Escuela de Gestión Pública Plurinacional

Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado”

Módulo: Régimen Competencial

Curso 2: Autonomías en la CPE
Rafael López Valverde

Politólogo de profesión, actualmente ejerce el cardo de Director General de Autonomías

Departamentales. Ha sido Asesor en Gobernabilidad del Servicio Holandés de
Cooperación y Técnico del Ministerio de Participación Popular y del Viceministerio de
Descentralización. Tiene una Maestría e Gestión Pública y Autonomías. Realizó cursos e
Inglaterra sobre Metodologías de la Investigación Social y en Japón sobre Desarrollo
Económico y Local. Ha publicado sobre finanzas públicas y departamentales. Es coautor
de un programa interactivo para explicación de la asignación competencial.

Rafael López Valverde

Bienvenidos al curso sobre Asignación Competencial, mi nombre es Rafael López

Valverde, soy Director General de Autonomías Departamentales del Ministerio de
Autonomías. Inicialmente vamos a ver aspectos necesarios para entender en que consiste la
Asignación Competencial que nos otorga la CPE y la Ley Marco de Autonomías; en estos
más de 185 años de vida del Estado, es decir, desde la fundación en 1825 hay
aproximadamente 12 mil leyes que han sido promulgadas.

Si nosotros sacamos un promedio de cuántas leyes han sido promulgadas por año tenemos
el número de 64 que hacen a más de una ley por semana, esto era en el escenario de tener
un solo legislador, es decir, nivel central. Ahora si comparamos esos con las autonomías
que significa que hay más de un legislador vamos ver que esto se va multiplicar, por
ejemplo, podemos ver que en el caso español en sus primeros cinco años desde el 78 hasta
el 83 se han promulgado alrededor de 5 mil leyes del Estado por 17 comunidades
autónomas. Las comunidades autónomas españolas vendrían a ser los equivalentes de los
departamentos en el caso boliviano. Entonces 17 de estas han producido 5 mil leyes en los
últimos cinco años.

En el caso boliviano no son 17 los gobiernos que van a legislar, sino son 347 incluyendo al
gobiernos nacional y a las autonomías. Si utilizamos el promedio de 64 leyes al año, peor
ahora con 347 gobiernos con capacidad efectiva de legislación podríamos producir 22 mil
leyes al año a un promedio de 60 leyes por día. La pregunta que se estarán haciendo es ¿por
qué se van a hacer tanteas leyes? Sobre las competencias. En una segunda parte vamos a
ver el alcance de las de las competencias.

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su artículo 6 define lo que es una

competencia que es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto a las materias
determinadas por la CPE y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva,
concurrente o compartida con las características establecidas en el artículo 297 de la
Constitución. Vale hacer la pena un detalle de estos puntos, la primera es la titularidad y al

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igual que en el ámbito privado significa que uno es dueño de algo, cuando pensamos en la
casa de alguien decimos: esa persona tiene titularidad sobre esa casa.

Por lo tanto, una autonomía a nivel central que tenga la titularidad sobre ciertas
competencias significa que es el dueño y como tal no puede permitir que otro invada esa
propiedad, la titularidad significa propiedad y, por lo tanto, hay un principio de no invadir
la propiedad de otro. Las atribuciones de las cuales nos habla la Constitución son
básicamente tres: la legislativa, la reglamentaria y la ejecutiva, las dos primera son
normativas y la tercera es la ejecución.

Ahora ¿quién nos da las competencias? En la definición nos dice que nos da la CPE y la
ley, esta es una novedad en el modelo autonómico boliviano porque antes las competencias
estaban dadas en diferentes normativas, incluso en resoluciones ministeriales, pero ahora es
la Constitución la que cobija a las competencias y en algunos casos es también la ley
nacional, pero en ningún caso van a ser leyes de menos rango. Tenemos cuatro tipos de
competencias que son: la privativa, la exclusiva, la concurrente y la compartida. Si nosotros
queremos simplificar la definición de la Ley Marco podemos decir: que una competencia es
quién hace qué y cómo lo hace.

En el ejemplo de una casa, los roles de una casa se dividen y estos roles son las
competencias, quién hace la comida, quién barre o quién lava, quién sacar al perro a pasear.
Estos roles de una casa son las competencias y en nuestro caso lo roles de la gran casa del
Estado son las competencias, por lo tanto, esos roles se convierten en las rutas de
navegación de las asambleas legislativas departamentales, pero también para los órganos
ejecutivos. Podríamos dividir en dos al asignación competencial: una asignación primaria y
una asignación secundaria; en ala asignación primaria tenemos la CPE y la Ley Marco.

La CPE ha asignado 199 competencias para cuatro niveles territoriales, me refiero al nivel
nacional, al nivel departamental, al nivel municipal y al nivel indígena originario
campesino y bajo cuatro tipos de competencias que son las exclusivas, privativas,
concurrentes y compartidas. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización otorga 313
competencias o componentes de competencias y qué significan estas competencias que
aparecen en la Ley Marco, lo que hace la Ley Marco es explicitar el alcance de algunas
competencias de la Constitución que necesitaban mayor claridad, es decir, la Ley Marco no
expande el ámbito de las competencias, sino lo que hace es clarificar las que ya estaban en
la Constitución.

Una asignación secundaria, tenemos dos elementos: la primera son los mandatos a ley y
¿qué significan? En la Constitución nosotros vamos a encontrar muchos asuntos que esta
deriva a ley, por ejemplo, la biodiversidad será regulada por ley. La pregunta es, si ahora
tenemos muchos gobiernos legislando ¿de qué nivel será esa ley? Si nos dice la
Constitución: este asunto será tratado por ley y la Ley Marco interpreta estas derivaciones y
trata de darles una solución y la segunda es la cláusula residual que consiste en las

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competencias que no hayan sido puestas en la Constitución que puedan ser incorporadas de
una manera más ágil.

Aquí podemos ver un ejemplo de una asignación secundaria de competencias que es un

mandato a ley, un mandato a ley son asuntos que al CPE deriva para su tratamiento
específico a leyes sin determinar el nivel territorial legislador, por ejemplo, el artículo 387
dice: la ley y ahí la pregunta es ¿de quién? regulará la protección ya aprovechamiento de las
especies forestales de relevancia socioeconómica cultural y ecológica. Estos mandatos a ley
son modulados en al Ley Marco, en el artículo 71 se dice que todo mandato a ley, como el
que acabamos de ver incluido el texto constitucional, implica el ejercicio de exclusividad
nacional ¿qué significa eso? Cuando encontremos un mandato a ley como el que acabamos
de ver significa que el nivel central será el que legisle, salvo en los casos de competencias
exclusivas de una entidad territorial autónoma donde corresponderá su respectiva
legislación.

En términos simplificados significa que cuando un mandato a ley coincida con una
competencia exclusiva se entenderá que esa legislación es de la entidad territorial, pero
cuando no coincida será el nivel central que legisle. La explicación de la cláusula residual
tiene que ver con dónde residen las competencias, decíamos que las competencias residen
en la CPE ¿Qué pasa si hemos olvidado poner algo en la CPE? Tendríamos que reformar la
Constitución incorporar la competencia que hemos olvidado y cualquier modificación a la
Constitución implica un referéndum, por lo tanto, ¿tendríamos que hacer un referéndum
sólo por una competencia que nos haya nos olvidado? Y hay un mecanismo más ágil para
que la incorporación de estas competencias no sea tan burocrática.

La Constitución nos dice que las competencias que no estén en el listado constitucional
serán atribuidas al nivel central que podrá transferirlas o delegarlas por ley. La Ley Marco
nos aclara este concepto y nos dice: las competencias no incluidas en el texto constitucional
de acuerdo al parágrafo 2 del artículo que vimos, serán atribuidas al nivel central del Estado
y éste definirá mandante ley su asignación de acuerdo al parágrafo 1 del mismo artículo.

Tenemos una primera experiencia de cláusula residual en el país, es decir, los legisladores,
los asambleístas constituyentes, por las razones que fueran, olvidaron poner una
competencia de suma importancia para el país que es la competencia de gestión de riesgos
en el caso de desastres naturales. Si nosotros nos estudiábamos la Constitución, no
encontrábamos esta competencia en ningún lado, es una competencia residual y la Ley
Marco la incorpora a la lista de competencias en el artículo 100.

Ahora es importante conocer en qué consiste los tipos de competencias o los llamados las
llaves de asignación competencial, para hacerlo voy a poner un ejemplo, ustedes van a ver
en la pantalla cuatro cajones, estos cuatro cajones son: la privativa, la compartida, la
concurrente y la exclusiva. Lo que quiero transmitirles es que cuando hablemos de tipos de
competencias lo que hay que pensar es que los tipos son como recipientes diferentes donde

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las competencias van a ir a cobijarse, es decir, una cosa son los tipos que son como los
armarios donde vamos a poner las competencias y otra cosa son las competencias

Entonces tenemos cuatro tipos de competencias o cuatro recipientes donde las

competencias se van a situar y estos cuatro tipos varían pro dos elementos: un primer
elemento que hace varia un tipo de otro es aquel recipiente donde se van a depositar las
competencias que hacen a la seguridad del Estado que será el recipiente más seguro y el
otro criterio que hace variar un recipiente de otro o un tipo de competencia es aquella
competencia que puede hacer una autonomía sin necesidad el intervención del nivel central.
Entonces son estos dos criterios donde hacen variar los tipos de competencia. Ustedes van a
ver una graduación de unos candados encima de los tipos de competencia que grafica la
seguridad de uno u otro tipo de competencia ¿no? La privativa sería la más segura y la
exclusiva sería la menos segura. Entonces en el ejemplo de los recipientes o roperos
podemos ver que he puesto el ejemplo de unas ropas, en el lado izquierdo, que vendrían a
ser las competencias. Entonces, ¿dónde se va a situar una competencias cualquiera?
Pensando que una competencia es una polera esa la podríamos ponerla en el recipiente de
compartidas y la falda en un recipiente de las exclusivas. Esa es la decisión que toma un
país de dónde colocar sus competencias de acuerdo al grado de seguridad por una razón
eminentemente política.

Competencia es la titularidad de atribuciones ejercitable respecto de las materias

determinadas por la CPE y la ley. La competencia puede ser: privativa, exclusiva,
concurrente o compartida por las características establecidas en el artículo 297 de la CPE.
Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central
del Estado que podrá transferirla o delegarla por ley.

Rafael López Valverde

En términos más técnicos, podemos ven en pantalla un conjunto de cubos que grafican los
niveles territoriales y las facultades que pueden ser erigidas sobre una competencia, por
ejemplo, vemos a nivel nacional, departamental, municipal e indígena originario campesino
en un plano más vertical y en un plano que podríamos decir de profundidad, vemos las
facultades que se ejercen sobre una competencia: legislación, reglamentación y operación.
Entonces cuando estén pintados los cubos significa que ese nivel territorial puede ejercer
esas dificultades, si no estuvieran pintados significa que no pueden hacerlo.

En el caso de las competencias privativas sólo el nivel central puede legislar, reglamentar y
operar y además no puede transferir ni delegar estas competencias. En síntesis sólo el nivel
central tiene competencias privativas y no puede transferir ni delegar las mismas. En el
caso de las competencias exclusivas, ustedes miraran que todos los cubos están pintados y
eso significa que todos los niveles sin excepción pueden legislar, reglamentar y operar o
ejecutar. Eso significa que sobre una competencia llámese caminos de la red departamental
los gobiernos departamentales podrán emitir su ley sobre caminos, podrán hacer un

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reglamento mediante sus órganos ejecutivos y construirán y mantendrán el camino que

corresponde a la facultas ejecutiva.

En este caso si es posible desprenderse de dos facultades a favor de otra autonomía, es

decir, de la facultad reglamentaria y de la facultad ejecutiva. En el caso de las competencias
compartidas estas tienen una característica diferente a las anteriores, consiste en que hay
dos tipos de legislación. Por una parte, hay una legislación que se denomina legislación
básica la cual la hace sólo el nivel central que está pintado de color rojo en los cubos y una
legislación de desarrollo que la hacen las entidades autonómicas, por lo tanto, la ley de
desarrollo debe regirse a la ley básica, pero en la práctica son dos tipos de leyes que
emitirán los órganos legislativos.

En el caso de las competencias concurrentes la característica es que sólo existe un nivel

legislador sobre estas competencias y este es el nivel central, ningún otro nivel puede
legislar sobre una competencia concurrente. Sin embargo al reglamentación y la ejecución
u operación puedan hacerla todos los niveles incluido el nivel central. Existe una
característica adicional para las autonomías departamentales. Las autonomías
departamentales según el artículo 300 parágrafo 2 de la Constitución pueden transformas
sus competencias exclusivas en concurrentes y ellos consiste en que darán los gobiernos
municipales las facultades reglamentarias ejecutivas y se quedarán con la facultad
legislativa únicamente.

Los artículos 81 al 100 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización apareen 313

nuevas competencias ¿cómo explicamos esta aparición de este conjunto de competencias?
Ustedes recordarán que en la CPE han sido asignadas 199 competencias en cuatro tipos de
competencias que son las que se ven cercanas a las pilas; hemos puesto este sistema porque
a veces se denomina estos tipos como llaves de asignación. Es decir, la Constitución asigna
por estas cañerías en cuatro tipos de competencias 199 competencias a los cuatro niveles
territoriales que son los que están abajo. Entonces, en alguno de los casos estas
competencias carecían de claridad y la Ley Marco entró a reparar esta ausencia de claridad
otorgando nuevas competencias.

Ahora la Ley Marco ha tratado no sólo las competencias exclusivas, sino también ha
trabajado sobre las competencias concurrentes y ¿qué s lo que ha hecho en este campo? En
el campo concurrente, por ejemplo, sobre la competencia de gestión de la salud la Ley
Marco se ha preguntado ¿qué cosas hay adentro de esa competencia? Su respuesta fue
cooperación internacional a la política del sector, acreditación en servicios de salud,
protección social y salud familiar y comunitaria. Es decir, ¿qué hay dentro de esta
competencia constitucional de gestión de la salud? La Ley Marco se respondió a sí misma
estableciendo esos componentes y los repartió como se ve a los niveles territoriales
correspondientes.

Esto lo hizo con las competencias concurrentes. En el caso de las competencias exclusivas
como el caso del turismo lo que vemos es que la Constitución asignó esta competencia a

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todos los niveles territoriales en calidad de exclusividad, por lo tanto, existía la duda sobre
cuál es el alcance de la competencia para cada nivel territorial y, por lo tanto hizo lo mismo
como lo hizo para las competencias concurrentes.

Significa que se preguntó ¿qué hay adentro de turismo de esta competencia? Y ahí se
respondió entre otras cosas como vemos, categorización, registro y certificación de
proveedores de servicios turísticos, defensa de derechos de usuarios, infraestructura de
apoyo al turismo, asistencia al turismo, entre muchas otras cosas. Una vez teniendo claro
esto los reasignó con entes diferenciados alas autonomías; una característica importante de
las competencias es la transferencia y delegación. Lo que hay que tener claro es que sólo es
posible transferir o delegar las facultades reglamentaria y operativa o ejecutiva como dice
la Constitución. En ningún caso puede transferirse o delegarse la facultad legislativa.

¿Qué significa delegar y qué significa transferir? Cuando uno transfiere algo está perdiendo
eso que está transfiriendo, es como un regalo que uno da a un tercero. En el caso de la
delegación es un préstamo, por lo tanto, el dueño sigue siendo el que ha otorgado el
préstamo, esa es la diferencia básica entre transferencia y delegación. Por lo tanto, si una
autonomía decide transferir la construcción de sus caminos hacia el nivel departamental,
por ejemplo, un municipio, significaría que está perdiendo de por vida esta capacidad de
hacer esto, en cambio si lo delega es que estaría solamente prestando.

Otro elemento importante es la reserva de ley de lo que se trata es que la resolución de más
de 180 asuntos que la Constitución deriva a ley sin determinar el nivel territorial legislador,
por ejemplo, una de estas derivaciones que uno se pregunta ¿cuál será el nivel legislador
que legislará? Si coincide con una competencia exclusiva como muestra el gráfico se
entenderá que es legislación, en este caso, municipal. Si no coincidiera entonces ese
mandato a ley significará que el nivel central elaborará la ley correspondiente.

Otro elemento que hay que considerar es la garantía estatal de prestación de servicios
públicos, la Ley Marco establece que cuando un servicio público no puede ser proveído
eficientemente por una entidad territorial, por ejemplo, el alumbrado público otras
entidades territoriales podrán hacerlo de forma transitoria, hasta que pueda devolverse a
aquella entidad territorial este servicio que le pertenece. Esta movilidad, este reacomodo de
los servicios públicos puede ser solicitado por la sociedad civil o por el Ministerio de
Autonomías y necesariamente tendrá que tener una ley de reacomodo y un informe del
servicio estatal de autonomías.

Un segundo elemento que tiene que ver con el ejercicio de las competencias es la
conciliación de competencias y ¿qué pasa si estas 300 autonomías legislan de forma
contradictoria? En ese caso tendrá que haber una conciliación de estas normas a cargo del
Servicio Estatal de Autonomías ara logar una armonía en todo el país. El tercer mecanismo
para velar por el ejercicio eficiente de las competencias es la compatibilización legislativa
y esto se va dar cuando existan disparidades normativas entre las autonomías que pueden

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afectar derechos constitucionales o el interés general y esta ley de compatibilidad se

aprueba por el nivel central únicamente.

Rafael López

Hasta acá hemos podido ver en qué consiste el sistema de asignación competencial, pero es
necesario ver ya las competencias distribuidas como tal para ellos el Ministerio de
Autonomías ha elaborado un material interactivo que voy a pasar a explicar a continuación
y que ese encontrará como documentos adjunto a la presente capacitación. Ustedes en el
CD cuando entren encontrarán la presente lámina y accediendo al botón de menú se dirigen
a matrices de asignación competencial. Una primera pestaña que ustedes verán es el
resumen de qué consisten estas matrices; esta lámina nos dice que usted al acceder a la
pestaña podrá seleccionar y ver materias, áreas de asignación competencial, mandatos a ley,
competencias constitucionales y competencias que la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización ha desarrollado.

Cuando nos referimos a materias nos referimos a los grandes sectores que tiene el país, por
ejemplo, salud, educación, hidrocarburos, etc. Cuando hablamos de áreas son los
componentes internos de una materia, por ejemplo, dentro de la materia de salud existirá el
área de salud reproductiva o dentro de la materia de educación existirá el área de educación
escolarizada. Entonces a eso nos referimos cuando hablamos de materia y de área. Ustedes
hacen un clic en este botón de asignación competencial e inmediatamente tendrán esta
pantalla que les dice cómo hacer una navegación correcta en este CD. Lo primero que
ustedes encontrarán en el eje vertical una clasificación de cuatro grandes grupos.

Un primer gran grupo es clasificar todas las competencias de la Constitución y de la Ley

marco en cuatro grandes grupos. 1) que son las competencias de tipo político, entonces
encontremos en este primer grupo política relacionadas a la política internacional, el
régimen electoral, por ejemplo. 2) son las competencias que hacen al desarrollo económico
productivo o son competencias que giran en torno a aspectos económicos financieros,
encontraremos el tema fiscal, desarrollo productivo, industria y comercio, etc. 3) son las
competencias referidas a RRNN, estarán allí hidrocarburos, minería, agua, etc., y 4) son las
competencias sociales en las que estarán vivienda, educación, trabajo, etc.

Entonces esta es una primera gran calificación que se ha hecho en esta matriz. Por lo tanto,
cuando acceda a esta matriz la primera decisión que tendrá que tomar es qué tipo de
competencias quiere observar dentro de estas cuatro que les he explicado. La segunda
decisión una vez que acceda a uno de los tipos es a qué materia quiere acceder. Ustedes
tienen acá los cuatro tipos de competencias y su primera decisión consistirá en elegir una de
ellas. Yo voy a elegir las competencias de tipo político y una vez elegido tenemos acceso a
cinco materias dentro de este tipo de competencias: la materia electoral, relaciones
exteriores y culto, gestión gubernamental, defensa y régimen interior.

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Entonces, si nosotros hacemos un clic en la materia electora nos salen las áreas, estas áreas
son componentes internos de esta gran materia electoral; podemos elegir acá registro civil y
vemos que dentro de la materia de registro civil existe una sola competencia privativa que
es la competencia de registro civil y si nos acordamos en qué consistía una competencia
privativa sabemos que sólo el nivel central podrá ejercer esta competencia y no podrá
delegarla ni transferirla a un tercero. Por lo tanto, el registro civil es una competencia
eminentemente nacional y hay nula participación autonómica en el mismo. Podrán también
ver el desarrollo que ha hecho la Ley Marco en algunas competencias, por ejemplo, sobre la
competencia de vivienda lo que ha hecho la Ley Marco como no había mucha claridad la ha
descompuesto y la ha desarrollado.

Entonces les muestro una competencia concurrente de vivienda y vivienda social, nos
acordamos entonces en qué cosiste una competencia concurrente y una competencia
concurrente consiste en que todos los niveles sin excepción participarán en esta
competencia, es decir, todas las autonomías incluido el nivel central tendrán algo que ver
con la vivienda y vivienda social. La pregunta es ¿qué cosas exactamente harán las
autonomías y qué cosas hará el nivel central? Como existía esta necesidad de concretar el
alcance, la Ley Marco lo ha hecho. Cuando encuentren una flecha que dice LMAD por lo
de Ley Marco de Autonomías y Descentralización, podrán ver que esa competencia
constitucional en este caso al número 15 ha sido desarrollada por la Ley Marco.

Haciendo un clic en la flecha ustedes verán el encabezado de la Constitución, es decir,

vivienda y vivienda social y la forma en la que ha sido desarrollada esta competencia por la
Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Asimismo esta nueva organización de las
competencias ha sido clasificada por similitudes, por ejemplo, di hay dentro de la vivienda
social un componente que la Ley Marco dicta sobre el tema de regulación de la
construcción y hay cosas similares respecto a esto, entonces se las ha agrupado en una sola
línea para logar una comparabilidad. Otro elemento importante de este material es que para
fines de trabajo uno puede lograr una versión en PDF para imprimirla o para los fines que
requiera y eso los hace en la opción de Descargar.

Como verán el Sistema de Asignación Competencial es altamente complejo, pero es una

herencia que Bolivia le propone al constitucionalismo comparado puesto que no hay una
experiencia similar en el mundo, es una experiencia muy agresiva. Esperemos que todas las
autonomías se apropien de la misma y que puedan ejercerla tal como ha sido pensada en la
CPE y la Ley Marco de Autonomías. El desafío de ahora en adelante recae sobre el
ejercicio de las competencias porque el diseño ya ha sido agotado en su mayoría y, por lo
tanto, la responsabilidad ahora recae sobre las entidades autonómicas, pero también sobre el
nivel central. Les agradezco el haber ofrecido su tiempo para compartir este aprendizaje
conjunto sobre la Asignación Competencial en el Estado boliviano.