EVOLUCIÓN Y FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD

EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL EN

COLOMBIA

Presentado por:

Andrés Felipe Mozo Castro

Ana Idalides Ortiz Fuentes

FACULTAD DE DERECHO

UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA

Tutora

ROSALBINA OTALORA

19 de abril de 2022
Resumen

La responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial, remite al concepto

genérico de la responsabilidad en materia histórica, partiendo a partir del principio de

responsabilidad patrimonial del Estado en la revolución industrial y francesa puesto que antes

el concepto que se tenía era de “irresponsabilidad absoluta del Estado”. Por eso, fue solo

hasta la mitas del siglo diecinueve que comenzó a distinguirse la soberanía estatal, a pesar de

la potestad y preeminencia que lo ampara y distingue, y como sujeto primigenio de derecho,

está obligado a responder por los daños que con su actuar legitimo pueda causar a sus

administrados (Aguilar, 2015).

Con el establecimiento de la soberanía estatal, el estado se vio forzado a reconocer

patrimonialmente por los perjuicios ocasionados a los ciudadanos o a sus bienes, lo cual

conlleva al nacimiento del Derecho Administrativo, y con ello el reconocimiento de la

obligación indemnizatoria del Estado. Esto a partir del icónico fallo blanco de 1873,

momento en el que surge la responsabilidad del estado por daño a sus administrados,

Palabras claves

Responsabilidad extracontractual del Estado, daño especial, reparación, igualdad de las

cargas públicas, nexo causal.

2
Abstract

The non-contractual liability of the State for special damage, refers to the generic concept of

liability in historical matters, starting from the concept of patrimonial liability of the State in

the industrial and French revolution since before the concept that was held was that of

"absolute irresponsibility of the State”. For this reason, it was only until the mid-nineteenth

century that state sovereignty began to be distinguished, despite the power and pre-eminence

that unquestionably protect and distinguish it, and as a subject of law that it is, it is obliged

to respond for the damages that with its acting legitimately may cause its administrators

(Aguilar, 2015).

With the establishment of state sovereignty, the state was forced to respond patrimonially for

the damages caused to citizens or their property, which leads to the birth of Administrative

Law, and with it the recognition of the compensation obligation of the State. This from the

iconic white ruling of 1873, at which time the responsibility of the state for damage to its

administrators arises,

Keywords

Non-contractual liability of the State, special damage, reparation, equality of public charges,

causal link.

3
Introducción

Al abordar de manera rigurosa los contornos de la responsabilidad extracontractual del

Estado por daño especial, en primer término, resulta necesario remitirse al concepto general

de la responsabilidad en derecho desde la perspectiva histórica (Gil Botero, 2017). En tal

sentido, debe precisarse que el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, ha

presentado un progresiva avance, esto a raíz de que en las postrimerías del derecho

contemporáneo el concepto imperante era el de la “irresponsabilidad absoluta del Estado” y

fue solo hacia la segunda parte del siglo diecinueve que empezara a diferenciarse

conceptualmente ente los ámbitos de la soberanía estatal y la responsabilidad del Estado

propiamente dicha, esto, no obstante, la realidad fáctica en la que la potestad y preeminencia

del Estado como aparato de dominación y ejercicio legítimo de la fuerza lo ampara y lo define

en cuanto tal (Weber, 1964). Así mismo, y como sujeto de derecho que es, el Estado, debe

hacerse responsable por los hechos dañosos que con su accionar u omisiones comete en el

ejercicio de su soberanía le pueda ocasionar a sus administrados (Aguilar, 2015).

El advenimiento histórico de la soberanía estatal como fundamento de la acción del Estado,

deriva también, en que este, debiese responder patrimonialmente por los perjuicios

ocasionados a los ciudadanos junto con sus bienes e integridad, lo cual es la génesis del

surgimiento del derecho administrativo como uno de los ámbitos más relevantes de la ciencia

del derecho en general (Muñoz Machado, 2014). Junto con ello, surgió adicionalmente el

reconocimiento de la obligación indemnizatoria del Estado (Navarrete-Frías, 2009).

4
Como referente del punto es necesario hacer referencia del fallo blanco de 1873, en el que,

una persona reclamó judicialmente la reparación por los gravosos perjuicios causados a su

pequeña hija luego de haber sido atropellada por uno de los vehículos de una fábrica de tabaco

y cuya administración estaba bajo la tutela del consejo de estado (Zarate, 2016). Por medio

del fallo blanco se pretendía dar solución a un conflicto de competencias, dado que, se

aspiraba obtener resarcimiento por medio de indemnización por los daños y perjuicios

ocasionados ante los tribunales ordinarios, contribuyó con varios criterios muy importantes

para la historia de la responsabilidad del Estado, como lo fue el dar por terminado el principio

de irresponsabilidad del Estado y en consecuencia instituir como principio, que este tipo de

responsabilidad estatal no se orienta por normas comunes u ordinarias, sino que se somete a

un tipo de pautas de carácter especial que tendrían la obligación de atender con prioridad los

intereses de la población en general y los servicios que pueda requerir, y reconocer que la

responsabilidad del Estado era competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa

(Aguilar, 2015).

De esta manera a mediados de 1938, surgió en Francia el ámbito de la responsabilidad

patrimonial del Estado, tras haberse expedido el arret La Fleurette, que se refiere a que, en

1934, fue sancionada la ley del 29 de junio del año en mención. La ley hacia referencia a la

protección de productos lácteos junto con sus derivados, establecido la prohibición de

fabricación, exposición, comercialización, adquisición, exportación o tránsito de este tipo de

productos cuando fuesen fabricados con ingredientes que no proviniesen directamente de la

leche, afectando con ello a la empresa la Societé des produitslaitiers La Fleurette, que
5
producía una crema cuya composición estaba integrada por materias primas que no provenían

de la leche, lo que quiere decir que hubo una transgresión de la norma (Nuñez Leiva, 2008).

De esta manera, el ámbito de la responsabilidad del Estado tuvo como origen el concepto de

la irresponsabilidad absoluta del Estado, cuya característica más significativa era que la

soberanía estatal en la acción del estado no era concebida como capaz de ocasionar daño, lo

que significa que sus diversas actuaciones no derivaban en la ocurrencia de un daño (Zarate,

2016). Por esta razón el estado en ningún caso era responsable por haber ocasionado con su

actuar conductas dañosas (Navarrete-Frías, 2009). Es importante resaltar que con el

surgimiento de la revolución industrial los ámbitos del derecho y sobre todo la acción del

estado empezó a diseminarse por diversos campos, lo que necesariamente llevó a que las

competencias del estado se dispersaran por todos los campos de la vida social, esto originó

que el estado en su actuar empezase a vulnerar derechos de los asociados ya fuese por acción

o por omisión de sus múltiples competencias (Malagón Pinzón, 2018).

La interpretación prevalente de las normas del derecho civil a las afectaciones causadas por

el Estado fueron aplicados hasta que el Consejo de Estado de Francia en su fallo Blanco,

separó funcionalmente la responsabilidad del Estado del ámbito del derecho civil, además, le

concedió independencia y autonomía, gracia a que, este, estableció tanto, sus procedimientos,

como, sus propias normas, junto con las autoridades competentes, que tendrían de manera

especializada la responsabilidad en cabeza del soberano (Cifuentes Santander, 2019).

6
En vista de lo anterior, es que comienza a ser aplicado el concepto de responsabilidad

extracontractual del Estado, concebida como la que resulta derivada de la comisión de un

daño o perjuicio causado a un asociado, sin que previamente hubiese existido vínculo jurídico

entre las partes, generando la obligación del Estado a indemnizar a la víctima que sufre el

daño (Gil Botero, 2017). Debe resaltarse que la responsabilidad extracontractual del Estado

tiene sus orígenes en Francia, y el mismo, ha tenido una profunda influencia en escenario

jurídico interno, por lo cual es necesario como este concepto se ha aplicado en Colombia. Tal

cual lo señala el profesor Gil Botero (2015) en el ámbito jurídico interno, se destacan dos

etapas de gran peso, etapas que fueron la fuente primaria de las dos jurisdicciones que en la

actualidad son aplicadas en nuestro derecho, estas son: en primer término, la jurisdicción

ordinaria, en la que el órgano superior o de cierre es la Corte Suprema de Justicia, y en

segundo lugar, la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa, que tiene al Consejo de

Estado como el más alto tribunal y órgano de cierre (Rodriguez, 2015).

La responsabilidad del Estado tiene como su fundamento jurídico y constitucional lo

plasmado por el artículo 90 de la Constitución Política de 1991. La disposición constitucional

previa a 1991 contemplaba de manera expresa la obligación del Estado para reparar a los

ciudadanos cuando les fuese causado un perjuicio, en tal sentido, los pronunciamientos

respecto de esta tópico eran exclusivamente jurisprudenciales y los mismos fueron teniendo

una progresiva evolución hasta hacerse exigibles y fácticamente vinculantes (Gil Botero,

2017).

7
De acuerdo con ello, se tiene que la primera etapa estuvo relacionada con el momento en que

la Corte Suprema de Justicia era el organismo encargado de conocer los asuntos de

responsabilidad del Estado, hasta que en 1964 en donde el Consejo de Estado comenzó a

tener la competencia residual en esta materia (Aguilar, 2015). Posteriormente y partir de 1991

el Consejo de Estado, como máximo órgano de lo Contencioso-Administrativo, adquirió la

competencia general para conocer todos los asuntos de responsabilidad del Estado y empieza

un profuso desarrollo jurisprudencial en la materia (Rodriguez, 2015). Esta competencia

evolucionó de tal forma que el tribunal ha establecido por medio de su profusa jurisprudencia,

diversos regímenes de responsabilidad extracontractual del Estado, esto, junto con sus

respectivas particularidades (Gil Botero, 2017). Sin embargo, en la actualidad el

ordenamiento jurídico colombiano, no cuenta con una regulación legal o normativa que de

manera taxativa delimite los campos sobre responsabilidad extracontractual del Estado por

daño especial.

Entre los regímenes desarrollados por la jurisprudencia contenciosa administrativa se

encuentra la responsabilidad del Estado por daño especial, este tipo de responsabilidad, se

genera al ocasionar una inestabilidad en las cargas y contrapesos públicos atribuidas por el

Estado a sus administrados y que estos últimos no están obligados a soportar; en cuanto al

daño especial el Consejo de Estado ha sostenido que se causa cuando por el actuar legítimo

del Estado se ocasiona una lesión desequilibrada a los particulares que rompe con el principio

de proporción en las obligaciones y contrapesos públicos.

8
En consecuencia, con el fin de que se pudiera atribuir un determinado daño antijurídico a

cargo del Estado, la Sección Tercera del Consejo de Estado puntualizó las siguientes

medidas:

“I. Que se lleve a cabo una actividad legítima de la administración; II. La actividad
debe tener como consecuencia la vulneración del derecho de una persona; III. La
vulneración del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de igualdad
frente a la ley y a las cargas públicas; IV. El rompimiento de esa igualdad debe causar
un daño grave y especial, en cuanto recae sólo sobre alguno o algunos de los
administrados; V. Debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la
administración y el daño causado; VI. El caso concreto no puede ser susceptible de ser
encasillado dentro de otro de los regímenes de la administración” (Corte
Constitucional de Colombia Sentencia C-286/17, 2017).

Metodología

Con la intención de cumplir con los objetivos fijados se definió la realización de un estudio

de tipo cualitativo, que, como lo menciona Fernández y Baptista (2014) se relaciona con las

revisiones documentales y análisis de literatura donde la investigación se fundamenta en el

razonamiento lógico deductivo, así como en el proceso inductivo que comprende explorar y

describir para luego llegar a posturas teóricas. Es por ello por lo que se acoge un enfoque de

investigación documental que tal y como lo define Bernal: “consiste en un análisis de la

información escrita sobre un determinado tema, con el propósito de establecer relaciones,

diferencias, etapas o posturas del estado actual del conocimiento respecto al tema objeto de

estudio” (Bernal, 2010, p. 111).

9
Para Ferreiro (2017), la revisión literaria demanda que el investigador tenga buenas

habilidades digitales en razón de que una parte sustancial de los procesos de indagación son

por su definición complejos y si se quiere llegar a buenos resultados deberán consultarse las

bases de datos más consultadas y mejor valoradas. En el caso que nos ocupa, se realizó la

consulta de información en bases de datos como Vlex, Lex base, ANALÍTICA, legis xperta y

repositorios de la Universidad Libre.

Como parte del desarrollo metodológico se establecieron como criterios de selección la

delimitación de fechas de los recursos consultados, como lo son artículos investigativos,

libros electrónicos y otros documentos como jurisprudencia aplicable al tema que debían

estar publicados entre 2012 y 2021. Frente a los criterios de exclusión no se tuvo en cuenta

la información que no tuviera relación con la responsabilidad extracontractual del Estado. A

partir de la consulta realizada, se construyeron las fuentes que permitieron definir las

categorías de análisis, así:

● Primera categoría: Evolución de la responsabilidad extracontractual del Estado por

daño especial.

● Segunda categoría: Sustento normativo de la responsabilidad extracontractual del

Estado por daño especial.

● Tercera categoría: Parámetros definidos por el Consejo de Estado, para determinar la

responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial.

10
Elaborada la lista de categorías se procede a realizar un resumen en el que se expone lo más

importante que se ha encontrado de la revisión efectuada frente al tema de estudio que nos

ocupa.

Discusión y resultados

En cuanto a la primera categoría, Evolución de la responsabilidad extracontractual del Estado

por daño especial, tenemos tres etapas:

Primera etapa: A partir de 1964 fecha en la que Corte Suprema de Justicia, ostentaba la

competencia general para estar al tanto de los asuntos atientes a la responsabilidad estatal.

Hasta la expedición de las normas contencioso administrativas y constitucionales

contemporáneas.

Segunda etapa. A partir de 1964 hasta el momento de promulgación de la constitución de

1991, en este periodo comenzó la competencia general del Consejo de Estado respecto de los

temas de responsabilidad esto en virtud del decreto ley 528 de 1964. (Consejo de Estado,

1991).

Tercera etapa. A partir de la Constitución de 1991 etapa comprendida de la Constitución

Política de 1991 hasta el año 2021.

11
La segunda categoría de estudio versa sobre el sustrato jurídico de la responsabilidad

extracontractual del Estado por daño especial, que tiene bajo su sustento que la misma es de

carácter constitucional y se encuentra señalado en el artículo 90 de la Constitución Política,

el cual sostiene que:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades. En el evento de ser
condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél
deberá repetir contra éste”. (Constitución Política de Colombia Ariticulo 90,
1991).

Hasta ese momento no había certeza de una premisa constitucional que estableciera de forma

taxativa el deber reparatorio con cargo del Estado; esta era de origen netamente

jurisprudencial, siendo su evolución de carácter gradual. El artículo 90 de la constitución es

la base en la que haya el sustento de toda la responsabilidad patrimonial del Estado, sea esta

la responsabilidad contractual o la de orden extracontractual. En el mismo sentido, la

responsabilidad patrimonial del Estado posee fundamento en la garantía integral del

patrimonio y los derechos de los ciudadanos, consignado en el marco jurídico superior en los

artículos 2 de la constitución, los que delimitan el compromiso del Estado para asegurar a

todos los ciudadanos colombianos sus derechos a la vida, honra y bienes. Igualmente, en el

artículo 58 del texto constitucional, es protegida la propiedad privada y los demás derechos

adquiridos sujetos al pacto constituyente, en último lugar, en el artículo 90 que es la base de

la responsabilidad extracontractual del Estado, se consagra, además, la cláusula general de

12
responsabilidad patrimonial del Estado. (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-

286/17, 2017).

Como última medida y en relación con la Tercera categoría referente a los parámetros

definidos por el Consejo de Estado, para delimitar la responsabilidad extracontractual del

Estado por daño especial, se debe configurar de acuerdo con los presupuestos descritos aquí:

“a) Que se desarrolle una actividad legítima de la administración; b) La actividad debe

tener como consecuencia el menoscabo del derecho de una persona; c) El menoscabo
del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de la igualdad frente a
la ley y a las cargas públicas; d) El rompimiento de esa igualdad debe causar un daño
grave y especial, en cuanto recae sólo sobre alguno o algunos de los Administrados; e)
Debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño
causado; y f) El caso concreto no puede ser susceptible de ser encasillado dentro de
otro, de los regímenes de responsabilidad de la administración.” (Consejo de Estado,
1991)

13
Conclusiones

El articulo presentado nos permite concluir que la evolución de la responsabilidad

extracontractual del Estado obedece a una serie de etapas o periodos evolutivos que pasan de

considerar al estado como soberano carente de responsabilidad a sujeto jurídico responsable

por su acción u omisión en el ejercicio de sus competencias. Además, se hace necesario

mencionar que su fundamento jurídico se encuentra consagrado en la carta política del 1991

y que ha ido evolucionando progresivamente con los pronunciamientos que ha hecho el

Consejo de Estado sobre la materia en cada caso particular, así las cosas, se han establecido

diversos regímenes de responsabilidad extracontractual del Estado con sus respectivas

particularidades. Sin embargo, actualmente el ordenamiento jurídico colombiano, no cuenta

con una regulación legal o normativa de manera taxativa sobre la responsabilidad

extracontractual del Estado por daño especial. Esta obedece solo a la jurisprudencia del

máximo órgano de lo contencioso administrativo.

Para concluir el tema de la responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial,

primeramente haremos un recuento de lo expuesto con anterioridad, en este sentido tenemos

que, que este tipo de responsabilidad tuvo sus inicios en el antiguo continente exactamente

en Francia y que posteriormente fue adaptado por nuestro sistema jurídico, conociendo

primeramente sobre este tipo de responsabilidad la jurisdicción ordinaria y con posterioridad

se le otorgó la competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

14
Igualmente, se logró establecer que este tipo de responsabilidad no cuenta con desarrollo

legal y taxativo en normatividad especial, sino que se establece de manera general en el

artículo 90 de la Carta Política y que su desarrollo y avance frente a los presupuestos que se

deben cumplir para que declare este tipo de responsabilidad se han dado mediante los

pronunciamientos jurisprudenciales hasta nuestros días. Además, se resaltan los presupuestos

que se deben cumplir para que se declaré la responsabilidad del Estado, como lo son: “el

hecho generador del daño, el daño en sí y la relación o nexo de causalidad que permita atribuir

el daño a la conducta sea de acción u omisión al agente generador” (Patiño, 2008, p.193).

También, resaltamos la importancia del nexo causal para que se declare este tipo de

responsabilidad, que consiste en síntesis en particular en que se produce dé como resultado

de la conducta u omisión del Estado a través de sus agentes, siendo esta figura determinante

para que se configure el daño, en cuando a la responsabilidad objetiva y una vez probado o

confirmado la existencia de vinculo o relación de causalidad surge en consecuencia la

imputación.

15
Bibliografía

Aguilar, M. A. (2015). El daño especial como régimen aplicable para endilgar

responsabilidad al estado por privación injusta de la libertad. . Bogotá D.C. :
Universidad Sergio Arboleda.

Bernal, C. (2010). Metodología de la investigación. Administración, economía, humanidades

y ciencias sociales. Bogotá: Pearson.

Cifuentes Santander, M. (2019). La responsabilidad del Estado por el hecho de las leyes
inconstitucionales: estudio comparado entre Colombia y Francia. Bogotá D.C. : evista
digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, n.° 23, 2020,
pp. 329-358.

Consejo de Estado. (1997). Título de imputación.

https://www.redjurista.com/Documents/consejo_de_estado,_seccion_tercera_e._no._
16530_de_2008.aspx#/

Constitución Política de Colombia Ariticulo 90. (1991). Constitución Política de Colombia

Ariticulo 90. Bogotá : CCC,

Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-286/17. (2017). Sentencia C-286/17. Bogotá:

Corte Constitucional de Colombia.

Gil Botero, E. (2017). Responsablidad Extracontractual del Estado. Bogotá D.C. : Temis,

Fernández, C. y Baptista, L. (2014). Metodología de la investigación.

https://www.uca.ac.cr/wp-content/uploads/2017/10/Investigacion.pdf

Ferreiro, R. (2017). ¿Cómo ser maestro investigador? El método Javi - Vademécum.

https://repository.uniminuto.edu/bitstream/10656/10167/1/Libro_Como%20ser%20m
aestro%20investigador_2017.pdf

Malagón Pinzón, I. (2018). La Revolución francesa y el derecho administrativo francés. La

invención de la teoría del acto político o de gobierno y su ausencia de control judicial.
Bogotá D.C. : Revista Universidad Libre. Publicado 2018-11-16.

16
Muñoz Machado, S. (2014). Tratado de derecho administraivo y derecho público general.
Tomo 1. . Madrid: Ministerio de la presidencia.

Navarrete-Frías, A. M. (2009). La responsabilidad del estado y su adecuación a parámetros

interamericanos. Bogotá D.C. : Estud. Socio-Juríd vol.11 no.2 Bogotá July/Dec. 2009.

Nuñez Leiva, I. (2008). Antecedentes de la responsabilidad patrimonial del estado legislador

y su aplicación al caso chileno. Santiago de Chile : Revista Doctrina.

Rodriguez, L. (2015). Estructura del poder público en Colombia. Bogotá D.C.: Temis.

Weber, M. (1964). Económia y sociedad: Esbozo de sociología comprensiva. Mexico D.F. :

FCE.

Zarate, A. (2016). Editorial, Revista de Derecho Administrativo. Bogotá D.C. : Revista

digital de Derecho Administrativo, n.° 16, Segundo Semestre, Universidad Externado
de Colombia, 2016, pp. 3-7. DOI:.

17