UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”

Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación

ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

EL ESTADO Y SU ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA.

DIVISIÓN DE PODERES. CONSTITUCIÓN, DERECHOS HUMANOS

Estado y Derecho en el Perú1

A su manera, el Perú también ha seguido un proceso evolutivo en la conformación
de su Estado y lo continuará en el futuro. Diversos hitos marcan los grandes períodos
de la evolución del Perú y nos referiremos a ellos en términos generales, desde la
perspectiva jurídico-política, para luego hacer una descripción de su forma actual.

Concepto de Estado
El Estado es la forma superior y más poderosa de organizar el poder dentro de la
sociedad.1

El poder puede definirse como la capacidad que tiene una persona (o un grupo) para
lograr que las conductas de los demás sean realizadas de acuerdo a los términos
que ellos fijan. Así planteado, el poder consiste en una fuerza capaz de imponerse
a los demás y, en principio, en este designio no encuentra más obstáculos que los
que le presente otro poder, equivalente o superior. Sin embargo, esta forma de
ejercicio absoluto del poder es perniciosa a la sociedad porque, en términos usuales,
equivale a implantar la ley del más fuerte.

Desde el punto de vista constitucional, entonces, el Estado tiene cuando menos dos
dimensiones: una que llamaremos política, que se ocupa de los derechos
constitucionales y los grandes principios que lo rigen y otra que llamaremos
orgánica, que se ocupa de los organismos que componen el Estado, su
conformación y atribuciones. Cuando estas dos dimensiones han sido establecidas
en los textos normativos, y se cumplen en la realidad, estamos ante un Estado de
Derecho, es decir, un Estado en el que el poder es ejercido no como poderío
material, sino en observancia de ciertas reglas preestablecidas.

A continuación, trataremos por separado ambas dimensiones para el Estado

peruano actual, con una breve consideración previa sobre su evolución desde la
Independencia. Dada nuestra historia y configuración política, es preciso hacer una
aclaración inicial: el estudio del Estado peruano supone una marcada diferencia

1 Otro concepto importante de Estado pertenece al sociólogo alemán Max Weber: “El
Estado es una organización institucional que posee el monopolio de la coacción física
legítima”.

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL

 UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”
Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación
ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

entre los hechos políticos y la normatividad constitucional que teóricamente le es

aplicable. Si bien los primeros debían adecuarse a la segunda, es notorio que no ha
ocurrido así. En este sentido, la aproximación propia de la ciencia política es
sustantiva para entender nuestras características estatales, pero, en esta parte,
vamos a centrarnos en los aspectos constitucionales declarados en nuestra
Constitución. Podría parecer que hacerlo así es un ejercicio discutible, por la
discrepancia entre hechos y normas, pero, de un lado, es necesario conocer cómo
debiera ser nuestro sistema político y, de otro, conociéndolo podremos contribuir a
solucionar sus problemas y a lograr que hechos y normas sean crecientemente
compatibles.

1. El Estado peruano en su contenido político

El Estado tiene dos grandes grupos de principios normativamente establecidos que

resultan fundamentales desde el punto de vista de su contenido político: los
derechos constitucionales o derechos humanos — que la Constitución garantiza a
las personas— y las reglas generales de su estructuración y actuación. Son temas
distintos, pero vinculados en la medida en que ambos están orientados a regular los
límites y posibilidades del ejercicio del poder estatal dentro de la sociedad. El
contenido de estos principios no necesariamente se plasma en la vida cotidiana (lo
que toca evaluar a la ciencia política) pero, desde el punto de vista jurídico, los
principios son vigentes y exigibles, en algunos casos mediante procedimientos
concretos de defensa y, en otros, como aspiraciones nacionales que deben ser
llevadas a cabo mediante la decisión política.

La distancia que muchas veces existe entre normas y hechos puede hacer aparecer
a los principios como utópicos. Sin embargo, todo texto normativo constitucional (y
los derechos y principios lo son), obliga y debe ser cumplido en la medida de las
posibilidades. Para el Perú actual, como veremos a continuación, su plena vigencia
exigirá tiempo, pero exige también emplear todos nuestros esfuerzos por hacerlos
realidad.

1.1 Los derechos constitucionales

Después de un largo período en el que se consideró que no todos los seres humanos
tenían derechos inherentes a su naturaleza humana, el liberalismo del siglo XVIII
desarrolló la posición contraria y así llegaron al Derecho las primeras declaraciones,

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL

 UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”
Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación
ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

que se inician en el estado de Pensilvania, para continuar con la clásica Declaración

de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa de 1789.
Esta delineó el camino a las declaraciones constitucionales de derechos por casi
ciento treinta años. Vista hoy en día, los derechos entonces estatuidos aparecen
insuficientes y propios de una época claramente individualista ya superada. Sin
embargo, establecer la libertad desagregada en varios tipos, como la libertad física,
de pensamiento, de reunión, de inviolabilidad del domicilio, o el principio de la
igualdad ante la ley con una serie de precisiones — principalmente en materia
penal— fue profundamente transformador en relación a la arbitrariedad del poder
ejercitado en el antiguo régimen. En adelante, el ciudadano tendría derechos
intocables, al menos desde el punto de vista normativo, y el número de ellos iría
creciendo con el tiempo. La Constitución mexicana de 1917, emergente de la
revolución, y la alemana de Weimar de 1919, diseñada por una importante
representación socialdemócrata, abrieron paso a lo que entonces se llamó derechos
sociales (derechos laborales, seguridad social, garantía de protección estatal a los
desamparados e incapacitados, etcétera).

Ya nuestra Constitución de 1933 hablaba de ellos. La Segunda Guerra Mundial y

sus horrores llevaron a los estados emergentes a la necesidad de proclamar algo
más avanzado aún: que la humanidad tenía unos derechos que le eran propios por
su calidad de tal. Aparecieron los derechos humanos con la Declaración de las
Naciones Unidas de 1948, que siguió pronto a la Declaración de Derechos y
Deberes del Hombre de la Organización de Estados Americanos y, desde entonces,
decenas de declaraciones que han ido enriqueciendo la defensa y protección de los
derechos humanos en el derecho internacional y en los derechos nacionales. En
esta ruta se inscribe el reconocimiento jurídico peruano de los derechos
constitucionales, tanto en sus textos legislativos como en la Constitución. Por otro
lado, el régimen constitucional peruano establece un sistema amplio de defensa de
los derechos a través de las garantías constitucionales contenidas en el artículo 200
del texto de la Carta.

La existencia de estos derechos plantea ciertas condiciones positivas para el

desenvolvimiento de la vida social y política.

En síntesis, ellas son dos:

1. Del lado de las personas, la existencia de los derechos trae correlativamente
el deber de respetarlos en los demás, de manera que se pueda acceder cada
vez a formas superiores de vida civilizada y solidaria dentro del todo social. En
un mundo acusado de progresiva pérdida (cuando no inversión) de valores, el

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL

 UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”
Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación
ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

derecho a la paz y a la tranquilidad que establece nuestra Constitución es una

revalorización de lo propiamente humano en nuestras relaciones con los
demás.
2. Del lado de los órganos estatales, su autoridad y la de quienes ejercen
funciones en ellos queda limitada por los derechos establecidos, porque al
estar constitucionalmente garantizados, ninguna autoridad puede
jurídicamente vulnerarlos y, muy por el contrario, debe protegerlos y
promoverlos.

Los derechos humanos son hoy un elemento esencial de lo democrático y, por tanto,
donde los derechos son vulnerados o postergados no se puede admitir que haya
democracia. Contemporáneamente, entonces, democracia no es solo un sistema
político de gobernantes elegidos que cumplen sus funciones, sino también la
vigencia creciente de los derechos humanos en la sociedad, con lo que el concepto
de democracia se ha enriquecido, y se ha fortalecido el de Estado de Derecho.

Se llega así a una doble situación: de un lado, la sociedad individualista debe ser
superada para alcanzar una sociedad solidaria en beneficio de las personas que la
componen.

1.2 Los principios de organización y de política general del Estado

Fuera de los derechos constitucionales, el Estado peruano tiene otros principios que
se refieren a la organización política, pues rigen su estructuración orgánica, y a la
praxis general de su política, pues informan sus decisiones y la actuación general
de sus gobernantes.

Estos principios son los siguientes:

1. El Perú es una República democrática y social, independiente y soberana
(Constitución, artículo 43).

2. El gobierno del Perú es unitario, representativo y descentralizado y se organiza

según el principio de la separación de poderes (Constitución, artículo 43).

3. El poder emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen en su representación

y con las limitaciones y responsabilidades señaladas por la Constitución y la
ley. Ninguna persona, organización, fuerza armada o fuerza policial o sector
del pueblo, puede arrogarse su ejercicio. Hacerlo es rebelión o sedición
(Constitución, artículo 45).

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL

 UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”
Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación
ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

4. Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a quienes asuman

funciones o empleos públicos en violación de los procedimientos que la
Constitución y las leyes establecen. Son nulos los actos de toda autoridad
usurpada. El pueblo tiene el derecho de insurgir en defensa del orden
constitucional (Constitución, artículo 46).
5. El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la
libertad de empresa, comercio e industria, dentro del marco de la Constitución
y las leyes (Constitución, artículo 59). Todo ello ocurre en el contexto de la
economía social de mercado (Constitución, artículo 58) con pluralismo
económico (Constitución, artículo 60) y con libre competencia (Constitución,
artículo 61).

2. El Estado peruano en su contenido orgánico

Hemos dicho que una parte esencial de la conceptualización del Estado es su

elemento orgánico, entendiendo por tal el conjunto de organismos que lo configuran
y que ejercen sus funciones.

Para comprender cómo es nuestro sistema jurídico y cuáles son las jerarquías
existentes entre sus diversas normas, resulta de primera importancia saber, cuando
menos en términos generales, en qué consisten estos componentes y cuáles son
sus relaciones. Tenemos pues, al gobierno central conformado por los tres poderes:
legislativo, ejecutivo, y judicial, también contamos con el gobierno regional y al
gobierno local. Luego, están los organismos constitucionales con funciones
específicas: Tribunal Constitucional, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo,
Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales ONPE,
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), el Banco Central de
Reserva (BCR) la Contraloría General de la República, y la Superintendencia de
Banca y Seguros.

2.1 La administración pública

Los órganos del gobierno central, así como los gobiernos regionales, concejos
municipales y varios organismos constitucionales con funciones específicas, tienen
por debajo de sus jefes y organismos internos rectores, un conjunto más o menos
amplio de funcionarios, organizados en distintas reparticiones, que son los que
ejecutan, supervisan y evalúan las acciones propias del Estado y constituyen la
administración pública.

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL

 UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”
Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación
ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

De todas las reparticiones de la administración pública, la más importante en

cantidad y variedad de funciones es la que depende del Poder Ejecutivo. Le siguen
los funcionarios municipales. Si bien la administración pública nace para cumplir
funciones ejecutivas, por el desarrollo del Estado ha ido adoptando otras dos que
resultan importantes como la producción de normas generales vía reglamentos,
decretos y resoluciones y la resolución de problemas derivados del ejercicio de sus
actividades a través de lo que se denomina procedimientos administrativos.

2.2 La administración del Poder Ejecutivo

Este ámbito de la administración pública está conformado por tres elementos
básicos: los sectores, los sistemas y las instituciones públicas.

2.3 Los sectores y los ministerios

Los sectores son la suma de las personas, instituciones y recursos de todo tipo,
públicos y privados, que realizan las actividades sociales en el país. Cada sector
tiene un ministerio a la cabeza pudiendo haber más de un sector en cada ministerio
según las disposiciones establecidas en la Ley del Poder Ejecutivo. La clasificación
y distinción de los sectores entre sí es relativamente arbitraria. Así, por ejemplo, hoy
puede parecer importante hablar de un solo sector en materia de Transportes y
Comunicaciones, pero mañana puede ser importante subdividirlo, o integrarlo con
un tercer campo.

A la cabeza de cada ministerio existe un Ministro de Estado que se encarga de la

dirección y la gestión de los servicios públicos en los asuntos de su ministerio. El
ministro reúne así dos calidades simultáneamente: es un político, en tanto cabeza
del ministerio e integrante del Consejo de Ministros, y es la cabeza administrativa de
su sector.

2.4 Las instituciones públicas

Las instituciones públicas son organismos especializados en el cumplimiento de
determinadas funciones que les son asignadas por sus leyes de creación y que
están vinculadas, según cada caso, a los organismos rectores de los distintos
sectores (ministerios) o a la Presidencia del Consejo de Ministros.

En el Perú hay varias de estas instituciones, llamadas a menudo organismos

públicos descentralizados (OPD). De la larga lista podemos referirnos al Instituto
Nacional de Administración Pública, Instituto Nacional de Fomento Municipal,

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL

 UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”
Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación
ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

Instituto Nacional de Estadística, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Instituto

Peruano de Energía Nuclear, la Sunat, etc.

3 El Estado y la administración de los recursos financieros

3.1 El Presupuesto General de la República 2020

Mediante un proyecto de ley, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha

solicitado al Congreso aprobar el Presupuesto Público 2020, el cual ascenderá a S/
177.367 millones, es decir, un aumento de 5,53% respecto al 2019, aunque menos
generoso, pues el año pasado el presupuesto creció en 6,8%.

Este ajuste de fondos estaría alineado con el menor crecimiento de la economía

para este año, el cual solo crecerá 3%, según la última proyección del MEF.

Pese a ello, el Ejecutivo tiene previsto priorizar los recursos para los sectores
Educación y Transportes, así como para Salud, que juntos concentrarán casi el 39%
de todo el presupuesto (ver infografía). Pero también se propone elevar los recursos
a la administración de Justicia en 16,8%, el mayor avance frente a otros sectores.
Su presupuesto, que asciende a S/ 6.859 millones, será destinado principalmente a
la mejora de los servicios de justicia, con lo cual se busca resolver, registrar y
digitalizar 100 mil expedientes en procesos judiciales de familia, así como en la
especialidad penal, y atender a usuarios con el Sistema de Sanciones y Sentencias
en Laudos Arbitrales, entre otras acciones.

Recursos por sectores

De aprobarse el proyecto de ley, Educación será el sector con más recursos. Se le

destinarán S/ 31.328 millones, de los cuales el 80,5% servirá para fortalecer el
aprendizaje en la educación básica; y un 12% para mejorar la calidad de las
universidades públicas. También permitirá elevar el salario de entrada de los
docentes a S/ 2.400, según detalló el MEF.

En tanto, para el sector Transportes se prevé una partida de S/19.704 millones, es

decir, 10,8% más que en 2019, los cuales servirán para modernizar el sistema de
transporte mediante la pavimentación de vías. Al respecto, el Gobierno proyecta que
para el próximo año el 88% de las carreteras estén asfaltadas.

Respecto a seguridad, el monto asignado ascendería a S/ 11.003 millones, de los

cuales el 62,2% será utilizados en reducir los niveles de inseguridad ciudadana, así
como los niveles de tráfico ilícito de drogas.

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL

 UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”
Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación
ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

Sobre Salud, la partida será de S/ 18.498 millones que se priorizarán para reducir
los niveles de muerte materna, así como desnutrición. En esta cartera también se
tiene previsto aumentar en S/ 136 millones los recursos destinados a la lucha contra
la violencia de género y al incremento de problemas de salud mental de la población.
En programas sociales, el presupuesto crecería en 6,2%, ascendiendo a S/ 6.796
millones, de los cuales los mayores esfuerzos se concentrarán en ampliar la
cobertura del programa Qaliwarma, así como el de Pensión 65, entre otros. Para el
sector Defensa, el monto asignado será S/ 5.300 millones, que representa el 3% del
presupuesto total para el año 2020. Dicho monto servirá para la "Mejora de las
capacidades militares para la defensa y el desarrollo nacional", vinculado a la lucha
contra el terrorismo.

Mientras que para Agricultura el presupuesto ascendería a S/ 5.605 millones, de los

cuales S/ 440 millones serán para el Fondo AgroPerú, solicitado por los productores.
Ambiente incrementaría su presupuesto en 7,2% para este año (S/ 3.005 millones),
de los cuales el 75% servirá para la ejecución de al menos 80 proyectos de inversión
para la gestión integral de residuos sólidos, así como para acciones de control,
vigilancia y de promoción del aprovechamiento sostenible para la conservación de
18.8 millones de hectáreas dentro de Áreas Naturales Protegidas.

Finalmente, el Gobierno inyectaría a Vivienda recursos por S/ 2.797 millones, es

decir, 9,3% más que en 2019, con la finalidad de atender –principalmente– a familias
en estado de vulnerabilidad por los desastres naturales, así como facilitar el acceso
a vivienda a peruanos de escasos recursos.

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL

 UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”
Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación
ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

Figura 5.1 Distribución del Presupuesto público 2020. Fuente: Diario La República

Figura 5.2 Distribución del Presupuesto por sector 2020. Fuente: Diario La

República

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL

 UNIVERSIDADNACIONAL“PEDRORUIZ GALLO”
Facultadde CienciasHistóricoSocialesy Educación
ESCUELAPROFESIONALDE EDUCACIÓN
LICENCIATURAEN EDUCACIÓNMODALIDADMIXTA-LEMM

ASIGNATURA SEMINARIO DE LA REALIDAD NACIONAL Y REGIONAL