MDA07 08 08 - CANDA, Fabián La Suspensión de Los Efectos Del Acto en El Procedimiento Administrativo

LA SU S P E N S IÓ N D E LO S E F E C T O S D E L ACTO
E N E L PR O C ED IM IEN T O ADMINISTRATIVO
p o r F a b iá n O m a b C a n d a
i. I n t r o d u c c i ó n
Es com ún se ñ a la r que el derecho adm inistrativo constituye u n
“régim en ex o rb itan te”. T al caracterización proviene —en u n sentido
histórico— del hecho de re s u lta r sus in stitu to s ajenos al derecho co
m ún o privado. E ste últim o, de desarrollo m uy an terio r al derecho
público ad m inistrativo , no se reconoce en conceptos tales como el de
p rerro g ativ a o suprem acía de u n a de las p arte s en la relación ju ríd i
ca: desde u n a m irad a iusprivatista, la ra m a del derecho que aq u í es
tudiam os exorbita ciertas notas clásicas del derecho común y de ah í
la caracterización del derecho ad m in istrativ o como un “régim en
exorbitante” 1.
Se tra ta , pues, de u n derecho ajeno y, por tanto, exorbitante al
derecho privado.
A hora bien, ¿en qué consiste dicha exorbitancia? ¿Cómo se con
creta?
El régim en exorbitan te se realiza o concreta en un sistem a in te
grado por p rerro g ativ as y g aran tías.
P rerrogativas a favor del E stado y g aran tías en beneficio de los
particulares.
E sta s p rerro g ativ as o poderes e statale s y g aran tías de las p er
sonas arm onizan en tre sí, procurando u n equilibrio o —en m ejor te r
m inología— u n a coordinación e n tre poder y lib ertad . Poder, p a ra
que el E stado p ueda cum plir con su fin último: la realización del bien
común. L ibertad, p a ra que n i siq u iera con ese afán p uedan descono-
1 Pensemos, por ejemplo, en institutos típicos como el contractual. En el derecho pri
vado imperan en él, como regla, principios tales como el de autonomía de la voluntad,
igualdad de las partes y asunción casi con carácter absoluto del álea o riesgo; mientras
que en el contrato administrativo rige el ius variandi, el mantenimiento de la ecuación
económico-financiera y la imposibilidad de oponer la excepción de incumplimiento con
tractual del Estado, como forma de justificar el incumplimiento propio.
LA SU S P E N S IÓ N D E LO S E F E C T O S D E L ACTO
E N E L PR O C ED IM IEN T O ADMINISTRATIVO
p or F a b iá n O m a r C a n d a
I. I n t r o d u c c ió n
E s com ún se ñ a la r que el derecho adm inistrativo constituye un
“régim en ex o rb itan te”. T al caracterización proviene —en u n sentido
histórico— del hecho de re s u lta r sus in stitu to s ajenos al derecho co
m ún o privado. E ste últim o, de desarrollo m uy an terio r al derecho
público adm inistrativ o , no se reconoce en conceptos tales como el de
p rerro g ativ a o suprem acía de u n a de las p arte s en la relación ju ríd i
ca: desde u n a m irad a iu sp riva tista , la ram a del derecho que aq u í es
tudiam os exorbita ciertas notas clásicas del derecho común y de ahí
la caracterización del derecho ad m in istrativ o como un “régim en
exorbitante” 1.
Se tra ta , pues, de u n derecho ajeno y, por tanto, exorbitante al
derecho privado.
A hora bien, ¿en qué consiste dicha exorbitancia? ¿Cómo se con
creta?
El régim en exorb itan te se realiza o concreta en un sistem a in te
grado por p rerro g ativ as y g aran tías.
P rerro g ativ as a favor del E stado y g aran tías en beneficio de los
particulares.
E sta s p rerro g ativ as o poderes e statale s y g aran tías de las p e r
sonas arm onizan en tre sí, procurando u n equilibrio o —en m ejor te r
m inología— u n a coordinación e n tre poder y libertad. Poder, p a ra
que el E stado p ueda cum plir con su fin últim o: la realización del bien
común. L ibertad, p a ra que ni siq u iera con ese afán p uedan descono-
1 Pensemos, por ejemplo, en institutos típicos como el contractual. En el derecho pri
vado imperan en él, como regla, principios tales como el de autonomía de la voluntad,
igualdad de las partes y asunción casi con carácter absoluto del alea o riesgo; mientras
que en el contrato administrativo rige el ius variandi, el mantenimiento de la ecuación
económico-financiera y la imposibilidad de oponer la excepción de incumplimiento con
tractual del Estado, como forma de justificar el incumplimiento propio.
350 LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO.
cerse los derechos que h acen a la dignidad de la persona, verdadero

logro del E stado de Derecho 2.
E stas prerrogativas y g aran tías adm iten ser clasificadas, con cri
terio didáctico, en sustanciales y procesales, según se vinculen con ins
titu to s de fondo o de form a propios del derecho adm inistrativo 3.
La prim era de las prerrogativas estatales es la que p erm iten la ad
m inistración crear unilateralm en te situaciones jurídicas subjetivas 4.
El modo clásico (aunque no único) 5 de dicha creación es a través
del dictado de actos ad m in istrativ o s.
Cuando la A dm inistración dicta u n acto, incide positiva o n e g a -.
tivam ente sobre la esfera de derechos de los particulares. A un el acto
restrictivo de derechos es dictado de modo u n ila te ra l —esto es, sin
necesidad de contar con la v o lu n tad de aquellos cuyos in tereses res
trin g e— y crea u n a situación ju ríd ic a subjetiva 6.
2 El Estado de Derecho se caracteriza por: a) la existencia de un ordenamiento jurí
dico; b) que éste sea justo; c) que tenga vigencia efectiva, esto es, realización práctica; d)
que se sancionen las transgresiones a tal ordenamiento legal (“Recchia de Scheda, Vir
ginia Rita”, Fallos 305:504 [1983]).
3 En cualquier materia o tema de derecho administrativo habremos de encontrar
prerrogativas y consecuentes garantías. Ambas se precisan y complementan. Ambas nu
tren vitalmente a esta rama del derecho. Las principales prerrogativas sustanciales son:
creación unilateral de situaciones jurídicas subjetivas; presunción de legitimidad y ejecuto-
riedad del acto administrativo; posibilidad de volver sobre ellos por razones de ilegitimidad
o inoportunidad; régimen especial en materia de contratos y bienes del Estado. Las garan
tías sustantivas son las que derivan de principios generales del derecho, tales como la juri
dicidad, igualdad, justicia y razonabilidad, así como el respeto a la propiedad cuya vulnera
ción, de darse ciertos requisitos, da lugar a la responsabilidad patrimonial estatal que
constituye, de por sí, otra garantía sustantiva de reciente adquisición en la historiá del de
recho público. Las prerrogativas formales son: a) en el procedimiento, el agotamiento de la
vía administrativa previo a la instancia judicial y los plazos breves para la interposición de
recursos administrativos; b) en el proceso, los plazos breves para el inicio de la acciónjudicial
contra el Estado; mayor plazo —a favor de este último— para el cumplimiento de ciertas car
gas procesales; incomparecencia personal de ciertos funcionarios al proceso contencioso;
efectos declarativos de la sentencia contra el Estado y un régimen especial de ejecución de
las sentencias de dar srnnas de dinero, así como la posibilidad —que asiste al Estado— de
demandar la nulidad de sus propios actos. Por último, las garantías formales del procedi
miento se integran con un concepto amplio de legitimación, formalismo moderado y debido
procedimiento previo al dictado de todo acto administrativo; mientras que las del proceso
comprenden también un criterio amplio de legitimación para estar enjuicio, así como la
garantía de acceso a la justicia (ver COMADIRA, Julio R., Derecho administrativo, 2a ed.,
LexisNexis, Buenos Aires, 2003, cap. V, p. 124, nota 375).
4 Ga r c ía DE ENTERRÍA, Eduardo - FERNÁNDEZ, Tomás R., Curso de derecho adm i
nistrativo, 8a ed., t. I, Civitas, Madrid, 1997, p. 503.
5 Además de actos administrativos, la administración se manifiesta a través de he
chos (meros comportamientos materiales) y omisiones (falta o carencia de obrar, cuando
una norma impone hacerlo). Ampliar en COMADIRA, Julio R., Derecho administrativo,
cit., cap. II, y COMADIRA, Julio R. -M O N TI, Laura (colab.), Ley Nacional de Procedimien
tos Administrativos anotada y comentada, La Ley, Buenos Aires, 2002, ps. 181 y ss.
6 A diferencia de un particular, que sólo puede ver nacer derechos y obligaciones a
FABIÁN OMAR CANDA 351
E se acto, en ta n to m anifestación típica de uno de los poderes es

ta ta le s, se p resu m e legítim o 7, es decir, conforme al ordenam iento
jurídico. Y, en tan to tal, produce de por sí efectos y debe ser obedecido.
Obliga, pues, a la obediencia.
Estam os, así, en el campo de lo que la doctrina denom ina “autotu-
tela declarativa” 8.
Al lado de esta p rim era prerrogativa, convive otra, tam bién vincu
lada con el motivo de esta exposición. Me refiero a la denom inada “au-
totutela ejecutiva”.
¿En qué consiste ella?
L a doctrina la h a definido como la facultad atrib u id a por el or
denam iento a los órganos estatale s que ejercen la función ad m in is
tra tiv a , p a ra disponer por sí mism os el cum plim iento de los actos ad
m in istrativ o s, sin necesid ad de acudir a la intervención de la
justicia, em pleando p a ra ello, de re s u lta r necesario, procedim ientos
de ejecución coactiva 9.
E n los térm inos de la Ley de Procedimientos, esta potestad —de
nom inada por el legislador “fuerza ejecutoria”— im plica la facultad
de la A dm inistración de poner en p ráctica el acto por sus propios m e
dios, im pidiendo —como regla— que los recursos e inclusive las ac
ciones judiciales que in terp o n g an los p articu lares su sp en d an su eje
cución y efectos 10.
L a obediencia al acto y su ejecutoriedad ceden, empero, provi
sionalm ente, cuando la A dm inistración resuelve suspender los efec
tos de aquél. ¿Cuándo se sucede ta l suspensión? Cuando la A dm inis-
través de su consentimiento o en razón de una decisión judicial, “La Administración pue

de modificar unilateralmente la situación jurídica de los administrados sin pasar por el
juez: no emite simples pretensiones, sino que toma verdaderas decisiones. La decisión
ejecutoria puede así definirse como la manifestación de la voluntad de la Administración
con el objeto de producir efectos jurídicos” (WEIL, Prosper, Derecho administrativo, Civi-
tas, Madrid, 1994, p. 85).
7 La totalidad de los actos estatales se presumen válidos: las leyes se presumen
constitucionales, las sentencias válidas y los actos administrativos legales (FlORINI, Bar
tolomé, Derecho adm inistrativo, 1.1, 2a ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976, p. 348).
La presunción de legitimidad del acto administrativo está positivizada en la Ley Nacio
nal de Procedimientos Administrativos (LNPA), 19.549, arfc. 12.
8 Así, enseña Weil, el acto administrativo —-“decisión ejecutoria”, en el léxico del au
tor— da lugar a dos notables prerrogativas: el privilegio de la decisión previa, que implica
que la decisión modifica inmediatamente el orden jurídico, y el de la ejecución de oficio,
que autoriza a la Administración a utilizar la fuerza cuando el particular opone resisten
cia, siempre que no exista otro medio de presión sobre el administrado o que la decisión
deba ser ejecutada urgentemente (W EIL, Prosper, Derecho adm inistrativo, cit., p. 86).
9 CASSAGNE, Juan Carlos, La ejecutoriedad del acto adm inistrativo, Abeledo-Pe-
rrot, Buenos Aires, 1971, p. 53.
10 Art. 12, párr. Io, LNPA.
tración, de oficio o a pedido de p a rte , así lo dispone por razones de in

terés público, o p a ra ev itar peijuicios graves al interesado, o cuando
se alegare fu n d ad am en te u n a n u lid ad ab so lu ta (LNPA, art. 12).
Siendo el acto adm inistrativo el producto típico de la función ad
m inistrativa, es razonable concluir que la suspensión de sus efectos re
sulta la m edida cautelar por excelencia del derecho ad m in istrativ o 11 .
L a suspensión del acto tien e la n a tu ra le z a de u n a m edida cau
telar, pues goza de las n o tas de la provisoriedad y accesoriedad que
caracterizan a éstas. Son accesorias 12 porque dependen de la exis
tencia de un cauce principal 13. Y son provisorias porque e stá n ata-'
11 Razones históricas confluyen para ello. Por 101 lado, la influencia del contencioso
francés, que configuró al proceso administrativo como un proceso al acto, ha determina
do, en términos generales, la referencia de la tutela cautelar administrativa sólo a la sus
pensión de la ejecución del acto administrativo (COMADIRA., Julio R. - MONTI, Laura (co
lab.), Ley Nacional..., cit., 1.1, p. 240). Por el otro, la creciente juridización de la actividad
administrativa, que de aquel caos indisciplinado de hechos y actuaciones al que aludía
Garrido Falla como precedente del Estado Moderno, dio paso en éste a una actuación for
mal, concretada—cada vez más— en actos administrativos. Consecuentemente, la ma
yor parte de la actividad administrativa se realiza mediante actos administrativos que,
por su presunción de legitimidad y ejecutoriedad, obligan a la obediencia, constituyéndo
se la medida cautelar de suspensión en el instrumento por excelencia para neutralizar
sus efectos..... .
12 La jurisprudencia ha señalado que existe una medida cautelar que se denomina
“autónoma” y es propia del derecho administrativo. Se entiende que se produce cuando
un administrado viene recurriendo un acto administrativo en sede de la Administración
y solicitando al órgano jerárquico competente que deje sin efecto el acto administrativo
dictado por el inferior. Cuando la Administración guarda silencio frente al pedido de sus
pensión, el administrado se ve obligado a recurrir ante la justicia para que sea ésta quien
suspenda los efectos del acto recurrido en aquel procedimiento. Eso quiere decir que lo
que se le pide al juez es que dicte una medida cautelar de naturaleza administrativa, por
que no está dirigida a garantizar la eficacia de una sentencia (que quizá nunca se dicte
porque quizá nunca haya juicio), sino la del acto administrativo que aún no se ha dictado
y que resolverá el fondo de la cuestión (C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5a, 7/11/2001, “Gas
Nea SA v. Res. 2346/2001 - Enargas [expte. 4934]”).
13 Inclusive las denominadas “medidas cautelares autónomas”, articuladas en sede
judicial, son accesorias de un cauce principal. Tal cauce principal lo constituye, al mo
mento de presentarse aquéllas, el procedimiento administrativo inacabado que impide al
actor, de momento, iniciar una acción judicial, pues la administración no es —todavía—
un sujeto enjuiciable. Como lo sostuviera la doctrina procesal italiana, el carácter acce
sorio del proceso cautelar deriva su sentido de otro proceso o eventual proceso (CARNE-
LUTTI, Francesco, Instituciones del proceso civil, traducción de Santiago Sentís Melendo,
de la 5a ed. italiana, vol. I, Jurídicas Europa - América, Buenos Aires, 1959, p. 87, cursiva
agregada), por lo que entendemos que tales medidas no pueden ser asimiladas a las de
nominadas “autosatisfactivas”, toda vez que de resultar adversa la resolución final del
procedimiento el particular podrá iniciar la acción judicial, dejando así el proceso de ser
eventual o potencial, para presentarse en acto. Por otra parte, estimamos que la natura
leza provisional de la cautelar autónoma —que es otorgada hasta tanto se dicte el acto
que agota la vía en el procedimiento— impide caracterizarla como autosatisfactiva, si en
tendemos por éstas a aquellas que se agotan con su despacho favorable, cerrando en con
secuencia el proceso por carencia de objeto (v.gr., medida iniciada para que se realice una
das a la persistencia de la situ ació n de hecho que motivó su dictado

y d u ran m ien tras dure el trá m ite en el que fueron dictadas. Cuando
finaliza el principal, n a tu ra lm e n te cesan los efectos de la m edida
cau telar que en él se h u b iere decretado, debiendo estarse a lo que se
resuelva sobre el fondo de la cuestión.
Así, se h a sostenido que las m edidas cautelares constituyen un
instrum ento del proceso o procedimiento. Si se atiende a que —de por
sí— éste es instrum ental, en ta n to vehículo p a ra la realización efectiva
de un derecho m aterial enjuego, cabe concluir que las cautelares resul
tan un instrum ento del instrum ento proceso o procedimiento 14.
A hora bien, este in stru m en to procesal, ¿qué es, desde el punto
de v is ta del derecho ad m in istrativ o , como régim en exorbitante?
¿U na g a ra n tía de los p articu lares? ¿U na prerro g ativ a del Estado?
Es claro —y así h a sido estudiado la m ayoría de las veces— que
la suspensión del acto, en ta n to viene a n e u tra liz a r provisoriam ente
sus efectos y, en tre ellos, el form idable privilegio de la ejecutoriedad,
se erige en u n a esencial g a ra n tía p a ra los derechos de los p a rtic u la
res. A tra v é s de la suspensión h a b rá de evitarse, pues, la ejecución
de actos nulos o que causen un peijuicio grave a los adm inistrados o
resu lten contrarios al in terés público.
Como g aran tía, la suspensión opera neutralizando provisional
m ente los efectos de los actos adm inistrativos nulos o gravosos que in
ciden negativam ente sobre la esfera de intereses de los particulares, es
decir, los actos desfavorables.
Sin em bargo, no se agota aq u í la u tilid ad y el carácter vicarial
de este in s titu to , pues la su spensión h a b rá de erigirse ta m b ién en
h e rra m ie n ta de prerrogativa, cuando sea el propio Estado el que.la
urgente operación quirúrgica que deniega un hospital público: decretada favorablemente
y producida la operación, se agotó el objeto del proceso). Claro está que por la teoría de la
calificación jurídica, una medida presentada como “cautelar autónoma” que no acceda a
ningún proceso principal en ciernes y con cuyo despacho se agote el objeto del proceso de
berá ser tramitada y resuelta como “autosatisfactiva”, más allá de su nominem iuris. Por
lo expuesto, no comparto la posición doctrinaria que sostiene que el pedido de suspensión
del acto vehiculizado en una medida cautelar autónoma “no es cautelar”, dado que “el ad
ministrado necesita que se suspendan hoy, ya, los efectos de un acto administrativo, sin
importar si el mismo con el devenir quita o no su existencia del mundo jurídico” (v. CA
RRIZO, Andrea - LOVAGNINI, Mariel, “Procedencia de las medidas autosatisfactivas en
el ámbito del derecho administrativo”, JA 1998-III-678, supl. sobre Medida Autosatisfac-
tiva).
En palabras de Calamandrei: “Hay, pues, en las providencias cautelares, más que
la finalidad de actuar el derecho, la finalidad inmediata de asegurar la eficacia práctica
de la providencia definitiva que servirá a su vez para actuar el derecho [...] son un medio
predispuesto para el mejor éxito de la providencia definitiva, que a su vez es un medio
para la actuación del derecho; esto es, son, en relación con la finalidad última de la fun-
ciónjurisdiccional, instrumento del instrumento”(CALAMANDREI, Piero, Introducción al
estudio sistemático de las providencias cautelares, El Foro, Buenos Aires, 1996, p. 45).
utilice p ara suspender actos favorables a los derechos de los p articu

lares, pero contrarios al ordenam iento jurídico o al in terés público.
En síntesis, y como lo h a destacado la doctrina, la temática atinen
te a la suspensión del acto encierra dos ideas antitéticas. Por un lado, la
necesidad de proteger los derechos individuales, estableciendo un siste
m a idóneo de garantías adm in istra tiva s. Por el otro, la necesidad de
instituir la potestad o prerrogativa del poder público, p a ra que la A d
m inistración pueda realizar los fin es de bien com ún 15.
De acuerdo con ello, entendem os que como objeto.de estudio l a ....
suspensión de los efectos del acto ad m ite ser an alizad a tan to como
u n a g aran tía de los p articu la res como u n a prerro g ativ a estatal.
Así serán tra ta d a s aquí, sin perjuicio de señ ala r que me he ocu
pado de la suspensión en su faz de prerro g ativ a en sendos artículos
a los que, si se quiere am p liar, puede acudirse 16.
Sin peijuicio de ello, tratarem o s en la parte final de este trabajo los
principales aspectos de la suspensión como prerrogativa oficiosa de la
Administración.
II. L a SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO COMO GARANTÍA

DE LOS PARTICULARES
Las características propias del derecho adm inistrativo, que obli
gan al particular a recorrer —como regla— el procedimiento adm inis
trativo antes de in ten tar la defensa judicial de sus derechos, conducen
a sostener que en esta ra m a del derecho el principio de tu tela judicial
efectiva comienza a realizarse en el aludido procedim iento17. 1
Tal principio cuenta, en la actu alid ad , con respaldq con stitu cio
n al en los pactos in te rn a c io n a le s sobre derechos hum anos incorpo
rados al texto suprem o con la refo rm a de 1994, erigiéndose en u n a
garantía constitucional im p lícita d erivada de los arts. 43 y art. 75,
inc. 22, CN i8.
15 CASSAGNE, Juan Carlos, “La suspensión del acto en sede administrativa y los efec
tos de la interposición de recursos”, en su obra Cuestiones de derecho administrativo, De
palma, Buenos Aires, 1987, p. 57 y ss.
16 CANDA, Fabián O., “La suspensión de oficio del acto administrativo”,REDA, nros.
21/23, Depalma, Buenos Aires, 1996, ps. 408 y ss., y “La suspensión del acto administra
tivo estable”, en AA.W ., Procedimiento administrativo. Jornadas organizadas por la
Universidad Austral, RAP, Buenos Aires, 1998, ps. 106 y ss.
17 De modo alguno debe extraerse de lo antedicho la pretensión de asimilación entre
proceso y procedimiento, sino una conclusión más humilde pero no por ello irrelevante:
si el derecho del particular se juega tanto en el procedimiento .como en el proceso (y aquél
es por regla obligatorio para poder llevar al Estado ajuicio) tanto uno como el otro deben
exhibirse idóneos, efectivos, para tutelar adecuadamente los intereses en juego.
18 SAMMARTINO, Patricio M. E., Principios constitucionales del amparo adm inistra
tivo, LexisNexis, Buenos Aires, 2 0 0 3 , p. 3 0 6 .
D icha g a ra n tía debe re s u lta r operativa ta n to en sede adm inis

tra tiv a como judicial, pues del funcionam iento eficaz de las técnicas
de suspensión de los actos dependerá, m uchas veces, la suerte del de
recho en juego.
E n sum a, cabe concluir que el principio de tu te la judicial efecti
va se in te g ra —por las p artic u la rid a d e s propias del derecho adm i
nistrativo que obliga, como regla, a reco rrer el espinel a d m in istrati
vo previo a ocurrir a sede ju d icial— con el de tu te la adm in istra tiva
efectiva, exigiendo que la protección c a u te la r opere eficazm ente
tam b ién en esta sede, como único modo de aseg u rar la preservación
del derecho ante actos que avancen ilegítim am ente sobre aquél.
Tal eficacia, debe decirse, no aparece como un objetivo logrado
en el horizonte jurídico nacional.
A la luz de la práctica en m ateria de peticiones de suspensión en
sede adm inistrativa, puede afirm arse que existe u n marcado desdén
hacia el in stitu to que nos ocupa, observándose que no son pocas las
oportunidades en las que la pieza suspensoria es resu elta con el fondo
de la cuestión (desconociéndole, por tanto, todo carácter cautelar) o re
sulta directam ente ignorada por el órgano de adm inistración ac tiv a 19.
La ineficacia del in stitu to suspensorio en el procedim iento n eu
traliza, así, esta im p o rtan te g a ra n tía , erigiéndose en u n a razón m ás
p a ra la crítica que con carácter general se le efectúa al procedim ien
to todo, como h e rra m ie n ta inidónea p a ra los fines de control, recom
posición de la ju rid icid ad y protección efectiva de los derechos que
guiaron su creación 20.
19 La cuestión no ha pasado desapercibida para la jurisprudencia, que en un prece
dente ha señalado que, desafortunadamente, la experiencia indica que cuando el pedido
de suspensión de los efectos del acto es planteado en el procedimiento administrativo, la
Administración guarda sencillamente silencio. Ello obliga al administrado a recurrir
ante la justicia para que sea ésta la que suspenda los efectos del acto recurrido en aquel
procedimiento (C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5a, '7/11/2001, “Gas Nea SA v. Res.
2346/2001 - Enargas (expte. 4934)”.
20 Críticas que si bien reflejan un estado de situación obligan, seguidamente, a pre
guntarse qué hacer. En mi opinión, la solución no pasa por la supresión del procedimiento
■—paso contrario a toda nuestra tradición histórica—, sino por enderezar la praxis o apli
cación concreta de aquél para que cumpla con los plausibles fines para los que fue creado.
Por otro lado, la misma praxis demuestra que, pese a las críticas a veces muy severas que
se le formulan, el procedimiento es en su actual formulación una instancia relativamente
rápida, si se hacen valer los plazos dispuestos para resolver y, ante su paso, se opta por
considerar denegada la pretensión por vía de silencio. Recuérdese que en la actualidad,
ante los actos gravosos, existe un solo recurso obligatorio —el jerárquico— que si no es re
suelto en treinta días autoriza ir a sede judicial, y que ante hechos u omisiones el reclamo
tiene un plazo de resolución de noventa días, más cuarenta y cinco del posterior pronto
despacho, por lo que, en la peor hipótesis, transcurrido ese tiempo, está abierta la vía ju
dicial por vía de silencio (conf. arts. 84 y ss., RLNPAy arts. 30/32, LNPA). Ello no obstan
te, muchas veces se prefiere esperar el dictado del acto resolutorio del recurso o reclamo,
lo que es comprensible, si se atiende al carácter gratuito del procedimiento versus.el one
Por lo dem ás, este déficit en la operación del procedim iento re

percute negativam en te en la dinám ica y funcionam iento de los pode
res e statales, pues como se h a pu esto de relieve doctrinalm ente, an te
la falta de un m ecanism o ad m in istrativ o de suspensión idóneo, es ló
gico que el p a rtic u la r busque auxilio judicial, produciéndose “u n a
su erte de sobredosis en las exigencias propias de la tu te la ju risd ic
cional que to rn a ría in m an ejab le la A dm inistración” 21.
Como lo h a n sostenido re ite ra d a m e n te la ju risp ru d en c ia y la
doctrina, fren te a la p rerro g ativ a de a u to tu te la ejecutiva., que p erm i
te a la A dm inistración la ejecución de los actos sin intervención ju
dicial, la suspensión de los efectos del acto se erige en u n a g a ra n tía
de los derechos de los p a rticu la res que viene a equilibrar aquella p re
rrogativa, evitando el conculcam iento de los derechos 22. Siendo así,
es claro que el in stitu to suspensorio en sede ad m in istrativ a exige
u n a atención y desarrollo que se exhiba acorde con la g a ra n tía que
viene a proteger y con el fin últim o del procedim iento a d m in istra ti
vo, es decir, la vigencia p len a de la juridicidad.
E n sim ilar orden de ideas, se h a afirm ado desde el derecho com
parad o que “J u n to con la in te n sid a d del control judicial es, sobre
todo, la protección c au tela r lo que se estim a caracteriza a u n a tu te la
judicial e/ecíiua de los derechos subjetivos”, habiéndose desarrollado
un subsistem a propio de tu te la ju d icial que, en la práctica, “su p era
a m enudo al proceso p rincipal” y por el cual “se p reten d en e v itar ‘h e
chos consum ados’ de modo de g a ra n tiz a r la tem poralidad de la tu te
la judicial, aunque sólo sea de form a provisional” 23.
roso de la instancia judicial y a los plazos de común extensos de la tramitación de los jui
cios. Estimo que, tal vez, un procedimiento “controlado” en su iter por los jueces —v.gr.,
en puntos tales como la corrección de la denegatoria de una suspensión pedida en sede ad
ministrativa; la vulneración del derecho de defensa o de otras garantías esenciales; el
cumplimiento de los plazos estipulados, por vía del amparo por mora— puede coadyuvar
a juridizar la práctica procedimental.
21 CASSAGNE, Juan Carlos, eLa suspensión de los actos en la sede administrativa y
judicial”, en RODRÍGUEZ ARANA MUÑOZ, Jaime (dir.), Procedimiento administrativo. Po
nencias del TV Encuentro Hispano Argentino sobre Derecho Administrativo, Xunta de
Galicia, Santiago de Compostela, 1994, ps. 129 y ss., en especial p. 130.
22 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3a, 10/5/1995, “Puhchino, Roberto Martín”; C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala 5a, 20/11/1996, “Craviotto, Gerardo Adolfo”; C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala 5a, 11/12/1996, “Atucha de Ares, Mónica N.”; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5a,
16/4/1997, “Montes de Oca, Leopoldo Luis”. En doctrina se ha sostenido que la suspensión
es una de las garantías preventivas que tiene el particular para la transitoria paraliza
ción de los efectos del acto (FERNANDEZ DE VELASCO, Recaredo, El acto adm inistrativo,
Librería General, Madrid, 1929, p. 258) y que se trata de una figura que introduce un
principio de equilibrio entre prerrogativa de la Administración y garantía del particular
(REVIDATTI, Gustavo - SASSON, José, Procedimiento administrativo de la provincia de
Corrientes. Ley 3460 comentada, Corrientes, 1987, p. 149).
23 SCHMIDT ASSMANN, Eberhard, La teoría general del derecho administrativo como
sistema, Marcial Pons, Madrid, 2003, p. 237.
T al tu te la efectiva exige u n esfuerzo de sincronización en tre

procedim iento y proceso, de modo que, cuando el caso lo am erite, el
p a rtic u la r cuente con h e rra m ie n ta s idóneas p a ra ev itar la ejecución
del acto ad m in istrativ o dañoso e ilegítim o y el conculcam iento, por
dicha vía, de sus derechos.
L a tu te la efectiva de los derechos reclam a u n sistem a cau telar
capaz de articu la rse eficazm ente en sedes ad m in istrativ a y judicial,
sistem a cuyo diseño y funcionam iento deben exhibirse autosuficien-
tes e idóneos p a ra ta l fin.
De ahí la necesidad de e stu d ia r la suspensión del acto con u n a
m ira d a que ab arq u e ta n to el procedim iento como el proceso, única
form a de ap reh en d er en su to tal dim ensión el problem a de la efecti
vidad de la protección cautelar.
A d v iértase que el deficiente o in e x isten te planteo cau tela r en
sede ad m in istra tiv a puede y —de hecho— tien e consecuencias dis
valiosas en el proceso. Piénsese, por ejemplo, en que la falta de pedi
do de suspensión del acto en sede a d m in istra tiv a puede re s u lta r óbi
ce p a ra la adm isibilidad de la p reten sió n c au telar judicial, a la luz de
la ju risp ru d en c ia de v aria s de las salas de los trib u n ales del fuero es
pecializado federal, como lo verem os luego.
Asimismo, la tem poralidad de la tu tela exige coordinar adecuada
m ente el pedido suspensorio en sede adm in istrativ a con el judicial y
plan tea interrogantes acerca de cuáles son los requisitos o extremos a
acreditar p ara su procedencia en am bas órbitas. ¿Son los recaudos del
art. 12, LNPA? ¿Son los del art. 230, CPCCN? ¿Son ambos?
N uestro objeto de estudio se lim ita a la suspensión en sede ad
m in istra tiv a . Ello no o b stan te, m encionarem os las posibles articu
laciones en tre procedim iento y proceso en m a te ria cau telar, pues es
claro que cuando lo que e stá e n ju eg o es la posible ejecución de un
acto nulo y/o gravoso, la r u p tu ra en cualquier e ta p a de la cadena pro
tecto ría que la suspensión debe a seg u rar puede te n e r consecuencias
definitivas p a ra la su erte del derecho sobre el que el acto repercute.
1, L a su sp en sió n d e l a c to en s e d e a d m in is tra tiv a .

V in c u la c ió n co n la su sp en sió n en sed e ju d ic ia l
a) L a suspensión en sede a dm inistrativa. Generalidades
Cuando en el m arco de u n procedim iento ad m in istrativ o en tr á
m ite se procura la suspensión de los efectos de u n acto a d m in istra
tivo, el régim en aplicable p a ra dicha su spensión surge del art. 12,
LNPA.
Es decir-que, siem pre que se p rete n d a n e u tra liz a r los efectos j u
rídicos de un acto adm in istrativ o d u ra n te la tram itació n del proce
dim iento adm inistrativo (en o tras p alab ras, an te la propia A dm inis
tración), los requisitos p a ra dicha cau tela r suspensiva son los que es
tablece el m encionado art. 12.
Por lo tanto, an tes de verificar si se d an los requisitos propios de
la suspensión, debe d e te rm in a rse si se e stá efectivam ente fren te a
u n acto adm inistrativo, esto es, u n acto que produce efectos directos
sobre la esfera de in tereses de los p articu la res 24.
Como consecuencia de la presunción de legitim idad del acto ad
m in istrativ o , la interp o sició n de recursos co n tra éste no suspende
los efectos ni la ejecución del acto (art. 12, p árr. I o, últim a p arte,
LNPA).
La regla es, entonces, que la interposición de recursos adm inis
trativos e inclusive de acciones judiciales 25 no suspende los efectos
del acto adm inistrativ o atacado.
Como h a sido p u esto de relieve por la doctrina, tal regla es se
guida, de sim ilar modo, por la legislación m ay o ritaria com parada
europea y norte y su d am erican a 26.
Com partim os el esp íritu y la fin alid ad que in sp ira la aludida re
gla, pues se hace difícil concebir que si la A dm inistración al ac tu a r
lo hace en procura del bien com ún, ta l realización pueda verse com
prom etida o d ilatad a m e d ian te la m era interposición de un recurso
adm inistrativo o acción ju d icial co n tra el acto que incide n eg ativ a
m ente sobre el derecho de u n p articu lar. Ello no obstante, si el acto
es ilegítim o o g rav em en te dañoso y de poco o in existente provecho
24 La Procuración del Tesoro expresó en su oportunidad que una resolución emanada

de ese organismo, cuyo objeto era el de proveer lo conducente a la representación y patro
cinio del Estado en una cuestión determinada, sin decidir cosa alguna sobre la.iniciación
de acciones judiciales, no constituía u x l acto administrativo propiamente dicho, sino un
acto interno de la Administración, que al carecer de efectos directos sobre los administra
dos resultaba ajeno a los remedios procesales reglados en la LNPA y RLNPA, por lo que,
en consecuencia, el acto no podía ser suspendido (PTN, Dictámenes 241:284).
25 Corte Sup., “Senoc”, Fallos 311:2616; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4a, “Mercedes
Benz Argentina”; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3a, 16/7/1992, “VCC”; C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala 2a, 14/2/2000, “Segura”.
26 Conf. CASSAGNE, Juan Carlos, “La suspensión de los actos...”, cit., p. 1 3 1 , quien
cita las legislaciones de Francia, Italia, España, EE.UU., Colombia y Venezuela. En igual
sentido, ver SCHMIDT ASSMANN, Eberhard, La teoría general..., cit., p. 238', quien pun
tualiza que el sistema jurisdiccional comunitario excluye expresamente el efecto suspen
sivo de la interposición de los recursos. Alemania —país en el que la interposición de un
recurso suspende la ejecución del acto— ha sido condenada por el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas a aplicar restrictivamente dicha regla, cuando ese efecto pue
da hacer peligrar la ejecución eficaz del derecho comunitario. El autor juzga críticamente
la solución seguida por el derecho alemán —es decir, la suspensión de los efectos por la
mera interposición de un recurso—, sosteniendo que entraña una minusvaloración auto
mática del interés público y un estímulo a la interposición de recursos contra actos des
favorables.
p a ra el in terés general, deben existir resp u estas procesales a la al

tu ra , capaces de n e u tra liz a r de modo inm ed iato los efectos de esos
actos.
L a re g la que d e te rm in a el cará cter no suspensivo de recursos
adm inistrativos y acciones judiciales adm ite, sin embargo, excepcio
nes, pues de oficio o a pedido de p arte, la A dm inistración podrá su s
pender la ejecución, con arreglo a tres causales que, en la literalid ad
de la norm a, ju e g a n de modo altern ativ o e independiente:
1) razones de in terés público, o
2) p a ra ev itar peijuicios graves al interesado, o
3) cuando se alegare fundadam ente u n a nulidad absoluta (art. 12,
párr. 2°, LNPA).
E n la lite ra lid a d de la n o rm a —reitero —, la configuración de
cu alq u iera de estos tre s req u isito s podrá d a r lu g a r a la su sp en
sión 27, cuestión de la que me ocuparé m ás abajo con algún detalle.
Cabe ad v ertir, en p rim er lugar, que las tre s causales en u n cia
das por la LNPA se v in culan con principios generales del derecho, lo
que viene a confirm ar el carácter vicarial ya apu n tad o del in stitu to ,
pues la su sp en sió n no es u n fin en sí mismo, sino u n in stru m en to
p a ra g a ra n tiz a r el bien com ún (in terés público); la ju rid ic id a d (de
allí que proceda fren te al alegato fundado de nu lid ad absoluta), y el
viejo pero vigente principio rom ano de n em inem laedere (no dañar),
tu te la d o al proceder la suspensión cuando la ejecución cau sare u n
perjuicio grave al p articu lar.
A ntes de p a s a r al estudio de estas tres causales, nos ocupare
mos de algunos aspectos form ales.
b) Legitim ación y o p o rtunidad p a ra su planteo

La suspensión podrá ser d ispuesta “de oficio o a pedido de p a r
te ”, reza el art. 12, LNPA, p árr. 2o.
De modo que po d rá ser solicitada por todos aquellos que gocen
de la calidad de p a rte en el procedim iento, es decir, quienes cuenten
con u n derecho subjetivo o in terés legítimo en los térm inos del art. I o,
inc. f), ap. 1, LNPA, y de los arts. 3o y 74, RLNPA.
N ad a im pide que sea la propia A dm inistración la que llegue a la
conclusión de que u n acto es sospechoso de padecer u n a nulid ad ab
27 El procedimiento de la Ciudad Buenos Aires contiene una regulación similar, aun

que no idéntica, pues en vez del estándar del “perjuicio grave”, contempla el de la valo
ración conjunta de los bienes jurídicos en juego, al preceptuar que procederá la cautela
cuando la ejecución del acto “acarree mayores perjuicios que su suspensión”. Asimismo,
exige para la procedencia de la suspensión que se alegue fundadamente una nulidad ab
soluta y ostensible del acto.
soluta o que causa in ju stificad am en te u n perjuicio grave y —to m an

do la iniciativa— disponga, por sí y a n te sí, la suspensión de sus efec
tos en protección de los derechos de los p articu lares. E n estos casos
—no m uy vistos, a decir verdad, en la p ráctica ad m in istrativ a—, la
g aran tía suspensoria operaría de oficio 2S.
La suspensión del acto, en ta n to opera sobre sus efectos, sin d u
das puede ser solicitada desde el m om ento en que aquél adquiere efi
cacia m ediante la notificación. Ello no obstante, entendem os que el
m ero conocimiento de .la ex isten cia del acto — aunque éste aú n no
h a y a sido notificado feh acien tem en te— au to riza a re q u e rir la su s
pensión, pues si la ley facu lta a los ad m in istrad o s a pedir el cum pli
m iento de los actos no notificados 29 (es decir, carentes de eficacia),
n a d a obsta p a ra que p u ed an so licitar la suspensión de ta l cum pli
m iento, con arreglo a las causales del art. 12, LNPA.
E n sum a, tre s son los m om entos en los que puede ser p re se n ta
da la pieza de suspensión u n a vez tom ado conocimiento del acto: a n
tes de la interposición del recurso, ju n ta m e n te con éste o con poste
rioridad a su presentación.
Lo norm al es que se p resen te ju n to con la articulación del recu r
so, como petición accesoria a la principal, que será la revocación del
acto. ................................ - -1..... ..... ...........-
Pero no cabe d escartar como hipótesis que la suspensión se so
licite antes, por ejemplo, ap en as conocido el acto gravoso, sobre todo
si se tiene en cuenta que u n a vez que adquirió eficacia el acto, puede
ser ejecutado en cualquier m om ento, por lo que si se p reten d e n e u
tra liz a r dicha ejecución, h ay que o b rar con diligencia y sentido de la
oportunidad*.
¿Qué sucede si se solicita la suspensión y luego no se recu rre el
acto en tiempo y forma? ¿Q ueda firm e el acto y deviene a b strac ta la
pretensión de suspensión?
Creemos que si la petición de suspensión se basó en un alegato
fundado de n u lid ad ab so lu ta, esa alegación es dem ostración sufi
ciente de la voluntad del p a rtic u la r de cuestionar la validez del acto,
por lo que la pieza de su sp en sió n d eb ería ser tra m ita d a , adem ás,
como el recurso correspondiente, con arreglo al principio de form alis
mo moderado y p a ra la ad ecu ad a tu te la del derecho de defensa.
Siendo el pedido de suspensión u n a m edida cau telar provisional
y a ta d a a las circunstancias de hecho de cada momento del procedi
28 La suspensión de oficio tiene su campo de aplicación más fecundo, en realidad,
ante actos favorables a los derechos de los particulares que padecen una nulidad absoluta
o devienen contrarios al interés público. En estos supuestos, la suspensión oficiosa opera
como prerrogativa estatal y será objeto de anáfisis más abajo.
29 Art. 11, LNPA.
m iento, tampoco existe óbice p a ra solicitarla con posterioridad a la

interposición del recurso, siem pre y cuando se lo h ag a con an terio ri
dad a la resolución de la p reten sió n de fondo, de la que el pedido de
suspensión es accesoria.
A dviértase que, a diferencia de los recursos, que tien en un plazo
perentorio e im prorrogable p a ra su articulación, el pedido de su s
pensión no h a sido regulado por el legislador en cuanto a la oportu
nidad de su presentació n , circu n stan cia que viene a confirm ar que
é sta es viable d u ra n te el lapso com prendido en tre el conocimiento
del acto (arg. art. 11, LNPA) y la resolución de la cuestión de fondo
p la n te a d a en el recurso.
Asimismo, debem os a p u n ta r que si el acto que resuelve la cues
tión de fondo es objeto de u n nuevo recurso ad m in istrativ o 30 en el
que se in sistirá con la revocación, n ad a im pide que pueda solicitarse
en éste la suspensión de aquél.
c) Plazo para su resolución

La Ley de Procedim ientos no establece un plazo p ara que la Admi
nistración se expida sobre el pedido de suspensión, cuestión que tiene
im portantes consecuencias prácticas, pues la ausencia de ta l plazo im
pide conocer, fehacientem ente, cuánto tiem po debe esp erar el adm i
n istrad o antes de considerar denegado tácitam en te su pedido y que
d a r habilitado p a ra solicitar la suspensión en sede ju d ic ia l31.
La doctrina h a propiciado la aplicación del térm ino genérico p re
visto en el art. I o, inc. e), ap. 4, LNPA, es decir, el plazo de diez días 32.
E stim am os que este plazo puede re s u lta r dem asiado extenso,
p u es desde que el acto cobra eficacia puede ser ejecutado en cual
quier m om ento, au n existiendo u n pedido de suspensión pendiente
de resolución 33.
P or ello, pensam os que el plazo con el que cuenta la A d m in istra
ción p a ra re so lv er—y, consecuentem ente, el tiem po que debe a g u a r
d ar el p articu la r an tes de poder llevar su petición c au telar a sede ju
30 V.gr., contra el acto originario (procedimiento de primer grado) se articula un re

curso obligatorio (jerárquico) u optativo (reconsideración con jerárquico en subsidio), y
contra lo resuelto por el superior (procedimiento de segundo grado), una nueva reconsi
deración.
31 Nos ocuparemos luego de la necesidad de solicitar la suspensión en sede adminis
trativa antes de hacerlo en sede judicial, pero anticipamos desde ya que la jurisprudencia
no es pacífica, existiendo salas del fuero federal de la Capital que así lo exigen.
32 CASSAGNE, Juan Carlos, “La suspensión de los actos...”, cit., p. 1 44.
33 Pues el pedido de suspensión no neutraliza, por sí, los efectos del acto; de modo que
aún pendiente la resolución de la pieza de suspensión, el acto puede ser ejecutado.
dicial por considerarla d enegada tá c ita m e n te — d ependerá de las

circunstancias de hecho.
Si el acto es de ejecución in m in en te y los perjuicios que dicha
ejecución irroga son graves, la pieza de suspensión debe ser despa
chada con inm ediatez, acorde con la u rgencia que el caso objetiva
m ente am erita 34.
En sum a, pensam os que la falta de u n plazo expreso en la ley no
es objetivam ente disvalioso, pues cu alq u iera que se q u iera fijar de
antem ano y con afán de reg ir todo pedido de suspensión puede re s u l
ta r, según las circunstancias, tan to extenso como exiguo.
Por ello, pensam os que el criterio a utilizar, como en cualquier
actuación exigible de la A dm inistración, es el de la razonabilidad:
an te la ausencia de un plazo, de tra n s c u rrir u n térm ino “que excedie
re lo razonable” (arg. art. 28, LNPA), el p articu la r podrá considerar
denegado tá cita m en te su pedido y o cu rrir a sede judicial con igual
objeto.
En la práctica, al no contem plar la ley u n plazo expreso, el peticio
nante de la suspensión deberá requerir de la Adm inistración la resolu
ción del pedido en el tiempo que estim e prudencial y, agotado éste, in
te n tar la cautelar en la justicia 3S.
d) Carácter de la suspensión, ¿innovativo o no innovativo?

De ser acogido el p lanteo y d isp u esta la suspensión, ¿ante qué
tipo de decisión cau tela r nos encontram os?
En u n im p o rtan te aporte al estudio de las m edidas cau telares
en el m arco de la acción de am paro, S am m artin o sostiene que au n
siendo u n a m edida de ca rá c te r conservatorio, la suspensión de los
efectos del acto no se subsum e dentro de las de no innovar, pues al
n e u tra liz a r los efectos del acto produce u n a alteración de la s itu a
ción jurídica, dado que la eficacia del acto se ve in terin am en te p a ra
lizada.
Así, entiende que desde el punto de v ista de la A dm inistración,
esa suspensión tien e n a tu ra le z a innovativa, m ien tras que desde la
posición del peticionario, se rá in n o v ativ a o conservatoria, según el
acto haya comenzado a producir efectos o no 36.
Debe ser un plazo capaz de conciliar la posibilidad real de que la Administración
se aboque al estudio de la petición cautelar con la urgencia en cuestión.
35 El plazo que el requirente indique a la Administración para que resuelva deberá
ser —va de suyo— razonable, pues de lo contrario se correrá el riesgo de que el juez señale
como óbice a la cautelar que sólo formalmente se le permitió a aquélla analizar la proce
dencia del pedido suspensorio.
36 Ampliar en SAMMARTINO, Patricio M. E., P rincipios constitucionales..., cit.,
ps. 323/324.
Sin desconocer la in cid en cia ju ríd ic a que la suspensión p e r se

tiene sobre los efectos del acto, y considerando la calidad de g a ra n tía
procesal del in stitu to , pensam os que lo relev an te p a ra ju z g ar su con
dición conservatoria o in n o v ativ a es la evaluación desde el pu n to de
v is ta de la situ ació n fáctica y ju ríd ic a de quien la peticiona. Así, y
como lo sostiene el citado au to r, si al disponerse la suspensión se ope
ra sobre u n a situación de hecho (v.gr,, m edidas tales como u n a su s
pensión en el goce de u n derecho o u n a clau su ra que se estén ejecu
tando, pero aú n no concluyeron), se rá innovativa; si, en cambio, el
acto aú n no incidió sobre la situación de hecho (la suspensión o clau
su ra h a n sido d isp u estas pero aú n no ejecutadas), será de no innovar
o conservatoria 37.
Con todo, la distinción tiene u n interés relativo en sede adm inis
trativa, pues en el procedimiento los requisitos p ara la suspensión no
varían según se tra te de u n a suspensión de n atu raleza innovativa o de
no innovar, siendo ambos supuestos comprendidos en el art. 12, LNPA:
e) Causales de suspensión
Como se an ticip a ra, tre s son las causales de suspensión que
enuncia el a rt. 12, LNPA.
Los analizarem os sep arad am en te.
e.l) Razones de interés público

La inclusión de e sta cau sal es la consecuencia lógica de re s u l
t a r el in te ré s público el e s tá n d a r de in terp retació n de toda relación
ju ríd ico -ad m in istrativ a 38.
Como nos estam os ocupando de la suspensión en calidad de ga
ra n tía de los particu lares, preciso será p u n tu a liza r que no será la re
gla la invocación del in terés público por el p articu lar, pues éste p e r
sigue la protección de su in terés individual, an te el acto que califica
de ilegítim o o de perjuicioso p a ra sus derechos.
Ello no significa, empero, que la causal no pueda ser invocada,
cuando el p a rtic u la r en tien d a que adem ás de agraviarle en su esfera
37 Bajo este punto de vista, la jurisprudencia ha reflexionado que frente al principio
de ejecutoriedad de los actos administrativos, el requisito de agotamiento de la instancia
administrativa como requisito de habilitación de la jurisdicción contenciosa-administra-
tiva y el carácter eminentemente revisor de ésta, la mayor parte de las medidas cautela
res susceptibles de ser requeridas en esta sede —cuyo objeto tiende a lograr la suspen
sión de los efectos del acto administrativo impugnado—- tienen naturaleza “innovativa”
(C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala Ia, 21/10/1999, “Trenyan de Hakim, Zulema v. Lotería Na
cional ~—Sociedad del Estado— s/medida cautelar [autónoma]”, causa 27.432/99).
38 GARRIDO F a l l a , Femando, Las transformaciones del régimen a d m in istra tivo ,
2a ed., Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1982, p. 86.
de derechos, el acto cuya suspensión solicita es contrario al in terés

público 39.
En un reciente precedente, la C ám ara Federal hizo lugar a la pre
tensión judicial de suspensión de los efectos de varios actos ad m in istra
tivos, encauzada en u n a m edida cau telar autónoma, que fuera efectua
da por una em presa co n tratista a la que la Policía Federal —entidad
contratante— le había denegado el cambio de un proveedor y la actu a
lización de tecnología p ara la carga y búsqueda de huellas dactilares.
La cau telar fue otorgada haciéndose m érito de que “surge u n as- -
pecto objetivo de esta controversia que puede afectar el m anejo de los
datos del sistem a en u n a m a te ria de a lta sensibilidad en cuanto al
in te ré s nacional involucrado”, p a ra concluir luego que “P or todo lo
expuesto, teniendo en cu en ta el in terés público en juego, la m edida
cau tela r debe ser concedida h a s ta ta n to se resuelva el recurso je r á r
quico [...] pues —aten to al alcance en que se le otorga— re s u lta m e
nos dañosa p a ra la com unidad que su rechazo” 40.
E n rigor, pen sam o s que todo acto contrario a derecho a te n ta
contra el interés público com prom etido en la vigencia de la ju rid ici
dad, por lo cual, cuando el p a rtic u la r alegue fundadam ente el pedido
de suspensión en la n u lid ad ab so lu ta del acto, lo estará fundando a
la vez —explícita o im plícitam en te— en el m entado in terés público
en la realización p ráctica del principio de legalidad.
Con todo, el cam po m ás fecundo p a ra la operativ id ad de esta
causal es el de la su sp en sió n de oficio por la A dm inistración, pues
como tiene dicho la P rocuración del Tesoro, es aquélla la que está en
m ejores condiciones p a ra ev aluarlo 41. Remitimos, por tan to , a su es
tudio m ás abajo.
Sí es im p o rtan te d estac ar acá que en aquellas legislaciones que
—como la alem ana— disponen como reg la la suspensión de los efec
tos del acto por la m era interposición de los recursos adm inistrativos
o de la acción contenciosa, dicha calidad suspensiva cede cuando la
au to rid ad a d m in istra tiv a “h a ordenado especialm ente la ejecutivi-
dad in m ed iata del acto en in te ré s público...” 42, destacándose así la
39 Por ejemplo, un acto que disponga con dudosa legitimidad la caducidad de una con
cesión de servicios públicos, sin prever cómo será prestado el servicio el día siguiente a di
cha caducidad, permitirá al concesionario requerir la suspensión tanto por razones de le
gitimidad como por el perjuicio que le irroga y, a la vez, por desatender el interés público
en la continuidad del servicio esencial.
40 C. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala.3a, 6/3/2006, “Ciccone Calcográfica SA v. EN - PFA -
res. 3658/2005, 3868/2005, 4504/2005 s/medida cautelar autónoma”, causa 40.243/2005.
41 PTN, Dictámenes 207:155.
42 Ley alemana de la jurisdicción contencioso-administrativa (VwGO, art. 80, trad.
por BACIGALUPO, Mariano, “El sistema cautelar en el contencioso-administrativo ale
mán tras la reforma de 1991”, RÁP, nro. 128, p. 413).
relevancia que se le confiere al m entado e stá n d a r básico de la re la

ción jurídico ad m in istrativ a au n en regím enes positivos que p arte n
de un principio inverso al vigente en n u estro derecho positivo.
N u e s tra ju risp ru d en c ia h a reconocido, asim ism o, la im p o rtan
cia de v alo rar el in terés público involucrado an te pedidos de su sp en
sión de actos u o tras m edidas cau telares req u erid as en sede judicial,
a p esar de no en co n trarse ex p resam en te previsto el requisito en el
art. 230, CPCCN, criterio que viene a ratificar la im posible omisión
de su consideración devenida de su ya aludida calidad de están d a r
básico de toda relación jurídico ad m in istrativ a 43.
De modo ta l que, au n de no en co n trarse —como lo está— expre
sam ente contem plada como causal p a ra ev alu ar la procedencia de la
suspensión en la LNPA, de todos modos d ebería ser valorado por su
calidad de fin últim o de todo el obrar e s ta ta l 44.
Con esto no se quiere decir —como será objeto de precisión al es
tu d ia r la suspensión como p rerro g ativ a— que la m era invocación del
in terés público p u ed a obrar como llave del m a n d ala p a ra otorgar o
denegar el pedido suspensorio, pues este concepto indeterm inado r e
quiere, en ta n to tal, efectivizarse en cada caso concreto y explicitarse
en la m otivación del acto. D ebe expresare en cada oportunidad, pues,
cuáles son las razones de in terés público que p u n tu a lm en te concu
rre n toda vez que se lo m enta.
e.2) Perjuicios graves al interesado

Interesado es aquel al que el acto v a dirigido d irectam en te o que
se ve incidido por éste, perm itiéndole invocar la calidad de p arte en
los térm inos an tes señalados.
La ley prevé la suspensión “p a ra ev itar perjuicios graves”.
43 “Arizu, Enrique e hijos SA e/Provincia de Mendoza”, Fallos 307:2267 (1985); “As

tilleros Alianza SA de Construcciones Navales, Industrial, Comercial y Financiera c/Es-
tado Nacional (PEN) s/daños y peijuicios”, Fallos 314:1202 (1991); “Seery, Daniel Jorge
c/Municipahdad de la Ciudad de Buenos Aires”, Fallos 315:2040 (1992); “Video Cable Co
municación SA c/Instituto Nacional de.Cinematografía”, Fallos 316:766 (1993); “Garré,
Alfredo Antonio c/Estado Nacional (Dirección General Impositiva) y otro”, Fallos 320:2697
(1997); C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4a, 14/5/1985, “Coelho”; C. Nac. Cont. Adm. Fed.,
sala 4a, 31/5/1991, “Banco Provincia de Buenos Aires”, LL Í992-A-211; C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala 4a, 13/6/1991, “Metalúrgica Bellucci”; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2a,
22/3/2000, “Curto”, entre otros íjurisp. cit. por COMADIRA, Julio - SAMMARTINO, Patricio,
“Medidas cautelares e interés público”, Revista de Derecho Público, 2002-1, “La emergen
cia económica”, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2002, ps. 327 y ss.).
44 En efecto, sería inadmisible que la Administración, a la hora de decidir la proce
dencia o no de la suspensión de un acto, omitiese valorar la incidencia que dicha decisión
habrá de tener en el interés público, pues eso sería lo mismo que olvidar la razón de ser
de su existencia y su carácter vicarial ordenado a la realización del bien común.
Se infiere de ello que si el acto agotó sus efectos y los perjuicios

ya se h a n producido, obviam ente la suspensión carece de sentido.
No es así, en cambio, cuando el acto todavía no h a producido efec
tos tangibles en la esfera vital de intereses del particular 45, o cuando
h a comenzado a producirlos y éstos continúan en el tiempo 46, pues allí
la suspensión sí procederá.
El perjuicio debe ser “g rav e”, es decir, de im portancia, tra sc e n
dente p a ra el p articu la r que solicita la suspensión. A dviértase que la
n o rm a dice “grave”, no “irre p a ra b le ”, fijando un m atiz de relieve,
pues el p arám etro de la irrep a rab ilid ad es ciertam ente superior y de
m ás difícil alegación y prueba.
La ju risp ru d e n c ia a d m in is tra tiv a no h a sido siem pre unívoca
en punto a cómo se acred ita el cum plim iento de esta causal. E n al
gún dictam en antiguo de la PTN se infiere que alcanza con sólo ale
g ar el perjuicio grave 47, pero en otros se sostuvo que la m era alega
ción, sin pruebas, no es suficiente 48.
P ensam os que debe ap licarse u n criterio sim ilar al previsto
p a ra la causal de nulidad: el perjuicio grave debe ser alegado fu n d a
d am ente. E xigir la p ru eb a a c a b ad a del daño es exagerado, pues el
daño grave es ju sta m e n te aquello que a ú n no sucedió y se quiere con
ju r a r provisionalm ente con la suspensión. Pero, de otro lado, soste
ner el pedido de cautela en un alegato genérico sobre el süpuesto per--
juicio a sufrirse, re s u lta rá insuficiente. E l alegato fundado im plica el
deber de form ular razo n ad am en te los motivos por los cuales se su fri
rá un daño relevante y, de ser posible, el de acom pañar aquellos ele
m entos de prueba que p erm iten lleg ar a esa conclusión 49.
Pese a que la ju risp ru d en c ia ad m in istrativ a a veces lo Ha erigi
do en óbice p a ra la procedencia de la suspensión 50, consideram os
que el e s tá n d a r de la “re p arab ilid ad u lterio r” no es idóneo p a ra re
chazar el pedido cautelar.
P a ra que proceda la su sp en sió n , la ejecución debe cau sar un
perjuicio grave. El legislador no alude a u n a posible reparación pos
terio r como obstáculo p a ra la suspensión.
45 Decimos “tangibles” porque el mero dictado del acto, en razón de la primera pre
rrogativa estatal antes mencionada, implica de por sí la creación de una situación jurídica
novedosa en el sujeto al que se dirige, pero la consumación de este primer y liminar “efec
to” no neutraliza la posibilidad de solicitar la suspensión de aquellos otros efectos que de
rivan de su concreta ejecución.
Son los ejemplos antes también aludidos de medidas sancionatorias a medio cum
plimiento.
49 Como podría ser, por ejemplo, un dictamen contable cuando se trate de perjuicios
económicos. ■
•50 p'j’N, Dictámenes 144:148.
Por lo dem ás, no puede escaparse que con el criterio amplio que
se le otorga en la ju risp ru d en c ia de la Corte S u p rem a al concepto de
propiedad luego del célebre p recedente “B ordieu”, p rácticam en te
todo derecho ajeno a la v id a y la lib ertad es susceptible de in g resar
bajo este concepto y, consecuentem ente, pasible de valoración pecu
n ia ria y reparación.
E sa asim ilación, su m ad a a la no pocas veces invocada solvencia
esta ta l que se d a por p resu m id a y a la ju risp ru d en c ia de la Corte Su
p rem a que erige en v alla de las m edidas cau telares la posible u lte
rior reparación de los daños patrim o n iales 51, to rn a ría n a la su sp en
sión del acto en u n a m edida, en los hechos, nu n ca conducente.
M erece u n tra ta m ie n to separado la cuestión a tin en te a si esta
sola causal es suficiente p a ra el otorgam iento de la suspensión, a te n
diendo a que la redacción del artículo enuncia las tres causales como
in d e p en d ien tes y autónom as. El te m a será tra ta d o p u n tu a lm e n te
m ás abajo, donde rem itim os.
e.3) N u lid a d absoluta

La te rc era y ú ltim a de las causales de suspensión es el alegato
fundado de n u lid ad absoluta.
E s ta causal se vincula con el principio de ju rid icid ad y ap u n ta a
poner e n tre p a ré n te sis los efectos n a tu ra le s de u n acto, cuando se
sospeche fu n d ad am en te su desarreglo con el orden jurídico.
Pensam os que alcanza con que se alegue la n u lid ad absoluta (es
decir, que se so sten g a razo n ab lem en te que el acto carece de uno o
m ás elem entos esenciales o que uno o m ás de éstos padecen vicios
graves), sin que sea necesario que el vicio re su lte m anifiesto.
N ulidad absolu ta y m an ifiesta no son conceptos que se identifi
quen en el derecho adm inistrativo, pues m ien tras uno define el acto
que carece de alguno de sus elem entos esenciales o los p resen ta g ra
vem ente viciados, el otro se refiere al cará cter palm ario, evidente,
ostensible del vicio, cu alquiera sea su entidad. Así, es dable la exis
ten cia de actos que padecen vicios graves y m anifiestos como de otros
que exhiben vicios leves ig u alm en te m anifiestos 52.
Dado que la inconsecuencia o im previsión del legislador no se
presum e, creemos que en el ám bito nacional es suficiente con que se
alegue fu n d ad am en te u n a n u lid ad absoluta, sin exigirse como otro
requisito el carácter m anifiesto del vicio.
51 “Garre, Alfredo Antonio c/Estado Nacional (Dirección General Impositiva) y otro”,

Fallos 320:2697 (1997).
52 V.gr., un acto claramente viciado en el elemento competencia en razón del grado,
respecto de una facultad delegable, que es susceptible de ratificación (art. 19, LNPA).
368 LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO..
Por otra parte, si el acto es m an ifiestam en te nulo, corresponde

rá directam ente su revocación y no u n a m edida provisional de su s
pensión de sus efectos.
Pensam os que el alegato fundado de nulidad absoluta es aquel
que se revela suficientem ente idóneo como p a ra introducir la duda,
la seria sospecha acerca de la ilegitim idad del a c to 53. Ese serio cues-
tionam iento al acto es el que au to riza a la A dm inistración a adoptar
u n a posición prud en te y su sp e n d er sus efectos, p ara d ar inm ediato
inicio al procedim iento de revisión que p erm ita corroborar la verdad
del cuestionam iento 54.
D istinto es el caso en la legislación local de la Ciudad de Buenos
A ires, en la que se exige el alegato fundado de u n a nulidad “ostensi
ble y absoluta” 55.
f) ¿Causales independientes o interrelacionadas?

L a literalid ad de la n o rm a nos coloca fren te a causales in d e
pendientes, pues el legislador alude a u n a u otra.
Ello no obstante, la valoración del in terés público, en ta n to es
tá n d a r fu n d am en tal de la relación jurídico ad m in istrativ a y razón
de ser de la A dm inistración como e n tid ad vicaria ordenada a su con
secución, h a b rá de e sta r p resen te siem pre a la h o ra de v alo rar la con
cesión o rechazo de la ca u te la r su sp en so ria en sede ad m in istrativ a.
Cuando la suspensión se afinca en la nulidad del acto, el interés
público concurre implícito, pues no puede h aber interés público en opo
sición a la legalidad. E n todo E stado de Derecho existe —como, dijéra
mos antes— u n interés público comprometido en la vigencia de la ju ri
dicidad 3^ni siquiera en nom bre de la eficacia sería aceptable cargar
contra el principio de legalidad: no h ay eficacia en la ilegalidad.
Si la solicitud de su sp en sió n se s u ste n ta exclusivam ente en el
perjuicio grave (es decir, no se cu estiona la legitim idad del acto), co
rresp o n d erá de todos modos e v alu ar cuáles serían las consecuencias
p a ra el interés público de o rd en ar la suspensión provisional del acto.
De verificarse en el procedim iento de revisión que el acto fue dictado
53 No es cualquier cuestionamiento, pues desde antiguo la Corte Suprema tiene dicho

que la presunción de validez de los actos gubernamentales no puede ser descalificada por
la sola manifestación de los administrados (“Lipara, Napoleón c/Nación”, Fallos 250:36
[1961]).
54 Destaca Gordillo (con cita de PTN, Dictámenes 235:66) que si al apreciar la exis
tencia de una infracción, el estudio del acto lleva al convencimiento de que es probable
que deba declararse su nulidad, resulta más conveniente suspender los efectos de esa me
dida que más adelante habrá de desaparecer (GORDELLO, Agustín,Procedimiento adm inis
trativo, LNPA y LPACABA comentadas, LexisNexis, Buenos Aires, 2003, p. 161, nota 423).
55 Art. 12 in fine, LPACABA.
FABIÁN OMAE CANDA 369
con desarreglo inicial al in te ré s público, d eb erá ser luego revocado

por irrazonable (es decir, por contrario a la juridicidad en su vertiente
de razonabilidad).„Si su desarreglo con el interés público devino luego
de su dictado y con el paso del tiempo, el acto h ab rá perdido la nota de
la oportunidad, mérito o conveniencia y por esta causal deberá ser re
vocado (art. 18, LNPA).
E n la legislación local de la C iudad de Buenos A ires se h a segui
do el criterio del “daño” 56, estableciéndose la procedencia de la su s
pensión “cuando la ejecución del acto tra ig a aparejados m ayores p er
juicios que su suspensión”.
La norm a exige algún esfuerzo de interp retació n , pues debe en
ten d erse que procede la suspensión cuando la ejecución del acto tra i
ga aparejados (al p articu la r) m ayores peijuicios que su suspensión
(al in terés p ú blico)57.
No creemos posible in te rp re ta r, como parece inferirse de algún
precedente citado por la d o ctrina 58, que proceda la suspensión cuan
do la ejecución le tra ig a ap arejad o s al p a rticu la r m ayores perjuicios
que la suspensión, pues e sta situación se configuraría siem pre ante
u n acto restrictivo de derechos 59.
C orresponde recordar aq u í que la suspensión ad m in istrativ a es
un in stitu to del procedim iento adm inistrativo, que accede a u n a p re
tensión principal o de fondo, form ulada en el recurso p ertinente. De
modo que la suspensión queda im buida de la télesis propia del cauce
principal o procedim iento al que accede.
La finalidad prim ordial del procedim iento se vincula con el p ri
m ero de los principios gen erales que lo guían, esto es, el respeto y vi
gencia de la juridicidad. P orque persigue el cum plim iento a u ltran za
56 En doctrina, se ha entendido que este criterio resulta el modo más adecuado para
resolver la tensión que produce el ejercicio de la autoridad estatal para el cumplimiento
de sus fines con el respeto de la libertad individual, que exige que ésta no se vea manci
llada con motivo de aquel ejercicio ejecutivo (CASSAGNE, Juan Carlos, El acto adminis
trativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1974, ps. 35/36).
57 Este criterio fue seguido, asimismo, en numerosos precedentes del fuero contencio-
so-administrativo en pretensiones cautelares articuladas en sede judicial (C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala Ia, 21/5/1991, “El Expreso Ciudad de Posadas”, LL 1993-B-424, y C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala Ia, 27/471999, “Beliz”; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2a, 14/10/1983,
“Pesquera del Atlántico”; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2a, 9/4/1992, “Continental Illinois
National Bank”; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2a, 17/3/1997, “Pinzón”, LL del 20/2/1998,
supl. Derecho Administrativo, y C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4a, 16/4/1998, “Arte Radio-
televisivo Argentino SA”).
58 Conf. GORJDILLO, Agustín, Procedimiento administrativo..., cit., p. 170, nota 449.
59 Toda ejecución de un acto limitativo de derechos —incluso aquellos legítimos y
oportunos—- es más gravosa para el particular que la suspensión de los efectos de ese acto,
por lo que ese modo de interpretar la previsión del.art. 12 deviene, a mi criterio, irrazo
nable.
de la juridicidad es que en su desarrollo se p ro cu rará alcanzar la v er

dad ju ríd ica objetiva. Por ello, no debe e x tra ñ a r que en sede adm inis
tra tiv a la suspensión se incardine a los fines propios del procedimiento
y deba ser concedida cuando se sospeche de la n u d a legitim idad del
acto, m ás allá de si existe u n peligro en la dem ora p ara los in tereses
del p a rtic u la r como se exige en el proceso. E n el procedim iento, el
agravio a la juridicid ad es cau sal autosuficiente p a ra que se su sp en
dan provisionalm ente los efectos del acto cuestionado, h a s ta ta n to
escam pe la verdad ju ríd ica objetiva acerca de si ese acto v u ln era, o
no, gravem ente el orden jurídico.
De otro lado, el m ero perjuicio —por m ás grave que sea, y si no,
piénsese en la expropiación—•no s e rá h áb il por sí solo p a ra que el
acto deba ser suspendido en sus efectos, a m enos que el in terés p ú
blico sea ta n débil que no ju stifiq u e el sacrificio especial que se re
quiere del p articu la r 60.
Postulam os, pues, que p a ra que proceda la tu te la cau tela r en
sede ad m in istrativ a no es m e n ester d em o strar que, si ésta no se da,
se pone en riesgo el resu ltad o práctico del procedim iento o, m ás con
cretam ente, de la ev en tu al resolución de fondo a dictarse en el futuro
favorable al particu lar.
Toda vez que el procedim iento se o rien ta a p reserv ar la ju rid i
cidad, b a sta que é sta se vea seriam en te am en azad a (y el alegato fu n
dado de nulid ad ab so lu ta es el que debe re a liz a r el esfuerzo de de
m ostrarlo) p a ra que la su sp en sió n proceda. El acto sospechado de
ilegítim o debe ser suspendido en a ra s de la ju ridicidad que tiñ e al
procedim iento, m ás allá de si el derecho enjuego correrá o no peligro
en su realización p ráctica el día de la resolución definitiva.
E n sum a, la tu te la c a u tela r en sede adm inistrativa'"no n ecesa
riam en te debe q u ed ar ceñida al aseg u ram ien to práctico de la resolu
ción definitiva; alcanza con que resg u ard e provisionalm ente la re a
lización de la juridicidad, en ta n to fin prim ordial del procedimiento.
g) Vinculación con la suspensión ju d ic ia l

Hemos anticipado que p ara que la tu tela cautelar sea efectiva y con
ducente a la idónea protección de los derechos, deben articularse adecua
dam ente los mecanismos suspensorios adm inistrativos y judiciales.
U na prim era cuestión a a n a liz a r es la vinculada con la obligato
ried ad o no del planteo suspensivo de suspensión, como requisito
p ara la adm isibilidad de su posterio r form ulación en sede judicial.
60 Sacrificio especial que deberá ser indemnizado, conforme a las pautas propias de
la responsabilidad del Estado por su actividad lícita.
E n segundo lugar, habrem os de reflexionar sobre la mejor e s tra

teg ia p a ra la protección del derecho que pende de la ejecución del
acto cuya suspensión se busca, p artien d o de la base de que el paso del
tiem po sin que se resu elv a la pieza c a u tela r deja la ten te el peligro de
la ejecución del acto y la producción de los efectos dañosos que se b u s
ca evitar.
Por últim o, efectuarem os algunas reflexiones relativ as a la r a
zón de ser de la suspensión en sedes a d m in istrativ a y judicial, es de
cir, en el procedim iento y en el proceso.
g .l) ¿Es necesario solicitar en p rim er lugar la suspensión

en sede a d m in istra tiv a ?
L a cuestión po d ría ser p la n te a d a en los siguientes térm inos:
siendo la cau telar accesoria de u n cauce principal, si p a ra la proce
dencia de ese cauce prin cip al es m en ester, previam ente, h aberle
dado a la A dm inistración la o portunidad de rev isar sus actos en sede
propia a trav és de los recursos adm in istrativ o s 61, ¿no será indispen
sable p erm itirle asim ism o an aliza r y decidir la suspensión —acceso
ria de aquel p rin cip al— an tes de llevar la preten sió n an te los jueces?
E sa es la doctrina que se ex trae de u n conocido precedente de la
C orte S uprem a, en el que se sostuvo que la existencia de u n a vía le
gal a p ta p a ra la protección de los derechos excluye, en principio, la
adm isibilidad de u n am paro (que en el caso era articulado con fina
lidad cautelar, dado que su objeto residía en la suspensión de u n acto
adm inistrativo), y a que el solo hecho de h ab erse planteado u n recu r
so ad m in istrativ o p en d ien te de decisión, re s u lta b a suficiente p a ra
resolver su im procedencia 62.
E ste criterio es de recibo por v arias de las salas de la C ám ara del
F uero F ed eral de la C ap ital F ederal, h abiéndose sostenido que la
suspensión no puede disponerse en v ía ju d icial sin p reviam ente
acre d itar su petición y denegación en sede ad m in istrativ a 63.
61 Es lo que la doctrina española denomina “autotutela en segunda potencia o redu-
plicativa”, una de cuyas técnicas consiste “en la interposición preceptiva de las vías ad
ministrativas antes de permitir el acceso a los tribunales de quienes pretendan impugnar
las declaraciones ejecutivas o las ejecuciones coactivas de la Administración” (GARCÍA DE
ENTERRÍA, Eduardo - FERNÁNDEZ, Tomás R., Curso..., t. I, cit., p. 507).
62 “Hughes Tool Co. SACIFI c/Nación Argentina”, Fallos 307:178 (1985) y LL 1985-
C-141.
63 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3a, “Romero”, LL 1985-C-140; C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala 3a, 10/11/1987, “Murúa”; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3a, 28/4/1992, “Incidente
de recurso de apelación, in re Alais, Horacio”; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3a, “Edesur”,
LL 1995-D-318; C. Nac, Cont. Adm. Fed., sala 3a, 3/2/1994, “Alessandro”; “Distribuidora
Petroso!’, ED del 29/9/2003, Serie Especial de Derecho Administrativo (hemos comenta
do este fallo en nuestro artículo “La suspensión de los efectos del acto administrativo”, en
La fundam entación resid e en que el proceso adm inistrativo es

por esencia revisor de actos, por lo que al ser necesario el agotam ien
to de la vía ad m in istrativ a previa, v a de suyo que tam bién el pedido
de suspensión de los efectos del acto requiere generalm ente u n p re
vio pedido en ta l sentido a la p ro p ia A dm inistración. Peticionada en
sede ad m in istrativ a dicha suspensión, de la denegatoria expresa o
tá c ita puede acudirse a la v ía judicial, au n cuando exista u n recurso
pendiente sobre el fondo en sede ad m in istrativ a 64,
Sin embargo, otra de las salas del fuero federal de la Capital ad
vierte que la exigencia de que en toda m edida cautelar se requiera pre
viam ente la suspensión del acto en sede adm inistrativa, constituye
una cuestión a ponderar prudentem ente en cada caso y que cuando se
deduce un sim ilar pedido en am bas sedes, es en principio u n a intem
pestiva interferencia al Poder Judicial pronunciarse anticipadam ente
en u n asunto som etido a su consideración, sin h ab erse acreditado
que en el caso se h ay a producido u n rechazo o la oportuna decisión 65.
E n sum a, tres salas exigen la petición previa en sede adm inistra
tiva y una cu arta señala que se tr a ta de u n a cuestión a ponderar en
cada caso, pero de encontrarse la pretensión cautelar sometida a am
bas sedes, corresponde a g u a rd a r la decisión de la A dm inistración.
No puede obviarse que e sta ju risp ru d en c ia pone al p articu la r en
la necesidad de req u erir prim ero en sede ad m in istrativ a la suspen
sión, a efectos de ev itar u n rechazo de la pretensión cau telar en los
tribunales, por no h ab erse acreditado ta l requisito.
Aparece como desaconsejable, desde el punto de v ista de la es
tra te g ia procesal, a rrie sg a r la presentación directa en sede judicial
y exponerse a la doctrina acu ñ ad a por la C orte S uprem a .en “H ughes
Tool” y recibida por tre s de las salas del fuero. r
Tampoco es to talm en te certero el p an o ram a aun en el caso de
p la n tearse el pedido de suspensión en sede ad m in istrativ a, pues si
COMADIRA, Julio R., Colección de análisis jurisprudencial de elementos de derecho ad
m in istra tiv o cap. VIII, La Ley, Buenos Aires, 2005); C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4a,
20/5/1986, ‘Rama”, y C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4a, “Autocírculo SRL y otros v. BCRA
s/proceso de conocimiento”; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4a, 3/5/1995, “Legumberry, Gri-
selda L. y otro v. Poder Ejecutivo nacional (Ministerio de Relaciones Exteriores) s/proceso
de conocimiento”.
64 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5a, 7/11/2001, “Gas Nea SAv. Res. 2346/2001 - Enar
gas” (con cita de C. Civ. y Com. Fed., sala 3a, 8/3/2000, in re “Austral Líneas Aéreas, Cielos
del Sur SA v. EN - Fuerza Aérea Arg. y otros s/medidas cautelares”, y HUTCHINSON, To
más, “La suspensión de los efectos del acto administrativo como medida cautelar propia
del proceso administrativo. Su aplicación en el orden nacional”, ED 124-678).
65 C. Nac. Cont. Adm. Fed,, sala Ia, 22/10/1998, “Cooperativa Mariano Acosta Ltda.
v. Res. 684/1998 y 756/1998 Enargas (expte. 530/94)”, y C. Nac. Cont. Adm; Fed., sala Ia,
6/4/1999, “Cortés”; C. Nac. Cont. Adm. Fed:, sala Ia, 11/5/2000', “EDET SA; v'. Res.
841/2000 —ENRE— (expte. 6233/99)”.
éste no es resuelto (cuestión que, v a de suyo, excede las posibilidades

del requirente), se corre el riesgo de que al form ularlo en sede ju d i
cial el trib u n a l resuelva —c-orno lo postula u n a de las salas— que no
corresponde la intervención de la ju sticia, por re s u lta r intem pestiva.
Ello nos introduce en otra cuestión de alta im portancia práctica,
ta l es la de reflexionar acerca de los posibles m ecanism os procesales
que p e rm ita n —considerando el horizonte ex isten te a la luz de los
precedentes m encionados— u n a tu te la efectiva de los derechos.
g.2) E l problem a de la ru p tu ra de la cadena de protección:

la fa lta de resolución de la p ieza a d m in istra tiva
de suspensión y la m edida provisionalísim a
D esde que el acto es dictado y notificado, puede ser ejecutado.
E sta realidad, consecuencia de las p rerro g ativ as ya v istas, colo
ca al p a rtic u la r que en tien d e am enazados in ju stam e n te sus d ere
chos, en la necesidad de en co n trar m ecanism os que le aseg u ren u n a
tu te la efectiva provisoria co n tra la posible ejecución del acto.
Como prim er recaudo, derivable de un dato de la realidad, será
conveniente re q u e rir la su sp en sió n en sede a d m in istra tiv a 6s. La
suspensión que ev en tu alm en te se decrete s u rtirá efecto h a s ta ta n to
finalice el procedim iento adm in istrativ o con el dictado de la resolu
ción de fondo que cau sa estado.
El pedido suspensorio tiene que ser resuelto en u n lapso p ru d en
cial por la A dm inistración. Lapso que la ley no fija, por lo que postula
mos que sea el particu lar el que explicite qué plazo razonable h ab rá de
e sp e ra r—plazo que dependerá de la gravedad e inm inencia del perjui
cio en ciernes—- antes de llevar la pretensión cautelar a sede judicial.
E sta posible solución tiene el riesgo de que, au n fijando u n lapso
razonable, la A dm inistración puede, antes, ejecu tar el acto.
Por lo que pensam os que a efectos de aventar ese riesgo, u n a op
ción a explorar, sobre todo en supuestos de peijuicios m uy graves de in
m inente producción, puede ser la de plantear la suspensión en sede ad
m inistrativa con efectos h a s ta la finalización del procedimiento y, a la
vez, la suspensión provisionalísim a en sede judicial, esto es, req u erir
del juez contencioso que ordene la suspensión de los efectos del acto
hasta tanto la A dm inistración resuelva la pieza de suspensión.
66 Desde mi punto de vista, este requisito no debería ser exigible cuando el pedido de
suspensión se funde en un perjuicio muy grave al que quedara expuesto el particular por
la inminente ejecución del acto. Ante la gravedad del perjuicio y la inminencia de la eje
cución, la tutela que se requiere exige, para ser efectiva, que sea el juez el que directa e
inmediatamente se aboque a su conocimiento y resolución. La otra opción, en estos su
puestos, podría ser la articulación de una medida provisionalísima, cuestión de la que da
mos cuenta más abajo.
A dviértase que la cau tela ju d icial provisionalísim a sólo d u raría

el tiempo que se tom e la A dm inistración en resolver el pedido de su s
pensión form ulado en su propia sede, con lo cual, en definitiva, de su
diligencia dependerá la sub sisten cia o no de esa tu tela. De ser dene
gada la suspensión por la A dm inistración, ta l denegatoria será revi-
sable por el juez contencioso, ah o ra con c ará cter provisional, pues de
ser acordada deberá efectivizarse h a s ta ta n to se resuelva la cuestión
de fondo en el procedim iento ad m inistrativo.
Claro e stá que todo esto r e s u lta r á in n ecesario si, an te supues--
tos de re a l g rav ed ad e in m in e n te ejecución del acto, los trib u n a le s
deciden p riv ile g ia r el prin cip io de tu te la efectiva por sobre el ca
rá c te r rev iso r de la ju risd icció n 67, criterio que enten d em o s es el
correcto.
g.3) Requisitos p a ra la suspensión en sedes adm inistrativa

y ju d ic ia l
M ientras que es claro que la suspensión req u erid a en sede a d
m in istrativ a se rige por el a rt. 12, LNPA, no es igualm ente sencillo
d e te rm in a r cuáles son los p a rá m e tro s que debe te n er en cu en ta el
juez, en o p o rtu n id ad de ev a lu a r la procedencia de u n a suspensión
pedida con ca rá c te r de m ed id a c a u te la r autónom a, esto es, encon
trán d o se p en d ien te de resolución el procedim iento ad m inistrativo
que pondrá fin a la cuestión de fondo. Tampoco es claro cuáles son los
requisitos p a ra la suspensión p la n te a d a en el marco de u n a acción de
nulidad, es decir, u n a vez ag o tad a la v ía adm in istrativ a.
Téngase p resen te que, en el ám bito nacional, no h a sido dictado
u n Código C ontencioso-A dm inistrativo, razón por la cuál los juicios
contra el E stado nacional tra m ita n bajo las reglas del proceso civil y
com ercial 6S. E n dicha n o rm a procesal, la suspensión de los efectos
del acto es norm alm en te en cu a d rad a como “m edida de no innovar”,
siendo sus requisitos los del art. 230, CPCCN.
Tales requisitos son:
a) V erosim ilitud del derecho.
b) Peligro en la dem ora.
67 Carácter revisor que cede lugar a la acción ju dicial directa en el proceso urgente
por excelencia, esto es, el amparo contra autoridades públicas (art. 43, CN), previsión que
no viene sino a constitucionalizar una práctica jurisprudencial arraigada, tal era la de no
exigir el agotamiento de la vía cuando quien accionaba se encontraba en una situación
que requería un real amparo para sus derechos fundamentales.
68 Como sostiene Comadira, siendo que dicha norma ha sido diseñada para regular
conflictos privados, su aplicación al litigio contencioso-administrativo lo es por analogía
(COMADIRA, Julio R ., Derecho adm inistrativo, cit., p. 4 5 6 ).
c) Im posibilidad de obtener la cau tela por medio de otra m edida

precautoria.
Estos recaudos de procedencia deben ser acreditados de m anera
conjunta y sim ultánea, p ara que proceda la medida cautelar del art. 230,
CPCCN.
A dem ás, y como y a fu era esbozado m ás arrib a, cuando se en
cu en tran en ju eg o bienes socialm ente relev an tes y la cuestión ata ñ e
de modo directo e inm ediato al in terés de la com unidad; la ju ris p ru
dencia a g rav a los req u isito s de procedencia, exigiendo que el vicio
sea notorio, peligro irre p a ra b le en la dem ora y la consideración del
interés público 69.
. Tres son, básicam ente, las resp u estas susceptibles de d ar al in
te rro g an te sobre cuáles son los requisitos a acred itar cuando se p e
ticiona la suspensión del acto en sede judicial.
U na p rim e ra posibilidad es la de so sten er que siempre debe
aplicarse el art. 12, LNPA, y los requisitos en él establecidos.
D esde el vértice opuesto, puede afirm arse que no corresponde la
aplicación del art. 12, LNPA, sino la del art. 230, CPCCN.
P or últim o, u n a posición in term ed ia es la que sostiene que la
aplicación del art. 12, LNPA, o del art. 230, CPCCN, depende de si
se en cu en tra agotada, o no, la in stan cia ad m in istrativ a.-----
E xplicaré m uy su m ariam en te los fundam entos capaces de su s
te n ta r los distintos pu n to s de v ista 70.
Un sector de la d o ctrina entiende que los requisitos son los del
art. 12, LNPA, porque esta disposición reg u la específicam ente el in s
titu to suspensorio del acto ad m inistrativo, sin que corresponda d is
tin g u ir según la sede en la que aquélla h a b rá de disponerse. Se sos
tiene, asim ism o, que la citad a disposición de la LNPA, en la m edida
en que re s u lta m enos severa en cuanto a los requisitos exigibles que
la del a rt. 230, CPCCN, realiza de m a n era m ás adecuada el principio
de tu te la ju d icial efectiva 71.
69 Conf. COMADIRA, Ju lio - SAMMARTINO, P atricio, “M edidas cau telares...”, c i t , ps. 330
y 339 y ss.
70 Para un estudio profundo de esta cuestión ver, COMADIRA, Julio R Derecho adm i
nistrativo, cit., cap. XVII, “Las medidas cautelares en el proceso administrativo”, con es
pecial referencia a la suspensión de los efectos del acto, ps. 439 y ss.
71 CASSAGNE, Juan Carlos, “Efectos de la interposición de los recursos y la suspen
sión de los actos administrativos”, ED 153-994; HALPERIN, David, “Las sentencias del
Tribunal Fiscal y la prohibición de innovar”, REDA, nro. 1, Depalma, Buenos Aires, 1989,
p. 131; BARRA, Rodolfo, “Efectividad de la tutela judicial frente a la Administración”,
ED 107-419; HUTCHINSON, Tomás, “La suspensión...”, cit., p. 683; GAMBIER, Beltrán -
ZUBIAUR, Carlos, “Las medidas cautelares contra la Administración (fundamentos, pre
supuestos y aplicación del art. 12, ley 19.549)”, LL 1993-D-690.
La ju risp ru d en cia parece in clin arse, por su parte, a resolver las

suspensiones bajo los cánones del art. 230, CPCCN. Aplica, así, las
norm as que rigen in totum el proceso judicial 72.
Por últim o, desde u n a posición in term ed ia se h a sostenido que
la suspensión debe ser an aliza d a bajo las reglas del art, 12, LNPA,
o art. 230, CPCCN, según se en cu en tre, o no, h ab ilitad a la in stan cia
judicial. Se distingue, en su m a, si la A dm inistración h a adquirido, o
no, la calidad de sujeto enjuiciable 73.
Si la suspensión del acto se solicita encontrándose en trám ite el
procedimiento adm inistrativo (la vía no está agotada, ergo, la Adminis
tración aún no es sujeto enjuiciable), el juez deberá apreciar su proce
dencia a la luz del art. 12, LNPA, pues se p arte de la base de que el
p articu la r solicitó a la A dm inistración la suspensión del acto, dene
gándola ésta expresa o tá c ita m e n te por v ía de silencio.
Téngase en cu en ta que el pedido de suspensión del acto en sede
ad m in istrativ a formulado a la propia Administración, se encuadró ne
cesariam ente en los cánones del art. 12, LNPA, y que ésta lo denegó ex
presam ente o por vía de silencio. Luego, lo que el juez h a rá an te la
nueva pretensión de suspensión —ah o ra articu lad a en sus estrados,
por vía de la denom inada “m edida cau telar autónom a”— será revi
s a r si aquella denegatoria fue o no aju sta d a a derecho, valorando, a
tal efecto, las m ism as previsiones que d eterm inaron la denegatoria.
Si el juez llegare a la conclusión de que la suspensión debió ser
otorgada por la A dm inistración, así debe decretarlo. Dicha su sp en
sión reg irá h a s ta ta n to se agote el procedim iento adm inistrativo, es
decir, h a s ta tan to la A dm inistración resu elv a con carácter definitivo
el fondo de la cuestión, causando con su resolución estado.
A hora bien, si el pedido de suspensión en sede judicial se efec
tu a ra u n a vez agotada la v ía ad m in istrativ a, la cau telar deberá ser
concedida o denegada seg ú n las p a u ta s del art. 230, CPCCN, pues
m ediando u n a decisión d efinitiva y fin al por p arte de la A d m in istra
ción sobre el fondo de la cuestión, y concluido el procedim iento adm i
nistrativo, que es el ám bito de aplicación n a tu ra l de la disposición
del art. 12, LNPA, corresponderá aplicar la norm a ritu a l propia de la
resolución de controversias en sede judicial, es decir, el CPCCN 74.
72 COM ADIRA, Julio R., Derecho adm inistrativo, cit,, en especial ps. 456 y ss., y la ju
risprudencia allí citada.
73 Es decir, si se encuentra en situación de ser llevada ajuicio por encontrarse habi
litada la instancia judicial (sea porque se formuló el reclamo o el recurso correspondiente,
o bien porque no era necesario interponerlos —v.gr., supuestos de excepción del art. 32,
LNPA—).
74 La función judicial en sentido estricto se caracteriza por ser realizada por los jue
ces del Poder Judicial (criterio subjetivo) al resolver controversias con fuerza de verdad
III. L a SUSPEN SIÓ N DE LOS EFECTOS DEL ACTO

COMO PRERROGATIVA ESTATAL
Si bien el in stitu to que ños ocupa es com únm ente estudiado en
su faz de g a ra n tía de los p a rtic u la re s (y así lo hicim os p reced en te
m ente), su funcionalidad no te rm in a allí, p u es la calidad n a tu ra l
m ente vicarial de la suspensión puede colocarla al servicio no sólo de
las g a ra n tía s de los p a rticu la res co ntra actos que cau san in ju sta y
d añ o sam en te gravam en, sino tam b ién del E stado, cuando re su lte
necesario disponer la suspensión de u n acto por las razones que fue
ra n (por tra ta rs e de un acto nulo favorable a un p articu la r del que
nacieron derechos subjetivos que e stá n en cum plim iento —art. 17,
2a p arte, LNPA—; por existir d u d as serias en cuanto a su ilegitim i
dad sin contarse, empero, con elem entos suficientes p a ra d eclarar la
nulidad absoluta o, por últim o, por concurrir razones de in te ré s p ú
blico que aconsejen la suspensión).
E n todos estos casos queda rev elad a la u tilidad de la suspensión
de los efectos del acto, al servicio de la prerro g ativ a estatal.
1. L a s u s p e n s i ó n de oficio del a c to a d m in is tra tiv o

que g e n e r ó d e re c h o s en c u m p l i m i e n t o ..............
Se tr a ta de aquellos supuestos en los cuales la A dm inistración
se ve im pedida de ejercer su p rerro g ativ a revocatoria por razones de
ilegitim idad, esto es, de volver sobre sus propios actos y revocar un
acto nulo, por h a b e r dado éste nacim iento a derechos subjetivos en
cum plim iento (art. 17, 2a p arte , LNPA).
A nte la im posibilidad de revocar cabe p reg u n ta rse si no podrá la
A dm inistración su sp en d er pro v iso riam en te los efectos de. aquellos
actos contrarios a derecho, con fundam ento en las disposiciones del
art. 12, LNPA, y d ar inicio a la acción de n u lidad (lesividad) 75.
U n sector de la doctrina se opone a ta l posibilidad, por considerar
que si la A dm inistración no puede revocar el acto por existir derechos
subjetivos en cumplimiento (art. 17, 2a parte, LNPA), tampoco puede
suspenderlo, “pues esto último im plicaría lograr en la práctica lo que la
norm a precisam ente quiso evitar: que los derechos em ergentes queda
ra n a m erced de u n a decisión adm inistrativa ulterior” 76.
legal (criterio material u objetivo) conforme a las códigos rituales que regulan las diversas
materias (criterio formal o procesal). En el caso, ante la ya inexplicable ausencia de un
código contencioso-administrativo, resultan de aplicación —como en todo el proceso con
tencioso—■las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial.
75 Puede ampliarse en nuestros trabajos: CANDA. Fabián O., “La suspensión de ofi
cio...”, cit., ps. 408 y ss., y “La suspensión del acto...”, cit., ps. 106 y ss.
76 GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. III, 3a ed., Macchi, Bue-
E n la jurisp ru d en cia se reg istra n , asim ism o, algunos preceden-,

tes en los que se sostiene la im posibilidad de su sp en d er cuando no es
viable revocar 77.
Nos hemos m anifestado a favor de la posibilidad de suspender,
aun cuando no fuera posible revocar, por los siguientes fundam entos 78;
La suspensión se diferencia cualitativam ente de la revocación del
acto, pues m ientras aquélla es provisoria e instrum ental, ésta aspira a
la perm anencia y posee v irtu alid ad suficiente p ara extinguirlo.
Como consecuencia de esa diferencia de n atu raleza, el legisla
dor reguló de modo distin to am bos in stitu to s. La revocación encuen
tra su cauce norm ativo en los arts. 17 y 18, en tan to la suspensión lo
h alla en el art. 12.
E sta regulación difiere en los supuestos de procedencia de la revo
cación y la suspensión. E sta ú ltim a procede por las tres causales que
fueran estudiadas m ás arriba, es decir, interés público, peijuicio grave
y nulidad absoluta. Esos son sus recaudos de procedencia, por lo que no
corresponde aplicarles los propios de la revocación, pues la inconse
cuencia del legislador no se presum e y la regla del art. 12 nada dice en
punto a la imposibilidad de suspender el acto generador de derechos.
De por sí, los lím ites a la p o testad revocatoria basados en la exis
tencia de derechos en cum plim iento deben ser in terp retad o s re stric
tivam ente, toda vez que conllevan la subsistencia en el orden ju ríd i
co de u n acto contrario a derecho 79. M al podría postularse, por tan to ,
nos Aires, 1 9 7 9 , p. V I-17. En similar sentido, MAIRAL, Héctor, Control judicial de la A d
ministración Pública, t. II, Depalma, Buenos Aires, 1 9 8 4 , p. 7 9 8 ; HUTCHINSON, Tomás,
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Astrea, Buenos Aires, 1 985, ps. -3 7 7/378;
MARCER, Ernesto, “La suspensión en sede administrativa del acto administrativo irre
gular frente al art. 17, ley 1 9 .5 4 9 ”, LL 1 9 8 1 -C -3 0 5 , y MARTÍNEZ, Hernán, “La tutela cau
telar administrativa. Suspensión del acto administrativo”, REDA, nro. 2,T5epalma, Bue
nos Aires, 1 9 8 9 , p. 341.
77 Juzg. Cont. Adm. Fed., n. 3, “B. M., E.”, LL 1981-C-305, con comentario de MAR-
CER, Ernesto, “La suspensión...”, cit. En el contencioso de la Ciudad, se ha sostenido que
si bien la ley reconoce a la Administración la facilitad de suspender de oficio un acto ad
ministrativo cuando se compruebe fundadamente la existencia de una nulidad absoluta,
esa facultad debe armonizarse con lo establecido-en el art. 17, ley, que impide revocar en
sede administrativa tal tipo de actos cuando han sido ejecutados o ha comenzado su eje
cución, y siempre que hubiesen generado derechos subjetivos. Para lograr la suspensión
de un acto administrativo irregular, que generó derechos subjetivos en curso de ejecu
ción, la Administración debe iniciar una acción de lesividad y solicitar judicialmente
como medida cautelar la suspensión de sus efectos, ya que no está autorizada para sus
pender el acto por sí misma (C. Cont. Adm. y Trib. Ciudad Buenos Aires, sala Ia, 9/4/2003,
“Auzón de Martinelli, Lía M. v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, JA 2004-1-307,
voto del Dr. Balbín).
78 CANDA, Fabián O., “La suspensión de oficio...”, cit., y “La suspensión del acto...”, cit.
79 “Rodríguez Blanco de Serrano, I. C.”, Fallos 304:898 (1982); “Hernández, María El
vira Julia c/Escuela Nacional de Bellas Artes Manuel Belgrano”, Fallos 305:2Í70 (1983);
“Bodegas y Viñedos Giol EEI y C c/Dirección General de Fabricaciones Militares”, Fallos
310:380 (1987); “Furlotti SetienHnos. SA c/INV s/recurso de apelación”, Fallos 314:322
un a aplicación extensiva de éstos a supuestos d istin to s como el de la
suspensión. Lo que se im pone en esos casos es, en verdad, el deber de
suspender 80.
La suspensión no debe, em pero, constituirse en u n agravio al de
recho de defensa del p articu lar favorecido por el acto nulo. El debido
procedimiento exige que la declaración de suspensión se vea precedida
de una citación al p articu lar p a ra que se m anifieste e in stru m en tad a
en un acto adm inistrativo que, en tan to tal, d eb erá contar con la to
ta lid a d de los elem entos esenciales que su rg en de los arts. 7o y 8o,
LNPA, destacando e n tre ellos el dictam en ju ríd ico previo y la ad e
cuada fundam entación de las razones de hecho y de derecho y de la
finalidad perseguida con el dictado del acto suspensorio.
Tampoco debe cobijarse bajo la suspensión u n a revocación encu
bierta. Ello se produciría si la suspensión del acto se extendiese sine die.
La ju risp ru d e n c ia h a rechazado las su sp en sio n es indefinidas,
pues, m ás allá de su nom bre, constituyen aquello que el legislador h a
vedado hacer a la A dm inistración cuando ex isten derechos en cum
plim iento, es decir, revocaciones definitivas 81.
La suspensión debe ser breve 82 p a ra d a r paso luego a la acción
de nulidad, tam bién denom inada, cuando es im p e tra d a por la Admi
nistración en procura de la declaración de ilegitim idad de su propio
acto, como acción de lesividad. - ..........----- - - .---
(1991) (comentado por COMADIRA, Julio R., Derecho adm inistrativo, cit., ps. 401 y ss.), en
tre otros. Es, asimismo, la posición de la PTN (Dictámenes 156:273, 200:133 y 211:334).
En doctrina, la limitación a la potestad revocatoria fue criticada por implicar un cercena
miento a las facultades de la Administración, contrariándose las concepciones imperan
tes en el Estado Social de Derecho y la finalidad de procura del bien común (CASSAGNE,
Juan Carlos, El acto adm inistrativo, cit., p. 402, con cita de B. Oliver). En similar orden,
COMADIRA, Julio R., La anulación de oficio del acto adm inistrativo, RAP, Buenos Aires,
1998, ps. 228 y ss.
80 Cuando no puede revocar el acto ilegítimo, la Administración “tiene que emitir otro
en el cual ‘declare’ administrativamente la nulidad, disponga la suspensión provisional
de sus efectos y ordene la inmediata interposición de la demanda judicial correspondien
te, con sujeción, obviamente, al trámite previo constitutivo del ‘debido proceso adjetivo’
a favor de los lesionados por tales decisiones” (COMADIRA, Julio R., La anulación..., cit.,
ps. 184 y 201).
81 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala Ia, ‘rVizcarra”, LL del 6/12/1995, supl. de Derecho Ad
ministrativo, con nota de Farah, Rejtman. En este precedente, la Cámara sostuvo que si
la Administración no podía revocar el acto, “tampoco es factible que suspenda sine die sus
efectos”. Por su parte, el fuero civil y comercial federal ha resuelto que encontrándose fir
me el acto administrativo, le está vedado a la Administración revocar el acto regular de
bidamente notificado del que nacen derechos para el particular, por lo que debe entender
se que también lo está suspender indefinidamente sus efectos, pues ello lleva a un
resultado equivalente al de la revocación (C. Nac. Civ. y Com. Fed., sala 3a, 26/11/1996,
“Nobleza Piccardo SAICyF v. Universidad de Buenos Aires”, JA 2000-IV-síntesis). Con
criterio similar, PNT, Dictámenes 82:298 y 114:84.
82 Propiciamos la aplicación del plazo genérico de diez días del art. Io, inc. e), ap. 4,
ver CANDA, Fabián O., “La suspensión de oficio...”, cit., y “La suspensión del acto...”, cit.
E n el ám bito ad m in istrativ o , la Procuración del Tesoro acepta

la suspensión de actos que g en eraro n derechos subjetivos en cumpli
m iento, distinguiendo, en consecuencia, en tre la potestad revocato
ria y la suspensiva 8S.
Lo propio h a hecho la ju risp ru d en cia del fuero especializado, con
fundam ento en que la decisión de suspenderlos efectos del acto adminis
trativo —al considerárselo como m anifiestam ente ilegítimo—, aun
cuando haya generado derechos subjetivos que se encontraban en vías de
cumplimiento, no resulta contraria a las disposiciones de la ley 19.549, en
tanto existan elementos de juicio serios y concordantes relativos a la
acu sad a nulidad del acto. Ello por cu an to ta l altern ativ a es u n a de
las posibilidades con que cu en ta la A dm inistración en v irtu d de una
in terpretación arm ónica de los a rts. 12 y 1'7 de ese texto legal 84.
O tro posible campo de acción p a ra la suspensión como in s tru
m ento de prerrogativ a se configura en aquellos supuestos en los que
la A dm inistración sospecha fu n d ad am en te sobre la regularidad de
un acto favorable p a ra u n p a rtic u la r que h a creado derechos que to
davía no están en cum plim iento 85. Si la A dm inistración no tiene ple
n a certeza acerca de la ilegitim idad del acto, será p ru d en te —en vez
de revocarlo de plano— su sp e n d e r provisionalm ente sus efectos,
m ie n tra s se in d ag a acerca de su s vicios, p a ra luego decidir, en su
caso, la revocación.
2. L a su sp en sió n de oficio del a c to l e g í t i m o

p o r ra z o n e s de in te r é s p ú b lico
O tro supuesto de in te ré s es el caso en el cual la A dm inistración
suspende los efectos del acto por razo n es de oportunidad, m érito o
conveniencia, es decir, por razones de in terés público.
83 Dictámenes 156:273; 195:49; 218:267. Más cerca en el tiempo, ha ratificado
el criterio favorable a la suspensión, sosteniendo en un caso que la creación de Registros
Seccionales de la Propiedad del Automotor y la designación de titulares de esos organis
mos requiere para su otorgamiento el cumplimiento de determinados requisitos estable
cidos en la resolución del ex Ministerio de Justicia 12/1997; por consiguiente su incum
plimiento habilita al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos al dictado del acto
administrativo por medio del cual se suspendan los efectos de las resoluciones mediante
las cuales se otorgaron dichos registros sin acatar el procedimiento previsto en la norma.
Tal medida encuentra sustento legal en lo dispuesto por el art. 12, ley 19.549, que esta
blece que la Administración podrá —de oficio o a pedido de parte, y mediante resolución
fundada— suspender la ejecución de un acto administrativo por razones de interés pú
blico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente
una nulidad absoluta (PTN, Dictámenes 236:073).
84 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4a, 11/12/2001, “Lanza, Carlos A. v. Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos s/medida cautelar (autónoma)”.
85 El acto resultaría, por tanto, revocable por razones de ilegitimidad en sede admi
nistrativa, pues no sería alcanzado por el límite del art. 17, 2a parte, LNPA, al no existir
derechos en cumplimiento.
Siendo el in terés público u n a de las causales de suspensión, e n

tendem os que no existe óbice p a ra que así se disponga.
U na vez m ás, debem os a n o ta r que el in terés público, en ta n to
concepto am plio y fin últim o del E stado, debe concretarse en el caso
en que se aplica, explicitándose claram en te cuál es el bien jurídico
que se procura p re se rv a r y cómo y por qué h a b rá de hacérselo m e
diante las m edidas que el acto disponga, en el caso, la suspensión de
los efectos.
Cuando lá suspensión im plique un sacrificio especial p a ra el b e
neficiario del acto, co rresp o n d erá ind em n izar por aplicación de los
principios propios de la resp o n sab ilid ad del E stado por actividad lí
cita, que obligan al p a rtic u la r a soportar la conducta estatal, m as no
las consecuencias dañosas que derivan de ta l conducta, pues no p u e
de exigírsele a aq u él que carg u e sobre sus esp ald as con el bien co
m ún, sin derecho a resarcirse.
La hipótesis en an álisis puede ser de u tilid ad en aquellos casos
en que no sea necesario revocar el acto, alcanzando p a ra la buscada
satisfacción del in terés público con u n a suspensión tem poraria.
Así, el p a rtic u la r no se v erá definitivam ente privado de su d ere
cho y la A dm inistración no d eb erá in d em n izar por la extinción de
aquél, sino en la m edida y lapso de la suspensión.

MDA07 08 08 - CANDA, Fabián La Suspensión de Los Efectos Del Acto en El Procedimiento Administrativo

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LA SU S P E N S IÓ N D E LO S E F E C T O S D E L ACTO

cerse los derechos que h acen a la dignidad de la persona, verdadero

E se acto, en ta n to m anifestación típica de uno de los poderes es­

través de su consentimiento o en razón de una decisión judicial, “La Administración pue­

tración, de oficio o a pedido de p a rte , así lo dispone por razones de in ­

das a la persistencia de la situ ació n de hecho que motivó su dictado

utilice p ara suspender actos favorables a los derechos de los p articu ­

II. L a SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO COMO GARANTÍA

D icha g a ra n tía debe re s u lta r operativa ta n to en sede adm inis­

Por lo dem ás, este déficit en la operación del procedim iento re ­

T al tu te la efectiva exige u n esfuerzo de sincronización en tre

1, L a su sp en sió n d e l a c to en s e d e a d m in is tra tiv a .

24 La Procuración del Tesoro expresó en su oportunidad que una resolución emanada

p a ra el in terés general, deben existir resp u estas procesales a la al­

b) Legitim ación y o p o rtunidad p a ra su planteo

27 El procedimiento de la Ciudad Buenos Aires contiene una regulación similar, aun­

soluta o que causa in ju stificad am en te u n perjuicio grave y —to m an ­

m iento, tampoco existe óbice p a ra solicitarla con posterioridad a la

c) Plazo para su resolución

30 V.gr., contra el acto originario (procedimiento de primer grado) se articula un re­

dicial por considerarla d enegada tá c ita m e n te — d ependerá de las

d) Carácter de la suspensión, ¿innovativo o no innovativo?

Sin desconocer la in cid en cia ju ríd ic a que la suspensión p e r se

e.l) Razones de interés público

de derechos, el acto cuya suspensión solicita es contrario al in terés

relevancia que se le confiere al m entado e stá n d a r básico de la re la ­

e.2) Perjuicios graves al interesado

43 “Arizu, Enrique e hijos SA e/Provincia de Mendoza”, Fallos 307:2267 (1985); “As­

Se infiere de ello que si el acto agotó sus efectos y los perjuicios

e.3) N u lid a d absoluta

51 “Garre, Alfredo Antonio c/Estado Nacional (Dirección General Impositiva) y otro”,

Por otra parte, si el acto es m an ifiestam en te nulo, corresponde­

f) ¿Causales independientes o interrelacionadas?

53 No es cualquier cuestionamiento, pues desde antiguo la Corte Suprema tiene dicho

con desarreglo inicial al in te ré s público, d eb erá ser luego revocado

de la juridicidad es que en su desarrollo se p ro cu rará alcanzar la v er­

g) Vinculación con la suspensión ju d ic ia l

E n segundo lugar, habrem os de reflexionar sobre la mejor e s tra ­

g .l) ¿Es necesario solicitar en p rim er lugar la suspensión

La fundam entación resid e en que el proceso adm inistrativo es

éste no es resuelto (cuestión que, v a de suyo, excede las posibilidades

g.2) E l problem a de la ru p tu ra de la cadena de protección:

A dviértase que la cau tela ju d icial provisionalísim a sólo d u raría

g.3) Requisitos p a ra la suspensión en sedes adm inistrativa

c) Im posibilidad de obtener la cau tela por medio de otra m edida

La ju risp ru d en cia parece in clin arse, por su parte, a resolver las

III. L a SUSPEN SIÓ N DE LOS EFECTOS DEL ACTO

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