Autor/es: Cayuso, Susana El Derecho Constitucional 2012-564 [2012]

La Constitución Nacional. Una "carta de navegación"(1) idónea(2)(*)

Pensar y discutir sobre el sistema constitucional argentino impone al operador jurídico distinguir los
aspectos que integran tal concepto. El texto constitucional escrito es una de las variables que lo
integran pero es insuficiente su exclusivo análisis para entender la discordancia entre aquello que
dispone la norma fundamental y lo que muestra la práctica institucional. Por tal razón, es necesario
transitar el texto escrito de la Constitución vigente para ponderar si efectivamente las dificultades
del sistema tienen que ver con la letra, los valores y los principios de la norma de base o, en su
caso, la insatisfacción institucional proviene de las conductas infraconstitucionales. Dicho de otra
manera, si el problema radica en el modo de accionar de la sociedad en general, y de los
responsables de la conducción a través del tiempo en particular, por lo cual el texto escrito no
puede ser eficaz y eficiente.

La Constitución Nacional constituye una trama de derechos, obligaciones, límites y controles a los
efectos de cumplir con los fines que propone pero tiene la peculiaridad de conformar una estructura
flexible que sólo alcanzará encarnadura mediante el accionar de los órganos estatales.
Precisamente en dicha estructura flexible encuentra sustento su pretensión de futuro. Es permeable
a los cambios de la sociedad a la que va dirigida, es generosa en cuanto a los objetivos propuestos
y a su adaptación a los tiempos. Establece directrices impregnadas por algunas consignas básicas,
tales como los principios de igualdad, libertad, justicia, solidaridad, división de poderes,
responsabilidad y publicidad por los actos de gobierno, modo de acceso, permanencia y alternancia
en los cargos públicos de acuerdo a la distinta naturaleza de cada uno de ellos. En fin, una
estructura jurídica normativa que se centra en la protección de los destinatarios de un estado
constitucional de derecho –razón por la cual ha organizado el poder partiendo de fuertes límites y
controles–, pero tal fin necesita de un desarrollo infraconstitucional que ya no depende de la letra
del texto fundamental sino de la voluntad política de optimizar tales propuestas. Si la toma de
decisión, provenga del poder que provenga, no se hace cargo del mandato constitucional, el
problema no es del texto sino de las conductas, de la cultura político institucional. Tal realidad es
conflictiva porque el fracaso de los resultados no se -imputa a la acción, o a la omisión concreta de
los responsables, sino que se encubre mediante un discurso que pretende atribuir la frustración del
sistema o, en su caso la distorsión, al texto normativo. Tal concepción conduce a poner en tela de
juicio la idoneidad de la Constitución vigente para satisfacer las necesidades de la sociedad a la
que pretende amparar.

La reforma constitucional de 1994 profundizó el alcance de los derechos económicos, sociales y

culturales y explicitó la protección de los de incidencia colectiva. En tal sentido, basta transitar el art.
75, incs. 22 y 23, cuya interacción con los arts. 14, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 28 y 33 de la norma
fundamental histórica, conforman el plexo de garantías más fuertes para el goce efectivo de los
derechos fundamentales. Pero más aún, brindan la clave constitucional para entender la
interrelación entre libertad/igual-dad, calificadas por principios tales como el ejercicio relativo de los
derechos y el límite razonable a sus reglamentaciones. El proceso reformador incluyó al mismo
tiempo nuevos derechos y garantías enlazados a presupuestos del sistema democrático
republicano: el imperio de la Constitución, la responsabilidad y la ética, el ejercicio de los cargos
públicos, el ejercicio de los derechos políticos, el rol de los partidos políticos y los principios a los
cuales se encuentran sujetos, la iniciativa legislativa y la consulta popular para dar curso a
mecanismos de democracia semidirecta, la protección del ambiente y de los consumidores y la
consagración expresa de la acción de amparo, en su condición de instrumento procesal apto para
la protección expedita y rápida de derechos y garantías conculcados (arts. 36 al 43, CN).

Asimismo, la reforma de 1994 pretendió reformular el federalismo ratificando y reforzando los

principios de coordinación, concertación y autonomía.
Incorporó órganos, instituciones y procedimientos, enunciando el propósito de acentuar los
controles inter e intra órganos, sin perjuicio de recordar que respecto de algunos de ellos se oyeron
voces que desaconsejaron su inclusión, por distintas razones que no es del caso discutir ahora,
pero que, sin embargo, hoy son cuestionadas por aquellos que insistieron en su inclusión o, en su
caso, avalaron la propuesta.

Ésta es la Constitución vigente. Una lectura honesta y de buena fe de todas y cada una de sus
cláusulas no habilita ninguna otra conclusión que sostener que para la sociedad argentina
constituye un instrumento jurídico adecuado para el desarrollo social, ético, solidario, inclusivo,
transparente y riguroso.

Pero lo cierto es que la vigencia y eficacia de la norma fundamental se mide por el nivel de
satisfacción de las necesidades de los habitantes en el sistema, la que se traduce en la calidad de
vida de todos y cada uno de los que lo integran.

La cuestión a debatir, entonces, es otra. Y por tal razón he elegido para el título de esta reflexión el
modo en que Alberdi decidió denominar al texto constitucional.

La carta de navegación es un conjunto de directrices, cuya interpretación y ejecución puede

asegurar, a corto, mediano y largo plazo, un rumbo –dirección considerada o trazada en el plano
del horizonte; camino y senda que alguien se propone seguir en lo que intenta o procura–
adecuado para los fines que, en cada circunstancia, estemos llamados a alcanzar.

El problema central es el conflicto entre lo que pretende el texto legal y lo que muestra la realidad
fáctica institucional. Una de las variables que integran tal conflicto es el criterio de ponderación, la
capacidad, la voluntad política y la aceptación de las reglas de juego de los distintos operadores
jurídicos para saber desentrañar los medios que el sistema de navegación habilita. No todos los
medios son idóneos, necesarios y proporcionales aunque se pretenda convencer de lo contrario,
entronizando, con intención o sin ella, que los fines justifican cualquier medio. El sistema
democrático republicano repele tal afirmación.

El problema no es el texto de la norma fundamental sino el accionar político de todos aquellos que,
por una u otra razón, son convocados a conducir la tarea de gobernar.

La desigualdad, la desaprensión ante la corrupción, la desprotección de los grupos tradicionalmente

postergados, la manipulación de las instituciones, la falta de controles, el no respeto a los propios
límites, y la imposibilidad de entender el sentido que tienen en un sistema jurídico constitucional; las
divisiones, los enfrentamientos, las dificultades para aceptar el sometimiento a las reglas, la ruptura
del diálogo institucional, el lento y paulatino deterioro del sistema federal, la identificación del
sistema democrático republicano con una democracia electoralista en desmedro de un sistema
constitucional sustantivo, son sólo algunos de los aspectos que ponen en evidencia que tales
resultados no son imputables al texto escrito de la Constitución Nacional sino a un modo de
accionar de la sociedad argentina en general, y de quienes han sido elegidos para representarla, en
franca contradicción con los mandatos expresos de la norma de base. Con el resultado paradójico
de que tal dicotomía es la causante de la insatisfactoria ca-lidad de vida de todos y cada uno de los
habitantes. El -derecho a la educación, a la salud, a la vivienda, a la protección de la niñez, a la
seguridad, a la jubilación, a la -protección de la familia, a la protección del trabajo –en su condición
de obra resultado de la actividad humana– son todos derechos fundamentales que integran el
concepto constitucional de calidad de vida. Son aspectos esenciales del proyecto de desarrollo
humano individual y colectivo.

El incumplimiento en que incurre la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), al

transgredir aquello a lo que se obligó en el Acuerdo de Solución Amistosa firmado ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos con fecha 4-11-09, en el marco del Caso 11.670 contra
Argentina, respecto de su comportamiento procesal en los juicios previsionales –y que dio origen al
Informe 168/11–(3), no es consecuencia del texto constitucional sino que es producto de una
decisión de hecho que no sólo viola la teoría de los actos propios sino que opera en franca
contradicción con los mandatos constitucionales. Y en tal contexto cabe agregar que el cómo se
cumple añade la obligación de evaluar alternativas razonables que permitan conciliar los intereses
afectados. Así las cosas, es responsabilidad de todos los órganos del Estado controlar la
implementación de las medidas que conduzcan al resultado comprometido en el ámbito
internacional.

La ausencia de políticas públicas para prevenir, perseguir y sancionar los delitos de acuerdo con la
naturaleza de los mismos y, al mismo tiempo, lograr la reinserción social de los condenados,
mediante infraestructuras y medidas acordes con dicho fines, resguardando a la vez los derechos
de las víctimas de tales delitos, tampoco es imputable a la letra de la norma fundamental, sino que
es consecuencia de treinta años de inacción por parte de los poderes del Estado.

En fin, la ausencia de políticas públicas para atacar y revertir las deficiencias estructurales en
materia de salud, niñez, pobreza, educación inicial, primaria y media, acceso a la vivienda,
transporte público, entre muchas otras, entra en franca colisión con la obligación del Estado de
implementar acciones positivas para el goce efectivo de los derechos fundamentales optimizando el
principio de igualdad de oportunidades que ordena el art. 75, inc. 23 y concs. de la Constitución
Nacional. El mandato existe y se encuentra regido por el principio de progresividad, cuyo desarrollo
y eficiencia no se adecua con decisiones coyunturales que, si bien pueden dar una respuesta
transitoria paliativa, no integran programas articulados en el tiempo para lograr cambios profundos,
reales y dignos en la convivencia de los argentinos.

El exceso en el ejercicio del poder, la concentración de funciones, la tendencia de la estructura

estatal a arrogarse facultades en violación a la jerarquía normativa que las rige, la toma de
decisiones privilegiando los intereses partidarios o corporativos, la pérdida de conciencia crítica
acerca del valor del consenso en el sistema democrático republicano, la tendencia histórica a
considerar que el ordenamiento jurídico es prenda de mayorías circunstanciales, la transformación
de facultades excepcionales y ex-traordinarias en instrumentos ordinarios de gestión, entre muchas
otras patologías, son vicios no sólo ajenos sino condenados por la Constitución Nacional vigente.

Podría continuar señalando un número considerable de realidades cotidianas que afectan el

proyecto de vida y que objetivamente configuran violaciones flagrantes y manifiestas al texto
constitucional.

En definitiva, los derechos fundamentales garantizados por nuestra norma fundamental se

transforman en meras declaraciones de principios si desde la organización del poder no se acepta
que su riguroso resguardo depende de los límites que aquel esté dispuesto a imponerse y a
imponer.

El estándar de “separados y desiguales” no sortea el test de constitucionalidad y con ello quiero

decir que una estructura social en la que persista tal resultado no configura el estado constitucional
de derecho que pretende nuestra norma fundamental vigente. Pero el problema no es la letra sino
su implementación. Y la mejor prueba para dar por acreditada tal afirmación es que desde la
reinstalación del sistema democrático en la Argentina, a la luz del texto constitucional histórico y,
luego, sumando lo incorporado por la reforma de 1994, se tomaron trascendentes decisiones en
materia de derechos fundamentales de diversa naturaleza, precisamente argumentando, con
sustento en el texto constitucional. Ello demuestra que la voluntad política de hacerlo encontró en
aquel la herramienta idónea para resolver el conflicto y condicionar la realidad.
La Constitución Nacional es un programa de gobierno que se concreta mediante un sistema
normativo infraconstitucional y un accionar político coherente que no depende nunca de algunos
iluminados sino de una tarea constante, responsable y colectiva a través del tiempo.

Finalmente, y volviendo a Alberdi, es oportuno recordar que “la mejor política, la más fácil, la más
eficaz para conservar la Constitución, es la política de la honradez y de la buena fe; la política clara
y simple de los hombres de bien (...) La sinceridad de los actos no es todo lo que se puede
apetecer en política; se requiere además la justicia; en que reside la verdadera probidad. Cuando la
Constitución es obscura o indecisa, se debe pedir su comentario a la libertad y el progreso, las dos
deidades en que ha de tener inspiración. Es imposible errar cuando se va por un camino tan lleno
de luz (...) El grande arte del gobierno, como decía Platón, es el arte de hacer amar de los pueblos
la Constitución y las leyes. Para que los pueblos la amen, es menester que la vean rodeada de
prestigio y de esplendor (...) Remediemos sus defectos, no por la abrogación, sino por la
interpretación (...) La interpretación, el comentario, la jurisprudencia, es el gran medio de remediar
los defectos de las leyes (...) De palabras se compone la ley, y de las palabras se ha dicho que no
hay ninguna mala, sino mal tomada...”(4).

voces: constitución nacional - constituciones provinciales - derecho político - derecho -

filosofía del derecho - estado - provincias - tratados y convenios - derechos humanos -
derecho administrativo - división de poderes - derecho comparado - organismos
internacionales - poder ejecutivo - corte suprema de la nación - ley - división de poderes

*- Nota de Redacción: Sobre el tema ver, además, los siguientes

trabajos publicados en El Derecho: De ciertos problemas y retos que afrontan el Estado
constitucional y la protección de los derechos fundamentales en Latinoamérica, por Víctor Bazan,
EDCO, 2011-565; Neoconstitucionalismo y realismo jurídico clásico como teorías no positivistas
(coincidencias y diferencias), por Rodolfo Vigo, ED, 246-660; El concepto de Constitución en Arturo
Sampay, por Luis María Bandieri, EDCO, diario nº 12.979 del 18-4-12; De traiciones y traidores en
la Constitución Nacional (arts. 29, 36 y 119), por Carlos María Bidegain, EDCO, diario nº 13.011 del
6-6-12; Dardo Pérez Guilhou y su defensa de la originalidad constitucional argentina, por Eugenio
Luis Palazzo, EDCO, diario nº 13.064 del 23-8-12. Todos los artículos citados pueden consultarse
en www.elderecho.com.ar.
1- Alberdi, Juan B., Bases, Santa Fe, Librería y Editorial Castellvi, 1963,
pág. 180.
2- La autora es Profesora Titular de Derecho Constitucional, Facultad
de Derecho, UBA.
3- Ver en www.csjn.gov.ar y en EDCO, diario nº 13.064 del 23-8-12.
4- Alberdi, Juan B., Bases, cit. págs. 175-177.