PREPARACIÓN DE CLASE CON EL TEXTO DERECHO ADMINISTRATIVO

GENERAL Y COLOMBIANO vigésima edición, tomos I y II; autor LIBARDO

RODRÍGUEZ R., Editorial TEMIS;

CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Décima edición actualizada,

Editorial TEMIS; Diego Younes Moreno

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y SUS REGÍMENES, Tercera edición,

Wilson Ruiz Orejuela.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 1991

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO – LEY 1437 DE 2011.

DOCENTE: PAOLA ANDREA CANO RAMÍREZ

LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

NOCIÓN: Es un principio jurídico del derecho moderno que hace

alusión a que todo aquel que cause un daño a una persona o a
sus bienes debe repararlo. Este principio impera actualmente
tanto en el derecho privado como en el derecho público.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA RESPONSABILIDAD DEL

ESTADO:
PRIMERA ETAPA: La irresponsabilidad. (carencia de
responsabilidad). Hasta la segunda mitad del siglo XIX, se
consideraba, por regla general, que el Estado no era
responsable de los daños que causara con ocasión de su
actividad. Esa solución, que nos puede parecer muy criticable
en el presente, se fundamentó especialmente en la idea de
soberanía, la cual implicaba que las actuaciones del Estado eran
indiscutibles pues, se hace alusión a una frase muy famosa de
la época que decía “la esencia de la soberanía consiste en
imponerse a todos sin compensación alguna”.
Esta idea de irresponsabilidad absoluta del Estado encontró en
algunas épocas ciertas limitaciones. En primer lugar, si bien el
Estado no era responsable, se consideró que los daños que
causara su actividad eran responsables los agentes que
directamente los causaban; es decir, que, si bien no era
responsable la persona pública, sí lo era la persona natural que
causaba el daño en nombre de la persona jurídica. En segundo
lugar, la responsabilidad del Estado aparecía cuando una ley
expresamente la consagraba para un caso determinado, como
sucedió en Francia desde comienzo del siglo XIX con los daños
causados por trabajos públicos. En tercer lugar, con ocasión de
la aplicación de la teoría de los actos de poder y los actos de
gestión, se consideró que el Estado no era responsable frente a
los daños causados por su actividad de poder, pero respondía
por los perjuicios ocasionados con su actividad de gestión, ya
que en este último caso actuaba como los particulares.

SEGUNDA ETAPA: La responsabilidad. Esta etapa fue

inaugurada por el conocido fallo Blanco de 1873, del Tribunal de
Conflictos francés, que consagró la responsabilidad del Estado
independientemente de que estuviera estatuida en textos
legales expresos, e independientemente de que su actividad
fuera de poder o de gestión, pues en esta decisión se tomó como
fundamento la nueva noción de servicio público que vino a
remplazar las nociones de poder y de gestión.
Sin embargo, el fallo Blanco no cambió o modificó radicalmente
la situación anterior, como se ha creído. Esa decisión constituye
más que todo un punto de partida para el nacimiento del
derecho administrativo, con repercusiones en el tema de la
responsabilidad del Estado, que es uno de los principales de esta
rama del derecho.
Y cuando decimos que la decisión tomada en fallo Blanco no se
cambió dicha situación es porque en dicha decisión no se
consagró, la responsabilidad del Estado como regla general, lo
cual si habría cambiado radicalmente el criterio anterior que era
de irresponsabilidad. Simplemente lo que se produjo mediante
esta decisión fue un cambio de mentalidad frente a dicho
problema, teniendo en cuenta que la mentalidad antes del fallo
Blanco, según la cual el Estado como tal era irresponsable, salvo
en los casos legal y expresamente previstos y en sus
actuaciones de gestión, caso este último en que no actuaba el
Estado como tal sino como particular, se pasó a la idea
consistente en que el Estado, aun cuando actuaba como tal, es
decir cuando prestaba servicios públicos, que era la nueva
noción que caracterizaba su actividad, sí era responsable,
aunque tampoco de manera general sino en términos
restringidos.
Fue así como en ese famoso fallo Blanco se dijo que “la
responsabilidad que puede corresponder al Estado por los daños
causados a los particulares por las personas que él emplea en
el servicio público, no puede regirse por los principios
establecidos en el Código Civil para las relaciones entre
particulares; esa responsabilidad no es ni general ni absoluta,
ya que dicha responsabilidad tiene sus reglas especiales que
varían según las necesidades del servicio y la necesidad de
conciliar los derechos del Estado con los derechos privados.

TERCERA ETAPA: La responsabilidad creciente. Si bien, la idea

de responsabilidad estatal concebida en el fallo Blanco fue de
carácter restrictivo, la evolución de derecho administrativo ha
mostrado, a partir de ese momento, cada día una tendencia
evidente hacia una mayor responsabilidad del Estado.
Esta mayor extensión de la responsabilidad administrativa se ha
manifestado en unos aspectos fundamentales según el profesor
RIVERO, estos aspectos son:
1. La responsabilidad se extendió a algunos servicios que
inicialmente habían sido excluidos de la posibilidad de
comprometer al Estado, como era el caso del servicio de
policía.
2. La culpa exigida para comprometer la responsabilidad del
Estado fue haciéndose cada vez menos rígida, de tal manera
que, de la culpa grave exigida inicialmente, se pasó a
considerar que cualquier clase de culpa hacía responsable al
Estado.
3. Las reglas para determinar la indemnización de los perjuicios
han evolucionado favorablemente para los perjudicados.
4. Para asegurar en mayor medid la indemnización a favor del
perjudicado, se ha llegado a permitir en un número de casos
cada vez más creciente, la acumulación de responsabilidad
entre el funcionario y la administración para que el
perjudicado pueda perseguir a cualquiera de las dos
personas: la natural o la jurídica.
En este contexto de la responsabilidad creciente del Estado en
el derecho contemporáneo, recientemente los tribunales
internacionales y en especial, los tribunales de derechos
humanos, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, han empezado a
declarar la responsabilidad de los Estados por los perjuicios
generados por la violación de derechos humanos consagrados
en instrumentos internacionales de derecho público. Teniendo
en cuenta que se trata de una solución subsidiaria aplicable para
los casos en que la justicia y los recursos internos de cada
Estado, no han funcionado adecuadamente y los perjuicios
sufridos por las víctimas no han sido objeto de reparación
integral, como se deduce, por ejemplo, del numeral 1 del
artículo 46 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, según el cual, previamente a acudir a la instancia
internacional, se requiere que se hayan interpuesto y agotado
los recursos de la jurisdicción interna.

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL: El artículo 90 de la

Constitución Política de 1991 dispone:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños

antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o
la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación

patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia
de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquél deberá repetir contra éste”.

Dentro de esta definición analizaremos los elementos de la

responsabilidad administrativa.
1. ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN:
Para que una persona pública pueda ser considerada
responsable de algo, debe haberse producido ante todo una
actuación que le sea imputable, es decir, una conducta de la
cual esa persona pública haya sido autora. En este orden de
ideas debemos recordar que la administración actúa por medio
de actos, hechos, operaciones, vías de hecho y omisiones.
Acto administrativo: La manifestación unilateral de la voluntad
de la administración que produce efectos jurídicos, es decir,
crea, modifica o extingue una situación jurídica.
Hechos: Los hechos son sucesos en los que no interviene la
voluntad de la administración ejemplo: un derrumbe, el hecho
de que un servidor cumpla la edad de retiro forzoso.
Operaciones: Es la ejecución material de un acto administrativo,
Ejemplo: el acto administrativo ordena el cierre de un
establecimiento por el incumplimiento de requisitos para su
debido funcionamiento, la operación se materializa en que
administración ejecuta la orden y cierra el establecimiento, o la
orden de demolición por falta de licencia urbanística.
Vías de hecho: Hace referencia a la actuación de un funcionario
sin competencia para actuar lo cual es visto como un
comportamiento arbitrario o grosero.
Omisión: Es el incumplimiento de los deberes establecidos en la
Constitución y en la Ley.
Sin embargo, no todos los daños producidos por estos
mecanismos de actuación de la administración dan lugar a
responsabilidad.
En el derecho francés, la solución tradicional ha consistido en
que para que surja la obligación de reparar el daño, se requiere,
en principio, que la actuación de la administración pueda
calificarse de alguna forma como irregular.
Pues la administración en sus diferentes formas de actuar puede
ocasionar muchos daños que pueden considerarse normales y
no pueden ser reprochables. Por ejemplo, si una entidad pública
destituye a un funcionario por causa legal y cumpliendo los
procedimientos exigidos por la ley, ese acto de destitución
produce un daño o perjuicio al funcionario destituido, pero es
evidente que la administración no debe correr con la reparación,
pues ella actuó conforme a las disposiciones legales
establecidas.
Lo mismo sucede cuando la administración, por medio de un
funcionario competente y cumpliendo todas las normas
aplicables al caso, cierra por la fuerza un establecimiento
comercial, como un restaurante, por no reunir los requisitos
legales para el funcionamiento, caso en el cual se trata de una
operación administrativa completamente regular pese a que
causa daño o perjuicio al propietario, pues es evidente que este
no obtendrá utilidades durante el tiempo de cierre y su imagen
comercial se verá deteriorada; sin embargo, es evidente que en
este caso así como en la destitución del funcionario tampoco la
administración no tendrá por qué correr con las consecuencias
de su actuación que fue completamente regular.
De acuerdo con la anterior versión, en el derecho francés la
irregularidad de la actuación de la administración se traduce en
lo que se ha denominado una culpa, falta o falla del servicio, o
culpa de la administración, figura que se presenta cuando el
servicio público no ha funcionado, ha funcionado mal o ha
funcionado tardíamente.
Hasta el momento de lo expuesto hasta ahora podemos
entonces concluir que la responsabilidad de la administración es
por regla general una responsabilidad por culpa y solo
excepcionalmente lo sería sin culpa, es decir objetiva o por
riesgo.
En los casos en que se exige la intervención de un elemento
psicológico (dolo o culpa), da origen a la denominada
responsabilidad subjetiva.
En los casos en que se produce un daño ocasionados sin culpa,
que originan una obligación de reparación, dan lugar a la
responsabilidad objetiva o responsabilidad de pleno derecho,
llamada también responsabilidad por riesgo o responsabilidad
por hechos no culposos.
Siguiendo con nuestra explicación, debemos tener en cuenta
que la responsabilidad por culpa, falta o falla del servicio, la
culpa exigida se diferencia sustancialmente de la culpa del
derecho común; pues recordemos que esta es eminentemente
subjetiva, es decir, imputable a un individuo, mientras que
cuando nos referimos en derecho administrativo a la
responsabilidad por culpa, esta puede ser una culpa o falla
funcional, orgánica o anónima, es decir, atribuible a la
administración y no necesariamente a un funcionario en
particular.

En un principio esta teoría fue acogida y aplicada en Colombia,

como regla general, pero con la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991 al consagrar expresamente la
responsabilidad administrativa en su artículo 90, manifiesta que
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o
la omisión de las autoridades públicas”, lo que implica la
consagración de un concepto de responsabilidad del Estado
apoyado en el sistema jurídico español, no necesariamente
basada en la irregularidad, ilegalidad o antijuridicidad de la
conducta del agente o de la administración, sino en la
antijuridicidad del daño, en el sentido de que el sujeto que sufre
el daño no tenga el deber jurídico de soportarlo.

Esta concepción implica que la actuación de la administración

como elemento de su responsabilidad no requiere calificativos
especiales, pues el elemento fundamental será el daño.

Sin embargo y muy importante tener en cuenta que este

concepto de daño antijurídico no excluye el de culpa o falla del
servicio, pues, por el contrario, la responsabilidad basada en
dicha culpa o falla continúa siendo unos de los principales
ejemplos de la responsabilidad fundamentada en el concepto de
daño que las personas no tienen el deber jurídico de soportar.

2. DAÑO ANTIJURÍDICO:
Se ha considerado que el daño o perjuicio es la lesión del
derecho ajeno consistente en el quebranto económico recibido,
en la merma patrimonial sufrida por la víctima, a la vez que el
padecimiento moral que la acongoja. O dicho de otra manera es
el menoscabo que se experimenta en el patrimonio por el
detrimento de los valores económicos que lo componen (daño
patrimonial) y también se hace referencia a la lesión a los
sentimientos, al honor o a las aflicciones legítimas (daño moral).
De acuerdo con lo anterior se considera que para que una
persona pública sea responsable se requiere que su actuación
haya producido un daño, pero además que dicho daño reúna
ciertas características:
• Que sea cierto o real, es decir, que efectivamente haya
lesionado un derecho del perjudicado como son los daños
presentes y los futuros reales, de tal manera que se
excluyen, en consecuencia, los daños futuros eventuales o
hipotéticos.
• Que sea especial, es decir que sea particular a la persona
o personas que solicitan la reparación y no a la generalidad
de los miembros de una colectividad. Es decir que sea
persona, es decir que aquel que reclama un perjuicio tuvo
que haberlo sufrido. para poderlo reparar
• Que sea anormal, esto es, que debe exceder los
inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio.
Equilibrio de las cargas entre los ciudadanos y la
administración, pues hay cargas que debemos soportar.
Como por ejemplo pago de impuesto entre otros.
• Que se refiera a una situación jurídicamente protegida,
pues es lógico que quien se encuentra en una situación
ilegal debe correr los riesgos que ella produce. Actividad
delictiva si el lucro cesante que se pide proviene de una
actividad ilegal.
Pero con lo establecido en el artículo 90 de la Constitución
Política de 1991, se requiere como elemento fundamental que
el daño sea antijurídico en el sentido de que el sujeto que lo
sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo.
La importancia de este concepto se traduce como lo ha
expresado la jurisprudencia, en que “ el fundamento de la
responsabilidad del Estado se desplazó de la ilicitud de la
conducta causante del daño (falla del servicio o culpa del Estado)
al daño mismo, siempre y cuando este fuera antijurídico”, lo cual
también le ha permitido afirmar a la jurisprudencia que los dos
únicos elementos indispensables para la declaración de la
responsabilidad del Estado son el daño antijurídico y la
imputabilidad del mismo a una persona jurídica de derecho
público.
De acuerdo con la evolución de la jurisprudencia, el daño puede
ser de dos clases:
1. Daño material también conocido como daño patrimonial:
Conformado por el daño emergente y el lucro cesante.
2. Daño inmaterial o extrapatrimonial: Integrado por el daño
moral, el daño a la salud y el daño a bienes o derechos
constitucional y convencionalmente protegido, de acuerdo
con la unificación jurisprudencial más reciente. “Sección
tercera del Consejo de Estado, sentencia de unificación
jurisprudencial perjuicios inmateriales, Bogotá, imprenta
nacional 2014 (761). Para la reparación de estos tres el
Consejo de Estado unificó la forma de reparar estableciendo
unas tablas y unos montos.
El daño material es aquel que atenta contra bienes o intereses
de naturaleza económica, es decir, que produce perjuicios
cuantificables en dinero.
El daño emergente es aquel que se produce cuando un bien
económico (dinero, cosas, servicios) salió o saldrá del
patrimonio de la víctima para reparar el perjuicio.
Se habla de lucro cesante cuando un bien económico que debía
ingresar en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó
ni ingresará en el patrimonio de la víctima por causa del daño.
En cuanto a los daños inmateriales, en primer lugar, está el daño
moral que corresponde al dolor, la congoja, el sufrimiento o la
tristeza producidos por la actuación que da lugar a la
responsabilidad, los cuales son compensables con una suma de
dinero o mediante otra forma decidida por el juez.
El daño a la salud, se reconoce como producto de la evolución
jurisprudencial sobre el perjuicio fisiológico que es el daño que
sufre una persona físicamente y debía haber una consecuencia
o secuela, pero esa consecuencia no era solo física sino que
posteriormente se daba con la afectación a la vida en relación
con su entorno, según la jurisprudencia administrativa,
corresponde a aquel proveniente de una lesión a la integridad
física o psíquica de la persona y desplaza a otra categoría de
daño inmaterial que había reconocido en el pasado la
jurisprudencia, como el daño a la vida de relación y la alteración
grave a las condiciones de existencia. El daño a la salud se
refiere, entonces, a una afectación negativa al estado de salud
de una persona, de tal manera que comprende otros daños
reconocidos anteriormente, como el estético, el sexual y el
psicológico, entre otros.
Finalmente, el daño a bienes o derechos constitucional y
convencionalmente protegidos, de acuerdo con lo expresado por
la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado,
corresponde a la vulneración o afectación relevante a bienes o
derechos protegidos por la Constitución Política o por
Instrumentos Internacionales de Derecho Público. Pero esto con
carácter residual, en el sentido de que cobija a todos los
perjuicios inmateriales que no sean resarcidos por el daño moral
ni por el daño a la salud, como sería el caso de la violación de
los derechos a la vida o la libertad personal que son protegidos
por los instrumentos internacionales.
Esta clase de daño se caracteriza porque su reparación se hace
principalmente a través de medidas de carácter no pecuniario,
como medidas de rehabilitación, medidas de satisfacción y
garantías de no repetición, aunque excepcionalmente se permite
la reparación pecuniaria, porque dichas medidas de reparación
pueden ser adoptadas no solo a petición de parte, sino de oficio
por el juez.

3. NEXO CAUSAL: Entre la actuación imputable a la

administración y el daño causado, debe existir una relación
de causalidad, lo cual quiere decir que el daño debe ser efecto
o resultado de aquella actuación. Para que exista esa relación
de causalidad, el hecho o actuación debe ser actual o
próximo, debe ser determinante del daño y debe ser apto o
idóneo para causar dicho daño.
Por otra parte, como consecuencia de la necesidad de este nexo,
si el daño no puede imputarse a la actuación de la
administración, no habrá responsabilidad, como sucede cuando
el daño es producido por fuerza mayor o caso fortuito, por el
hecho de un tercero o por culpa de la víctima.
Para finalizar la parte de los elementos, debe tenerse en cuenta
que, en cuanto al hecho del tercero, debe hacerse notar que de
acuerdo a lo establecido en el artículo 140 de la ley 1437 de
2011 CPACA, cuando en la causación del daño estén
involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia
que declare la responsabilidad se debe determinar la proporción
por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta
la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del
daño.