la administració n de las organizaciones pú blicas

EL ENFOQUE POLITOLÓGICO

Alumno: Luis Rubén Gó mez

Docente titular de cátedra: Lic. Alejandra Gregoria Ruiz
 INTRODUCCIÓN

La centralidad de la función que desempeñan las organizaciones de la

administración pública en las sociedades modernas es indudable, ya que cumplen un rol
clave como intermediarias entre el Estado y la sociedad mediante la ejecución de
políticas, la prestación de servicios públicos, la recaudación, la regulación del espacio
público, entre otras tareas de suma relevancia. En la era contemporánea, la
administración pública y sus organizaciones enfrentan desafíos relacionados con los
efectos de la globalización, el avance de la tecnología, la informática, las
comunicaciones, y la demanda de mayor transparencia y participación ciudadana en los
procesos de políticas públicas que se ponen en marcha para la resolución de los
conflictos y demandas de la población.

Al hablar de la administración pública podemos estar haciendo referencia a

diferentes cuestiones, tales como: las organizaciones, entidades, instituciones,
empresas, agencias, de los estados municipales, provinciales o nacionales; la actividad
práctica cotidiana que realizan burócratas, funcionarios y/o políticos; una disciplina o
ciencia en particular, y/o al objeto de estudio de esa disciplina. Cómo objeto, la
administración pública y sus organizaciones han sido abordadas desde diferentes
enfoques que han puesto énfasis en alguna de sus dimensiones, como varios autores las
han definido.

En este sentido, el enfoque politológico de las organizaciones de la

administración pública es una herramienta para dar luz sobre el cómo y porqué los
gobiernos, en sus diferentes niveles, toman ciertas decisiones o rumbos durante la
gestión, y para analizar los procesos y el funcionamiento de la administración pública y
sus organizaciones, bajo la lupa de algunos conceptos de la Ciencia Política. Desde esta
mirada, los conceptos de política y poder han sido esenciales en la búsqueda de una
mejor interpretación, tanto del funcionamiento de las organizaciones públicas, como de
las organizaciones en general. En este contexto, la política abarca las interacciones, las
relaciones, y las negociaciones entre los actores involucrados en la gestión pública,
desde funcionarios gubernamentales, legisladores y burócratas, hasta diferentes grupos
de interés, ciudadanos, organizaciones civiles y organizaciones no gubernamentales. En
definitiva, el estudio de la gestión y la administración de las organizaciones públicas
desde esta perspectiva cobra una importancia trascendental, ya que son el medio a
través del cual el Estado y los gobiernos ponen en marcha las medidas para lo que en
términos generales sería el problema del desarrollo económico y social de las
comunidades.
 Entre los objetivos de este trabajo monográfico se plantea: Describir brevemente
el fenómeno de las organizaciones de la administración pública, su concepto, sus
diversos usos y las funciones que encarna. Por otro lado, repasamos las consideraciones
teóricas más importantes de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, y la idea de la
separación de la administración y la política, que fue central en esa época como un
intento por dotar de mayor profesionalización y eficiencia a los asuntos del Estado. Por
último, y como contracara de estas ideas, nos metemos de lleno en el enfoque o
corriente politológica de las organizaciones públicas para sostener que la política y la
organización están naturalmente entrelazadas, y su comprensión conjunta es esencial
para acercarnos mejor al objeto.
 DESARROLLO

1- Carácter general de las organizaciones de la administración pública listado

Como señala el académico español, Carles Ramió (2010), las administraciones

públicas son organizaciones a las que les corresponde satisfacer los intereses generales
de sus respectivas comunidades. En su definición clásica, tienen esencialmente un
carácter burocrático, con tareas orientadas al servicio público, la regulación y la
ejecución de políticas gubernamentales. Su misión está vinculada al bienestar social y al
cumplimiento de los objetivos del Estado. La estructura organizativa es jerárquica, con
divisiones por departamentos y roles claramente definidos. Por su parte, las entidades
menores que la componen, sean éstas formalmente independientes (agencias,
organismos autónomos o empresas públicas) o no (departamentos centrales), también
pueden considerarse organizaciones afines analíticos, al margen de que su entorno está
formado por otras unidades administrativas, y que sus objetivos y decisiones están
condicionadas por los criterios de instancias superiores (Ramió, 2010).

Es así como, entonces, las instituciones, agencias y/o entidades públicas de

todos los niveles jurisdiccionales (nacional, provincial y municipal), se encargan de
ejecutar y supervisar las actividades gubernamentales, desde la prestación de la
educación y la salud, hasta la aplicación de las leyes y regulaciones, el cobro de
impuestos y la atención de temas de seguridad, según sea el alcance de su
competencia. El hecho de que el principal objetivo sea el de servir a la comunidad y
promover el bienestar general, es una diferencia característica con respecto a las
entidades del sector privado, ya que esta función impone responsabilidades y
obligaciones específicas, como la transparencia, la rendición de cuentas y la equidad en
la prestación de servicios.

Cuando nos referimos a la administración pública como disciplina o ciencia, en su

plano intelectual, o como objeto de análisis, vemos que las organizaciones de la
administración pública se han abordado y se abordan desde múltiples perspectivas que
se interesan en dimensiones, ámbitos o problemas diferentes de este fenómeno. En este
sentido, las orientaciones del objeto de estudio han pasado por el Estado, el gobierno
ejecutivo, la burocracia o la teoría organizacional, las políticas públicas, el poder, el
conflicto y/o las relaciones informales, por ejemplo. Varios autores encuentran aquí un
problema, ya que “las diferentes formas de estudiar al objeto, no han hecho sino
fragmentarlo”, lo que ha “limitado, detenido y provocado profundas polémicas en cuanto
a la naturaleza propia de la Administración Pública, su carácter de ciencia y su
especificidad como disciplina autónoma e independiente de otras ciencias sociales"
(Sánchez, 2001: 167). Sin embargo, para sintetizar la definición y darle un poco de
claridad, podemos reconocer, a grandes rasgos, un doble uso del concepto de
administración pública que son: una disciplina, área de investigación intelectual u objeto
de estudio y, por otro lado, una actividad práctica, la de administrar los asuntos del
Estado en el marco de la legalidad y el interés público, a cargo de los funcionarios
políticos y administrativos.

Diversos teóricos y autores se han destacado en el estudio de la administración

pública y sus organizaciones a lo largo del tiempo. La literatura es amplia y diversa, con
importantes contribuciones que surgieron en diferentes contextos sociales, políticos y
económicos. Max Weber, con sus obras de fines del siglo XIX y principios del XX, fue y
es uno de los principales referentes de la Teoría de la Organización, que con su trabajo
sobre la burocracia realizó un aporte trascendental para comprender y describir la
estructura jerárquica y la racionalidad en la administración pública. Por su parte,
Woodrow Wilson, en 1883, con su ensayo "El estudio de la administración", hizo hincapié
en la separación de la política y la administración, remarcando la importancia de la
eficiencia y la profesionalización en la gestión pública estadounidense. Pasada la mitad
del siglo XX, estas ideas de plantear una separación tajante en el plano teórico y práctico
entre la administración y la política perdieron fuerza ante teorías y corrientes que dieron
centralidad al sentido político de la administración pública.

En la corriente politológica encontramos varias contribuciones significativas a este

estudio y solo por mencionar a algunos, vemos que: el politólogo Dwight Waldo,
académico estadounidense y uno de los principales referentes del pensamiento
administrativo, se destacó a mediados del siglo XX por su enfoque de la administración
pública como ciencia política aplicada y por su obra titulada "El estudio de la
administración pública”. Otro politólogo estadounidense, Harold D. Lasswell, entre sus
grandes aportes, hizo un análisis político de la administración pública y desarrolló
conceptos clave como: quién obtiene qué, cuándo y cómo, para entender el ejercicio del
poder en los procesos de las organizaciones. Uno de los aportes más relevantes de
Laswell fue la teoría de la política como proceso de toma de decisiones.

El politólogo y sociólogo francés, Michel Crozier desarrolló la teoría de la

"sociología de actores" que pone atención a los conflictos y a la negociación dentro de
las organizaciones. Pfeffer, por mencionar a otro, se ocupó del poder y de la política en
las organizaciones, destacando cómo las relaciones de poder afectan el comportamiento
y las decisiones organizativas.

2- Política vs Administración

En las organizaciones tanto públicas como privada hay mucha política, y en este
sentido el concepto no alude específicamente a la política de partidos, sino más bien
refiere al ejercicio del poder en ciertos ámbitos para alcanzar objetivos o ejercer
influencia sobre ciertas personas o grupos. Sin embargo, dentro de la literatura se ha
intentado despojar de su carácter político a las organizaciones. Tanto Max Weber, en
Europa, como Woodrow Wilson, en Estados Unidos, sentaron las bases de la teoría
clásica de la administración en el siglo XIX, y fueron los padres de los modelos
tradicionales de administración pública que tuvieron centralidad entre finales de 1800 y
principios del siglo pasado.

Woodrow Wilson en su ensayo “The Study Of Administration”, de 1887, realizó

una tajante distinción que se convertiría en la visión ortodoxa de la disciplina: planteó la
separación de la política y la administración. Para Wilson, la administración pública debía
ser vista como una actividad objetiva y basada en principios científicos, con funcionarios
públicos capacitados y calificados para ejecutar y gestionar de forma eficiente la
actividad diaria y las decisiones de gobierno. Con estos postulados, abogó por una
administración pública más eficiente y profesional, alejada de la influencia partidista y
política. Su enfoque sentó las bases para el desarrollo de la administración pública como
disciplina académica en Estados Unidos y otras partes del mundo, y contribuyó a
establecer la idea de que la gestión gubernamental debe basarse en principios
racionales y científicos. “Planteaba la existencia de una separación entre la política y la
administración, adjudicando a la primera la toma de decisiones y a la segunda, la parte
ejecutiva de estas; es decir, la responsabilidad de ponerlas en práctica” (González,
2004:164).

Para Román Masedo (1997), la separación entre política y administración en el

pensamiento de Wilson pretendía corregir las disfunciones del tráfico de influencias, para
evitar las nocivas interferencias que tenían los políticos para el funcionamiento eficaz de
la administración. Por otro lado, apuntaba a formar una Ciencia de la Administración para
el estudio y la aplicación de técnicas de administración que venían de los únicos países
que las habían puesto en práctica, es decir, Francia y Prusia, más allá de los principios
políticos del absolutismo monárquico que les dieron origen a esas técnicas.
 “Wilson planteaba la existencia de una separación entre la política y la
administración, adjudicando a la primera a la toma de decisiones y a la segunda la parte
ejecutiva de estas; es decir, la responsabilidad de ponerlas en práctica el objetivo de
esta división era definir a la administración pública como una disciplina la cual permitiría
identificar el objeto”. (Román, 1997;121).

Esta postura de separación asume que la política cumple su rol en el proceso de

toma de decisiones estratégicas y en la formulación de políticas 1. Por otro lado, la parte
de la administración se encarga de la implementación de esas políticas y la gestión
eficiente de los recursos y las operaciones. También implica que estas funciones
involucran a personas y departamentos diferentes. De esta diferenciación se desprende
que, por un lado, el Estado realiza tareas que se deben cumplir de manera rutinaria, que
demandan recursos humanos específicos y constantes, dentro del campo de la
administración y la burocracia. A su vez, lo que involucra al campo de la política, los
rumbos son fijados por un gobierno portador de legitimidad democrática, donde se ponen
en juego intereses y perspectivas diversas sobre el rumbo social.

Sin embargo, Ramió (2010) señala que esta distinción se debilitó cuando
comenzaron a realizarse una serie de estudios a principios de los años setenta en los
que “la Teoría de la Organización dio un salto cualitativo importante de la mano de la
Teoría General de Sistemas al comprender que las organizaciones debían analizarse de
manera integral sin dejar de lado ninguna de sus dimensiones fundamentales” (Ramió,
2010; 2), principalmente las que tienen que ver con las relaciones humanas y las
relaciones informales. “Éste es el momento en el que se pasa del estudio de la deseable
separación entre Política y Administración al de la relación entre ambas” (Román, 1997;
128).

1 Siguiendo a Oszlak y O'Donnell, citado por Pagani (2010), “las políticas públicas son un conjunto
de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en un momento histórico y en un
contexto determinado permiten inferir la posición del Estado frente a una cuestión que atañe a
sectores significativos de la sociedad” (pp, 16)
3- Enfoque Politológico

Luego de la década del 60, se consideró como un avance y una mejora en la

comprensión analítica de los contextos burocráticos y administrativos el hecho de que
haya tomado relevancia la investigación de las relaciones de poder, conflicto y
negociación. Este avance fue el resultado de aportes interesantes que aparecieron en la
teoría del fenómeno organizacional y de la administración pública, realizados por autores
del ámbito de la Ciencia Política, en su gran mayoría. Los planteos y debates que
surgieron fueron enriquecedores para profundizar en el estudio de la toma de decisiones,
la gestión y la dirección en la administración pública. En los planteos clásicos y
tradicionales de la teoría de la organización el poder sólo se concentra en la autoridad
formalmente establecida. Sin embargo, en la organización hay sectores diferenciados,
con roles específicos, que conforman grupos con poder que conviven en una misma
realidad social. Los distintos sectores de una organización tienen sus cuotas de poder
que se sustentan en diferentes recursos: conocimiento de la normativa, información,
antigüedad, contactos, relaciones informales, etc. (Pagani, 2010).

En este sentido, el sociólogo y politólogo francés, y uno de los principales

referentes en el estudio de las organizaciones, Michel Crozier, realizó contribuciones
importantes al estudio de las relaciones de poder en las organizaciones y en la
administración pública. Su principal obra, titulada "El Fenómeno Burocrático", escrita en
los primeros años de la década del 60, abordó las dinámicas de poder y las interacciones
dentro de las organizaciones burocráticas, incluyendo a las agencias gubernamentales.
Crozier puso de relieve el estudio sobre la manera en que los individuos ejercen el poder
dentro de las organizaciones y cómo este análisis del poder y sus actores nos brinda
herramientas para acercarnos en la comprensión de los procesos de toma de decisiones.
En el caso de la administración pública, su contribución tuvo un impacto significativo en
el análisis de las relaciones de poder al reconocer que los funcionarios públicos actúan
de manera estratégica dentro de un sistema de reglas y restricciones. Para Crozier y
Friedberg (1990) una organización es primordialmente el reino de las relaciones de
poder, de influencia, de regateo y de cálculo, donde las relaciones conflictivas no se
ordenan según un esquema lógico integrado. Para estos autores, en toda organización el
actor individual dispone de una autonomía relativa, de un margen de libertad irreductible,
es decir, tiene poder relativo. Con base en esa autonomía, el individuo puede tomar las
oportunidades que se le presentan en el marco de las restricciones inherentes de la
organización (Pagani, 2010).

La mirada política de la administración pública y sus organizaciones, reconoce

que la política y la gestión están interrelacionadas, y que los funcionarios públicos deben
operar en un entorno complejo y a menudo cambiante. Este enfoque ha resaltado la
importancia de entender la interacción de actores, el poder y los procesos de toma de
decisiones en el contexto de las organizaciones públicas. Sobre este punto, la teoría de
la política como proceso de toma de decisiones, desarrollada por Lasswell, que
mencionamos párrafos anteriores, proporcionó un marco analítico valioso para
desentrañar la complejidad política en la administración.

Para la corriente politológica, que, si bien es amplia y diversa, las decisiones y las
acciones administrativas no pueden abordarse sin observar los procesos políticos que
tienen lugar en el ámbito de las organizaciones públicas. En un artículo titulado “La
administración pública como ciencia: una aproximación a su objeto de estudio”, de la
Revista Espacios Públicos de la UAEM, del 2004, que aborda el problema de la
definición del objeto de estudio de la administración, su autor señala que, “desde la
mirada politológica no existe una separación entre política y administración porque en la
práctica están indisolublemente ligadas (González, 2004; 165). Así mismo señala:

“Las funciones que tiene que cumplir corresponden al ámbito político:

dominación, dirección, coordinación, organización, relación con otros
poderes y bienestar general de la sociedad. Lo administrativo tiene que ver
con las actividades que su interior se desarrolla: procesos administrativos,
definición de estructuras mentales, como administración de recursos, y toma
de decisiones” (González, 2010: 183).

En “Política, gobierno y gerencia de las organizaciones: acuerdos, dualidades y

preferencias” (2000), el profesor Jorge Etkin comenta que en la organización existen
normas que guían y controlan los procesos para darle eficiencia a las tareas, como los
presupuestos o los planes de producción. Pero qué en los comportamientos también
juegan un rol clave los aspectos no formales como “las motivaciones y finalidades en
los grupos de trabajo, las divergencias ideológicas o las luchas por el poder” (Etkin,
2000; 12). Por lo que las explicaciones deben trascender los aspectos técnicos o
formales de las organizaciones, y esto incluye a las de la administración pública.
 REFLEXIONES FINALES

En conclusión, la exploración del enfoque politológico de la organización ha

arrojado luz sobre la compleja interacción entre la política y la gestión en el marco de las
organizaciones. A lo largo de esta monografía hemos resaltado la importancia que las
dinámicas de poder y las relaciones de influencia desempeñan un papel central en los
procesos, la toma de decisiones y el desenvolvimiento de las organizaciones.

La perspectiva politológica y sus postulados, no sólo ha enriquecido el estudio de

las organizaciones y, en algunos casos, ha impulsado la necesidad de la transparencia,
la rendición de cuentas y la participación ciudadana en la toma de decisiones
organizacionales.

A medida que enfrentamos desafíos globales, cada vez más complejos, desde
cuestiones ambientales hasta problemas de desigualdad social y política, la perspectiva
politológica de la organización se presenta como una herramienta esencial para abordar
y buscar un horizonte para estos problemas, con responsabilidad y eficacia.

En fin, sostenemos que las organizaciones, ya sean del sector público o privado,
no pueden escapar de la influencia de la política y las dinámicas de poder, por lo que su
abordaje tampoco. La adopción de un enfoque politológico enriquece nuestra
comprensión de las relaciones organizacionales, y nos brinda herramientas valiosas para
impulsar la búsqueda de mejores gobiernos, mejores funcionarios y mejores políticos.
 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA:

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