Muniz Carla

El procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo y su diferencia con el procedimiento jurídico.
Según Balbín, “El procedimiento administrativo es el conjunto de principios y reglas que sigue el
poder ejecutivo, por medio de actos preparatorios y actuaciones materiales (de modo ordenado y
concatenado), con el objeto de expresar sus decisiones. Es decir, el procedimiento es una suma de
actos preparatorios que concluye, habitualmente, con el dictado de un acto administrativo, sin
perjuicio de que existen otros modos de conclusión.” 1 Su finalidad comprende dos aspectos, por un
lado, busca garantizar los derechos de las personas que entablen relación con el Estado. Los
derechos que prevee la Constitución Nacional y las leyes complementarias deben incorporarse en
términos ciertos en el procedimiento. Por ese motivo, en cualquier procedimiento que dé como
resultado la afectación de derechos o intereses de los particulares, los mismos deben ser escuchados,
se deben conocer sus intereses, desarrollar argumentos y dar una decisión clara y fundada por parte
de la Administración. Por otro lado y vinculado con lo anterior, el procedimiento busca garantizar y
resguardar la legitimidad, racionalidad y eficacia de las conductas y decisiones estatales cumpliendo
ciertas reglas que se estipulan en la ley de procedimientos administrativos (Ley 19.549) y su
decreto reglamentario N° 1759/72.

Con respecto a la diferenciación entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial, Balbín

menciona que si bien en el procedimiento de impugnación de las conductas estatales y el proceso
judicial existe cierta semejanza, no lo es así con respecto al procedimiento administrativo en sí. Con
este último existen profundas diferencias a remarcar, fundamentalmente en cuestión de cuál es el
poder que resuelve el conflicto y cuál es el carácter de sus decisiones. Es decir, en el procedimiento
administrativo el órgano que resuelve es el propio ejecutivo, en cambio, en el proceso judicial el
conflicto lo resuelve un tercero imparcial e independiente (el juez). Y en este último caso, la
decisión judicial tiene fuerza de verdad legal con carácter definitivo.

El expediente administrativo.
En palabras de Balbín, “El expediente administrativo puede definirse como el conjunto de
documentos, escritos, resoluciones y actuaciones expuestos de modo ordenado y concatenado en el
marco del trámite administrativo. Así, el expediente es el soporte material del procedimiento
administrativo que puede iniciarse de oficio o por pedido de parte y cuyo objeto es expresar las

1
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p. 589

1
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decisiones estatales. En particular, el decreto reglamentario dice que el órgano competente debe
identificar el expediente desde su inicio. A su vez, el criterio de individualización debe conservarse
hasta su conclusión, de modo que todo órgano tiene la obligación de informar sobre el expediente
según su identificación original.”2 En otras palabras, el expediente es donde queda registrado todo
el procedimiento de forma material hasta concluir con el acto administrativo. En él se deben
cumplir todos los requisitos que se expresan el articulo N°7 de la LPA, “Competencia. a) ser
dictado por autoridad competente; Causa. b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que
le sirvan de causa y en el derecho aplicable; Objeto. c) el objeto debe ser cierto y física y
jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no
propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos;
Procedimientos. d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo
que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de
los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos
subjetivos e intereses legítimos; Motivación. e) deberá ser motivado, expresándose en forma
concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en
el inciso b) del presente artículo; Finalidad. f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de
las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y
objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella
finalidad. Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se
regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas
del presente Título, si ello fuere procedente.” 3 Los mismos son necesarios para evitar futuros
pedidos de nulidad del acto.

El expediente se debe caracterizar por los requisitos de cumplimiento de las siguientes pautas:

“a) las carátulas deben consignar el órgano con responsabilidad primaria y el plazo de resolución;

b) compaginarse en cuerpos de no más doscientas páginas;

c) las actuaciones deben numerarse según el orden de su incorporación;

2
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p. 622.
3
Artículo 7 de la Ley de Procedimientos Administrativos. 19.549.

2
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d) cuando los expedientes vayan acompañados de antecedentes que no puedan ser incorporados se
agregarán como anexos numerados de modo independiente de aquéllos;

e) los expedientes que se agreguen a otros no continuarán la foliatura de éstos, sino que debe
dejarse constancia del expediente agregado;

f) los desgloses pueden solicitarse por escrito o verbalmente y dejarse constancia en el expediente
respectivo, y

g) en caso de necesitarse datos o informes de terceros o de otros órganos de la administración,

debe hacerse directamente o por oficio y dejarse constancia en el expediente”. 4

El expediente y el procedimiento.
Teniendo en cuenta la definición de expediente citada anteriormente, la vinculación entre el
procedimiento administrativo y el expediente es que, este último, es el soporte material del primero.
El mismo puede iniciarse de oficio por parte de la administración o a pedido de parte y su objeto es
expresar las decisiones estatales.

El expediente debe ser identificado por el órgano competente desde su inicio y debe tener criterio de
individualización hasta su conclusión, así cada órgano debe informar sobre el expediente según su
identificación original.

El expediente debe ser considerado, según Balbín, como documento público, que debe presumirse
legítimo y su valor solo puede ser desvirtuado por otras pruebas en sentido contrario. Esto quiere
decir que para que su valor debe desvirtuarse por medios probatorios.

Los principios del Procedimiento.

Los principios que rigen el procedimiento administrativo se encuentran establecidos en el artículo
N°1 la LPA y son los siguientes:

a) Jurícidad “strictu sensu”, de este principio se desprenden todos los demás, el mismo hace
referencia a que todo procedimiento debe estar sujeto a las normas del bloque constitucional, leyes
que dé él se desprenden y los reglamentos. Es el carácter de legalidad del procedimiento.

4
Artículos 7 al 14 inclusive del Decreto 1759/72.

3
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b)”Preeminencia de la Verdad Material u objetiva”, en este se establece que el procedimiento tiene

como fin establecer la verdad material teniendo en cuenta las pruebas presentadas tanto por la
administración como por los particulares.

c) “Oficialidad”, por medio de este principio se estipula que la administración debe obrar de oficio,
es decir, comenzar el trámite por sí mismo, impulsarlo, darle curso y avanzar hasta su resolución.

d) “Informalismo”, este principio solo rige para el particular, la administración no puede ejercerlo.
“Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que
puedan ser cumplidas posteriormente.”5

e) “Celeridad, Economía y Eficacia”, este principio tiene varios conceptos incluidos que Balbín
describe de la siguiente manera: “El principio de celeridad supone rapidez e inmediatez en el
desarrollo y resolución de las actuaciones y, en tal sentido, las normas establecen dos
herramientas. Por un lado, la incorporación de plazos breves e incluso sanciones en caso de
incumplimiento de tales términos por parte de los agentes responsables. Por el otro, la regulación
del instituto del silencio, de modo que el vencimiento de los plazos debe interpretarse como rechazo
de las pretensiones de las personas. Creemos que la celeridad del trámite está vinculado
directamente con los plazos y su cumplimiento.”6 “El principio de economía significa lograr los
objetivos con el menor costo posible. Interpretamos, entonces, que este postulado guarda relación
con el procedimiento, los fines y el objeto.” 7 “La sencillez es la simplificación de los trámites de
modo que éstos comprendan la menor cantidad de pasos posibles19. Por ello, el decreto 1883/1991
prohibió la formación de “correspondes” y “pases”. Así, cuando sea necesaria la opinión de otras
unidades administrativas, el agente responsable debe solicitarla directamente por nota u oficio,
dejando constancia en el expediente. Y en el mismo sentido, el decreto 1759/1972 establece que
cuando se trate de expedientes con intervención de dos o más órganos con facultades de decisión,
debe instruirse un solo expediente y dictarse una sola resolución”. 8 “Por su parte, el postulado de
la eficacia consiste en el logro de los objetivos propuestos.” 9
En definitiva, este principio busca
generar procedimientos administrativos que hagan a la gestión estatal más accesible y simple para el
particular, y de la mano con esto, una gestión efectiva.

5
Artículo 1, inc. C). Ley de Procedimiento Administrativo (19.549)
6
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p. 608.
7
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p. 609.
8
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p.609.
9
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p. 610.

4
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f) El “debido proceso adjetivo”. En este principio sostiene el derecho a ser oído por parte del
particular, titular de un derecho o interés, para expresar y exponer sus pretensiones explicando sus
razones. También el derecho a ofrecer y producir pruebas por las cuales intente demostrar sus
razones y por último, el derecho a una decisión fundada, esto le exige al Estado resolver los
principales planteos, con previo análisis de los argumentos que presenta el particular.

g) Principio de “Gratuidad”. En dicho principio se establece que la administración pública no debe

cobrar aranceles por llevar adelante el procedimiento. Si bien en muchos casos, los particulares
necesitan de patrocinio profesional por desconocer la dinámica del mismo, no es necesario
legalmente. Al respecto Balbín menciona, “Los postulados de participación, transparencia,
publicidad y control contribuyen a fortalecer el carácter gratuito del trámite administrativo” 10

¿Quiénes son las partes del procedimientos?

Las partes del procedimiento serian el Estado, es decir la administración pública y los particulares
(las personas físicas o jurídicas regidas por el derecho privado que interactúan con el Estado). Estas
partes deben cumplir con dos requisitos: la capacidad y la legitimidad. La capacidad hace referencia
a la aptitud de derecho de ser titular de derechos y a su capacidad de hecho, que es el poder de
ejercerlo. Con respecto a la legitimación, es la aptitud de ser parte del procedimiento. Según la ley y
su decreto reglamentario se establece que “el trámite administrativo podrá iniciarse de oficio o a
petición de cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que invoque un derecho subjetivo
o un interés legítimo; éstas serán consideradas parte interesada en el procedimiento
administrativo”11

Balbín menciona, “el interesado es parte en el procedimiento siempre que esté legitimado y
(además) sea capaz de obrar en los términos del decreto reglamentario y en ciertos casos y de
modo analógico por las reglas del derecho civil. Así, si fuese capaz de derecho pero incapaz de
hecho, debe presentarse con su representante legal.”12

Los órganos estales deben intervenir y dirigir el procedimiento, siguiendo los principios del mismo
y basándose en la ley y su reglamentación. Como menciona el autor, “el órgano debe, según el
caso:

10
Balbín, C. “El acto administrativo” en “Curso de Derecho Administrativo” - 1a ed. – Buenos Aires: La Ley,
2008.p.619
11
Articulo n°3 Decreto 1759/72.
12
Balbín, p.628.

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a) impulsar y tramitar los expedientes según su orden y decidirlos cuando estén en condiciones de
ser resueltos. Tengamos presente que el principio de orden y prioridad entre los trámites en curso
es especialmente relevante ante las pretensiones de los particulares que sean incompatibles;

b) adoptar las medidas necesarias para remover los obstáculos que impidan avanzar en el
procedimiento;

c) proveer en una sola resolución todos los trámites siempre que ello fuere posible y realizar en
una misma audiencia todas las diligencias o medidas de prueba;

d) establecer un procedimiento sumario que permita resolver una serie numerosa de expedientes
homogéneos;

e) imprimir trámites urgentes;

f) disponer la comparecencia de las partes para que den explicaciones y acercar posiciones sobre
cuestiones de hecho y derecho;

g) disponer medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución;

h) producir prueba anticipada siempre que fuese posteriormente imposible y se respeten los
principios de inmediación y contradicción, proveer la prueba ofrecida por las partes y, en su caso,
ordenar medios probatorios de oficio, e;

i) intimar al recurrente a subsanar los defectos formales de su presentación en el término que se le

fije, bajo apercibimiento de desestimarse el recurso.” 13

Los tiempos del procedimiento.

Los plazos son de carácter obligatorio para el Estado tanto como para los particulares como lo
expresa la ley en su artículo n°1: “serán obligatorios para los interesados y para la
Administración.” Igualmente, los plazos para estas dos partes, si bien tienen reglas comunes, no son
los mismos. En el caso del Estado, es decir la administración, explica Balbín “una vez recibida la
documentación en la jurisdicción, ésta debe remitirla a la unidad competente en el término de tres
días hábiles. Por su parte, la realización de informes y todo otro diligenciamiento de
documentación debe hacerse en el orden de llegada y en el plazo máximo de cinco días. El
cumplimiento de estos plazos es responsabilidad directa del jefe de la unidad debiendo realizar

13
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p. 645.

6
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además un seguimiento del trámite de los expedientes cada cinco días. En particular, es posible
citar a título de ejemplo, los plazos específicos que tiene el órgano competente para resolver los
recursos administrativos de conformidad con el Título VIII del decreto reglamentario de la LPA.” 14
En el caso de los particulares el autor menciona, “los plazos para la interposición de los recursos
administrativos. Así, “una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perderá el derecho para articularlos”. Por ejemplo, “el recurso jerárquico
deberá interponerse ante la autoridad que dictó el acto impugnado dentro de los quince días de
notificado”. Cabe agregar que el artículo 25, último párrafo, del decreto 1759/1972, establece un
plazo de gracia a favor de los particulares que comprende las dos primeras horas del término de
atención del día hábil inmediato posterior al vencimiento del plazo.” 15

El silencio de la administración.
La omisión o no respuesta de parte de la administración se interpretan como una negativa y se
encuentra reglado y explícito en el artículo n°10 de la ley de procedimiento administrativo (19.549).
“El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa
podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo
determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo
que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días
sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.”

Las vistas del expediente.

Las vistas del expediente es el acceso por parte de la parte interesada, su representante e inclusive
su letrado patrocinante de las actuaciones, es decir, el acceso y conocimiento del expediente, sus
anexos (con excepción de los actos, informes y dictámenes reservados o secretos). Este acceso
garantiza el derecho de defensa de la parte interesada cumpliendo el debido proceso adjetivo. En
palabras de Balbín, “la vista o conocimiento de las actuaciones es un presupuesto esencial del
derecho de defensa porque el particular sólo puede expresar sus puntos de vista y argumentos, así
como ofrecer los medios de prueba en apoyo de sus pretensiones, si conoce íntegramente las
actuaciones. Si no fuese así, ¿cómo puede articular sus defensas? Es posible (por ejemplo) que si

14
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p.631.
15
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p.632.

7
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sólo conoce parcialmente el expediente deje de plantear ciertas cuestiones que son relevantes
respecto de sus derechos y pretensiones.”16

16
Balbín, “Curso de Derechos Administrativo”, Cap. XIX. p. 646.