REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL SIMÓN RODRÍGUEZ

NÚCLEO REGIONAL DE EDUCACIÓN AVANZADA CARACAS
DOCTORADO EN CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

PAPER SOBRE

LA ENTROPIA EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA MUNICIPAL

Participantes:
Peñaloza, Arlene C.I.: V-6.388.401
Cohorte: 2019-II
Periodo Académico: 2021-2

FACILITADORA:
Dra. MARÍA WALLS
Unidad Curricular:
Psicología del Talento Humano
en las Organizaciones y en el Trabajo Administrativas

Caracas, enero 2022

 LA ENTROPÍA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

ENTROPY IN THE MUNICIPAL PUBLIC ADMINISTRATION

Autor: Arlene Cecilia Peñaloza de Martín

Universidad Nacional Experimental Simón Rodríguez (UNESR)
Doctorado en Ciencias Administrativas, Cohorte 2019-2
demartinarlene@gmail.com
Caracas, Venezuela

RESUMEN

En este trabajo analizamos el significado la entropía como “objeto” de

conocimiento y su significado desde una perspectiva de la administración
pública municipal. Para alcanzar el propósito de esta investigación, se hará
sobre la base del enfoque cualitativo. El Método más adecuado para la
producción de conocimiento buscado es el documental, el cual permitirá la
consulta de diferentes fuentes de información para el análisis y la
comprensión del objeto en estudio. Se desarrollan ideas básicas asociadas a
la problematización, así como aspectos teóricos que enriquecen el debate y
dan pie a una serie de nudos críticos que articulan el asunto en estudio, a la
vez que permiten ir vislumbrando alternativas y construcciones teóricas para
generar fundamentos que contribuyan al desarrollo de una vida
organizacional fortalecedora del bienestar social en el contexto de una
sociedad democrática y participativa. Además, se aborda el tema de los
fenómenos administrativos que dan vida al Estado a través del
funcionamiento del gobierno, es decir, de la administración pública la cual ha
estado ligada a dos factores. Por un lado, la evolución de las instituciones
políticas y administrativas en los diferentes contextos nacionales e
internacionales y, por otro, las actividades administrativas en el ámbito
gubernamental.

Palabras clave: Entropía, administración pública municipal, las

actividades administrativas en el ámbito gubernamental.

RESUME

In this paper we analyze the meaning of entropy as an "object" of

knowledge and its meaning from a municipal public administration
perspective. To achieve the purpose of this research, it will be done based on
the qualitative approach. The most appropriate method for the production of
knowledge sought is the documentary, which will allow the consultation of
different sources of information for the analysis and understanding of the
object under study. Basic ideas associated with the problematization are
developed, as well as theoretical aspects that enrich the debate and give rise
to a series of critical knots that articulate the subject under study, while
allowing to glimpse alternatives and theoretical constructions to generate
foundations that contribute to the development of an organizational life that
strengthens social welfare in the context of a democratic and participatory
society. In addition, the subject of the administrative phenomena that give life
to the State through the functioning of the government is addressed, that is,
of the public administration which has been linked to two factors. On the one
hand, the evolution of political and administrative institutions in different
national and international contexts and, on the other, administrative activities
in the governmental sphere.

Keywords: Entropy, municipal public administration, administrative

activities in the governmental sphere.

Introducción

Las instituciones durante el desarrollo de sus procesos, gestión

gubernamental, transformación, comunicación de la información, ejecución
desde el punto A hacia un punto B (Procesos logísticos) en el tiempo, tienden
al desorden. Mostrando así, la brecha existente entre lo propuesto y la
realidad entrópica en la administración pública Municipal, así como de
elementos distanciados entre el desempeño la efectividad y la eficacia de la
institución y el actuar del funcionario público en la actividad y gestión
administrativa.
Desde esta perspectiva, se aborda el presente con la intención de
profundizar en cómo es vista la entropía por los actores sociales de la
administración pública municipal.
La palabra “Entropía” se define como la medida de cuanta energía que
se dispersa a una temperatura dada, mientras mayor sea la dispersión de la
energía mayor será la entropía, por ejemplo, un sistema en estado gaseoso
presenta mayor entropía, que un sistema en estado sólido, porque las
partículas que conforman el sistema gaseoso, están en constante
movimiento y cambios continuos, en palabras más sencillas, parte de la
energía que no produce trabajo durante su transformación. Entropía es un
concepto central tanto en física como en química. La entropía es presentada
generalmente desde una perspectiva clásica. Como detallan Tarsitani y
Vicentini (1996), los libros de texto basados en el enfoque clásico desarrollan
el concepto de Entropía a partir de la visión de Clausius, con particular
atención en los aspectos fenomenológicos de los procesos térmicos y el
rendimiento de las máquinas térmicas. Esta es precisamente la perspectiva
utilizada en el clásico libro de Zemansky (1970), que reconoce como
antecedentes los textos de Maxwell y de Planck de fines del siglo XIX, y que
ha impregnado a autores posteriores, marcando un camino para la
enseñanza del concepto. Sin embargo, la típica formulación de la entropía a
partir del teorema de Clausius es percibida por estudiantes e inclusos
docentes como una formulación matemática sin significado claro y preciso.
La manera clásica de definir este concepto central de la
Termodinámica, si bien se organiza a partir de una elegante formulación
matemática, acarrea el problema de no aportar demasiado a la comprensión
de la entropía desde el punto de vista de la administración pública ya que su
significado permanece, en general, oscuro y opaco en esta área de las
ciencias sociales.
Según la segunda ley, la entropía de un sistema físico cerrado, es la
gradual desaparición del gradiente de temperatura que produce evolución y
conduce a un estado de equilibrio final. En el ámbito de las instituciones
gubernamentales podría suponerse que los sistemas tienden a evolucionar
desde configuraciones ordenadas hacia configuraciones más desordenadas.
Lo que puede dar lugar a instituciones distintas y mejores que tampoco
funcionarán bien del todo ya sea por el capital institucional público o por la
presencia de error o fallas.
Desde este punto, sostendremos que el capital institucional público
son los actores sociales que, en el largo plazo, no encuentra su mejor
expresión en la perfección burocrática tradicional sino, paradójicamente, en
un cierto grado de desorganización que es una solución de compromiso
entre los resultados posibles y las restricciones imperantes.

En el ámbito de la administración pública municipal, las instituciones

que conforman el aparato Estatal se hallan financiadas con recursos
públicos, las organizaciones que emplean recursos públicos tienen como
objetivo la satisfacción equitativa de necesidades humanas mediante el uso
de los recursos sociales. En este sentido, el estudio de los fenómenos
administrativos que dan vida al Estado a través del funcionamiento del
gobierno, es decir, de la administración pública ha estado ligada a dos
factores. Por un lado, la evolución de las instituciones políticas y
administrativas en los diferentes contextos nacionales e internacionales y,
por otro, las actividades administrativas en el ámbito gubernamental.
La administración pública ha enfrentado serios obstáculos para
definirse y afirmarse como disciplina autónoma y específica con respecto a
otras ya constituidas y con amplia aceptación, tal como es el caso del
Derecho, la Economía, la Política, entre otras. A juicio de Sánchez González
(2001: p. 17) la variedad de orientaciones académicas en el campo de la
administración ha generado una debilidad estructural en su estudio, y al
mismo tiempo una dificultad para reconocer su naturaleza e identidad propia
respecto a otras ciencias sociales. Esto ha derivado en un debate sobre el
carácter científico de la administración que aún sigue encabezando distintos
tipos de polémicas que, sin dudas, ha favorecido su interés como asunto de
investigación.
En relación con este tema, es significativo mencionar que la Unión
Europea es una comunidad de derecho administrativo que precisa, como
parece lógico, de una administración pública que sirva a los fines para los
que tal comunidad se ha creado, dotada de competencias típicamente
ejecutivas y de potestades meramente administrativas. Cada una de las
comunidades europeas constituyen en realidad administraciones públicas
supranacionales comunes a los Estados miembros. Manifestándose
formalmente, a través de: a) actos unilaterales (actos administrativos), b)
normas (reglamentos), c) Acuerdos bilaterales (convenios o contratos
administrativos, etc.).

En ese sentido, han centrado el concepto de administración pública en

la noción de potestad pública y de responsabilidad en la satisfacción del
interés general, mientras que en otros ha preferido centrarse en las
características de la actividad desarrollada por los sujetos en cuestión. Es el
sentido subjetivo, puede entenderse entonces que la administración pública
europea, en un conjunto interrelacionado de órganos y servicios europeos y
nacionales que actúan para la ejecución del Derecho de la Unión; mientras
que, en sentido objetivo, está puede verse como la función que ejercen tales
órganos con la finalidad de satisfacer los intereses colectivos europeos.
En el derecho público español se ha seguido una clasificación tripartita
de la actividad administrativa, clasificándola en: a) Actividad de limitación o
de policía: aquella dirigida al mantenimiento del orden público mediante la
limitación delas actividades privadas (o sea en derechos y libertades de los
particulares). b) Actividad de fomento o de promoción de actividades
privadas a través de premios o apoyos al ejercicio de las mismas para el
cumplimiento de determinados fines de interés general. c) Actividad de
prestación o servicio público: como aquella que satisface la necesidad
pública por los órganos de la propia administración, suministrando así a las
particulares prestaciones (sanitarias, docentes, culturales, transporte etc.).
Esta clasificación tradicional ha sufrido modificaciones surgiendo así
otras dos manifestaciones típicas de la acción administrativa que son: la
actividad sancionadora que hay que diferenciarla de la actividad de policía
porque toda norma y actividad administrativa sancionadora presupone una
infracción o conducta antijurídica de su destinatario lo que impide decir que
se está limitando su derecho ya que no hay limitación jurídica donde hay
conducta contraria al derecho.
Por otra parte, en América latina desde principios del siglo XX se veía
una hegemonía del modo jerárquico de gestión weberiano/burocrático como
modelo normativo para las administraciones latinoamericanas (Felcman y
Blutman, 2011; Estévez y Blutman, 2004). El foco en esta perspectiva está
puesto en la idea de que, para garantizar el Estado de Derecho y la
eficiencia, se deben establecer normas racionales que permitan procesos
transparentes y públicos.
En el ámbito iberoamericano, al menos, Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, España, Guatemala Nicaragua, México, Perú y Venezuela llevaron
a cabo reformas para la reestructuración y el desarrollo institucional, que por
lo general tuvieron su punto de arranque en la normativización de la gestión y
mejora de la función pública o servicio civil.
El reto de la administración pública en la región, pasa por la
consecución de la combinación de los niveles de eficiencia y eficacia
deseables, desde una perspectiva social, que promueva una relegitimación
de la administración pública. La cual exige no sólo eficiencia en la prestación
de servicios, sino además transparencia en las actividades y procedimientos
administrativos. Las crecientes expectativas sociales empujaban a las
administraciones públicas a establecer los mecanismos para poner en valor
las políticas e intervenciones públicas, a partir de su mejora continua,
transmitiendo a la ciudadanía confianza en el funcionamiento de las
instituciones como garantes de los derechos sociales y como prestadoras
eficientes de servicios.
En Venezuela la Administración Pública tiene como principal fin,
brindar un mejor accionar en sus compromisos con la sociedad, no solo
desde la práctica organizativa, sino también desde la función gerencial. Por
ello, está puede verse desde dos puntos de vista, por una parte, como un
conjunto de órganos del Estado Nación, o más propiamente de las personas
jurídicas que como sujetos de derecho actúan en el mundo de las relaciones
jurídicas, “Administración Central” Poder Ejecutivo Nacional, Estadal y
Municipal, “Administración Descentralizada” Institutos Autónomos, Empresas
o fundaciones. Además, del poder Legislativo, Judicial, Ciudadano y
Electoral, que tienen autonomía propia y son órganos de la administración
pública.
En ese contexto de división del Poder Público Nacional, además de
aquéllos que ejercen el Poder Ejecutivo, los órganos estatales que ejercen el
Poder Ciudadano (Ministerio Público: Fiscalía General de la República,
Contraloría General de la República y Defensoría del Pueblo) y el Poder
Electoral (Consejo Nacional Electoral y sus Juntas y Comisiones), si bien,
todos son autónomos e independientes del Poder Ejecutivo Nacional y de los
otros Poderes Públicos, también son órganos que forman parte de la
Administración Pública, aun cuando no sean parte de la “administración
central”. Y por la otra, con dicha noción se identifica también a un conjunto
de actividades que resultan de la gestión del interés general (actividad
administrativa) realizada generalmente por esos mismos órganos.
Hay, por tanto, en Venezuela, al menos un concepto orgánico y un
concepto material de la administración pública, En la investigación que se
propone nos interesa el concepto material de la administración, en este caso
es necesario vincularla a la llamada gestión pública que se realiza para
alcanzar los objetivos organizacionales.
Para tratar el tema de la administración en el sector público, es
necesario a su vez resaltar el papel del Estado en cuanto a su
responsabilidad de garantizar una gestión transparente y eficiente a favor de
la ciudadanía. No obstante, el concepto de Estado ha formado parte del
discurrir dilemático en cuanto a cómo se ha concebido a lo largo de la
historia, cómo se entiende y cuál es su rol en estos momentos.
Diversos autores han aportado importantes perspectivas al respecto.
Uno de ellos es Aristóteles, quien para referirse al estamento de entonces
utilizó el término polis para identificar la estructura compuesta
antropomórficamente representada por quienes promovían, los que iban a la
guerra y los pensantes; Maquiavelo en tanto, consideraba que el Estado era
todo aquello representado por su gobernante y su territorio, que se
concentraba en el régimen político predominante y la población dominada,
los cuales eran los representantes de ese status.
Autores como Hobbes T. (1651), Pelayo (1987), Weber (1922), Bobbio
N. (1995), Sartori G. (2000), y otros de reciente data, han colocado
importantes aportes que permitieron reflexionar aún más sobre el papel del
Estado en la sociedad que éste suele representar.
Hobbes (1651), se refiere al Estado mediante tres enunciados: “los
súbditos deben lealtad al Estado en sí mismo y no a sus gobernantes; la
autoridad estatal es definida como única y absoluta; y el Estado pasa a
considerarse como la máxima autoridad en todos los aspectos del gobierno
civil”. Por su parte, Weber (1922) intentó establecer ciertas características
que definen al Estado como: un conjunto diferenciado de instituciones y
personas; la centralización, la capacidad para dictar normas de forma
vinculante y con autoridad. Para estos dos exponentes la autoridad se ejerce
por medio del poder y este poder se ejerce bajo la figura del gobierno. Para
Giddens (2000):

El poder es la capacidad que tienen los individuos o

grupos de hacer que cuenten sus propios intereses o
preocupaciones, incluso si otros se resisten a ello (…)
(…) La autoridad es el legítimo uso del poder por parte
del gobierno. Legitimidad significa que los que están
sujetos a la autoridad del gobierno la aceptan. (p. 434).

En esta línea de pensamiento, es importante destacar que el Estado

pasó de ser simple y homogéneo, a uno muy complejo y burocrático, dada la
pluralidad de componentes y de subsistemas difícilmente controlables, no
solo por el constante movimiento de la sociedad y de los intereses políticos
sino también por la búsqueda constante de recursos jurídicos y financieros,
para lograr alcanzar las metas y los objetivos. Es así que el Estado no solo
ha ido evolucionando en la medida en que asume nuevos compromisos y
funciones, sino además en la realización de un conjunto de actividades para
cumplir con objetivos institucionales y con la protección social de los
ciudadanos.
El Estado, desde el punto de vista de Bodino (1556) representa el
“poder supremo”, donde por encima de él no existe ningún otro poder
que lo soslaye; pues en su oportunidad manifestó que:

Quien es soberano de ninguna manera debe estar

sujeto al mandato de otros, debe poder dar leyes a los
súbditos, y cancelar o anular las palabras inútiles en ella
para sustituirlas por otras, cosa que no puede hacer
quien está sujeto a las leyes o personas que ejercen
poder sobre él.

Esto, no quiere decir que Bodino, viera el poder absoluto como poder
ilimitado, sino que el soberano es simplemente el dueño de este poder
mientras lo ostenta, por lo que este debe hacer valer su condición
respetando los límites que le establecen las leyes.
Hobbes (1651), defiende la tesis del Estado absoluto, en ese sentido
consideraba, que el Estado debía ser dueño no solo de la propiedad del
súbdito, sino hasta ser capaz de administrar sus vidas. Con esta postura deja
ver que el Estado es de carácter legítimo al ser creado por la voluntad del
hombre, y a su vez este mismo estado debe proteger a su creador.
Ahora bien, el Estado debe contar con una especie de apoyo de la
estructura formal – administración pública- para poder desarrollar sus
actividades. Fayol (1916), define el acto de administrar como: Planear:
visualizar el futuro y trazar el programa de acción. Organizar: Construir las
estructuras material y social de la empresa. Dirigir: guiar y orientar al
personal.
El mismo Taylor dentro de sus principios aborda el tema de la división
de trabajo, adoptado por la administración pública, sirviendo de base al
Modelo Burocrático (Weber 1922), los cuales son: la selección, el
adiestramiento y continuo mejoramiento del personal en la administración
pública, que actúan como premisa entre los principios de la administración
pública propuesto y resaltado a su vez por Bonnin, con la finalidad de que la
administración pública pueda contar con funcionarios comprometidos con la
administración, la gestión y la ciudadanía, y no con el gobierno de turno.
Pero, esta teoría debe afrontar con frecuencia condicionamiento que impone
el Estado de acuerdo a sus fines.
En atención a lo planteado, en Venezuela la actividad administrativa
está absolutamente normada, pero, a pesar de ello, es frecuente ver errores,
fallas y debilidades en la emisión de órdenes de compra y de pago, en los
procedimientos de destitución o de calificaciones de falta, en las
contrataciones de obra, o contrataciones de bienes y servicios en la
adquisición de bienes y desincorporación de los mismos, en la incorporación
de talento humano sin resolución de nombramiento, etcétera. Notándose, la
inobservancia de la Ley, el descuido en el control interno, la ausencia de
control previo entre otros.
Lo que trae como consecuencia desconfianza, descontento del
usuario, mala prestación de servicios, incumplimiento de metas y objetivos
organizacionales, clima laboral incómodo, costo generalmente elevado
asociado básicamente a procesos irregulares e inconformidades, crecimiento
indiscriminado de gestores, desvió de recursos, corrupción largos juicios
causando daño al patrimonio Municipal, entre otros.
La mencionada práctica, entorpece el normal funcionamiento de los
sistemas administrativos, generando entropía administrativa y un
desequilibrio que de una u otra forma afecta el desempeño y también la
efectividad y la eficacia de la institución pública, porque se comienza
alterando uno de los procesos y terminan alterándose todos.
Los cuales pueden, además dar entrada al incumplimiento del
principio de la lealtad del funcionario dentro de las instituciones públicas,
principio que se ha visto manchado por el carácter político. Guerrero (2005)
afirma que “la administración pública no le es posible escapar de su
naturaleza política, porque de hacerlo, dejaría de ser administración pública”.
Ese principio de lealtad se compromete, con el accionar de un
funcionario quien con la intensión de sostenerse en un cargo de la
administración pública, procede de forma incorrecta, ya que por lo general
los funcionarios públicos no cuentan con la seguridad que solo ofrece la
figura de funcionario de carrera, lo cual da muestra de lo poco o nada
blindada que se encuentra la administración pública en cuanto a la garantía
que debe brindar en la búsqueda de la eficacia y eficiencia de las metas
propuestas dejando entrever que el accionar del funcionario no está
orientado a la propia institución, sino a intereses individuales, dejando así de
lado el sentido de pertenencia institucional.
La pérdida de pertenencia institucional, puede traer como
consecuencia, procesos inadecuados y a su vez ineficientes en la actividad
administrativa, obligando a buscar mecanismos de carácter gerencial que
permitan revertir el impacto que tal entropía genera en contra del mismo
Estado, y en particular en la sociedad.
Sin embargo, en relación a lo anterior, es importante significar que en
los tiempos actuales de Venezuela, el grueso de funcionarios, han mostrado
vocación de servicio, pues, a pesar de los salarios que perciben, el
descontento por la insatisfacción de necesidades básicas, ambientes
laborales insanos, carencia de recursos para su actividad diaria, directrices
ejecutivas del alto gobierno que se van moviendo de acuerdo al acontecer
diario, ya sea por presiones sociales, económicas, tecnológicas y políticas
internas o externas, se mantienen activos enfrentando un sinfín de
dificultades, aún en medio de tanta entropía.

La Organización y su opuesta, la entropía

 Con el concepto de entropía basado en la termodinámica introducía la
idea de procesos irreversibles como un vector del tiempo en la ciencia.
Según esto, alguna energía mecánica queda siempre disipada en forma de
calor y no puede ser recuperada por completo. Así pues, el mundo máquina
estaría en un proceso de agotamiento que le llevaría irremisiblemente a un
punto final. (Capra, 2010) Puestas, así las cosas, observamos entones que la
organización como una entidad social, no es un sistema estático cerrado al
exterior, conteniendo siempre los mismos elementos. Es un sistema en un
estado generalmente estable o cuasi estable en el que la materia, energía o
cualquier elemento del cual se sirve, entra, atraviesa y sale hacia el medio
exterior.
La organización en tanto cualidad de la realidad (es decir, en el
sentido de adjetivo) es un estado que puede ser definido como alejamiento
del azar. Los organismos vivos, por ejemplo, -considerados como especies-
son sistemas altamente organizados cuyo funcionamiento interno y frente al
medio es muy poco azaroso: en efecto, en su interior acontecen procesos
físicos, químicos y eléctricos de asombrosa precisión, y ante el entorno se
comportan sistemáticamente de las particulares y altamente improbables
maneras que les permiten obtener el sustento necesario para que la especie
continúe. Pero cuando, por alguna razón, el funcionamiento interno, en lugar
de responder a estos patrones no azarosas, se torna imprevisible
produciendo la pérdida de las capacidades que las mismas proporcionan.
En cuanto a la administración pública, su posibilidad de prestar un
buen servicio y seguir haciéndolo en el futuro debe ser y de hecho lo es, el
principal objetivo a cumplir.
La organización puede ser inferida por la presencia de dos tipos de
capacidades de los sistemas: En primer lugar, la de mantener su propio
funcionamiento en orden y, en segundo lugar, la de mantener constante
interacción con el contexto interno y externo. Desarrollar y aplicar este tipo
de capacidades es un excelente indicador de alejamiento de condiciones
azarosas. Mientras que la perdida de las mismas trae como consecuencias el
aumento de comportamientos azarosos.
La presencia o ausencia de dichas capacidades es un interesante
criterio para observar y evaluar la organización-desorganización en los
sistemas institucionales, dadas capacidades conocidas o supuestas para
generar eficiencia y eficacia para entregarlo a quien debe prestar el servicio.
la des-organización en las instituciones puede ser (sostendremos aquí)
inferida a la pérdida de indicadores de alejamiento de condiciones azarosas.

Entropía como sinónimo de desorden

La entropía puede ser observada como la medida en que un sistema

ha perdido capacidades respecto de un estado previo conocido y que las
capacidades perdidas por el sistema para interactuar con el entorno de
manera sostenible para sí mismo son los indicadores de su grado. Sin
embargo, esta conceptualización, sin negar su evidente utilidad práctica,
adolece del problema de que nada dice sobre la administración pública
municipal, pues, sólo dice de su pérdida.
El término entropía puede ser considerado sinónimo de desorden (es
decir, acercamiento al comportamiento azaroso). Mientras que el opuesto a
organización es el orden. Es decir, comportamiento no azaroso. En efecto, la
entropía siempre puede ser concebida en lo físico como degradación de un
orden preexistente en cuanto a la energía (pérdida de diferenciales de
temperatura en las moléculas) y en lo informacional como pérdida de
capacidad organizacional.
En resumen, tomando en cuenta que la entropía cuenta con
definiciones a partir de la termodinámica, pero que tal definición nada dice en
relación a la administración pública municipal, abre la posibilidad de
desarrollar nuevos indicadores en otro concepto que no se halla igualmente
formalizado como el que aquí nos preocupa, (el de la administración pública
municipal), con la finalidad que el mismo sea aplicado por los actores
sociales de las instituciones públicas municipales a fin de mantener a raya la
entropía en las organizaciones gubernamentales.

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