Revista Cea N4 2020

Nº 4 · SEGUNDO SEMESTRE · 2020
REVISTA
CHILENA DE LA
ADMINISTRACIÓN
DEL ESTADO
Derecho administrativo general Función pública
Derecho regulatorio Transparencia y probidad
Bienes públicos Gestión pública
Control y contencioso Finanzas y contabilidad pública
administrativo
Asociaciones público-privadas
Obras e infraestructura pública
Auditoría pública
Planificación urbana
Innovación pública
Modernización del Estado
Políticas públicas
2452-543X versión impresa
2452-5424 versión en línea
REVISTA
CHILENA DE LA
ADMINISTRACIÓN
DEL ESTADO
Derecho administrativo general
Derecho regulatorio
Bienes públicos
Control y contencioso administrativo
Obras e infraestructura pública
Planificación urbana
Modernización del Estado
Función pública
Transparencia y probidad
Gestión pública
Finanzas y contabilidad pública
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Políticas públicas
R E VI STA C H I LE N A D E L A A D M I N I S TR AC I ÓN DEL ES TADO
Centro de Estudios de la Administración del Estado (CEA)
Director
Jorge Bermúdez Soto, Contralor General de la República
Comité Editorial
Solange Garreaud de Mainvilliers Gerlach, Directora Nacional del Servicio Civil y Presidenta del Consejo
de Alta Dirección Pública
Andrea Repetto Lisboa, Académica de la Universidad Adolfo Ibáñez
Stéphanie Alenda, Directora de la Escuela de Sociología de la Universidad Andrés Bello
Juan Carlos Ferrada Bórquez, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Valparaíso
José Inostroza Lara, Investigador Asociado al Centro de Sistemas Públicos de la Universidad de Chile
Camilo Mirosevic Verdugo, Jefe de la División Jurídica de la Contraloría General de la República
Nancy Barra Gallardo, Jefa de Unidad Jurídica del Departamento FF.AA., Seguridad, Presidencia,
Hacienda y RR.EE. de la Contraloría General de la República
Cristián Pliscoff Varas, Coordinador del Magíster en Gobierno y Gerencia Pública del Instituto de
Asuntos Públicos de la Universidad de Chile
Redacción
Centro de Estudios de la Administración del Estado (CEA)
Unidad de Publicaciones y Bases de Jurisprudencia de la Contraloría General de la República
Paula Vera Robles, Secretaria de Redacción
Claudia Sepúlveda Trejo, Coordinadora General
Alejandra Campo Díaz, Coordinadora de Redacción
Luis Alejandro Flores Arenas, Ayudante de Redacción
Diagramación
Unidad de Servicios Gráficos, Departamento de Comunicaciones y Relaciones Públicas
Convocatoria abierta y permanente

El Centro de Estudios de la Administración del Estado (CEA) invita a toda la comunidad académica de
casas de estudios ligadas a materias que se relacionen con la Administración del Estado; además de
funcionarios y servidores de las distintas reparticiones públicas de nuestro país, a enviar sus trabajos al
correo electrónico revistacea@contraloria.cl
Selección de trabajos
Los trabajos serán revisados por el comité editorial y aprobados por el director de la revista.
La selección de artículos se realizará mediante arbitraje anónimo, consistente en la revisión de pares
especialmente designados para estos efectos. Las pautas de evaluación serán informadas a los
interesados, asegurando la calidad, pertinencia, carácter científico y metodología de cada publicación.
Teatinos 56, primer piso, Santiago · Teléfono: +56 2 32401100

Ventas y suscripciones revistacea@contraloria.cl
La revista se encuentra disponible en su versión electrónica:
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Registro de propiedad intelectual Nº 911
Santiago de Chile 2021

C O N T E N I D O
Editorial 7
Artículos
Silva Bustos, Natalia Andrea: Plataforma Nacional para la Reducción

del Riesgo de Desastres, mecanismo efectivo de gobernanza para la
formulación e implementación de política pública 9
Fuentes Mondaca, Óscar Enrique: Invalidación de los permisos de
edificación. Criterios de la jurisprudencia 21
Ponce Correa, Patricio: Delegación de la facultad de destitución. Su
revisión a partir de la jurisprudencia de la Contraloría General de la
República 43
Ríos Vidal, Luis Alberto: Análisis crítico de la reglamentación sobre
gestión de riesgos contenida en la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones 71
Artículos internacionales
Huezo Melara, Álvaro Renato: El control constitucional frente a la

autoridad del ente contralor del Estado. El caso de El Salvador 103
Análisis jurisprudencial
Vergara Blanco, Alejandro: La creación tácita de órganos públicos:

el caso de la Corporación Nacional Forestal. Comentario al giro
jurisprudencial de la Contraloría 117
Cordero Vega, Luis: El control de la Corte Suprema sobre los
precedentes de la Contraloría General de la República 125
Boletín Jurídico de la Contraloría General de la República
Recopilación segundo semestre de 2020 137
Actualidad
IV Seminario internacional anticorrupción:

el futuro de la lucha contra la corrupción 163
Coloquios de análisis de jurisprudencia administrativa relevante:
reglas para las cuentas de redes sociales de autoridades 173
Recensiones bibliográficas
Aninat Sahli, Isabel. Contraloría General de la República (2020).

Radiografía de la corrupción: ideas para fortalecer la probidad en Chile 193
7
E D I T O R I A L
La publicación del cuarto número de la Revista Chilena de la Administración del

Estado coincide con una nueva estrategia institucional que tiene a la confianza
como valor central y a la transformación de la Contraloría en una institución
impulsada por datos entre sus objetivos.
El uso de tecnología para promover la confianza en las instituciones públicas

es altamente valorado. Según la reciente publicación titulada Perspectivas
económicas de América Latina 2020, «Las tecnologías digitales pueden ayudar
a restaurar la confianza en las instituciones públicas, al hacer que sean más
creíbles, eficientes, inclusivas e innovadoras» (OECD, 2020, p. 8).
Para avanzar en el uso intensivo de datos, a inicios de este siglo, la Contraloría

transitó desde el foliador y el papel a procesos que combinaban documentos
físicos y medios electrónicos.
Los servicios fiscalizados vieron un cambio radical en las formas de interacción,

disponiendo ahora de canales electrónicos para la tramitación de procesos
de control que antes solo se realizaban a través de expedientes en papel y de
manera presencial. Destacan plataformas transversales como el Sistema de
Información y Control del Personal de la Administración del Estado —SIAPER—,
el Sistema de Contabilidad General de la Nación —SICOGEN—, además de las
declaraciones de intereses y patrimonio —DIP—.
Sin embargo, el paso de una gestión desarrollada en papel a una soportada en

medios electrónicos derivó en el acopio de enormes bases de datos aisladas
sobre los servicios auditados.
Ante un contexto de demanda creciente por un mayor control público, surgió

la necesidad de trabajar integradamente en el uso de estas nuevas fuentes de
datos, con el fin de transformarlas en información útil para una fiscalización más
profunda. Se estructuró así la idea de un núcleo único de información para el
control que, con un uso especializado de datos internos y externos, amplifique la
función fiscalizadora de la Contraloría y su impacto en la buena administración.
8
La pandemia aceleró este proyecto de innovación institucional. La adopción

rápida del teletrabajo exigió incrementar las fiscalizaciones remotas, en áreas
de alto impacto público, mediante un uso intensivo de datos.
Hoy la Contraloría está avanzando estratégicamente en ser una entidad

impulsada por datos, procurando que personas, procesos, tecnologías, datos y la
seguridad de estos, sean dimensiones abordadas en cada paso. Ello contribuye
a la consolidación del gobierno de datos institucional.
El objetivo es un control público que sea amplio, ágil y evolutivo, y que aporte
información a otras entidades del sistema nacional de control, tales como:
el Congreso, otras agencias de control público, las auditorías internas de los
servicios, además de a la ciudadanía en general.
Se trata entonces de incorporar tecnología para un control inteligente que

propenda al fortalecimiento de la confianza pública y, en consecuencia, a una
mejor democracia.
Ernesto García San Martín

Jefe de Unidad de Estudios y
Datos de la Contraloría General de la República
9
PLATAFORMA NACIONAL PARA

LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES, MECANISMO EFECTIVO DE
GOBERNANZA PARA LA FORMULACIÓN E
IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA
N ATION AL PL ATFORM FOR DISASTER
RISK REDUCTION, EFFECTIVE
GOVERN ANCE MECH ANISM FOR THE
FORMUL ATION AND IMPLEMENTATION
OF PUBLIC POLICY
Natalia Andrea Silva Bustos 1
Resumen
La Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, conformada
en Chile en 2012, surge como un eficiente mecanismo de coordinación
multisectorial en el país para abordar —formal e institucionalmente— la gestión
del riesgo de desastres, dado su carácter transdisciplinario y representativo de los
diversos actores que conforman el Sistema Nacional de Protección Civil. Bajo su
alero se han elaborado e implementado ya dos instrumentos de alcance nacional
y sus respectivos productos derivados, alineados a los marcos internacionales
referentes vigentes a los que Chile ha adherido. A partir de la política y el plan
estratégico nacional se han establecido las directrices para que la aplicación
de diferentes instrumentos estratégicos y operativos, en los distintos niveles
territoriales, genere una adecuada sinergia en el sistema. En el entendido de
que la reducción del riesgo debe ser abordada de manera holística y transversal,
esta plataforma representa un caso de estudio que evidencia la eficacia del
compromiso coordinado de múltiples organismos, esfuerzo necesario en países
como Chile, de alta exposición a distintas amenazas y con variedad de factores
subyacentes del riesgo de desastres.
Palabras clave: gestión del riesgo de desastres — gobernanza — políticas

públicas — gestión pública — alianzas público-privadas
1 Jefa del Departamento de Gestión del Sistema Nacional de Protección Civil, Subdirección Nacional,
de la Oficina Nacional de Emergencia; ingeniera civil, mención Estructuras y Construcción,
magíster en Ciencias mención Geofísica.
10 Natalia Andrea Silva Bustos
Abstract
The National Platform for Disaster Risk Reduction, formed in Chile in 2012,
emerges as an efficient multisectoral coordination mechanism in the country to
address —formally and institutionally— disaster risk management, considering
its transdisciplinary and the representative nature of the various actors who
form the National Civil Protection System. Under its auspices, two instruments
of national scope and their respective derivative products have already been
developed and implemented, aligned with the current international frameworks
to which Chile has adhered. Based on the Policy and the National Strategic Plan,
it has established guidelines for the generation of suitable synergy in the system
through the application of different strategic and operational instruments,
at diverse territorial levels. In the understanding that risk reduction must be
approached in a holistic and transversal way, this platform represents a case
study that demonstrates the effectiveness of the coordinated commitment of
multiple organizations, an effort necessary in countries like Chile, with high
exposure to numerous threats and a variety of underlying factors of disaster risk.
Keywords: Disaster risk management - management — governance — public

policy — public management — public-private partnerships
Introducción
Por sus características geográficas y geológicas, el territorio chileno está

expuesto a diversas amenazas, cuyo origen puede ser:
1) natural: terremotos, tsunamis, marejadas, erupciones volcánicas y eventos
hidrometeorológicos extremos que provocan a su vez inundaciones y
remociones en masa, por mencionar algunos;
2) antrópico: incendios forestales, ciberataques, conflictos sociales, entre
otros;
3) biológico-sanitario: la marea roja, que altera ecosistemas y compromete
medios y modos de vida de las comunidades expuestas, o la actual pandemia
por COVID-19, que ha alcanzado afectaciones directas e indirectas sin
precedentes.
Así también, Chile presenta un elevado grado de vulnerabilidad ante los

desastres. Lo anterior, se puede observar, por ejemplo, en los resultados
obtenidos entre 2017 y 2019, tras aplicar la encuesta diseñada por la Plataforma
Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, que identifica y caracteriza
Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, mecanismo
efectivo de gobernanza para la formulación e implementación de política pública 11
los factores subyacentes del riesgo a nivel local, donde un 89 % de las comunas
del país tiene un rango moderado a alto de vulnerabilidad (Oficina Nacional de
Emergencia, 2016). Adicionalmente, en la encuesta CASEN 2017, se observa un
estancamiento en la pobreza multidimensional respecto de la medición de 2015,
arrojando que un 20,7 % de los hogares chilenos se encuentra en esta condición
que refleja carencias o privaciones en 5 dimensiones:
1) educación,
2) salud,
3) trabajo y seguridad social,
4) vivienda y
5) entorno, redes y cohesión social.
Lo anterior, da cuenta de lo sistémico y complejo que es el riesgo de desastres,

pues compromete no solo el bienestar y seguridad de la población, sino también
el desarrollo sostenible de la nación a través del desempeño de los sectores
productivos, la infraestructura, servicios, modos y medios de vida, ecosistemas,
por mencionar algunos.
Por tanto, las consecuencias de la condición de alta recurrencia y diversidad de

amenazas en todo el territorio nacional, la elevada exposición de la población y
bienes, variado espectro de vulnerabilidad y de factores subyacentes del riesgo
de desastres, confluyen en situaciones de riesgo que se manifiestan multiescalar
y multidimensionalmente, impactando a toda la sociedad y comprometiendo
la sostenibilidad del desarrollo del país. Por ello, el desafío y permanente
oportunidad de mejora está en aprender de las experiencias –nacionales e
internacionales– y propiciar que una gestión prospectiva del riesgo de desastres
sea considerada como estrategia para el desarrollo sostenible.
Como antecedente, Chile registró entre 1980 y 2011 pérdidas promedio anuales
cercanas al 1,2 % de su PIB debido a desastres de origen natural. La posibilidad
de sufrir con frecuencia importantes daños y pérdidas, tanto en términos de
vidas humanas como económicas y financieras, es uno de los mayores desafíos
que enfrenta el país (Consejo Nacional de Innovación para el Desarrollo, 2016).
Así también, en el Plan de Acción Nacional para el Cambio Climático 2017-2022,

se argumenta que Chile es un país considerablemente vulnerable, cumpliendo
con siete de los nueve criterios enunciados por la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, a saber: posee áreas costeras de
baja altura; zonas áridas y semiáridas; zonas de bosques; territorio susceptible
de desastres de origen natural; áreas propensas a sequía y desertificación;
zonas urbanas con problemas de contaminación atmosférica; y ecosistemas
montañosos (Ministerio del Medio Ambiente, 2016).
De ese contexto, se desprende que algunos eventos en Chile serán cada vez
más frecuentes, extremos e intensos, producto del cambio climático que
exacerba aquellos de origen meteorológico, hidrometeorológico y climatológico,
pudiendo transformarse esta situación en una constante creciente en el país que
reconfigure algunas actividades humanas en búsqueda de la adaptación a esta
nueva realidad nacional, regional y global y que fuerce a un abordaje cada vez
más sistémico para una gestión integral del riesgo de desastres.
Como antecedente clave que contribuye a este artículo, es relevante señalar

también que el índice de gobernabilidad y políticas públicas en gestión del riesgo
de desastres (Banco Interamericano de Desarrollo, 2013) arrojó para Chile un nivel
incipiente en términos de satisfacer condiciones habilitantes —presupuestarias,
normativas e institucionales— para la implementación efectiva de una política
nacional en esta materia. Las componentes mejor evaluadas resultaron ser:
preparación para la respuesta y la reducción del riesgo de desastres, mientras
que las peores correspondieron a protección financiera y planificación para la
recuperación posdesastre.
Antecedentes
Para conocer los orígenes de la plataforma nacional, hay que remontarse diez
años atrás, cuando el terremoto de magnitud MW 8,8 y su consecuente tsunami
destructivo sacudieron la zona centro sur del país el 27 de febrero de 2010,
significando un punto de inflexión para todo el sistema nacional de protección
civil, el que ha experimentado significativos y continuos mejoramientos
inmediatamente después de la ocurrencia de esta catástrofe.
En 2010, cinco años después de que Chile adhiriera al «Marco de acción de Hyōgo
para la reducción del riesgo de desastres 2005-2015» y, por consiguiente, año
que corresponde a la mitad de su período de implementación, el país poco había
avanzado conscientemente respecto de lo que dicho referente internacional
establecía. Destaca, sin embargo, la ejecución de algunas iniciativas aisladas,
provenientes del ámbito científico, técnico-académico y de la cooperación
internacional, sumadas a incipientes esfuerzos por entender y superar el
fallo sistémico evidenciado tras el evento catastrófico, siendo aún lejana la
apropiación y más aún, la cabal comprensión en el quehacer nacional de la
gestión del riesgo de desastres y de su fin: la reducción del riesgo de desastres.
Estos y otros antecedentes nacionales, servirían de contexto para que el

Gobierno solicitase al Sistema de Naciones Unidas una evaluación del estado
de la gestión del riesgo de desastres en el país. Se constituyó entonces una
misión interagencial de expertos, de cuyo trabajo de análisis, recopilación de
testimonios y antecedentes surgió el informe diagnóstico titulado «La situación

de la reducción del riesgo de desastres en Chile» (Organización de las Naciones
Unidas [ONU], 2010), el que propone 75 recomendaciones.
Dichas recomendaciones se fundamentaron en torno a las prioridades

definidas en el «Marco de acción de Hyōgo», ejes que se resumen como sigue:
fortalecimiento institucional; fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y
alerta temprana; fomento de la cultura de la prevención y el autoaseguramiento;
reducción de los factores subyacentes del riesgo de desastres; y preparación
ante los desastres para lograr una respuesta eficaz.
El informe ubica en el primer lugar de las recomendaciones la necesidad de

formular una política nacional para la gestión del riesgo de desastres a través
de un proceso multisectorial, interinstitucional que involucre a todos los actores
del sector público, privado y sociedad civil, invitando también a su respectiva
traducción mediante un plan nacional que considere las particularidades
territoriales (ONU, 2010, p. 50).
Para la ejecución de dicha tarea, la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio

del Interior y Seguridad Pública recurre a considerar con carácter prioritario la
recomendación número 24 del mismo informe, relacionada al «establecimiento
de una plataforma nacional para la reducción del riesgo de desastres, a través
de un mecanismo de coordinación intersectorial e interinstitucional en el que
participen los principales actores relacionados con la reducción del riesgo de
desastres» (ONU, 2010, p. 51).
Logros a la fecha
La sugerencia de constituir un mecanismo que funja como espacio fértil de

gobernanza se empieza a gestar en 2012, cuando se constituye la Plataforma
Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres con alrededor de 30
organismos, cuyos representantes en su mayoría provenían del sector público
y principalmente vinculados a la prevención de riesgos laborales —salud y
seguridad ocupacional—, pero no tanto a la gestión del riesgo de desastres.
En 2014, la Plataforma Nacional concreta su primer logro atendiendo la

prioridad recomendada por Naciones Unidas años atrás, presentando la Política
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, para luego en 2015 formular
su respectivo Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Estos instrumentos estarían vigentes en Chile hasta 2018 y, pese a estructurarse
en torno a los principios de acción del Marco de Hyōgo, consideraron
tangencialmente algunos aspectos en los que el nuevo referente global pondrá
acento hasta 2030. Así, esta primera política pública preparará la transición a
este nuevo compromiso internacional permitiendo, por un lado avanzar en lo
que Hyōgo invitaba bajo el lema «aumento de la resiliencia de las naciones y
las comunidades ante desastres» (ONU, 2005, p. 1) y, por otro, iniciar el proceso
de promoción e instalación de diversas iniciativas a nivel intersectorial para ir
asentando gradualmente la gestión del riesgo de desastres y buscando mayor
compromiso con esta estrategia de alcance nacional.
A partir de 2015, Chile adhirió a una batería de compromisos impulsados

por Naciones Unidas cuyo abordaje acoplado apunta a alcanzar el desarrollo
sostenible —en la integralidad de las dimensiones social, económica y
ambiental— y, por ello, comparten indicadores de logro que ponen de manifiesto
que sus implementaciones deben ser sinérgicas.
De la mano entonces de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la

Nueva Agenda Urbana Hábitat III, el Acuerdo de París para la Adaptación al
Cambio Climático, Agenda de Acción Addis Abeba sobre la financiación para el
desarrollo, el Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres 2015-
2030, entre otros referentes ratificados por el país —por mencionar algunos
complementarios, destacan aquellos relacionados a materias de promoción y
protección de derechos humanos, de eliminación de toda forma de discriminación
contra la mujer, entre otros enfoques transversales—, Chile asume el desafío de
plasmar estas orientaciones internacionales en diferentes líneas de acción que
promueven los instrumentos de gestión del riesgo de desastres, sumados al
interés de reducir brechas evidenciadas en los procesos de implementación de
políticas e iniciativas de gestión predecesores.
Mediante el mecanismo de gobernanza que representa la plataforma y ya con

la experiencia de haber gestado la primera política nacional en la materia, en
2017 la Oficina Nacional de Emergencia impulsó la formulación de una moderna
Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres y el Plan Estratégico
Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres 2019-2030, los que apuntan
a fortalecer la institucionalidad y a dar continuidad a los esfuerzos que vieron
sustento en sus homónimos nacionales vigentes en el período 2015-2018.
A la fecha, la Plataforma Nacional sigue vigente, reuniendo más de 180

organismos representantes del Sistema Nacional de Protección Civil
—convocando a cerca de 500 miembros activos—, habiéndose validado como
el mecanismo de gobernanza en el país del cual ha surgido la política en esta
temática2 y un sinfín de instrumentos de gestión, planificación y operativos.
Los representantes —designados o ratificados año a año por sus respectivas
autoridades— responden a variados perfiles, algunos de carácter estratégico
—para facilitar la toma de decisiones cuando corresponda— y otros de carácter
2 Política Nacional y Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2018,
aprobados mediante decreto supremo Nº 1.512, de 2016, y decreto exento Nº 3.453, de 2017,
respectivamente, ambos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública; y las versiones sucesoras
correspondientes a la Política Nacional y Plan Estratégico Nacional para la Reducción del Riesgo
de Desastres 2020-2030, aprobados mediante decreto supremo Nº 434 y decreto exento Nº 1392,
del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, año 2020.
técnico, siendo estos muchas veces los encargados de áreas de gestión del
riesgo de desastres/reducción del riesgo de desastres/emergencias en sus
respectivos servicios, dependencias que con el tiempo se han instalado en la
orgánica de varios ministerios y servicios dependientes y relacionados.
En relación a su caracterización, se puede mencionar que la conformación de

la Plataforma Nacional a la fecha corresponde a un 69 % proveniente del sector
público, 14 % de organizaciones de la sociedad civil, 6 % academia-centros de
investigación-universidades, 6 % organismos técnicos y 5 % catalogables como
«otros», siendo estos últimos algunos organismos autónomos, descentralizados
y colegios profesionales. Desde un enfoque de género, es posible observar
también una tendencia en el tiempo al alza de la paridad, dado que actualmente
la proporción hombres/mujeres es del 56 % y 44 % respectivamente.
La plataforma cuenta con reglamento de funcionamiento, en el que se describe a

lo menos: la existencia de un comité directivo que define algunas líneas de trabajo
prioritarias anuales —actualmente integrado por el Ministerio Secretaría General
de la Presidencia y la Oficina Nacional de Emergencia—, el rol de la secretaría
ejecutiva de la Oficina Nacional de Emergencia en términos de su coordinación
y las variantes de trabajo, por mencionar algunos aspectos que regulan su
operación. En lo que atañe a la modalidad de funcionamiento, observamos
básicamente dos formatos: el primero de ellos consiste en mesas de trabajo, las
que son espacios intersectoriales temáticos que cuentan con un organismo líder
—que actúa como jefe de proyecto— y varios organismos colaboradores que, en
conjunto, velan por el desarrollo del objetivo, meta y plazo de la determinada
acción estratégica que los convoca. La segunda categoría corresponde a
sesiones plenarias, las que tienen un carácter informativo y de rendición de
cuentas para ir presentando a los miembros de la plataforma los avances en
cuanto a la implementación de los instrumentos de gestión nacionales u otros
contenidos que se consideren pertinentes y de interés de difundir en pleno, pues
obedecen a algún impulso dado este mecanismo de gobernanza.
Recientemente la Plataforma Nacional recibió el reconocimiento internacional,

siendo destacada en la publicación «Words into Action» de la Oficina de
Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (2020). Así
también, un producto elaborado por la plataforma denominado «Metodología
de identificación y caracterización de los factores subyacentes del riesgo de
desastres a nivel comunal» (Oficina Nacional de Emergencia, 2016) ha sido
objeto de publicaciones extranjeras en las más importantes revistas afines y
presentada en foros de alta calidad, dada su rigurosidad científica y lo pionera
en la materia abordada.
En este sentido, el trabajo actual y por la próxima década de la plataforma es

la ejecución y seguimiento de más de un centenar de acciones estratégicas
plasmadas en la Política y Plan Estratégico Nacional vigentes, apelando
al principio de corresponsabilidad. Es decir, propiciando que los diversos

organismos miembros del Sistema Nacional de Protección Civil contribuyan
desde su quehacer al logro de las metas propuestas para la construcción de una
sociedad y territorio más resilientes.
Cabe mencionar que la actual Política Nacional propone como pilares

estratégicos los siguientes principios de acción adaptados del Marco de Sendai
y adecuados al contexto y prioridades nacionales:
1. Comprender el riesgo de desastres,
2. Fortalecer la gobernanza para la reducción del riesgo de desastres,
3. Planificar e invertir para la resiliencia,
4. Preparar una respuesta eficiente y eficaz, y
5. Fomentar una recuperación sostenible.
A modo de resumen, la Plataforma Nacional ha elaborado un sinfín de

instrumentos para el sistema, destacando los siguientes productos dada la
relevancia que revisten:
1. Incorporación de la variable de riesgo en el Sistema Nacional de Inversiones,
mediante una metodología de evaluación de riesgo de desastres en proyectos
de infraestructura pública.
2. Consideración de la gestión del riesgo de desastres en el sector laboral
—alianza público-privada—, permitiendo avanzar hacia la fiscalización de
medidas que los propios centros de trabajo identificarán como prioritarias,
según el contexto.
3. Identificación y caracterización de los factores subyacentes del riesgo de
desastres en el nivel comunal.
4. Metodología que estandariza el levantamiento de recursos y capacidades
para la respuesta en el Sistema Nacional de Protección Civil.
5. Estandarización de los planes de continuidad operacional —business
continuity plan, BCP, por sus siglas en inglés—.
6. Incidencia en capacitación de altos directivos públicos –ADP– junto al
Servicio Civil.
Actualmente la plataforma se encuentra operando con diversas mesas temáticas

intersectoriales tituladas: movilidad humana y cambio climático, patrimonio
cultural —material e inmaterial—, revisión y actualización de normativa
técnica y de ordenamiento territorial, recuperación sostenible posdesastre,
acción fronteriza —considerando alcance insular y antártico—, educación,
laboral, ecosistema de investigación, innovación, desarrollo y emprendimiento

—I+D+i+e— para la resiliencia, evaluación ambiental estratégica, vinculación
público-privada —iniciativa Arise Chile—, asistencia humanitaria, entre otras.
Adicionalmente, avanza en otras materias que no necesariamente implican
la conformación de mesas de trabajo, sino que se pueden concretar a través
de gestiones y planes de acción entre Oficina Nacional de Emergencia y el
organismo competente en el área.
Gracias a la consolidación y reconocimiento de la plataforma, también se han

propiciado diversos instrumentos sectoriales de gestión del riesgo de desastres
—por mencionar algunos, destacan el Compromiso de Desempeño Colectivo
(CDC) 2020 en la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, la elaboración del Plan
Estratégico para la Gestión del Riesgo de Desastres 2020-2030 en el Sector
Sanitario impulsado por la Superintendencia de Servicios Sanitarios SISS y la
constitución oficial de la Mesa Gestión del Riesgo de Desastres en el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos—. De la misma manera se han generado
lineamientos para que varias políticas públicas sectoriales contemplen aspectos
de gestión y reducción del riesgo de desastres desde los ámbitos de acción que
abarcan.
Así también, se ha fortalecido la línea comunicacional con el objeto de que el

quehacer de la plataforma se difunda por varios canales y a distintos públicos
objetivos, favoreciendo el conocimiento de esta instancia y de sus productos.
Ello incluso ha permitido que entidades internacionales pongan los ojos en
las actividades en desarrollo, como ha sido el caso reciente de la Platform on
Disaster Displacement —Plataforma de Desplazamiento por Desastres— quienes
advirtieron que Chile ha iniciado los esfuerzos por caracterizar el fenómeno
de movilidad humana por desastres y cambio climático y han ofrecido apoyo
técnico a la Mesa de la Plataforma que aborda esta temática.
Continuando con gestiones que apunten a su fortalecimiento, es importante

mencionar que, tanto el actual Programa de Gobierno, la Política Nacional para
la Reducción del Riesgo de Desastres, como el Plan Estratégico Institucional
de Oficina Nacional de Emergencia 2019-2023, proponen avanzar hacia la
descentralización del modelo de gobernanza que representa la Plataforma
Nacional, relevando las particularidades y prioridades territoriales. Por ello, a
partir de 2020, la Oficina Nacional de Emergencia, a través de sus direcciones
regionales, ha iniciado el proceso gradual de conformación de las plataformas
regionales para la reducción del riesgo de desastres, de manera tal que
propicien un espacio sinérgico y fecundo para desarrollar iniciativas tendientes
a la reducción del riesgo de desastres en sus respectivos territorios. A la fecha
de este artículo, ya se cuenta con resoluciones que avalan la constitución de
plataformas regionales en Tarapacá, Coquimbo, Maule, Los Ríos y Magallanes.
Se espera que en los próximos años concluya el proceso gradual de conformación
de plataformas regionales, dejando instalado el mecanismo y vínculo de
trabajo intersectorial que facilite la gestión del riesgo de desastres en el nivel

subnacional.
Al igual que la versión nacional, se espera que las plataformas regionales

contribuyan principalmente a:
1. Establecer directrices que permitan la formulación e implementación de
instrumentos de gestión y reducción del riesgo de desastres, así como
aquellas iniciativas que se desarrollen a su alero;
2. Velar por la coherencia de los instrumentos afines, cualquiera sea su
naturaleza, y su integración en aquellos sectoriales de alcance nacional y
regional. De esta manera se propicia sinergia entre las distintas instancias
intersectoriales instaladas en la región, teniendo presente lo que emane de
la Política Nacional, Plan Estratégico Nacional y Plan Regional de Reducción
del Riesgo de Desastres, entre otros referentes que se consideren relevantes,
según el contexto.
3. Constituir una red público-privada que permita el intercambio y diálogo
permanente de experiencias y buenas prácticas en gestión del riesgo de
desastres, pudiendo ejercer como brazo operativo de aquellos requerimientos
o prioridades que identifique el Comité Regional de Protección Civil.
4. Facilitar la vinculación efectiva con la versión nacional, la que a su vez
hace de columna vertebral en términos de seguimiento a los acuerdos
internacionales afines a la materia a los que el país adhiere.
Futuros desafíos
No es casualidad que los marcos internacionales afines al desarrollo sostenible,

tengan al centro de sus propósitos el aumento de la resiliencia de las
comunidades con un enfoque inclusivo que explicita «que nadie se quede atrás».
Pese a los esfuerzos que el mundo, y por cierto Chile, ha venido realizando
en términos de institucionalidad para gestionar el riesgo de desastres, los
mecanismos y estructuras existentes parecen ser todavía insuficientes para
alcanzar una robusta gobernanza, que permita planificar y enfrentar —de una
manera sistémica y versátil— la dinámica que representan los escenarios de
riesgo cada vez más intensos y complejos.
Resiliencia «Da cuenta de un proceso dinámico asociado a la capacidad de un

sistema y de sus componentes, tales como población, infraestructura, servicios,
medios de vida o medio ambiente entre otros, para anticipar, resistir, absorber,
adaptar y recuperarse de los efectos de un evento, de manera integral, oportuna
y eficaz, incluso garantizando la preservación, restauración o mejora de sus
estructuras y funciones básicas» (Oficina Nacional de Emergencia, 2020), invita
a reflexionar acerca de cuán capaces somos para sobreponernos a una situación

disruptiva con un estatus mejor al que teníamos, y cómo y cuánto tiempo puede
tardar una recuperación integral posdesastre.
Esta es la apuesta que debemos asumir desde nuestros ámbitos de acción, no

solo restaurar sino rehabilitar y reconstruir «mejor», planificando las inversiones
e intervenciones para que consideren no generar nuevos riesgos y reducir los
existentes, de tal modo que los procesos de recuperación sean sostenibles.
En esa línea, el actual contexto de pandemia por COVID-19 ha remecido

globalmente no solo a los organismos a cargo de la crisis sanitaria, sino que
está forzando que sea objeto de análisis desde múltiples sectores, escalas y
dimensiones. Se ha puesto de manifiesto que las recuperaciones posdesastres
no siempre obedecen a un hito temporal como ocurre con eventos de
manifestación súbita, sino que pueden ser procesos lentos, largos, inciertos y
complejos, en donde además no siempre el ámbito físico es el más afectado,
sino que también ámbitos a veces intangibles, indirectos y complejos de medir
—y más aún de cuantificar— como es el caso de la salud mental. La reactivación
económica de los modos de vida, el repensar las dinámicas de las ciudades e
individuos empujarán, sin duda, cambios en numerosos aspectos del bienestar
social, todo ello requerirá de gobernanzas cohesionadas y fortalecidas, con
capacidad adaptativa y de mejorar sus procedimientos de manera continua,
sistémica y coordinada.
En ese sentido, la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres

y sus incipientes homólogas regionales seguirán contribuyendo a brindar
espacios fructíferos de diálogo y de trabajo concreto que aporten a impulsar
iniciativas intersectoriales con el objeto de que la reducción del riesgo de desastres
se instale como prioridad, entendiéndola y asumiéndola como estrategia para
el desarrollo sostenible del país, junto a otros enfoques complementarios y
transversales como la adaptación al cambio climático y el armonioso desarrollo
de ciudades. Fortalecer la institucionalidad de la Plataforma Nacional es un
dividendo directo que tributa a una sólida gobernanza para la reducción del
riesgo de desastres en Chile, aspecto crucial para permear a todos los actores
y sectores de la sociedad y transitar a comunidades, instituciones y territorios
menos vulnerables y, por ende, más resilientes.
Referencias
• Banco Interamericano de Desarrollo. (2015). Índice de gobernabilidad

y políticas públicas en gestión de riesgo de desastres (iGOPP): informe
nacional. https://publications.iadb.org/es/publicacion/15466/indice-de-
gobernabilidad-y-politicas-publicas-en-gestion-de-riesgo-de-desastres
• Consejo Nacional de Innovación para el Desarrollo. (2016). Estrategia

nacional de investigación, desarrollo e innovación para un Chile resiliente
frente a desastres de origen natural. http://www.cnid.cl/wp-content/
uploads/2016/12/INFORME-DESASTRES-NATURALES.pdf
• Ministerio del Medio Ambiente. (2016). Plan de Acción Nacional
para el Cambio Climático 2017-2022. https://mma.gob.cl/wp-content/
uploads/2017/07/plan_nacional_climatico_2017_2.pdf
• Oficina Nacional de Emergencia. (2016). Identificación de los factores
subyacentes del riesgo de desastres. http://repositoriodigitalonemi.cl/
web/bitstream/handle/2012/1788/InstructivoEncuestaFSR_Comunal_2ed.
pdf?sequence=1&isAllowed=y
• Oficina Nacional de Emergencia. (2020). Política Nacional para la Reducción
del Riesgo de Desastres. Decreto supremo Nº 434, de 2020, del Ministerio
del Interior y Seguridad Pública (en trámite de toma de razón en Contraloría
General de la República).
• Oficina para la Reducción del Riesgo de Desastres de Naciones Unidas.
(2005). Marco de Acción de Hyōgo. https://www.eird.org/cdmah/contenido/
hyogo-framework-spanish.pdf
• Oficina para la Reducción del Riesgo de Desastres de Naciones
Unidas. (2020). Words into Action. https://www.preventionweb.net/
files/65095_65095wianationaldrrstrategies100520.pdf
• Organización de las Naciones Unidas. (2010). Diagnóstico de la situación
de la reducción del riesgo de desastres en Chile. https://www.undrr.org/
publication/diagnostico-de-la-situacion-de-riesgo-de-desastres-en-chile
21
INVALIDACIÓN DE LOS PERMISOS

DE EDIFICACIÓN. CRITERIOS DE LA
JURISPRUDENCIA 1 2
INVALIDATION OF BUILDING PERMITS:
JUDGMENT OF JURISPRUDENCE
Óscar Enrique Fuentes Mondaca 3
Resumen
La invalidación administrativa, como última respuesta a los vicios de legalidad
de las decisiones de la Administración del Estado en materia urbanística, ha
sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de la Corte Suprema, así
como de la Contraloría General de la República. El avance jurisprudencial de los
últimos años pone de manifiesto la necesidad de replantearse las categorías
básicas que componen este sector del derecho administrativo, junto a otras
pertenecientes al ámbito general de la disciplina que entran en juego en esta
área, como sucede con los conceptos e instituciones de: permiso de edificación,
invalidación, confianza legítima, buena fe y derechos adquiridos. A tal efecto,
el presente trabajo tiene por objeto efectuar una sintética revisión de la
jurisprudencia judicial y administrativa en que se han abordado tales conceptos,
a propósito de la resolución de situaciones y conflictos concretos, exponiendo
los principales cambios en el desarrollo que en ellos se exhibe en nuestro país
en los últimos años.
Palabras clave: permisos de edificación – invalidación – confianza legítima
Abstract
Administrative invalidation, as the last response to the legality vices of the State
Administration’s decisions in urban planning matters, has been the subject of
1 Este trabajo fue presentado en el seminario de tesis para optar al grado de magíster en Derecho
Público, con mención en Derecho Administrativo, en la Pontificia Universidad Católica de
Valparaíso, que en este caso ha sido corregido y aumentado.
2 Mis profundos agradecimientos al profesor Camilo Mirosevic Verdugo por la revisión y aportes
relevantes al presente trabajo, así como también al profesor Dr. Francisco Pinilla Rodríguez.
3 Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Central de Chile, magíster en

Derecho Público con mención en Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica de
Valparaíso, profesor adjunto de la Cátedra de Derecho Administrativo de la Universidad Central de
Chile.
22 Óscar Enrique Fuentes Mondaca
multiple pronouncements by the Supreme Court, as well as by the Comptroller

General of the Republic. The jurisprudential development of recent years reveals
the need to rethink the basic categories that make up this sector of administrative
law, along with others belonging to the general scope of the discipline that come
into play in this area, such as the concepts and institutions of: permission for
construction, invalidation, legitimate confidence, good faith and acquired rights.
To this end, the present work aims to carry out a synthetic review of the judicial
and administrative jurisprudence in which these categories have been addressed,
regarding the resolution of specific situations and conflicts, exposing the main
changes that said development exhibits in recent years. years in our country.
Keywords: building permits – invalidation – legitimate trust
Introducción
La Ley General de Urbanismo y Construcciones, en su artículo 116, somete a

la técnica autorizatoria —permiso de la Dirección de Obras Municipales— las
actividades de «construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación
y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean
urbanas o rurales», sin perjuicio de las excepciones establecidas en la Ordenanza
General.
Así, el permiso de edificación aparece como un acto administrativo, pieza clave

del andamiaje del derecho administrativo, en razón de lo previsto en el artículo
3º de la ley Nº 19.880, en cuanto a que se trata de una decisión formal que emite
un órgano de la Administración del Estado —la Dirección de Obras Municipales—,
en la cual se contiene una declaración de voluntad realizada en el ejercicio de
una potestad pública.
Como es sabido, los órganos de la Administración del Estado tienen en su

esfera jurídica de actuación potestades o prerrogativas públicas —declarativa,
ejecutiva, de mando, disciplinaria, reglamentaria, discrecional, etcétera (Silva
Cimma, 1996)— para que, empleando dichas herramientas, puedan cumplir sus
cometidos y satisfacer las necesidades de la comunidad que previamente han
sido publicadas por el legislador. Como indica el profesor Juan Carlos Ferrada
(2007a), esas potestades exorbitantes de la Administración del Estado la
sitúan en una posición privilegiada respecto de los sujetos particulares —y de
los agentes económicos en el ámbito de la construcción—, lo que encuentra
fundamento en los intereses públicos colocados bajo su cargo.
Es así como en el ejercicio de esos poderes exorbitantes, la Administración

se halla investida de la facultad-deber de revisar los actos que emanan de ella
Invalidación de los permisos de edificación. Criterios de la jurisprudencia 23
cuando no se ajustan al ordenamiento jurídico, lo que se verifica a través de

la invalidación administrativa, prerrogativa reconocida legislativamente desde
2003, en el artículo 53 de la ley Nº 19.880. Sin embargo, la escueta regulación
de este instrumento de revisión de los actos administrativos, sumada a los
intereses y contingentes recursos económicos involucrados en las actividades de
construcción, ha suscitado variadas controversias en la práctica administrativa.
De esa manera, en el ámbito del derecho urbanístico, se ha presentado la

discusión sobre los alcances que tendría la invalidación de los permisos de
edificación que adolecen de irregularidades que pugnan con la mantención del
acto administrativo. En atención a que al emitir una autorización de construcción
se está asignando o al menos reconociendo derechos al interesado, así, entre
otros aspectos, se entiende que este tendría una confianza legítima en que el
permiso no será dejado sin efecto por la Administración, ya que se encuadraría
en el concepto de derechos adquiridos, en el sentido de proteger aquellos que
ingresaron a su patrimonio, generando con ello la imposibilidad de privar a su
titular de esa autorización, porque este, en el último caso se encontraba de
buena fe.
En virtud de lo prescrito por la propia ley Nº 19.880, los actos que emanan de
funcionario que tiene poder de decisión, gozan de una presunción de legalidad,
imperio y exigibilidad, esto es, se encuentran amparados por el privilegio
de legitimidad, el cual acarrea que deben ser cumplidos por los funcionarios
públicos, como también por los destinatarios del mismo (Moraga Klenner,
2007). Sin embargo, esa presunción simplemente legal o iuris tantum despliega
sus efectos mientras no sea destruida por vía invalidatoria o a través de los
instrumentos impugnaticios ante la propia Administración o en sede contencioso-
administrativa (Moraga Klenner, 2007).
Por ello, en lo que se refiere a los permisos de edificación, por tratarse de actos
administrativos, estos pueden impugnarse, cuestión que obviamente ha llevado
a la Administración a revisarlos en los casos en que esa presunción de legalidad
se haya visto contradicha en razón de estimarse que aquellos no se ajustan a
derecho —es decir, en los casos en que se prevé que estos no cumplen con la
Ley General de Urbanismo y Construcciones, su Ordenanza General o con los
instrumentos de planificación territorial—. Así, si se establece que el permiso de
edificación es contrario a derecho, la autoridad competente, cumpliendo con las
exigencias adjetivas y temporales del artículo 53 de la ley Nº 19.880 y haciendo
uso de su potestad pública de revisión, debe invalidar los permisos respectivos.
Ahora bien, en ese momento surge el dilema para la Administración: ¿la

autoridad facultada para invalidar debe únicamente cumplir con los requisitos
del artículo 53 de la ley Nº 19.880?, es decir, verificar que el acto sea contrario
a derecho, otorgar audiencia y revisar la oportunidad de comunicación del acto,
o, al contrario, ¿debe tener en consideración otros elementos, tales como la
confianza legítima, los derechos adquiridos o la buena fe del solicitante? Estos

han sido, entre otros, los conflictos jurídicos que se han suscitado, antes de
la entrada en vigencia de la ley Nº 19.880 y que han subsistido después de su
promulgación.
En ese contexto, se analizará la manera en que el ejercicio de la potestad

invalidatoria y sus límites han sido abordados por la jurisprudencia administrativa
de la Contraloría General de la República y por la judicial de la Corte Suprema.
De esa forma, las preguntas que estructuran el presente trabajo se centran en
dos aspectos: uno de ellos, ¿cuál era el estado de cosas antes de la entrada en
vigencia de la ley Nº 19.880 y su artículo 53? Y, en segundo lugar, ¿se ha aceptado
que la Administración invalide los permisos de edificación solo cumpliendo los
requisitos del mencionado artículo 53 o, por el contrario, se ha impuesto como
limitación la confianza legítima, los derechos adquiridos o la buena fe de los
requirentes?
Al efecto, el trabajo comienza con un acápite en el que se describen las

características y elementos de los conceptos tratados —permisos de edificación,
invalidación, confianza legítima, derechos adquiridos y buena fe—. Luego, se
expone la jurisprudencia de la Contraloría General sobre la invalidación —tanto
en casos generales como respecto de los permisos de edificación— y a qué
conceptos ha recurrido para aceptar o no la invalidación de los permisos de
construcción —tanto antes de 2003 como después—. Asimismo, se muestra la
jurisprudencia relevante de la Corte Suprema, en la cual se vislumbran los caminos
que ha seguido al momento de revisar las invalidaciones de la Administración
y si los argumentos esgrimidos por esta han estado bien fundamentados para
revocar decisiones ilegales.
Por último, se presentan varias conclusiones en concordancia con lo expuesto.
1. Conceptos previos
Permisos de edificación – invalidación – confianza legítima – derechos

adquiridos – buena fe.
1.1. Permisos de edificación
Según se manifestó en la introducción de este trabajo, en nuestro país para

realizar obras de construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación
y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean
urbanas o rurales, se requerirá de un permiso otorgado, según señala el artículo
116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, por la Dirección de
Obras Municipales a petición del propietario, con las excepciones que señale la
Ordenanza General.
Así, el artículo 24, Nº 2, de la ley Nº 18.695, establece que la mencionada

dirección aprobará los anteproyectos y proyectos de obras de urbanización y
edificación y otorgará los permisos correspondientes, previa verificación de
que estos cumplen con los aspectos a revisar de acuerdo a la Ley General de
Urbanismo y Construcciones.
Como puede apreciarse, el legislador entiende los permisos de edificación

como un concepto amplio, que incluye tanto la aprobación de subdivisiones,
urbanizaciones y construcciones en general, existiendo una suerte de género
en el vocablo edificación, mientras que urbanización, subdivisión y construcción
serían las especies. Por tanto, tal como lo establecen las leyes, para poder
construir, reconstruir, reparar, alterar o ampliar un edificio y para efectuar obras
de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, se requerirá
permiso de la Dirección de Obras Municipales respectiva (Fernández Richard &
Holmes Salvo, 2012).
Como se aprecia, en las principales normas reguladoras del permiso de

construcción, esto es, la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y la ley Nº 18.695, no
encontramos una definición sobre estos permisos. Ello ha empujado a la doctrina
nacional a intentar aproximaciones sobre su conceptualización.
Para el profesor Enrique Rajevic Mosler (2007), el permiso de edificación es una

especie de permiso de construcción, por lo que se preferiría la nomenclatura
«permiso de construcción» en vez de «permiso de edificación».
Así, el mismo autor alude a dos conceptos que ofrece la doctrina nacional sobre
el permiso en comento: por una parte, aquel que dice que este se trataría de
un «acto municipal, consistente en una autorización administrativa previa y
obligatoria para todo aquel que pretende erigir una obra, y que se otorga una vez
que se ha verificado que el proyecto cumple con las normas del Plan Regulador,
la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones, en consideración al terreno sobre el que se va
a ejecutar»; y, por la otra, como «aquella declaración de voluntad de un órgano
de la Administración del Estado, cual es la Dirección de Obras Municipales
respectiva, consistente en una autorización expresa y de carácter formal, en
virtud de la cual se permite al peticionario construir, reconstruir, alterar, ampliar,
demoler, ejecutar obras menores y variar el destino o las instalaciones interiores
de un edificio, previo cumplimiento del procedimiento establecido por la ley la
comprobación del acatamiento de sus normas y las del planeamiento respectivo,
como condicionantes de tal ejercicio» (Rajevic Mosler, 2007).
Sin más, entendemos que es relevante otorgar una definición propia respecto
a qué entendemos como «permisos de edificación». Para ello, se tiene como
parámetro el concepto de acto administrativo establecido en el inciso tercero
del artículo 3º de la ley Nº 19.880 unido al artículo 116 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, a saber «aquella autorización formal y escrita que
otorga el director de obras municipales competente, que permite realizar obras
de construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición
de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o
rurales si, de acuerdo con los antecedentes acompañados por el peticionario,
los proyectos cumplen con las normas urbanísticas y se efectúa previamente el
pago de los derechos que procedan».
El permiso que aparece bajo esta lógica de función pública del urbanismo es,
en el plano formal, un acto administrativo. Desde el punto de vista sustantivo,
el permiso es una técnica de autorización de control preventivo para poder
desarrollar una actividad (Cordero Quinzacara, 2019). Como consecuencia de
la naturaleza del acto administrativo, estos permisos se presumen ajustados a
derecho y, mientras no sean retirados de la vida jurídica, deben ser cumplidos
por sus destinatarios. No obstante, si su revisión trae como resultado que sean
contrarios a derecho, en principio, deberán invalidarse de oficio o a petición de
interesado.
En este caso, la cuestión relevante dice relación con el límite que tiene la
Administración para invalidar los permisos que se hubieren otorgado. Pese a
que el artículo 53 ley Nº 19.880 establece condiciones y plazos suficientemente
claros para llevar a cabo esa facultad-deber, la doctrina y la jurisprudencia, tanto
en el derecho nacional como en el derecho comparado, han considerado otros
elementos a la hora de decidir si se pueden o no dejar sin efecto las autorizaciones
de construcción, en atención a los derechos adquiridos y la confianza legítima
originada en la buena fe del peticionario.
A partir de su naturaleza jurídica de actos administrativos, entendemos que los

permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales pueden dejarse sin
efecto, sea a solicitud de un particular o por revisión de oficio por el órgano
competente. Aquí adquiere importancia determinar los requisitos para llevar
a cabo esa operación y se suele marcar como hito la entrada en vigencia de
la ley Nº 19.880. No obstante, según se estudiará, esta norma jurídica no ha
tenido mayor incidencia en la invalidación de los actos administrativos, en
consecuencia, tampoco en la de los permisos de edificación.
1.2. Invalidación
Como ya se ha mencionado, al tratarse de actos administrativos, los permisos

de construcción emanan de la Administración y deben ser cumplidos por ella
y sus destinatarios. Esta naturaleza jurídica implica que pueden ser revisados
de oficio por el órgano del que proceden o impugnados por quienes se sientan
perjudicados (ley Nº 19.880, artículo 21). Para ello, nuestro ordenamiento
jurídico contempla variadas formas para determinar si los actos se ajustan o
no a sus reglas. A partir de 2003, el artículo 53 de la ley Nº 19.880 prescribe
que la autoridad administrativa podrá, por propia iniciativa o a petición de parte,
invalidar las actuaciones contrarias a derecho, previa audiencia del interesado,
siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o
publicación del acto.
Así, de la propia norma extraemos los elementos y requisitos de la invalidación, a

través de los cuales llegamos a conceptualizarla. Los profesores Lara y Guerrero
(2011) la entienden como un retiro, ya que invalidar un acto es removerlo del
mundo jurídico, en atención a que adolece de un vicio por infracción a derecho.
Lo anterior se efectúa mediante una manifestación de voluntad de contrario
imperio al acto administrativo inicial. Para el profesor Moraga Klenner (2012),
la invalidación se define como el acto de contrario imperio que dicta la
Administración como consecuencia de un procedimiento administrativo revisor
o impugnaticio y, por cuya virtud, se anula una medida anterior que se estima
ilegal, para restablecer el orden jurídico quebrantado.
En el mismo sentido, el profesor Millar Silva (2008) explica que la potestad

invalidatoria puede ser concebida como el poder o facultad de la Administración
del Estado de volver sobre sus actos propios —ya sea de oficio o a petición
de parte—, para revisar y retirar por sí misma actos administrativos viciados,
irregulares o contrarios al ordenamiento jurídico, mediante un acto de signo
contrario.
Antes de 2003 y a falta de regulación específica, la jurisprudencia y la doctrina

ayudaron a definir el concepto, los requisitos y características de la invalidación
administrativa. A partir de 1959, la Contraloría General delimitó sus contornos,
diferenciándola de la otra forma de revisión de los actos, esto es, la revocación
por motivos de mérito o conveniencia (dictamen Nº 14.073, de 1959). Por su
parte, la jurisprudencia de la Corte Suprema, según se verá, estimaba que no era
posible que la Administración, de oficio, dejara sin efecto sus actos mediante
esa figura jurídica, sino que, de acuerdo a la doctrina de la época, la fórmula era
mediante la nulidad de derecho público, con las exigencias y características de
la misma.
En ese contexto, surgen las siguientes interrogantes: ¿pueden los órganos de la

Administración volver sobre sus actos sin más que cotejar su ilegalidad?, ¿hay
barreras al momento de invalidar un acto contrario a derecho?, ¿se deben tener
en vista otros límites que complejizarían la labor de invalidar? Según el profesor
Camilo Mirosevic (2019), el legislador, cuando configuró la invalidación en la
ley Nº 19.880, no fijó ninguna restricción específica, no incluyó a los derechos
adquiridos, la buena fe o la confianza legítima, como sí lo hizo en el artículo 62
del mismo cuerpo legal, a propósito de la revocación, por lo que en el caso de

que un acto sea ilegal —según el tema en estudio, si un permiso de construcción
se otorga con vicios de tal envergadura que lo hacen invalidable— la existencia
de derechos adquiridos, buena fe, confianza legítima o un interés legítimo no
inhiben, per se, el retiro del acto en razón de su ilegalidad.
En el sentido contrario, algunos autores estiman que no es posible que la

Administración invalide los actos ilegales o contrarios a derecho cuando estos
han producido efectos para sus destinatarios, esto es, que hayan ingresado
al patrimonio de terceros de buena fe o que hubieren generado la confianza
legítima de que el acto es válido (Soto Kloss, 1984, 1989; Aróstica Maldonado,
1984, 2003).
Al día de hoy, el tema no ha sido zanjado por la doctrina, pues si el artículo

53 de la ley Nº 19.880 estableció requisitos específicos y, aún más, reguló
la invalidación ¿por qué habría que adicionar otros elementos, conceptos o
principios generales?
Sin embargo, el ordenamiento jurídico no se reduce a lo que se encuentra regulado

en la norma legal, sino que también se nutre de la doctrina, de la jurisprudencia
y de principios generales del derecho que ayudan a sopesar la legalidad y a
morigerar las decisiones, ya sea de los tribunales o de la Administración, frente
a los posibles excesos normativos y defectos que podría tener la legislación.
Los permisos de construcción deben cumplir todos los requisitos legales y

reglamentarios a la hora de su otorgamiento, cuestión que revisa el director de
obras competente. Si contrarían la normativa, ese funcionario debe ajustarse
al artículo 53 de la ley Nº 19.880, pero también está facultado para hacer uso
de otros principios contemplados por el ordenamiento jurídico para dirimir el
problema, tales como los derechos adquiridos por el solicitante, la confianza
legítima y la buena fe. Sin embargo, ello se debe estudiar caso a caso y no solo
tener en vista las prerrogativas del titular de la autorización, sino que también los
intereses de los vecinos afectados por el proyecto. Asimismo, se debe tener en
vista el conocimiento de la regulación por parte del beneficiado y su capacidad
económica, ya que, según nuestro entender, no sería homologable la situación
de un particular que efectúa una reparación o una ampliación en su inmueble,
con la de una obra de gran envergadura que podría perjudicar a un mayor número
de personas o al ambiente en general, por cuanto, cada una realizó o se asesoró
de una forma distinta para requerir el permiso respectivo.
Es decir, se deben cumplir siempre los requisitos del artículo 53 de la ley

Nº 19.880 y se deben estudiar y ponderar los otros principios, según el caso, al
momento de invalidar los permisos de construcción.
1.3. Confianza legítima
Procede del derecho público alemán —Vertrauensschutz en el original, vale decir,

protección de la confianza—. Nace en 1956, con el conocido caso de la «viuda de
Berlín», en el que el Tribunal Contencioso Administrativo Superior de Berlín aplicó
por primera vez el principio, impidiendo que se invalidara un acto administrativo
que había creado una situación favorable para la viuda de un funcionario público,
pronunciamiento que fue confirmado por el Tribunal Administrativo Federal en
1957. Se trataba de un acto de la Consejería del Interior de Berlín que reconoció
a la afectada el derecho a gozar de una pensión de viudez, bajo la condición
de trasladarse desde la República Democrática Alemana a Berlín Occidental,
beneficio que posteriormente fue dejado sin efecto, por el incumplimiento de los
requisitos legales para la percepción del beneficio, ordenándose el reintegro de
los dineros percibidos, no obstante los diversos gastos en que había incurrido
aquella con ocasión del traslado (Jara Schwaiger, 2016).
Ahora bien, confianza dice relación con tener una esperanza firme de alguien
o algo (Real Academia Española, s.f., confianza, definición 1), en tanto que esa
confianza sea legítima, se manifiesta en que sea conforme a las leyes o que sea
lícita (Real Academia Española, s.f., legítimo, definiciones 1 y 2).
Para el profesor Jorge Bermúdez (2014) la confianza legítima se entiende

como «el amparo que debe dar el juez al ciudadano frente a la Administración
pública, la que como ha venido actuando de una determinada manera, lo seguirá
haciendo de esa misma manera en lo sucesivo y bajo circunstancias —políticas,
sociales, económicas— similares» (p. 110).
Así, la confianza legítima aparece como una manifestación de la presunción de

legitimidad del acto administrativo, del principio de conservación de los actos
administrativos, del principio de seguridad jurídica y de la protección de la buena
fe del administrado (Jara Schwaiger, 2016).
Según explica una sentencia de la Corte Suprema, se pretende proteger no solo

la invariabilidad de las decisiones públicas, sino también la buena fe de quienes
confían en que persistirán las ventajas o derechos otorgados mediante ellas. En
otras palabras, es trascendente amparar las expectativas de los ciudadanos en
la aplicación que las autoridades hacen del ordenamiento jurídico. Este principio
se originaría en una concepción extensa del de legalidad, en el sentido de que
estaría vedado a la Administración pública obrar en ejercicio de sus atribuciones
de manera abusiva —arbitraria— o en exceso de poder, proscripción que se
produce cuando ella altera la interpretación de una norma o cambia la manera de
regular o resolver, no respetando la confianza que los administrados tienen en la
forma o dirección de la actuación en el tiempo. Así, las decisiones de los poderes
públicos generan, entre sus destinatarios, la perspectiva de inmutabilidad. Esto
constituye una manifestación de la más amplia noción de la seguridad jurídica,
incluso cuando impliquen el ejercicio de una potestad legítima entregada por el

legislador a las autoridades (causa rol Nº 34.604-17).
En nuestro ordenamiento, todavía están en duda los límites de esa confianza

legítima para el ciudadano y también para la Administración. Así, encontramos
casos en que se ha aplicado por la Contraloría General —renovación de contratas
para los funcionarios públicos— y otros donde no se ha admitido como plausible
este principio —mantener vigentes permisos de construcción—. Sin embargo,
la diferencia está justificada, pues en el caso de las contratas se trata de una
situación reglada, cuestión que no sucedería con los permisos de edificación.
1.4. Derechos adquiridos
Como fórmula de limitación al poder-deber de la Administración de invalidar, estos

han sido de tal relevancia que, como señala el profesor Ferrada (2007b), incluso
se han esgrimido para sostener la inconstitucionalidad de la potestad misma.
De esta forma, cuando se habla de derechos adquiridos se alude normalmente
a «aquellos que son consecuencia de un hecho apto para producirlos bajo el
imperio de la ley vigente al tiempo en que el hecho se ha realizado, y que han
entrado inmediatamente a formar parte del patrimonio de la persona». Por ende,
y en concordancia con el artículo 7º de la Ley de Efecto Retroactivo de la Ley,
existirá un derecho adquirido cuando la facultad legal ha sido ejercida; si ello
no ha ocurrido, se está frente a una mera expectativa (Tavolari Oliveros, 2010).
En ese marco conceptual, hay quienes señalan que la Constitución en su

artículo 19, Nº 24, al proteger el derecho de propiedad sobre bienes corporales
e incorporales, estaría estableciendo el límite a la invalidación (Guzmán Brito,
1995).
Ello, a pesar de que la ley Nº 19.880 en su artículo 53 no hace mención a los

derechos adquiridos como un obstáculo para la invalidación, esto a diferencia
de lo que sucede respecto de la revocación al tenor de la letra a) de su artículo
61. Aun así, la jurisprudencia de la Contraloría General y de la Corte Suprema han
recurrido a este concepto para restringir la procedencia del poder invalidatorio,
según se verá.
1.5. Buena fe
El concepto surge en el derecho romano, con aportes posteriores del derecho

canónico y que evolucionó desde la época de la codificación. Consiste en el
estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de
un asunto, hecho u opinión, título de propiedad, o la rectitud de una conducta
(Boetsch Gillet, 2011).
El derecho administrativo chileno no regula expresamente el principio ni dispone

de conceptualización. No obstante, su utilización como límite a la invalidación ha
sido construida a partir de la interpretación de la Constitución, particularmente

de su artículo 1º, incisos primero, cuarto y quinto. Así, el constituyente incorporó
conceptos que permiten al intérprete actuar en la búsqueda de la equidad, la
justicia, la racionalidad, sin estar sometido a la rigurosidad del logicismo o la
literalidad que se desprenden de la lectura de las normas (Ramírez-Arrayás,
2003).
El profesor González Pérez (2009) ha señalado que, en atención a la doctrina

mayoritaria, el principio de la buena fe tiene un ámbito de aplicación amplio, que
incluye al derecho público y particularmente al derecho administrativo.
En nuestro ordenamiento jurídico, la buena fe se presume (Código Civil, artículo

707), es decir, quien alega la mala fe debe probarla, cuestión que hace muy difícil
desvirtuarla. En consecuencia, si se la estimara como una restricción que inhibe
a priori el poder invalidatorio, se dificultaría en exceso su ejercicio, puesto que
la Administración debería acreditar la concurrencia de mala fe en el destinatario
del acto.
Por último, conviene destacar, siguiendo a Saavedra Fernández (2011), que este
principio constituye una norma de conducta y límite al ejercicio de los derechos,
por cuanto, también impone una restricción al comportamiento de los hombres
en sus relaciones con los demás. Es decir, esta buena fe no solo es un factor
relevante para que la Administración no invalide un permiso de construcción,
sino que es un requisito exigible al administrado, quien no podrá esgrimirlo si ha
obrado a sabiendas de que la norma no amparaba su prerrogativa o su conducta
no se ha ajustado estrictamente a la honestidad.
2. Criterios jurisprudenciales
Realizada la descripción y definición de los conceptos involucrados en la materia

—permisos de edificación e invalidación— y de los elementos que podrían
entrabar aquella facultad-deber —confianza legítima, derechos adquiridos y
buena fe—, es preciso efectuar una consolidación de la jurisprudencia de la
Contraloría General de la República y de la Corte Suprema. Con esta finalidad,
la jurisprudencia atingente se presenta desde la generalidad de distintos casos
y destacando los límites que ha tenido la Administración para utilizarla como
medio de dar cumplimiento al principio de juridicidad.
2.1. Jurisprudencia de la Contraloría General de la República
En 1959, a través del dictamen Nº 14.073, el ente fiscalizador determinó que

la autoridad respectiva podría derogar o modificar un acto administrativo por
adolecer de un vicio de ilegalidad, al igual los decretos en cuya virtud terceros

hubiesen adquirido derechos de orden patrimonial. Ello, toda vez que la autoridad
administrativa tiene la facultad, y aun la obligación, de restablecer el imperio de
la ley, revocando sus propios actos cuando advierte que son irregulares (Soto
Kloss, 1989).
Según explica el profesor Soto Kloss (1989), aquel predicamento que la

Administración debía invalidar —o revocar, ya que a ese tiempo aún no se realizaba
la distinción de ambos conceptos— se mantuvo hasta el dictamen Nº 24.049, de
1969, en el cual el órgano contralor resolvió que la invalidación podría verse
limitada por la necesidad de mantener situaciones jurídicas producto de esas
actuaciones ilegítimas. Ello, por cuanto no pueden desconocerse los efectos
derivados de esos actos defectuosos, particularmente cuando ellos alcanzan
a terceros y se han creado bajo el amparo de la presunción de legitimidad que
deriva la toma de razón.
A ese dictamen, debe sumarse lo expresado en el pronunciamiento Nº 16.506, de

1971, en el que se añadió que la autoridad administrativa se encuentra en el deber
de invalidar sus actos emitidos con violación de las normas preestablecidas,
ya que existe un interés general en el restablecimiento del orden jurídico
alterado por actos que adolecen de vicios y que, por consiguiente, afectan
la regularidad del sistema positivo; con todo, este organismo no puede dejar
de reconocer la existencia de límites virtuales de la potestad de invalidación,
cuyo desconocimiento atentaría contra principios elementales de seguridad
en las relaciones jurídicas (Soto Kloss, 1989). Dentro de estas restricciones, la
Contraloría advierte la conveniencia de proteger a personas que han actuado de
buena fe y mantener la estabilidad de las situaciones jurídicas que revisten el
carácter de concretas (Soto Kloss, 1989).
Mediante el dictamen 5.845, de 1986, el órgano contralor señalaba que los actos
administrativos favorables, aun dictados con anomalías, pero que no derivan de
un hecho atribuible al beneficiario «deben seguir produciendo en el futuro todos
sus efectos, como si en verdad hubieren sido dispuestos íntegramente conforme
a derecho». También, manifestaba en los pronunciamientos Nºs. 19.966 y
23.851, de 1995, que el «deber de invalidar solo opera en los casos en que los
antecedentes pertinentes manifiesten mala fe del favorecido», puesto que si los
vicios que inciden en la existencia misma del acto no le son imputables, «estas
circunstancias no pueden perjudicar a la persona interesada, ya que el error de
la Administración no es posible que afecte a quienes actuaron de buena fe y en
el convencimiento de proceder dentro de un ámbito de legitimidad».
En 1995, mediante el dictamen 31.493, la sede de control manifestaba que un

acto administrativo ya «agotado, cuyos efectos configuran una situación jurídica
consolidada no puede alterarse por la invalidación», si sus receptores no conocían
el error que lo aquejaba, pues «se entiende que esas personas son terceros de
buena fe, cuyos intereses no pueden afectarse por la anulación de ese acto».
Ahora bien, y en relación específicamente a los permisos de edificación, en el

dictamen Nº 44.492, de 2000, se precisa que «en la especie, no hay antecedentes
aportados que determinen fehacientemente una mala fe del permisionario y en
consideración a que la buena fe se presume, habría que estimar que la ha habido
por parte del interesado. En estas condiciones y teniendo en cuenta que se
conjugan en este caso, la buena fe, la confianza en el actuar de la Administración
y la necesidad de la certeza jurídica...cabe concluir que el permiso de edificación
Nº 202, de 1998, de la Dirección de Obras Municipales de ese municipio» no
pueden ser invalidado.
Mediante el dictamen Nº 62.168, de 2013, relativo a un proyecto inmobiliario,

se precisó que la invalidación administrativa de los actos irregulares constituye
un asunto cuya ponderación debe ser efectuada por el titular de la potestad
invalidatoria, conforme al mérito de los antecedentes respectivos, y que tiene
como límite las situaciones jurídicas consolidadas sobre la base de la confianza
de los particulares en la actuación legítima de los órganos de la Administración,
de manera que las consecuencias de aquellos actos no pueden afectar a terceros
que adquirieron derechos de buena fe al amparo de los mismos.
Durante los años, la jurisprudencia administrativa del máximo órgano de control

de la Administración se mantuvo prácticamente inalterable, en cuanto a poner
como límite a la invalidación: la certeza jurídica, la buena fe, los derechos
adquiridos y la confianza de los interesados en cuanto a que la actuación se
mantendría inmodificable.
Sin embargo, a partir del dictamen Nº 89.856, de 2016, aquella sede de control
varió su criterio, al establecer que la municipalidad debía revisar el permiso
de edificación vinculado al anteproyecto, adoptando «las providencias que
en derecho correspondan a fin de corregir las irregularidades que pudiesen
constatarse respecto de aquel, teniendo presente lo dispuesto en el artículo 53
de la ley Nº 19.880, sobre la invalidación administrativa de los actos irregulares».
No obstante, la decisión de la autoridad de no invalidar actos administrativos,

amparada en los principios sostenidos en la doctrina anterior, ha sido avalada
por los dictámenes Nºs. 7.992, de 2017, y 4.559, de 2019.
Son dignos de destacar los dictámenes Nºs. 43.367 y 44.959, de 2017, y

27.918, de 2018, sobre los «guetos verticales» de Estación Central. En ellos, la
Contraloría General resolvió que, a la falta de regulación de altura, no era factible
autorizar los permisos de edificación —y sus modificaciones— correspondientes
al sistema de agrupamiento continuo, de manera que procedía que el municipio
arbitrara las medidas que resultaran del caso, teniendo en consideración la
invalidación administrativa regulada en el artículo 53 de la ley Nº 19.880.
En los últimos años, se ha reiterado y profundizando este poder-deber de

invalidar los permisos de edificación contrarios a derecho, soslayando la buena
fe, la confianza legítima de los interesados y los derechos adquiridos que en

estos se contendrían, como dan cuenta los dictámenes Nºs. 14.578 y 16.083, de
2017; 9.532, 11.416, 14.936, 24.795, de 2018; 32.885, de 2019, entre otros. En
estos casos, la Contraloría instó a la Dirección de Obras Municipales, para que
tuviese en vista el artículo 53 en estudio, ya que la facultad privativa para dejar
sin efecto sus actos contrarios a derecho pertenece a la administración local y
no al órgano de control. Así se puede vislumbrar también de la jurisprudencia
judicial (ver sentencia en causa rol Nº 59.783, de 2020, de la Corte Suprema).
Cuestión distinta puede encontrarse en otras materias dictaminadas por la

Contraloría General, como sucede con las renovaciones de las contratas de los
funcionarios de la Administración del Estado. En ellas ha estimado que, a partir
de la segunda renovación, se genera, en tales servidores, la confianza legítima
de que tal práctica continuará en el futuro. Para adoptar una determinación
diversa, la Administración deberá fundamentar sus decisiones, de manera que
los desvinculados cuenten con información detallada de la causal de término
de sus faenas (dictamen Nº 22.766, de 2016). La diferencia es evidente entre
este último ámbito y la materia objeto de la presente investigación, dado que la
renovación de un funcionario es un hecho lícito, mientras que la mantención de
un permiso de edificación que adolece de un vicio de legalidad no lo sería.
2.2. Jurisprudencia de la Corte Suprema
Se debe distinguir entre la jurisprudencia anterior a 2003 y la posterior a la

publicación de la ley Nº 19.880, que reguló expresamente la invalidación. Hasta
ese momento, los tribunales rechazaban la posibilidad de que la Administración
del Estado invalidara sus actos administrativos4. Como explica el profesor Reyes
Riveros (2002), los fundamentos de tal posición se sintetizaban en los siguientes:
a) Carencia de facultades legales para invalidar, esto debido a que no existía
una ley que le confiriera esa facultad a la Administración.
b) Las entidades administrativas debían accionar ante los tribunales, únicos
competentes en la materia.
c) Con la invalidación se privaba al particular de su derecho de propiedad
consolidado con el acto impugnado.
4 Aquella posición jurisprudencial se modifica, parcialmente, recién en 1999 en la sentencia Salinas

contra director de Obras Municipales de Viña del Mar, la cual, en su considerando undécimo, señala
que «siendo la potestad de invalidación un asunto comprendido en la actividad administrativa
del Estado, su ejercicio no significa invadir el ámbito de la función jurisdiccional que compete
privativamente a los tribunales creados por ley, al tenor de lo preceptuado en el inciso primero
del artículo 73 de la Constitución Política. Pero la aplicación de esta facultad administrativa no
excluye ciertamente la intervención de los tribunales en la materia, a través del conocimiento de
los recursos que franquee el ordenamiento jurídico para impugnar los actos de la Administración,
tal como lo admite la parte final del…artículo 9º de la Ley Orgánica Constitucional Nº 18.575, al
declarar que los recursos de reposición y jerárquico que establece la disposición y que pueden dar
lugar a la invalidación de un acto administrativo, son “sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales
a que haya lugar”».
d) Al invalidar no se respetaría el debido proceso exigido por el artículo 19,

Nº 3, de la ley fundamental, al no oír al afectado, ni ponderar sus razones y
pruebas, y que, por último, existiría una autotutela y heterotutela judicial al
proceder por la propia Administración, convirtiéndose esta en juez y parte.
En esta línea de razonamiento se encuentran los fallos en las causas roles

Nºs. 31.563-93, 24.939-95, 24.940-95 y 31.563-95, de la Corte Suprema (Reyes
Riveros, 2002).
A pesar de la imposibilidad, por regla general, de que la Administración dejara

sin efectos sus actos por motivos de legalidad, igualmente la Corte Suprema
establecía que no era posible invalidar los actos en aquellos casos en que en
estos pudieren afectar los derechos adquiridos de buena fe por los interesados,
reiterándose el criterio en varios fallos de 1981 y en años posteriores.
Principios limitantes de la invalidación se consignan también en años recientes

de la jurisprudencia del máximo tribunal judicial del país, en las causas roles
Nºs. 47.588-16 y 34.604-17. En ellas se asume que uno de los principios
del derecho administrativo es la protección de la confianza legítima. Lo
anterior vinculado directamente con los principios de: conservación del acto
administrativo, buena fe y seguridad jurídica, los que constituyen resguardos de
la tutela invalidatoria ejercida por la propia Administración en relación con sus
actos (causa rol Nº 14.745-18).
Respecto a los permisos de construcción, encontramos que, en sentencia de

fecha 24 de octubre de 1978, caratulada Supermercado Almac S.A. con MINVU
(ver Aróstica Maldonado, 1984), la Corte Suprema dispuso que no era procedente
dejar sin efecto la autorización para construir un nuevo establecimiento una vez
que se cumplieron todos los requisitos legales en su otorgamiento —a pesar de
que el permiso vulneraba la ordenanza local de la Municipalidad de las Condes—,
y teniendo igualmente en consideración que la obra se realizaba en el terreno del
recurrente de protección, no se podría en ningún caso conculcar ni los derechos
que otorgaba el permiso de construcción, ni menos el derecho de dominio
amparado constitucionalmente (causa rol Nº 34.788-16).
Nuestro máximo tribunal mantiene, en general, invariable la fórmula de respeto a

los principios de buena fe, derechos adquiridos y confianza legítima al momento
de fallar sobre las potestades exorbitantes de la Administración y su facultad
para invalidar los actos administrativos ilegales. Ello se advierte a propósito de
las actuaciones generales de los órganos de la Administración, pero también
específicamente en los permisos de construcción.
No obstante, se han presentado varias excepciones, como se evidencia en la

causa rol Nº 3.455-99, que versaba sobre la acción ejecutada por el director
de obras de esa municipalidad que dejó sin efecto el permiso respectivo. Allí la
corte esgrimió que «en derecho no corresponde desconocer la atribución de la

autoridad administrativa de invalidar sus resoluciones ilegítimas mediante un
acto de autotutela» que, en la especie, la llevó a rescindir una autorización viciada
(causa rol Nº 3.455-99, considerando decimoctavo). Añadió que el proceder de
la Dirección de Obras Municipales no vulneraba el derecho de propiedad ni algún
derecho adquirido por la recurrente y, además, que «no debe incurrirse en la
confusión de asimilar la situación de los beneficiarios directos de una actuación
irregular de la Administración con la de los terceros de buena fe, a quienes la
invalidación o anulación del acto administrativo ilegítimo no puede afectar en
los mismos términos, por cuanto los destinatarios inmediatos de una actuación
administrativa unilateral no son terceros en esa relación, especialmente si han
solicitado voluntariamente la dictación del acto irregular invalidado» (ver Reyes
Riveros, 2002).
Lo propio tiene lugar también en el caso Mall Barón (causa rol

Nº 15.561-17), donde se cuestiona la legalidad5 del permiso de edificación
otorgado por la directora de Obras de la Municipalidad de Valparaíso, el que se
pide para la alteración, reparación y ampliación de la bodega S. B. y del permiso
obra nueva del edificio centro comercial, áreas verdes y vialidad interior. En ella
la corte determinó que la autorización genera un derecho adquirido en favor del
recurrente, solo en la medida que la autoridad, al momento de concederla, se
haya ceñido a las normas legales vigentes que rigen su otorgamiento (causa rol
Nº 15.561-17, considerando 9).
En efecto, continúa señalando la sentencia, que un acto administrativo ilegal

no puede generar un derecho adquirido para el solicitante, máxime si, como en
el caso de autos, se trata de un acto de autorización que tal funcionario puede
otorgar solo si aquel se conforma con la normativa urbanística (ver también
causa rol Nº 49.726-16).
En las dos últimas sentencias citadas (causas roles Nºs. 15.561-17 y

49.726-16), la jurisprudencia de la Corte Suprema denota una variación radical
del criterio sostenido durante décadas, toda vez que resuelve que un permiso
de construcción no puede generar derechos adquiridos cuando estos han sido
otorgados ilegalmente, soslayando así los otros principios que esa misma corte
ha defendido por años, esto es, la certeza jurídica, la buena fe y obviamente los
derechos que generaría el acto administrativo favorable de construcción.
5 En este caso hay que aclarar que esta sentencia se refiere a un reclamo de ilegalidad en materia
municipal (ley Nº 18.695, artículo 151), reclamo que no estaría contemplado para revisar los
actos invalidatorios, ya que la invalidación, según dispone el inciso final del artículo 53 de la ley
Nº 19.880, será siempre impugnable ante los tribunales de justicia, en procedimiento breve y
sumario. Cuestión que ha sido objetada, por ejemplo, en causa rol Nº 59.783, de 2020.
3. Conclusiones
1) La naturaleza jurídica del permiso de construcción es la de un acto

administrativo, según prevé el artículo 3º de la ley Nº 19.880, por ende, puede
ser revisado de oficio por la Administración o impugnado por los interesados,
en el caso de que este sea contrario al ordenamiento jurídico.
2) La invalidación administrativa fue en nuestro país, en una primera etapa,
un producto de la doctrina y jurisprudencia, en cuanto a sus definiciones,
requisitos y características. A partir de 2003, obtiene reconocimiento legal
con la publicación de la ley Nº 19.880.
3) A pesar de la existencia de la ley Nº 19.880 y su artículo 53, y de los requisitos
que deben cumplir los permisos de construcción —cotejados por la autoridad
competente otorgante—, igualmente, la jurisprudencia administrativa y la
judicial, como regla general, han adicionado como exigencias para invalidar,
los principios de confianza legítima, derechos adquiridos y buena fe.
4) Excepcionalmente, se encuentran en la jurisprudencia judicial decisiones que
han optado por no tener como limitantes de la invalidación de los permisos
de construcción a los principios ya señalados.
5) En forma constante hasta 2016 y por medio de su jurisprudencia, la
Contraloría General de la República ha otorgado a los peticionarios de
permisos de construcción la certeza jurídica de que estos no serán dejados
sin efecto por la Administración una vez que han sido concedidos, incluso si
esos actos administrativos han sido contrarios a derecho. Ello, basada en la
buena fe de los solicitantes, en la confianza legítima en que la Administración
se mantendrá invariable en sus determinaciones y en los derechos que
se adquirirían y que, consecuentemente, contendrían los permisos de
construcción.
6) Desde 2016, la Contraloría General ha instado a la Administración a que,
primero, invalide y luego, a raíz de algunos fallos judiciales, a que inicie los
procedimientos invalidatorios respecto de los permisos de construcción
que sean contrarios a derecho, sin tener como límites los principios
mencionados en este trabajo. La última línea jurisprudencial no ha
predeterminado el resultado de esos procedimientos, en el sentido de no
ordenar una invalidación —asumiendo la posición de la Corte Suprema—, ni
ha considerado un obstáculo per se la existencia de derechos adquiridos, la
buena fe o la confianza legítima.
7) Necesariamente debe concluirse que, en materia de invalidación, no solo
resultan exigibles los requisitos establecidos en el artículo 53 de la ley
Nº 19.880, sino que esta, en atención a las líneas jurisprudenciales
mayoritarias antes estudiadas, tenga como condición negativa adicional los

principios de la confianza legítima, los derechos adquiridos y la buena fe de
los interesados, con los matices expuestos.
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Jurisprudencia
Contraloría General de la República. Dictámenes:

• Nº 14.073 (1959).
• Nº 24.049 (1969).
• Nº 16.506 (1971).
• Nº 5.845 (1986).
• Nº 19.966 (1995).
• Nº 23.851 (1995).
• Nº 31.493 (1995).
• Nº 7.742 (2000).
• Nº 62.168 (2013).
• Nº 22.755 (2016).
• Nº 22.766 (2016).
• Nº 89.856 (2016).
• Nº 7.992 (2017).
• Nº 14.578 (2017).
• Nº 16.083 (2017).
• Nº 43.367 (2017).
• Nº 44.959 (2017).
• Nº 9.532 (2018).
• Nº 11.416 (2018).
• Nº 14.936 (2018).
• Nº 24.795 (2018).
• Nº 27.918 (2018).
• Nº 4.559 (2019).
• Nº 32.885 (2019).
Corte Suprema. Sentencias, causas roles:

• Nº 31.563 (1993).
• Nº 24.939 (1995).
• Nº 24.939 (1995).
• Nº 24.940 (1995).
• Nº 24.960 (1995).
• Nº 31.563 (1995).
• Nº 3.455 (1999).
• Nº 34.788 (2016).
• Nº 47.588 (2016).
• Nº 49.726 (2016).
• Nº 15.561 (2017).
• Nº 34.604 (2017).
• Nº 14.745 (2018).
• Nº 59.783 (2020).
43
DELEGACIÓN DE LA FACULTAD
DE DESTITUCIÓN. SU REVISIÓN A
PARTIR DE LA JURISPRUDENCIA DE
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA
DELEGATION OF THE POWER OF
REMOVE A PUBLIC OFFICI AL.
ITS REVIEW BASED ON THE
JURISPRUDENCE OF THE GENERAL
COMPTROLLER OF THE REPUBLIC
Patricio Ponce Correa 1
Resumen
La delegación administrativa es un instituto de ordinaria ocurrencia al interior de
la Administración del Estado, pese a lo cual presenta un escaso desarrollo legal
y dogmático en Chile. Por ello, la jurisprudencia de la Contraloría General de la
República cobra una especial importancia en orden a esclarecer el contenido y
límites de esta figura.
Más relevante se vuelve su análisis en lo que respecta a la potestad de

destituir, pues esta última es una atribución que el legislador ha entregado
específicamente a aquella autoridad facultada para efectuar el nombramiento,
otorgándole así un tratamiento diverso al de otras medidas sancionatorias en el
ámbito disciplinario.
El presente trabajo busca identificar las principales líneas jurisprudenciales

en esta materia, a fin de rescatar las precisiones que, a partir de la labor
interpretativa desarrollada por el órgano contralor, permiten determinar algunos
elementos propios de este instituto en relación a la potestad de aplicar una
medida expulsiva, así como también, las incógnitas que surgen luego de dicha
revisión.
Palabras clave: delegación administrativa – destitución – jurisprudencia

administrativa – Contraloría General de la República
1 Profesor de Derecho Administrativo y Derecho Constitucional de la Universidad de Tarapacá;

licenciado y magíster en Ciencias Jurídicas de la Universidad de Tarapacá; y doctorando en
Derecho de la Universidad de los Andes.
44 Patricio Ponce Correa
Abstract
The administrative delegation is an institute of ordinary occurrence within
the State Administration, despite which it presents little legal and dogmatic
development in Chile. For this reason, the jurisprudence of the Comptroller
General of the Republic takes on special importance in order to clarify the
content and limits of this figure.
More relevant is to analyze the delegation of the power to remove a public official,
since the latter is an attribution that the legislator has specifically granted to
that authority empowered to make the appointment. This implies a different
treatment from other sanctioning measures in the disciplinary field.
This work seeks to identify the main jurisprudential lines in this matter, in order
to rescue the details that, based on the interpretive work carried out by the
comptroller body, allows to determine some elements of this institute in relation
to the power to apply a dismissal, as well as the open questions which arise from
that review.
Keywords: administrative delegation – removal of public officials – administrative

jurisprudence – Comptroller General of the Republic
1. Aspectos preliminares
La delegación administrativa, entendida como una transferencia temporal,

específica y revocable del ejercicio de determinadas potestades, o de la sola
facultad de firmar, que realiza una autoridad o jefatura administrativa a un
órgano o funcionario de su dependencia, es un instituto de ordinaria ocurrencia
al interior de la Administración pública para la mejor gestión de los respectivos
organismos2.
Se trata de un mecanismo por el cual la autoridad llamada legalmente a ejercer

una cierta atribución o función confía su ejercicio, o la suscripción formal del
acto jurídico que la materializa, a un funcionario u órgano de su dependencia, con
lo que modifica el orden natural de competencias al interior de la dicha entidad.
Por esta razón, ha sido calificada como una técnica de alteración competencial
administrativa (Cordero Vega, 2015, p. 200).
2 De acuerdo a una revisión de datos efectuada a partir la base de datos de la Biblioteca del
Congreso Nacional, se puede advertir que solo durante el transcurso de 2020, al mes de octubre
se han publicado en el Diario Oficial más de 100 resoluciones delegatorias emitidas por órganos
de la Administración del Estado, referentes a diversas materias, entre delegaciones de potestades
y de firma.
Delegación de la facultad de destitución. Su revisión a partir de la
jurisprudencia de la Contraloría General de la República 45
Su propósito es habilitar al delegado para dictar un acto productor de efectos

jurídicos directos y no de naturaleza material. Si lo confiado es el desarrollo de
una actividad material o meramente protocolar, entonces se estará en presencia
de otras figuras, como la encomendación o la comisión (Parejo Alfonso, 2018,
p. 295). Lo delegado es «el ejercicio de ciertas, precisas y determinadas
atribuciones jurídicas» (Soto Kloss, 1989, p. 126).
La delegación administrativa ha operado en el sistema chileno caracterizada por

su verticalidad y unidireccionalidad, de modo que la dependencia del delegado
es una condición indispensable. A diferencia de lo que ocurre en otros sistemas,
como el español, en que la delegación de potestades procede también de manera
horizontal, a la vez que sujeta a flujos tanto descendientes como ascendientes
(Parejo Alfonso, 2018, p. 293).
En virtud del principio de juridicidad, la ley es entendida como la norma atributiva

natural de competencia, por ello se ha sostenido que la facultad de delegar
requiere de una habilitación legislativa previa y expresa (Soto Kloss, 1989,
p. 118). Consiguientemente, se ha llegado a caracterizar el acto delegatorio como
extraordinario, pues el ejercicio de potestades sería, en principio, indelegable
(Caldera Delgado, 2001, p. 288).
Más allá de la hipótesis de delegación de firma de los decretos supremos simples

prevista en el artículo 35 de la Constitución y al margen de las normas especiales
incluidas en algunas leyes orgánicas de entidades administrativas; lo cierto es
que el tratamiento normativo general de la delegación administrativa queda
reducido a las disposiciones de la ley Nº 18.575 y, en específico, de su artículo 41.
Ahora, si bien este artículo está incorporado en el título II «Normas especiales»,

cuyo ámbito de aplicación excluye a una serie de organismos —como la
Contraloría General de la República, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden
y Seguridad Pública—; se ha concluido que resulta igualmente extensivo a tales
entidades, en tanto contiene «principios generales del derecho administrativo
chileno» (Soto Kloss, 1989, p. 122).
De esta forma, es a partir del artículo 41 de la ley Nº 18.575 que se coligen las
características generales de la delegación administrativa en el sistema chileno:
especificidad, exteriorización formal, verticalidad, dependencia del delegado,
revocabilidad, publicidad, inavocabilidad particular y responsabilidad.
La doctrina nacional suele distinguir dos clases genéricas de delegación

administrativa: de potestades —atribuciones o funciones—3 y de firma (por
3 Conviene advertir que nos referiremos en adelante a esta clase de delegación como «delegación
de potestades», pues, siguiendo en esta materia a Soto Kloss (1989), entendemos que el objeto
de la delegación es la transferencia del ejercicio de «poderes jurídicos finalizados» (p. 115) y no
de cualquier función que corresponda desarrollar a la autoridad administrativa.
ejemplo, Valdivia, 2018, p. 83). Si bien se suele añadir a estas la delegación de

representación del artículo 35 de la ley Nº 18.575 (por ejemplo, Celis Danzinger,
2019, p. 226), precisamos que el presente trabajo solo se referirá a las
primeras, ya que no se enfoca en la actividad presidencial, sino en la alteración
competencial al interior de la Administración del Estado4.
Por su parte, la destitución es la sanción de mayor gravedad en el ámbito

disciplinario, pues supone la desvinculación del funcionario respectivo, lo que
conlleva no solo la pérdida del empleo, sino también una afectación temporal de
considerable extensión sobre su derecho fundamental a la libertad de trabajo y,
especialmente, a la admisión a las funciones y empleos públicos.
De acuerdo al artículo 140 del Estatuto Administrativo, la aplicación de la

medida de destitución se sujeta a una regla competencial especial, porque
debe ser impuesta por la autoridad facultada para hacer el nombramiento, lo
que comúnmente recae en el jefe superior del respectivo organismo. Esto nos
sugiere que se trata de una atribución cuyo ejercicio se somete a una regla
particular y, por ende, su delegación reconocería ciertos límites especiales.
2. Delegación administrativa
y la precariedad del artículo
41 de la ley Nº 18.575
Tal como adelantamos, al margen de algunas normas especialísimas, el estatuto

general de la delegación administrativa está constituido por el artículo 41 de la
ley Nº 18.575. Ello da cuenta de una reducida regulación legal que, en nuestra
opinión, denota gran precariedad, pues alberga una serie de inciertos y genera
diversos conflictos al interior de la Administración ante la necesidad de precisar
el contenido y límites de este instituto.
Pese a ello, es un tema que no parece despertar demasiado interés en la

doctrina chilena. En la mayoría de los manuales y tratados de la disciplina, que
abordan esta materia bajo la vigencia de la ley Nº 18.575, no suele acaparar
demasiadas páginas. Como excepción a lo anterior podemos mencionar la
revisión jurisprudencial de Pallavicini Magnère (2012, p. 407), así como los
trabajos monográficos de Soto Kloss (1989, pp. 115-147; 1993, pp. 1-6) y
Quezada Rodríguez (2017, pp. 81-110).
4 La diferenciación entre los artículos 35 y 41 de la ley Nº 18.575 ha sido abordada como una
distinción relativa a la autoridad facultada para efectuar la delegación, referida la primera al
Presidente de la República, y la segunda a los ministros, subsecretarios y jefes superiores de
servicio (Boloña Kelly, 2010, p. 283).
Entre las dificultades que genera el artículo 41 ya mencionado, podemos indicar

las siguientes:
2.1. No formula una distinción clara entre delegación de potestades y de

firma
Dicha disposición parece dedicada a regular propiamente la delegación del

ejercicio de potestades, pero en su inciso final incorpora la posibilidad de
delegar la suscripción de instrumentos jurídicos bajo la cláusula «por orden
de», sin llegar a precisar los límites y condiciones de esta última, a efectos de
distinguirla de la primera.
Luego de situar su origen histórico específico en Chile a comienzos del siglo

pasado, bajo el gobierno del presidente Pedro Montt, y trazar los diversos
cambios normativos experimentados a lo largo del siglo XX, Soto Kloss (1993)
advierte que el uso de la delegación de firma ha devenido en una forma «espuria»
de delegación y parece una excepción a los principios establecidos en el propio
artículo 41 (p. 1).
Casi tres décadas después, en lo que probablemente constituye la publicación

más reciente que trata este tema, Celis Danzinger (2019) concluye que «al
menos», es posible mencionar dos diferencias entre ambas formas de delegación
administrativa: el contenido, toda vez que solo se transfiere la facultad de firmar
«por orden de», y el régimen de responsabilidad (p. 229). Ello evidencia que la
doctrina tampoco ha arribado a una delimitación precisa entre ambas figuras al
día de hoy.
En nuestra opinión, esta falta de delimitación constituye un problema grave,

porque la delegación de firma es de ordinaria ocurrencia al interior de la
Administración, y ha operado por largo tiempo amparada en una suerte de
confusión identitaria, entendida muchas veces como un tipo de delegación de
mayor flexibilidad o menor intensidad.
Pero, ¿ofrece la delegación de firma una mayor flexibilidad o se sujeta a las

mismas restricciones que la de potestades?, ¿difieren ambas en intensidad?, ¿es
posible establecer una diferenciación teleológica entre ellas? Más importante
aún ¿su contenido realmente es distinto o acaso el uso de la fórmula sacramental
«por orden de» permitiría camuflar una verdadera delegación de potestades?,
¿cómo debe expedirse esa orden?, ¿existe una orden?
Concluye Soto Kloss (1993) que la delegación de firma se justifica en la medida

que refiera a la firma de actos numerosos y de contenido idéntico o en serie, pero
carecería de fundamento cuando se trate de un simple subterfugio para amparar
una delegación propiamente tal y evitar así los efectos jurídicos de esta última
(p. 6).
La Contraloría General ha sujetado la delegación de firma a límites similares

a los de la delegación de potestades, pero lo ha hecho a propósito de la ley
Nº 18.695 y la voz «igualmente» que emplea el literal j) del artículo 63 de esa
norma. De esta forma, ha interpretado que tanto la indelegabilidad que sobre
ciertas materias prevé tal disposición como la especificidad que se exige al acto
delegatorio resultan aplicables a esta otra clase de delegación administrativa.
…la autoridad edilicia puede, por una parte, delegar el ejercicio

de sus atribuciones, con excepción de las establecidas en
las letras c) y d) de la disposición antes indicada y, por otra,
puede también delegar su facultad para firmar bajo la fórmula
«por orden del alcalde» sobre materias específicas, delegación
que también se encuentra afectada a la limitación previamente
indicada…
…es importante reiterar que el alcalde no puede delegar esta

facultad en términos genéricos, toda vez que para que ella opere
válidamente es necesario que la delegación de firma de que se
trate recaiga sobre materias específicas (dictamen Nº 3.159, de
2000).
Como puede advertirse, la distinción entre delegación de potestades y de firma

constituye un tema de difícil solución en nuestro sistema, cuestión esta última
que surge a partir de la escueta regulación legal de ambas figuras. Ahora, en la
aplicación de una medida destitutiva, ofrece un problema aún más complejo,
pues se trata de la máxima sanción disciplinaria, cuya adopción exige un mayor
estándar de certeza.
2.2. No establece límites materiales a la delegación administrativa
A diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con la ley Nº 18.695, que excluye
ciertas materias de delegación, el texto del artículo 41 de la ley Nº 18.575 no
expresa límite alguno a este respecto. Así, se ha llegado a sostener que encierra
una regla general de delegabilidad de las funciones administrativas (Quezada
Rodríguez, 2017, p. 87), cuestión que se opone al carácter extraordinario de la
delegación, sostenido por Soto Kloss (1989, p. 118) y especialmente por Caldera
Delgado (2001, p. 288).
De la aplicación del principio de juridicidad, concluimos que los órganos

administrativos no pueden atribuirse ni ejercer otras facultades que las que
establecen la Constitución y las leyes dictadas conforme a ella. Cada entidad
debe ejercer por sí las atribuciones que la norma le confía y, para delegarlas,
requiere entonces de una habilitación expresa. La función pública es, en principio,
improrrogable (Silva Cimma, 1995, p. 90).
Misma conclusión puede desprenderse a partir de lo previsto en el artículo

61, letra a), del Estatuto Administrativo, conforme al cual las funciones deben
desempeñarse personalmente, salvo delegación; así como el 84, letra a), de
igual norma, que prohíbe a los funcionarios ejercer facultades, atribuciones o
representación de las que no estén legalmente investidos, a no ser que exista
delegación. En ambos casos, esta aparece como una excepción y no una regla.
Empero, resulta patente que el texto del artículo 41 no dispone que la facultad
de delegar excluya determinadas materias, en tanto otras normas especiales sí
lo han hecho, como acontece, por ejemplo, con la ley Nº 18.695 ya mencionada.
Cabe preguntarse entonces, ¿el artículo 41 ha transformado la delegación en la
regla y la indelegabilidad en la excepción?
El Tribunal Constitucional ha caracterizado la delegación como «una institución

de excepción dentro del derecho público», de lo que deviene el carácter parcial del
acto delegatorio, pues «solo puede referirse a materias específicas (sentencia rol
Nº 606, de 2006, considerando 12). La jurisprudencia de la Contraloría General
también ha arribado a la misma conclusión:
…de conformidad con la jurisprudencia administrativa contenida

en el dictamen Nº 2.575, de 2005, de este ente contralor, resulta
menester precisar que las normas que rigen la delegación de
facultades, al constituir un mecanismo de excepción en el
derecho público, son de aplicación e interpretación estricta, sin
que sea posible extenderlas ni aplicarlas de manera general, por
lo que el delegatario solo puede actuar válidamente respecto de
las materias que expresamente le han sido delegadas (dictamen
Nº 75.985, de 2010).
Con todo, más allá del texto del artículo 41 de la ley Nº 18.575, por vía
interpretativa, la jurisprudencia del ente contralor ha llegado a identificar algunas
materias indelegables. Así, por ejemplo, ha estimado que la facultad de firmar
por orden del Presidente de la República solo se extiende a los ministros de
Estado y, por ende, no aplica respecto de otras autoridades:
Como es dable advertir de lo expuesto, la prerrogativa de firmar

«por orden del Presidente de la República» los decretos relativos
a las materias reguladas en el decreto Nº 19, de 2001, ya citado,
solo se extiende a los ministros de Estado, de manera que, tal
como apunta la superintendencia requirente, tales disposiciones
no resultan aplicables a esa entidad pública (dictamen
Nº 25.836, de 2010).
De la misma manera, ha interpretado que es indelegable la calidad de consejeros

que tienen los ministros de Minería y de Defensa Nacional y el jefe del Estado
Mayor Conjunto para asistir a las sesiones del Consejo de la Comisión Chilena del
Cobre (dictamen Nº 25.550, de 2018, aplicado por dictamen Nº 8.927, de 2019).
En materia de función pública, ha estimado que la facultad de los jefes directos

de precalificar sería indelegable:
…conforme al artículo 30 de la ley Nº 18.834 y a los artículos

17, letra a), y 20 del decreto Nº 1.229, de 1992, del Ministerio
del Interior, la precalificación del personal afecto al Estatuto
Administrativo debe ser efectuada por los jefes directos, por
ser quienes están en mejores condiciones para conocer su
desempeño al tener la tuición directa e inmediata del funcionario,
cometido que, por ende, constituye una función inherente a esas
jefaturas que no puede delegarse; especialmente si se considera
que, por expreso mandato del inciso segundo del artículo 36
de la ley Nº 18.834, esos servidores son responsables de la
evaluación que efectúen (dictamen Nº 25.141, de 1993).
Ahora, en lo que respecta a la facultad de destituir, el órgano contralor no la ha

considerado indelegable y, por el contrario, ha validado su procedencia en diversos
pronunciamientos. Por ejemplo, de ministro a subsecretarios (dictamen Nº E30045,
de 2020), de directores nacionales a subdirectores (dictamen Nº 49.560, de 2011),
de jefes superiores en directores regionales (dictamen Nº 35.363, de 2017), de
directores regionales a directores de hospital (dictámenes Nºs. 81.864, de 2013;
27.652, de 2016; 43.670, de 2016; y 61.296, de 2016), entre otros casos.
2.3. No fija límites de extensión a la facultad de delegar

De la revisión de dicho artículo se desprende que la delegación es jerarquizada
y descendente, pues siempre recaerá en un funcionario u órgano subalterno;
procede dentro de una misma orgánica administrativa, esto es, opera «al interior
de un único organismo» (Valdivia, 2018, p. 83).
La Contraloría ha resuelto que no procede delegación de un ministerio a un
órgano descentralizado:
…devuelve decreto del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción, porque no procede modificar, por su intermedio,
el decreto Nº 63, de 1983, del mismo ministerio, en la medida
que implica delegar una función propia de esa secretaría de
Estado, en la Superintendencia de Electricidad y Combustibles,
organismo descentralizado, cuyas funciones y atribuciones
están expresamente señaladas en ley Nº 18.410 (dictamen
Nº 12.159, de 1992).
Del mismo modo, se ha concluido que no se delega la facultad, sino su ejercicio,
pues la competencia en sí se mantendrá radicada originariamente en el titular
(Soto Kloss, 1989, p. 127; Bermúdez Soto, 2014, p. 368). Por esta razón el
delegante siempre quedará habilitado para revertir el acto delegatorio y avocarse
el ejercicio de la potestad delegada; la delegación sería, entonces, esencialmente
revocable, incluso sin expresión de causa (Soto Kloss, 1989, p. 138).
No obstante, la norma no precisa el grado de extensión que puede alcanzar la

delegación, en otras palabras, si esta última debe recaer en el subalterno inmediato
del delegante o este puede saltarse determinados órdenes jerárquicos para confiar
el ejercicio de una determinada función en otra autoridad de inferior jerarquía.
Se ha sostenido que la delegación constituye expresión de una denominada

«potestad organizatoria», consistente en la atribución que recae en determinadas
autoridades administrativas para intervenir en la organización del servicio a
su cargo (Quezada Rodríguez, 2017, p. 84). Asimismo, se ha aseverado que
la superioridad facultada para delegar puede sujetarse, para ello, a un criterio
burocrático o territorial (Soto Kloss, 1989, p. 130).
En esta línea, por ejemplo, un ministro podría delegar una materia directamente
en un subsecretario, siguiendo un criterio burocrático o de descongestión;
en un jefe de unidad, guiado por una orientación técnica; o en un secretario
regional ministerial, por razones territoriales. Así, pese a que descentralización
y desconcentración son materias de reserva legal, la delegación permitiría
reorganizar las funciones al interior del órgano mediante un acto administrativo
y a título temporal.
No obstante, estimamos que la distribución de funciones internas, provocada

por medio de la delegación, debe necesariamente respetar la estructura orgánica
prevista por el legislador, ya que la eficiencia buscada a través de dicho acto
administrativo requiere ser encuadrada dentro de tales límites.
La Contraloría General ha sostenido que las actuaciones administrativas de

distribución interna de funciones no pueden alterar la orgánica prevista en la ley.
…en virtud de lo ordenado en el artículo 65, inciso cuarto, Nº 2,

de la carta fundamental, en relación con su artículo 63, Nº 14,
y en armonía con lo dispuesto en los artículos 31 a 33 de la ley
Nº 18.575, son materias de ley la creación y supresión de servicios
públicos o empleos rentados estatales, la determinación básica
de sus funciones o atribuciones y, asimismo, la de su estructura.
De ello se infiere que cuando la ley ha encargado a una autoridad
administrativa la fijación de la organización interna de un
servicio, esa regulación no puede alterar las partes o unidades
fundamentales ni la distribución de estas, con que la respectiva
entidad ha sido conformada por el legislador (dictamen
Nº 74.178, de 2016).
…conforme con el artículo 65, inciso cuarto, Nº 2, de la Constitución

Política, en concordancia con su artículo 63, Nº 14, es materia de ley
la creación y supresión de servicios públicos o empleos rentados,
como también la determinación de sus funciones o atribuciones,
en tanto que la ley Nº 18.575 previene normas relativas a la
estructura básica de los organismos de la Administración del
Estado, de lo cual resulta que la autoridad administrativa no puede
exceder ese marco jurídico. …en relación al cuestionamiento que el
peticionario efectúa a las referencias que en el acto administrativo
impugnado se efectúan a las funciones del director nacional
y de los directores regionales, es preciso señalar que aquellas
alusiones solo constituyen una reiteración de las atribuciones que
la normativa le otorga a esas autoridades administrativas —y no
una delegación como erróneamente en su texto se expresa—, por
lo que el [Instituto Nacional de Deportes] deberá proceder a su
adecuación, sin perjuicio de que tal irregularidad no tenga la virtud
de afectar la validez del correspondiente instrumento (dictamen
Nº 77.819, de 2016).
Así, nos parece que la delegación administrativa, sea que se funde en criterios
burocráticos, técnicos5 o territoriales, no puede alterar la organización interna.
En nuestra opinión, dicha restricción iría incluso más allá de lo abordado en
estos dictámenes y nos lleva a advertir que no corresponde la transferencia de
facultades respecto de órganos y funcionarios que no son subalternos inmediatos
del delegante, si por ello se modifica la orgánica de control, especialmente
cuando se trata de transferir el ejercicio de potestades.
Creemos que su procedencia queda limitada a que el destinatario sea un órgano

o funcionario subalterno inmediato del delegante, sin que este último pueda
saltarse órdenes jerárquicos. De lo contrario, aquellas jefaturas que, siendo
dependientes del primero y superiores del segundo, resultarían responsables de
controlar a este último en relación al ejercicio de una función delegada, de la que
no son titulares.
No obstante, la práctica administrativa ofrece numerosos casos en que el

delegatario no posee la calidad de subalterno inmediato, sin que hayamos
5 Por ejemplo, la Contraloría ha validado que un director nacional delegue la potestad de resolver un
recurso jerárquico en los siguientes términos:
…alega que la última de las resoluciones lo privó de su derecho a defensa y a un debido proceso
administrativo al haber sido dictada por la jefa de la División Jurídica del SAG y no por su director
nacional, en circunstancias de que le correspondía a esta última autoridad conocer y resolver su
reclamación.
…corresponde descartar la vulneración del derecho al debido proceso que alega el afectado, pues
la resolución exenta Nº 8.904, de 2015, fue dictada por la jefa de la División Jurídica del SAG en
el marco de una delegación de atribuciones que le efectuó el director nacional de esa entidad
mediante su resolución exenta Nº 5.655, de 2013, y esta última aparece citada en los vistos del
instrumento que se impugna (dictamen Nº 76.059, de 2016).
podido observar hasta ahora un pronunciamiento jurisprudencial expreso de la

Contraloría a este respecto, que atienda o desestime la regla planteada.
3. Algunas líneas jurisprudenciales de

la Contraloría General en relación a la
delegación de la potestad de destituir
Las omisiones que hemos descrito precedentemente como una precariedad

de la norma chilena —cuestión que se suele advertir en diversos ámbitos de la
legislación administrativa nacional— pueden ciertamente ser entendidas en un
sentido contrario, esto es, como una decisión legislativa consciente de dotar al
instituto de la delegación de un estatuto amplísimo.
Es por ello que resulta especialmente importante analizar la jurisprudencia

administrativa que refiere a la delegación, pues en ella podemos identificar
algunas líneas interpretativas importantes, en orden a esclarecer la naturaleza,
contenido y especialmente los límites de este instituto.
Así, en relación a la naturaleza de la delegación, el ente contralor ha determinado,

por ejemplo, que ella es diversa a una subrogación y no otorga derecho a percibir
la remuneración del delegante (dictamen Nº 2.307, de 2020)6, o que la revocación
de una encomendación de funciones y delegación no contraviene la garantía de
fuero sindical (dictamen Nº 7.613, de 2020)7.
6 …la subrogación es un mecanismo de reemplazo que se encuentra concebido en relación con

los cargos establecidos en los respectivos escalafones o plantas, de modo que, para que ella
se configure, es necesario que se trate de un empleo y no de una función, y solo cuando dicha
subrogancia supera el período de un mes sin que el funcionario subrogado perciba remuneraciones,
genera el derecho a que el subrogante perciba el sueldo del funcionario reemplazado…
…de los antecedentes tenidos a la vista aparece que mediante la resolución exenta Nº 793, de
2017, de la Dirección de Vialidad, la autoridad, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo
67 del citado decreto con fuerza de ley Nº 850, delegó en el funcionario que motiva la consulta
en estudio algunas funciones para ejercerlas en el Departamento de Administración y Gestión de
Contratos. Por lo tanto, considerando que el desempeño de las labores por las que se consulta no
ha constituido una subrogación, sino que solo el desarrollo de las funciones delegadas, menester
es concluir que no procede el pago de la diferencia de sueldo por la que se consulta (dictamen
Nº 2.307, de 2020).
7 …el señor…al ser elegido dirigente gremial, ocupaba el cargo de profesional, grado 5, en la Dirección
de Contabilidad y Finanzas del Ministerio de Obras Públicas y, por la otra, que las tareas de jefe del
Subdepartamento Administración y Remuneraciones en la Dirección Regional de esa dirección de
contabilidad, las cumplía en virtud de una encomendación de funciones y de una delegación de
facultades dispuestas por el director nacional de Contabilidad y Finanzas.
…si bien el citado inciso segundo del artículo 25 de la ley Nº 19.296 impide a la autoridad
administrativa disponer el cambio de función de los directores de las asociaciones de funcionarios,
salvo que ellos otorguen su autorización por escrito, no es menos efectivo que el término de la
encomendación de funciones no implica una transgresión a la antes mencionada norma legal,
toda vez que esa determinación únicamente significa que el personal vuelva a retomar las labores
que son propias del empleo en el cual se le designó (dictamen Nº 7.613, de 2020).
En orden a determinar su vigencia, ha señalado que la delegación no culmina

por el hecho de haber cesado el delegante en su cargo (dictamen Nº 6.010,
de 2017)8. En torno a sus alcances, ha interpretado que no procede delegar en
dos subalternos simultáneamente (dictamen Nº 353, de 1996)9, subdelegar
(dictamen Nº 40.262, de 1994)10 o hacerlo en funcionarios a contrata, salvo ley
expresa que lo autorice (dictamen Nº 54.670, de 2008)11.
Respecto a la delegación de la facultad de destituir, nos parece relevante destacar

especialmente las siguientes interpretaciones jurisprudenciales administrativas.
3.1. Especificidad del acto delegatorio de la potestad de destitución
A partir de lo previsto en el artículo 41 de la ley Nº 18.575, los autores han

concluido que una de las características esenciales de todo acto delegatorio
es su especificidad. Así, se ha sostenido que es improcedente que una jefatura
transfiera el ejercicio de todas sus potestades, sino solo facultades específicas
(Soto Kloss, 1989, p. 137), y que el acto delegatorio las debe manifestar de
manera expresa y no implícita (Bermúdez Soto, 2015, p. 369).
En esta línea, la jurisprudencia administrativa ha fijado un estándar alto de

especificidad. Por ejemplo, ha sostenido que la delegación se restringe a las
materias formalmente expresadas en el acto administrativo delegatorio (dictamen
Nº 26.317, de 2017). Ha llegado a concluir que las autoridades regionales
requieren de una delegación para extender certificaciones establecidas en una
8 …en lo que dice relación con el hecho de que el secretario general de esa entidad policial no
estaría facultado para responder una presentación que el recurrente formuló, toda vez que, a juicio
de aquel, tras el retiro del general director que le delegó facultades al primero, habría perdido
vigencia tal delegación —contenida en la resolución Nº 215, de 2011—, cabe expresar, en armonía
con el criterio sostenido en los dictámenes Nºs. 18.888 y 96.646, de 2015, de esta procedencia,
que la delegación no se ve afectada por el hecho de que la superioridad delegante cese en el
empleo cuyas tareas, por medio de esa medida, encargó a uno de sus dependientes, por lo que la
actuación de ese secretario general se ajustó a derecho (dictamen Nº 6.010, de 2017).
9 …al delegarse una misma atribución en dos autoridades distintas, sin especificar las circunstancias
o ámbito en que uno u otro delegado ejercerá dicha facultad, se establece una dualidad de
funciones que atenta contra la debida certeza del acto delegatorio y especificidad que este ha de
contener acorde el artículo 43 de la ley Nº 18.575 (dictamen Nº 353, de 1996).
10 …la potestad de delegar, no habilita a los gobernadores para delegar también su prerrogativa de
designar delegados, pues ello involucraría subdelegar sus facultades, sin que la norma lo haya
previsto (dictamen Nº 40.262, de 1994).
11 …de acuerdo al artículo 10…de la ley Nº 18.834…corresponde señalar que, atendida la naturaleza
transitoria de los empleos a contrata y dado que estos se encuentran al margen de los
ordenamientos permanentes del personal de cada institución, los funcionarios que los sirven
carecen del vínculo de jerarquía, de modo que, en principio, no pueden ejercer atribuciones
directivas o desarrollar labores de jefaturas.
…tal como lo ha precisado esta entidad fiscalizadora en sus oficios Nºs. 22.406, de 2000; 10.469,
de 2002; 34.745, 49.414 y 52.676, todos de 2003 y 23.229, de 2004, entre otros, lo anterior debe
entenderse sin perjuicio de aquellos casos en que un precepto legal autoriza expresamente a
delegar en los referidos servidores atribuciones de jefatura, en cuyo evento, nuestro ordenamiento
jurídico autoriza la posibilidad que ejerzan ese tipo de labores dentro de la respectiva entidad
(dictamen Nº 54.670, de 2008).
ley y cuya emisión no les fue encomendada por la norma (dictamen Nº 61.956,
de 2015).
En relación a la delegación de la facultad de destitución, ha seguido esa misma

línea y llegado a concluir que:
…la sanción se dispuso por el subdirector del trabajo acorde
delegación de facultades que se le confiriera por resolución
Nº 334, de 1990 del director del Trabajo para ordenar la
instrucción de sumarios e investigaciones sumarias y dictar las
resoluciones de término de tales procedimientos disciplinarios.
No obstante, de tal resolución delegatoria no puede inferirse
que, tratándose de la destitución, sea el subdirector aludido la
autoridad competente para aplicarla, porque no le fue delegada
expresamente la potestad de destituir, propia del jefe superior
del servicio. La circunstancia de haberse delegado la facultad
de nombrar, no lleva implícita la facultad de destituir (dictamen
Nº 23.520, de 1991).
…si bien mediante la resolución Nº 72, de 1988, del Servicio
de Salud Aysén, se delegó en el director de la referida entidad
hospitalaria…la facultad de instruir investigaciones sumarias y
sumarios administrativos, la aplicación de medidas disciplinarias,
inclusive la suspensión de funciones, sobreseimientos y todas
las materias relacionadas con esos procedimientos, no se hizo
lo mismo con las atribuciones de nombramiento de personal ni
de remoción de este, ni tampoco se refirió a la aplicación de la
sanción de destitución, siendo dable concluir, en consecuencia,
que la superioridad del citado hospital no está habilitada para
hacer efectiva la medida expulsiva del caso en estudio (dictamen
Nº 75.985, de 2010).
…esta entidad fiscalizadora ha precisado, entre otros, a través de
su dictamen Nº 75.985, de 2010, que la delegación constituye un
mecanismo de excepción, que es de aplicación e interpretación
estricta, de lo cual se infiere que no cabe entender que ella
comprende la adopción de medidas expulsivas cuando no se
han delegado expresamente (dictamen Nº 43.670, de 2016).
…no puede inferirse que esas autoridades sean las competentes
para aplicar una medida expulsiva, toda vez que dicha potestad,
propia del ministro respecto del personal de su dependencia,
no les fue delegada expresamente, sin que la circunstancia de
haberse delegado la facultad de designar al personal que en
ella se indica, lleve implícita la facultad de destituirlo (dictamen
Nº E21316, de 2020).
Como se desprende de lo anterior, la potestad de aplicar medidas disciplinarias

y, dentro de estas últimas, la de destituir, es especialísima. Por tanto, no puede
ser atribuida de manera implícita, si no que requiere ser expresamente delegada.
3.2. Autoridad naturalmente competente para aplicar la destitución y

extensión de la delegación
La Contraloría ha interpretado que la potestad de destitución radica naturalmente

en la autoridad facultada para efectuar el nombramiento del funcionario, que
en la regularidad recaerá en el jefe superior del servicio, salvo los casos de
funcionarios de la exclusiva confianza del Presidente de la República, nombrados
por este último. Así, ha sostenido que:
…conforme al artículo 119 de la ley Nº 18.834, la destitución es la

decisión de la autoridad facultada para hacer el nombramiento,
de poner término a los servicios de un funcionario, mientras
que el artículo 13 de la misma ley señala que el nombramiento
se resolverá por los jefes superiores en los servicios públicos
regidos por el Estatuto Administrativo, con excepción del
nombramiento de los cargos de exclusiva confianza del
Presidente de la República (dictamen Nº 23.520, de 1991).
Como se aprecia de la normativa expuesta, el legislador

ha radicado expresamente en los directores regionales de
los servicios nacionales desconcentrados la facultad de
instruir sumarios administrativos y de afinarlos mediante un
sobreseimiento o absolución, o imponiendo alguna medida
disciplinaria, con excepción de la destitución, cuya aplicación
compete a la autoridad nacional correspondiente (dictamen
Nº 35.363, de 2017).
En el caso de los ministerios ha señalado recientemente:
…debe advertirse que el artículo 14, inciso segundo, del Estatuto

Administrativo, establece que el ministro debe efectuar el
nombramiento respecto de los empleos de su dependencia,
de manera que le corresponde aplicar la medida disciplinaria
de destitución a los servidores de la secretaría de Estado de
que se trate, con excepción de los casos en que haya delegado
expresamente esta última atribución, lo que, de los antecedentes
tenidos a la vista, no se advierte en la especie.
En atención a esta preceptiva, que rige desde el 23 de septiembre

de 1989…, corresponde al respectivo ministro aplicar la medida
disciplinaria de destitución a los servidores de la secretaría
de Estado de que se trate, salvo que dicha autoridad delegue

expresamente esta atribución (dictamen Nº E21316, de 2020).
Anteriormente manifestamos nuestra opinión en orden a estimar que, a fin

de no alterar la estructura orgánica, especialmente del control jerárquico,
la procedencia de la delegación de potestades debe quedar limitada a que el
destinatario sea un órgano o funcionario subalterno inmediato del delegante, sin
que este último pueda saltarse órdenes jerárquicos.
Ahora, en lo tocante a la eventual transferencia del ejercicio de la facultad de

destituir, ya sea como potestad o mera habilitación de firma, no deja de resultar
conflictiva una eventual delegación que vaya más allá de la línea subalterna
inmediata, especialmente cuando se trata de una autoridad nacional a una
regional, pues eso puede envolver una abierta transgresión al artículo 140 del
Estatuto Administrativo.
En efecto, dicha norma sienta el principio de que el sumario administrativo toca

ser resuelto por aquella autoridad que ordenó su instrucción, lo que puede recaer
en «el jefe superior de la institución, el secretario regional ministerial o el director
regional de servicios nacionales desconcentrados» (ley Nº 18.834, artículo 140).
No obstante, a sabiendas de que esta facultad resolutoria puede recaer,

entonces, en una autoridad regional, la ley fija una regla especial para el caso de
la destitución, en orden a elevar en este evento los antecedentes «a la autoridad
facultada para hacer el nombramiento» (ley Nº 18.834, artículo 140). Lo que
puede ser interpretado como una decisión consciente de no dejar entregada a
una autoridad de menor jerarquía la aplicación de la máxima sanción disciplinaria.
Sobre este punto, la Contraloría ha validado en diversos casos la delegación en

autoridades regionales cuando se trata de servicios públicos de carácter nacional
(por ejemplo, dictamen Nº 35.363, de 2017)12. Incluso ha tolerado esta misma
delegación en el caso de servicios públicos regionales, respecto de unidades
internas (por ejemplo, dictamen Nº 81.864, de 2013)13. No obstante, en estos
12 En mérito de lo expuesto, cabe concluir que los directores regionales de la Dirección del Trabajo
son quienes deben ordenar la instrucción de los procedimientos disciplinarios por hechos
ocurridos dentro de su territorio, así como sobreseerlos, absolver a los inculpados y aplicar las
medidas disciplinarias que no consistan en la destitución, a menos que esta última les haya sido
expresamente delegada (dictamen Nº 35.363, de 2017).
13 …en lo que dice relación con que el director del Servicio de Salud Metropolitano Central, que
ordenó elevar la investigación a sumario administrativo, carecía de facultades para esos efectos,
dada la nueva calidad de autogestionado en red del establecimiento de que se trata, es atingente
mencionar que conforme lo señala el artículo 144, de la ley Nº 18.834, y el criterio contenido
en el dictamen Nº 4.173, de 2012, de esta procedencia, esta situación no afecta la validez del
procedimiento, pues no constituye un elemento decisivo en sus resultados, siempre que la sanción
sea impuesta por la autoridad competente, como ocurrió en la especie, toda vez que fue el director
del Hospital de Urgencia Asistencia Pública quien, en definitiva, la aplicó, estando habilitado para
ello en virtud de la delegación de atribuciones efectuada mediante la resolución Nº 529, de 2004,
del Servicio de Salud Metropolitano Central, que en lo pertinente le otorgó prerrogativas para
adoptar medidas disciplinarias, inclusive de carácter expulsivo (dictamen Nº 81.864, de 2013).
casos advertimos que la habilitación recae efectivamente en el subordinado

inmediato del delegante.
Ahora, nos parece distinta la situación que puede darse, por ejemplo, en el caso
de la autoridad regional al interior de un ministerio, como sería si un ministro
delega directamente la potestad de destituir en un secretario regional ministerial.
Creemos que ello supondría una alteración sustancial en la distribución orgánica
interna, pues se trata de la aplicación de la sanción disciplinaria más grave.
Lo anterior, pues se torna inoperante el control jerárquico que respecto de los

secretarios regionales ministeriales corresponde ejercer al subsecretario, ya
que este no es titular de la potestad ejercida. Y, más grave aún, se ampararía
la existencia, al interior de un mismo ministerio, de criterios de ponderación
expulsiva disímiles entre regiones. Estimamos que una alteración de tal magnitud
excede los límites de justificación razonable para una medida adoptada en razón
de eficacia o simple descongestión.
Prevenimos que la Contraloría no se ha pronunciado abiertamente sobre este

punto. En efecto, el dictamen Nº E21316, de 2020, verifica a partir de una
consulta impulsada por un ministerio, en atención a que algunos secretarios
regionales ministeriales dentro del mismo se arrogaban la competencia para
destituir a funcionarios de una delegación provincial, dado que gozaban de una
delegación de firma que los habilitaba para emitir los nombramientos de estos
últimos. Frente a ello concluyó:
…corresponde señalar que la aplicación de una medida expulsiva

debe ser resulta por el ministro de Educación respecto del
personal de su dependencia y no por el subsecretario de
Educación o los respectivos secretarios regionales ministeriales
de Educación, puesto que, al no existir una delegación expresa
para dicho efecto, tales autoridades no pueden actuar fuera del
ámbito de sus competencias (dictamen Nº E21316, de 2020).
De lo anterior pudiera inferirse que el órgano contralor no advierte inconvenientes

en que las autoridades desconcentradas territorialmente al interior de un
ministerio puedan llegar a aplicar la medida de destitución respecto de los
funcionarios de su dependencia, en tanto que esta facultad les haya sido
delegada previamente por el ministro. No obstante, nos parece que este último
punto no fue propiamente objeto de tal pronunciamiento.
3.3. Toma de razón del acto delegatorio de destitución
Sobre este punto, cabe señalar que la Contraloría General anteriormente ha

sustentado el criterio de que el acto delegatorio queda sujeto al trámite de
toma de razón, en aquellos casos en que lo está el ejercicio de la potestad o
firma delegada. En otras palabras, si la transferencia de ejercicio recae sobre
un trámite sujeto a este control de legalidad, entonces también lo será el acto

administrativo por el cual se delega.
Esta Contraloría General procede a restituir la resolución

individualizada en el epígrafe, mediante la cual se delega en los
funcionarios que se mencionan del Instituto de Previsión Social,
el ejercicio de las funciones que se indican, pues, acorde con
lo establecido en los artículos 1º, Nº 2; y 6º, Nºs. 17, 18 y 19,
de la resolución Nº 10, de 2017, de esta entidad de control, que
fijó las normas sobre exención del trámite de toma de razón…,
los actos administrativos que se emitan en las materias objeto
de delegación, no se encuentran sujetos al control previo de
legalidad ante este organismo fiscalizador (dictamen Nº 16.122,
de 2019).
No obstante, dicha jurisprudencia se amparaba en lo previsto en el artículo 1º,

Nº 2, de la resolución Nº 10, de 2017, de la Contraloría General, conforme al cual,
«Los actos que deleguen facultades, en las materias afectas al trámite de toma
de razón» quedaban afecto a ese procedimiento, criterio que perdió vigencia.
En efecto, ese documento fue sustituido por la actual resolución Nº 6, de 2019, la

cual establece en su artículo 11, Nº 6, que quedan sujetas a trámite de toma de
razón la aplicación de medidas disciplinarias expulsivas. Sin embargo, su artículo
12, Nº 48, precisa que estarán exentos de toma de razón los actos que deleguen
facultades en materias de personal, sin formular distinción alguna al efecto.
Así, vemos que la jurisprudencia antes mencionada que sometía a trámite de

toma de razón los actos delegatorios cuando lo estaba la atribución delegada,
se amparaba en instrucciones anteriores de la Contraloría General. La resolución
actualmente vigente, en cambio, fija como regla la exención de los actos
delegatorios en materia de personal, sin excepciones; lo que permite sostener
que la delegación de la facultad de destitución no está actualmente sujeta a
dicho control.
4. ¿Recurso jerárquico en contra de la

decisión adoptada por el delegado? 14
Un tema de difícil solución en torno a la delegación es determinar si esta

última altera el régimen recursivo jerárquico. Ello, pues del artículo 41 de la ley
14 Sobre este tema y su relación con la potestad de destituir, puede verse Ponce Correa (2020, pp.
201-212).
Nº 18.575 parecen fluir dos principios contradictorios. Por una parte, el inciso
segundo plantea que el delegante queda inhibido de ejercer la facultad delegada
mientras el acto delegatorio permanezca vigente —inavocabilidad particular—;
mientras que, por otra, el literal d) lo hace responsable de ejercer el control
jerárquico sobre su delegado.
Quezada Rodríguez (2017) se inclina por reconocer abiertamente la procedencia

del recurso jerárquico en este caso, amparándose para ello en una sentencia de
la Corte Suprema de 2010 (p. 103). Soto Kloss (1989), si bien parece abogar por
esta tesis, termina luego advirtiendo que este ejercicio posibilitaría la avocación
sin necesidad de revocar y, con ello, eludir una proscripción expresa en la norma
(p. 142). Astorga Valenzuela (2016) estima procedente el recurso jerárquico solo
cuando se trata de una delegación de potestades y no de firma (p. 661).
Ahora, en el caso específico de la destitución, y en atención a lo prescrito por

las normas especiales que regulan el régimen recursivo en los procedimientos
disciplinarios, puede interpretarse que el artículo 141 del Estatuto Administrativo
otorga al sumariado un derecho a la doble instancia15; conclusión que recibe
apoyo en el artículo 10 de la ley Nº 18.57516. No obstante, el inciso cuarto del
artículo 59 de la ley Nº 19.880 parece contener una regla de excepción17.
La jurisprudencia de la Contraloría General no ha estado exenta de vacilaciones

en esta materia, pues ha transitado por ambas direcciones respecto a la
procedencia del recurso jerárquico frente al ejercicio de potestades delegadas.
Ello, además, se engarza con la discusión interpretativa en torno a si existe o no
doble instancia disciplinaria frente a la aplicación de una sanción expulsiva. A
continuación, revisaremos estas interpretaciones:
15 En contra de la resolución que ordene la aplicación de una medida disciplinaria, procederán los
siguientes recursos:
a) De reposición, ante la misma autoridad que la hubiere dictado, y
b) De apelación ante el superior jerárquico de quien impuso la medida disciplinaria.
El recurso de apelación solo podrá interponerse con el carácter de subsidiario de la solicitud de
reposición y para el caso que esta no sea acogida.
Los recursos deberán ser fundados e interponerse en el plazo de cinco días, contado desde la
notificación, y deberán ser fallados dentro de los cinco días siguientes (ley Nº 18.834, artículo 141).
16 Los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se
podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto
respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio
de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar (ley Nº 18.575, artículo 10).
17 No procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la República, de los ministros
de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados. En
estos casos, el recurso de reposición agotará la vía administrativa (ley Nº 19.880, artículo 59,
inciso cuarto).
4.1. Improcedencia del recurso jerárquico
En un comienzo pareció inclinarse por la improcedencia del recurso jerárquico:
…cuando autoridades administrativas imponen medidas

disciplinarias por delegación de funciones del jefe superior del
servicio, los afectados no pueden interponer el eventual recurso
de apelación que ante esta última autoridad pueda existir, porque
aquellas jefaturas, al suscribir los documentos que aplican las
sanciones, están representando a la superioridad máxima de la
institución, por lo que debe entenderse que quien las impone es
esta última a través de un delegado (dictamen Nº 41.385, de 1994).
…cuando las autoridades administrativas imponen medidas

disciplinarias en virtud de una delegación de facultades del jefe
superior del servicio, como ocurre en este caso…los afectados
no pueden deducir el eventual recurso de apelación que ante
esta última autoridad pueda existir, [en atención a] que aquellas
jefaturas, al suscribir los documentos que aplican las sanciones,
están representando a la superioridad máxima de la institución,
por lo que debe entenderse que quien las impone es esta última
a través de un delegado (dictamen Nº 38.215, de 2001).
…contrariamente a lo que entiende el recurrente, su recurso

de reposición fue presentado ante la única autoridad que, en
el Servicio de Salud Oriente, tiene relación con la materia de
que se trata, no procediendo otro recurso, toda vez que…no
procede el recurso de apelación cuando la medida disciplinaria
ha sido impuesta por una autoridad administrativa haciendo
uso de facultades delegadas por el jefe superior del servicio,
lo que ocurre en la especie [, en atención a] que la citada
autoridad al ejercer las facultades objeto de la delegación está
representando a la superioridad máxima de la institución, por lo
que debe entenderse que es esta última quien aplica la medida
disciplinaria (dictamen Nº 40.436, de 2001).
…Del mismo modo[,] resulta útil anotar que tratándose de

medidas disciplinarias aplicadas por los directores de hospitales,
que sancionan en virtud de delegación de facultades, no concurre
la instancia de la apelación [,]por cuanto[,] quien sanciona, en
definitiva, es la autoridad delegante (dictamen Nº 7.704, de 2005).
…cuando la medida disciplinaria ha sido impuesta por una

autoridad administrativa haciendo uso de facultades delegadas
por el jefe superior del servicio, como ha ocurrido precisamente
en el caso de la especie, no puede concurrir el recurso de

apelación, puesto que la citada autoridad al ejercer las facultades
objeto de la delegación está representando a la superioridad
máxima de la institución, por lo que debe entenderse que es
esta última quien, en definitiva, sanciona (dictamen Nº 60.754,
de 2005).
Un pronunciamiento similar puede verse en dos dictámenes posteriores,

Nºs. 36.647, de 200918, y 65.318, de 200919, que, si bien no refieren a una medida
de destitución, siguen el mismo criterio en torno a la improcedencia del recurso
jerárquico respecto de actos administrativos dictados en virtud de delegación.
En general, podemos sostener que tales criterios jurisprudenciales recogen

explícitamente la idea de que el delegado sustituye al delegante, razón por
la cual el régimen recursivo aplicable al acto administrativo —dictado por el
primero en virtud de una delegación— es el mismo que procedería si tal acto
hubiere emanado directamente del segundo.
A nuestro entender, al hacer referencia al artículo 41 de la ley Nº 18.575, el cual

no habla de representación, nos parece que el criterio jurisprudencial ha debido
tener en consideración la prohibición de avocación particular que contempla
esta norma, de modo que permitir al delegante revisar la decisión del delegado
implicará contravenir la referida regla.
4.2. Procedencia del recurso jerárquico, pero ante una autoridad diversa
del delegante
A fin de conciliar las restricciones propias de la delegación con el régimen

recursivo previsto en el artículo 141 del Estatuto Administrativo para el caso de
las medidas disciplinarias, que establece la procedencia, sin distinción, tanto
de reposición como apelación; la Contraloría llegó a adoptar una decisión que
resulta conflictual desde el punto de vista orgánico, pues transforma en externo
un recurso administrativo interno.
En efecto, tras reconocer un derecho legal a la doble instancia en favor de los

sumariados y conciliar aquello con la idea de que el delegante no puede revisar
18 …es dable puntualizar que el oficio Nº 25.278, de 2009, fue expedido por el jefe de la Subdivisión
Nombramientos de la División de Toma de Razón y Registro[,] en uso de facultades que le fueron
delegadas por el Contralor General, de modo que, al suscribir dicho pronunciamiento, lo hizo
representando a la autoridad máxima de esta entidad fiscalizadora y, por ende, debe entenderse
que es esta quien lo emitió a través de un delegado. Siendo ello así, resulta improcedente el
recurso de apelación que…ante el Contralor General se invoca (dictamen Nº 36.647, de 2009).
19 …en atención a que la resolución Nº 619…fue dictada en ejecución de una delegación de firma
—por lo que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 41 de la ley Nº 18.575…debe entenderse
emanada del delegante—, no cabe sino concluir que a su respecto, y de acuerdo con lo que prevé
el artículo 59, inciso cuarto, de la ley Nº 19.880, no procede el recurso jerárquico, por corresponder
a este delegante la calidad de jefe superior de un servicio descentralizado (dictamen Nº 65.318,
de 2009).
por vía jerárquica las actuaciones que emanan de su delegado; la Contraloría

concluyó que procedía la apelación ante una destitución aplicada por un
subsecretario con potestades delegadas del ministro, pero que debía conocer
de ella el Presidente de la República.
Consecuente con lo anterior, la medida disciplinaria de

destitución aplicada a la peticionaria por el subsecretario
de Educación[,] en virtud de las facultades delegadas por el
titular de la cartera, debe entenderse impuesta por el ministro
de Educación, procediendo entonces que sea el Presidente de
la República —y no el ministro—[,] en su carácter de superior
jerárquico de este último, quien conozca y resuelva el recurso de
alzada, como efectivamente ha acontecido en la especie, todo
lo cual autoriza para concluir que no se ha configurado en este
aspecto el vicio de ilegalidad que reclama (dictamen Nº 46.001,
de 2005).
En relación a la procedencia de apelar ante el Presidente de la República contra

una medida expulsiva aplicada por un ministro, el criterio fue reiterado por el
órgano contralor, persistiendo en la idea de que el artículo 141 del Estatuto
Administrativo confiere al sumariado un derecho a doble instancia.
…en lo que atañe a la otra inquietud manifestada por la

recurrente en relación con dicho proceso, es pertinente indicar
que[,] de acuerdo al artículo 141 de la citada ley Nº 18.834, la
resolución que aplica una medida disciplinaria…podrá apelarse
ante el superior jerárquico de quien la impuso, recurso que,
en el caso de medidas impuestas por un ministro de Estado,
debe ser conocido por el Presidente de la República…(dictamen
Nº 53.520, de 2011).
4.3. Procedencia del recurso jerárquico ante el delegante
Los criterios interpretativos reseñados, que abogaban por la improcedencia

del recurso jerárquico sobre actos adoptados en virtud de delegación, acusan
un cambio a contar del dictamen Nº 66.655, de 2010. Este, si bien no refiere
específicamente a delegación de destitución, se inclina por la procedencia del
recurso jerárquico respecto de las actuaciones del delegado:
…en cuanto a la posibilidad de la autoridad de revisar las

decisiones que adopte el delegado en ejercicio de las atribuciones
y facultades delegadas, mediante el recurso jerárquico
establecido en la ley, cabe señalar que la mencionada potestad
revisora tiene una fisonomía propia y es distinta de las demás
atribuciones de que se encuentra dotado el órgano respectivo,
por lo que no debe entenderse incluida dentro de aquellas cuyo

ejercicio ha sido transferido mediante la delegación.
…conforme al artículo 11 de la ley Nº 18.575, las autoridades y

jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles
que correspondan, ejercerán un control jerárquico permanente
del funcionamiento de los organismos y de la actuación del
personal de su dependencia, control que se extiende… a la
legalidad y oportunidad de dichas actuaciones.
En tales condiciones, el conocimiento y resolución de los

recursos administrativos por parte de la autoridad respectiva,
al corresponder a una potestad distinta de aquella que ha
sido delegada, no importa vulnerar la regla que exige la previa
revocación de la delegación, prevista en el inciso segundo del
artículo 41 de la ley Nº 18.575 (dictamen Nº 66.655, de 2010).
En lo que se refiere específicamente a la aplicación de medidas disciplinarias,

podemos mencionar los siguientes:
…el conocimiento y resolución de los recursos administrativos

por parte de la superioridad respectiva, al corresponder a una
potestad distinta de aquella que ha sido delegada, no importa
vulnerar la regla que exige la previa revocación de la delegación,
prevista en el inciso segundo del artículo 41 del texto orgánico
constitucional antes referido.
…procede afirmar que la delegación de facultades en las
directoras regionales, reducida actualmente, en lo que atañe al
acto examinado, a la aplicación de las medidas disciplinarias de
censura y multa, no importa que la vicepresidenta ejecutiva haya
transferido la potestad revisora de la que es titular, motivo por el
cual la decisión de la autoridad regional de que se trata, en orden
a declarar improcedente el recurso de apelación contemplado
en el artículo 141 del Estatuto Administrativo, deducido por
la afectada en contra de la multa aplicada a su respecto,
aduciendo que actúa con atribuciones delegadas, no se ajustó
a la jurisprudencia vigente sobre la materia (dictámenes
Nºs. 9.306 y 19.708, de 2011).
…la delegación que ha operado en la especie no comprende
la potestad revisora de las decisiones que adopte la autoridad
delegada en el ámbito señalado, facultad que tiene una
fisonomía propia, por lo que no debe entenderse incluida dentro
de aquellas cuyo ejercicio ha sido transferido.
En tales condiciones, procede que el director del Servicio de

Salud Metropolitano Oriente conozca y se pronuncie sobre la
apelación interpuesta por el recurrente en el procedimiento
administrativo de que se trata (dictamen Nº 31.774, de 2011).
…el principio de la doble instancia requiere como presupuesto
esencial, que exista un superior jerárquico, exigencia que
concurre en la especie, puesto que, si bien el Servicio de
Impuestos Internos es un ente descentralizado, su jefatura
superior delegó en una instancia subordinada el ejercicio de la
potestad disciplinaria, por lo que se cumple con tal requisito.
Así entonces, se debe concluir que la decisión del subdirector
de que se trata, en orden a declarar improcedente el recurso de
apelación contemplado en el artículo 141 de la ley Nº 18.834…
que fuera deducido por la afectada en contra de la sanción
de destitución aplicada a su respecto, no se ajustó a derecho
(dictamen Nº 49.560, de 2011).
De la revisión de estos pronunciamientos podemos identificar, al menos, tres

fundamentos:
1) La facultad de conocer el recurso jerárquico es distinta de la facultad cuyo
ejercicio fue delegado.
2) La autoridad delegante conserva responsabilidad por el control jerárquico, lo
que justifica el conocimiento de dicho recurso.
3) El artículo 141 del Estatuto Administrativo otorga un derecho a la doble
instancia en los procedimientos disciplinarios.
4.4. Improcedencia del recurso jerárquico. ¿Nuevo criterio jurisprudencial?
Durante el presente año, a propósito de la posibilidad de apelar ante el Presidente

de la República respecto de una destitución ordenada por un ministro, la
Contraloría, aunque indirectamente, parece haber reinstalado el criterio original
que aboga por la improcedencia del recurso jerárquico contra una medida de
destitutiva aplicada por una autoridad delegataria.
Anteriormente se expuso que, a propósito del artículo 141 del Estatuto

Administrativo, la Contraloría había interpretado que esta norma otorga al
sumariado un derecho a la doble instancia frente a la aplicación de medidas
disciplinarias. Y que, por aplicación de los dictámenes Nºs. 46.001, de 2005,
y 53.520, de 2011, este recurso podía incluso llegar a ser conocido por el
Presidente de la República.
No obstante, recientemente la Contraloría reconsideró tales precedentes y

concluyó que:
…no procede el recurso de apelación respecto de las medidas

de destitución aplicadas por un ministro de Estado —o por
el subsecretario por delegación— a los funcionarios de su
dependencia y nombrados por aquella autoridad, [en atención
a] que esta instancia recursiva se encuentra limitada por el
inciso cuarto del artículo 59 de la ley Nº 19.880, precepto que,
a falta de regla especial en el Estatuto Administrativo, y por ser
compatible con la regulación contenida en este, resulta aplicable
en la especie (dictamen Nº E30045, de 2020).
Pese a que este nuevo pronunciamiento parece centrarse en la improcedencia de

la apelación ante el Presidente de la República de una medida expulsiva adoptada
al interior del ministerio, lo cierto es que menciona como una hipótesis el que
esta última fuere adoptada por el subsecretario en ejercicio de una delegación,
lo que incide en el tema en estudio.
Si bien los dictámenes mencionados en el acápite anterior, que pregonan

abiertamente la procedencia del recurso jerárquico ante el delegante, no aparecen
reconsiderados; este nuevo pronunciamiento nos lleva a preguntar si, siguiendo
a Phillips Letelier (2020), forma parte de la ratio decidendi o corresponde a una
declaración obiter dictum (pp. 149-176).
¿Razonó efectivamente la Contraloría acerca de la procedencia del recurso

jerárquico sobre los actos del delegado o la alusión al subsecretario como
delegatario corresponde a una mención más bien tangencial, limitada por el
contexto y origen de la solicitud de pronunciamiento?
Nos parece que este nuevo criterio es concluyente para estimar la improcedencia
de recurrir por vía jerárquica en contra de los actos de un delegado. Ello
determina que, frente a la aplicación de una medida destitutiva al interior de un
órgano administrativo, ya sea esta última aplicada por el jefe superior de servicio
o su delegado, no procederá el recurso de apelación o jerárquico, sino que la vía
recursiva administrativa interna quedará agotada con la sola reposición.
Conclusiones
La delegación administrativa es una materia que posee una escasa regulación

general en el sistema chileno, cuyo régimen queda fijado por el artículo 41 de la
ley Nº 18.575. Esta reglamentación precaria acusa una serie de vacíos, producto
de lo cual, en muchas ocasiones su aplicación provoca incertezas y conflictos al

interior de la Administración del Estado.
Entre los principales problemas que podemos advertir en esta norma está la
ausencia de diferenciación sustancial entre la delegación de firma y de potestades,
así como la inexistencia de límites materiales y de extensión en la actividad
delegatoria. Estos problemas se intensifican cuando la delegación recae sobre la
potestad de destituir, pues esta última constituye la más alta sanción disciplinaria
y su aplicación queda naturalmente sujeta a estándares más exigentes.
La labor interpretativa de la Contraloría General de la República ha resultado de

suma importancia en la tarea de esclarecer el contenido, límites y condiciones
del ejercicio de la delegación administrativa, en especial cuando se trata de la
destitución. Hemos identificado líneas jurisprudenciales claras en orden a: exigir
un alto estándar de especificidad y exteriorización formal al acto delegatorio,
acotar límites a la delegación y fijar parámetros para determinar los alcances y
vigencia del acto delegatorio.
No obstante, aún podemos advertir una serie de aspectos relacionados con la

delegación de la potestad de destituir que reclaman precisión, especialmente
en lo que refiere al régimen recursivo. Más aún, parece importante establecer si
por vía delegatoria se puede llegar a alterar la garantía orgánica prevista en el
artículo 140 del Estatuto Administrativo, según la cual, esta sanción expulsiva
solo puede ser aplicada por la autoridad superior.
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personal que se indican. Diario Oficial de la República de Chile, 13 de marzo
de 2017.
• Contraloría General de la República. (2019). Resolución Nº 6, de 2019, que
fija normas sobre exención del trámite de toma de razón de las materias de
personal que se indican. Diario Oficial de la República de Chile, 29 de marzo
de 2019.
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presentado por Eduardo Armando Magnan González, respecto del artículo 116
del Código Tributario, en la causa rol Nº 3.812, de 2006, de la Corte Suprema.
Sentencia del 23 de marzo de 2007.
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• Nº 12.159 (1992). • Nº 53.520 (2011).
• Nº 25.141 (1993). • Nº 81.864 (2013).
• Nº 40.262 (1994). • Nº 61.956 (2015).
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• Nº 3.159 (2000). • Nº 61.296 (2016).
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• Nº 7.704 (2005). • Nº 77.819 (2016).
• Nº 46.001 (2005). • Nº 6.010 (2017).
• Nº 60.754 (2005). • Nº 26.317 (2017).
• Nº 54.670 (2008). • Nº 35.363 (2017).
• Nº 36.647 (2009). • Nº 25.550 (2018).
• Nº 65.318 (2009). • Nº 8.927 (2019).
• Nº 25.836 (2010). • Nº 16.122 (2019).
• Nº 66.655 (2010). • Nº 2.307 (2020).
• Nº 75.985 (2010). • Nº 7.613 (2020).
• Nº 9.306 (2011). • Nº E21316 (2020).
• Nº 19.708 (2011). • Nº E30045 (2020).
• Nº 31.774 (2011).
71
ANÁLISIS CRÍTICO
DE LA REGLAMENTACIÓN SOBRE
GESTIÓN DE RIESGOS CONTENIDA EN LA
ORDENANZA GENERAL DE URBANISMO
Y CONSTRUCCIONES
CRITICAL AN ALYSIS OF THE RISK
M AN AGEMENT REGUL ATION
CONTAINED IN THE GENERAL
ORDIN ANCE OF URBAN
PL ANNING AND CONSTRUCTIONS
Luis Alberto Ríos Vidal 1
Resumen
Se plantea un análisis crítico sobre la reglamentación urbanística relativa a
la gestión de riesgos, la que se encuentra contenida en el artículo 2.1.17. de
la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Ello, con el propósito
de evidenciar los problemas existentes en tal preceptiva, la cual se estima
actualmente insuficiente al no otorgar una protección adecuada a las personas
y su propiedad.
Palabras clave: gestión de riesgos – prevención de desastres – planificación
territorial – reglamentación urbanística
Abstract
A critical analysis is proposed on the urban regulation related to risk management,
which is contained in article 2.1.17. of the General Ordinance of Urbanism and
Constructions. This, with the purpose of highlighting the existing problems
in such a regulation, which is currently considered insufficient as it does not
provide adequate protection to people and their property.
Keywords: risk management – disaster prevention – territorial planning – urban

regulation
1 Abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad de Chile, magíster en Derecho,

mención Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.
• Mis agradecimientos a Gabriela Soto Bustos por la revisión del presente artículo y sus valiosos
comentarios.
72 Luis Alberto Ríos Vidal
Introducción
La palabra «riesgo» es «la contingencia o proximidad de un daño» (Real Academia

Española, s.f., riesgo, definición 1). Es evidente que en el transcurso de la vida
de una persona existe una exposición a amenazas en diferentes ámbitos, entre
ellos, el concerniente a la relación con el territorio y la posible afectación de las
actividades que son realizadas en un determinado espacio por la concurrencia
de factores externos.
Además, el fenómeno del cambio climático se ha transformado en una variable que

no puede sino considerarse, toda vez que han vuelto más recurrentes algunos de
los desastres de los cuales se tenía un determinado conocimiento, por ejemplo,
inundaciones en ciertos meses del año, y ha generado otros desconocidos,
como el tornado ocurrido en Los Ángeles, Concepción y Talcahuano en 2019.
A ello se suma la aparición de nuevos riesgos de carácter antrópico, cuya

existencia condiciona, entre otros, a núcleos urbanos ya materializados, como
sucedió, por ejemplo, con el incendio en la comuna de Valparaíso en 2014 y la
afectación de quebradas en las cuales se habían emplazado viviendas —algunas
de manera irregular—.
No lo obstante lo expuesto precedentemente, si bien el problema de la gestión

de riesgos de desastres concierne a un aspecto interdisciplinario y que implica
diversas áreas de intervención estatal y de estudio, centraremos este trabajo
en el ámbito jurídico, específicamente en la aproximación desde el derecho
urbanístico y la planificación urbana.
En tal sentido, este trabajo tiene como objetivo analizar la gestión de riesgos
en el ordenamiento jurídico chileno, en particular la reglamentación urbanística
contenida en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, con el
propósito de evidenciar los problemas existentes. Todo esto, a partir de lo
expuesto en la jurisprudencia de los tribunales de justicia, en los dictámenes de
la Contraloría General de la República y los aspectos reparados por el Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano.
Así, una de las dificultades que se exhibirán concierne a la identificación de los

riesgos, la cual constituye solo una decisión del planificador en el marco de la
formulación de los instrumentos de planificación territorial, pudiendo dejar fuera
una serie de amenazas del correspondiente análisis y, con ello, omitir la fijación
de áreas con condiciones restringidas para el emplazamiento de edificaciones.
Ahora bien, es necesario consignar que la planificación urbana en Chile tiene un

profundo defecto de extemporaneidad. Es decir, la ciudad se proyecta respecto
a asentamientos ya consolidados, por lo que la idea de una ciudad a partir de
Análisis crítico de la reglamentación sobre gestión de riesgos
contenida en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones 73
cero —como el caso de Brasilia— no es algo habitual. Además, la formulación de

un plan regulador y su tramitación de acuerdo con el procedimiento establecido
en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su ordenanza, se extiende
en la práctica por varios años, por lo que un riesgo identificado en el pertinente
estudio puede sufrir cambios en su extensión o características al comenzar a
regir el atingente instrumento.
Por su parte, este trabajo también tiene por objeto el examen de las medidas
de mitigación, las cuales, como se expondrá, se encuentran limitadas a la
presentación de un estudio fundado, elaborado por un profesional especialista
y aprobado por el organismo competente, analizándose la falta de precisión en
el mencionado cuerpo reglamentario respecto de quienes pueden elaborar tal
estudio, su régimen de responsabilidad, metodología, contenido mínimo, y cuál
es la entidad encargada de aprobar tal documento, entre otros elementos.
Expresado lo anterior, cabe anotar que las discusiones sobre la gestión de riesgos
y su perfeccionamiento tradicionalmente se tornan relevantes con posterioridad
a experimentar desastres de gran magnitud, como ocurrió con el terremoto y
posterior tsunami acaecido el 27 de febrero de 2010. En efecto, tal evento obligó
a adecuar la planificación territorial del litoral afectado mediante mecanismos
excepcionales y aplicar diversos programas para llevar a cabo la reconstrucción
por parte del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y de los respectivos servicios
de vivienda y urbanización.
No obstante lo enunciado, es evidente que la necesidad de las personas por

nuevos espacios para desarrollarse supera la capacidad del Estado para reglar
el territorio, toda vez que el crecimiento urbano —fuera de las reglas fijadas
institucionalmente— ocupa terrenos que han sido considerados, al menos en el
inconsciente colectivo, como sitios de riesgos, por ejemplo, utilización de lechos
de ríos, cerros, quebradas y playas, por lo que la planificación —aunque sea de
forma extemporánea— resulta clave para evitar que se produzcan daños.
De esta manera, conocer con certeza qué lugares están afectados por un riesgo,
qué medidas son necesarias para cautelar las eventuales edificaciones, qué
usos de suelo se encuentran admitidos, entre otros asuntos, permite clarificar
ciertas áreas grises y otorgar certeza jurídica para quienes intervienen en el
ámbito urbanístico, desde aquellos que obtienen una autorización para edificar
o urbanizar, hasta quienes adquieren una propiedad para desarrollar alguna
actividad y que pueden exponerse a ciertas amenazas.
1. La gestión de riesgos en la
Constitución, instrumentos
internacionales, la normativa
legal y la reglamentación
1.1. Rol de la Constitución y de los instrumentos internacionales en la

gestión de riesgos
En primer término, es del caso consignar que el vocablo «riesgos» no aparece

mencionado en la Constitución Política de la República, por lo que resulta
necesario recurrir a otras disposiciones de nuestra carta fundamental con el
objeto de visualizar un posible rol del Estado sobre la materia. En tal sentido,
sería posible construir un deber estatal a partir de los incisos cuarto y quinto
del artículo 1º, que prevén, respectivamente, que el «Estado está al servicio de
la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe
contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno
de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y
material posible», y que «es deber del Estado resguardar la seguridad nacional,
dar protección a la población y a la familia».
Adicionalmente, podría considerarse que al reconocer la Constitución, en

su artículo 19, los derechos a la vida y a la integridad física y psíquica de
los seres humanos, a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y a
la propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales
e incorporales, también se reafirma un deber estatal de adoptar todas las
providencias pertinentes para lograr el menor impacto del riesgo de desastres
en los individuos. Ahora bien, dichas garantías constitucionales solo pueden
ser cauteladas a través de la vía del recurso de protección contemplado en el
artículo 20 de la carta fundamental, el cual como ha señalado la Corte Suprema
no es una acción popular, por lo que «es necesario determinar las personas por
quienes o a cuyo favor se acciona» (rol Nº 25.128-19, considerandos 3º y 4º).
Este requisito, además del plazo para ejercerlo, resulta complejo en materia de
riesgos, toda vez que al omitir su identificación en la etapa de planificación no se
conoce, aún a esa data, quiénes podrían ser los eventuales perjudicados.
Por su parte, en cuanto a los instrumentos internacionales aplicables es

menester enunciar el Marco de acción de Hyōgo 2005-2015 (Organización de
las Naciones Unidas, 2005), el cual fue el resultado de la Conferencia mundial
sobre reducción de los desastres naturales realizada en la ciudad de Kōbe,
en la prefectura de Hyōgo, Japón, entre el 18 y 22 de enero de 2005. En tal
documento —suscrito por el Estado de Chile— se constató que «Las pérdidas
que ocasionan los desastres van en aumento, acarreando graves consecuencias
para la supervivencia, la dignidad y los medios de vida de los seres humanos, en
particular los pobres, y para el desarrollo logrado a costa de mucho esfuerzo»

(Organización de las Naciones Unidas, 2005, Nº 2), por lo que en sus prioridades
—en el acápite de reducción de los factores de riesgo subyacentes— se anotó
«Incluir la evaluación de los riesgos de desastre en los planes de urbanismo y
la gestión de los asentamientos humanos expuestos a desastres, en particular
las zonas densamente pobladas y los asentamientos en rápida urbanización».
Luego, a cinco años de la firma del referido marco, una misión de Naciones Unidas
realizó una evaluación sobre el estado de avance en el país, recomendándose
la formulación de la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres,
la que detalló en el «eje estratégico reducción de los factores subyacentes del
riesgo» (decreto Nº 1.512, de 2016, considerando Nº 2, del Ministerio del Interior
y Seguridad Pública), entre sus objetivos específicos, el «considerar los factores
de riesgo en el desarrollo de los instrumentos de ordenamiento territorial».
Además, es dable apuntar que la Contraloría General cursó con alcance la

mencionada política nacional, manifestando que «a la fecha de emisión de ese
acto administrativo se encontraba vigente el Marco de Sendai para la reducción
del riesgo de desastres 2015-2030, adoptado en la Tercera Conferencia Mundial
de las Naciones Unidas, celebrada en Sendai, Japón, el 18 de marzo de 2015,
cuyo objetivo es garantizar la continuidad del trabajo hecho por los Estados
y otras partes interesadas en relación con el Marco de acción de Hyōgo
2005-2015, este último instrumento sobre el cual se desarrolla la política que
se viene aprobando». Sobre tal aspecto, en el nombrado Marco de Sendai en la
«Prioridad 3: invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia»
se insistió en «Promover la incorporación de las evaluaciones del riesgo de
desastres en la elaboración y aplicación de políticas territoriales, incluidas la
planificación urbana».
Finalmente, cabe consignar que, con posterioridad a la publicación de la

singularizada política nacional, no se ha modificado la correspondiente
reglamentación urbanística con el objeto de profundizar la evaluación del riesgo
existente en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
1.2. La ley y la reglamentación urbanística referida a riesgos
La Ley General de Urbanismo y Construcciones prevé en su artículo 28 decies

—incorporado por la ley Nº 21.078—, que «la planificación urbana es una
función pública cuyo objetivo es organizar y definir el uso del suelo y las demás
normas urbanísticas de acuerdo con el interés general», en cuyo ejercicio
deberá «ser consistente con los estudios técnicos referidos a movilidad urbana,
infraestructura sanitaria y energética, riesgos y protección del patrimonio natural
y cultural, entre otros, conforme establezca la Ordenanza General de Urbanismo
y Construcciones, los que necesariamente deberán estar en coordinación con
las políticas sectoriales asociadas a cada materia».
Además, el artículo 105 del mismo cuerpo legal, prescribe que «el diseño de
las obras de urbanización y edificación deberá cumplir con los standard que
establezca la Ordenanza General» en lo relativo, entre otros, a las «características
de diseño, resistencia estructural y seguridad, para las edificaciones que
se puedan emplazar en las áreas con riesgo de inundación, anegamiento,
socavación, afloramiento potencial de napa freática, quebradas, deslizamiento o
remoción en masa de materiales o sedimentos, u otras similares definidas en los
planes reguladores, y, en el caso de urbanizaciones que se emplacen tales zonas,
las características de las obras de urbanización destinadas a mitigar los riesgos
y facilitar la evacuación hacia zonas seguras o servir, cuando corresponda, como
alternativa para el escurrimiento de las aguas».
Finalmente, el artículo 146, en su inciso segundo, dispone que, comprobado que

una obra se estuviere ejecutando sin el permiso respectivo o en disconformidad
con él, o con ausencia de supervisión técnica, o que ello implique un riesgo
no cubierto, sin perjuicio de las sanciones pertinentes, el director de obras
municipales ordenará de inmediato su paralización, fijando un plazo prudencial
para que se proceda a subsanar las observaciones que se formulen.
Precisado lo anterior, es menester manifestar que la Ley General de Urbanismo y

Construcciones define elementos clave en cuanto al rol de la planificación urbana
en materia de riesgos, la cual debe tener coherencia con aquellos identificados en
el pertinente estudio, y se determina que las obras de urbanización y edificación
deben cumplir con características de diseño, resistencia y seguridad para mitigar
las amenazas, remitiéndose en ambos casos a la reglamentación urbanística
contenida en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Así, se
aprecia que lo esencial de la protección se deriva a la potestad reglamentaria, por
lo que el centro de este estudio y su posterior crítica, se enfoca particularmente
en dicha ordenanza.
Por su parte, dicho cuerpo reglamentario, en su artículo 1.1.2., define al «Estudio

de riesgos» como el «documento técnico elaborado por uno o más profesionales
especialistas, cuyo objetivo es definir peligros reales o potenciales para el
emplazamiento de asentamientos humanos».
Teniendo presente que el artículo 2.1.17. se analizará separadamente, es

menester anotar que el artículo 1.4.4. prevé que los certificados de informaciones
previas deben identificar las normas urbanísticas aplicables al predio, tales
como las áreas de riesgo o de protección que pudieren afectarlo contempladas
en el instrumento de planificación territorial, señalando las condiciones o
prevenciones que se deberán cumplir en cada caso. Adicionalmente, los
artículos 2.1.7. —respecto de la planificación urbana intercomunal— y 2.1.10. bis
—en cuanto a la urbana comunal— prescriben que tales planes deben definir las
atingentes zonas de restricción, de conformidad con el artículo 2.1.17.
A su turno, el artículo 27 de la ley Nº 16.282 dispone que «A solicitud de una

municipalidad afectada por sismo o catástrofe, el presidente de la república,
mediante decreto supremo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, podrá
aprobar planes reguladores, planes seccionales o modificaciones de los mismos,
necesarios para resolver las dificultades originadas por sismo o catástrofe,
o para implementar el plan de reconstrucción regional o municipal debiendo
dictarse el decreto supremo correspondiente»; añadiendo que este instrumento
debe contener entre sus antecedentes mínimos una memoria explicativa que
incluirá un estudio de riesgos elaborado por profesional especialista.
Por último, es dable destacar que la Política Nacional de Desarrollo Urbano

(decreto Nº 78, de 2013, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo) anota en su
objetivo específico de equilibrio ambiental 3.2. «Identificar y considerar los
riesgos naturales y antrópicos».
1.3. El artículo 2.1.17. de la Ordenanza General de Urbanismo y

Construcciones
Sobre el particular cabe consignar que el citado artículo dispone, en su inciso

primero, que en los planes reguladores podrán definirse áreas restringidas al
desarrollo urbano, por constituir un peligro potencial para los asentamientos
humanos, denominándose según lo previsto en su inciso segundo, «zonas no
edificables» o bien, «áreas de riesgo», según sea el caso. Añade el inciso tercero
que por «zonas no edificables», se entenderán aquellas que por su especial
naturaleza y ubicación no son susceptibles de edificación, en virtud de lo
preceptuado en el inciso primero del artículo 60 de la Ley General de Urbanismo
y Construcciones, aceptándose solo la ubicación de actividades transitorias.
Por su parte, el inciso cuarto prescribe que por «áreas de riesgo», se entenderán
aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se limite determinado
tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u
otros semejantes, que requieran para su utilización la incorporación de obras
de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar tales efectos.
Es decir, tratándose de áreas de riesgos, no existe una prohibición absoluta para

el emplazamiento de actividades, como sí ocurre con las zonas no edificables2,
sino que solo se encuentran limitadas a la adopción de medidas u obras que
mitiguen los riesgos, por lo que el inciso quinto de ese artículo agrega que
para «autorizar proyectos a emplazarse en áreas de riesgo, se requerirá que se
acompañe a la respectiva solicitud de permiso de edificación un estudio fundado,
elaborado por profesional especialista y aprobado por el organismo competente,
2 Las «zonas no edificables» corresponderán a aquellas franjas o radios de protección de obras de

infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensión, embalses,
acueductos, oleoductos, gaseoductos, u otras similares, establecidas por el ordenamiento jurídico
vigente (Ley General de Urbanismo y Construcciones, artículo 60, inciso sexto).
que determine las acciones que deberán ejecutarse para su utilización, incluida la
evaluación de impacto ambiental correspondiente conforme a la ley Nº 19.300…
Este tipo de proyectos podrán recibirse parcial o totalmente en la medida que se
hubieren ejecutado las acciones indicadas en el referido estudio. En estas áreas,
el plan regulador establecerá las normas urbanísticas aplicables a los proyectos
una vez que cumplan con los requisitos establecidos en este inciso».
Finalmente, su inciso final prevé que las «áreas de riesgo» se determinarán

basándose en las características que se detallan, efectuando una clasificación
entre:
(i) zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a
maremotos o tsunamis, a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas,
cursos de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos;
(ii) zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas;
(iii) zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o
fallas geológicas, y
(iv) zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención
humana.
Es decir, se trata de una lista taxativa en la cual se deben encuadrar los

riesgos identificados en el estudio del pertinente instrumento de planificación
territorial. Este aspecto ha sido recogido, entre otros, en los dictámenes
Nºs. 18.104 y 26.721, de 2019, de la Contraloría General, en los cuales se
expresó que la alusión al riesgo de remoción en masa difiere de lo establecido
en el singularizado artículo 2.1.17.
2. Importancia de la gestión de riesgos

y problemas existentes en el artículo
2.1.17. de la Ordenanza General
de Urbanismo y Construcciones
2.1. Relevancia de la identificación y tratamiento de riesgos
Al emplazar una vivienda, un comercio, una infraestructura o cualquier otra

actividad humana, un aspecto clave que se debe prever son las probables
afectaciones que se pueden experimentar, entre ellas, los peligros de
desastres. Lo anterior, considerando que «Chile es un país expuesto de manera
permanente a amenazas de origen tanto natural como antrópico, las que se
han desencadenado en un sin número de desastres, tales como terremotos,

tsunamis, erupciones volcánicas, sequías e incendios forestales, etc., por lo
que, siguiendo las tendencias globales con respecto a la temática, la gestión
integral del riesgo de desastres se ha ido instaurando cada vez más como una
prioridad a nivel nacional» (decreto Nº 1.512, de 2016, del Ministerio del Interior
y Seguridad Pública, artículo primero).
Además, el fenómeno del cambio climático se ha transformado en una variable

más a tener en cuenta en la gestión de riesgos, por cuanto, como señala el
presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (2019), sus efectos
evidencian amenazas sin precedentes en los territorios y las ciudades, para
lo cual sostiene que debe transformarse en un objetivo de Estado procurar
ciudades más resilientes (p. 5). En definitiva, los desastres ponen en peligro los
ecosistemas y la diversidad, afectan al desarrollo sostenible y comprometen
la cohesión social. Las sociedades modernas son cada vez más vulnerables
a las catástrofes naturales, que suelen venir potenciadas por la relación
desequilibrada entre el ser humano y el medio físico que le rodea, debido a
factores tales como el uso intensivo del suelo, el crecimiento industrial y urbano
desordenado, el éxodo rural, la desertización y el incremento de los fenómenos
climáticos extremos (Bensusan Martín, 2018, p. 397).
Ahora bien, el área de aproximación en este estudio es desde el derecho

urbanístico y, en particular, desde la planificación territorial. Tal como indica
Cordero Quinzacara (2015), en dicha disciplina confluye «un conjunto de normas
que regulan todo el tracto o proceso de decisiones públicas que van desde el
diseño de un modelo territorial futuro y que llegan a su materialización en la forma
de crear y recrear la ciudad, y que se despliega en un conjunto de potestades
públicas que se atribuyen a diversos órganos que integran la Administración del
Estado» (p. 107).
De esta manera la planificación territorial resulta un instrumento importante

para gestionar el riesgo de desastres, siendo considerado como «un ejercicio de
anticipación para reducir riesgos y, a la vez, promover bienestar; no es solamente
un proceso para minimizar la vulnerabilidad, sino también para identificar formas
de maximizar oportunidades» (Lira, citado en Barton, 2009, p. 6). Así, la regulación
de la ocupación del territorio con asentamientos humanos y actividades, a
través de los instrumentos de planificación territorial, no solo permite prevenir
la construcción en zonas de riesgos, sino que viabiliza la aprobación de nuevas
edificaciones y la localización y construcción pública y privada de viviendas,
equipamientos y obras de mitigación (Bresciani Lecannelier, 2012, p. 45).
Del análisis histórico de desastres que han afectado a Chile, se advierte que,
en su mayoría, han sido producidos por fenómenos sísmicos —terremotos y
tsunamis— y climáticos (UNESCO, 2012, p. 45). Tales eventos han resultado
significativos en algunos casos, como por ejemplo, el terremoto y posterior
maremoto del 27 de febrero de 2010, que tuvo como consecuencia 521 víctimas
fatales, 2.000.000 de damnificados y 200.000 viviendas destruidas (Gobierno de
Chile, 2010, p. 5).
En segundo lugar, existen numerosos asentamientos humanos ubicados en

zonas de riesgo, en parte debido a la falta de personal, insuficientes capacidades
para elaborar y fiscalizar este tipo de estudios, así como interés inmobiliario y
ocupación ilegal de terrenos por población vulnerable (UNESCO, 2012, p. 32).
Así, al tratarse de núcleos urbanos ya materializados y consolidados resulta
compleja una intervención administrativa o judicial en el ámbito de la prevención
de riesgos.
De esta forma, el ejercicio de planificar un territorio implica un proceso de

adaptación de las actividades y las edificaciones frente al riesgo. En ese contexto,
la adaptación involucra toda acción que signifique un ajuste de un sistema
natural o humano como respuesta a efectos actuales o esperados de cambio
climático o de sus impactos para moderar el daño o aprovechar oportunidades
beneficiosas (Barton, 2009, p. 8).
2.2. Pronunciamientos de los tribunales sobre gestión de riesgos
El tratamiento de los riesgos y las acciones a adoptar frente a estos han sido
analizados por la Corte Suprema, por ejemplo en el caso Campiche —relativo
al emplazamiento de una central termoeléctrica en la localidad de Ventanas,
comuna de Puchuncaví—, sobre el cual ese máximo tribunal indicó que, de
acuerdo con el pertinente instrumento de planificación territorial «el sector
de emplazamiento de la Central Termoeléctrica Campiche corresponde, en
primer término, a una zona de riesgo por constituir un peligro potencial para
los asentamientos humanos, conforme lo preceptúa el artículo 2.1.17. de la
Ordenanza de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Pero, además,
este sector restringido denominado ZR-2, permite solo el desarrollo de áreas
verdes y recreacionales vinculadas a las actividades propias del uso de las
playas» (rol Nº 1.209-09, considerando 6º).
Añadió tal sentencia, que «la autoridad local solo atendió a que hubieren
sido subsanados los motivos de seguridad que determinaron que la zona
fuera definida como área de riesgo, pero omitió comprobar si el proyecto que
autorizaba cumplía los requisitos y condiciones para ser emplazado en ese
lugar. En efecto, dadas las características de las obras a ejecutar —una central
termoeléctrica— en una zona ZR-2, se requería el cambio de uso del suelo a
través de la modificación del plan regulador» (rol Nº 1.209-09, considerando 8º).
Así, no obstante haberse verificado el cumplimiento de medidas de mitigación

con el objeto de evitar las consecuencias del riesgo de inundación, la Corte
Suprema pone de manifiesto que adicionalmente el planificador determinó para
esa área un uso de suelo restringido, sin que el cumplimiento de condiciones de

seguridad permita extender las actividades admitidas en dicha zona.
En cuanto a la importancia de las medidas de mitigación contra riesgos, es

destacable la sentencia de la Corte Suprema dictada con fecha 27 de diciembre
de 2017 (rol Nº 34.536-17), a través de la cual revocó el fallo de la Corte de
Apelaciones de Antofagasta y acogió el recurso de protección interpuesto en
contra de la Municipalidad de Antofagasta, por haber ordenado la demolición de
un muro contiguo a la vivienda en que residía el recurrente, colindante con una
bajada aluvional.
En ese fallo dicha magistratura señaló que, según el mapa de peligro de

remociones en masa y geología para el ordenamiento territorial —elaborado por
el Servicio Nacional de Geología y Minería en 2014—, «el sector entre Jardines
del Sur y Valle del Mar corresponde a un área de peligro alto de aluvión, lo
cual corresponde a áreas que han sido y pueden verse afectadas, con mayor
frecuencia e impacto, por el escurrimiento de flujos de detritos». Agregó
además que el director del Servicio de Vivienda y Urbanización de la región de
Antofagasta informó que en 1991 fueron intervenidos los sectores de Jardines
del Sur y Valle del Mar, mediante mecanismos de mitigación consistentes en la
construcción de muros con ocasión del aluvión ocurrido en la ciudad ese mismo
año, zona que, de acuerdo con el plan regulador comunal vigente desde 2002,
reconoce al sector como zona de riesgo aluvional.
Asimismo, se apuntó que «el riesgo que proviene de la naturaleza es incierto,

tanto en lo relativo a sus causas como sus efectos o la época en que sobrevendrá,
en que pueden distinguirse riesgos potenciales no acaecidos o desconocidos y
riesgos conocidos, es decir, ya sucedidos y cuyas consecuencias, como en el
caso ventilado en estos autos concerniente al aluvión de 1991…, constituyen
riesgos ciertos y ya comprobados, efectivos y…aún permanecen el inconsciente
colectivo de la población» (rol Nº 34.536-17, considerando 8º).
Por último, la sentencia expresa que «la única alternativa viable y razonable para
evitar un daño producto de un riesgo que en 1991 costó la vida a 100 personas,
consiste en que la autoridad actúe de forma previsora y precautoria, sobre la
base de la experiencia adquirida, esto es, que adopte y mantenga medidas
preventivas en relación a un riesgo en ausencia de certezas, antes de continuar
la práctica de una decisión con consecuencias dañosas inciertas mientras está
bajo estudio un nuevo plan regulador para Antofagasta que recién concluirá en
octubre de 2018, asumiéndose por el municipio, al ordenar la destrucción del
muro, una posición irracional y carente de estudios, más aún si la resolución
recae en una zona de alto riesgo aluvional».
A su turno, en el caso del proyecto inmobiliario ubicado en el predio contiguo

al santuario de la naturaleza «Campo Dunar de la Punta de Concón», la Corte
Suprema, mediante sentencia de fecha 5 de julio de 2019 (rol Nº 12.808-19),

tuvo presente el documento acompañado por los recurrentes, denominado
«Reflexión sobre las amenazas en las dunas de Concón», confeccionado por el
geólogo Luis Ribba. Este identificó los impactos específicos que el proyecto de
las recurridas podía ocasionar sobre las dunas, indicando que «…este tema es
preocupante, pues tiene la tendencia en construcciones que parecía seguir la
misma registrada antes del terremoto de 2010, a partir de la cual se describe
abundantemente en la literatura nacional, fenómenos de remoción en masa y
licuefacciones en diversas partes de Chile, olvidadas se diría desde el terremoto
de 1985 y de Valdivia en 1960…Las respuestas de autoridades a cuestionamientos
son muy simples y se refieren a que “mientras firme un ingeniero calculista no
hay problema pues la responsabilidad recaería sobre este” en caso de daños
o catástrofe, o que “mientras se cumpla con mitigaciones de la ordenanza,
todo estará bien”, sin embargo hay edificios que demuestran amargamente lo
contrario a nivel nacional» (rol Nº 12.808-19, considerando 16º).
Añadió la sentencia, que el geólogo concluyó que «Hay un potencial de daños

irreparables en las áreas protegidas en este instante que debe ser evaluado
responsablemente por profesionales independientes acerca de los derrumbes
posibles, por obras que se están desarrollando en ambos extremos norte y sur
del santuario. Ello si se quiere asegurar evitar daños en él.…Mientras no ocurra
un escenario de lluvia intensa con acumulación de cientos de mm, seguido de un
terremoto magnitud cercano a 9, es difícil comprender qué grandes fenómenos
de licuefacción pudieran ocurrir. Sin embargo, en esta época de grandes
cambios climáticos y con la amenaza que reviste el terremoto pendiente en la
zona central, las probabilidades pudieran estar mucho más cerca de lo que se
cree» (rol Nº 12.808-19, considerando 16º).
Así, la Corte Suprema, analizando tal pronunciamiento y lo advertido en las

fiscalizaciones de la Superintendencia del Medio Ambiente, en las que se dejó
constancia de la existencia de un talud artificial para contener las arenas,
concluyó que el proyecto —aun cuando en primera instancia se había reconocido
que este no se encontraba ubicado en una zona de riesgo del Plan Regulador
Comunal de Viña del Mar— debía ingresar al sistema de evaluación de impacto
ambiental en los términos del artículo 11, literal d), de la ley Nº 19.300, al
emplazarse el predio inmediatamente contiguo al santuario de la naturaleza
«Campo Dunar de la Punta de Concón» y encontrarse aquella área protegida en
condiciones de susceptibilidad de ser afectada por las obras en cuestión, debido
a los impactos que ellas pueden generar en el territorio circundante.
Finalmente, en cuanto a la defensa de la recurrida al señalar que el estudio

del nombrado geólogo carecía de rigor epistémico, ese tribunal manifestó que
no se trataba de un estudio que careciera de rigor científico, toda vez «que las
hipótesis y las conclusiones hallan sustento en la evidencia empírica, en citas
y publicaciones académicas previas» y «que no es posible soslayar que las
conclusiones técnicas del estudio se avienen con las máximas de la experiencia

en relación con el riesgo de derrumbe y la ocurrencia de otros eventos similares
de origen natural que nuestro país ha experimentado en los últimos años, lo cual
constituye un hecho público y notorio».
De lo expuesto en la sentencia, es posible constatar que uno de los elementos

para someter el proyecto al procedimiento de evaluación ambiental, además de
ubicarse contiguo a un santuario de la naturaleza, era precisamente la existencia
de un riesgo sobre el terreno en cuestión. Esta conclusión fue más allá de lo
establecido en el artículo 2.1.17., toda vez que tal peligro no había sido analizado
ni definido en el pertinente instrumento de planificación territorial.
Por otra parte, cabe hacer presente algunos aspectos del caso Punta Piqueros
(ver Araya Concha, 2019), que consideramos relevantes para este estudio.
El permiso de edificación para este proyecto —un hotel compuesto por dos
edificaciones de nueve y seis pisos, de los cuales una parte se encuentra bajo
el nivel de la calle Borgoño— fue otorgado en 2011 y posteriormente la Corte
Suprema, mediante sentencia de 2 de mayo de 2013 (rol Nº 3.918-12), resolvió
dejar sin efecto la enunciada autorización, mientras no se ingresara el proyecto
al sistema de evaluación de impacto ambiental.
Luego, el titular presentó el estudio de impacto ambiental, el que fue aprobado por
el Servicio de Evaluación Ambiental (2014) de la región de Valparaíso, indicándose
que se construiría un muro verteolas en el sector norte del proyecto para
disminuir la energía del oleaje producto de marejadas, solo con fines preventivos,
y se apuntó que esta edificación cumplía con el uso de suelo asignado por el
instrumento de planificación territorial. Esta resolución de calificación ambiental
favorable, confirmada en una primera instancia por el Comité de Ministros, fue
dejada sin efecto por el Segundo Tribunal Ambiental (rol Nº 86-15) al estimar
que las observaciones ciudadanas no fueron debidamente consideradas en el
proceso, entre ellas, las relativas al riesgo frente a tsunamis y marejadas.
Contra esta sentencia se dedujeron los recursos de casación en la forma y en

el fondo, los que fueron rechazados por la Corte Suprema (rol Nº 97.792-16),
ordenando retrotraer el procedimiento con el objeto de dar respuesta a las
observaciones efectuadas. En cuanto al riesgo, señaló que «las alteraciones a
que ha sido sometido el proyecto materia de autos, referidas al modo de enfrentar
el riesgo de tsunami y, en particular, a la manera en que los ocupantes del hotel
de que se trata deberían ser evacuados, en el evento de que tal catástrofe se
presentare, inciden un aspecto al que no se puede reconocer o calificar de
secundario, poco trascendente o insustancial. Por el contrario, la salvaguarda
de la vida de los huéspedes y personal del hotel, puesta en peligro por un suceso
de la naturaleza, es una cuestión de la máxima importancia y que, por lo mismo,
debe ser abordada, analizada y resuelta con la mayor atención y cuidado» (rol
Nº 97.792-16, considerando 29º).
Al respecto, la observación ciudadana 5.3.59 en el procedimiento sostuvo que

«El Hotel Punta Piqueros se emplaza en plena rompiente del oleaje, bajo la
calzada y bajo la cota mínima de seguridad. La reciente marejada de 2013, que
se grafica a continuación y cuya energía ha sido superada por otras anteriores,
tuvo una altura de ola que inundó hasta el piso 4» (Servicio de Evaluación
Ambiental, 2014). Además, la observación ciudadana 5.3.62 planteó que la zona
es altamente riesgosa (Servicio de Evaluación Ambiental, 2014), cuestión que
estaba siendo evaluada en el instrumento de planificación territorial a través de
la modificación en curso del Plan Regulador Comunal de Concón. Sobre este
aspecto el Servicio de Evaluación Ambiental (2014) concluyó que «el proceso
de evaluación se debe realizar con instrumentos vigentes y no en proceso de
elaboración»
Finalmente, es necesario consignar que mediante la resolución Nº 46, la

Comisión de Evaluación Ambiental (2018) de la región de Valparaíso, calificó
favorablemente el proyecto, siendo rechazado recientemente un recurso de
reclamación interpuesto ante el Comité de Ministros (2020). En la mencionada
resolución Nº 46 se detalló que —en esa instancia— se descartó la construcción
de un muro verteolas, dado que la resistencia de ventanales cumpliría con la
norma chilena y se decidió reforzar los marcos, anclajes y cristales.
En tales condiciones, es dable destacar que es en el sistema de evaluación de

impacto ambiental donde se han analizado las medidas propuestas por el titular
del proyecto en relación con el peligro de tsunami. Este asunto tan transcendental
para la seguridad de las personas y la propiedad no fue considerado para efectos
de la emisión del atingente permiso de edificación, por no encontrarse el área
reconocida en el instrumento de planificación territorial aplicable como zona de
riesgo.
Además, se aprecia que, frente a los efectos del riesgo de tsunami y marejadas,
se ha optado en esta última instancia por eliminar el muro rompeolas y
reemplazarlo por un reforzamiento de los ventanales de la edificación. En tal
sentido, se advierte la precariedad en cuanto a la protección de amenazas
de desastres y cómo el derecho urbanístico no ha logrado dar una respuesta
adecuada.
Por su parte, es menester destacar el caso Canal Ifarle (rol Nº 31.757-17)3, en

el cual se demandó una indemnización por responsabilidad del Estado por los
daños ocurridos en viviendas a causa del terremoto y posterior maremoto de
2010, al omitir el Estado y sus organismos el cumplimiento de sus obligaciones
3 Dicha sentencia replicó el criterio ya expresado en autos rol Nº 31.058-16, en que igualmente se
analizó un caso de responsabilidad del Estado por falta de servicio por daños provocados por el
tsunami en el sector Las Salinas de Talcahuano (ver Alarcón González & Muñoz Bruna, 2018). En
esta investigación se señaló que en tal fallo «se apreció en concreto las circunstancias fácticas
sin calificarlas como caso fortuito o fuerza mayor, estimando que ellas incidieron en la exigibilidad
del estándar de conducta y concluyendo que no hubo falta de servicio».
preventivas, ya que no habrían informado a los recurrentes de los riesgos que

presentaba vivir en ese emplazamiento ni se realizaron obras de mitigación de
los mismos.
Al respecto, la Corte Suprema manifestó que «el deber de garante del bien
común no se identifica con una garantía absoluta de que los ciudadanos no
sufran perjuicio alguno derivado de su asentamiento en el borde costero. Por
tanto, no es posible calificar de falta de servicio la actividad del órgano público
de permitir construcciones en el área» (rol Nº 31.757-17, considerando 10).
Adicionalmente, ese máximo tribunal señaló que, en el proceso, «se estableció
que la actividad del órgano público para permitir el asentamiento humano en
el borde costero fue ejecutada dentro de sus facultades legales; que no se
acreditó que existiera la necesidad imperiosa de instalar muros de contención
y que no existía la posibilidad de actuar con mayor rapidez en el contexto de
un terremoto y posterior tsunami» (rol Nº 31.757-17, considerando 12), sin que
los demandantes pudieran variar tales conclusiones, a través del recurso de
casación interpuesto en el fondo.
En tal sentido, la Corte Suprema desestimó la posición de garante del Estado,

que implicaría atribuirle responsabilidad por los perjuicios derivados de la falta
o de una inadecuada planificación, al no fundamentarse en antecedentes como,
por ejemplo, las cartas de inundación elaboradas por el Servicio Hidrográfico
y Oceanográfico de la Armada4. Sobre el particular, es evidente que no hay
una obligación estatal de evitar de manera absoluta una situación de peligro,
puesto que incluso reconociéndose el mismo en el respectivo plan regulador,
nada impide que este sea mitigado y que de todas formas se produzca un daño
—más aún considerando que, en la especie, se trata del impacto de un tsunami—.
Ahora bien, parece relevante que se evalúe a nivel jurisprudencial la fijación de
un estándar de planificación para efectos de realizar un examen previo de la
susceptibilidad de riesgo presente y, en definitiva, generar una prevención eficaz
de sus consecuencias.
En cuanto a las críticas que se pueden formular al artículo 2.1.17., es del caso
consignar la sentencia de la Corte Suprema de fecha 12 de abril de 2017 (rol
Nº 2.856-17), mediante la cual se conoció una acción de amparo económico
interpuesta por la señora Yolanda Haydée González, en que manifestaba que
su derecho a desarrollar una actividad económica lícita fue vulnerado por la
Municipalidad de Caldera, al exigirle un permiso de edificación para autorizar
la instalación de un restobar en el sector de terreno de playa en Bahía Inglesa.
Así, al obtener un certificado de informaciones previas se anotó que el proyecto

se emplazaba en el sector T2, área de riesgo —inundación por tsunami—, por
4 Veremos más adelante que existe un proyecto de ley sobre la materia que prevé que deben
considerarse los mapas de susceptibilidad para efectos de la elaboración de los estudios de
riesgos.
lo que se le exigió acompañar «un estudio fundado elaborado por profesional

especialista y aprobado por el organismo competente», según lo dispuesto en
el citado artículo 2.1.17. Esta exigencia fue considerada improcedente por la
señora González, debido a que «no se ha definido por la Secretaría Regional
Ministerial del Ministerio de Vivienda y Urbanismo cuál es el “estudio fundado” a
que dicha norma alude ni cuál es el “órgano competente” al que se refiere», el que
según lo expuesto, además, por la Dirección de Obras Municipales de Caldera, no
había sido designado aún por la División de Desarrollo Urbano.
De esta forma, en tal sentencia se consignó que el secretario regional ministerial

de Vivienda y Urbanismo de Atacama le indicó a la actora, mediante el oficio
ordinario Nº 1.245, de 2016, que se encontraba en trámite de aprobación el
decreto Nº 195, por el cual se modificaba la Ordenanza General de Urbanismo
y Construcciones, en cuanto a la adecuación de sus disposiciones a la ley
Nº 20.582, en lo relativo a áreas de riesgo a que se refiere el artículo 2.1.17.,
señalando que no ha sido precisado el órgano competente a que se alude en
dicho precepto y la fecha de inicio de sus funciones, por lo que esa repartición
estimaba que mientras no se cuente con una definición clara en este ámbito o
no se modifique la referida reglamentación se debe excluir de su aplicación la
aprobación del «organismo competente», sin perjuicio de contar con el informe
elaborado por un profesional especialista.
En ese contexto, la corte manifestó que «en esas condiciones forzoso es concluir
que la autoridad no puede imponer a la recurrente el pleno y cabal cumplimiento
de las exigencias contenidas en el artículo 2.1.17., desde que es la máxima
autoridad regional en la materia la que ha reconocido de manera explícita la
imposibilidad práctica de aplicar en toda su extensión la norma en comento»,
agregando que «la recurrida no podrá requerir a la actora el cumplimiento de lo
estatuido en dicha disposición en lo que atañe a la aprobación del organismo
competente a que se refiere el inciso 5º del tantas veces citado artículo 2.1.17.»
(rol Nº 2.856-17, considerando 20º).
De esta manera, la sentencia de la Corte Suprema expresó con claridad

una de las deficiencias que presenta este artículo: la falta de definición del
órgano competente que debe aprobar el estudio elaborado por el pertinente
especialista. Este alcance deja entregadas las medidas de mitigación solo al
criterio de tal profesional, sin que se cautele por parte de una institución pública
que efectivamente se reduzca la probabilidad de que la edificación sufra las
consecuencias de un desastre.
Asimismo, tampoco existiría una intervención del correspondiente director

de obras municipales, puesto que la Contraloría General ha precisado, entre
otros, en el dictamen Nº 24.932, de 2019, que la modificación efectuada
5 De acuerdo con lo investigado, dicho decreto a la fecha no ha sido promulgado ni publicado en el

Diario Oficial.
por la ley Nº 20.703, respecto de la letra a), Nº 2, del artículo 24 de la ley

Nº 18.695, tuvo como consecuencia la delimitación de las obligaciones de los
directores de obras municipales a la verificación de que los anteproyectos y
proyectos cumplan con los aspectos a revisar de acuerdo con la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, esto es, con las normas urbanísticas que define
su artículo 116, inciso séptimo6, radicando la responsabilidad de la revisión y
del cumplimiento de las demás normas legales y reglamentarias vigentes en los
restantes profesionales que intervengan en esos procesos.
Añadió el mencionado pronunciamiento de la Contraloría General, «que lo

contrario implicaría exceder los roles y responsabilidades que el ordenamiento
ha asignado a los distintos actores en materia de construcción, y alteraría el
procedimiento de aprobación de los permisos de edificación por parte de los
directores de obras, cuya agilización fue el objeto de la dictación de la nombrada
ley Nº 20.703, según aparece de la historia fidedigna de su establecimiento».
2.3. Análisis efectuado por la Contraloría General de la República sobre

gestión de riesgos
En primer término, cabe anotar que el análisis que efectúa la Contraloría General
en el trámite de toma de razón de los instrumentos de planificación territorial, ha
permitido revisar si las disposiciones de los pertinentes planes sobre riesgos se
ajustan a lo previsto en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
sobre la materia.
En tal sentido, en los dictámenes Nºs. 23.212, de 2011; 18.253 y 72.942, de

2012, se reparó el contenido del estudio de riesgos, elemento necesario para
la elaboración del plan regulador, señalando que dicho instrumento se limitaba
a describir las amenazas sin definir las zonas en que estas se presentaban.
Así, se ha exigido que exista una concordancia y armonía entre lo analizado
en el informe con lo dispuesto en la ordenanza del atingente plan (dictámenes
Nºs. 9.171 y 89.751, de 2015; 8.785 y 80.119, de 2016; 19.149, de 2018; y
24.239, de 2019) y también se ha objetado que las láminas del estudio impidan
por su escala o gráfica identificar los peligros apuntados en ellas (dictámenes
Nºs. 29.212, de 2017; 18.103, de 2019; y 5.735, de 2020).
6 «Se entenderá por normas urbanísticas aquellas contenidas en esta ley, en su Ordenanza General
y en los instrumentos de planificación territorial que afecten a edificaciones, subdivisiones,
fusiones, loteos o urbanizaciones, en lo relativo a los usos de suelo, cesiones, sistemas de
agrupamiento, coeficientes de constructibilidad, coeficientes de ocupación de suelo o de los
pisos superiores, superficie predial mínima, alturas máximas de edificación, adosamientos,
distanciamientos, antejardines, ochavos y rasantes, densidades máximas, estacionamientos,
franjas afectas a declaratoria de utilidad pública y áreas de riesgo o de protección» (Ley General
de Urbanismo y Construcciones, artículo 116, inciso séptimo). Si bien tal disposición enuncia
dentro de las normas urbanísticas a las áreas de riesgo, no podría interpretarse que el director
de obras municipales se encuentra habilitado para revisar el contenido y detalles del informe del
profesional especialista. Así, aplicando el criterio contenido en el dictamen Nº 59.370, de 2014, de
la Contraloría General, estimamos que su actuación se limitaría a verificar, al menos formalmente,
si se adjunta el estudio fundado en caso de emplazarse el proyecto en un área de riesgo.
Además, un aspecto constantemente observado es que el plan debe fijar las

normas urbanísticas aplicables a los proyectos una vez que cumplan con los
requisitos establecidos para subsanar o mitigar los riesgos del área en cuestión,
lo que se constató que no había ocurrido (dictámenes Nºs. 23.209, de 2011;
65.985, de 2012; 52.696, de 2013; 83.151, de 2014; 32.310, de 2015; y 13.254,
de 2018). Ello resulta sumamente relevante, ya que los usos admitidos para esa
zona deben ser definidos por el instrumento de planificación, con el objeto de
hacer factible el proyecto que se pretende materializar.
Enseguida, también se ha reparado, entre otros, en el dictamen Nº 56.032, de

2011, que los planes reguladores contengan disposiciones que permitan reducir,
limitar o definir el riesgo, al carecer de sustento normativo y apartarse del
mencionado artículo 2.1.17., así como también prohibir el emplazamiento de todo
tipo de edificación, por cuanto tal preceptiva prevé la posibilidad de desarrollar
proyectos en dichas áreas, sujetos a las condiciones que indica (dictamen
Nº 18.674, de 2013). Este último criterio fue aplicado en el dictamen Nº 18.706,
de 2016, en el cual se distinguió a las áreas de riesgo de las zonas no edificables
—en las que no se admite edificación— manifestando que, cumpliéndose los
requisitos del artículo 2.1.17., resulta factible el otorgamiento de un permiso, en
la medida que tal zona contemple una norma urbanística, lo que no acontecía
en la especie.
Finalmente, destacamos el dictamen Nº 29.012, de 2019, a través del cual

se advirtió la existencia de un riesgo de carácter antrópico que no había
sido ponderado en el estudio de riesgos del Plan Regulador Intercomunal de
Villarrica-Pucón, el que se encontraba reconocido en el decreto Nº 43, de 2017,
del Ministerio del Medio Ambiente, que declaró zona saturada por clorofila «a»,
transparencia y fósforo disuelto, a la cuenca del lago Villarrica. Luego, mediante
el dictamen Nº 10.526, de 2020, se atendió un nuevo ingreso de ese instrumento
en el cual se indicó que no se encontraba suficientemente subsanada la
observación, al adjuntarse un documento denominado anexo complementario,
el que no estaba desarrollado y suscrito por el profesional especialista.
Ahora bien, cabe consignar que se encuentran sometidos al mencionado trámite

de toma de razón y, por tanto, son revisados por la Contraloría General, por regla
general, los planes reguladores intercomunales o metropolitanos y los planes
reguladores comunales que no dispongan de un instrumento de rango superior,
por lo que en los demás casos solo resulta necesaria la revisión de la pertinente
secretaría regional ministerial de Vivienda y Urbanismo. En tal sentido, todos los
proyectos de plan regulador analizados precedentemente contaban con informe
favorable de la correspondiente secretaría regional, por lo que es posible advertir
una serie de problemáticas asociadas a riesgos en instrumentos que no están
sujetos a toma de razón.
Por su parte, en relación con la potestad dictaminante de la Contraloría General,

en el dictamen Nº 35.229, de 2014, se analizó la modificación efectuada al Plan
Regulador Comunal de Maipú, indicando que el área de riesgos que se estableció
no aparecía debidamente fundada en el estudio a que se refiere el artículo
2.1.17. En contra de tal modificación, se interpuso una demanda de nulidad
de derecho público, la que fue rechazada por el 29º Juzgado Civil de Santiago,
mediante sentencia dictada en autos rol Nº 22.511-14, en la que se concluyó
que los estudios aparejados por la Municipalidad de Maipú al aprobar el área de
riesgo «satisfacen suficientemente las exigencias de precisión y de presentación
de un “estudio fundado de riesgos” propias de esta materia». Dicha sentencia
fue confirmada por la Corte de Apelaciones de Santiago (rol Nº 9.503-16) y se
rechazó, por la Corte Suprema, el correspondiente recurso de casación en el
fondo (rol Nº 9.102-17).
No obstante que la Contraloría General no tuvo a la vista el nuevo oficio de

la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, es
evidente que existe una visión o estándar diferente en cuanto al estudio fundado,
al no encontrarse sus elementos o requisitos desarrollados en el mencionado
artículo 2.1.17.
Luego, por medio del dictamen Nº 1.328, de 2020, la Contraloría General atendió
una presentación que incidía en precisar si los terrenos adyacentes a cursos de
agua de que se trataba se encontraban regulados como áreas de riesgo en el
Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, Satélite Borde Costero Sur. Así, se
sostuvo que el artículo que regulaba las quebradas «no establece propiamente
zonas de riesgo en los términos del referido artículo 2.1.17. —lo que se corrobora
por la circunstancia de que la pertinente memoria explicativa no contempla un
estudio de riesgos que permita fundamentarlas, así como por el hecho de que
tampoco se encuentran graficadas como tales en el atingente plano del PRIV
SBCS—, sino que dicha norma del instrumento de planificación territorial debe
entenderse con efectos diversos, de carácter orientador para las regulaciones
que se establezcan a través de los respectivos planes reguladores comunales»7.
De lo expresado se aprecia que la Contraloría General atribuyó a tales

disposiciones un carácter orientador para la determinación de áreas de riesgo
por los correspondientes planes reguladores comunales, lo que tiene un sentido
práctico importante por la escala y detalles de tales instrumentos.
7 El artículo 3.16. del Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, Satélite Borde Costero Sur, prevé
en sus incisos tercero y cuarto, respectivamente, que «Estas fajas podrán disminuirse a 15 m
horizontales cada una, en el caso que los faldeos correspondientes tengan una pendiente inferior
a 40°, si de acuerdo a estudios fundados, elaborados por profesional especialista, cumple los
requisitos y condiciones establecidas para ello, incluida la evaluación de impacto ambiental
correspondiente» y que «Los planes reguladores comunales y los planes seccionales que se
confeccionen para el área territorial normada por la presente ordenanza, indicarán las quebradas
o sus ejes según corresponda, pudiendo al mismo tiempo aumentar el ancho de las fajas laterales
antes indicadas y determinar otras condiciones de mayor restricción de quebradas y cauces
naturales».
Enseguida, en el dictamen Nº E28431, de 2020, a raíz de una consulta sobre la

superposición entre las áreas de riesgos —que disponen normas urbanísticas
específicas— y otras preceptivas del Plan Regulador Comunal de Punta Arenas,
se indicó que las normas urbanísticas aplicables en las áreas de riesgo de
inundación latente y de inundación de cauces y desbordes de cauces, son
aquellas que se fijaron de manera explícita en los artículos 5.1.1. y 5.1.2. de
ese instrumento de planificación territorial, y que resultan más restrictivas, al no
admitir el uso de suelo residencial.
En cuanto a las posibles críticas que podemos visualizar sobre el artículo

2.1.17., se advierte la indeterminación de algunos requisitos ahí establecidos,
por ejemplo, cuál es el «organismo competente» para aprobar los pertinentes
estudios. Sobre este punto, mediante el dictamen Nº 36.491, de 2017, se
atendió una consulta respecto de quién debía evaluar e informar el estudio
hidrogeológico exigido por el Plan Regulador Metropolitano de Santiago para las
zonas relativas a napas freáticas en áreas de alto riesgo para los asentamientos
humanos, manifestando que, de la revisión de las normas concernientes a los
órganos con competencia en materia de aguas, era a la Dirección General de
Aguas a quien le correspondía tal labor.
Asimismo, a través del dictamen Nº 30.963, de 2018, se resolvió que el Servicio

Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada de Chile, la Dirección de Obras
Hidráulicas y el Servicio Nacional de Geología y Minería no tenían competencia
para revisar los estudios fundados por riesgo de inundación por «maremotos
o tsunamis», de lo que se colegía que la aprobación del informe aludido por el
singularizado artículo 2.1.17. no constituye una actuación regulada en general
en el ordenamiento vigente, por lo que, también en general, no cabe intervención
administrativa.
Es menester reiterar lo expresado, en orden a que resulta un aspecto sumamente

criticable que una temática tan relevante como la verificación de un estudio de
riesgo quede entregada exclusivamente al criterio del profesional especialista
y que no exista una definición clara de los organismos competentes frente a
ciertas amenazas, como ocurría con la referida a las napas freáticas. Esto es
más complejo en cuanto a los maremotos o tsunamis, frente a los cuales la
Contraloría General determinó que no existía un órgano competente.
2.4. Informe del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano sobre

modificaciones requeridas al artículo 2.1.17.
En 2019, en su 21ª sesión plenaria, se aprobó el documento «Propuestas para

el mejoramiento de las condiciones de resiliencia de las ciudades chilenas»
(Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, 2019), en el cual se identificó una serie
de elementos abordados por el reseñado artículo 2.1.17. que, en opinión de ese
consejo, debían ser modificados.
Se indicó en tal informe que «existe un diagnóstico ampliamente compartido

por el grupo de trabajo, sobre las dificultades que esta disposición —artículo
2.1.17.— presenta para la inclusión y consideración efectiva de los riesgos en el
desarrollo de las ciudades. La evidencia demuestra que en muchos casos, las
dificultades de su aplicación han llevado a omitir la existencia de zonas de riesgo
en muchos IPT, dejando sin aplicación el artículo 2.1.17.» (Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano, 2019, p. 13).
Así se detallaba entre las debilidades que limitan su aplicación efectiva, que
tal preceptiva «no reconoce la existencia de niveles de peligrosidad en las
amenazas y con ello asume efectos homogéneos en el espacio urbano, optando
frecuentemente por el peor escenario».
Agregó tal documento, que el singularizado artículo 2.1.17. «establece una

única estrategia para habilitar el territorio, basada en la realización de obras
de mitigación proyecto a proyecto. En la mayoría de los casos esta condición
no permite abordar las amenazas en su conjunto a través de proyectos de
mitigación de escala urbana», no fijando «exigencias proporcionales a la escala
de las obras, por ejemplo, en el caso de obras menores y que se encuentran
emplazadas en zonas de peligro». Además, se añadió que el listado de amenazas
identificadas en esa disposición ha sido entendido como taxativo, limitando la
incorporación de otros riesgos de carácter natural.
Por su parte, y respecto de los estudios fundados, se reparó que no se identifican

criterios metodológicos para su elaboración, llevando «a diferencias significativas
en los criterios de análisis y en la calidad de estos» y lo ya expuesto por la citada
jurisprudencia administrativa y judicial, en cuanto a que no existe claridad en el
procedimiento y capacidades administrativas de los organismos competentes
para evaluar y aprobar las pertinentes solicitudes.
3. Críticas a la reglamentación urbanística

en materia de gestión de riesgos
En primer término, de conformidad con el referido artículo 2.1.17., la

determinación de un área de riesgo constituye una facultad de los instrumentos
de planificación, quedando entregada tal actuación a la discrecionalidad del
planificador. En efecto, en ese artículo se consigna que los planes reguladores
«podrán» definir áreas restringidas al desarrollo urbano, precisando que estas
son aquellos territorios en los cuales se limite, previo estudio, un determinado
tipo de construcciones. Así, lo que debe fundarse es el establecimiento de
un área y no la falta de regulación sobre una zona, aunque documentada e
históricamente pueda estar sometida a una amenaza.
Sobre el particular, es paradójico que un país como Chile, en el cual prácticamente

la totalidad del territorio está expuesto a algún riesgo natural o antrópico, la
fijación de áreas de peligro y, por tanto, la protección urbanística se encuentre
entregada exclusivamente a una decisión de planificación. De esta forma, la
carga de fundar la existencia, importancia y eventual impacto del peligro es del
respectivo órgano, como lo han reconocido los dictámenes de la Contraloría
General.
Además, no obstante que tal determinación se enmarca en la función pública

que le corresponde al planificador en el procedimiento de formulación de un
instrumento de planificación territorial, «cuya elaboración, discusión y sanción
está entregada a los órganos que forman parte de la administración del Estado»
(Cordero Quinzacara, 2020, p. 245) y que «en esta etapa no le cabe ninguna
función decisión a los propietarios» (Cordero Quinzacara, 2020, p. 245), lo cierto
es que imponer un determinado riesgo constituye un gravamen para los dueños
de esos terrenos, por lo que no es posible descartar la existencia de gestiones
en el procedimiento de aprobación dirigidas a impedir tal consideración, desde
observaciones ingresadas en la etapa de consulta o impugnaciones.
En ese contexto, estimamos necesario que exista una adecuada ponderación de

los riesgos que se visualicen en el territorio, descartando su planificación en la
medida que se determine fundadamente que estos no resultan relevantes desde
el punto de vista del impacto sobre las edificaciones que se admitirán. En este
aspecto, se debe contar con instrumentos que realicen un diagnóstico preliminar
del territorio con anterioridad a la formulación del estudio y, por ello, es interesante
el proyecto de ley que establece el sistema nacional de emergencia y protección
civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil (Cámara de Diputados,
2011)8, en cuya última redacción —aprobada en el segundo informe de la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado (2020)—,
se consignó que el mapa de amenazas «será utilizado para la elaboración de los
instrumentos de planificación territorial, además de la Planificación del Borde
Costero, el Ordenamiento Territorial y el Manejo Integrado de Cuencas».
Ligado a lo anterior, es del caso constatar que la inexistencia de instrumentos

de planificación territorial en muchas comunas y sectores, así como la falta
de adecuación de los mismos, considerando el crecimiento urbano fuera de
tales reglas, el fenómeno del cambio climático y la aparición de nuevos tipos
de riesgos —principalmente de carácter antrópico—, ponen de manifiesto la
debilidad de la protección y prevención en materia urbanística en relación con la
ocurrencia de desastres.
Sobre este último punto, cabe anotar que recién en 2014, y a raíz de la catástrofe
provocada por el incendio ocurrido el 12 de abril de ese año en los cerros de
8 Tal iniciativa es analizada en Mehsen Rojas (2019).

Valparaíso, la División de Desarrollo Urbano (2014) emitió el oficio circular

Nº 350 —DDU 269—, a través del cual se instruyó a los municipios en el sentido de
incorporar «a la brevedad» el peligro de incendio en la formulación o modificación
de los pertinentes planes reguladores comunales, previa identificación de la
amenaza en el estudio y la definición del área correspondiente en el instrumento
de planificación9.
Volviendo a las críticas al artículo 2.1.17., compartimos lo evidenciado por el

Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, en cuanto a que los instrumentos de
planificación no pueden establecer niveles de riesgo en el territorio, midiendo
todos con el mismo parámetro. Si bien la práctica la planificación territorial
ha abordado esta variable de diferentes formas, por ejemplo: i) como áreas
superpuestas a la zonificación —es decir, fijando capas de planificación10—,
ii) como zonas delimitadas con sus pertinentes normas urbanísticas, o iii) como
directrices plasmadas en normas acordes a la condición de riesgo, advertimos
que dicha distinción no encuentra sustento en la citada disposición de la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
Luego, es dable consignar que la División de Desarrollo Urbano (2009) ha

reconocido tal alternativa —solo respecto de los dos primeros supuestos— a
través del oficio circular Nº 935, de 2009 (DDU 227), complementado por el
oficio circular Nº 054, de 2018 (DDU 398)11. Sin embargo, e independiente de
las normas urbanísticas que se determinen para una zona, cabe hacer presente
que cualquier edificación que se emplace en un área de riesgo debe someterse
por igual a los requisitos del artículo 2.1.17., en lo que atañe a la exigencia de
un estudio elaborado por profesional especialista y aprobado por el organismo
competente.
En ese contexto, consideramos que es problemático que, no obstante existir un

riesgo acreditado y de gran impacto, como puede acontecer con una zona de
avalanchas, rodados o aluviones, al no existir un régimen diferenciado y gradual
en el artículo 2.1.17., se pueda edificar contando solo con un estudio fundado.
En España, «la normativa andaluza, al igual que la estatal, incluye como suelo
no urbanizable —equivalente al rural— a aquellos terrenos que el Plan General
9 En los antecedentes analizados no se advierte que el riesgo de incendios haya sido incluido en los
planes reguladores comunales de esa región.
10 Hablamos de capas de planificación con el objeto de señalar la zona regulada por un plan regulador
que dispone las normas urbanísticas aplicables para ese territorio y sobre el cual se dibuja
superpuesta una determinada área de riesgo. Consideramos que, no obstante estar entregada tal
definición exclusivamente a la voluntad del planificador y no definirse un régimen homogéneo para
ciertos tipos de peligro, es un avance que en muchos instrumentos de planificación territorial se
hayan establecido disposiciones diferenciadas y más restrictivas, por ejemplo, frente a amenazas
de inundación.
11 En esta circular, se indica que, en función del área donde se emplaza el riesgo definido en los
planes reguladores comunales, se pueden presentar diversas situaciones, a saber: áreas de
riesgos superpuestas a la zonificación sobre zonas urbanizadas o urbanizables; áreas de riesgo
superpuestas a la zonificación emplazadas sobre zonas de áreas verdes; o áreas de riesgo
definidas mediante zonas o subzonas específicas.
de Ordenación Urbanística adscriba a esta clase de suelo por “presentar riesgos

ciertos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos
naturales”» (Bensusan Martín, 2018, p. 414).
Además, los riesgos no se miden de acuerdo con la vulnerabilidad existente en

el territorio. En efecto, es claro que las amenazas afectan de forma más grave
a las personas que enfrentan un mayor índice de pobreza —lo que se extiende
a sus edificaciones—, que aquellos que cuentan con mayores recursos para
mitigar los pertinentes riesgos. De esta forma, tal variable no es analizada en
la aludida preceptiva ni constituye un elemento a tener presente en el estudio
fundado elaborado por el profesional especialista, por lo que creemos que
es necesario cautelar con un estándar más elevado los peligros que puedan
afectar a edificaciones emplazadas en territorios considerados en instrumentos
oficiales como más vulnerables.
En cuanto a los estudios fundados de riesgo, es dable observar que solo se exige
que sean efectuados por un especialista, siendo definido en el artículo 1.1.2.
de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones como el «profesional
competente o bien otros profesionales tales como ingenieros de tránsito,
ingenieros mecánicos, ingenieros agrónomos, ingenieros químicos, ingenieros
forestales, geógrafos, geólogos, u otros cuyas especialidades tengan directa
relación con el estudio que suscriben». Sobre tal aspecto, reparamos que no
exista un registro, régimen de responsabilidad o una mayor precisión sobre la
formación requerida para estos, como sí ocurre por ejemplo con los revisores
independientes de obras de construcción, no obstante estar involucrado
igualmente su informe como exigencia habilitante para edificar.
Así, de no ajustarse el estudio a la realidad de tal zona de riesgo y producirse

un desastre a consecuencia de inadecuadas medidas de mitigación, no se
dispone de un mecanismo sancionatorio en contra de tales profesionales,
empero constituir un asunto trascendental para la seguridad de las personas y
su propiedad. Ahora bien, reconocemos que el establecimiento de un régimen
como el planteado debe ser fijado por ley y no por la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones, por constituir una materia relativa a la potestad
sancionatoria de la Administración12.
En ese contexto, es necesario que el artículo 2.1.17. explicite el contenido de

los estudios fundados, configurando con mayor precisión el alcance de estos,
sus elementos y requisitos. Lo anterior, con el objeto de definir el ámbito
de responsabilidad de estos profesionales especialistas, toda vez que, tal
como apuntó el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, la metodología en la
elaboración de los estudios ha quedado entregada exclusivamente al criterio de
12 Al respecto, Cordero Quinzacara (2014) anota dentro de los principios sustantivos que configuran
los poderes sancionatorios de los órganos administrativos, el principio de legalidad y de reserva
legal (págs. 409-410).
los mismos, lo que diluye la posibilidad de verificar si lo analizado y las medidas

propuestas podrían mitigar efectivamente el riesgo.
Además, se emplea en ese artículo dos veces el concepto de «estudio fundado»

con dos significados distintos, lo que deviene en confusiones al momento de
abordar la gestión del riesgo en dos ámbitos diferentes, por cuanto reiteramos
que uno trata de la planificación urbana y el otro del otorgamiento del pertinente
permiso de edificación en ciertas áreas condicionado a la mitigación de las
concernientes amenazas.
Finalmente, un aspecto que tanto la Corte Suprema, la Contraloría General y el

Consejo Nacional de Desarrollo Urbano han observado, es la indeterminación
de los organismos competentes para revisar los estudios fundados, lo que ha
llevado a la conclusión —como se evidenció frente al riesgo de tsunami— de que
no existe un órgano habilitado para verificar tales presentaciones.
En tal sentido, considerando que el artículo 2.1.17. prevé como elemento para
el otorgamiento de los permisos de edificación la intervención de un organismo,
su omisión podría acarrear la afectación de la seguridad jurídica de tales
autorizaciones, toda vez que emplazar un proyecto en una zona de riesgo sin
esta exigencia, implicaría que no se procedió de acuerdo con lo prescrito en la
reglamentación. En tales condiciones, dicha situación conlleva un problema que
requiere de una modificación o precisión.
De esta forma, y teniendo en cuenta que el respectivo director de obras

municipales está impedido de revisar aspectos que no correspondan a una
norma urbanística, se hace necesario que una entidad pública verifique, en el
ámbito de sus competencias técnicas, si las medidas analizadas y propuestas
por el profesional especialista resultan eficaces para mitigar el riesgo.
Ahora bien, la aparente confusión sobre cuál es el organismo habilitado para

evaluar los singularizados estudios fundados de determinados riesgos ha
sido subsanada por vía interpretativa, encuadrando ciertas amenazas en las
atribuciones que disponen las reparticiones públicas —de conformidad con la
normativa aplicable—.
Conclusiones
Como se ha evidenciado en este trabajo, el estudio de la gestión de riesgos y

su relación con el territorio resulta transcendental para cautelar el daño a las
personas ocasionado por desastres naturales o eventos de origen antrópico. En
tal sentido, frente a ciertos riesgos como el de tsunami, no existe una medida
de mitigación que pueda evitar que acontezcan, pero la planificación urbana, al

delimitar los usos admitidos en ciertas zonas y fijar un mayor estándar, puede
permitir tener un mejor control de los desastres a los cuales se encuentran
expuestos irremediablemente los habitantes del país.
Ahora bien, el deber de proteger la integridad de las personas, que consideramos

emana de lo prescrito en la Constitución, no concierne a un asunto que le
corresponda exclusivamente al derecho urbanístico, siendo relevante al respecto
otras disciplinas del derecho, como la ambiental, que pueden igualmente prevenir
afectaciones provocadas por desastres.
Así, la reglamentación urbanística determina el marco de los instrumentos

de planificación territorial, los que deben, en su formulación y contenido,
ajustarse a los parámetros abordados en la Ordenanza General de Urbanismo
y Construcciones. Dentro de tales preceptivas están, como ya hemos señalado
latamente, las relativas a la gestión de riesgos, lo cual en su núcleo está en el
artículo 2.1.17. Si bien se reconoce que dichas normas han sido un aporte al
tratamiento de las amenazas en el país, se constató —a partir de la revisión de
la jurisprudencia de tribunales, de los dictámenes de la Contraloría General y del
parecer del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano— que estas han generado
ciertas dudas, críticas y problemáticas que dificultan el objetivo de la enunciada
gestión, que busca, en definitiva, proteger a las personas frente a los desastres.
De tal forma, se consignó, entre otras críticas, que no se reconoce la posibilidad

de establecer niveles de riesgo en el territorio, determinando reglas diferenciadas,
según se trate de una u otra amenaza de distinta entidad, por ejemplo, a través
de la restricción de ciertas actividades consideradas estratégicas; no hay
claridad metodológica del contenido de los estudios necesarios para mitigar los
peligros, los que, por lo demás, no abarcan la variable vulnerabilidad social; no
se determina un régimen de responsabilidad de los profesionales especialistas
que intervienen en la elaboración de los estudios y, finalmente, existe confusión
sobre la figura del organismo competente a que alude el artículo 2.1.17., el cual
no existe para ciertas amenazas.
Finalmente, es del caso recordar que la Corte Suprema sostuvo en el referido

caso Punta Piqueros que «la salvaguarda de la vida de los huéspedes y personal
del hotel, puesta en peligro por un suceso de la naturaleza, es una cuestión de la
máxima importancia y que, por lo mismo, debe ser abordada, analizada y resuelta
con la mayor atención y cuidado». Este criterio debe orientar la reglamentación
urbanística, siendo relevante cómo sus disposiciones pueden cautelar y evitar,
en lo posible, los impactos provocados por desastres.
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• Servicio de Evaluación Ambiental (2018). Resolución exenta Nº 46, de 2018.
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Corte Suprema. Sentencias roles:
• Nº 1.209-09, caso Campiche, sentencia de fecha 22 de junio de 2009.

Confirma sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso.
• Nº 3.918-12, caso Punta Piqueros, sentencia de fecha 2 de mayo de 2013.
Acoge recurso de casación en el fondo.
• Nº 31.058-16, sentencia de fecha 5 de septiembre de 2016. Declara
inadmisible recurso de casación en la forma y rechaza casación en el fondo.
• Nº 97.792-16, caso Punta Piqueros, sentencia de fecha 6 de noviembre de
2017. Rechaza recursos de casación en la forma y en el fondo.
• Nº 2.856-17, sentencia de 12 de abril de 2017. Confirma sentencia dictada
por la Corte de Apelaciones de Copiapó.
• Nº 31.757-17, caso Canal Ifarle, sentencia de fecha 28 de junio de 2018.

Declara inadmisible recurso de casación en la forma y rechaza casación en
el fondo.
• Nº 34.536-17, caso muro aluvional Antofagasta, sentencia de fecha 27 de
diciembre de 2017. Revoca sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de
Antofagasta y acoge recurso de protección.
• Nº 9.102-17, sentencia de fecha 4 de septiembre de 2017. Rechaza recurso
de casación en el fondo.
• Nº 12.808-19, caso Campo Dunar, sentencia de fecha 5 de junio de 2019.
Confirma sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso.
• Nº 25.128-19, sentencia de fecha 13 de mayo de 2020. Confirma sentencia
dictada por la Corte de Apelaciones de Copiapó.
Corte de Apelaciones de
Santiago. Sentencia rol:
• Nº 9.503-16, sentencia de fecha 14 de diciembre de 2016. Confirma sentencia

dictada por el 29º Juzgado Civil de Santiago.
Segundo Tribunal
Ambiental. Sentencia rol:
• Nº 86-15, sentencia del 27 de octubre de 2016, Comité Pro Defensa del

Patrimonio Histórico Cultural de Viña del Mar contra SEA.
29º Juzgado Civil de

Santiago. Sentencia rol:
• Nº 22.511-14, sentencia de fecha 26 de julio de 2016. Rechaza demanda de

nulidad de derecho público.
Contraloría General de la
República. Dictámenes:
• Nº 23.209 (2011). • Nº 80.119 (2016).

• Nº 23.212 (2011). • Nº 29.212 (2017).
• Nº 56.032 (2011). • Nº 36.491 (2017).
• Nº 18.253 (2012). • Nº 13.254 (2018).
• Nº 65.985 (2012). • Nº 19.149 (2018).
• Nº 72.942 (2012). • Nº 30.963 (2018).
• Nº 18.674 (2013). • Nº 18.103 (2019).
• Nº 52.696 (2013). • Nº 18.104 (2019).
• Nº 35.229 (2014). • Nº 24.239 (2019).
• Nº 59.370 (2014). • Nº 24.932 (2019).
• Nº 83.151 (2014). • Nº 26.721(2019).
• Nº 9.171 (2015). • Nº 29.012 (2019).
• Nº 32.310 (2015). • Nº 1.328 (2020).
• Nº 89.751 (2015). • Nº 5.735 (2020).
• Nº 8.785 (2016). • Nº 10.526 (2020).
• Nº 18.706 (2016). • Nº E28431 (2020).
103
EL CONTROL CONSTITUCIONAL
FRENTE A LA AUTORIDAD DEL
ENTE CONTRALOR DEL ESTADO.
EL CASO DE EL SALVADOR
CONSTITUTION AL CONTROL
OVER THE AUTHORIT Y OF
THE COMPTROLLER BODY.
THE CASE OF EL SALVADOR
Álvaro Renato Huezo Melara 1
Resumen
El presente trabajo tiene por finalidad contribuir al debate académico, tomando
como base de análisis la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, en torno a las dificultades de constitucionalidad
con las cuales la Corte de Cuentas de la República de El Salvador ha afrontado
cada elección de sus magistrados, y cómo este control, de ser oportuno, puede
potenciar la consolidación del ente contralor. Así mismo, aborda la importancia
y el impacto que tiene el ejercer la fiscalización de los fondos públicos de forma
independiente, la contribución a la transformación nacional y su distanciamiento
del control contencioso administrativo.
Palabras clave: Corte de Cuentas de la República de El Salvador – fiscalización

– control constitucional – independencia
Abstract
The purpose of this work is to contribute to the academic debate, taking as
a basis for analysis the jurisprudence of the Constitutional Chamber of the
Supreme Court of Justice, around the difficulties of constitutionality with which
the Court of Accounts of the Republic of El Salvador has been faced in each
election of its magistrates, and how this control, if appropriate, can enhance
the consolidation of the controlling entity. Likewise, it addresses the importance
and impact of exercising independent control of public funds, the contribution
1 Abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas de la Universidad de El Salvador; colaborador jurídico

de la Cámara de Segunda Instancia y facilitador del Centro de Investigación y Capacitación de
la Corte de Cuentas de la República de El Salvador.
104 Álvaro Renato Huezo Melara
to national transformation and its distancing from contentious administrative

control.
Keywords: Court of Accounts of the Republic of El Salvador – control –

constitutional control – independence
Introducción
En El Salvador, la competencia para designar funcionarios de segundo grado

corresponde al órgano legislativo, de conformidad con el artículo 131, Nº 19, de
la Constitución salvadoreña, como por ejemplo los cargos de: fiscal general de
la república, procurador general de la república, miembros del Tribunal Supremo
Electoral, entre otros. En este caso en particular, me referiré al nombramiento de
los magistrados de la Corte de Cuentas de la República.
Este último ha estado rodeado por múltiples inconstitucionalidades frente a

una Asamblea Legislativa que intentaba mejorar el procedimiento de selección
y tras el cual han existido separaciones de los cargos incluso dentro de las
24 horas después de haber sido elegidos2. En consecuencia, es indispensable el
cumplimiento de las exigencias que establece la Constitución para ejercer estos
cargos, dentro de las cuales se encuentran: ser salvadoreños por nacimiento,
mayores de treinta años, de honradez y competencia notorias; con estos se
pretende tener un eficaz funcionamiento institucional al tener personas idóneas
en la titularidad del ente contralor del Estado; contrario sensu, la ausencia de
estas condiciones es lo que ha sometido a control estos procesos que, hasta
el día de hoy, se plantean y que, en casi todas las ocasiones, no son resueltas
oportunamente. En el presente me referiré a la sentencia de inconstitucionalidad
de las demandas acumuladas Nºs. 3, 9, y 22, de 2015, para lo cual se establecerá,
en primer lugar, una parte descriptiva del caso.
1. Antecedentes de hecho
El día 31 de julio de 2014, luego de un proceso de convocatoria y selección, la

Asamblea Legislativa, mediante los decretos legislativos Nºs. 767, 768 y 769,
2 Menos de 24 horas después de que la Asamblea Legislativa eligiera el miércoles por la noche
a Gregorio Sánchez Trejo, Javier Bernal y Silvia Aguilar como nuevos magistrados de la Corte
de Cuentas de la República, la Sala de lo Constitucional anuló su nombramiento y ordenó a la
asamblea reiniciar, de nuevo, el proceso de selección de candidatos a esos cargos. Es la segunda
vez en lo que va de año que la Corte Suprema de Justicia invalida una elección de magistrados
para la Corte de Cuentas y exige un nuevo proceso de selección (Labrador, 2013).
El control constitucional frente a la autoridad del ente
contralor del Estado. El caso de El Salvador
105
eligió al presidente, primer y segundo magistrado de la Corte de Cuentas de la

República.
1.1. Pretensión de la parte demandante
Las demandas acumuladas de inconstitucionalidad Nºs. 3, 9 y 22, de 2015,

fueron interpuestas para que se declarase la inconstitucionalidad de los decretos
legislativos mencionados, por la supuesta transgresión a los artículos 2º, inciso
primero; 72, ordinal 3º; 73, ordinal 3º; 86, inciso tercero; 131, ordinal 19; 172,
inciso tercero; 186 inciso quinto; 196 y 198, todos de la Constitución. En relación
con los procesos mencionados la sala declaró improcedente la pretensión con
respecto a los artículos 72, ordinal 3º; 73, ordinal 3º; y 86, inciso tercero, de la ley
fundamental, porque tales disposiciones no establecen requisitos para ser electo
como magistrado de la Corte de Cuentas de la República. Pero sí se admitieron
para enjuiciarlos por la supuesta violación a los artículos 172, inciso tercero;
131, ordinal 19; 186, inciso quinto; 196 y 198 de la Constitución y determinar si el
órgano legislativo había documentado la no afiliación partidaria y la cualificación
técnica y profesional suficiente antes de la elección de los funcionarios.
1.2. Argumentos de las partes intervinientes
Las demandantes argumentaron que los funcionarios están llamados en el

ejercicio de su cargo a actuar con objetividad, sin consideración de criterios
partidistas o particulares, dando cumplimiento a lo establecido en el artículo
235 de la Constitución salvadoreña, para lo cual debe garantizarse que los
electos sean los más idóneos para cumplir con las atribuciones y obligaciones
asignadas. Asimismo, expresaron que la competencia de la Asamblea Legislativa
para designar algunos cargos públicos no implica desatender los requisitos que
la Constitución establece. Por tal motivo, al seleccionar a los funcionarios debe
hacerlo bajo criterios de independencia, idoneidad, eficacia y no bajo exigencias
político-partidarias, especialmente si se trata de cargos en los que se ejerce
jurisdicción.
En concreto, las demandantes dijeron que se constató por el informe recibido

por el Tribunal Supremo Electoral, que el ciudadano electo como presidente
de la Corte de Cuentas de la República fue fundador del partido político Gran
Alianza para la Unidad Nacional —GANA—; que el ciudadano electo como
primer magistrado era afiliado al Partido de la Esperanza —PES, ahora Partido
Demócrata Cristiano, PDC—; y que el ciudadano electo como segundo magistrado
era afiliado al Partido de Concertación Nacional —PCN—.
Por su parte, la Asamblea Legislativa sostuvo que los decretos legislativos

Nºs. 767, 768 y 769 no eran inconstitucionales, indicando que la Constitución le
confiere competencia para elegir a los magistrados de la Corte de Cuentas de la
República y que no se había comprobado, a la fecha, pertenencia partidaria de
los elegidos.
El señor entonces electo segundo magistrado consideró que en su hoja de vida

y atestados constaba de manera suficiente su cualificación técnica y profesional
para desempeñar el cargo. Además, expresó que no tiene abierto expediente en
las autoridades que informan a la subcomisión de selección.
En el escrito presentado por el abogado del entonces electo presidente de la

Corte de Cuentas de la República, se manifestó que se cumplieron los requisitos
constitucionales; en relación con la vinculación partidaria, negó que este
perteneciera al partido GANA, argumentando que él abandonó dicho partido
político un año antes de su nombramiento, y que el Tribunal Supremo Electoral
había tardado en resolver la renuncia.
En lo pertinente, el entonces electo primer magistrado expresó que ninguna de

las demandas de inconstitucionalidad presentadas logra dar un fundamento para
atacar su nombramiento y que no existía vicio de su nombramiento, negando ser
afiliado al PES.
1.3. Decisión de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de

Justicia
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justica en el fallo declaró

inconstitucionales los decretos legislativos Nº 767 y 768, debido a que la
Asamblea Legislativa omitió documentar la no afiliación partidaria, deber al
que estaba obligada por los artículos 131, ordinal 19; 172, inciso tercero; 186,
ordinal 5º; y 196 de la Constitución de la República; y de igual forma, declaró
inconstitucional dichos decretos, aunando el número 769, ya que no se justificó
o argumentó el cumplimiento de los requisitos constitucionales al elegir a esas
personas como magistrados.
1.4. Motivación jurídica de la decisión
La sala basó su decisión en la competencia para realizar el control

constitucional sobre actos concretos y en el hecho de que los estos sucesos
materialmente administrativos que adoptan la forma de decretos legislativos
pueden ser examinados mediante este proceso. Además, determinó el alcance
de los principios de independencia judicial y de unidad de la jurisdicción, como
elementos propios del ejercicio de funciones jurisdiccionales y su relación
negativa con la afiliación a partidos políticos. Como resultado de lo anterior,
acentuó que el deber de obediencia de dichos funcionarios responde únicamente
a los principios de constitucionalidad y legalidad, independientemente de los
partidos políticos que hayan alcanzado el consenso para designarlos o de la
corriente política que se encuentre en la titularidad de los órganos legislativos.
Consecuencia directa de lo anterior es la necesaria despartidización de las

instituciones públicas que tienen funciones constitucionales de control sobre el
107
ejercicio del poder político. En este punto, la sala determinó que estos órganos
de control y sus potestades implican:
a) la finalidad o una relación instrumental objetiva e inmediata de protección de
los derechos fundamentales frente al ejercicio del poder político; y
b) la utilización de normas jurídicas como parámetros para evaluar, calificar,
fiscalizar, contrapesar, vigilar o limitar el ejercicio del poder o las funciones
públicas de otros órganos estatales.
Asimismo, la sala estableció el deber de motivar adecuadamente la decisión de

nombrar a un funcionario de elección de segundo grado, lo cual no consiste en
la mera relación del proceso, sino que debe ser una justificación y motivación
del porqué debe ser elegida esta persona entre las demás. En ese sentido,
el órgano encargado de la elección debe contar con la documentación que
permita acreditar que los candidatos para determinado cargo son objetiva y
comprobadamente idóneos para desempeñarlo, por contar con la cualificación
técnica, profesional y personal requeridos. Particularmente, mencionó que la
jurisdicción de cuentas (artículo 196 de la Constitución salvadoreña) decide
aspectos importantes para los actores políticos del Estado, razón por la cual
la competencia de la Corte de Cuentas de la República es clave para que sus
magistrados puedan actuar con independencia, esto es, sin estar sometidos a
presiones de ningún tipo, garantizándose con ello que sus fallos y decisiones
jurisdiccionales, sean imparciales.
En la valoración de la prueba, la sala verificó que en la certificación del

expediente del proceso de elección de magistrados de la Corte de Cuentas de la
República no existía prueba fehaciente de la «no afiliación» del electo presidente
y, en cuanto a lo relacionado al primer magistrado, se determinó que el mero
cambio de nombre o denominación de una persona no tiene el poder de hacerlas
desaparecer para dar surgimiento a una nueva. Determinándose que el electo
primer magistrado suscribió el acto de afiliación al PES —según lo informó el
Tribunal Supremo Electoral, y que fue corroborado por una prueba pericial—, aún
mantenía un vínculo con el mismo partido político, que ahora se abrevia PDC.
Por lo que concluyó que la Asamblea Legislativa incumplió su deber de verificar y
documentar diligentemente la no afiliación partidaria y motivación de selección.
2. Análisis a la sentencia de
inconstitucionalidad acumulada
Luego del recorrido de las partes esenciales de la decisión, descripción de

hechos, pretensiones y argumentos de las partes, la decisión y fundamento
esencial de la Sala de lo Constitucional, me dedicaré en lo sucesivo a comentar

y analizar algunos aspectos específicos de la sentencia, y finalmente a las
valoraciones a la decisión.
2.1. Elecciones de segundo grado, su legitimidad democrática y

correspondencia con la naturaleza de la institución fiscalizadora
En primer lugar, he de referirme a lo que la sala determina, en cuanto a las

elecciones de funcionarios de segundo grado que compete a la Asamblea
Legislativa, como legitimidad democrática, en la cual el pueblo escoge a sus
representantes a través de votaciones periódicas y libres para atribuirles la
facultad de tomar decisiones fundamentales para la nación. En cambio, el
nombramiento de un funcionario público procede de la democracia representativa
y de la legitimidad democrática procedente que, según estima la sala, exige que
la renovación popular de los representantes —diputados— se sincronice con las
elecciones de segundo grado, según el período de los cargos.
En el presente caso, se discute la competencia para el nombramiento de

magistrados de la Corte de Cuentas de la República, el cual, por mandato
constitucional, es para tres años (artículo 196, inciso tercero, de la Constitución
salvadoreña). Al respecto, debo expresar que esta legitimidad democrática no
debe verse como una justificación que lleve a sincronizar tales nominaciones
con los períodos de renovación legislativa, ya que no en todos los escenarios
se designan servidores para ejercer la misma labor y por el mismo período. Es
necesario acotar la diferenciación que existe en estos, por ejemplo, en el caso
de uno de los órganos que ejercen jurisdicción, como es el Tribunal Supremo
Electoral, constitucionalmente se ha determinado cinco años en el ejercicio de
sus cargos.
Claro está que tanto el plazo de tres años para la Corte de Cuentas como el de
cinco años para el Tribunal Supremo Electoral son determinados por nuestra
ley suprema. No obstante, se debería considerar la naturaleza del órgano para
reflexionar si este tiempo realmente es el más adecuado para el desarrollo de
su función dentro del Estado y si se justifica la exigencia de que concuerde con
cada legislatura instalada, bajo la premisa de una autentificación democrática
derivada.
A mayor abundamiento, una de las razones que ha impedido consolidarse como

institución a la Corte de Cuentas radica en que los funcionarios elegidos carecen
de amplitud temporal para ejecutar sus atribuciones, en comparación a otros
órganos. En efecto, no se les dota de la oportunidad estacional necesaria para
desarrollarse por el ultimátum de cada legislatura, que finalmente es el órgano
del que depende su elección y al cual también debe controlar.
Por supuesto, el plazo de tres años está constitucionalmente instaurado, por

lo que esta consideración es estéril, pero debería acotarse que no todas las
109
designaciones de segundo grado están sincronizadas con el tiempo de elección

y que esto último ha obstado, muchas veces, a la independencia jurisdiccional
de la labor contralora. El tema cobra importancia en los momentos actuales,
cuando existen pretensiones de realizar modificaciones a la Constitución
salvadoreña.
La Constitución procura construir órganos a los que se confían determinados

ámbitos de ocupación de incidencia estatal, con las competencias
imprescindibles para el cumplimiento de tales funciones (Benda et al., 2001).
La crítica apunta a la organización constitucional en la creación de órganos
estatales, que encomienda labores como la fiscalización al consenso. Dicha
legitimación democrática derivada y sincronizada podría repercutir en el
desarrollo de la potestad encargada y, en consecuencia, se requiere normalizar
la arquitectura del Estado y del cumplimiento de sus tareas, para adecuarlas a
la realidad salvadoreña, de manera que no estorben el desarrollo institucional.
En otros países esta labor de control sobre los fondos públicos y el órgano
político seleccionador difiere del plazo constitucional salvadoreño, pues en ellos
el ejercicio atiende más a la función de inspección que a una supuesta legitimidad
democrática. Así, la Contraloría General de Costa Rica se mantiene ocho años
—según el artículo 183 de la Constitución costarricense—; la Contraloría
General de Cuentas en Guatemala, por cuatro años —según artículo 233 de la
Constitución guatemalteca—; el Tribunal Superior de Cuentas de Honduras, por
siete años —según artículo 223 inciso segundo de la Constitución hondureña;
Contraloría General de la República de Chile, por ocho años —de conformidad
con el artículo 98 de la Constitución chilena—.
2.2. Elemento político filial y su particularidad en el control constitucional
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia realiza el control

de los decretos legislativos mediante el proceso de inconstitucionalidad,
considerando que tales disposiciones establecen un procedimiento y parámetros
dentro de los que se deben ejercer y respetar.
Es precisamente a estos actos a los que se refiere la sala, es decir, juzgó el

procedimiento que concluyó con la emisión de los decretos legislativos de
elección de magistrados de la Corte de Cuentas de la República. Estos fueron
impugnados para verificar si se motivó adecuadamente la no afiliación partidaria,
la competencia y la honradez de los funcionarios. El fallo no pretendió determinar
si los funcionarios electos tenían o no afiliaciones políticas, a pesar de que haya
sido valorada prueba atinente a estos aspectos dentro de la sentencia, los que
fueron determinantes para su decisión.
Lo anterior, se verifica cuando al valorar la prueba ocupa la frase de «Si esto

es así», es decir, la falta de prueba fehaciente de la afiliación del presidente y
primer magistrado electos de la Corte de Cuentas de la República. Esto llevó al
tribunal a determinar que la Asamblea Legislativa incumplió su deber de verificar

y documentar diligentemente la no afiliación partidaria de los referidos señores,
siendo dicho decreto inconstitucional.
En ese contexto, la sala no demanda servidores sin atención alguna a la forma

y manejo del poder dentro del Estado en general o desatendidos de la misma, lo
cual es inherente al ser humano, pero sí conmina a que estos no tengan militancia
política formal o material, especialmente en el caso de aquellos destinados a
ejercer jurisdicción sobre los entes políticos. Ello con la finalidad de que realicen
su labor de control con la independencia y objetividad que esta requiere.
2.3. Importancia en la despolitización, independencia y profesión de los

titulares del ente fiscalizador superior del Estado
Cabe recalcar que las entidades fiscalizadoras superiores juegan un rol

determinante para el desarrollo general y sostenible, el cual es vital para impulsar
el progreso económico, y contribuyen mediante la realización de auditorías de la
solidez, la eficacia y la sostenibilidad de las políticas financieras. En ese sentido,
tales organismos pueden, mediante el control de la gestión pública, contribuir
a la transformación nacional y, por tanto, al bienestar de los ciudadanos (Aznar
López, 2014, p. 50).
Para la Organización de las Naciones Unidas (2015), las entidades fiscalizadoras

superiores tienen un trascendental rol en la implementación de la Agenda 2030
y el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, en razón de que ellas
cubren con sus mandatos la mayoría de las áreas del gasto gubernamental y
pueden cooperar activamente con organizaciones globales y regionales.
La Sala de lo Constitucional atribuye la máxima importancia a la elección de los

magistrados de la Corte de Cuentas de la República, al expresar que el deber
de obediencia de dichos funcionarios responde únicamente a los principios de
constitucionalidad y legalidad, independientemente de los partidos políticos que
hayan alcanzado el consenso para designarlos o de la corriente política que se
encuentre en la titularidad de los órganos legislativo y ejecutivo.
Empero, ha mostrado una intervención inoportuna. Por ejemplo, la sentencia

en análisis fue emitida un año y once meses después de las investiduras,
cuando los magistrados llevaban más de la mitad de su período en el cargo.
No obstante, existió ese examen constitucional y sirvió como precedente a los
futuros candidatos y al órgano seleccionador, al contrario de lo acaecido en
el penúltimo escenario de este tipo, en el cual se presentó una demanda de
inconstitucionalidad durante los meses posteriores a su designación —2017—,
pero se dictó sentencia en 2020, días antes de finalizar el mandato para el que
fueron electos (Mendoza, 2017). En él se discutía, igualmente, el problema de la
militancia política, la que incidiría en una gestión fiscalizadora en contravención
111
al mandato constitucional. No obstante, ese proceso bajo el número de

referencia 116, de 2017, finalizó declarando parcialmente inconstitucional el
proceso de selección, por vicios de forma, debido a que se omitió documentar
la no afiliación partidaria.
Otro de los puntos discutibles en relación a los requisitos de selección de

segundo grado, y específicamente en cuanto a los magistrados de la Corte de
Cuentas de la República, dice relación con las diversificaciones de la potestad
jurisdiccional, ubicadas por fuera del órgano judicial, las que son compatibles
con el principio de unidad jurisdiccional como garantía de dicha facultad
ejercida por auténticos jueces. En este sentido, esta unidad implica uniformidad
del régimen jurídico elemental del aplicador de justicia, es decir, la identificación
de unas características esenciales comunes a todos los funcionarios con este
mandato o a que los tribunales adopten un modo específico de ser organizados y
de funcionar: independencia, imparcialidad, responsabilidad y predeterminación
legal (sentencia de inconstitucionalidad Nº 46, de 2003).
En ese contexto, la sala expresó que la prohibición de no afiliación partidaria

deriva directamente del principio de independencia judicial, entendiendo que
lo «judicial» se refiere al ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales.
Particularmente, la jurisdicción de cuentas que decide aspectos de suma
relevancia para los actores políticos del Estado y la Administración pública en
los juicios de cuentas (artículo 196 de la Constitución salvadoreña). Concepto,
desde su perspectiva general, que es retomado en la «Declaración de Lima
sobre las líneas básicas de fiscalización», al establecer en su artículo 5º,
numeral 1, que las entidades fiscalizadoras superiores solo pueden cumplir
eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y
se hallan protegidas contra influencias exteriores (Organización Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores, 1977).
De los postulados planteados por la Sala de lo Constitucional, se puede reflexionar

que esta agregó jurisprudencialmente la no afiliación política partidaria, material
o formal, como requisito sine qua non derivado de la Constitución. En ese punto
se puede verificar parte de las concepciones de la Constitución, especialmente
cuando nos referimos a ella como a una porción racional, de ahí que le es
inherente la distinción entre poder constituyente y poder constituido, de forma
que solo al primero le corresponde decidir sobre la Constitución como totalidad
(García-Pelayo, 1999, p. 40).
Como fundamento de todo el ordenamiento jurídico, es claro que las normas

constitucionales son expresión de la razón, la que sirve de contraste para
mostrar la licitud de un precepto o de un acto jurídico. En consecuencia, la no
afiliación partidaria ha surgido como requisito para este tipo de elecciones, a
partir de la aplicación de los métodos interpretativos pertinentes.
De esta forma, se plantea la posibilidad de establecer, quizás no como un

requisito exigible —aunque sería lo ideal—, pero sí como medio orientador en
este tipo de elecciones, la relevancia del perfil en el conocimiento del derecho
para ejercer dicho cargo, en vista de la función jurisdiccional que posee y
que la misma sala equipara a la de los magistrados del órgano judicial y del
Tribunal Supremo Electoral, cuyos integrantes deben ser abogados por expresa
disposición constitucional.
En el caso particular de la Corte de Cuentas de la República, se han elegido,

en diferentes ocasiones, a profesionales fuera del área del derecho, en
circunstancias de que, por su naturaleza, competencia y experticia profesional
están llamados para ejercer jurisdicción dentro de un órgano del Estado, toda vez
que el enjuiciamiento contable implica juzgar. Estimo importante destacar este
último aspecto, ya que es un tópico que podría llegar a desarrollarse en un futuro,
no precisamente como un requisito —para no limitar el acceso constitucional de
participación y postulación—, sino como una prelación de selección objetiva.
2.4. Función fiscalizadora en su doble aspecto y su distanciamiento del

control contencioso administrativo
Otro aspecto a considerar en el presente artículo es el desarrollo que realiza la

sala en cuanto a la labor confiada a la Corte de Cuentas de la República. Pareciera
definir esta función en sentido estricto, restringiéndola a las auditorías, esto es,
el proceso administrativo que permite a esa institución de control comprobar
el sometimiento de la actividad económico-financiera de quienes tienen a su
cargo el manejo de los fondos públicos y la administración de los bienes del
Estado, a los principios de legalidad, eficiencia, efectividad y economía de la
gestión, debido a que por medio de esta se examinan todas las cuentas del
dinero proveniente del Estado.
Por otro lado, la sala menciona al enjuiciamiento contable —juicio de cuentas—,

el cual tiene por finalidad conocer de los supuestos que originan la llamada
responsabilidad patrimonial, para obtener en último término el reintegro del
dinero que se ha gastado inadecuadamente o del que no ingresó oportunamente
por la deficiente o ilegal determinación, liquidación o calificación del ingreso.
Asimismo, expresó que en este proceso se resuelve la existencia o no de
una acción u omisión que conlleva dicha carga a los funcionarios, que es
detectada como consecuencia del examen a profundidad efectuado en la fase
administrativa fiscalizadora.
Es en estas valoraciones es donde estriba mi análisis, ya que la Corte de Cuentas

ejerce su función fiscalizadora a través de sus dos procesos sustanciales que
son la auditoría —administrativo— y el juicio de cuentas —jurisdiccional—. Este
proceso no solamente busca determinar la responsabilidad patrimonial de los
servidores públicos, como estatuyó la sala, sino también la administrativa, o
ambas en su caso —potestades que se encuentran contenidas en el artículo
113
5º, numeral 11, del decreto legislativo Nº 438—, cuando los servidores públicos
inobservan las disposiciones legales y reglamentarias, incumpliendo sus
deberes o estipulaciones contractuales. La cual, hasta el día de hoy, sigue fuera
del control contencioso administrativo, por estimarse la fiscalización como un
todo o un solo proceso, tanto la auditoría como el juicio de cuentas.
Reafirma el postulado anterior, el artículo 1º de la Ley de la Corte de Cuentas

de la República, que instaura que esta entidad es el organismo encargado de
controlar, en su doble aspecto, la hacienda pública en general y la ejecución
del presupuesto en particular. En ese orden de ideas, la Sala de lo Contencioso
Administrativo concluyó que el enjuiciamiento de cuentas constituye una
actividad equivalente a la jurisdiccional, que es ejercitada por las cámaras de
primera y segunda instancia de la Corte de Cuentas, de acuerdo con lo dispuesto
en los artículos 196 de la Constitución salvadoreña, 13 y 16 del decreto Nº 438.
Así, el juicio de cuentas forma parte integral de la función de inspección, la cual,
es propia y única del ente contralor (sentencia de inconstitucionalidad Nº 556,
de 2016, de 6 de enero 2017).
Y es que debemos resaltar que nuestra Constitución, en relación a la fiscalización

de las cuentas sigue un modelo francés, es decir el de la instauración de una corte
y no de una contraloría o auditoría general, correspondiente al modelo inglés. De
acuerdo con el sistema francés, instituido para la vigilancia del erario público,
la creación de una autoridad jurisdiccional, independiente del Parlamento y del
Poder Ejecutivo, única y exclusivamente al servicio de la nación, es fundamental
para el buen funcionamiento de las instituciones democráticas y para un
efectivo control financiero (Anaya & Anaya, 2016). Es así como esta realiza esta
inspección a los fondos públicos bajo la unidad de sus procesos sustanciales.
Conclusiones
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia realiza una labor

sustancial al controlar el acatamiento a la Constitución en los procesos de
selección de cargos de segundo grado. Estos están revestidos de una legitimidad
democrática derivada, que los dota de los matices necesarios —a través de su
interpretación jurisprudencial— para asegurar que la función de fiscalización
—en su doble aspecto: control de los ingresos y gastos gubernamentales—,
sea realizada de forma transparente y objetiva. Allí estriba la importancia del
proceso de selección de los magistrados de la Corte de Cuentas de la República.
A través de la jurisprudencia constitucional se han establecido parámetros que,

si bien no están expresamente en la carta fundamental, coherentemente, vía
interpretación o mediante los llamados cambios informales o mutación, hoy día
son exigidos a estos actos de designación, tanto al ente encargado de realizar

el proceso como a los candidatos, este es el caso de la no afiliación partidaria,
formal o material.
Bajo esa perspectiva, existe la posibilidad de que se pueda racionalizar dicho

proceso para cumplir la finalidad de la fiscalización, en la medida y forma que
el constituyente instauró en nuestra norma superior. Me refiero a los tópicos
como la votación requerida para su designación, ya que elevarla conllevaría
sobrecargar las correlaciones políticas al momento de designar los titulares
de este ente estatal, el plazo para el cual son electos magistrados y una
exigencia profesional determinada o prelación de selección acordes a la función
jurisdiccional; temas pertinentes en momentos en los que se pregonan anhelos
de reformas a la Constitución de El Salvador.
Por otro lado, las líneas jurisprudenciales abonan a que el órgano legislativo
se esfuerce cada vez más en realizar un proceso apegado a las exigencias de
nuestra ley suprema, entre ellas, que sea con una motivación y justificación
apropiada para la toma de la última decisión, considerando que los titulares al
frente de este ente contralor son los que tienen el deber de ejercer la potestad
jurisdiccional de la contabilidad, considerando su formación académica y
experiencia profesional, y que no deben estar ubicados en una posición de
sujeción a intereses particulares o presiones políticas, derivando de ello el
requisito de la no afiliación como punto indispensable de su elección.
Finalmente, debo expresar que la Corte de Cuentas de la República tiene un

potencial incomparable, capaz de modificar la forma de administrar los fondos
públicos, la manera en que se toman las decisiones en este ámbito, de mejorar
la Administración pública, luchar contra la corrupción y de que todo lo anterior
incida, por supuesto, en el desarrollo de la sociedad salvadoreña y en el
cumplimiento del objeto último del Estado, la dignidad humana. Por tanto, es una
institución que debe buscar su modernización y consolidarse, tanto en su parte
técnica como jurídica, para actuar de acuerdo con las demandas que requiere el
control del erario público en la actualidad, necesidad que se ha acentuado frente
a una pandemia en la cual es indispensable el control sobre la utilización de los
fondos por parte de los Estados.
Referencias
• Anaya, J. L. & Anaya, M. Á. (2016). Los modelos de control externo de la

fiscalización. Inglaterra y Francia como referentes en México. El Cotidiano
(198), 88-94.
115
• Aznar López, M. (2014). Fiscalización y desarrollo social. Revista Española

de Control Externo, 31-50.
• Benda, E., Hesse, K., Heyde, W., Mailhofer, W., & Vogel, H. (2001). Manual de
derecho constitucional (2ª ed.), (A. López Pina, Trad.). Marcial Pons.
• García-Pelayo, M. (1999). Derecho constitucional comparado. Alianza
Editorial.
• Labrador, G. (22 de marzo de 2013). Sala Constitucional tumba por segunda
vez la elección de magistrados de Corte de Cuentas. Elfaro. https://www.
elfaro.net/es/201303/noticias/11477/Sala-Constitucional-tumba-por-
segunda-vez-la-elecci%C3%B3n-de-magistrados-de-Corte-de-Cuentas.htm
• Mendoza, B. (17 de noviembre de 2017). Sala admite demanda contra
nombramiento de magistrados CGR. Según la entidad demandante,
los legisladores no lograron evidenciar la no vinculación partidaria de
los funcionarios. La Prensa Gráfica. https://www.laprensagrafica.com/
elsalvador/Sala-admite-demanda-contra-nombramiento-de-magistrados-
Corte de Cuentas de la República-20171117-0059.html
• Organización de las Naciones Unidas. (2015). El rol de las entidades
fiscalizadoras superiores en la implementación de la agenda de desarrollo
post 2015. https://www.un.org/development/desa/es/news/administration/
role-of-sai-post2015.html
• Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores. (1977).
Declaración de Lima sobre las líneas básicas de fiscalización. IX Congreso
de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores.
https://www.asf.gob.mx/uploads/61_Publicaciones_tecnicas/Declaracion_
de_Lima_y_Mexico.pdf
Corte Suprema de Justicia.

Sentencias de inconstitucionalidad:
• Nºs. 3, 9 y 22, de 2015. Sala de lo Constitucional, sentencia de 24 de junio

2016.
• Nº 46, de 2003. Sala de lo Constitucional, sentencia de 19 de abril 2005.
• Nº 556, de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo, auto definitivo de 6
de enero 2017.
• Nº 116, de 2017. Sala de lo Constitucional, sentencia de 27 de julio 2020.
Normativa
• Asamblea Constituyente (1983). Decreto Nº 38, de 1983, Constitución de la

República de El Salvador. Diario Oficial de la República de El Salvador, 16 de
diciembre 1983. Última modificación 12 de junio de 2014.
• Asamblea Legislativa de El Salvador (1995). Decreto Nº 438, de 1995. Ley
de la Corte de Cuentas de la República. Diario Oficial de la República de El
Salvador, 25 de septiembre de 1995. Última modificación 14 de diciembre
2016.
• Asamblea Legislativa de El Salvador (1995). Decreto Nº 438, 1995. Diario
Oficial de la República de El Salvador, 31 de agosto de 1995.
• Asamblea Legislativa de El Salvador (2014). Decreto Nº 767, de 2014. Diario
Oficial de la República de El Salvador, 13 agosto de 2014.
• Asamblea Nacional Constituyente (1982). Decreto Nº 131, de 1982,
Constitución de la República de Honduras. Diario Oficial de La Gaceta, 20 de
enero 1982. Última modificación 20 de enero de 2011.
• Asamblea Nacional Constituyente (1985-1993). Acuerdo legislativo Nº 18-
93 del 17 de noviembre de 1993, Constitución de la República de Guatemala.
Diario Oficial de Centro América, 31 de mayo 1985. Última modificación 20
de julio de 2011.
117
LA CREACIÓN TÁCITA DE ÓRGANOS

PÚBLICOS: EL CASO DE LA
CORPORACIÓN NACIONAL FORESTAL.
COMENTARIO A UN GIRO
JURISPRUDENCIAL DE LA CONTRALORÍA
THE IMPLIED CREATION OF PUBLIC
BODIES: THE CASE OF THE N ATION AL
FOREST CORPORATION.
COMMENTARY ON A JURISPRUDENTI AL SHIF T
IN THE OFFICE OF THE COMPTROLLER
Alejandro Vergara Blanco 1
Resumen
Comento un reciente dictamen en que la Contraloría General de la República,
luego de un análisis de las dimensiones orgánica y funcional de la Corporación
Nacional Forestal e invocando el principio interpretativo de realidad, resuelve
correctamente el problema de la naturaleza jurídica de dicho órgano.
A principios de septiembre, la Contraloría emitió el dictamen Nº E33.624,

de 2020, en que opera un relevante giro jurisprudencial; en efecto, el órgano
contralor, en medio de una consulta sobre la aplicación supletoria de la ley
Nº 19.880, reconsidera toda su doctrina anterior sobre la naturaleza jurídica
de la Corporación Nacional Forestal. Reviso en este comentario, primero, el
significado sustantivo del giro jurisprudencial (I) y, enseguida, las técnicas
interpretativas utilizadas (II).
Palabras clave: órganos públicos – creación tácita – Contraloría – cambio de

jurisprudencia
Abstract
I comment on a recent legally binding opinion in which the Office of the
Comptroller General of the Republic, after an analysis of the organic and
functional dimensions of the National Forest Corporation and invoking the
1 Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

118 Alejandro Vergara Blanco
interpretive principle of reality, correctly solves the problem of the legal nature
of the aforesaid body.
At the beginning of September, the Office of the Comptroller issued legally binding
opinion No. E33,624 of 2020, in which happens a noteworthy jurisprudential shift.
Indeed, the comptroller body, in the midst of an inquiry on the supplementary
application of Law No. 19,880, reconsiders all its previous doctrine about the
legal status of the National Forest Corporation. I review in this commentary, first,
the substantive meaning of the jurisprudential shift (I) and, then, the interpretive
techniques applied (II).
Keywords: public bodies – implied creation – Office of the Comptroller –

jurisprudential change
I. Significado sustantivo del giro

jurisprudencial: la constatación de que
la Corporación Nacional Forestal es un
órgano de la Administración del Estado
A primera vista, pareciera que dicho dictamen solo se pronuncia sobre la

aplicación supletoria de la ley Nº 19.880; pero, si se lo revisa bien, se ve que
contiene un perspicaz desarrollo sobre la «teoría del órgano», muy poco tratada
entre nosotros, con una toma de posición que aparenta tener más consecuencias
de las que expresamente señala. Me refiero a ambos aspectos, que están
entrelazados.
1. Aplicación supletoria de la ley Nº 19.880 a procedimientos ante la

Corporación Nacional Forestal
Era objetivo de este dictamen pronunciarse sobre la aplicación supletoria de

la ley Nº 19.880 en los procedimientos que tramita la Corporación Nacional
Forestal. Constata la Contraloría que solo existe un texto expreso que resuelve
el problema: el artículo 62 de la ley Nº 20.283, según el cual cabe aplicar
supletoriamente la ley Nº 19.880. La duda era, entonces: ¿qué ocurre con los
demás procedimientos que se tramitan ante ese organismo?, ¿se recurre a la
ley Nº 19.880?
Los casos sobre utilización supletoria de la ley Nº 19.880, respecto de los

procedimientos que se tramitan ante cualquier otro ente administrativo, parecen
de análisis sencillo a primera vista, pues basta observar: i) la regla del artículo
2º ley Nº 19.880, según la cual a todos los «servicios públicos creados para el
La creación tácita de órganos públicos: el caso de la Corporación
Nacional Forestal. Comentario a un giro jurisprudencial de la Contraloría 119
cumplimiento de la función administrativa» les es aplicable la ley Nº 19.880, y

ii) verificar si la institución a la que se intenta someter a la ley Nº 19.880 es un
servicio público —esto es, órgano de la Administración del Estado—.
En el caso de la Corporación Nacional Forestal, resurgió la vexata quaestio de

su naturaleza jurídica: ¿es un órgano de la Administración del Estado? El tema
había sido disputado: existe doctrina que argumenta que es un órgano de la
Administración del Estado (ver Vergara Blanco, 2018, p. 485) y la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional había concluido que se trataba de un organismo
técnico que ejerce potestades públicas (rol Nº 1024-2008, considerando 11);
pero la Contraloría había venido sosteniendo en diversos dictámenes una tesis
según la cual la Corporación Nacional Forestal tendría la calidad de corporación
de derecho privado y que no integraba la Administración del Estado (ver
dictámenes Nºs. 13.203 y 53.157, de 1975; 12.726, de 1995; 15.851, de 2006;
75.374, de 2013; y 5.326, de 2018).
En aplicación de esa antigua doctrina, la Contraloría habría tenido que concluir

que, dado que la Corporación Nacional Forestal no sería un servicio público —en
el sentido del artículo 2º ley Nº 19.880—, la ley Nº 19.880 no sería aplicable
supletoriamente a los procedimientos administrativos ante dicha corporación.
Pero no es lo que hizo el órgano contralor, pues decidió un cambio de línea
jurisprudencial.
2. La creación tácita de órganos públicos: el caso de la Corporación

Nacional Forestal
La situación era complicada, pues la Corporación Nacional Forestal es una rara

avis; lo que no significa necesariamente una situación anómala, sino solo que
es singular. Por una parte, desde la perspectiva orgánica, en su origen, es una
corporación de derecho privado —creada a través de una escritura pública en
1970— integrada, eso sí, por órganos administrativos; y, por otra parte, desde la
perspectiva funcional, es titular de diversas potestades administrativas a raíz de
competencias que varias leyes le han otorgado «expresamente», las que ejerce
mediante la emisión de actos administrativos.
La Contraloría captó que, de no variar su criterio, se habría mantenido una

situación de excepción difícilmente comprensible: esto es, que a pesar de que
la Corporación Nacional Forestal ejerce potestades públicas —de esas que solo
los órganos administrativos suelen desempeñar— y que tramita procedimientos
administrativos, no se le aplicaría la ley Nº 19.880 de manera general.
Para resolver el problema la Contraloría debió visitar la «teoría del órgano».

Esta materia corresponde a la parte orgánica de la disciplina del derecho
administrativo, esto es, aquella relativa a la creación, modificación y extinción
de los órganos administrativos; y a las atribuciones que tales entidades pueden
ejercer. Pues estas potestades conforman nada menos que el marco de la

competencia de cada institución, lo que a su vez está ligado con la legalidad o
juridicidad de la actividad administrativa.
La Contraloría, luego de un análisis de las dimensiones orgánica y funcional de la

Corporación Nacional Forestal, muy bien recogidas en el dictamen, e invocando el
principio interpretativo «de realidad» —conectado con la «apariencia»—, resuelve
correctamente el problema de la naturaleza jurídica de dicha entidad. En efecto,
observando de manera detallada las potestades que ejerce, su financiamiento
y su «real» posición en la Administración, concluye que esa corporación
«se enmarca en el concepto de órganos y servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa» (dictamen Nº E33.624, de 2020).
Lo anterior es un cambio radical en la jurisprudencia de la Contraloría, la que,

a partir de ahora, ya no considera más a la Corporación Nacional Forestal
como una corporación de derecho privado —como «formalmente» decían sus
estatutos de 1970 y lo venía repitiendo la entidad fiscalizadora— sino que como
un servicio público, de aquellos enumerados en el artículo 2º de la ley Nº 19.880,
y que, como señala el artículo 3º, inciso segundo in fine, ejercen «una potestad
pública». A partir de lo anterior, cabe entonces la aplicación supletoria de la ley
Nº 19.880 en todos sus procedimientos; de lo que resulta, de paso, que la regla
contenida en el artículo 62 de la ley Nº 20.283 sería sobreabundante.
3. Consideraciones de sistemática legal, de dogmática y de método
En el espacio restringido de este comentario cabe consignar tres consideraciones:
Consecuencias para la sistemática legislativa
Si la Corporación Nacional Forestal resulta ser entonces un servicio público, no

solo cabe considerar que le es aplicable la ley Nº 19.880 (en virtud del artículo
2º de la ley Nº 19.880), sino que también corresponde analizar su situación
respecto a otras leyes generales para todas las instituciones administrativas.
Este dictamen y otros anteriores venían señalando que proceden respecto de
dicha corporación «los principios constitucionales de transparencia y publicidad»
a partir del artículo 8º de la carta fundamental; ahora no será necesario recurrir a
la Constitución para ello: dada su condición de integrante de la Administración, el
anclaje se produce directamente por el artículo 1º de la ley Nº 20.285. Además,
la corporación, por su calidad de órgano público, está sujeta tanto a la ley
Nº 18.575 (artículos 1º y 21) como a la ley Nº 19.886 (en razón del artículo 1º y
por no estar excluida por el artículo 3º).
Una consideración de dogmática jurídica
Si bien no lo dice el dictamen, cuya función no es estrictamente dogmática,

cabe hacer un comentario desde la perspectiva de la teoría del órgano; en
efecto, lo que ha operado en el caso de la Corporación Nacional Forestal es

que primero fue establecida como corporación de derecho privado y luego fue
«transformada» en un ente público por diversas leyes que no solo le atribuyeron
potestades administrativas al mismo —aspecto funcional— sino que también lo
integraron al financiamiento público —aspecto orgánico—. En este caso, no hubo
una creación «expresa» de un órgano público, como es lo usual, mediante una
ley que lo diga así —señalando en su articulado, por ejemplo: «Créase…»—, sino
que le fue asignado ese carácter de servicio público de manera «tácita» —del
modo muy bien descrito en el dictamen—. Entonces, desde el punto de vista
doctrinario, la Corporación Nacional Forestal es una institución a la que la ley
—diversas leyes encadenadas entre sí— le otorgaron tácitamente la calidad de
servicio administrativo. Eso, pues la ley crea órganos públicos de dos maneras:
expresa o tácitamente. Pero es siempre la ley la que lo hace.
La Contraloría como órgano que constata la legalidad
Dado que fue la ley la que operó la creación tácita de un órgano administrativo,
no cabe interpretar que es la Contraloría, a través de este dictamen, la que
ha transformado en órgano público a la Corporación Nacional Forestal: eso
ya lo habían hecho diversas leyes y la labor que vino a cumplir la Contraloría
fue «constatarlo». La condición de esa institución forestal la creó una fuente
democrática —las sucesivas leyes descritas en el dictamen— y el papel de la
Contraloría fue acreditarla —como guardián de la legalidad administrativa—. Las
leyes y la realidad ya habían obrado esta modificación y la entidad fiscalizadora
lo pone en evidencia con la fuerza de un dictamen, el que debe ser obedecido
por los órganos administrativos; en este caso, en especial por la Corporación
Nacional Forestal.
II. Técnicas del giro jurisprudencial.

Principios e interpretación progresiva
Vuelve el órgano contralor en este dictamen a esa tendencia suya de los últimos
tiempos del uso de dos fértiles técnicas: por una parte, los principios y, por
otra, la interpretación progresiva de la legislación administrativa. Además, este
dictamen deja en evidencia, una vez más, una tradicional característica de los
cambios de la jurisprudencia contralora: la reconsideración «expresa» —evitando
lo «tácito»—.
1. Los principios y la interpretación progresiva
Si bien dicho al paso, la Contraloría vuelve a reincidir en la saludable techné de

los principios —un ejemplo anterior es el principio de la confianza legítima, hoy
de amplia utilización por el órgano contralor, al que me he referido en una ocasión

anterior (ver Vergara Blanco, 2016)—. Reconoce el dictamen que el reestudio
de esta materia estuvo presidido por un principio que denomina expresamente
«principio de realidad», apuntando que este «debe orientar la labor interpretativa
del derecho administrativo y la búsqueda de soluciones interpretativas…»
(dictamen Nº E33.624, de 2020).
Es a partir de este principio que la Contraloría opera su interpretación de la

normativa vigente para dilucidar la naturaleza de la Corporación Nacional
Forestal. Pero pareciera que, además, ronda otra techné en este desarrollo:
la interpretación «progresiva», como la llamó en su faz doctrinaria el actual
contralor en un libro suyo anterior (Bermúdez Soto, 2015, pp. 152-154), donde
sigue a Emilio Betti, quien huye expresamente de la visión kelseniana (Bermúdez
Soto, 2015, p. 154, nota 94). Reproduce, en tal sitio, un texto precioso de ese
jurista italiano, el que vemos preside la interpretación de la actual jurisprudencia
contralora —¡ello es evidente!—. Dichas ideas las podemos ver ahora en todo su
contexto, en la traducción castellana del libro de Betti (2019, pp. 292-296).
Me parece que la racionalidad interpretativa que exhibe este dictamen está

conectada genéticamente tanto con la teoría de los principios jurídicos como
con la teoría interpretativa debida a Emilio Betti quien —como muestro en esa
cita anterior— tuvo a Jorge Bermúdez como autor, desde antes de convertirse en
el actual contralor, y como uno de sus seguidores en esa materia.
2. Cambio de la jurisprudencia del órgano contralor: la reconsideración

expresa —evitando lo «tácito»—
Exhibe en fin el órgano contralor una de las características más sobresalientes

de su jurisprudencia: su uniformidad; paradojalmente la muestra a través de
un ejemplo de cómo se realiza un cambio de doctrina: con racionalidad, de
manera expresa y fundada, dejando sin efecto todo pronunciamiento anterior
sobre la misma materia. En efecto, si hay algo que no padece la jurisprudencia
de la Contraloría es el desorden, el zigzagueo o las vacilaciones —conducta
lamentablemente a veces presente en la jurisprudencia de los tribunales—.
Sin importar la decisión que adopte la entidad fiscalizadora, al menos existe el
cuidado superlativo de la uniformidad de las líneas jurisprudenciales. En este
caso, la institución de control procedió a dejar sin efecto toda la jurisprudencia
anterior, dando inicio a una nueva tendencia jurisprudencial.
Apreciación final
Lo más novedoso e importante de este dictamen no es ni será su desarrollo

—bien obvio, por lo demás, a estas alturas, gracias a una sostenida jurisprudencia
anterior de la propia Contraloría— sobre las condiciones jurídicas de la aplicación

supletoria de la ley Nº 19.880, sino su correcto desarrollo de la teoría del órgano,
base que le permitió, primero, dar una primera respuesta acertada sobre la
naturaleza jurídica de la Corporación Nacional Forestal y, enseguida, sobre la
supletoriedad de la ley Nº 19.880.
La tres technés aplicadas en esta oportunidad son: nuevamente una apertura

mental a los principios —¡en la Contraloría, que es el templo de la legalidad,
también rondan los principios!—; una interpretación claramente «progresiva» y
abierta a la «realidad»; y, en fin, una paradojal demostración de cómo se gesta la
uniformidad jurisprudencial, sin confundirla con la rigidez extrema, variando la
doctrina fundadamente cuando ello sea considerado necesario, por la «potencia
evolutiva de las leyes».
Nota sobre la génesis del dictamen
En fin, el dictamen se origina en una solicitud de un diputado y cabe preguntarse

sobre la habilitación activa suya para solicitar esta dictaminación, materia que
no reviso ahora, pues es un tema al que me he referido en otra publicación, a la
que me remito para evitar repeticiones (ver Vergara Blanco, 2017, pp. 108-115).
Referencias
• Bermúdez Soto, J. (2015). Fundamentos de derecho ambiental (2ª ed.).

Ediciones Universitarias UCV.
• Betti, E. (2019). Teoría de la interpretación jurídica. (A. Vergara Blanco, Trad.).
Ediciones UC.
• Vergara Blanco, A. (19 de diciembre de 2016). Prórroga y término
intempestivo del empleo a contrata en la jurisprudencia de la Contraloría.
El Mercurio Legal. www.elmercurio.com/Legal
• Vergara Blanco, A. (2017). Activismo litigioso de diputados y senadores:
inhabilidad y falta de legitimación activa. En A. Vergara Blanco, Derecho
administrativo: identidad y transformaciones. Ediciones UC.
• Vergara Blanco, A. (2018). Derecho administrativo económico. Sectores
regulados: servicios públicos, territorio y recursos naturales. Thomson
Reuters.
Normativa

febrero de 2017.
• Ley Nº 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y
prestación de servicios. Diario Oficial de la República de Chile, 30 de julio de
2003. Última modificación 7 de abril de 2017.
• Ley Nº 20.283, sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal.
Diario Oficial de la República de Chile, 30 de julio de 2008.
• Ley Nº 20.285, sobre acceso a la información pública. Diario Oficial de la
República de Chile, 20 de agosto de 2008. Última modificación 24 de febrero
de 2020.
• Ministerio Secretaría General de la Presidencia (2001). Decreto con fuerza
Jurisprudencia
Tribunal Constitucional. Sentencia rol:

• Nº 1024-2008, somete a control de constitucionalidad proyecto de ley que
otorga a Corporación Nacional Forestal facultades que envuelven potestades
públicas.
• Nº 13.203 (1975). • Nº 75.374 (2013).

• Nº 53.157 (1975). • Nº 5.326 (2018).
• Nº 12.726 (1995). • Nº E33.624 (2020).
• Nº 15.851 (2006).
125
EL CONTROL DE LA
CORTE SUPREMA SOBRE LOS
PRECEDENTES DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
THE CONTROL OF THE
SUPREME COURT OVER THE
PRECEDENT OF THE GENERAL
COMPTROLLER OF THE REPUBLIC
Luis Cordero Vega 1
Resumen
La jurisprudencia de la Contraloría General de la República opera como un
sistema de precedente general y obligatorio aplicable a la Administración
pública, lo que la transforma en uno de los sistemas de fuentes más relevantes
del derecho administrativo chileno. Esto explica que la Corte Suprema hubiese
establecido en el último tiempo los elementos sobre los cuales deben descansar
sus efectos y, en particular, la forma y modo en que estas determinaciones se
transforman en vinculantes para la propia Contraloría, a menos que cumpla
con estándares rigurosos para sostener un cambio de criterio, lo que obliga a
observar los presupuestos fácticos de cada una de ellas.
Palabras clave: jurisprudencia administrativa – precedente– Contraloría
Abstract
The jurisprudence of the Office of the General Comptroller of the Republic
operates as a mandatory precedent system applicable to the State Administration,
which transforms it into one of the most relevant source systems of Chilean
Administrative Law. This explains why the Supreme Court had recently
established the criteria on which its effects must rest and, in particular, the form
in which these decisions become binding for the Comptroller, unless it complies
with rigorous standards to sustain a change of criteria, which forces to observe
the factual assumptions of each of decisions.
Keywords: administrative jurisprudence - precedent– Office of the Comptroller
1 Doctor en Derecho, profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Chile.

126 Luis Cordero Vega
1. Introducción
Existe un consenso entre nosotros sobre que la Contraloría General de la

República es la institución que ha permitido la construcción del derecho
administrativo chileno y que una de las razones que explica ese proceso es el
ejercicio del control de legalidad de los actos administrativos (Soto Kloss, 1977;
Pantoja Bauzá, 1994; Cordero Vega, 2010; Letelier Wartenberg, 2015; De la Cruz
Millar, 2019). Una de las manifestaciones de ese control es el ejercicio de la
potestad dictaminante, que se traduce no solo en una atribución para definir con
efectos vinculantes la interpretación del derecho aplicable por los organismos
administrativos, sino que esta opera con un efecto de precedente que tiene
consecuencias normativas directas al interior de la Administración pública.
Con los años, como lo ha explicado ampliamente la literatura, a través de la

emisión de dictámenes, la Contraloría no solo ha ejercido una potestad consultiva
sobre la manera de aplicar las reglas, sino que se ha convertido en un sustituto
de resolución de controversias, un verdadero contencioso administrativo de
facto (De la Cruz Millar, 2019), lo que ayuda a comprender la estabilidad de
la aplicación de la legalidad administrativa en nuestra tradición institucional
(Faúndez, 2011).
Sin embargo, la potestad dictaminante enfrenta dos grandes objeciones. La

primera, es la opacidad del procedimiento para la emisión de los dictámenes,
esencialmente por ambigüedad que mantiene la Contraloría sobre el tipo de
procedimiento administrativo que la sustenta y, en consecuencia, la aplicación
supletoria de la ley Nº 19.880. La segunda, es la inexistencia de un mecanismo de
impugnación judicial que habilite la revisión de su contenido, dados el contenido
y redacción del actual artículo 8º de su ley orgánica, que data de 1952, el cual
indica que: «Las resoluciones definitivas que dentro de su competencia dicte
el Contralor no serán susceptibles de recurso alguno ante otra autoridad» (ley
Nº 10.336, artículo 8º).
Esto explica que buena parte de la revisión judicial de la potestad dictaminante

quede reducida a la impugnación mediante el recurso de protección, que
termina siendo utilizada como un verdadero contencioso de legalidad en este
tipo de casos, porque, tal como ha sostenido la Corte Suprema, si no existe una
acción contenciosa administrativa específica, es esta acción la que sustituye
—imperfectamente por cierto— el mecanismo de control judicial de tales actos
(doctrina explícita a partir de las sentencias roles Nºs. 6.363-2015 y 4.241-2016).
Sobre esa base, la Corte Suprema ha ido progresivamente estableciendo los

estándares de control para la potestad dictaminante, pero en especial se ha
concentrado en el último tiempo en tratar de identificar los elementos que
El control de la Corte Suprema sobre los
los jueces deberían considerar al momento de analizar los dictámenes como

precedente general y obligatorio, como mecanismo de fuente formal de derecho
administrativo.
En lo que continúa, recordaré los presupuestos sobre los cuales descansa la

potestad dictaminante de la Contraloría, la consecuencia de tratarlo como un
mecanismo de precedentes y la sistematización de los criterios jurisprudenciales
definidos recientemente por la Corte Suprema para controlar esta potestad.
2. Recordando los contornos

de la potestad dictaminante.
Fuente de derecho administrativo
Como bien sabemos, la Contraloría es un órgano constitucionalmente autónomo,

independiente de todos los ministerios, autoridades y agencias del Estado, que
tiene a su cargo el control de la legalidad de los actos de la Administración y las
demás funciones que le asigna la Constitución y la ley Nº 10.336. En particular,
le corresponde informar, a petición de parte o de autoridades, por medio de
dictámenes, sobre una serie de materias, entre las cuales se encuentran aquellos
asuntos que se relacionan con «el funcionamiento de los servicios públicos
sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las
leyes y reglamentos que los rigen» (ley Nº 10.336, artículo 6º).
Los dictámenes junto con las otras decisiones adoptadas por la Contraloría
conforman la jurisprudencia administrativa, que resulta obligatoria para los
funcionarios correspondientes, conforme lo disponen los artículos 6º, inciso
cuarto2, 9º, inciso final3, y 194 de la ley Nº 10.336, por lo que su desconocimiento
acarrea la responsabilidad del funcionario, ya sea en sede civil, administrativa o
penal, según corresponda (Silva Cimma, 1945, 1969).
La emisión de dictámenes, al igual que el trámite de toma de razón, son formas

de efectuar el control de legalidad sobre los actos de la Administración, según
2 «De acuerdo con lo anterior, solo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de la
República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia
administrativa en las materias a que se refiere al artículo 1º».
3 «Estos informes serán obligatorios para los funcionarios correspondientes, en el caso o casos
concretos a que se refieran».
4 «Los abogados, fiscales o asesores jurídicos de las distintas oficinas de la Administración pública
o instituciones sometidas al control de la Contraloría que no tienen o no tengan a su cargo
defensa judicial, quedarán sujetos a la dependencia técnica de la Contraloría, cuya jurisprudencia
y resoluciones deberán ser observadas por esos funcionarios».
ha explicado clásicamente nuestra doctrina (Soto Kloss, 1977; Fiamma Olivares,

1977; Pantoja Bauzá, 1994; Cordero Vega, 2010; Letelier Wartenberg, 2015; De
la Cruz Millar, 2019).
La Corte Suprema, por su parte, ha indicado sistemáticamente que «[l]a Contraloría

General, en virtud del artículo 87 [98] de la Constitución Política de la República,
tiene la atribución de fiscalizar la legalidad de los actos de la Administración…,
atribución que puede ejercer, especialmente, mediante el trámite de toma de
razón, pero también conociendo de actos, por otros medios o conductos que
le franquea su ley orgánica, Nº 10.336…, como es el de dictaminar, con efecto
vinculante…» (causa rol Nº 1.731-2003, considerandos 11 y 12).
La propia Contraloría ha señalado que la potestad dictaminadora y la toma

de razón constituyen dos vías diversas, pero complementarias para ejercer el
control de legalidad de los actos de la Administración, sosteniendo que: «…la
carta fundamental, en particular su capítulo X, ha encargado a la Contraloría
General de la República, órgano autónomo, la misión fundamental de ejercer
el control de legalidad de los actos de la Administración, el que se lleva a cabo
principalmente mediante dos vías distintas pero complementarias: a través del
trámite de toma de razón y de la emisión de dictámenes» (dictamen Nº 61.817,
de 2006)5.
Según plantea la Corte Suprema, dado que «la facultad de emitir dictámenes
tiene su fundamento en la propia carta fundamental al conferir a la Contraloría
el control de legalidad de los actos de la Administración, consagrado en los
artículos 98 de la carta fundamental y 10 y 6º de la ley Nº 10.336» (causa rol
Nº 12.207-2018, considerando 4º), es que dicho órgano «realiza un control
jurídico mediante la emisión de dictámenes que, cuando inciden en las materias
administrativas que específicamente señala el artículo 6º de su ley orgánica,
constituyen la jurisprudencia administrativa y, por ende, tienen carácter
vinculante para la Administración, conforme al artículo 5º de ley Nº 10.336»
(causa rol Nº 12.207-2018, considerando 4º).
En virtud de lo anterior, la corte ha asumido que la Contraloría al dictaminar

exterioriza una declaración de juicio, en orden a fijar el alcance de una norma
(causa rol Nº 4.880-2008). A ese respecto, es el referido órgano quien dice el
derecho en el ámbito de la Administración del Estado, al controlar la legalidad de
la actividad administrativa y determinar la correcta aplicación de la normación
que la regula (Soto Kloss, 1977). Así se explica que los dictámenes emitidos por
la Contraloría «constituyen verdaderas interpretaciones de la ley, respecto de la
forma en que esta debe ser entendida» (Bermúdez Soto, 2010, p. 241).
5 En el mismo sentido, el dictamen Nº 77.481, de 2011, concluyó que: «…este organismo contralor
posee la atribución constitucional, contenida en el artículo 98 de la carta fundamental, de fiscalizar
la legalidad de los actos de la Administración, y que tal potestad la ejerce, entre otros medios, a
través de la emisión de dictámenes sobre las materias sometidas a su control, conforme a su ley
orgánica Nº 10.336».
De este modo, la jurisprudencia administrativa —entendida como la serie de

dictámenes emanados del órgano administrativo especialmente habilitado para
precisar el sentido y alcance de una ley y, en general, de las normas positivas
(Caldera Delgado, 1979)— dictada por la Contraloría, en tanto órgano competente
para efectuar la interpretación centralizada de las normas, constituye fuente de
derecho administrativo (Cordero Vega, 2012). Lo anterior explica la obligatoriedad
de dichos pronunciamientos.
La Contraloría ha enfatizado consistentemente que sus dictámenes «son

informes que tienen por objeto interpretar el verdadero sentido y alcance, siendo
de cumplimiento obligatorio para el servidor que corresponda» (dictamen
Nº 2.638, de 1982); y que ellos pueden ser aplicados a cualquier caso particular,
«mientras constituyan jurisprudencia vigente, sin que sea indispensable que
previamente se dicte un acto administrativo» (dictamen Nº 14.448, de 1988).
De este modo, sus dictámenes no solo tienen el carácter de obligatorio para el
caso concreto a que se refieren, sino que también respecto de todas aquellas
situaciones que se encuadren dentro del contexto del pronunciamiento de que
se trate, por lo que, como se evidencia, son de alcance general (dictámenes
Nºs. 5.698, de 2005; 34.053, de 1999; 34.053, de 1999; 51.534, de 2007; 46.382,
de 2008; y 52.603, de 2008).
Se trata, entonces, de una potestad de alcances normativos generales, que

extiende el efecto de sus decisiones más allá del caso que resuelve, es decir, lo
transforma en precedente.
Así, la Contraloría, ha declarado que el ejercicio de la potestad dictaminadora:
…permite la elaboración de una doctrina administrativa

conformada por un sistema de precedentes obligatorios
y favorece la unidad del sistema normativo mediante su
interpretación uniforme y consistente, donde cada decisión
contribuye a orientar otras múltiples decisiones posibles,
haciendo que la regulación aplicable a los entes públicos sea
más coherente, íntegra y estable.…
Asimismo, el sistema jurídico basado en el precedente

administrativo —esto es, la interpretación uniforme de una
misma regla jurídica— permite que la actuación administrativa
gane en previsibilidad, afirma la legítima expectativa que tienen
los ciudadanos de que la Administración tome decisiones que
sean armónicas con los criterios manifestados con anterioridad
en situaciones equivalentes (dictamen Nº 35.397, de 2007).
De este modo, la fuerza obligatoria de la jurisprudencia administrativa funda la

característica de precedente vinculante que reviste. Así, la aplicación constante,
reiterada y uniforme de sus criterios es uno de los pilares en que se justifica la

obligatoriedad de los dictámenes (Astorquiza Altaner, 2002), lo que va definiendo
los parámetros a los cuales la Administración debe conformar su actuación,
afirmándose entonces que, en nuestro ordenamiento jurídico, la Administración
no solo está sujeta al derecho que dice el juez, una vez que sus actos han
nacido a la vida del derecho, sino que también se somete al derecho que dice la
Contraloría (Soto Kloss, 1977, p. 188).
Eso explica que la Corte Suprema señale que «[l]a emisión del dictamen, como
manifestación del órgano contralor, otorga a los administrados una especie de
confianza legítima en que, frente a circunstancias similares o equivalentes, la
Administración actuará conforme a los mismos parámetros determinados»
(causa rol Nº 12.207-2018, considerando 4º).
3. Entre la estabilidad y el cambio.

Los criterios para modificar la
jurisprudencia administrativa
en la Corte Suprema
En resguardo de la confianza legítima que genera el carácter de precedente

administrativo de los dictámenes de la Contraloría, así como del principio de
seguridad jurídica, es que el propio ente contralor, a través de una reiterada
jurisprudencia administrativa, ha precisado que: «…si nuevos estudios o
antecedentes autorizan una modificación interpretativa, ella debe producir
necesariamente un cambio de jurisprudencia y, en esta situación, en resguardo
del principio de seguridad jurídica, el nuevo criterio solo produce efectos para el
futuro, sin afectar las situaciones acaecidas durante la vigencia de la doctrina
que ha sido sustituida por el nuevo pronunciamiento…» (dictamen Nº 65.125,
de 2009. Criterio reiterado en dictámenes Nºs. 4.168, de 2008; 20.101, de 2000;
22.766, de 2016; 15.076, de 2017; y 1.072, de 2020).
En efecto, tal como ha sostenido la Corte Suprema, si bien se «…reconoce al

órgano contralor la facultad de interpretar las normas legales y, eventualmente,
cambiar con posterioridad dichos criterios interpretativos», no es posible que la
nueva interpretación tenga efectos respecto, por ejemplo, de remuneraciones
devengadas con anterioridad al cambio de criterio, ni que «…a través de la
aplicación del señalado dictamen, [pueda] afectar una situación jurídica en virtud
de la cual, con anterioridad, se incorporaron las respectivas remuneraciones
al patrimonio del actor, puesto que ello implica precisamente la infracción del
artículo 52…, por la vía de dar a un acto administrativo efectos retroactivos en
perjuicio del administrado» (causa rol Nº 14.178-2019, considerandos 5º y 6º. En

el mismo sentido, sentencias roles Nºs. 2.784-2019 y 8.755-2019).
De esta manera, el nuevo criterio interpretativo en ningún caso afectará

las situaciones y actos dictados bajo la vigencia de la doctrina revisada y
sustituida6. En consecuencia, la aplicación del precedente administrativo
resulta permanentemente obligatoria, en caso de que se configuren los mismos
presupuestos fácticos que aquellos en los que descansa la hermenéutica
sostenida por la Contraloría y que se encuentra vigente.
Así las cosas, la no aplicación de un precedente previamente establecido por la

entidad fiscalizadora mediante sus dictámenes, en un supuesto en que se verifican
los mismos supuestos que aquellas a las que hace referencia la jurisprudencia
administrativa de que se trate, constituye un actuar ilegal y arbitrario, según se
desprende de lo señalado por la Corte Suprema al indicar que «…la infracción
al deber de sujeción a lo previamente dictaminado por la Contraloría General
de la República concurrirá solo si entre el precedente invocado y la decisión
administrativa desviada existe identidad en cuanto a las premisas fácticas en
que se sustenta una y otra» (causa rol Nº 16.421-2018, considerando 13º); y
que «…los criterios interpretativos contenidos en los dictámenes emanados de
la Contraloría General de la República obligan a todo funcionario público que
se enfrente a resolver situaciones fácticamente similares a las que motivan la
decisión» (causa rol Nº 16.366-2018, considerando 7º).
Una situación como la anterior, en que la Contraloría no respete sus propios

precedentes, implica que los jueces consideren su actuar como ilegal y arbitrario
en el ejercicio de su potestad dictaminante. Tal como también ha señalado
la Corte Suprema, el órgano fiscalizador ha de ser «…consistente con sus
dictámenes anteriores sobre la materia, los que —debe recordarse— constituyen
su jurisprudencia administrativa para todos los efectos legales…» (causa rol
Nº 2.784-2019, considerando 7º).
De este modo, si bien la Contraloría, «puede cambiar de criterio y es razonable

que lo haga si existen buenas razones para modificar su anterior interpretación»
(causa rol Nº 2.784-2019, considerando 7º), no es lícito que no explique las
razones que determinan el cambio jurisprudencial, en tanto ello «…convierte
a la decisión en arbitraria, en tanto no se expresan las razones, motivos o
fundamentos para retornar al discernimiento original plasmado en los primitivos
dictámenes» (causa rol Nº 2.784-2019, considerando 7º) o, en términos
6 Este criterio encuentra reconocimiento legal, por ejemplo, a propósito de los cambios de criterio
en la interpretación administrativa que efectúa el Servicio de Impuestos Internos, al señalarse
que: «No procederá el cobro con efecto retroactivo cuando el contribuyente se haya ajustado de
buena fe a una determinada interpretación de las leyes tributarias sustentada por la dirección o
por las direcciones regionales en circulares, dictámenes, informes u otros documentos oficiales
destinados a impartir instrucciones a los funcionarios del servicio o a ser conocidos de los
contribuyentes en general o de uno o más de estos en particular» (Código Tributario, artículo 26).
generales, para justificar la revisión de su jurisprudencia, «…lo que contraviene el

deber de fundamentación del acto administrativo establecido en los artículos 11
y 41 de la ley Nº 19.880…» (causa rol Nº 2.784-2019, considerando 7º).
Siguiendo ese razonamiento, la modificación de los criterios mantenidos por la

Contraloría —y que configuran la jurisprudencia administrativa— requiere, en el
razonamiento de la Corte Suprema, forzosamente que exista:
1) una razón que explique el cambio interpretativo, como sería la realización
de nuevos estudios o la aparición de nuevos antecedentes que den cuenta
de dicha necesidad o de por qué el caso concreto no se ajusta a la premisa
fáctica contenida en el precedente; y
2) una adecuada justificación y expresión de motivos que explique la
modificación del criterio contenido en un precedente anterior.
Debiendo en todo caso, en ambas situaciones respetarse los efectos que ha

generado la aplicación reiterada y vinculante de la interpretación administrativa,
precisamente porque en ese período ha sido fuente de derecho administrativo.
4. Las consecuencias. Las

tipologías de precedentes en la
jurisprudencia administrativa
Como es posible apreciar hasta ahora, para la Corte Suprema un dictamen

vigente otorga a los administrados una confianza legítima de que, frente a
circunstancias similares, la Administración decidirá de acuerdo con esos
parámetros (causa rol Nº 12.207-2018), de modo que la Contraloría obraría de
un modo ilegal y arbitrario si ante las mismas premisas fácticas no respetase
sus dictámenes previos (sentencias roles Nºs. 16.421-2018 y 16.366-2018).
Así las cosas, para la jurisprudencia de la Corte —la misma que ha utilizado
para otros organismos administrativos (sentencias roles Nºs. 19.182-2019 y
22.337-2019)— si la Contraloría emite un dictamen u ordena una medida contraria
a sus criterios anteriores, estos constituirían cambios de jurisprudencia que no
pueden tener efectos retroactivos y requieren, además, de expresa motivación
que justifique el cambio de criterio (sentencias roles Nºs. 2.784-2019,
8.755-2019 y 14.178-2019). Eso permite comprender que la corte entienda que
los tribunales pueden controlar la potestad dictaminante de la Contraloría, solo
con la finalidad de verificar si en su ejercicio decidió de un modo ilícito (causa
rol Nº 2.784-2019), lo que supone comprobar si el organismo fiscalizador ha
respetado sus precedentes, un reconocimiento expreso de la importancia de los
dictámenes como fuente formal de derecho administrativo.
Considerando la jurisprudencia de la Corte Suprema sobre control de la

potestad dictaminante de la Contraloría, es posible distinguir para el derecho
administrativo chileno dos tipos de precedentes. Por un lado, el «aplicativo»,
es decir, aquel que se traduce en una decisión de un organismo administrativo
para un caso concreto, pero que tiene la virtud de permitir el control de la
discrecionalidad de la autoridad para sus decisiones futuras bajo el estándar
de la «arbitrariedad» y así para proteger los principios de igualdad, buena
fe y confianza legítima (Díez Sastre, 2008) y, por el otro, el «normativo» que
corresponde a la hipótesis en donde la decisión de un caso concreto tiene poder
preceptivo y obligatorio para un grupo de destinatarios, además del propio autor
del precedente respecto de sus decisiones futuras, lo que lo transforma en una
fuente formal de derecho administrativo. Del primer caso, son las decisiones
de las autoridades administrativas en general y del segundo el emblemático, en
nuestro país, es la potestad dictaminante de la Contraloría, porque transforma
la jurisprudencia administrativa en norma y vincula a destinatarios que no
formaron parte de la decisión.
Referencias
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Contraloría General de la República y de su quehacer interpretativo del
ordenamiento jurídico. Fundamento. Condiciones. Criterios. En La Contraloría
General de la República y el Estado de derecho. Conmemoración por su 75º
aniversario de vida institucional. Contraloría General de la República.
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entre legislador positivo y juez activista. Comentario desde el dictamen
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las fuentes del derecho administrativo. Las consecuencias del caso de la
Municipalidad de Zapallar. Derecho y Humanidades (20), 383-393. Universidad
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En J. Bassa Mercado, J. C. Ferrada Bórquez y C. Viera Álvarez (Eds.), La
Constitución chilena. Una revisión crítica a su práctica política (1ª ed.),
285-315. Lom.
• Pantoja Bauzá, R. (1994). Derecho administrativo: clasicismo y modernidad.
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2ª ed.). Editorial Jurídica de Chile.
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vida institucional (1927-1977). Universidad de Chile.
Normativa
• Decreto ley Nº 830, de 1974, Código Tributario. Diario Oficial de la República

de Chile, 31 de diciembre de 1974. Última modificación 24 de febrero de
2020.
febrero de 2017.
• Ministerio de Hacienda (1964). Decreto Nº 2.421, de 1964, fija el texto
coordinado, sistematizado y refundido de la Ley de Organización y Atribuciones
de la Contraloría General de la República: ley Nº 10.336. Diario Oficial de la
República de Chile, 10 de julio de 1964. Última modificación 21 de diciembre
de 2019.
Jurisprudencia
Corte Suprema. Causas roles:

• Nº 1.731-2003, sentencia de 19 de junio de 2003.
• Nº 4.880-2008, sentencia del 6 de noviembre de 2008.
• Nº 6.363-2015, sentencia del 11 de agosto de 2015.
• Nº 4.241-2016, sentencia del 17 de mayo de 2016.
• Nº 12.207-2018, sentencia de 10 de septiembre de 2018.
• Nº 16.421-2018, sentencia del 18 de diciembre de 2018.
• Nº 16.366-2018, sentencia del 18 de diciembre de 2018.
• Nº 2.784-2019, sentencia de 22 de julio de 2019.
• Nº 8.755-2019, sentencia de 24 de julio de 2019.
• Nº 14.178-2019, sentencia del 14 de agosto de 2019.
• Nº 19.182-2019, sentencia de 29 de enero de 2020.
• Nº 22.337-2019, sentencia de 3 de febrero de 2020.
• Nº 2.638 (1982). • Nº 4.168 (2008).

• Nº 14.448 (1988). • Nº 46.382 (2008).
• Nº 34.053 (1999). • Nº 52.603 (2008).
• Nº 20.101 (2000). • Nº 65.125 (2009).
• Nº 5.698 (2005). • Nº 77.481 (2011).
• Nº 61.817 (2006). • Nº 22.766 (2016).
• Nº 35.397 (2007). • Nº 15.076 (2017).
• Nº 51.534 (2007). • Nº 1.072 (2020).
137
BOLETÍN JURÍDICO ANUARIO 2020

DICTÁMENES RELEVANTES
SEGUNDO SEMESTRE DE 2020*
Nº Materia Submateria Suma

Declaraciones
La Dirección General de Aguas debe
de reducción,
considerar la situación de los usuarios
prohibición,
E52947 Aguas a que se alude, para los efectos de lo
restricción,
dispuesto en el artículo 314 del Código
agotamiento y de Aguas.
escasez
Atiende el oficio Nº 4.197/INC/2019, de
la Secretaría General del Senado, sobre
Derechos de
juridicidad de la circular Nº 3, de 2019,
9.735 Aguas aprovechamiento
de la Dirección General de Aguas, que
de aguas
instruye sobre la apertura de períodos de
información previa.
Desplazamiento a un cargo de alta

Alta dirección Asignación de dirección pública, conservando la
9.734
pública antigüedad propiedad de un empleo titular de planta,
no produce la absorción de bienios.
Directores de asociación de funcionarios

que se indican, que resultaron elegidos
en exceso por la concurrencia en esa
Asociaciones de Personal a
E26303 entidad gremial de personas contratadas
funcionarios honorarios
a honorarios en el respectivo servicio, no
tienen los derechos que concede la ley
Nº 19.296.
No procede la realización de actividades

Áreas protegidas
E44423 Bienes públicos pesqueras extractivas que indica dentro
por el Estado
de los límites de un parque marino.
Permiso otorgado en virtud del artículo

Concesiones
E46024 Bienes públicos 17, Nº 6, del Código de Minería, se refiere
mineras
a una persona determinada.
Decreto que actualiza zona de interés

Zonas de interés
E16104 Bienes públicos turístico que indica no requiere de
turístico
consulta indígena.
La Dirección de Previsión de Carabineros

de Chile no está facultada para conceder
un séptimo anticipo de pensión de
Carabineros de Anticipo de retiro o montepío, ni otros sucesivos,
E48883
Chile pensión por cuanto ello excede las atribuciones
que su ley orgánica y su reglamento le
conceden y supera el límite de recursos
públicos que le prevé dicha normativa.
* Jurisprudencia de junio a noviembre de 2020.

138 Boletín Jurídico 2020
Sobre procedencia de que la Dirección

Código del
E40319 Finiquito laboral del Trabajo establezca un procedimiento
Trabajo
de finiquito laboral electrónico.
Corresponde que el Consejo Nacional

de Televisión remita la información
que esta Contraloría General le solicite
Contraloría en ejercicio de sus atribuciones de
Organización y
E51690 General de la control de legalidad de los actos de
atribuciones
República aquella entidad, en conformidad con
lo dispuesto en el artículo 98 de la
Constitución Política de la República y la
legislación pertinente.
La Contraloría General tiene atribuciones

para ejercer el control de legalidad de los
actos del Consejo Nacional de Televisión,
Contraloría en conformidad con lo dispuesto en el
Organización y
E54209 General de la artículo 98 de la Constitución Política de
atribuciones
República la República y la legislación pertinente,
por lo cual ese consejo debe emitir el
informe que indica, solicitado por esta
entidad fiscalizadora.
Los actos administrativos emitidos por

las universidades del Estado sometidos
Contraloría
al trámite de toma de razón son aquellos
E21319 General de la Toma de razón
que superen los montos previstos en
República
la resolución Nº 8, de 2019, de esta
Contraloría General.
Si en las bases de licitación se establece

la obligación de los participantes de
adjuntar los antecedentes relativos a la
personería de quien formula la oferta,
lo que no es evaluable, y en ellas se
Contratación Admisibilidad de contempla la posibilidad de subsanar las
E16092
pública las ofertas omisiones a que alude el inciso segundo
del artículo 40 del antedicho decreto
Nº 250 y, por ende, se incluye el
consiguiente criterio de evaluación, no
procede que se declare inadmisible la
oferta que no los acompañe.
No procede que servicio de bienestar de

Contratación
9.543 Convenios marco municipalidad venda a sus afiliados los
pública
bienes que indica.
El análisis a que alude el artículo 13

ter del decreto Nº 250, de 2004, del
Ministerio de Hacienda, debe constar
Contratación Elaboración bases por escrito y referirse a todos los
E30415
pública de licitación aspectos que menciona dicho precepto.
Tal exigencia también resulta aplicable a
las adquisiciones efectuadas vía trato o
contratación directa.
Dictámenes Relevantes, julio-diciembre 2020 139
La garantía de seriedad de la oferta

puede ser otorgada de manera
electrónica, caso en el cual deberá dar
cumplimiento a lo previsto en la ley
Contratación Garantía
E45753 Nº 19.799, por lo que las bases no
pública electrónica
pueden restringir esta facultad. No
procedió que municipio rechazara la
oferta del peticionario por no haber
entregado físicamente ese documento.
Si se utilizan bases tipo, debe efectuarse

el análisis a que alude el artículo 13
Llamado a
Contratación ter del decreto Nº 250, de 2004, del
E29458 licitación pública
pública Ministerio de Hacienda, antes de llamar
con bases tipo
a las licitaciones que se rijan por dichas
bases.
La Administración del Estado y

quienes contraten con ella deben dar
Contratación Protección de cumplimiento a todas las normas que
E48876
pública datos personales regulen la respectiva actividad, aunque
no se hayan mencionado en el pliego de
condiciones o en el contrato.
Registro de acuerdos a que se refiere

Contratación Registro de el artículo 2º de la ley Nº 19.983, tiene
E44891
pública acuerdos carácter público, en los términos que
indica.
Para dejar sin efecto una inscripción en

Contratación Registro de el registro de proveedores por la causal
E47345
pública proveedores que se indica, debe emitirse el pertinente
acto administrativo.
El pago de lo adeudado en un contrato

suscrito con la unión temporal de
Contratación Unión temporal de
E27195 proveedores de dos integrantes que
pública proveedores
se singulariza, ha podido efectuarse a
cualquiera de ellos.
El plazo para pronunciarse acerca de la

solicitud regulada en los incisos noveno
y décimo del artículo cuarto transitorio
Organización y de la ley Nº 20.845, se cuenta desde la
E30033 Educación
atribuciones presentación de la tasación pertinente,
y no desde la oportunidad que se
menciona en la resolución exenta que
se indica.
No procedió traspasar a los recurrentes

al servicio local de educación pública,
Educación Traspaso de
E45750 ya que no reunían las condiciones
pública funcionarios
establecidas en la normativa legal que
regula la materia.
No procede extinguir la obligación de

Educación
E43182 Becas retribución de la beca Vocación de
superior
Profesor en la forma que indica.
Hace presente criterios aplicables a los

Emergencia Contratos de obra
E20117 contratos de obra pública durante la
sanitaria pública
situación de emergencia que se indica.
Corresponde a los jefes de servicio

adoptar las medidas para resguardar
la salud de sus funcionarios y los
usuarios de la institución, observando la
normativa y las directrices impartidas por
Emergencia Organización y
9.762 la autoridad sanitaria, cuya fiscalización
sanitaria atribuciones
compete a la respectiva SEREMI de
Salud. No se advierten atribuciones de la
Dirección Nacional del Servicio Civil para
impartir las instrucciones contenidas en
el oficio que se indica.
No se advierte impedimento jurídico

para que jefes superiores de servicios,
en el marco de la determinación de la
modalidad de trabajo a implementar
E37912 respecto del personal a su cargo a raíz
de la emergencia sanitaria existente,
soliciten información de salud a sus
funcionarios, en la medida que la entrega
de la misma sea voluntaria.
Compete a las jefaturas superiores de

Emergencia Organización y los organismos ponderar la adopción
E37918
sanitaria atribuciones de medidas de gestión necesarias para
afrontar el brote de COVID-19.
Funcionarios que desempeñan sus

labores de forma remota o a distancia,
como consecuencia de la emergencia
E40341 sanitaria que afecta al país, no tienen
derecho al bono o reembolso por el que
se consulta, pues no se advierte cuerpo
legal que conceda dicho beneficio.
La conducción de ambulancias de un
establecimiento de salud debe ajustarse
al decreto ley Nº 799, de 1974, por lo
Emergencia Organización y que el personal a honorarios no puede
E43837
sanitaria atribuciones realizarla. Excepcionalmente, ello se
puede autorizar en la situación de
alerta sanitaria derivada de la pandemia
ocasionada por el COVID-19.
Atiende oficio Nº 49.939, de 2020,

de la Cámara de Diputados, y otras
Emergencia Protección a la presentaciones sobre la entrega de los
9.913
sanitaria maternidad beneficios de sala cuna y jardín infantil,
durante el período de pandemia por
COVID-19.
Sobre la procedencia de que la

Empresa de los Empresa de los Ferrocarriles del
Empresas
E48875 Ferrocarriles del Estado exija, a los titulares de servicios
públicas
Estado de telecomunicaciones, el pago de
derechos en las hipótesis que se indican.
Atiende oficio Nº 51.280, de 2020, de la

Cámara de Diputados. No compete a los
Estado de
Organización alcaldes ordenar la apertura o cierre de
excepción
E8935 y atribuciones centros comerciales. Corresponde a las
constitucional de
municipales SEREMIS de Salud fiscalizar medidas
catástrofe
sanitarias adoptadas por el brote de
COVID-19.
Exprestadores de servicios a honorarios

traspasados luego a la contrata en virtud
de las leyes de presupuestos, así como
los que accedieron a esta última calidad
Beneficios
10.277 Estatuto general jurídica en el mismo organismo con
estatutarios
ocasión de un concurso, no pierden el
descanso complementario a que tenían
derecho antes del mencionado cambio
de condición jurídica.
Suspender totalmente el proceso

calificatorio 2019-2020, atendida la
contingencia sanitaria actual, es una
E23890 Estatuto general Calificaciones
medida extraordinaria cuyo mérito y
pertinencia corresponde ponderar a la
autoridad.
Confianza legítima en las contratas

Personal a no es aplicable a designaciones nulas
E34420 Estatuto general
contrata por la concurrencia de una inhabilidad
dispuesta por ley.
Autoridad solo se encuentra facultada

para fijar el descanso complementario
generado por el personal que labora
E31339 Estatuto general Sistema de turnos bajo el sistema de turnos, conforme
al artículo 70 de la ley Nº 18.834,
sobre Estatuto Administrativo, y con la
finalidad que se advierte de esa norma.
Procede otorgar descanso

complementario a quienes desempeñan
E39753 Estatuto general Sistema de turnos
turnos en forma remota en el caso que
se indica.
No se advierte irregularidad en la
Estatutos Asistentes de la
E20118 postergación del término del año escolar
especiales educación
2020 para la región Metropolitana.
Exigencia del inciso final del artículo

6º de la ley Nº 21.109, se aplica a
los asistentes de la educación de
establecimientos educacionales
E43810 dependientes tanto de los servicios
locales de educación pública como de
las municipalidades o corporaciones
municipales, a partir del 25 de abril de
2019.
Asistentes de la educación tendrán

derecho al bono del artículo 59 de la
ley Nº 20.883, en la medida que reciban
una remuneración igual o inferior a la
fijada en ese precepto, considerando
Estatutos Asistentes de la para ello la sumatoria de todos sus
E44884
especiales educación contratos. Aumento de remuneraciones
contemplado en el artículo 1º de la
ley Nº 19.464, debe contabilizarse
para determinar la remuneración bruta
mensual que habilita para la percepción
del antedicho bono.
Asistentes de la educación traspasados

a un servicio local tienen derecho a
que se les reconozca el tiempo servido
E44893 únicamente en esa calidad, para los
efectos de la asignación de experiencia
prevista en el artículo 48 de la ley
Nº 21.109.
Asistentes de la educación que cumplan

con las exigencias del artículo 2º de la ley
E45748 Nº 19.464, pueden acceder al beneficio
de prórroga de contrato establecido en
el Código del Trabajo.
Jefaturas superiores pueden, de manera

extraordinaria, acordar con trabajadores
sujetos al Código del Trabajo, la
acumulación para 2021, de todo o
Estatutos
E51693 Código del Trabajo parte del feriado de 2019 acumulado
especiales
para 2020, como asimismo, permitir
el fraccionamiento del lapso de diez
días hábiles que la normativa impone
tomarse de manera ininterrumpida.
No se ajusta a derecho que los municipios

destinen a los funcionarios de los DAEM
Estatutos a establecimientos educacionales, para
E52951 Educación pública
especiales que sean traspasados al respectivo
servicio local de educación pública
como asistentes de la educación.
A partir del 1 de diciembre de 2017,

todo aquel que desempeñe un cargo
de ejecutivo principal de la ENAP debe
Estatutos
E39752 Empresas públicas cumplir con el requisito educacional
especiales
exigido por el artículo 5º, letra b), de la
ley Nº 9.618, aplicable por mandato del
artículo 10 de ese cuerpo normativo.
Resolución de la Comisión de Medicina

Preventiva e Invalidez que declara
que salud es recuperable, permite a la
autoridad aplicar la causal de cese de
Estatutos funciones por salud incompatible con
E22266 Estatuto docente
especiales el desempeño del cargo. Esta última es
una atribución del alcalde respectivo
mientras no se produzca el traspaso
a los servicios locales de educación
pública.
Para acceder al beneficio de la

titularidad, corresponde considerar los
Estatutos desempeños efectuados como docente
E44424 Estatuto docente
especiales de aula para todos los sostenedores
que tienen el mismo servicio local de
educación pública como sucesor legal.
No se advierte irregularidad en el cese

de docente por pérdida de confianza
en virtud del artículo 34 C de la ley
Nº 19.070, correspondiéndole el pago
Estatutos
E44916 Estatuto docente de la indemnización por años de
especiales
servicio, de conformidad con el artículo
2º transitorio de ese texto legal, en
la medida que dé cumplimiento a los
requisitos que se indican.
Procede considerar las designaciones

inferiores a un año para acceder a la
titularidad docente, como asimismo
los períodos trabajados para más de
una comuna, tratándose de profesores
traspasados a un servicio local de
educación pública. No corresponde
Estatutos
E46541 Estatuto docente efectuar distinciones respecto del
especiales
cálculo y pago de la bonificación
de reconocimiento profesional a
educadores contratados para reemplazo;
no pudiendo dicho emolumento superar,
en su conjunto, el tope que expresamente
señala la ley para cada profesional de la
educación.
Docentes reconocidos en los tramos

experto I o II, tienen derecho a presentar
la renuncia anticipada regulada en el
Estatutos
E49772 Estatuto docente artículo 70, inciso decimoprimero, de
especiales
la ley Nº 19.070, a fin de acceder a la
indemnización del artículo 73 de ese
cuerpo estatutario.
De conformidad con el artículo 42 de la

ley Nº 19.070, los docentes disponen
Estatutos
9.550 Estatuto docente de un plazo de 30 días hábiles para
especiales
reclamar de una destinación irregular,
ante esta Contraloría General.
Resulta posible otorgar a los asistentes

de la educación y al personal no docente
Estatutos
E45749 Jornada de trabajo de los DAEM, un beneficio análogo al
especiales
establecido en el artículo 68 de la ley
Nº 18.883.
Servidores de jardines infantiles

municipales, financiados por la Junta
Remuneraciones Nacional de Jardines Infantiles, tienen
Estatutos
E35695 asistentes de la derecho al bono del artículo 46 de la
especiales
educación ley Nº 21.196, en la medida que reúnan
los requisitos establecidos en dicha
normativa.
Inciso tercero del artículo vigésimo

Estatutos Remuneraciones transitorio de la ley Nº 20.903, no altera
E26294
especiales docentes las condiciones de otorgamiento de la
asignación de responsabilidad directiva.
Con motivo de la emergencia sanitaria,

es factible acumular más de dos
períodos de feriados para el año 2021.
La autoridad tiene la facultad de retribuir
Estatutos
los trabajos extraordinarios mediante
E37915 general y Feriados
un recargo en las remuneraciones, si
municipal
no puede otorgar descansos por esas
labores. Atiende oficio Nº 260/13/2020,
de la Comisión de Trabajo y Seguridad
Social de la Cámara de Diputados.
Excepción a la inhabilidad de ingreso por

condena, contenida en los artículos 10,
letra f), de la ley Nº 18.883, y 12, letra
Estatutos
Inhabilidades de f), de la ley Nº 18.834, solo se aplica
E34428 general y
ingreso para quienes se incorporan a las plantas
municipal
de auxiliares y administrativos, o son
designados a contrata asimilados a
cargos de esos estamentos.
Interesado cuya solicitud de refugiado

es rechazada o no prosigue con su
Cambio condición tramitación, puede requerir la residencia
Extranjería y
E22345 de refugiado a en Chile, de acuerdo con lo previsto en
migración
residente el decreto ley Nº 1.094, de 1975, y su
reglamento, sin que deba retornar a su
país.
Una becaria Conicyt tiene derecho al

beneficio de extensión de manutención
Finanzas
9.402 Becas por el período de pre- y posnatal ocurrido
públicas
durante la vigencia del programa de
estudios.
Procede que el Ministerio de Educación

Finanzas
9.552 Becas regularice otorgamiento de beca de
públicas
reubicación en los términos que señala.
Celebración Es posible ejecutar programas de

Finanzas
E36798 directa de emergencia con los organismos
públicas
convenios colaboradores del SENAME que indica.
El oficio circular Nº 11, de 2020, del

Finanzas Finanzas y
E16633 Ministerio de Hacienda, es aplicable al
públicas presupuestos
Consejo de Rectores.
Sistema de pago centralizado se ajusta

Finanzas Finanzas y
E48877 al ordenamiento jurídico. Debe dictarse
públicas presupuestos
la regulación que se indica.
Las multas que el Comando de Bienestar

del Ejército de Chile cobre a sus
proveedores, originadas en contratos
Finanzas Patrimonio de
E53861 de bienes y servicios celebrados con
públicas afectación fiscal
cargo al patrimonio de afectación fiscal
que este administra, integran dichos
caudales.
Autoriza a la Corporación Municipal de

Queilén para rendir cuenta, de forma
Finanzas Rendición de provisoria, con copias o fotocopias
E54199
públicas cuentas debidamente autentificadas de los
recursos del Fondo de Apoyo a la
Educación Pública (FAEP), durante 2020.
Extiende la aplicación de la resolución

Nº 9, de 2020, de este origen, a las
rendiciones de cuenta que deben
Finanzas Rendición de
E54204 presentarse a la Agencia Nacional
públicas cuentas
de Investigación y Desarrollo (ANID),
durante el primer y segundo semestre
de 2020.
Prestaciones que otorga el Hospital

Clínico de la Universidad de Chile en
virtud de convenio suscrito con la
Finanzas Transferencias en Subsecretaría de Redes Asistenciales,
E16098
públicas área de salud deben ser pagadas en dinero por los
establecimientos de la red pública de
salud, según los precios preferenciales
que se han establecido para aquello.
Finanzas y Normativa
E35728 Sobre creación de cuentas contables.
presupuesto contable
Sobre diversos gastos rendidos por
la Fundación Imagen de Chile a la
Finanzas y Rendición de
E40344 Subsecretaría del Medio Ambiente, en
presupuesto cuentas
el marco del convenio de transferencia
para la organización de la COP25.
No procede pagar sueldo en actividad

excediendo el plazo máximo de 90 días
Fuerzas Régimen
10.085 que tiene la autoridad para resolver la
Armadas remuneratorio
pensión de retiro, aun en tiempos de
COVID-19.
Es procedente el traslado de funcionarios

de las Fuerzas Armadas en vehículos
Fuerzas Uso de vehículos
E27202 institucionales para el desempeño de
Armadas institucionales
sus labores, en los términos que se
señalan.
Sobre los gastos por consumos básicos

Fuerzas
E52826 Viviendas fiscales de las denominadas casas comando del
Armadas
Ejército de Chile.
Personal de planta de Carabineros de

Chile comisionado al extranjero, podrá
Fuerzas
efectuar desembolsos imputables a
Armadas y Comisión de
«gastos de representación, protocolo
10.064 de Orden y servicio en el
y ceremonial», en la medida que
Seguridad extranjero
constituya autoridad institucional y el
Pública
general director le haya delegado la
representación al efecto.
Servidores públicos que indica pueden

ser candidatos a integrar la convención
constitucional. El otorgamiento de
permiso sin goce de remuneraciones,
Funcionarios Convención
E53864 previsto en el artículo 134, inciso
públicos constitucional
segundo, de la carta fundamental, en
favor de los funcionarios proclamados
convencionales constituyentes, es
obligatorio para la autoridad respectiva.
Procede aplicar a los funcionarios

Declaración de pertenecientes a las plantas I y II de
Gendarmería de
E54202 vacancia por salud Gendarmería de Chile la exigencia
Chile
incompatible prevista en el inciso tercero del artículo
151 de la ley Nº 18.834.
Para determinar las pensiones de

inutilidad de segunda y tercera clase
de los funcionarios de Gendarmería
Gendarmería de
9.914 Pensiones de Chile debe atenderse a lo señalado
Chile
en el artículo 65 de la ley Nº 18.961,
y al criterio contenido en el presente
pronunciamiento.
En virtud de lo previsto en el artículo 45,

inciso segundo, de la ley Nº 20.422, los
exfuncionarios de Gendarmería de Chile,
que sean asignatarios de una pensión
Reingreso a la de retiro por invalidez de segunda clase,
Gendarmería de
E43829 Administración pueden reingresar a ese organismo
Chile
pública como personal civil o a otros servicios
de la Administración, sin necesidad
de que la comisión médica respectiva
revierta la declaración de invalidez que
da lugar a dicha pensión.
No procede la modificación de los

convenios de transferencia de recursos
celebrados entre el Gobierno Regional
Gobiernos Convenios de
E24984 de Atacama y CCIRA, ni que se rindan
Regionales transferencia
con cargo a estos fondos los gastos
asociados a la sentencia judicial que se
indica.
Los gobiernos regionales están

Gobiernos Finanzas y facultados para financiar actividades
E21307
Regionales presupuestos culturales en los términos que se indica,
pero no para ejecutarlas directamente.

Administración
del área marina No se advierte fuente legal que permita
Legalidad del
E33625 costera protegida solventar los gastos consultados, por
gasto público
de múltiples usos parte del Ministerio del Medio Ambiente.
Rapa Nui
Procede el traslado de funcionarios de
la Dirección General de Aeronáutica Civil
Legislación Traslado de
E34422 por parte de la Fuerza Aérea de Chile al
aeronáutica funcionarios
territorio antártico chileno, los cuales
cuentan con la protección que se indica.
Memorándum Nº 230, de 2018, de la

Subsecretaría de Pesca y Acuicultura,
Espacio costero
Legislación que actualizó las instrucciones sobre
E53857 marino de pueblos
indígena la aplicación de la ley Nº 20.249 y su
originarios
reglamento, se ajusta a derecho, a
excepción de lo que se indica.
No procede entrega de dinero a título

Legislación Fondo para tierras de indemnización para solucionar los
E51686
indígena y aguas indígenas problemas de tierras a que se refiere el
artículo 20, letra b), de la ley Nº 19.253.
No correspondió que se rechazara la

Ley de Permiso especial contratación de profesional extranjera
E49049
Inmigración de trabajo por carecer de cédula nacional de
identidad.
Procede conceder al cónyuge,

conviviente civil o, en su defecto, a los
herederos de un funcionario del servicio
exterior del Ministerio de Relaciones
Ministerio de
Organización y Exteriores, que haya fallecido en el
E27208 Relaciones
atribuciones extranjero, la asignación de traslado de
Exteriores
menaje de casa y efectos personales
que contempla el artículo 46 del decreto
con fuerza de ley Nº 33, de 1979, de esa
secretaría de Estado.
La regulación de procedimientos y
requisitos, en materia de inversión
en infraestructura y equipamiento de
Ministerio de Organización y
E49775 establecimientos públicos que integran
Salud atribuciones
la red asistencial, debe aprobarse por el
correspondiente acto administrativo y no
a través de un oficio ordinario.
No se advierte inconveniente en la
constitución de la Asociación de
Municipios Metropolitanos para la
Asociaciones
E53858 Municipal Seguridad Ciudadana de las comunas
municipales
que indica, pero su funcionamiento no
inhibe las facultades fiscalizadoras de
los municipios y otras entidades.
Beneficiarios de una ley de incentivo al

retiro pueden acceder a los beneficios de
Bonificaciones de
E43830 Municipal la ley Nº 21.135, pero solo respecto del
retiro
tiempo servido con posterioridad a su
reingreso a la administración municipal.
El artículo 40 de la ley Nº 21.094 no

exime a las universidades del pago de los
Derechos
E33633 Municipal derechos municipales individualizados
municipales
en el artículo 130 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones.
No procede que municipio prohíba

uso de cheque como medio de pago
Derechos
E35692 Municipal de las obligaciones que indica. Ante
municipales
imposibilidad de cobrar cheque no se
extingue obligación del deudor.
La norma protectora contenida en el

artículo decimocuarto transitorio de la
ley Nº 20.922, supone que a la fecha
Encasillamiento en
E44885 Municipal de publicación de ese cuerpo legal, el
planta de personal
funcionario municipal se encuentre
en la misma planta a la que pretende
ascender.
Monto determinado anualmente para

cada trabajador puede dividirse en
mensualidades para efectos de su
Finanzas y
E49774 Municipal pago. Los beneficiarios son aquellos
presupuestos
que cumplan o hayan cumplido
efectivamente las funciones que se
señalan durante el lapso indicado.
No procede que funcionarios que

hagan uso de licencia médica de
Horas reposo parcial realicen trabajos
9.549 Municipal
extraordinarias extraordinarios. No obstante, de haberse
dispuesto y ejecutado los mismos,
excepcionalmente procede su pago.
No se advierte impedimento en que los

departamentos de tránsito y transporte
Licencias de públicos municipales otorguen
E51695 Municipal
conducir duplicados de licencias de conductor
cuya vigencia haya sido prorrogada por
la ley Nº 21.222.
Las municipalidades pueden adoptar

medidas de gestión en atención a las
Organización y
E25002 Municipal particulares condiciones derivadas de
atribuciones
la emergencia sanitaria provocada por
el COVID-19.
Corresponde a municipio en que se

Organización
encuentra instalado el controlador
E33636 Municipal y atribuciones
del semáforo solventar los gastos por
municipales
consumo eléctrico y su mantención.
Municipalidades deben respetar la

obligación de publicidad de las sesiones
Organización del concejo de forma remota, conforme
E51698 Municipal y atribuciones a la realidad de cada municipio y sus
municipales posibilidades técnicas, lo que debe ser
regulado en sus respectivos reglamentos
de funcionamiento interno.
Artículo sexto de la ley Nº 21.207

Patente de
E43833 Municipal no resulta aplicable respecto de las
alcoholes
patentes de alcoholes.
Mecanismo de pago del incentivo de

desempeño individual, establecido en
el inciso cuarto del artículo 9º de la ley
E52824 Municipal Remuneraciones Nº 19.803, debe aplicarse, en la forma
que indica, aun cuando las plantas
respectivas estén compuestas por uno o
tres funcionarios.
Municipio debe adquirir la convicción

que solicitante de patente cuya actividad
implique una relación con niños o
Rentas
E26301 Municipal adolescentes, no se encuentra sujeto
municipales
a las inhabilidades establecidas en
los artículos 39 bis y 39 ter del Código
Penal.
Asociación de funcionarios
profesionales universitarios del área de
la salud de la Corporación Municipal
Servicios de
E26292 Municipal de Valparaíso para el Desarrollo Social,
bienestar
tiene derecho a representación en el
comité de bienestar del servicio de
bienestar del municipio respectivo.
Operador aéreo autorizado que preste

el servicio de ambulancia aérea puede
celebrar contrato de fletamento con
Ambulancias
Normativa otro operador aéreo que cuente con
E26299 aéreas y
aeronáutica el certificado aeronáutico respectivo,
fletamento
en las condiciones que indica. Remite
fotocopia del dictamen Nº E5727, de
2020, relativo al asunto planteado.
Sobre la procedencia de que la

Municipalidad de Providencia pague
Contratos de obras mayores gastos generales en los
E6087 Obras públicas
públicas contratos que se singularizan, en
atención a la situación sanitaria que
indica.
No procede que el Servicio de Salud

Contratos de obras Metropolitano Sur Oriente pague una
públicas indemnización por mayores gastos
generales en la situación que se indica.
No procede complementar el oficio

Nº 22.872, de 2018, de esta Contraloría
General, en la forma solicitada por
la empresa recurrente, por cuanto de
acuerdo con los términos del mismo
Contratos de obras oficio, este se aplica con carácter
públicas general a la totalidad de los actos
administrativos que dispongan el pago
de mayores gastos generales, en el
marco de las bases tipo aprobadas por
la resolución Nº 134, de 2014, de la
Subsecretaría de Redes Asistenciales.
Sobre las obras que deben declararse

en las propuestas técnicas de las
Contratos de obras
E44888 Obras públicas licitaciones regidas por el decreto
públicas
Nº 75, de 2004, del Ministerio de Obras
Públicas.
Durante la ejecución del contrato de

asesoría a la inspección fiscal que
se indica, procede que un profesional
Contratos de obras
E46030 Obras públicas sea cambiado por otro que no tenga la
públicas
misma calificación y experiencia del
reemplazado siempre que se cumplan
las condiciones que se señalan.
Sobre la negativa de la Dirección General

Contratos de obras de Obras Públicas a calificar como
10.372 Obras públicas
públicas extraordinaria y ajena a toda previsión la
situación que se indica.
Sobre solicitud de aclaración del

Organización y Alcance dictamen Nº 32.648, de 2019, sobre
E49756
atribuciones prohibición legal prohibición de bolsas plásticas de
comercio.
Atribuciones de Gendarmería de Chile debe permitir

Gendarmería de el ingreso expedito y oportuno a
Organización y Chile e Instituto los recintos de su dependencia, de
E27200
atribuciones Nacional de funcionarios del Instituto Nacional de
Derechos Derechos Humanos, en el marco del
Humanos ejercicio de sus funciones.
Denunciante en el procedimiento
Atribuciones de la sancionatorio regulado en la ley
Organización y
E40322 Superintendencia Nº 20.529, se encuentra habilitado para
atribuciones
de Educación interponer los recursos administrativos
que se indican.
Superintendencia de Salud carece de

atribuciones para intervenir en la fijación
Atribuciones de la
Organización y de los precios de los planes de salud de
E41065 Superintendencia
atribuciones las isapres, sin perjuicio de fiscalizar que
de Salud
ello se ajuste a las reglas previstas por el
legislador.
Extranjera, con diploma de licenciada

en psicología obtenido en Venezuela,
Atribuciones de requiere la revalidación de su título por la
Organización y
E44868 la Universidad de Universidad de Chile para ser contratada,
atribuciones
Chile en virtud del artículo 11 de la ley
Nº 18.834, para realizar labores propias
del título profesional de psicóloga.
Rechaza solicitud de reconsideración

del dictamen Nº 3.726, de 2019, de
esta Contraloría General, relativo a la
Atribuciones del
Organización y competencia del Servicio Agrícola y
E46015 Servicio Agrícola y
atribuciones Ganadero para fiscalizar y sancionar
Ganadero
infracciones en el ámbito del control de
emisiones asociadas a las quemas que
indica.
Servicio de Registro Civil e Identificación

Atribuciones se encuentra habilitado para impedir
Organización y del Servicio de el acceso a datos contenidos en los
E30041
atribuciones Registro Civil e registros que lleva, por motivos de
Identificación seguridad, en los términos que se
indican.
Procede que el Servicio de Registro

Civil e Identificación otorgue código de
activación o reactivación de la clave
Atribuciones
única a los extranjeros que no pueden
Organización y del Servicio de
E45754 presentar cédula de identidad vigente
atribuciones Registro Civil e
por las razones que se indican, para el
Identificación
solo efecto de efectuar trámites ante el
Departamento de Extranjería y Migración,
y las gobernaciones provinciales.
El volumen mínimo de agua a distribuir

por camiones aljibe es de 100 litros
Organización y
E31873 Autoridad sanitaria para el consumo diario por persona, a
atribuciones
excepción de lo que resuelva la autoridad
sanitaria en casos calificados.
Corresponde a la Corporación Nacional

Forestal pronunciarse sobre la aptitud
Calificación de
preferentemente forestal de los predios,
Organización y terrenos de aptitud
E22271 sin que sea vinculante para ella la
atribuciones preferentemente
clasificación que realiza el Servicio de
forestal
Impuestos Internos para calcular el
impuesto territorial.
Directores técnicos de farmacia de los

establecimientos de salud del sector
Organización y Director técnico de
E22272 público deben rendir caución por los
atribuciones farmacia
bienes del Estado de cuya custodia son
responsables.
Desestima impugnación de la circular

Facultades de la Nº 103, de 2019, de la Superintendencia
Organización y Superintendencia de Casinos de Juego, por las razones
E16100
atribuciones de Casinos de que señala. Rechaza solicitud de
Juego reconsideración del dictamen Nº 65.853,
de 2013.
Sobre procedimiento y plazos para

Organización y
E22344 Garantías de Salud determinar las garantías explicitas en
atribuciones
Salud y sus modificaciones.
Evaluación de la eficacia de un
medicamento, para ser incluido en el
sistema de protección financiera de
Organización y Instituto de Salud tratamientos de alto costo de la ley
E49259
atribuciones Pública Nº 20.850, tiene una naturaleza diversa
de la evaluación que realiza el Instituto
de Salud Pública de Chile, para otorgar el
respectivo registro sanitario.
Sobre atribuciones de intendente

Organización y regional para disponer de los vehículos
E21309 Intendentes
atribuciones y funcionarios de los servicios públicos
sujetos a su fiscalización.
La prohibición de apostar en casinos

de juego, en los términos de la ley
Nº 19.995, afecta a quien ejerza el
cargo de jefe de Departamento de
Organización y Administración de Educación Municipal,
E33653 Ley Nº 19.995
atribuciones en cuanto efectivamente tenga la
administración o custodia de fondos
públicos y se encuentre sujeto al deber
de rendir caución, en los términos que
indica.
Podólogos autorizados por la autoridad

sanitaria solo pueden desempeñar las
funciones a que se refiere el reglamento
Organización y Ministerio de
E51689 relativo a la materia. Podólogos con
atribuciones Salud
título técnico pueden brindar las
prestaciones para las que los habilita el
respectivo diploma.
Las subsecretarías de Estado tienen la

obligación de velar por el cumplimiento
Obligaciones de de las instrucciones gubernamentales
Organización y
E46020 las subsecretarías sobre descentralización administrativa
atribuciones
de Estado y regionalización. Atiende el oficio
Nº 36405, de 2019, del prosecretario
accidental de la Cámara de Diputados.
Resulta procedente otorgar autorización

para almacenamiento transitorio de
residuos peligrosos generados por
Organización y Organización y
E33651 terceros o empresas externas, si se
atribuciones atribuciones
cumplen los requisitos que establece el
decreto supremo Nº 148, de 2003, del
Ministerio de Salud.
El Comité de Bioética Animal es un

organismo público autónomo de
carácter técnico. El legislador no lo ha
previsto en la estructura orgánica de un
Organización y ministerio. Las decisiones que adopte
E51688 Protección animal
atribuciones son acuerdos, que deben ser llevados
a efecto por su autoridad ejecutiva
mediante resoluciones, las que deben
ser notificadas o publicadas. Alcance de
su labor de absolver consultas.
Ministerio de Bienes Nacionales

debe adoptar las acciones que sean
Regularización
Organización y procedentes para efectos de la
E16097 de la pequeña
atribuciones regularización de que trata el decreto
propiedad raíz
ley Nº 2.695, de 1979, en el caso de
inmuebles sujetos a aquella.
No resultaría procedente que

departamentos técnicos dependan de
la Dirección Regional Metropolitana
Organización y Servicio Médico
E52949 del Servicio Médico Legal, si ejercen
atribuciones Legal
funciones fuera de los límites de la
respectiva región, pues ello excedería su
ámbito de competencia.
De conformidad con el principio

precautorio, organismos intervinientes
deben coordinarse para complementar
Pesca y Concesiones de y reforzar los instrumentos de gestión
E44889
acuicultura acuicultura ambiental que detalla, a fin de establecer
producciones acuícolas máximas, de
acuerdo con las capacidades de carga
del área respectiva.
La exención del artículo 41 de la ley

Prestaciones Nº 16.441, no es útil para eximir del
9.895 Exención tributaria
salud ambiental cobro de los aranceles que indica en Isla
de Pascua.
No resulta objetable la asistencia de las

autoridades políticas que indica, a la
Autoridades de sesión del Senado sobre la acusación
E20113 Probidad
gobierno constitucional del exministro del Interior
y Seguridad Pública, atendido el carácter
político de dicho procedimiento.
Atiende oficios Nºs. 53.435, 53.464,

54.120, 54.125 y 54.658, de 2020, del
prosecretario y prosecretario accidental
Autoridades de de la Cámara de Diputados, y otras
E34421 Probidad presentaciones sobre protocolo de
Gobierno
difusión del plan «Alimentos para Chile».
Actividades de entrega de beneficios
sociales deben respetar la dignidad e
intimidad de los beneficiarios.
Los integrantes del Consejo Universitario

Declaración de la Universidad de Chile están
E33654 Probidad de intereses y obligados a presentar declaración de
patrimonio intereses y patrimonio, en virtud del
artículo 4º, Nº 12, de la ley Nº 20.880.
Atiende oficios Nºs. 45.216 y 45.296,

de 2020, del prosecretario de la Cámara
de Diputados, sobre incompatibilidad
prevista en el inciso segundo del artículo
10.046 Probidad Empresas públicas
56 de la ley Nº 18.575 y conflicto de
intereses. Práctica que indica constituye
una situación que debe ser corregida por
la vía legislativa.
No se advierte inconveniente en que

personal que labora en las ambulancias
Protección de Organización y
9.545 del SAMU acceda al sistema de
datos personales atribuciones
identificación biométrica a través de
huella dactilar, para los casos que indica.
Aporte del seis por ciento al fondo de

Régimen desahucio resulta obligatorio para el
previsional de Cotización a fondo personal de Carabineros de Chile que
E33999
Carabineros de de desahucio se encuentre en servicio activo, aunque
Chile haya cumplido 35 años de imponente en
aquel.
Asignación de modernización debe

ser considerada para establecer la
remuneración bruta mensual, en la
proporción que se devenga mes a mes,
E41063 Remuneraciones Asignaciones sin perjuicio de que su pago se efectúe
de forma trimestral, para efectos de
determinar la planilla suplementaria
de los funcionarios traspasados a los
servicios locales de educación pública.
Lapso servido a honorarios no es útil para

reunir el tiempo necesario para acceder
al bono poslaboral previsto en la ley
Bonificaciones de Nº 20.305, puesto que ese desempeño
9.551 Remuneraciones
retiro no se encuentra expresamente
considerado en ese texto legal, ni se
asimila a ninguno de aquellos referidos
en dicha normativa.
Descuentos por créditos sociales

otorgados por las cajas de
compensación de asignación familiar,
Descuento de
E48871 Remuneraciones al personal regido por el Estatuto del
remuneraciones
Personal de las Fuerzas Armadas, no
podrán exceder del porcentaje indicado
en el artículo 169 de aquel.
Procede que establecimiento de salud

que cuenta con farmacia que funciona en
horario diurno, constituya botiquín que
Organización y opere en horario nocturno, si se cumplen
10.284 Salud
atribuciones los requisitos legales respecto de cada
una de esas dependencias. Desestima
reclamo en contra de la circular Nº C/08,
de 2017, del Ministerio de Salud.
No se advierten reproches que formular

en relación con el procedimiento
Sectores sancionatorio que se indica, incoado
E26296 Eléctrico
regulados por la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles a raíz del incumplimiento
del deber de mantención que se señala.
No se advierten inconvenientes para que

el Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
el Servicio de Vivienda y Urbanización
de la región de Valparaíso y la Empresa
Sectores Empresas Portuaria Valparaíso suscriban un
E35073
regulados portuarias convenio de colaboración para la
ejecución del proyecto urbano «Parque
Barón», ni para que esa cartera encargue
a tal servicio la realización de las
respectivas obras.
No se advierte reproche de
juridicidad acerca de la decisión de
Sectores la Superintendencia de Electricidad y
10.279 Gas
regulados Combustibles, en orden a no otorgar las
licencias de instalador de gas que se
indican, por las razones que se señalan.
Emite pronunciamiento sobre los

aspectos que se indican relativos a los
Sectores Telecomunica-
10.089 procedimientos de recepción de obras e
regulados ciones
instalaciones y sancionatorio, previstos
en la ley Nº 18.168.
Corresponde al Ministerio de Transportes

y Telecomunicaciones decidir si en
Sectores Telecomunica- la situación en examen concurren los
10.296
regulados ciones supuestos previstos en la ley Nº 20.433,
sin perjuicio de hacer presente lo que
indica.
Atiende presentación del senador

Alejandro Navarro Brain, sobre
Sectores
E15301 Transportes caducidad de las cuotas de transporte
regulados
que indica, referidas al sistema de
transporte público de Santiago.
Corresponde que la Municipalidad

de San Bernardo adopte las medidas
tendientes a ajustar su actuación a
las instrucciones impartidas por la
Sectores
E40854 Transportes Subsecretaría de Transportes, mediante
regulados
su oficio circular DNO Nº 45, de 2020,
relativas a la vigencia de los certificados
de homologación individual en la
situación que indica.
Cumplimiento alternativo y temporal

de la obligación de proveer el beneficio
de sala cuna, a través del pago de un
Beneficio de sala monto en dinero, no procede cuando
E46037 Seguridad social
cuna las funcionarias han obtenido un cupo
para que sus hijos asistan a alguno de
los establecimientos de JUNJI o de la
Fundación Integra.
Fuero maternal rige respecto de personal

contratado bajo el artículo 10 del Código
E31347 Seguridad social Fuero maternal
Sanitario, durante la pandemia del
COVID-19.
Procede el pago de los servicios de jardín

E39755 Seguridad social Jardines infantiles infantil prestados de manera remota
durante la pandemia del COVID-19.
En la medida que Superintendencia de

Pensiones certifique que solicitud de
liquidación de bono de reconocimiento se
origina en requerimiento de asignatarios
de pensión de sobrevivencia o de
10.295 Seguridad social Pensiones herederos del afiliado, la Dirección de
Previsión de Carabineros de Chile deberá
liquidar el bono respectivo, con los
reajustes e intereses correspondientes
hasta la fecha de fallecimiento del
causante.
Reconoce derechos de protección a la

maternidad a servidoras a honorarios
contratadas en municipalidades que se
encuentran en la hipótesis que indica,
Protección a la como a las servidoras a honorarios que
E24985 Seguridad social
maternidad prestan servicios en una municipalidad
u otra repartición de la Administración,
en virtud de la ejecución de un programa
presupuestario, en los términos que se
detallan.
Servicio Local de Educación Pública de

Puerto Cordillera debe efectuar el aporte
Servicios locales que corresponde al empleador respecto
Aportes a servicio
9.547 de educación de los docentes traspasados desde la
de bienestar
pública Municipalidad de Andacollo y que se
encuentren afiliados a su servicio de
bienestar.
Profesionales de la educación
traspasados a los servicios locales
de educación pública, que mantenían
Servicios locales designaciones en dos o más municipios
E49044 de educación Jornada de trabajo o corporaciones municipales, no se
pública encuentran afectos a la limitación de la
jornada laboral contenida en el artículo
68, inciso segundo, de la ley Nº 19.070,
respecto de esas designaciones.
Atiende consultas relacionadas con el

Servicios locales régimen estatutario, remuneratorio y
Organización y
E46538 de educación presupuestario del personal traspasado
atribuciones
pública a los servicios locales de educación
pública, en las situaciones que indica.
Inmuebles donde funcionen los

establecimientos educacionales de la
Municipalidad de Santiago, afectos a
la prestación del servicio educacional
Servicios locales
Traspaso de al 31 de diciembre de 2014, y que a
E52828 de educación
inmuebles esa data contaban con reconocimiento
pública
oficial, deben ser traspasados, en su
oportunidad, al servicio local pertinente,
aunque hayan sido adquiridos a título
oneroso por el municipio.
Servidores que, debido a la contingencia

sanitaria actual, ejercen sus labores
en forma remota, no están sujetos
a las medidas de control de jornada
E39754 Teletrabajo Control horario establecidas para el desempeño
presencial, debiendo adoptarse otros
resguardos y mecanismos de validación
del quehacer efectivamente realizado
por dichos servidores.
Universidad de Los Lagos debe proponer

mecanismo institucional permanente
previsto en el artículo primero transitorio
de la ley Nº 21.094, en los términos
E22270 Universidades Estatutos
que se indica, para poder acogerse a
la excepción de adecuar sus estatutos
a las disposiciones del título II de ese
texto legal.
Los dirigentes gremiales que

desempeñan una jornada de trabajo
parcial tienen derecho a gozar de la
totalidad de los permisos mínimos
10.171 Universidades Fuero gremial
que establece el artículo 31 de la ley
Nº 19.296, por cuanto esa preceptiva
no establece distinciones basadas en la
jornada de los directores.
La empresa adjudicataria de los

servicios de auditoría de los estados
Universidades Estados financieros de la Universidad Arturo Prat,
E45752
estatales financieros para el período que se indica, no requería
estar inscrita en el registro que lleva la
Comisión para el Mercado Financiero.
Complementa y, en lo pertinente,
reconsidera, en el sentido que indica, el
Atribuciones y oficio Nº 4.249, de 2019, de la Contraloría
funciones de la Regional de Valparaíso, relativo a
E21317 Urbanismo
Administración en la juridicidad de la concesión de un
la materia predio por parte de la Municipalidad
de Algarrobo para la instalación de un
parque de entretenciones.
No se advierte sustento normativo

para concluir, con los antecedentes
disponibles, que los caminos
Atribuciones y
cortafuegos contemplados en la
funciones de la
E22274 Urbanismo subdivisión que se indica, emplazada en
Administración en
la comuna de Viña del Mar y efectuada
la materia al amparo de lo previsto en el artículo 43
de la ley Nº 7.747, tengan la calidad de
bienes nacionales de uso público.
Atribuciones y No accede a solicitud de reconsideración

funciones de la del dictamen Nº 25.687, de 2019, de
E31878 Urbanismo
Administración en este origen, relativo a la juridicidad del
la materia concurso «Paseo del Mar».
Áreas de preservación ecológica

definidas en instrumentos de
planificación territorial deben ser
Atribuciones y consideradas como áreas colocadas
funciones de la bajo protección oficial para efectos de lo
E39766 Urbanismo
Administración en dispuesto en el artículo 10, letra p), de
la materia la ley Nº 19.300. Reconsidera el oficio
Nº 16.557, de 2019, de la I Contraloría
Regional Metropolitana, en los términos
que indica.
No se advierten reparos de juridicidad

Atribuciones y en el oficio Nº 4.571, de 2019, de
funciones de la la Secretaría Regional Ministerial
9.732 Urbanismo
Administración en Metropolitana de Vivienda y Urbanismo,
la materia sobre modificación de anteproyecto en
trámite.
No resulta reprochable la resolución

exenta Nº 1.000, de 2019, de la
Atribuciones y Secretaría Regional Ministerial de
Vivienda y Urbanismo de la región del
funciones de la
10.290 Urbanismo Libertador General Bernardo O’Higgins,
Administración en
en lo relativo a determinar criterios
la materia
regionales para cautelar lo instruido en el
inciso segundo del artículo 55 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones.
Se ratifica lo concluido en el informe

final Nº 961, de 2019, de la Contraloría
Regional de Magallanes y de la Antártica
Instrumentos Chilena, en orden a que las normas
E28431 Urbanismo de planificación urbanísticas aplicables en las áreas
territorial de riesgo que se indican son aquellas
que se fijaron de manera explícita en
los artículos 5.1.1. y 5.1.2. del Plan
Regulador Comunal de Punta Arenas.
Sobre la posibilidad de desarrollar

en forma remota las etapas de
Instrumentos
participación ciudadana contempladas
10.084 Urbanismo de planificación
en los procedimientos de aprobación
territorial
y modificación de instrumentos de
planificación territorial.
No accede a solicitud de reconsideración

del criterio contenido en la jurisprudencia
Instrumentos
de esta Contraloría General, respecto
10.377 Urbanismo de planificación
a la obligatoriedad de contemplar una
territorial
zona de protección costera en los
instrumentos que se indica.
Resolución exenta Nº 2.169, de 2019,

de la Secretaría Regional Ministerial
Ley General de Metropolitana de Vivienda y Urbanismo,
Urbanismo y no se ajustó a derecho en los aspectos
Construcciones y que se indican, relativos al cumplimiento
E23886 Urbanismo
Ordenanza General de requisitos de la comunicación de
de Urbanismo y cambio de profesional que se detalla,
Construcciones de acuerdo con el artículo 5.1.20. de
la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones.
Complementa el oficio Nº 2.276, de

2019, de la Contraloría Regional de
Ley General de Tarapacá, en lo relativo a la juridicidad
de un permiso de edificación otorgado
Urbanismo y
en el área rural por la Dirección de Obras
Construcciones y
E31440 Urbanismo Municipales de Iquique, y se abstiene de
Ordenanza General
emitir un pronunciamiento respecto de la
de Urbanismo y autorización de la pertinente asamblea
Construcciones de copropietarios, por constituir un
asunto de conocimiento y resolución de
los juzgados de policía local.
No corresponde el pago de certificados

de subsidio habitacional que se indican
sin cumplir requisito de inscripción del
atingente constructor en el Registro
E22261 Vivienda Subsidios
Nacional de Constructores de Viviendas
Sociales. Deja sin efecto el oficio
Nº 6.973, de 2019, de la Contraloría
Regional del Biobío.
I. PRINCIPALES DICTÁMENES QUE ALTERAN JURISPRUDENCIA

Nº Suma Dictámenes Alterados
Rectifica dictamen Nº 9.762, de 2020, de esta Aclara dictamen Nº 9.762,
E10288
Contraloría General, en el sentido que indica. de 2020.
Servicio de Salud Iquique deberá velar
permanentemente porque el otorgamiento del
beneficio de alimentación previsto en el artículo Complementa dictamen
9.540
36 de la ley Nº 20.799, mediante una tarjeta Nº 28.995, de 2019.
electrónica, se efectúe en cumplimiento de la
normativa y jurisprudencia que regulan la materia.
Procede que municipio solicite la recuperación de
subsidio por incapacidad laboral de funcionarios
municipales regidos por la ley Nº 18.883, afiliados a Aclara dictamen Nº 24.794,
9.554
Fonasa, a la secretaría regional ministerial de salud de 2018.
respectiva, con copia a la comisión de medicina
preventiva e invalidez que dependa de la misma.
Jefaturas de la Dirección General de Aguas se Reconsidera parcialmente
10.282 encuentran facultadas para delegar funciones dictamen Nº 18.288, de
directivas a su personal a contrata. 2019.
Desestima reconsideración del oficio Nº 4.855, de

2020, de este origen, por cuanto no se advierten las Complementa dictamen
10.297
irregularidades denunciadas. Se complementa el Nº 4.855, de 2020.
citado oficio, en los términos indicados.
Resulta aplicable lo señalado en el dictamen
Nº 6.854, de 2020, al pago de los servicios
de transporte escolar que no han podido Complementa dictamen
10.379
prestarse debido a las medidas adoptadas como Nº 8.507, de 2020.
consecuencia del brote del COVID-19 que afecta al
país. Complementa dictamen Nº 8.507, de 2020.
Resulta posible que la Universidad de Chile dicte
una regulación que permita temporalmente a los
profesionales funcionarios de su hospital clínico; Complementa dictamen
E19942
que están liberados de guardia; volver a ejercer Nº 25.235, de 2005.
dichas labores si así lo consienten; para hacer
frente a la contingencia por pandemia de COVID-19.
Complementa dictamen
No procede el pago del beneficio de sala cuna en
Nº 44.356, de 2004.
modalidad excepcional, reconocido en el dictamen
E24986 Reconsidera parcialmente
Nº 68.316, de 2016, respecto de permisos sin goce
dictamen Nº 19.733, de
de remuneraciones.
2014.
Quorum establecido para aprobar las propuestas del
alcalde no es extensivo al rechazo de estas, las que Complementa dictámenes
E24987 cabe considerar desechadas cuando la proporción Nºs. 1.965, de 2013, y
de votos favorables para que haya acuerdo no es 57.467, de 2014.
lograda.
Procede que funcionaria del hospital que indica
siga percibiendo el pago por efectuar trabajos
extraordinarios en sistema de turnos, mientras se
encuentra embarazada, mas no en los períodos
Reconsidera dictamen
E26311 en que haga uso de licencias médicas, feriados y
Nº 18.024, de 2011.
permisos con goce de remuneración. Para tener
derecho a la asignación de turno es necesaria
la existencia del cupo financiero respectivo.
Reconsidera dictamen Nº 18.024, de 2011.
Los funcionarios municipales de planta solo pueden
ascender conforme a la letra c) del artículo 49 ter
E28430 de la ley Nº 18.695, en la medida que satisfagan los
Nº 6.554, de 2019.
requisitos específicos para ejercer el cargo de que
se trate.
Reconsidera dictámenes
No procede el recurso de apelación respecto de
Nºs. 46.001, de 2005 y
las destituciones aplicadas por un ministro a los
E30045 53.520, de 2011, así como
funcionarios de su dependencia; nombrados por esa
toda otra jurisprudencia en
autoridad. Reconsidera jurisprudencia en contrario.
contrario.
Atiende oficio Nº 13/19, de 2019, de la Comisión
Especial Investigadora de los actos de CONAF, el
Servicio de Impuestos Internos y otros órganos
E31441 de la Administración del Estado, en relación con
Nº 77.837, de 2015.
los procedimientos de autorización de planes de
manejo forestal en regiones, en los últimos 10 años,
de la Cámara de Diputados.
Reconsidera parcialmente
Ley Nº 19.880 resulta aplicable a la Corporación dictámenes Nºs. 13.203 y
Nacional Forestal por tratarse de un órgano creado 53.157, de 1975; 12.726,
por el Estado para ejercer funciones y potestades de 1995; 15.851, de 2006;
E33624
públicas, y estar financiado con presupuesto 24.058, de 2007; 75.374,
público. Igualmente le son aplicables los principios de 2013; 77.837, de 2015;
de transparencia, probidad y publicidad. 5.326, de 2018; y toda otra
jurisprudencia en contrario.
Se reconsidera parcialmente el dictamen Nº 8.345,
de 2020, de este origen, por cuanto a la fecha de su
Reconsidera parcialmente el
E34846 emisión, se encontraba resuelto por los tribunales
dictamen Nº 8.345, de 2020.
de justicia el asunto que se indica respecto de un
reclamante.
No procede que municipalidades y gobiernos
regionales celebren convenios o reciban aportes
de personas naturales o jurídicas, que tengan o
puedan tener interés en la calificación ambiental
E40340 de proyectos o actividades, a menos que se
Nº 7.213, de 2020.
realicen como consecuencia de esa evaluación y
en las condiciones que se indican. Se desestima
reconsideración del dictamen Nº 7.213, de 2020, y
se complementa en la forma que señala.
Complementa dictamen Nº 6.381, de 2018, Complementa dictamen
actualizando criterios en materia de la entrega Nº 6.381, de 2018, y
E43832
del beneficio de sala cuna, en modalidades reconsidera dictamen
excepcionales. Nº 46.834, de 2016.
Da cumplimiento a sentencia de la Corte Suprema
que se indica; en que se deja sin efecto el dictamen
Nº 14.951, de 2019, relativo a la aplicación del
E45733 privilegio señalado en el artículo 2.472, Nº 5, del
Nº 14.951, de 2019.
Código Civil, a los descuentos en las remuneraciones
provenientes del pago de créditos otorgados por las
cajas de compensación de asignación familiar.
Condiciones para percibir los sueldos superiores,
Nº 24.728, de 2002, y
E46197 respecto de los empleados civiles de la
complementa dictamen
Subsecretaría para las Fuerzas Armadas.
Nº 54.976, de 2012.
Condiciones pactadas con los asistentes de la
educación que serán traspasados, son oponibles al
respectivo servicio local de educación pública, en Complementa dictamen
E46540
virtud de lo dispuesto en la norma de protección Nº 30.959, de 2018.
contemplada en el artículo cuadragésimo segundo
transitorio de la ley Nº 21.040.
En caso de supresión de horas docentes, total o
parcial, corresponde aplicar los artículos 73 y 77 de Complementa dictamen
E49773
la ley Nº 19.070, respectivamente y no el principio Nº 6.400, de 2018.
de confianza legítima.
Reconsidera el dictamen Nº 19.879, de 2017,
sobre organismos competentes para informar, en
el marco del sistema de evaluación de impacto
Reconsidera parcialmente
ambiental, respecto de proyectos de descarga de
E53863 dictamen Nº 19.879, de
residuos líquidos industriales. Otorgamiento de
2017.
los permisos ambientales sectoriales que indica se
encuentra dentro del ámbito de competencia de la
Superintendencia de Servicios Sanitarios.
163
IV SEMINARIO INTERNACIONAL
ANTICORRUPCIÓN: EL FUTURO DE
LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
Organizador:
Centro de Estudios de la Administración del Estado, de la Contraloría General
de la República, en conjunto con Alliance for Integrity y el apoyo de la Cámara
Chileno-Alemana de Comercio e Industria
Fecha:
16, 18 y 20 de noviembre de 2020
Lugar:
Seminario web
Presentación
El Seminario Internacional Anticorrupción es una iniciativa impulsada por la

Contraloría General de la República de Chile y Alliance for Integrity, organización
global que trabaja por la integridad en las empresas mediante el perfeccionamiento
de sus estructuras de compliance y que, a nivel nacional, es implementada por la
Cámara Chileno-Alemana de Comercio e Industria (Camchal).
En la edición 2020, la cuarta versión de este seminario tuvo por objetivo generar
un espacio de reflexión, en el cual expertos de nivel internacional interactuaron
con ciudadanos latinoamericanos para reflexionar sobre los desafíos y
oportunidades que la crisis del COVID-19 presenta para el futuro de la lucha
contra la corrupción. Para lograr lo anterior, se abordaron los retos que enfrenta
la región en el fortalecimiento de la democracia y las capacidades institucionales
de los gobiernos, la recuperación económica de manera sostenible a nivel global
y la focalización de medidas anticorrupción con enfoque de género.
En el plano local, la Contraloría desarrolla un trabajo constante con distintos

sectores, como la sociedad civil y organismos internacionales comprometidos
con el fortalecimiento de la integridad, a fin de fomentar el cuidado y buen uso de
los recursos públicos teniendo como ejes de la gestión institucional la eficiencia,
eficacia y economicidad.
164 Centro de Estudios de la Administración del Estado –CEA–
Panel 1:
LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
Y SU VINCULACIÓN CON
LA DEMOCRACIA
Introducción
• La crisis del COVID-19 ha evidenciado con mayor fuerza los problemas que
la democracia y el aparato público venían demostrando desde antes de 2020.
Grandes escándalos de corrupción, instituciones debilitadas y bajos niveles
de confianza ciudadana deberían ser reconocidos como el escenario político
con el que se enfrentó esta pandemia.
• La crisis del coronavirus ha estresado a las organizaciones, al aparato público
y también a la institucionalidad anticorrupción. La emergencia sanitaria ha
sido una justificación para rehusar la utilización de licitaciones como regla
general de contratación, abusando del trato directo, lo que ha dado origen a
importantes problemas en los procesos de compras públicas.
• El mal uso de recursos públicos durante la pandemia pone en tela de juicio el
funcionamiento de la institucionalidad, daña la confianza pública y, lo que es
más grave, tiene un impacto directo en la salud y en la vida de las personas.
• El costo de la corrupción es muy alto para la democracia y para la economía.
Sin embargo, el principal costo de la democracia lo paga la ciudadanía en su
conjunto.
• El 90 % de los participantes del seminario considera que la corrupción ha
sido un obstáculo para enfrentar el COVID-19. A raíz de esto, es necesario
comenzar a identificar las lecciones que esta enorme crisis nos deja.
Buenas prácticas
• En el ámbito público se ha reconocido la importancia de dotar de más

eficiencia y eficacia a los instrumentos de control social, como lo son las
normas de acceso a la información.
• En el ámbito privado es indispensable avanzar en elevar los estándares de
integridad y ética pública. En este sentido, se debe promover que empresas
IV Seminario Internacional Anticorrupción:
el futuro de la lucha contra la corrupción
165
privadas se comprometan activamente para garantizar un comportamiento

probo en todas sus actuaciones.
• Desde la sociedad civil se ha reconocido la importancia que cumplen las
organizaciones no gubernamentales como actores clave para involucrar a
toda la comunidad en el combate contra la corrupción. No se debe esperar
que el Estado haga todo, sino que, por el contrario, se debe promover que
otro tipo de instituciones y actores promuevan activamente la integridad.
• Se reconoce que la fortaleza institucional, la legitimidad del sistema político
y la capacidad de la burocracia son claves para disminuir los espacios a
través de los que se generan actos deshonestos.
• El compromiso con la integridad debe trascender cualquier nivel e ideología
política. En tiempos de polarización, el compromiso permanente de todos los
actores por rechazar la corrupción es indispensable para el fortalecimiento y
consolidación de la democracia.
Recomendaciones
• Fortalecer la institucionalidad pública, con especial foco en aquellas

instituciones que cumplen un rol de protección de los derechos
fundamentales. Estas entidades cumplen una labor central de mediación
entre los Estados y la ciudadanía, por lo que su buen funcionamiento es
indispensable en cualquier sistema democrático.
• Incorporar con mayor fuerza al sector privado en el combate contra la
corrupción. En esto se reconoce la importancia de elevar los estándares
normativos en los cuales estas compañías ejercen su labor, pero sin que
el exceso de regulación desincentive su actuación. Y, en segundo lugar, se
destaca la necesidad de promover el rol de este sector en el fortalecimiento
de la integridad en todo el sistema democrático.
• Para disminuir los espacios a través de los cuales la corrupción puede
surgir, se debe trabajar en distintas iniciativas complementarias como, por
ejemplo: más tecnología, más participación ciudadana, más capacitaciones,
mejor regulación y mayor integridad. Todas estas herramientas deben ser
incorporadas en todo nivel y en todos los sectores para elevar los estándares
éticos más allá de la esfera pública.
• El ecosistema de integridad es dinámico por lo que es central evaluarlo
constantemente para hacerlo más robusto y una base indispensable en el
fortalecimiento de la democracia.
Panel 2:
ECONOMÍA SOSTENIBLE
Y LIBRE DE CORRUPCIÓN
Introducción
• La corrupción obstaculiza las inversiones y el progreso social, es por ello que,

tanto el sector público como el privado deben asegurar el uso eficiente de los
fondos y garantizar que estos lleguen a quienes realmente los necesitan.
• Las crisis económicas y sociales fomentan la pobreza, la desigualdad y
disminuyen las oportunidades.
• El sector salud ha sido uno de los más golpeados, no solo en Chile sino a
nivel mundial, lo que se ha manifestado en: desviación de recursos, sobornos,
falta de transparencia en la compra de suministros, entre otros.
• El contexto actual ha impulsado a las empresas a reaccionar y modificar sus
estructuras económicas para mantenerse activas en medio de la crisis del
COVID-19.
• La reactivación económica es una tarea conjunta de los empresarios, los
colaboradores, los compradores, los proveedores, el sector público, la
sociedad civil y, por supuesto, los medios de comunicación.
• La coyuntura de la pandemia ha causado que muchos de los procesos
regulares y controles internos se hayan dejado de lado, por el afán de
implementar la operatividad y el teletrabajo.
• Las empresas consideran que el COVID-19 ha traído también la oportunidad
de revisar e implementar estándares de integridad y transparencia en sus
procesos. Esto es una manera de subrayar la premisa de tolerancia cero ante
cualquier acto de corrupción.
• El impacto económico seguirá presente, ya que es uno de los efectos del
COVID-19. Del mismo modo, es relevante tener en cuenta la inestabilidad
política en algunos países de la región, por lo que diversos sectores deben
trabajar en conjunto pensando en un bienestar general más que en uno
individual.
167
Buenas prácticas
• Generar una cultura de integridad al interior de la compañía, donde, al hacer

las cosas bien, se transmita confianza desde los altos ejecutivos hacia abajo.
• Analizar, elevar y fortalecer los valores de la compañía como una manera de
procurar su cumplimiento en todas las áreas, incluida su cadena de valor.
• Tener un código de ética que se ajuste a la compañía y que guíe a los
colaboradores, proveedores y clientes.
• Crear regulaciones claras que minimicen los riesgos y ayuden a delinear
sanciones claras.
• Actuar de manera transparente e íntegra, es decir, hacer lo correcto y no lo
conveniente.
• Las compañías que tengan planes de integridad pueden incorporarlas a sus
cadenas de valor, de manera de crear una cultura de probidad en conjunto.
• Alinear todos los procesos organizacionales a la legislación actual en materia
de integridad, lavado de activos, cohecho y soborno.
Recomendaciones
• Ser vigilantes en todos y cada uno de los procesos internos, además de

visualizar los nuevos peligros que están surgiendo a causa del COVID-19
y generar acciones determinantes para minimizar la mayor cantidad de
riesgos.
• Incorporar y desarrollar una buena gestión de datos y herramientas
digitales, ya que estas aportan un óptimo monitoreo de las transacciones
y procesos, además de incrementar el acceso a la información, al disponer
de información de calidad con lenguaje comprensible para que la ciudadanía
pueda conocerlo y las entidades interesadas puedan utilizarlo.
• Generar sistemas de compliance o integridad para todas las empresas
públicas y entidades del Estado será una herramienta importante para
mejorar la confianza en las instituciones.
• Focalizarse en un plan de tolerancia cero para cualquier acto de corrupción
es un instrumento que lleva a las economías a ser más sostenibles y
equitativas.
• Los gobiernos corporativos deben comprometerse con las mejores prácticas

en temas de integridad, estar alineados y conocer las acciones que realiza la
empresa.
• Utilizar de la mejor manera los recursos legales que se han desarrollado y
actualizado en los últimos años y, a partir de ello, generar acciones concretas
que lleven a una real cultura de la integridad.
• Participar en acciones colectivas y generar actividades en conjunto entre
sector público, privado y la sociedad civil. Esta articulación ayudará a
enfrentar los riesgos de mejor manera, lo que conlleva el fortalecimiento de
la economía.
• Las grandes empresas pueden guiar y apoyar a su cadena de valor en temas
de integridad, compartiendo códigos de ética, capacitando y acompañándola
en el proceso. Esto genera aumenta el sentimiento de confianza y la igualdad
de oportunidades en la relación entre las distintas organizaciones.
• Una confianza de integridad e igualdad de oportunidades.
• Generar pactos de integridad en el sector salud será un aporte para evitar
el desvío de fondos y actos de corrupción y será una acción concreta que
motive los negocios justos y transparentes.
169
Panel 3:
LUCHAR CONTRA LA CORRUPCIÓN
CON ENFOQUE DE GÉNERO
Introducción
• La corrupción no es neutra, impacta más y de manera diferente a la población

más vulnerable, la que incluye a las mujeres.
• El sector público incorpora ocasionalmente la perspectiva de género en
iniciativas y políticas públicas anticorrupción.
• La integridad, como antídoto contra la corrupción, solo es efectiva si se
considera el contexto, lo que significa comprender cómo impacta a diferentes
grupos. Un ejemplo es la sextorsión, donde favores sexuales son requeridos
para acceder a servicios públicos, derechos o cualquier otro beneficio, lo que
desproporcionadamente afecta más a las mujeres.
• Para todas las pymes, es difícil convencer a los socios de la necesidad de la
integridad y también tener la organización de cumplimiento necesaria para
vigilar a toda la compañía, ya que muchas veces no cuentan con estructura
o recursos idóneos para disponer de una persona con dedicación exclusiva a
este propósito.
• Reaccionar y prevenir la corrupción es todavía más difícil para mujeres
emprendedoras que dependen de su ingreso para subsistir. Tener sus
negocios cerrados por mucho tiempo es algo que no pueden permitirse.
Además, la ridiculización a la hora de denunciar es un factor que impide en
muchos casos la formalización de las quejas correspondientes.
Buenas prácticas
• Organizar espacios para que mujeres tomadoras de decisiones en el

ambiente de negocios compartan sus experiencias, como el «Integrity
Coffee» de Alliance for Integrity, empodera a las emprendedoras al promover
el intercambio de buenas prácticas de integridad empresarial entre ellas.
• Nuestro país es un buen ejemplo del posicionamiento de la materia en la

agenda pública y en la privada. Actualmente existe un proyecto de ley sobre
la sextorsión y una campaña de sensibilización organizada por la Asesoría
Legal Anticorrupción —ALAC— y Transparencia Internacional, sobre cómo la
corrupción afecta diferentemente a las mujeres, con el objetivo de empoderar
a los denunciantes. Además, Chile también lidera la inclusión de la temática
en el foro internacional de la APEC.
• Para garantizar que las vacantes sean atractivas tanto para mujeres como
para hombres, es importante que se utilicen descripciones neutras y que el
proceso de reclutamiento sea inclusivo, por ejemplo, eliminando preguntas
que parecieran estar dirigidas exclusivamente a mujeres, tales como el
conciliar el trabajo con el cuidado de la casa.
• Tener un comité de diversidad e inclusión en las empresas, que debata la
temática de integridad y también de género, y que organice campañas de
sensibilización en conjunto, es una buena herramienta para empezar una
discusión holística de ambos temas.
• Los entrenamientos de anticorrupción pueden fortalecerse incluyendo
temas como integridad más amplios, con perspectiva de género, e incluso
estimular habilidades de liderazgo inclusivo.
• Generar encuestas frecuentemente es una buena manera de conocer la
opinión de las mujeres, pero también es importante incluirlas en la solución.
Recomendaciones
• Considerar el nexo entre género y corrupción ayuda a diseñar soluciones

más eficientes contra esta.
• Momentos críticos, como es la pandemia actual, representan oportunidades
de reflexión interesantes para discutir este nexo.
• El nexo entre corrupción y género no es un tema solo para el sector público
o privado, es necesario que toda la sociedad se incluya en ello.
• Los hombres también deben involucrarse con el tema tomando una
perspectiva de respeto, apertura y corresponsabilidad.
• El primer paso para hacer frente a este tema puede ser el reconocer que esta
relación existe y que hay un problema que debe ser resuelto.
• Los mecanismos de protección de denunciantes también deben considerar
las diferencias de género, puesto que las represalias, la naturaleza de las
171
ofensas y las medidas de protección necesarias son distintas y pueden llegar

a afectar desproporcionalmente a las mujeres.
• Las cuotas de género son un mecanismo efectivo para acelerar la llegada al
objetivo final de igualdad de género. Sin embargo, las mismas deben contar
con una estrategia específica de implementación, en caso contrario, pueden
tener el resultado opuesto al deseado, generando la percepción falsa de que
contratar mujeres es solamente un medio para cumplir la cuota y no por su
capacidad.
173
COLOQUIOS DE ANÁLISIS DE
JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA
RELEVANTE: REGLAS PARA LAS CUENTAS
DE REDES SOCIALES DE AUTORIDADES
Organizador:
Centro de Estudios de la Administración del Estado, de la Contraloría General de
la República
Moderador:
Camilo Mirosevic Verdugo, jefe de la División Jurídica en la Contraloría General
de la República
Panelistas:
Lister Sepúlveda Pérez, abogado en la Contraloría Regional de Arica y Parinacota,
y Carolina Helfmann Martini, abogada, profesora de Derecho Administrativo y
Municipal de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Fecha:
13 de noviembre de 2020
Lugar:
Coloquio web
Redes sociales y autoridades

de la Administración del Estado:
uso de cuentas personales para
entrega de información, reglas de
publicidad, uso cuenta institucional
Exposición de Lister Sepúlveda

El dictamen Nº 6.696, de 2020, trata del uso de las cuentas personales, que
mantienen autoridades de la Administración del Estado en las redes sociales,
para la comunicación sobre asuntos relativos a los organismos que dirigen, se
trata de un nuevo criterio que complementa dictámenes anteriores, como los
Nºs. 14.953 y 18.671, de 2019.
Si, en primera instancia, revisamos el contenido de cada uno de estos

dictámenes, vemos que el primero de ellos, vale decir, el Nº 14.953 versa sobre
una denuncia contra el ministro de Relaciones Exteriores, quien habría bloqueado
al denunciante en su cuenta personal de Twitter. El fundamento alegado por el
reclamante se basa en que considera que esta cuenta sería un recurso público,
es decir, un canal de acceso directo a los ciudadanos, y pide, además, que se
elabore un listado de las demás cuentas bloqueadas por tal autoridad. Pese
a que la Contraloría en esta oportunidad se abstuvo, dejó sentado un asunto
importante: se puede acudir al uso de tecnologías de la información para
apoyar la labor administrativa atendiendo a los principios de eficiencia, eficacia,
transparencia, publicidad y el debido cumplimiento de la función pública. Este
criterio lo recoge del dictamen Nº 43.233, de 2015, el cual también menciona que
la cuenta institucional Twitter de una entidad pública es un bien de la misma, que
debe ser utilizado para cumplir los fines institucionales y para publicitar hechos
de interés para la población, acerca de su labor y para garantizar el derecho de
los ciudadanos a conocer y ser informados de las actividades desarrolladas por
los organismos públicos de manera continua y permanente.
Por su parte, el dictamen Nº 18.671, de 2019, resuelve una denuncia contra

la Policía de Investigaciones de Chile (PDI), por el bloqueo irregular de los
denunciantes en Twitter. El organismo público explica que cuenta con un
manual de redes sociales que lo habilita, entre otras cosas, para bloquear
las cuentas de los transgresores de ciertas normas básicas de lenguaje, que
resulten en ataques hacia la institución o sus directivos. Agrega que es facultad
exclusiva de todo administrador de una cuenta de ese tipo aceptar o bloquear
discrecionalmente a sus seguidores o comentarios efectuados. Sin embargo,
el pronunciamiento concluye que la cuenta institucional en Twitter de un ente
público debe ser utilizada para seguir los fines institucionales o publicitar
comunicaciones o hechos de interés general para la población. Advierte también
que no corresponde que la entidad bloquee unilateralmente a aquellos usuarios
que han emitido ciertas opiniones o expresiones, ya que esto limita el acceso a
conocer qué funciones está desempeñando esa fuerza de orden.
Es importante destacar que, si bien están vedados los bloqueos, esto no

significa que los usuarios pueden dirigirse a las entidades públicas de maneras
inapropiadas y contrarias al buen trato. En el evento de que esto acontezca,
la autoridad está habilitada para utilizar los mecanismos legales o judiciales,
cuando considere que ha existido delito o abuso de los ciudadanos a través
de las plataformas digitales. Asimismo, puede recurrir a las políticas de la red
social y denunciar estos hechos en particular. En consecuencia, estos serían los
medios que tienen hoy los servicios para llevar a cabo esta labor.
A través de este dictamen, la Contraloría explica que se encuentra restringido el

poder de la autoridad, en sus comunicaciones públicas, para limitar a los usuarios
de una red social. El fundamento yace en las bases de la institucionalidad: «es
reglas para las cuentas de redes sociales de autoridades
175
deber de los órganos del Estado respetar y promover los derechos esenciales
que emanan de la naturaleza humana» (Constitución Política, artículo 5º,
inciso segundo), «son públicos los actos y resoluciones del Estado, así como
sus fundamentos y los procedimientos que se utilicen para ello» (Constitución
Política, artículo 8º). Se basa además en las garantías constitucionales de la
libertad de emitir una opinión y la de informar sin censura previa en cualquier
forma y por cualquier medio, sin perjuicio de responder a los delitos o abusos
que se cometen en el ejercicio de estas prerrogativas (Constitución Política,
artículo 19, Nº 12) y en el derecho a presentar peticiones ante la autoridad sobre
cualquier asunto de interés público o privado de las personas, sin otra limitación
que proceder en términos respetuosos y convenientes (Constitución Política,
artículo 19, Nº 14).
Asimismo, el referido dictamen se apoya normativamente en el deber de observar

los principios de eficiencia, eficacia, transparencia y publicidad administrativas,
y la participación ciudadana en la gestión pública (ley Nº 18.575, artículo 3º,
inciso segundo). También hace una revisión de la ley Nº 19.733, que dispone la
libertad de emitir una opinión y la de informar, sin censura previa, además del
derecho a ser informados sobre los hechos de interés general (ley Nº 19.733,
artículo 1º). Estos últimos se relacionan con la actuación de estos organismos
públicos ante la sociedad y concluye que, para todos los efectos, son medios de
comunicación todos aquellos medios aptos para transmitir, divulgar, difundir o
propagar en forma estable y periódica los textos, sonidos, imágenes destinados
al público cualquiera sea el soporte o instrumento utilizado (ley Nº 19.733,
artículo 2º).
La jurisprudencia administrativa explica que se puede acudir al uso de

tecnologías de la información para apoyar la labor administrativa cumpliendo
con los principios previamente indicados (dictamen Nº 43.233, de 2015);
mientras que la cuenta de Twitter de un ente público corresponde a un bien
del servicio, que debe ser utilizado para los fines institucionales, para publicitar
las comunicaciones y toda labor asociada a transparentar sus funciones, por
ende, las cuentas de los ministerios, subsecretarías, u organismos públicos en
las redes sociales no pueden bloquear a sus usuarios (dictamen Nº 18.671, de
2019).
El dictamen Nº 6.696, de 2020, recuerda los referidos oficios de 2019, haciendo

notar que en el segundo de estos se pronuncia contra la facultad de bloquear
usuarios en las cuentas institucionales. En esta oportunidad, la Contraloría
determina que algunos jefes de servicio han informado en el desempeño de
sus cargos públicos, a través de sus cuentas personales, lo que les permitiría,
en principio, evadir eficazmente la jurisprudencia administrativa. Ante esta
situación, la entidad fiscalizadora ahora interpreta que, si la autoridad recurre
a una cuenta privada para difundir información propia del ejercicio de su cargo,
en lugar de la cuenta institucional, debe someterse a las reglas de apertura,
no discriminación, transparencia, publicidad de la cuenta del órgano público.

En consecuencia, no está permitido bloquear a un usuario desde la cuenta
personal de una jefatura si es que el mensaje, en estas plataformas, reúne los
requisitos señalados previamente. En ese orden de ideas, la Contraloría asume
que el funcionario ha transformado voluntariamente su cuenta personal en una
vía de comunicación pública de la información del ministerio, subsecretaría,
municipalidad o servicio que corresponda.
Lo anterior, es relevante ya que si, en lugar de utilizar la red social institucional,

la jefatura comunica explícitamente hechos propios del ejercicio de su cargo a
través de su cuenta personal, esta información es esencialmente pública y debe
estar al alcance de los individuos.
Finalmente, la Contraloría hace una prevención: «dado que las cuentas

institucionales son creadas por los organismos para servir de canal de
comunicación formal para las personas que acuden a estas redes sociales,
corresponde la entrega de información oficial y obtenida en el ejercicio del cargo
público por los medios institucionales». Es decir, este es el modo en que debería
hacerse y no a través de una cuenta personal.
Para concluir, la transparencia en este contexto es relevante, porque contribuye al

fortalecimiento de las instituciones al apoyar a la ciudadanía en el entendimiento
de la función que cumplen los organismos públicos.
La relevancia del dictamen

Nº 6.696, de 2020
Exposición de Carolina Helfmann

Este pronunciamiento es fundamental, toda vez que la Contraloría retomó una
distinción que ya había realizado entre las cuentas institucionales y las cuentas
privadas, para extender la prohibición de bloqueo también a estas últimas,
materia en la que previamente se había abstenido.
El dictamen Nº 6.696 resume de manera eficiente la historia de los

pronunciamientos previos sobre esta materia. Comienza por uno de 2013
—referido a una red social— y sigue por otro de 2016 —sobre una página web—
concluyendo en ambos casos que tales bienes son institucionales y, por lo tanto,
deben ser utilizados única y exclusivamente con estos fines. Posteriormente en
2019, se emitió un primer dictamen referido a una cuenta personal en el cual la
Contraloría se inhibió de emitir un pronunciamiento, mientras que, en el segundo
dictamen, y dado se trata de una cuenta institucional, señala que existe una
prohibición de bloqueo.
177
Lo resuelto en el dictamen Nº 6.696 se relaciona con la posibilidad de extender

la prohibición de bloqueo a las cuentas personales que divulgan información
institucional. Para ello, se requiere estar en algunas de estas situaciones: a) que
la información sea entregada por una cuenta personal en primera instancia y
luego por una red institucional; o b) que la información sea difundida únicamente
a través de una cuenta personal. Por lo tanto, la cuenta personal, en la medida
que cumpla con algunas de esas dos hipótesis, se transforma en una vía de
comunicación del respectivo organismo y, en ese sentido, se aplica la prohibición
de bloquear a los usuarios interesados en interactuar con las autoridades.
Si se observa lo que ocurre en otras jurisdicciones, esto no es algo novedoso,

sino que ha ocurrido en otros países muy distintos. En Canadá existió un caso
que no alcanzó a ser resuelto por el tribunal, porque hubo un acuerdo previo que
implicó el desbloqueo de aquellos usuarios que habían sido incomunicados. En
México, Perú y otras jurisdicciones, esto también ha sido discutido y resuelto en
el mismo sentido que el dictamen Nº 6.696 de la Contraloría, de modo que tal
decisión se encuentra alineada con el debate generado en otros países.
Uno de los casos que más ha llamado la atención por su repercusión internacional
ha sido el de Donald Trump, asiduo usuario de Twitter que emite información
oficial y se vale de la red para medir distintos aspectos de su gestión. En concreto,
la discusión se ha centrado en la posibilidad de bloquear a seguidores que no
comulgan con las ideas del mandatario. El tribunal federal y posteriormente la
corte de apelaciones sostuvieron que existe una prohibición de bloqueo, porque
se trata de un foro público, es decir, las autoridades comparten información y
obtienen retroalimentación por parte de los ciudadanos. En ese sentido, no se
podría expulsar a un individuo, a pesar de que la cuenta sea personal. Si bien la
cuenta Twitter de Donald Trump existía antes de su elección como presidente
de los Estados Unidos, una vez que él asume su cargo la empieza a utilizar con
fines de gobierno, esto es, institucionales y, por lo tanto, de alguna forma se
contamina de ese carácter y pasa a ser representativa de un foro público. No
obstante, una vez que abandone sus funciones de presidente va a volver a ser
una red privada, por lo cual recobraría la facultad de bloquear a los usuarios
con plena libertad. Este era el segundo caso que se generaba en dicho país, el
anterior involucraba a Facebook y era una acción de certeza presentada ante
la Corte Suprema, por medio de la cual el Gobierno preguntaba si existe o no
el derecho de bloqueo. El máximo tribunal todavía no se ha pronunciado y,
considerando los últimos hechos, se ignora si eventualmente se reconocerá la
prerrogativa, o bien la acción va a ser retirada.
Este debate que ha generado la Contraloría con esta jurisprudencia es

sumamente relevante y va en línea con lo que está ocurriendo en otros países.
Hoy en día, tanto las autoridades como los ciudadanos utilizan frecuentemente
redes sociales, de forma que lo público y lo privado –esto representado por
cuentas públicas y cuentas privadas– pueden llegar a confundirse. Ello justifica
la aplicación de las mismas restricciones —prohibir el bloqueo respecto de

usuarios cuyas opiniones son controvertidas—. En tal sentido, el dictamen en
estudio es un aporte a la discusión, no obstante, hay una serie de desafíos:
1. Los términos con que los ciudadanos se dirigen a la autoridad pueden tener
un contenido que va más allá de lo jurídico.
2. Resulta importante conocer los efectos de la información emitida por redes
sociales. Ya ha habido algunos pronunciamientos previos, sobre todo de la
Corte Suprema, en relación con las consecuencias que producen los correos
electrónicos y la información disponible en páginas web.
3. Si esa información tiene o no que ser objeto de archivo, pues si produce
algún efecto va a existir un interés en disponer de ella en redes sociales.
4. Que la información sea proporcionada por medios institucionales y, por
consiguiente, que se restrinja su duplicidad de redes, toda vez que esto
ocasionaría una serie de inconvenientes y al mismo tiempo iría en contra
de principios y de finalidades que tienen que cumplir las actuaciones
administrativas.
5. Hay redes sociales de acceso abierto como Facebook y Twitter, pero también
hay otras que no tienen esta característica como en el caso de WhatsApp,
de manera que, si estas últimas son utilizadas por las autoridades para
comunicarse, podrían presentarse cuestionamientos a los bloqueos.
Respecto al primer desafío, sobre los términos en que los ciudadanos se

dirigen a las autoridades, la misma Contraloría invoca el artículo 19, Nº 14, de
la Constitución para vetar las expresiones inapropiadas o insultantes (dictamen
Nº 18.671, de 2019). Entonces, lo primero que habría que dilucidar es qué
significa comunicarse o dirigirse a las autoridades en términos respetuosos
y convenientes, conceptos mencionados, pero no definidos en la carta
fundamental, los cuales hoy en día estarían sujetos a muchísimas discusiones
y distintas posturas.
Sin embargo, hay que llegar a un consenso, según el tipo de sociedad que
queremos construir y donde las relaciones con la autoridad deben considerarse
en un ámbito vertical u horizontal. En relación a lo mismo, surgen preguntas:
¿qué es lo que se entiende por lo respetuoso?, ¿no emplear peyorativos? ¿es
respetuoso dirigirse con cierta solemnidad a la autoridad? y ¿qué es conveniente?,
¿es conveniente interpelar al ministro de Salud en momentos especialmente
complejos para el país? ¿o más bien parece inconveniente interpelar a una
autoridad que está sujeta a una enorme carga de trabajo por las condiciones
actuales?
179
Ahí sin duda, la Contraloría podría ejercer una labor importante, pero va a ser
una tarea más bien educativa o casuística definir en qué consiste la expresión
términos respetuosos y convenientes.
Este tema también ha sido discutido en otras jurisdicciones, por lo que podemos
tomar algo de lo que hay y que puede servir para el debate. La Corte Constitucional
de Colombia hace la siguiente declaración «al momento de posicionarse como
funcionario público, el accionante debía estar preparado para la exposición de
sus actuaciones ante los medios la comunidad en general y las críticas o quejas
ante las instancias de control las cuales además de legítimas resultan válidas
frente a temas de interés público» (sentencia T-277-18).
Por lo tanto, sube de alguna forma el estándar de estoicismo de ese individuo

y le dice: usted, en su carácter de funcionario público, está más expuesto a las
críticas y debe tener mayor tolerancia a las mismas, ya que estas permiten el
control social y, por eso, aun cuando fueren opiniones chocantes o irritantes, no
pueden inhibir la interacción con las personas, porque entre las autoridades y la
ciudadanía hay interrelaciones que tienen que ver con el ejercicio de la libertad
de opinión, que es un imperativo de la Constitución y un beneficio democrático
para el Estado. En esto hay dos ideas importantes:
1. La relevancia que hoy en día asignamos a la libertad de opinión, tema
que podría entrar en conflicto con el imperativo de recurrir a «términos
respetuosos y convenientes» para hacer presentaciones ante la autoridad,
según como definamos tales expresiones.
2. El control social de la gestión pública. Nuestro sistema jurídico ha
avanzado hacia el mayor control ciudadano, a través del mecanismo de la
transparencia, la Ley del Lobby y las declaraciones de interés y patrimonio.
No obstante, por su masividad, también las redes sociales podrían servir
como una herramienta de control social de la gestión pública.
Sin perjuicio de lo anterior y de que la Contraloría debiese ilustrar sobre qué

significan exactamente «respetuoso» y «conveniente», ha habido también un
cierto debate legislativo. Así lo vimos en un proyecto —actualmente retirado—
que justamente complementaba el delito de atentado contra las autoridades,
haciendo referencia a aquellos que insultan por medio de plataformas
electrónicas, ya sea de forma textual o gráfica. Consagrarlo como un delito es
una alternativa, aunque es difícil señalar si es la más conveniente, en atención
a que previamente debemos definir como sociedad cuáles son aquellos valores
con los que estamos de acuerdo y de esta forma podemos precisar los conceptos
de «respetuoso» y «conveniente».
Como segundo punto ¿podría existir un acto administrativo emitido por redes
sociales? ¿o no existe un acto administrativo, pero se producen otros tipos de
efectos? El concepto de acto administrativo que da la ley Nº 19.880 es complejo.
Si nos atenemos a la expresión «decisiones formales» (ley Nº 19.880, artículo 3º,
inciso segundo), no habría un acto administrativo. No obstante, si continuamos
leyendo, el artículo habla de los dictámenes, declaraciones de juicio, constancia o
conocimiento (ley Nº 19.880, artículo 3º, inciso sexto), podríamos estimar que lo
divulgado en una red social constituye un acto administrativo. Después tenemos
una limitación formal relacionada con aquellos lugares donde se contienen esas
decisiones: decretos supremos y resoluciones, aunque la jurisprudencia ha
restado valor a esta restricción formal.
El inconveniente de considerar que estamos en presencia de un acto

administrativo radica en que no vamos a poder reunir todos los elementos: no
va a existir un procedimiento, el elemento de la motivación no va a concurrir de
manera debida y, en ese sentido, descartaría la existencia un acto administrativo.
Sin embargo, se provocan otros efectos significativos y la Corte Suprema algo
ha dicho al respecto. En una sentencia relativa al contenido de páginas webs
y en otra sobre la información emitida por correos electrónicos. En el primer
caso, hizo expresa referencia a la doctrina de los actos propios y, en el segundo,
recurrió al principio de la confianza legítima, por lo tanto, reconoció que se
producen aspectos jurídicos derivados de la información publicada en redes
sociales.
En tercer lugar, como se generan estas consecuencias, es de suma importancia

preguntarse si esta información tiene o no que ser archivada. En Estados Unidos
está regulado el archivo de toda la información que emite el Presidente de la
República y, por ende, todo lo que ha publicado en Twitter va a formar parte de
esos registros.
En el caso nuestro, la normativa aún es insuficiente al respecto, sin perjuicio

de que podría realizarse una interpretación a partir de lo previsto por la ley
Nº 21.180, la que pese a tratar sobre transformación digital, no consideró este
tipo de aspectos. Lo que da espacio para otra discusión, ya que solamente hace
referencia a las comunicaciones oficiales entre los órganos de la Administración,
las que tienen que ser registradas en una plataforma destinada para tales
efectos, insuficiente para lo relacionado a las redes sociales.
Por otra parte, hay una norma muy antigua donde se señala que ingresarán
anualmente al Archivo Nacional los documentos de los departamentos del
Estado que hayan cumplido cinco años de antigüedad (decreto con fuerza de ley
Nº 5.200, de 1929, artículo 14, letra a). Así, todo documento, una vez transcurridos
cinco años, se debe enviar a este registro. Esta regulación fue modificada a
partir de la ley Nº 21.180 y si revisamos qué significa la expresión documento,
lo cierto es que las primeras tres definiciones que nos da el diccionario nos
181
sirven perfectamente para incluir la información de Twitter, porque se trata de

la relación u otro escrito que ilustra acerca de algún hecho, principalmente de
los históricos (Real Academia Española, s.f., documento). El contenido de una
red social podría ser un hecho histórico y marca de alguna forma la gestión
de una autoridad, también son escritos en el que constan datos fidedignos o
susceptibles de ser empleados como tales para probar algo. Si se está en un
litigio con la Administración, lo publicado en las redes sociales podría ser en
algunos casos el material probatorio y, por ende, cae dentro de esta definición
del documento y lo mismo la definición siguiente. En consecuencia, podríamos
considerar que esta información que debe ser interpretada como dentro de esta
letra a) del artículo 14, por lo que debiese ser objeto de archivo.
Una cuarta problemática tiene que ver con la duplicidad de redes. Si una persona
vive en una comuna cualquiera, ¿a quién hay que seguir en redes sociales, a
la municipalidad o al alcalde? Podría tener más seguidores el alcalde y más
publicaciones la municipalidad. Si se revisan ambas redes, se podría ver que en
las dos existe identidad en cuanto a la información oficial sobre la comuna y la
actividad del respectivo municipio, pero también información diversa que obliga
a seguir ambas cuentas si se quiere estar enterado de todo lo que ocurre en la
comuna.
Esta es una situación compleja que plantea la cuestión de si se podría adoptar o

no alguna interpretación para evitar la duplicidad de cuentas en redes sociales,
lo que, de alguna forma, es lo que se menciona en el párrafo final del dictamen
Nº 6.696. Es esperable que próximamente veamos un pronunciamiento en el
que efectivamente se dé ese paso y se señale explícitamente que no puede
haber duplicidad de cuentas y que la información oficial tiene que ser emitida a
través del canal institucional, en la media que dicha cuenta exista, y solo si no
se dispone de ella, podría permitirse el uso de una cuenta personal. Cuando hay
recursos para administrar una red institucional de manera adecuada, toda la
información debe ser publicada exclusivamente por esa vía. Esto, en aplicación
de los mismos principios que la Contraloría utilizó en su dictamen Nº 18.671,
de 2019.
Así, a partir de normas emanadas de la ley Nº 18.575 —como la consideración de

que la Administración está al servicio de la persona humana, de que se tienen que
respetar los principios de eficiencia, eficacia, control, participación ciudadana,
transparencia y publicidad y, finalmente, la eficiente e idónea administración de
los medios públicos y el debido cumplimiento de la función pública—, no resulta
en absoluto eficiente la duplicidad de cuentas que transmiten información
oficial y diversa de una municipalidad. Tampoco es una correcta utilización de
los medios públicos, porque la cuenta oficial tiene que ser administrada por
un funcionario municipal, mientras la cuenta individual posiblemente también
recibe colaboración de algún servidor del mismo municipio y, por ende, no se
está siendo eficiente y se está incumpliendo el deber de estar al servicio de la
persona, porque se está obligando a los ciudadanos de una comuna a tener que
seguir dos redes sociales para saber lo que ocurre en el sector en el que viven, lo
que no es compatible con las disposiciones comentadas anteriormente.
En último lugar, también hay algunas dudas —pues entiendo no existiría un

pronunciamiento de la Contraloría— que tienen que ver con las redes sociales
que no son de espacio abierto y con las relaciones que se dan entre las
autoridades. Vimos en 2020 que, producto de la pandemia, el alcalde Carter se
enojó con el ministro Paris, porque lo bloqueó de WhatsApp —quizás debido a
que le escribía de manera insistente—. Como esta red permite expulsar usuarios,
surge la interrogante acerca de si podrían prohibirse las exclusiones en este
tipo de casos o si infringe alguna norma jurídica el que una autoridad elimine o
bloquee a otra de su red.
Si revisamos cuál es el fundamento de la imposibilidad de bloquear cuando son

redes abiertas, veremos que guarda relación con el hecho de operar como un foro
público, que es una idea que no se da cuando la red es cerrada. Sin embargo, hay
ciertas disposiciones que dan algunas luces, como el artículo 17, pese a que es
un derecho de los ciudadanos, podría ser utilizado como un argumento o como
un elemento de interpretación relativo a ser tratado con respeto y deferencia.
Por otra parte, en el Estatuto Administrativo, encontramos normas que versan

sobre la obligación de realizar sus labores con esmero, cortesía, dedicación,
eficiencia y ciertamente no responde a una a una actuación de esta naturaleza
la eliminación de otra autoridad en WhatsApp. Incluso podríamos ir más allá de
la interpretación y recurrir a principios como la probidad o la coordinación para
efectos de señalar que también existe una prohibición de bloqueo en el caso de
redes de carácter cerrado.
Con todo, existen distintas normas en relación al primer tema abordado, esto
es, los términos en que los ciudadanos se dirigen a las distintas autoridades.
Hay diversas posibilidades, por ejemplo, podríamos legislar al respecto o la
Contraloría podría ejercer una labor interpretativa y educativa, pero sobre todo
tiene que ver con valores que, de alguna forma, estamos redefiniendo en la
sociedad chilena y, por consiguiente, se trata de un asunto que quizás excede
lo jurídico.
Sobre los efectos de los contenidos en las redes sociales y en concordancia

con la jurisprudencia de la Corte Suprema, se concluye que aquí sí se producen
consecuencias jurídicas. Si bien no logramos configurar un acto administrativo
propiamente tal, sí podría establecerse su existencia a través de derivaciones
del principio de confianza legítima, de la teoría de los actos propios e incluso
conformando derechos adquiridos. Por lo tanto, es necesario plantearse si esta
información debe o no ser archivada, para lo cual una norma antigua como la de
1929 podría permitir una interpretación en ese sentido por parte de la Contraloría.
183
Respecto de la duplicidad de redes, la Contraloría ya dio un paso, no obstante,

falta dar uno más, para los efectos de concluir que la información oficial debe
ser únicamente entregada por medio de la cuenta institucional, cuando la misma
existe, porque esta es la exégesis que se encuentra en conformidad con la ley
Nº 18.575. Finalmente, en cuanto a las redes que no son de espacio abierto, se
pueden infringir obligaciones funcionarias y, por consiguiente, también hay un
espacio importante para que la entidad fiscalizadora emita una interpretación
al respecto.
Como una reflexión final, reproduzco con una traducción informal un párrafo
de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Estados Unidos en el caso del
presidente Donald Trump: «La ironía de esta discusión radica en que la estamos
teniendo en un momento en que la conducta del Gobierno y de los funcionarios
públicos está sujeta a mayor escrutinio o a un debate mucho más amplio en
el sentido de participación. Se trata de una discusión que abarca un amplio
abanico de ideas y puntos de vista y que genera importantes niveles de pasión y
de intensidad, como no ocurre con otros temas. Este debate, aunque incómodo,
es una buena cosa». Estas palabras reflejan fielmente lo que está ocurriendo
hoy en Chile.
El tribunal estadounidense, a través de esta sentencia, recuerda a los litigantes

que, si la libertad de expresión significa algo, es que la mejor respuesta a la
negativa de discutir materias de interés público es justamente mayor discusión
y no menor discusión. Así, no debiese aceptarse el bloqueo en redes sociales,
aunque sean cuentas de carácter personal, pues ello irá en un sentido contrario
a la mayor discusión.
No queda más que felicitar a la Contraloría por este cambio de criterio y esperar
que en el futuro veamos más pronunciamientos, ojalá haciéndose cargo de
alguno de los aspectos que mencionamos o bien de otros.
Conclusiones finales
Comentarios de Camilo Mirosevic Verdugo

Para comentar sobre cómo se ha ido desarrollando esta línea jurisprudencial,
es preciso indicar que, al igual que varios de los pronunciamientos que se
han analizado en estos coloquios, el rol que ha cumplido la Contraloría ha
sido relevante, en estos tiempos en que el ordenamiento jurídico ha quedado
corto ante la inexistencia de parámetros. La profesora Carolina Helfmann
intentó anclar algunos puntos con normas que están pensadas para cuestiones
distintas, como la ley de procedimiento administrativo, norma dictada en un
184
contexto en que esta materia no era tema; lo referido a los delitos informáticos
que corresponde a una ley de los años noventa, lo que nos indica que no existe
parámetro jurídico y eso hace muy difícil la labor de dictaminar.
En ese contexto, el análisis del tema fue el siguiente: las redes sociales hoy
en día reemplazan a las páginas web o por lo menos son equivalentes a estas.
Antes los servicios se comunicaban con los ciudadanos de forma más dinámica
por medio de las páginas web, hoy en día casi pasan a segundo plano estos
sitios desde el punto de la información, aunque siguen permitiendo acceder a
los servicios, lo que no permiten las redes sociales.
Sin embargo, desde el punto de vista de la información, lo que está actualizado

son las redes sociales y, por lo tanto, estas son un bien público, no solo en el
sentido de que es propiedad del servicio que lo abre y lo administra, sino que la
información contenida allí es un bien público.
A modo de ejemplo, ¿qué pasaría si yo, antes que se firmaran los dictámenes, me
dedicara a publicarlos en mi cuenta personal de Twitter y a hacer comentarios de
estos? Eso supondría un privilegio y tendría seguidores probablemente, porque
revelaría información desconocida para los ciudadanos, quienes solo podrían
acceder a ella más tarde a través de la base jurisprudencial. En atención a esta
prerrogativa, el poder bloquear usuarios libremente generaría una discriminación
y una discrecionalidad que debería estar limitada en algún sentido. Por otro
lado, también es cierto que las redes sociales se prestan para desinformación,
gente irresponsable y malos tratos, lo que hace necesario compatibilizar ambos
aspectos de la ecuación.
En primera instancia, la respuesta fue que las cuentas de las autoridades son
privadas, por eso la Contraloría se abstuvo de emitir pronunciamiento. Sin
embargo, luego se volvió a analizar y se llegó a la conclusión de que en realidad
existía un problema práctico. Jurídicamente la abstención pudo estar perfecta,
ya que no parece posible regular la cuenta privada del ministro, pero sucedió
que, como se pusieron reglas a la cuenta institucional, de neutralidad, de no
discriminación para la autoría, se hizo fácil crear una cuenta personal o utilizar la
cuenta existente de la autoridad y desde ahí publicar la información oficial, antes
que en la cuenta institucional y, dado que era privada, no estaba sujeta a ninguna
regla. Por lo anterior, se volvió a analizar la situación y se consideró lo que se ha
hecho en varios dictámenes: interpretar las normas con un sentido de realidad y
evitar que se genere lo que podría denominarse evasión de las reglas del uso de
las cuentas institucionales mediante cuentas privadas que, además genera un
privilegio —por ejemplo, un alcalde que va a ser candidato tiene seguidores en su
cuenta porque entrega información oficial del municipio—.
También consideramos lo que mencionó la profesora Helfmann, incluido al final

del dictamen, en relación a que la información oficial tiene que proporcionarse
185
por la red institucional y no corresponde que un alcalde o ministro la entregue

desde su Twitter antes que se publique en la cuenta institucional. Esa autoridad,
en el ejercicio de su libertad de expresión, puede por ejemplo retuitear o hacer
comentarios, sin embargo, lo que no podría usar es esa información del servicio
en su cuenta privada, toda vez que infringiría un deber funcionario y aunque el
dictamen no lo dice explícitamente, esa es la idea, ya que no corresponde usar
información institucional para beneficio propio.
Este es un tema muy complejo y los desafíos que se presentaron en la exposición

de la profesora Helfmann lo demuestran. Restringir la duplicidad tiene bastante
sentido, aunque dudo que pudiera impedirse a un alcalde tener otra cuenta. Pero
sí creo que muchas de estas autoridades ocupan recursos institucionales en
sus cuentas privadas; por ejemplo, no imagino que la alcaldesa Evelyn Matthei
esté todo el día con el teléfono llenando de contenido su cuenta personal
—según vimos antes en la presentación, tenía seis mil publicaciones, entonces
o se dedica a las comunicaciones o a su trabajo en la municipalidad—. Se
debería asumir que la información oficial se tiene que dar primero por el canal
institucional y luego cualquier alcalde, ministro o particular puede retuitear o
hacer comentarios sobre esa información.
Dos cuestiones finales, sobre el tema de WhatsApp. En lo particular, disiento de

la mirada de la profesora Helfmann, en el sentido de que, tal como ella señaló,
es una red cerrada que en el fondo reemplaza al teléfono, por ende, cuando uno
llama a alguien esa comunicación es privada, independientemente de que pueda
realizarse a través de teléfonos institucionales. Creo que no hemos llegado al
caso de que alguien pida el registro de conversaciones telefónicas y, si fuera el
caso, eso debería rechazarse.
Actualmente los jefes de División de la Contraloría no disponen de teléfonos

institucionales, solamente hay dos teléfonos para las máximas autoridades. En
ese contexto, no se pueden entregar los WhatsApps, porque no es información
pública, y, por otro lado, por sanidad mental, podría bloquearse a las personas,
tener la libertad de cortar o no el teléfono, finalmente el tiempo lo maneja uno.
Sin embargo, lo que no podría darse es que si un alcalde pide audiencia y la
única manera de comunicarse es por medio de WhatsApp, se cortase toda la
comunicación a un alcalde de determinada línea política, mientras que a los otros
se les dan todas las facilidades; en ese caso podría constituirse discriminación
o desigualdad.
Del mismo modo, me pareció interesante lo referido al acto propio. Asumiría

que no hay que asignarle una consecuencia no deseada y limitar por esa vía
las redes sociales, ya que, si se estima que ellas pueden ser fuente generadora
confianza legítima, esto conduciría a restringir en exceso lo que se publicaría.
Como resultado, las comunicaciones y el contacto con los ciudadanos serían
mucho menos dinámicos. Yo me aproximaría al tema desde la finalidad que
tienen estas publicaciones, que es transmitir información, que podrían producir

efectos jurídicos sí, pero no es su objetivo, pues buscan simplemente servir
de medio de difusión. No obstante, creo que, en ciertas hipótesis, podrían
emplearse para reforzar las expectativas de los ciudadanos sobre la base de
otras cuestiones. Por ejemplo, en el programa de alimentos para Chile, por medio
de las redes sociales, se comunica que la caja llegará a todas las personas que
viven en determinado lugar o que tengan tal situación socioeconómica; si la caja
no llega, eventualmente uno podría considerar que ese anuncio pudo reforzar
una expectativa sobre la base de un programa existente, aunque sería dudoso
sostener que el derecho a recibirla se generó por la mera publicación.
Etapa de Preguntas
Si en la cuenta institucional alguien hace un comentario grosero u ofensivo, ¿es

posible eliminar u ocultar el comentario o hay que dejarlo visible?
Respuesta de Lister Sepúlveda: respecto a dejar visible un comentario

ofensivo en las redes sociales, no podría eliminarse, ya que este es el canal
oficial de la autoridad para emitir esta comunicación, el cual es importante
para conocer cómo la institución pública está llevando a cabo su función. Su
labor es una vitrina que permite conocer cuál es la información que se está
otorgando a la ciudadanía, de manera que bloquear a un individuo dentro de
estas comunicaciones de carácter formal, obviamente constituiría una especie
de censura en contra de alguien que esté emitiendo su opinión respecto a una
cuenta institucional.
Respuesta de Carolina Helfmann: la Contraloría también dice algo en el dictamen,

en cuanto a utilizar las mismas políticas de bloqueo que emanan de la propia
red social. Es así que, cuando hubiese alguna palabra que la misma red social
tuviera bloqueada o identificara como palabra inapropiada, podría recurrirse a
esa herramienta para eliminar el comentario grosero u ofensivo, herramienta
que es proporcionada por la misma plataforma. Ahora bien, es difícil establecer
otros criterios jurídicos en este punto, pues la discusión es compleja, toda vez
que excede el ámbito netamente jurídico y guarda relación con lo mencionado
anteriormente respecto a los términos respetuosos y convenientes.
Respuesta de Camilo Mirosevic: es probable que no se haya planteado

explícitamente en los dictámenes de la forma en que lo comenta la profesora
Helfmann, sin embargo, ha estado presente en la discusión, en cuanto a que los
servicios puedan hacer estas denuncias a la red social directamente. Esto quiere
decir que no es que se tengan que dejar todos los mensajes discriminatorios o
187
de desinformación publicados en la red social, ya que esta tiene términos de

uso y, por lo tanto, los usuarios están sujetos a estos términos y el organismo
público entonces podría denunciar cuando corresponda.
¿Existen límites en el número de publicaciones?
Respuesta de Lister Sepúlveda: en cuanto a si existe un límite de publicaciones,

en el caso de que sean muchas dentro de algún municipio. Como se mencionaba,
una cuenta es un medio de comunicación que sirve para entregar información. Si
esta es sobrealimentada o se utiliza como una excusa para una vitrina distinta
a la de entregar datos de la institución y de las funciones que cumple, eso se va
a notar y efectivamente podría ser motivo de reproche, porque finalmente esto
es un beneficio que tendría la ciudadanía. Esta situación puede ser revisada en
distintas disposiciones, como por ejemplo en el artículo 62 de la ley Nº 18.575,
que habla acerca de obtener esta información pública en beneficio propio.
¿Cuál es la cuenta que yo debo utilizar y seguir? Si yo tengo más de una cuenta
institucional, ¿qué hago? ¿cuál sigo? ¿cuál es la que me importa si ocupo Twitter
o Facebook u otra red social?
Respuesta de Lister Sepúlveda: tal como lo señaló la profesora Helfmann, desde

el punto de vista de la ley Nº 18.575, específicamente en su artículo 3º, no es
eficiente utilizar varios canales de información, ya que, más allá de informar,
esto podría confundir a los individuos, dado que la eficiencia y eficacia dentro de
estas comunicaciones formales deben ser recogidas de una forma ordenada. Es
importante recordar que estas regulaciones se interpretan con la idea de formar
un contexto y generar una interpretación armónica de lo que está sucediendo
en la realidad. Por tanto, el ejercicio de tomar las normas en las cuales se
fundamentan estos dictámenes o estas maneras de buena gobernanza, es una
forma reactiva que lleva a solucionar un problema actual, que se enmarca en este
contexto de las redes sociales y que otorga una solución. Posteriormente, ocurre
que las normas no se actualizan, pero la labor interpretativa de la Contraloría
General busca conciliar estas para lograr alguna efectividad respecto de la labor
de los organismos públicos y a la vez que estas sean eficientes para que las
personas tengan la posibilidad de comunicarse.
¿Cuándo podemos catalogar una cuenta como una cuenta oficial?
Respuesta de Carolina Helfmann: una cuenta se transforma en oficial en la

medida que la información se emite solamente por esa vía o bien se difunde
primero por esa vía. En cualquiera de esas dos hipótesis, la cuenta se transforma
en oficial y el dictamen es bastante claro en ese punto. En ese sentido, el elemento
temporal en una de esas dos alternativas efectivamente es lo relevante.
¿Cómo entendemos el oficio al Gobierno de Curicó por uso excesivo de imagen

en redes sociales institucionales? ¿dónde está el límite?
Respuesta de Carolina Helfmann: la Contraloría se ha pronunciado de manera

previa en esta materia y tiene que ver con los límites de la publicidad, puesto
que cuando una municipalidad utiliza, por ejemplo, su red social para ir dando
cuenta de la gestión que se está desarrollando en la comuna, si utiliza en exceso
la imagen del alcalde eventualmente podría incurrirse en alguna infracción,
porque estaría usando recursos públicos con el propósito de resaltar la imagen
del alcalde. En esta línea, también hay algunos dictámenes, como el relativo a la
alcaldesa de Maipú —a propósito del matinal que ella tenía—, el que podría servir
para resolver esta situación. Además, han existido otros pronunciamientos
previos sobre el tema.
¿Cómo se regula el tema de WhatsApp?
Respuesta de Camilo Mirosevic: en lo referido a WhatsApp, se han publicado

dos dictámenes, pero no regulan el tema mismo objeto de la discusión. En
primer lugar, Contraloría indicó que no se podía obligar a los funcionarios
a usar WhatsApp, a menos que se les proporcionaran los medios. Luego lo
reconsideramos, teniendo a la vista una presentación de Carabineros, en la
cual se argumentaba que producto del 18 de octubre era posible que dicha
entidad se comunicara con sus funcionarios por medio de WhatsApp, dadas
las circunstancias. Hoy en día todos los funcionarios nos comunicamos entre
nosotros por los WhatsApp y, en el caso de Contraloría, son todos privados, nadie
tiene casi teléfono institucional, por lo tanto, es una cosa que hemos permitido.
¿Qué pasa con las cuentas de autoridades cuando las personas dejan el cargo
y, en el caso particular, una cuenta creada para el cargo y administrada por un
community manager del servicio público?
Respuesta de Camilo Mirosevic: a propósito de Donald Trump, las cuentas de

autoridad tienen un estatus especial en Twitter, donde esta red social valida dicha
cuenta con un sello de un color específico y ello le permitiría tener mayor libertad
para emitir opinión. Si Trump no fuera presidente, probablemente lo habrían
bloqueado hace mucho tiempo, pero no lo hacen y admiten que pueda decir más
barbaridades que las de un ciudadano corriente, porque hay un interés público,
dada la posición de su persona. Sin embargo, cuando deje el cargo perderá ese
privilegio, por lo menos desde el punto vista de Twitter, y ahí probablemente va
a tener problemas serios.
Respuesta de Carolina Helfmann: agrego que una cuenta creada solamente

con la finalidad de que la utilice una autoridad, una vez que esta deja de serlo,
la cuenta debiese desaparecer y lo que debería ser relevante de analizar es lo
relativo al archivo de esa información. Desde mi punto de vista, esa información
189
que fue emitida por una autoridad no debe perderse, se debería tener acceso a
la misma de manera posterior. Esto cobra importancia cuando hay cambios de
autoridades y se requiere que se mantengan los registros internos.
En el caso de las redes sociales y en beneficio de los ciudadanos, podríamos

aplicar el mismo criterio y esa información debiese estar registrada en algún
lugar al que se pueda tener acceso de manera continua, sin perjuicio de que esa
cuenta sea cerrada el día que alguien deje de ser autoridad.
Respuesta de Camilo Mirosevic: totalmente de acuerdo, es un tema de cómo

cambian las administraciones comunales en los gobiernos y los individuos que
se van dejan los computadores en blanco; es muy lamentable porque se operan
como si fuera un computador personal. Mientras la cuenta está abierta, en teoría
la información se mantiene, pero hay que pensar qué pasa cuando la cuenta se
cierra, dónde queda esa información.
Respuesta de Lister Sepúlveda: concuerdo con el beneficio hacia los ciudadanos

a quienes llega la información. Pero, si una autoridad divulga información pública
a través de su cuenta personal y posteriormente modifica este contenido, esta
información, en definitiva, ha sido manipulada y podría despistar a otros, de
manera que eso tampoco sería algo eficiente.
En el caso de Twitter, hay cuentas oficiales a las que tanto los individuos
como esa compañía les otorgan esa categoría, por la finalidad que cumplen,
en atención a la relevancia de la información que predomina. Sin embargo,
luego que termina una autoridad en su cargo, la persona estaría usando esta
información de manera privilegiada. Segundo, se estaría arrogando un cargo que
no tiene, en el cual cesó, pero se mantendría en la red social bajo la impresión
de su antigua función, ¿qué pasa con esta estela de elementos que utilizaba
para comunicarse para tener cabida en las redes sociales?, eso es un tema que
esencialmente hay que solucionar en algún momento y analizar la importancia
de tener ese registro para saber si esta información es susceptible de alguna de
alguna infracción funcionaria o no.
Referencias
• Real Academia Española. (s.f.). Diccionario de la lengua española (23ª ed.).

Normativa
• Ley Nº 19.733, de libertades de opinión e información y ejercicio del

periodismo. Diario Oficial de la República de Chile, 4 de junio de 2001. Última
modificación 23 de diciembre de 2013.
febrero de 2017.
• Ministerio de Educación Pública (1929). Decreto con fuerza de ley Nº 5.200,
de 1929, sobre instituciones nacionales patrimoniales dependientes del
servicio nacional del patrimonio cultural. Diario Oficial de la República de
Chile, 10 de diciembre de 1929. Última modificación 3 de noviembre de 2017.
• Ministerio Secretaría General de la Presidencia (2001). Decreto con fuerza
Contraloría General de la
República. Dictámenes:
• Nº 43.233 (2015).
• Nº 14.953 (2019).
• Nº 18.671 (2019).
• Nº 6.696 (2020).
191
Tribunal Constitucional
de Colombia. Sentencia:
• T-277/18. Derechos a la intimidad, buen nombre y honra frente a libertad de

expresión y opinión. Caso en que se realizaron publicaciones en Facebook sobre
la gestión como alcalde del accionante. https://www.corteconstitucional.gov.
co/relatoria/2018/T-277-18.htm
193
CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA (2020). RADIOGRAFÍA
DE LA CORRUPCIÓN: IDEAS PARA
FORTALECER LA PROBIDAD EN CHILE
Isabel Aninat Sahli 1

Según la encuesta del Centro de Estudios Públicos, en el período julio-agosto
de 2016, el 36 % de los chilenos señalaba que la corrupción era uno de los tres
problemas a los que el Gobierno debía dedicar el mayor esfuerzo en solucionar
(Centro de Estudios Públicos, 2016). Por primera vez, se ubicaba dentro de los
tres primeros lugares de la lista, los cuales eran ocupados desde principios
de los años noventa, por la delincuencia, la salud y la educación. Ahora bien,
según la última versión de ese instrumento, publicada en diciembre 2019, el
18 % manifestó que la corrupción está entre los tres principales problemas
del país (Centro de Estudios Públicos, 2019). Ahora sí, en sexto lugar, muy por
debajo de las pensiones, la salud y la educación.
Lo anterior muestra claramente el desafío que tenemos en materias de

probidad. El debate público en torno a ella suele aumentar fuertemente como
una reacción a los escándalos de corrupción que se ventilan de tanto en tanto,
pero disminuye en la medida que no ocurra alguna crisis. Nos acordamos de
revisar nuestro marco regulatorio e intentamos comprender las causas de la
corrupción cuando los casos ya han sido expuestos a la opinión pública, por lo
que es, en medio de esa vorágine, que pretendemos encontrar las soluciones.
Ello tiene de bueno y de malo. Las crisis, por supuesto, pueden ser entendidas
como una oportunidad para la búsqueda de mejoras. Como bien se apunta en
el libro que comentamos, la historia reciente, desde 1990 en adelante, es muy
ilustrativa de ello. Los expresidentes Frei, Lagos y Bachelet crearon diversas
comisiones con ocasión de sonados episodios de faltas a la probidad acaecidos
en sus respectivos Gobiernos (Aninat Sahli, 2019). Pero la premura en la acción
durante tiempos de crisis acarrea riesgos, como que los remedios propuestos
resulten fragmentarios y carentes de una adecuada sistematización (Contraloría
General de la República, 2020).
Igual que la tarea de modernización del Estado, el combate a la corrupción

y la agenda de probidad y transparencia son iniciativas que, si bien han sido
avanzadas por los distintos Gobiernos, no suelen ocupar un espacio prioritario,
salvo que deban ser invocadas para enfrentar un escándalo. El problema con los
saltos discretos y esporádicos, como pueden caracterizarse a las reformas de
1 Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez, directora de la Sociedad

Chilena de Políticas Públicas, licenciada en Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile,
maestría en Derecho de la Universidad de Columbia.
194 Isabel Aninat Sahli
reacción por crisis, es que afectan la mantención de la memoria institucional, la

estabilidad y la coherencia (Aninat Sahli, 2019).
Este es el contexto en que aparece el libro «Radiografía de la corrupción: ideas

para fortalecer la probidad en Chile». De ahí su especial valor. Constituye un
aporte para una disciplina como el derecho, que luce pocos estudios sobre la
materia, lo cual, dicho sea de paso, puede interpretarse como una interpelación
a quienes trabajamos en la academia. También sirve de recordatorio en un
año como 2020, en que tuvimos desafíos en múltiples áreas, para no olvidar la
importancia que tiene el combate de forma permanente a la corrupción.
El libro aborda la cuestión desde distintas aproximaciones. Por un lado, tiene

un objetivo informativo —las 10 preguntas del capítulo inicial—, pero también
aporta nuevos datos —gracias al termómetro de la corrupción cuyos datos se
discuten en el segundo capítulo y se detallan en los anexos—. Asimismo, incluye
información sobre qué está sucediendo a nivel comparado y propuestas que
pueden ser útiles para nuestro país. Sin duda, será referencia obligada para
quienes trabajamos en los temas de modernización, probidad y transparencia.
Debido a la variedad de temas tratados, resulta evidente que no podré

comentarlos con la profundidad que merecen, limitándome a comentar aquellas
cuestiones que juzgo más relevantes. La primera, es volver sobre la pregunta
habitual «¿es Chile un país corrupto?». Luego, quisiera aludir a los caminos para
fortalecer la integridad pública y aportar ideas para densificar ciertas propuestas
en ese sentido. Finalmente, vincularé algunos de estos tópicos con el proceso
constituyente en marcha.
«¿Es Chile un país corrupto?». Como se señala en el libro, en los rankings

internacionales de Transparencia Internacional y del Banco Mundial no estamos
tan mal ubicados, a pesar de que hay un estancamiento en la percepción durante
los últimos años (Contraloría General de la República, 2020, p. 32). El problema,
como bien se plantea, es que la corrupción no es solo difícil de definir sino también
de medir, pues se caracteriza por ser un fenómeno oculto y silencioso. Limitar
su estudio a la cantidad de denuncias por delitos tiene múltiples inconvenientes
asociados. Por lo mismo, se suele trabajar con estudios de percepciones.
Como muestra el termómetro en este libro, al igual que otras encuestas en esta
materia, las percepciones de corrupción no se construyen únicamente a partir
de la experiencia personal cotidiana. Por lo mismo, las cifras de quienes dicen
haber sido víctimas o testigos de un hecho corrupto no calzan de manera exacta
con la probabilidad de llevar a cabo distintas acciones —como pagar dinero para
acelerar un trámite o cambiar datos personales para obtener un beneficio—, así
como tampoco con la idea de cuán extendida está o no la corrupción en Chile.
Esta disociación, presente en varias oportunidades a lo largo de nuestra historia,

puede explicarse por la manera como se construyen las percepciones sobre
la corrupción. El intelectual estadounidense Walter Lippmann (1922) planteó
Contraloría General de la República (2020).
Radiografía de la corrupción: Ideas para fortalecer la probidad en Chile
195
que las opiniones serían una construcción tanto de lo que se imagina de una
situación como, también, de lo que los demás nos han informado sobre ella.
Por lo tanto, su formación es algo más complejo que la experiencia directa de
los individuos. Las percepciones o «imágenes mentales», como las ha llamado
la sociología, se forman a partir de los distintos eventos o desafíos que se
presentan al conocimiento en el mundo de la vida, como también de información
provista por terceros, incluyendo la prensa. Por lo mismo, estudios de sociología
en temas de corrupción incluyen en su análisis el nivel de libertad de prensa de
un país2.
Esto ha llevado a reflexiones sobre los beneficios de la transparencia. El filósofo

surcoreano Byung-Chul Han (2014), en su libro «La sociedad de la transparencia»,
explica que, cuando hay más información disponible, se torna más complicado
comprender el mundo, porque aumenta su complejidad. Con esto refiere a que los
individuos tienen que incurrir en «costos interpretativos» para intentar entender
los hechos y calzarlos en un marco coherente. A medida que la información
crece, estos costos aumentan, conduciendo a las personas a confiar en las
generalizaciones o en lo reportado por los medios de comunicación o en las
redes sociales —como se muestra en el termómetro en este libro—.
Todo esto demuestra que el contexto importa. Pero tratándose de la corrupción,

este se torna especialmente relevante.
La pregunta sobre si Chile es un país corrupto o no, me parece que es un intento

de simplificar una materia que, como bien demuestra el libro, es compleja.
No disponemos de una definición única y específica de corrupción, porque
es un fenómeno cambiante, que se manifiesta de muchas maneras: soborno,
cohecho, apropiación indebida, abuso de funciones, enriquecimiento ilícito,
actos de menor entidad y otros a gran escala. Como bien expresa la obra, no
todos los hechos reprochables son delitos penales, pues algunos constituyen
faltas administrativas y conductas que atentan contra la ética y los códigos de
conducta institucionales (Contraloría General de la República, 2020, p. 22). Pero,
además, la corrupción tiene implicancias que van más allá del caso concreto en
que se presenta. De ahí la importancia de las percepciones.
Algunos estudios de opinión muestran la corrupción como el principal motivo de

desconfianza hacia la actividad política, incluso por sobre la clásica consigna de
que los políticos no cumplen las cosas que prometen. Por ejemplo, al conocerse
durante 2015 los casos de financiamiento irregular de la política, un 80 % de
los chilenos creía que bastante o casi todos los políticos en Chile estaban
involucrados en hechos corruptos, 40 % más que en 2006. Un 70 % creía que
bastantes o casi todos los funcionarios públicos estaban comprometidos en
actos reprochables (Centro de Estudios Públicos, 2015).
2 Por ejemplo, existen investigaciones académicas que muestran que, en los estados más
represivos, hay 40 % menos de noticias sobre corrupción (González Toro et al., 2019).
Dicho de otra manera, combatir la corrupción y, muy especialmente prevenir

su ocurrencia, es importante en el caso particular, pero sus implicancias lo
superan ampliamente. En efecto, las percepciones sobre la misma afectan la
confianza pública en las instituciones y el valor otorgado a la democracia, como
lo demuestran los estudios que muestran la correlación entre esas variables.
De todo ello, hemos sido testigos en los últimos años. Sin duda, las faltas a
la probidad inciden más allá de la situación particular de los funcionarios
involucrados, afectando al sistema político y el vínculo de los ciudadanos con
el Estado.
La pérdida de confianza no puede explicarse únicamente por la corrupción; ello

sería un reduccionismo. Pero cabe señalar que existe una correlación entre
los niveles de satisfacción con la democracia y la percepción de corrupción:
mientras más bajos los niveles de corrupción percibida, mayor es la satisfacción
con la democracia (Aninat Sahli et al., 2017).
Por lo mismo, y vuelvo sobre lo que señalaba anteriormente, el hecho de que la

agenda anticorrupción se ponga sobre la mesa como una respuesta de urgencia
ante los escándalos, constituye de por sí un problema. Combatir la corrupción es
una manera importante de cuidar la confianza en las instituciones y la valoración
de la democracia y, por lo mismo, nos exige una agenda constante y permanente
en el tiempo. En este sentido, libros como el que hoy nos convoca resaltan esa
tarea una vez más.
A continuación, quisiera referirme a algunas de las propuestas planteadas en

el capítulo 4 del libro, denominado «Caminos para fortalecer la integridad en
Chile», el cual vuelve sobre cuestiones planteadas en aquellos que lo preceden.
Me parece muy importante la generación de un conocimiento anticorrupción y

recojo la invitación que se hace en el libro a un mayor diálogo con la academia.
En esta materia, creo que es relevante lo que se dice sobre colocar el foco en
las personas para promover organizaciones íntegras (Contraloría General de la
República, 2020, pp. 157-158).
Ello, especialmente a la luz de los resultados de la Encuesta nacional de

funcionarios (Schuster et al., 2020), los cuales evidenciaron los desafíos
importantes que existen en la detección de conflictos de interés. En ese trabajo,
por ejemplo, casi un tercio de los servidores falló al identificarlos en escenarios
hipotéticos y mostró que no procedería apropiadamente frente a ellos. También
arrojó que existe una cobertura limitada de las capacitaciones en ética, las
cuales, según el sondeo, alcanzaron a cubrir poco más de la mitad del personal.
Esto es importante, porque esas instancias de formación están relacionadas
positivamente con el conocimiento legal de aspectos éticos, así como también
con la disposición de los trabajadores a reportar problemas de esa índole. Por lo
mismo, el Servicio Civil tiene y debe tener un liderazgo relevante en la materia,
197
en particular, a través de su Programa Campus y el reforzamiento de los códigos

de ética, un avance importante de los últimos años (Contraloría General de la
República, 2020).
Otro fenómeno manifestado durante 2020 fue el uso masivo de las tecnologías.
El libro hace hincapié en la utilización de esos avances para analizar grandes
cantidades de datos —para prevenir irregularidades—, el empleo de blockchains
y la promoción de un gobierno abierto. Ellas pueden servir, como el informe
subraya, para fomentar la participación ciudadana. En las auditorías su potencial
es enorme, pues podrían dar lugar a sistematizaciones transversales. Para
quien desee asumir el desafío, existe aquí un campo fértil para formar lazos de
cooperación con los centros académicos.
Ahora bien, el libro enfatiza en varios subcapítulos la importancia de los

mecanismos de denuncia, lo cual celebro. Asimismo, se ha avanzado en la
tramitación de un proyecto de ley que mejora la protección al denunciante, el
cual apunta en la dirección que señala el informe.
Dicho lo anterior, hay una cuestión interesante que figura en el termómetro.

Una de las principales razones para no denunciar, incluso más relevante que
el temor a las amenazas o no saber dónde hacerlo, es aquella que se resume
en la frase «porque desconfié de las instituciones que verían mi denuncia»
(Contraloría General de la República, 2020, p. 218). Si a ello le sumamos que
casi un 40 % dice no efectuarla porque le pareció inconducente (Contraloría
General de la República, 2020, p. 218), entonces tenemos un problema complejo
ante nosotros. Abordar este aspecto será crucial para que los mecanismos de
denuncia sean efectivos y eficaces.
El libro concluye destacando dos áreas transversales relevantes para la tarea

que nos convoca y con las que concuerdo: compras públicas o Chilecompras y la
gestión de personas. En ambas, los desafíos van mucho más allá de la corrupción
y registran importantes avances, pero aún quedan transformaciones que llevar
a cabo. Sobre ellas se ha escrito mucho: no solo diagnósticos, sino también
propuestas. Urge actualizar el sistema de Chilecompras, por ejemplo, a la luz
del informe de la Fiscalía Nacional Económica de 2020 y de las propuestas para
el Tribunal de Compras Públicas. Pero quizás, el reto mayor es la modificación
del Estatuto Administrativo, pues aparte de las necesarias capacitaciones y
mejoras en formación, lo que falta es un nuevo cuerpo normativo que regule
íntegramente el vínculo entre el funcionario y la Administración.
Cabe agregar un área transversal relevante, especialmente para los próximos

años, como es aquella formada por los gobiernos regionales y locales. Lamento
su ausencia en el libro y me permito por eso destacarlo en esta presentación.
El proceso de descentralización, actualmente en curso, se ha focalizado en la
elección de los nuevos gobernadores regionales. Menos notoriedad ha ostentado
el traspaso de competencias, también en desarrollo. Resulta fundamental para

lograr que el proceso de descentralización funcione adecuadamente, el trabajo
de reforzamiento de la institucionalidad local y regional.
Sobre la relación entre corrupción y descentralización no existe unanimidad

en la literatura, pues si bien los procesos descentralizadores ayudan a
combatir la corrupción también pueden agudizarla. La experiencia comparada
latinoamericana demuestra que atender preventivamente los riesgos de
ineficiencias, captura y corrupción es crucial para el éxito. Por ejemplo, los casos
de Perú y Colombia que emprendieron transformaciones esta materia, recalcan
la importancia de controlar las malas prácticas y fortalecer las instituciones
desde su inicio. Por lo mismo, es necesario tomarse en serio el riesgo de que
la corrupción termine debilitando el proceso descentralizador y, en su extremo,
paralizándolo. Por ello, más que pensar que detrás de los llamados a mejores
sistemas de control se esconden argumentos centralistas, es importante
diseñar e implementar mecanismos que le den sustentabilidad al proceso de
descentralización en el largo plazo. Ello, especialmente atendiendo a que los
gobiernos regionales y locales no han estado exentos de casos de corrupción
durante los últimos años (Aninat Sahli et al., 2020). Existen importantes
desafíos, por ejemplo, en materia de control interno de los gobiernos regionales,
especialmente en algo que sí aparece en el termómetro, que son las obras de
infraestructura pública (Contraloría General de la República, 2020, p. 27).
Por último, quisiera referirme a la concepción de un sistema de integridad

pública compuesto por varias instituciones. En esto destaco a las siguientes
instituciones: la Contraloría General, el Ministerio Público, el Consejo de Defensa
del Estado, la Unidad de Análisis Financiero, el Consejo para la Transparencia,
el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno, la Comisión de Integridad
Pública y Transparencia y la Fiscalía Nacional Económica.
Como notarán, algunas de esas instituciones tienen reconocimiento

constitucional, otras no. Incluso, el Consejo de Auditoría Interna General de
Gobierno ni siquiera tiene existencia legal, lo cual debiera corregirse. Asimismo,
un sistema amplio de combate a la corrupción debe generar lazos con las
autoridades electorales y el Poder Judicial.
En tiempos de un proceso constituyente, no debemos olvidar que, si bien la

Constitución Política importa, e importa mucho, no todo exige su consagración
constitucional. En efecto, cabe recordar que la Constitución de 1925 sentó las
bases de lo que normativamente entendemos por probidad administrativa,
mismas que las sucesivas reformas a la Constitución de 1980 han reafirmado
y desarrollado. Pero existe también un amplio espacio para el combate a la
corrupción que dice relación con la ley y con la gestión administrativa.
199
A modo de reflexión final, el desafío que tenemos enfrente es construir un

verdadero sistema de integridad pública. ¿Qué juega en contra? La fragmentación
de competencias, los pocos incentivos para la colaboración interinstitucional,
las autonomías constitucionales mal entendidas. Quiero ser clara, hay órganos
que deben estar consagrados en la Constitución: la Contraloría General de la
República es, sin duda, uno de ellos. Sin embargo, la ejecución no se agota en
la discusión de ese texto, sino, como señalé, con la ley y la gestión. Como bien
establece el libro en sus conclusiones, «es indispensable aumentar y promover
las instancias de coordinación entre las distintas instituciones responsables
de fortalecer la probidad en el Estado. Solo a través de un trabajo colaborativo
e interinstitucional será posible responder a la expectativa ciudadana de
consolidar una cultura de tolerancia cero a la corrupción» (Contraloría General
de la República, 2020, p. 181).
En los próximos años, el reto es, creo yo, lograr consolidar ese sistema
interinstitucional y que el ordenamiento jurídico permita espacios para la
coordinación, a fin de poder desarrollar un trabajo constante y sistemático.
Evitar las soluciones fragmentadas a las que, como decía al inicio, nos hemos
acostumbrado. ¿Cómo hacerlo?, ¿qué impedimentos existen?, ¿qué incentivos
debemos incorporar? Esas son las preguntas que debemos responder en los
próximos meses.
Referencias
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• Centro de Estudios Públicos. (2019). Estudio nacional de opinión
pública Nº 84, diciembre. https://www.cepchile.cl/cep/encuestas-
cep/encuestas-2010-2019/estudio-nacional-de-opinion-publica-n-84-
diciembre-2019
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para un servicio público más motivado, satisfecho, comprometido y ético.
Centro de Sistemas Públicos. http://www.sistemaspublicos.cl/wp-content/
uploads/2020/01/encuesta-nacional-de-funcionarios-informe-general-
final-14012020_compressed.pdf
Nº 4 · SEGUNDO SEMESTRE · 2020
Editorial
Artículos
Silva Bustos, Natalia Andrea: Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de
Desastres, mecanismo efectivo de gobernanza para la formulación e implementación de
política pública
Fuentes Mondaca, Óscar Enrique: Invalidación de los permisos de edificación.

Criterios de la jurisprudencia
Ponce Correa, Patricio: Delegación de la facultad de destitución. Su revisión a partir de

la jurisprudencia de la Contraloría General de la República
Ríos Vidal, Luis Alberto: Análisis crítico de la reglamentación sobre gestión de riesgos
contenida en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
Artículos internacionales
Huezo Melara, Álvaro Renato: El control constitucional frente a la autoridad del ente
Análisis jurisprudencial
Vergara Blanco, Alejandro: La creación tácita de órganos públicos: el caso de la

Corporación Nacional Forestal. Comentario al giro jurisprudencial de la Contraloría
Cordero Vega, Luis: El control de la Corte Suprema sobre los precedentes de la

Contraloría General de la República
Boletín Jurídico de la Contraloría General de la República
Recopilación segundo semestre de 2020
Actualidad
IV Seminario internacional anticorrupción: el futuro de la lucha contra la corrupción
Coloquios de análisis de jurisprudencia administrativa relevante: reglas para las

cuentas de redes sociales de autoridades
Recensiones bibliográficas
Aninat Sahli, Isabel. Contraloría General de la República (2020). Radiografía de la

corrupción: ideas para fortalecer la probidad en Chile

Revista Cea N4 2020

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Silva Bustos, Natalia Andrea: Plataforma Nacional para la Reducción

Huezo Melara, Álvaro Renato: El control constitucional frente a la

Vergara Blanco, Alejandro: La creación tácita de órganos públicos:

Boletín Jurídico de la Contraloría General de la República

Recopilación segundo semestre de 2020 137

IV Seminario internacional anticorrupción:

Aninat Sahli, Isabel. Contraloría General de la República (2020).

La publicación del cuarto número de la Revista Chilena de la Administración del

El uso de tecnología para promover la confianza en las instituciones públicas

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Los servicios fiscalizados vieron un cambio radical en las formas de interacción,

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Ernesto García San Martín

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Keywords: Disaster risk management - management — governance — public

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Así también, Chile presenta un elevado grado de vulnerabilidad ante los

Lo anterior, da cuenta de lo sistémico y complejo que es el riesgo de desastres,

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A partir de 2015, Chile adhirió a una batería de compromisos impulsados

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La plataforma cuenta con reglamento de funcionamiento, en el que se describe a

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En este sentido, el trabajo actual y por la próxima década de la plataforma es

al principio de corresponsabilidad. Es decir, propiciando que los diversos

Cabe mencionar que la actual Política Nacional propone como pilares

A modo de resumen, la Plataforma Nacional ha elaborado un sinfín de

Actualmente la plataforma se encuentra operando con diversas mesas temáticas

laboral, ecosistema de investigación, innovación, desarrollo y emprendimiento

Gracias a la consolidación y reconocimiento de la plataforma, también se han

Así también, se ha fortalecido la línea comunicacional con el objeto de que el

Continuando con gestiones que apunten a su fortalecimiento, es importante

trabajo intersectorial que facilite la gestión del riesgo de desastres en el nivel

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a reflexionar acerca de cuán capaces somos para sobreponernos a una situación

Esta es la apuesta que debemos asumir desde nuestros ámbitos de acción, no

En esa línea, el actual contexto de pandemia por COVID-19 ha remecido

En ese sentido, la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres

• Banco Interamericano de Desarrollo. (2015). Índice de gobernabilidad