Organización

Internacional
del Trabajo

INSPECCIÓN DE SEGURIDAD
Y SALUD EN EL TRABAJO
Módulo de formación para inspectores
INSPECCIÓN DE SEGURIDAD
Y SALUD EN EL TRABAJO
Módulo de formación para inspectores
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2017
Primera edición 2017

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Título: Inspección de seguridad y salud en el trabajo: módulo de formación para inspectores. 2017.

Edición en español
ISBN: 978-922-330935-0 (print)
978-922-330936-7 (web pdf)

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Edición: Cecilia Pozzo

Diseño y diagramación: Ingrid Recchia

Impreso en Argentina
INSPECCIÓN DE SEGURIDAD
Y SALUD EN EL TRABAJO
Módulo de formación para inspectores
 La normativa listada puede ser consultada en el sitio oficial de Internet de la provincia
de Santa Fe.58

El conjunto de la normativa vigente en Santa Fe en materia de seguridad y salud en

el trabajo convierte a esta provincia no solo en promotora de vinculaciones laborales
más modernas, sino en una verdadera pionera en la defensa de la vida y la salud de los
trabajadores.

Es importante destacar que la ley que estableció la creación de los Comités de salud y
seguridad en el trabajo, promovida desde el Ministerio de Trabajo de Santa Fe, se pudo
desarrollar en un marco de diálogo entre los empleadores y los trabajadores, en procura
del mejoramiento de las condiciones de trabajo.

Con ello, la provincia logró dejar atrás la injustificable demora existente en Argentina
respecto de estos temas, en tanto, en el resto de los países de América Latina, este tipo de
instancias bipartitas de diálogo social ya se encuentran consagradas por leyes nacionales.

2.7. SISTEMA DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO

Y LA SEGURIDAD SOCIAL EN ARGENTINA
2.7.1. LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO. CONCEPTO Y FUNCIONES

Histórica y tradicionalmente se concibió a la inspección del trabajo como un elemento

de mera constatación y control respecto del cumplimiento de la normativa y, en todo
caso, se hizo hincapié en la aplicación de las sanciones que la legislación consagra para el
supuesto caso de que el funcionario interviniente observara la existencia de infracciones
o incumplimientos por parte del empleador.

Esta concepción implicaba adoptar una postura neta y meramente represiva para la
inspección del trabajo.

Las características de esta concepción represiva son:

(i) la utilización de la expresión “policía del trabajo” para designar a una función de
la administración del trabajo;
(ii) una posición netamente reduccionista, limitada pura y exclusivamente al contralor
respecto del cumplimiento o incumplimiento de la normativa laboral;
(iii) un fin sancionatorio, ya que ante la comprobación de un incumplimiento,
corresponde irremediablemente el inicio de un procedimiento sumarial, como paso
previo a la aplicación de una sanción contemplada en la legislación.

Disponible en: https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/143070/703370/file/Normativas%20de%20

58.

promoci%C3%B3n%20de%20la%20salud%20y%20seguridad%20laboral%20en%20la%20provincia%20de%20
santa%20fe.pdf

102 INSPECCIÓN DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO - MÓDULO DE FORMACIÓN PARA INSPECTORES

 Contrariamente a esta concepción más bien clásica o histórica, en la actualidad se
observa un manifiesto cambio de paradigma hacia una concepción de la inspección
como función estatal, donde, en todo caso, la represión y sanción se complementan con
información, asesoría, capacitación y formación. Esto implica que actualmente tanto una
parte de control como una parte de prevención constituyen los dos ejes prioritarios de la
inspección y son las dos caras de una misma moneda.

Esta modificación actual se encuentra en sintonía con las funciones de la inspección

del trabajo que proponen los Convenios núm. 81 (en su artículo 3) y núm. 129 (artículo
6) de la OIT.

En ese sentido, ambos Convenios consagran como funciones del sistema de inspección
los siguientes principios:

a) velar por el cumplimiento de las normas legales referentes a las condiciones de

trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de sus tareas;

b) proveer y facilitar información técnica y asesoramiento a los empleadores y

trabajadores;

c) comunicar a la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén

específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.

Asimismo, se deja expresamente establecido que cualquier otra función que se les
encomiende a los inspectores nunca deberá entorpecer el adecuado cumplimiento de sus
funciones principales ni deberá menoscabar su autoridad o la imparcialidad que estos
deben poseer en las relaciones que entablen con los trabajadores y los empleadores.

En el nuevo paradigma, se concibe a la inspección del trabajo como un instrumento

de promoción y garantía del cumplimiento de la legislación laboral, tanto a través de la
sanción como de otro tipo de medidas, pero con una clara visión y finalidad preventiva.

Para ello, se observa una ampliación de las facultades discrecionales de la administración

y de sus funcionarios cuando se detecten incumplimientos. Esto implica que, incluso en
caso de constatación de una infracción, existe la posibilidad de intimar a la corrección de
la irregularidad o a la adecuación a la legislación vigente en un plazo determinado, para
luego proceder al archivo de las actuaciones sin instrucción de sumario si la respuesta del
empleador a la intimación es positiva. Los funcionarios intervinientes son los encargados
de determinar en el caso concreto qué medio será el más adecuado a la hora de garantizar el
cumplimiento y adecuación a la ley. Esta facultad discrecional también ha sido reconocida
en los artículos 17 y 22 de los Convenios núm. 81 y núm. 129 de la OIT, respectivamente.

A partir de este nuevo paradigma, se deja de utilizar la expresión “policía del trabajo”
y se empieza a hablar de “promoción del cumplimiento de las normas”.

El hecho de que se haya evolucionado hacia un sistema de inspección que se apoya

en la prevención no implica que las sanciones dejen de tener utilidad, por el contrario,
estas continúan siendo un elemento de fundamental importancia a la hora de garantizar
el cumplimiento de la norma. Esto es así ya que una obligación cuyo incumplimiento no
tenga prevista determinada sanción no conformaría una verdadera obligación.

UNIDAD 2. CULTURA DE LA PREVENCIÓN, MARCO NORMATIVO Y PROMOCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO 103
 Lo que el nuevo enfoque predica es precisamente que la sanción no se muestra como
la primera y única alternativa frente al incumplimiento, sino que es posible otorgar al
infractor la posibilidad de adecuarse y corregir sus desaciertos, persiguiendo básicamente
el cumplimiento de la ley y la prevención. Sin perjuicio de ello, ante la reticencia a cumplir,
la reiteración de incumplimientos o en el caso de que se registren incumplimientos graves
o muy graves, corresponde la aplicación de la sanción respectiva.

En palabras de Giuseppe Casale, “la inspección del trabajo es una función pública de
la administración del trabajo que vela por el cumplimiento de la legislación laboral en
el centro de trabajo. Su papel principal es convencer a los interlocutores sociales de la
necesidad de cumplir con la ley en el centro de trabajo y de su interés mutuo de que así
sea, a través de medidas preventivas, educativas y, donde resulte necesario, coercitivas”.59

2.7.2. MARCO DE COMPETENCIAS

Argentina está conformada por 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,

todas estas jurisdicciones son autónomas pero conviven bajo un sistema federal. En cada
una de ellas existe una instancia administrativa que se ocupa de ejercer las funciones que
corresponden a los servicios de inspección del trabajo.

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) y los

estados provinciales realizan tareas de inspección del trabajo, bajo los principios de
corresponsabilidad, cooperación y coordinación, para garantizar un funcionamiento
eficaz y homogéneo sobre todo el territorio nacional.

En sus respectivos ámbitos institucionales, las provincias poseen estructuras

administrativas que tienen a cargo las actividades inspectivas, que son competentes para
fiscalizar: las condiciones generales del trabajo, el cumplimiento de las normas de higiene
y seguridad en el trabajo y que se acaten las normas de los convenios colectivos de trabajo.

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social es la autoridad central del Sistema

de inspección del trabajo y posee las competencias que a continuación se detallan.

1. Competencia federal: para inspeccionar aquellas actividades que por la ubicación

territorial corresponden a espacios reservados a la esfera federal (como puertos
y aeropuertos), o bien que por el tipo de actividad que desarrollan son de índole
interjurisdiccional, por ejemplo, el transporte interprovincial de cargas y pasajeros,
el transporte marítimo, fluvial y lacustre.

El Pacto Federal de Trabajo, ratificado por la Ley Nº 25.212 y los distintos convenios
que en su marco se han celebrado con los gobiernos provinciales asignan la división
de competencias, como así también las facultades en materia de inspección y
aplicación de sanciones.

2. Competencia en materia de recursos de la seguridad social: se trata de una

competencia plenamente federal que comprende la comprobación y el juzgamiento

OIT. 2011b. Programas sobre administración e inspección del trabajo: lo que es y lo que hace. Guía para los trabajadores.
59.

Disponible en: http://www.ilo.org/labadmin/info/inst/WCMS_152884/lang--es/index.htm

104 INSPECCIÓN DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO - MÓDULO DE FORMACIÓN PARA INSPECTORES

 de determinadas infracciones a las normas de la seguridad social, establecidas en la
Ley Nº 25.877, artículo 36: “… el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
procederá, sin perjuicio de las facultades concurrentes de la Administración Federal
de Ingresos Públicos (AFIP), a verificar y fiscalizar en todo el territorio nacional, el
cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar e ingresar
los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial, que integran el Sistema Único
de la Seguridad Social, a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad
Social, conforme a las normas reglamentarias vigentes en la materia”.

3. Competencia federal en materia de riesgos del trabajo: se refiere al contralor de

las condiciones de seguridad en el trabajo ejercido en establecimientos ubicados en
jurisdicción federal, donde resulta competente la Superintendencia de Riesgos del
Trabajo (SRT).

Las provincias tienen entonces competencia cuasiplena para fiscalizar las condiciones
generales del trabajo y el cumplimiento de la normativa vigente en el ámbito territorial
de su jurisdicción, solo con la exclusión de algunas excepciones que, por razones de la
materia o el territorio, se acaban de describir.

En efecto, la fiscalización de las condiciones de trabajo en materia de salud y seguridad

en el trabajo, que deben respetar los empleadores que encabezan establecimientos de
trabajo en territorio provincial, constituyen una competencia exclusiva y excluyente de
la autoridad provincial.

Como consecuencia de la anterior división de competencias, la Ley Nº 25.877 de 2014

–del mismo modo que su precedente, la Ley Nº 25.250– establece un Sistema Integral de
Inspección del Trabajo y la Seguridad Social (SIDITYSS), que está destinado al control y la
fiscalización del cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social en todo
el territorio nacional (según el artículo 28, primer párrafo).

La Ley Nº 25.877 cuya descripción se realiza a continuación formula una invitación

expresa a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para adherir a su
régimen, al tiempo que organiza sus respectivos servicios de inspección del trabajo de
acuerdo con los objetivos por ella fijados (artículo 28, párrafo final).

1. Composición
El sistema está conformado por la autoridad administrativa del trabajo y de la seguridad
social de carácter nacional y por las instituciones de similar naturaleza existentes en las
provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (artículo 28, párrafo segundo).

2. Objetivos y atribuciones
Los organismos del Sistema integrado cuentan con atribuciones para controlar y
fiscalizar el cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social en todo el
territorio nacional, para garantizar los derechos de los trabajadores previstos en el art.
14 bis de la Constitución de la Nación y en los convenios internacionales ratificados por
Argentina, y para eliminar el empleo no registrado y todas las demás distorsiones que
provoque el incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social (artículo 28,
primer párrafo).

UNIDAD 2. CULTURA DE LA PREVENCIÓN, MARCO NORMATIVO Y PROMOCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO 105
 3. Principios de actuación
Los organismos que componen el sistema deben ajustar su actuación a los principios
de corresponsabilidad, cooperación y coordinación, para garantizar un funcionamiento
eficaz y homogéneo (artículo 28, párrafo segundo).

4. Autoridad central
El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social tiene el carácter de autoridad
central de la inspección del trabajo sobre todo el territorio nacional (de acuerdo con lo
que fija el artículo 29, modificado por la Ley Nº 26.940 en 2014) y, en ejercicio de las
funciones que tal condición le confiere, debe:

a) velar para que los distintos servicios del sistema cumplan con las normas que los
regulan y, en especial, con las exigencias de los Convenios núm. 81 y núm. 129 de
la OIT;

b) coordinar la actuación de todos los servicios, formulando recomendaciones y

elaborando planes de mejoramiento;

c) ejercer las demás funciones que a la autoridad central asignan los Convenios núm.
81 y núm. 129 de la OIT, sus Recomendaciones complementarias y aquellas otras
que contribuyan al mejor desempeño de los servicios;

d) detectar núcleos de trabajo no registrado, mediante acciones inspectivas

complementarias, articulando con el servicio local;

e) recabar y promover, especialmente con miras a la detección del trabajo no registrado,

la participación coordinada y la colaboración de las entidades representativas de los
trabajadores y los empleadores;

f) aplicar las sanciones establecidas en el Anexo II del Pacto Federal del Trabajo,
ratificado por la Ley Nº 25.212, o las que en el futuro la reemplacen, cuando se
verifiquen incumplimientos o infracciones.

Asimismo, “cuando un servicio local de Inspección del Trabajo no cumpla con las
exigencias de los Convenios núm. 81 y núm. 129 de la OIT o con las que se deriven de este
capítulo, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social ejercerá coordinadamente
con el Consejo Federal del Trabajo en concurso con las jurisdicciones provinciales y, en su
caso, con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las correspondientes facultades (artículo
30, según la Ley Nº 26.940)”.

Las actuaciones labradas por dicho Ministerio en las que se verifiquen violaciones a la
prohibición del trabajo infantil tramitarán en el ámbito de las respectivas administraciones
locales (artículo 35, según la Ley Nº 26.940).

Cada servicio de inspección tiene el deber de informar a las organizaciones empresariales

y sindicales acerca de las actividades realizadas y los resultados obtenidos. A los
representantes sindicales de los trabajadores se les reconoce, asimismo, el derecho de
acompañar al inspector durante la inspección y de ser informados sobre los resultados
(artículo 31, segundo párrafo).

106 INSPECCIÓN DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO - MÓDULO DE FORMACIÓN PARA INSPECTORES

 5. Atribuciones de los inspectores
De un modo acorde con lo establecido en los Convenios núm. 81 y núm. 129 de la OIT,
la ley faculta a los inspectores para que, en el ejercicio de sus funciones y dentro de su
jurisdicción, estos puedan:

a) actuar de oficio o por denuncia, en tanto deben documentar en actas circunstanciadas

–que firmarán junto con los sujetos responsables– el procedimiento llevado a cabo
y, si es preciso, iniciar el procedimiento para la aplicación de sanciones;

b) ingresar en los lugares sujetos a inspección, sin necesidad de notificación previa ni

orden judicial de allanamiento;

c) requerir la información y realizar las diligencias probatorias que consideren

necesarias, incluida la identificación de las personas que se encuentren en el centro
de trabajo inspeccionado;

d) solicitar los documentos y datos que estimen necesarios, así como intimar
al acatamiento de las normas y hacer comparecer a los responsables de su
incumplimiento;

e) clausurar los lugares de trabajo ante la corroboración de los supuestos legalmente

previstos y ordenar la suspensión inmediata de aquellas tareas que –a su juicio–
impliquen un riesgo grave e inminente para la salud de los trabajadores;

f) requerir el auxilio de la fuerza pública.

Por otro lado, los responsables del cumplimiento de la normativa del trabajo y seguridad
social de cada establecimiento están obligados a colaborar con el inspector y a facilitarle
la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus competencias.

También es importante subrayar que el servicio de inspección está facultado para

verificar los sistemas de controles personales utilizados en las empresas, para determinar
si afectan en forma manifiesta y discriminada la dignidad de los trabajadores.

6. Denuncia de evasiones tributarias o de la seguridad social

La ley establece que al ser comprobada una infracción a las normas laborales que
implique, de alguna forma, una evasión tributaria o de la seguridad social, el hecho debe
ser denunciado formalmente ante la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP)
y/o ante los otros organismos de control fiscal.

Además, al detectar el trabajo de extranjeros, el Ministerio debe notificar fehacientemente

la situación a las autoridades de control migratorio, con el fin de aplicar la Ley de
migraciones N° 25.871, que prohíbe el trabajo de extranjeros admitidos o autorizados como
“residentes transitorios” (salvo en el caso de “los trabajadores migrantes estacionales” o
que estén autorizados por la Dirección Nacional de Migraciones) junto con el trabajo de
los residentes irregulares.

UNIDAD 2. CULTURA DE LA PREVENCIÓN, MARCO NORMATIVO Y PROMOCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO 107
 2.7.3. LA INSPECCIÓN PREVENTIVA EN MATERIA DE SST

A) INTRODUCCIÓN
A partir de la lectura de los diferentes documentos existentes sobre la materia y, sobre
todo, a partir del análisis del Convenio núm. 81 de la OIT relativo a la inspección del
trabajo en la industria y el comercio y del Convenio núm. 129 aplicable a la inspección del
trabajo en la agricultura, se constata que la OIT procura la conformación y diagramación
de un verdadero sistema integral de inspección.

Ambos Convenios definen las funciones, obligaciones y responsabilidades de los

sistemas de inspección del trabajo, los requisitos para la contratación de personal, las
medidas de acción que deben desempeñar los inspectores, las competencias y obligaciones
de los inspectores en relación con la ética y la información sobre sus actividades, así como
también prevén el informe de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

De la combinación de normas y principios presentes en estos dos Convenios, surge

que un sistema de inspección debe necesariamente estructurarse de modo tal, que pueda
cumplir con las tres funciones básicas que la normativa internacional pretende, las cuales
son:

1. velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de

trabajo y a la protección de los trabajadores en ejercicio de su profesión, tales como
las horas de trabajo, el salario, la seguridad, la higiene, el bienestar, el empleo de
personas menores y otras disposiciones afines;

2. facilitar información técnica y asesorar a empleadores y trabajadores sobre la

manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales;

3. poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que

no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.60

A partir de las normas y los principios comentados, se comprende claramente que el

sistema de inspección diseñado, cuya aplicación efectiva busca la OIT, promueve que, en
todos los casos de incumplimiento, además de las sanciones u otras medidas de aplicación
inmediata, los servicios de inspección presten asesoramiento a los empleadores y a los
trabajadores para lograr, en adelante, el cumplimiento real de las normas.

Por lo tanto, el propósito general es alcanzar las condiciones de trabajo decente,

mediante el control, el asesoramiento, la supervisión, la sanción y la aplicación de medidas
preventivas.

Tal como ya fuera expresado, la moderna concepción de la inspección del trabajo no

concibe la existencia de ninguna contradicción entre la adopción de medidas preventivas,
por un lado, y el control, supervisión y sanción, por el otro. Pues considera que se trata de
roles con los que necesariamente debe cumplir un sistema de inspección moderno y eficaz

Puede consultarse al respecto OIT. 2011b. Programas sobre administración e inspección del trabajo… (ob. cit.) y Sandra
60.

Milena Muñoz Cañas. 2010. Los retos de la Inspección laboral en Colombia. A la luz de los estándares fijados por la OIT.
Disponible en: http://ens.org.co/apc-aa- files/45bdec76fa6b8848acf029430d10bb5a/retos_DE_LA_INSPECCI_N_DE_
TRABAJO.pdf

108 INSPECCIÓN DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO - MÓDULO DE FORMACIÓN PARA INSPECTORES

que persigue la promoción del cumplimiento. Por una parte, supervisa la aplicación de las
distintas disposiciones legales (condiciones de trabajo, relaciones de empleo, normas sobre
SST), y, por otra parte, proporciona información y servicios de formación y asesoramiento
a los empleadores, a los trabajadores y a sus respectivos representantes.

Desde esta perspectiva, las sanciones son concebidas como uno de los medios de acción
del que disponen los inspectores laborales para promover o controlar el cumplimiento de
la legislación laboral.61

La prevención, el control, la supervisión y la sanción son herramientas vistas como

complementarias y no excluyentes entre sí. En efecto, se considera que una función de
inspección que solo tuviera un rol preventivo, sin posibilidades de aplicar sanciones,
carecería de autoridad, así como también sería demasiado legalista y reduccionista una
función inspectiva que solo tuviera por objeto la aplicación de sanciones, sin brindar
dispositivos de prevención, como el asesoramiento o la capacitación (elementos ambos de
la prevención).

La sanción es concebida como un medio de coerción, pero no puede ni debe ser

considerada un fin en sí misma. Siempre debe perseguirse la colaboración del empleador y
su adecuación a la legislación vigente, en pos de preservar la vida e integridad psicofísica
de los trabajadores. En este objetivo, la información, capacitación y formación técnica
del empleador por parte de los inspectores adquieren una importancia capital en aras
de lograr soluciones sostenibles para los problemas que en materia de SST constaten los
inspectores.

Dentro de este esquema, no sería admisible que los empleadores se sustenten en un

análisis meramente economicista donde en última instancia prefieran cumplir la sanción
–por ejemplo, abonando una multa– que se les imponga en lugar de adoptar las medidas
necesarias para adecuarse a la ley. Este es el motivo por el cual es tan importante la
asistencia técnica y legal, para colaborar con los empleadores y encontrar soluciones
sostenibles a los problemas que detectan los inspectores.

En vista de los nuevos factores que afectan la salud de los trabajadores en todo el
mundo, las inspecciones del trabajo han comenzado a replantearse el enfoque tradicional
y, actualmente, los inspectores del trabajo están llamados a cumplir no solo una función
de control, sino también a desarrollar funciones de capacitación, supervisión, asesoría,
información y orientación, además de funcionar como agentes de aplicación de la
legislación.

B) CONCEPTO
La idea base sobre la cual se estructura la función preventiva de la inspección radica
en la firme convicción de que la eliminación de las deficientes condiciones de trabajo y
la minimización de riesgos desde el inicio constituyen medidas mucho más beneficiosas
que la aplicación de sanciones derivadas de la existencia de las malas condiciones o los
riesgos.

61.
Sobre este tema, puede consultarse María Luz Vega y René Robert. 2013. Sanciones de la inspección del trabajo:
legislación y práctica de los sistemas nacionales de inspección del trabajo. Documento de Trabajo Nº 26. Programa sobre
Administración e Inspección del Trabajo LAB/ADMIN, OIT. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---
ed_dialogue/---lab_admin/documents/publication/wcms_246308.pdf

UNIDAD 2. CULTURA DE LA PREVENCIÓN, MARCO NORMATIVO Y PROMOCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO 109
 La prevención implica necesariamente la realización de un determinado esfuerzo en
la colaboración, tanto con los empleadores como con los trabajadores, para alcanzar el
objetivo de mejorar las condiciones de trabajo y eliminar o minimizar los riesgos.

Desde un punto de vista práctico, el papel preventivo exige la adopción –por parte
de los servicios de inspección– de una conducta altamente proactiva y no solo reactiva.
Ello implica la realización de visitas de inspección planificadas con propósitos como la
educación, planes de evaluación de nuevos edificios, plantas, equipamientos y procesos,
entre otras.

La acción de prevención proactiva se complementa con actividades reactivas, que

consisten principalmente en desarrollar la investigación posterior a los accidentes que
hayan ocurrido o en analizar la reacción a las quejas.62

A nivel internacional, el Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios

y Recomendaciones, presentado durante la 98ª Reunión de la Conferencia Internacional
del Trabajo, de 2009, permite observar que las funciones preventivas de los servicios de
inspección del trabajo cobran cada vez mayor importancia. El informe menciona como
ejemplo el caso de Bélgica, donde se informa que el objetivo tradicional de la inspección y
del control de la aplicación se centra actualmente en la asistencia técnica y la información.
Si bien la reglamentación en materia de bienestar en el trabajo constituye la base para
la actividad de inspección, y la seguridad y la salud en el trabajo conforman un ámbito
prioritario de la inspección del trabajo, las sanciones solo se imponen como un último
recurso.63

También merece destacarse el informe V presentado antela 100ª reunión de la

Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), de 2011,64 que se refiere a la administración
y a la inspección del trabajo, cuyo objeto consistió en ofrecer una visión general acerca
de los problemas actuales y de las perspectivas futuras de los sistemas de administración
e inspección del trabajo, además de determinar los ámbitos de acción primordiales en la
materia, tanto en el nivel nacional como internacional.

En el ámbito europeo, en la 48ª reunión del Comité de Altos Responsables de la

Inspección,65 desarrollada en Luxemburgo, en marzo de 2005, se llegó a una serie de
conclusiones referentes a la gestión y a la organización de las inspecciones, ya que
se enfatizó acerca de la necesidad de reforzar los métodos de trabajo y presentar a
la organización inspectora como punto de partida para un nuevo enfoque. Desde esta
perspectiva, se concluyó que: el servicio que presta la inspección, como función de la
administración, debe ser considerado y medido en su eficacia a través de indicadores
de impacto fiables, que cotejen la reducción del riesgo y la efectividad económica.
Las conclusiones enfatizan que el estudio constante de las metas y de los objetivos

62.
OIT. 2011b. Programas sobre administración e inspección del trabajo… ob. cit.
63.
Estudio general relativo al Convenio núm. 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981, a la Recomendación
núm. 164 sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981, y al Protocolo de 2002 relativo al Convenio sobre seguridad
y salud de los trabajadores. Conferencia Internacional del Trabajo, 98.ª reunión, 2009. Informe III (Parte 1B). Tercer punto
del orden del día: Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones. Informe de la Comisión
de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (artículos 19, 22 y 35 de la Constitución). Disponible en:
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_103489.pdf
64.
Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_15
3936.pdf
65.
Cuyo ámbito de actuación, debe aclararse, se limita a algunos países de la Unión Europea.

110 INSPECCIÓN DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO - MÓDULO DE FORMACIÓN PARA INSPECTORES

es fundamental y, en este sentido, la programación se convierte más que nunca en un
método imprescindible de trabajo.

Para ello, es necesario que las inspecciones reorienten sus actividades en dos planos.
Primero, privilegiando las medidas preventivas por sobre las reactivas, con el fin de
atender temas prioritarios y, segundo, focalizándose en la eventual sanción a aquellas
empresas que previamente ya hayan presentado malos resultados, contando durante este
proceso con el apoyo de los actores sociales, quienes constituyen pilares fundamentales
de toda programación.

Por último, las conclusiones insisten en que las formas más operacionales de trabajo
deben fomentarse, y para ello es necesario acrecentar el trabajo en equipo durante las
inspecciones y el intercambio de información y de métodos de trabajo. Efectivamente,
resulta fundamental generar coordinación en las inspecciones, dentro del contexto general
de la administración del trabajo. En pro de estas metas, tanto los protocolos como las
guías técnicas deben ser el resultado del trabajo común, si es que tienen vocación de éxito
en la aplicación.66

C) VENTAJAS
La asesoría es una función de naturaleza pedagógica y por ende se enmarca dentro
de la inspección preventiva. La necesidad de que el sistema de inspección se dirija a un
modelo que combine estratégicamente la prevención y la sanción obedece al hecho de que
se cree firmemente que la prevención genera resultados positivos en la aplicación de la
legislación laboral. Las tareas de prevención se piensan a través de impartir indicaciones
sobre cuáles son las disposiciones que se deben observar, cómo se debe velar por su
cumplimiento y cuáles son los mecanismos a los que se puede acudir en caso de infracción
a las disposiciones legales.

El sistema preventivo se fundamenta en que la inobservancia de la legislación se debe,

en muchos casos, a su desconocimiento.

Un sistema integral de inspección preventiva pretende alcanzar la detección oportuna

de las falencias presentes en el interior de los lugares de trabajo, que pudieran llegar a
ocasionar accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.

Lo que se procura es que los inspectores tengan la posibilidad de actuar antes de que
ocurran las contingencias, mediante la persuasión y el asesoramiento para, de esa manera,
alentar y lograr el cumplimiento de las diferentes disposiciones legales.67

66.
María Luz Vega Ruiz. 2009. La inspección de trabajo en Europa: retos y logros en algunos países seleccionados aun
en tiempos de crisis. Primera edición. OIT. Disponible en: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/
ab_admin/documents/publication/wcms_119242.pdf
67.
Sandra Milena Muñoz Cañas. 2010. Ob. cit. Disponible en: http://www.ens.org.co/wp-content/uploads/2016/11/retos_DE_
LA_INSPECCI_N_DE_TRABAJO2.pdf

UNIDAD 2. CULTURA DE LA PREVENCIÓN, MARCO NORMATIVO Y PROMOCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO 111