CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán

Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintidós (2022)

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00178-00
Actor: Consejo de Estado
Partes: Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
de la Procuraduría General de la Nación y Consejo de
Estado
Asunto: Determinar la competencia para conocer una
recusación presentada en una investigación disciplinaria
adelantada por el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander en contra de una empleada de la Rama
Judicial

AUTO

Le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil pronunciarse sobre el

impedimento manifestado por el consejero de Estado doctor Édgar González López,
en escrito de fecha 16 de febrero de 2022, para conocer del conflicto negativo de
competencias administrativas suscitado entre la Procuraduría Auxiliar para Asuntos
Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación y el Consejo de Estado, de
conformidad con lo siguiente:

I. MANIFESTACIÓN DEL IMPEDIMENTO

Luego de hacer referencia a algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional y

del Consejo de Estado sobre el carácter excepcional, taxativo y de interpretación
restrictiva que tienen las causales de impedimento y recusación; sobre el principio
de imparcialidad, como garantía del debido proceso, y sobre el alcance del interés
directo e indirecto en el proceso, como causal de impedimento o de recusación, el
consejero planteó su impedimento, en los siguientes términos:

1.1 El interés directo o indirecto en el proceso como causal de impedimento y

recusación no se limita a un interés personal o subjetivo en el proceso

La causal de impedimento invocada es la de «[t]ener el juez, su cónyuge,

compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
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consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el

proceso» [subrayas del original] (artículo 141, numeral 1. °, del Código General del
Proceso)

Adicionalmente, el consejero señala que, de acuerdo con el artículo 141 ibidem, los
magistrados en quienes concurra alguna causal de recusación deberán declararse
impedidos tan pronto como adviertan la existencia de ella, expresando los hechos
en que se fundamenta. En ese orden de ideas, refiere el interés directo o indirecto
en el proceso como causal de impedimento y recusación, y menciona que el mismo
no se limita a un interés personal o subjetivo:

Como se observa, ni la disposición contenida en el numeral 1 del art. 141 del CGP, ni
la jurisprudencia, han limitado el interés directo o indirecto que configura la causal de
impedimento y recusación, en un interés personal, económico o subjetivo.

Por el contrario, atendiendo el principio de imparcialidad, la Corte Constitucional y el

Consejo de Estado han reconocido que dicho interés puede ser de otro tipo, como lo
es el interés moral e intelectual que le asiste al funcionario que debe decidir el
respectivo asunto.

1.2 La condición de parte en el proceso se configura como un interés directo

en el mismo

El consejero cita algunas decisiones recientes del Consejo de Estado, para resaltar
que esta corporación ha declarado fundada la manifestación de impedimento
cuando uno de sus miembros ha conocido del asunto que se controvierte, por formar
parte de alguna colegiatura que tenga interés en la decisión que más adelante se
ha puesto en conocimiento de la Sala Plena del Consejo de Estado.

1.3 Su condición de magistrado del Consejo de Estado hace que integre la

Sala Plena de esta corporación, que es una de las partes del conflicto de
competencias de la referencia

El consejero recuerda que los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil

integran la Sala Plena del Consejo de Estado, que es, en el presente caso, una de
las partes del conflicto de competencias administrativas en relación con la cual se
manifiesta el impedimento, por lo que afirma:

En consecuencia, si el suscrito integra la Sala que defina el presente conflicto de

competencias estaría actuando, al mismo tiempo, como:

i) Magistrado integrante del órgano que debe decidir el conflicto: Sala de Consulta y
Servicio Civil.
ii) Magistrado integrante de una de los partes del conflicto: Sala Plena del
Consejo de Estado.
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Por lo tanto, tendré que pronunciarme a favor o en contra de atribuir competencia a

la Sala Plena del Consejo de Estado, de la cual hago parte, para conocer de la
apelación cuyo conocimiento y trámite dio origen al conflicto.

La anterior situación, a juicio del consejero, equivaldría a tener un interés directo,

«desde el punto de vista objetivo y funcional», al determinar si como magistrado de
la Sala Plena del Consejo de Estado tiene que asumir o no competencia para
conocer de la recusación presentada dentro de la investigación disciplinaria que dio
lugar al conflicto.

Por lo anterior, el consejero manifiesta que pronunciarse sobre la competencia de

la Sala Plena respecto del conflicto planteado, «rompería el principio de
imparcialidad que debe gobernar la actuación administrativa».

II. ANTECEDENTES

A dicho impedimento, le antecede la situación fáctica que se expone a continuación:

2.1 El 12 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander inició

formalmente investigación disciplinaria contra la secretaria general de ese cuerpo
colegiado, doctora Rosalba Martínez Contreras. Lo anterior, según el pliego de
cargos emitido el 6 de diciembre de 20181, con sustento en que, al parecer, la
servidora pública desconoció el deber legal de dedicación exclusiva a la función
judicial, regulada en el artículo 153, numeral 18 de la Ley 270 de 1996 2, por la
realización de actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de
trabajo, lo que está prohibido en los términos del artículo 154, numeral 1º del mismo
estatuto3.

2.2 El 30 de enero de 2019, una vez, notificado de forma personal el contenido del
pliego de cargos, la doctora Rosalba Martínez Contreras, mediante apoderado
judicial, presentó escrito de recusación contra dos magistrados del Tribunal Superior
de Norte de Santander, a saber, Edgar Enrique Bernal Jáuregui y María Josefina
Ibarra Rodríguez, por considerar que los dos incurrían en la causal de recusación 5
del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, por razones de enemistad; y, el segundo de
1 Expediente digital, archivo 11, folios 64 a 70.
2 Estatutaria de la Administración de Justicia.
3 La queja que originó el proceso disciplinario fue presentada por quien, para la época de los hechos,

año 2016, era Juez Coordinadora del Centro de Servicios del Sistema Penal Acusatorio – Distrito
Judicial de Cúcuta. Según la quejosa, la servidora pública procesada se dirigió a esa dependencia y
le indicó que «venía por un asunto personal, me dijo que era amiga desde hace más de 20 años de
la servidora MARIA IRMA ALBARRACIN (servidora adscrita a la dependencia a mi cargo) y que
quería hablar conmigo sobre el por qué tanta persecución de mi parte hacia María Irma, que ella
tenía recomendaciones de la ARL y que era constante mi persecución hacia la trabajadora».
Expediente digital, archivo 11, folio 3.
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ellos, también en la causal 8ª de la misma disposición, debido a que el apoderado

judicial de la investigada interpuso una denuncia en su contra4.

2.3 Al respecto, el magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui solicitó declarar

fundada la recusación, por considerar que, efectivamente, en su contra existe un
proceso adelantado por el apoderado judicial de la investigada5. Por su parte, la
magistrada María Josefina Ibarra Rodríguez solicitó declarar infundada la
recusación, debido a que la investigada advirtió que existía enemistad entre ellas,
sin embargo, afirmó que no la consideraba su enemiga y la animadversión, para
que la causal prosperara, debía provenir de ambas partes6.

2.4 El 21 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander remitió

el asunto a la Sala Plena del Consejo de Estado para que, «en virtud de la
competencia que le asiste» y con fundamento en lo previsto en el artículo 87 de la
Ley 734 de 2002, concordante con el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, resolviera
la recusación7.

2.5 El 12 de diciembre de 2019, mediante auto, la presidenta del Consejo de Estado

señaló que esta Corporación carecía de competencia, debido a que la recusación,
conforme con el artículo 87 de la Ley 734 de 20028, debe resolverla el superior de
quien conozca la acción disciplinaria y, dada la estructura de la Rama Judicial, no
existe la jerarquía exigida por la norma. Por consiguiente, consideró que debía
aplicarse el artículo 76 de dicho cuerpo normativo y, en ese sentido, remitir el asunto
a la Procuraduría General de la Nación9.

2.6 El 18 de julio de 2021, la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios

devolvió el asunto al Consejo de Estado. Esa dependencia consideró, por un lado,
que es la corporación judicial el superior administrativo del Tribunal Superior de
Norte de Santander; y, por otro, que solo en ejercicio del poder preferente, le asistiría
competencia10.

2.7 El 28 de octubre de 2021, una vez recibido de vuelta el asunto, la presidenta del
Consejo de Estado, mediante auto, decidió «[…] PROPONER conflicto de
competencias administrativas frente a la Procuraduría General de la Nación para
conocer del asunto de la referencia» y, en consecuencia, ordenó su remisión a la
Sala de Consulta y Servicio Civil11.

4 Expediente digital, archivo 11, folios 76 a 78.

5 Expediente digital, archivo 11, folio 109.
6 Expediente digital, archivo 11, folios 110 y 111.
7 Expediente digital, archivo 11, folios 112 y 113.
8 Código Disciplinario Único.
9 Expediente digital, archivo 11, folios 121 y 122.
10 Expediente digital, archivo 11, folios 250 a 256.
11 Expediente digital, archivo 7, folios 1 y 2.
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III. CONSIDERACIONES

3.1 Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

para resolver conflictos de competencias administrativas

El artículo 236 de la Constitución Política dispone que el Consejo de Estado «se

dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las
demás que le asignen la Constitución y la ley», y que la «ley señalará las funciones
de cada una de las salas y secciones».

A su vez, el artículo 237 de la Constitución Política, al prever las atribuciones del

Consejo de Estado, establece que dicha Corporación ejercerá «las demás
funciones que determine la ley» (numeral 6).

Las funciones del Consejo de Estado son ejercidas «por medio de tres (3) salas,
integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso
Administrativo, por veintisiete (27) Magistrados y la de Consulta y Servicio Civil, por
los cuatro (4) Magistrados restantes» (artículo 107 del CPACA). En iguales términos
se refiere el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 9 de la Ley
1285 de 200912.

En relación con la Sala de Consulta y Servicio Civil, una de sus funciones es la

dirimir los conflictos de competencias administrativas, tanto negativos como
positivos, que se susciten, en relación con el ejercicio de la función administrativa,
en un caso particular y concreto, entre autoridades del orden nacional, o entre una
de estas y otra del nivel territorial, o entre autoridades del nivel territorial no
sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo. Así lo señala el
artículo 112, numeral 10, del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080
de 2021:

Artículo 112. Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

12Artículo 34. Integración y composición. [Modificado por el artículo 9 de la Ley 1285 de

2009]. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma
Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas
superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que
se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. // El Consejo
de Estado ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: la Plena, por todos sus
miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintisiete (27) consejeros y la de Consulta y
Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes.
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La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones

jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del
gobierno en asuntos de administración. Estará integrada por cuatro (4) Magistrados.

[...]

La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones:

[...]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del

orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o
entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial
de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para
resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al
recibo de toda la información necesaria para el efecto.

Asimismo, el artículo 39 del CPACA, modificado, en su inciso tercero por el artículo

2 de la Ley 2080 de 2021, regula el procedimiento para la resolución de los
conflictos de competencias administrativas, en los siguientes términos:

Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de

competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona
interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que
estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente
la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación
con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en
relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de
que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades
territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren

competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la

actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades
involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de
cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones.
Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes:
Contra esta decisión no procederá recurso alguno.

Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se

suspenderán.
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Es de resaltar que fue a partir de la expedición de la Ley 954 de 2005, que la Sala
de Consulta y Servicio Civil asumió la competencia para resolver los conflictos de
competencias administrativas. El Legislador consideró que era inadecuado darle a
esta actuación un alcance jurisdiccional, como se venía calificando, cuando el juez
no se iba a pronunciar sobre el fondo del asunto, sino que su pronunciamiento recaía
en definir la autoridad competente para resolver un determinado asunto.

La finalidad de la función es determinar, luego de un análisis normativo, cuál es la

autoridad competente para resolver el fondo del asunto. Por tal razón, la Sala no
hace pronunciamiento sobre el fondo del asunto, sino que define la competencia de
la autoridad que debe resolver el asunto en cuestión.

Su importancia radica en la prevalencia del principio de legalidad, como uno de los

fundamentos del Estado Social de Derecho, dado que la competencia es un pilar
fundamental del debido proceso, como derecho fundamental, y, además, se
constituye en una garantía para las personas contra el abuso de poder por parte de
las autoridades.

El fundamento constitucional de la competencia con la que deben actuar todas las

autoridades se encuentra previsto en el artículo 6 de la Carta Política, cuando
señala la responsabilidad de los servidores públicos por infringir la constitución y la
ley y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones; también en el
artículo 121, cuando le indica a las autoridades su deber de actuar de conformidad
con sus competencias constitucionales y legales, y en el artículo 122, al determinar
que todo empleo público debe tener funciones detalladas en la ley o el
reglamento13.

De hecho, actuar sin competencia constituye una acción inconstitucional, ilegal, una
extralimitación de la función pública y, también, una causal de nulidad de los actos
administrativos.14

13 Constitución Política, artículo 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión
o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Constitución Política, artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas
de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Constitución Política, artículo 122. <Artículo corregido por Aclaración publicada en la Gaceta No.
125> No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer
los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos
sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. // [...]
14CPACA, artículo 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de

representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o
sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o
mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. // [...]
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Sobre la competencia y el principio de legalidad, la doctrina ha dicho lo siguiente:

1307. [...] la competencia se torna en un importante presupuesto para la validez del

acto administrativo, en la medida que permite a quien ejerce las funciones
administrativas actuar dentro de los linderos del principio de legalidad. [...]

1309. Por otra parte, la competencia debe ser expresa, irrenunciable, improrrogable
y excepcionalmente delegable, no negociable por la administración, y de estricto
cumplimiento en procura de la satisfacción de los intereses generales y en beneficio
del ordenamiento jurídico. La competencia es, entonces, la materialización misma de
la legalidad, pues determina las obligaciones, derechos y facultades a los que la
administración se encuentra invariablemente ligada constituyendo, así mismo, el
sendero o cauce preciso y claro del actuar administrativo.

1310. No obstante, la complejidad administrativa lleva a que eventualmente se

configuren algunas dificultades prácticas en su aplicación, generándose conflictos
interadministrativos en su desarrollo. Para esos efectos el legislador instituyó en los
artículos 21 de la Ley 1755 de 2015 y 39 de la Ley 1437 disposiciones conducentes
a resolver los conflictos de competencia entre las autoridades administrativas1074.15

Ahora bien, la decisión que adopte la Sala de Consulta y Servicio Civil al resolver un
conflicto de competencias administrativas «tiene, por ministerio de la ley, carácter
vinculante y definitivo para las autoridades en conflicto, y no es susceptible de
recurso alguno»2.16

De lo anteriormente expuesto, se concluye que los magistrados de la Sala de

Consulta y Servicio Civil ejercen sus funciones de conformidad con la Constitución y
la ley, y con los principios de autonomía, independencia e imparcialidad con que
deben actuar todos los funcionarios de la Rama Judicial.

CPACA, artículo 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se
crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, (sic) podrá pedir que se
declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el
derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas
causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // [...]
15SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Universidad

Externado de Colombia. Primera Edición, 2017, pp. 538-539. La siguiente cita es del original del
texto: 1074: JOSÉ ANTONIO GARCÍA-TREVIJANO FOS. Los actos administrativos, cit., p. 123.
16Auto de Sala de Conjueces, de fecha 10 de mayo de 2013, que resolvió un impedimento de los

magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil dentro del conflicto de competencias

administrativas suscitado entre la Superintendencia de Notariado y Registro y la Comisión Nacional
del Servicio Civil, con radicación 110010306000-2013-00006-00. La siguiente cita es del original del
texto: 2Detallado estudio sobre la materia puede consultarse en “Consejo de Estado – Sala de
Consulta y Servicio Civil, Memoria 2009”, pp. 39 a 169. El documento completo puede consultarse en
www.consejoestado.gov.co
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3.2 De la competencia para resolver impedimentos

De conformidad con el numeral 3.º del artículo 131 de la Ley 1437 de 2011,
modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 202117, le corresponde a la Sala
respectiva resolver del plano sobre el impedimento manifestado por uno de sus
integrantes:

Artículo 131. Trámite de los impedimentos. Para el trámite de los impedimentos

se observarán las siguientes reglas:

[…]
3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el
artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a
quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se
fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o
subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento. Si lo encuentra
fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva
sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de
conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez cuando
lo anterior no fuera suficiente.

3.3 Del régimen jurídico de los impedimentos

El régimen de impedimentos y recusaciones, tanto de los jueces como de los

funcionarios públicos administrativos, tiene fundamento en la necesidad de preservar
la garantía de imparcialidad y transparencia que debe prevalecer en el trámite de las
actuaciones y en la toma de las decisiones, así como resguardar la integridad moral
de los jueces y funcionarios públicos, cuando estos o los interesados consideren que
existen situaciones que pueden comprometer su criterio al momento de decidir.

Los impedimentos son considerados una excepción al cumplimiento de las funciones

que tienen los jueces y los funcionarios públicos. Como tal, las disposiciones que los
regulan son de orden público; están definidas por el Legislador de manera taxativa;
no pueden extenderse a discreción del juez o funcionario, y son de interpretación
restrictiva. Como consecuencia, el juez o el funcionario público que invoque una
causal de impedimento está en la obligación de sustentarla debidamente.

Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado lo siguiente:

De conformidad con lo expuesto en el acápite anterior, se estudiarán los supuestos

de hecho de las causales invocadas, pero bajo lo regulado en el Código de

17Ley 2080 de 2021 (enero 25), «[p]or medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones
en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
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Procedimiento Civil, no sin antes mencionar que las causales de impedimento o

recusación han sido consideradas una garantía de imparcialidad del juez5, las cuales
han sido establecidas en nuestro ordenamiento jurídico de manera taxativa y bajo una
interpretación restrictiva pues es una “excepción al cumplimiento de la función
jurisdiccional que le corresponde al Juez, y como tal, están debidamente delimitadas
por el legislador y no pueden extenderse o ampliarse a criterio del juez o de las partes,
por cuanto, la escogencia de quien decide no es discrecional”6, pues de lo contrario,
pueden llegar a constituirse en una limitación excesiva al derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución
Política18.

En otra de sus decisiones, el Consejo de Estado señaló:

5. El régimen de impedimentos se fundamenta en la necesidad de preservar la

integridad moral del funcionario que reconoce la existencia de situaciones de hecho
que pueden comprometer su criterio en la decisión que, en principio, le corresponde
adoptar. En ese sentido, dicho régimen constituye una garantía de imparcialidad y
transparencia de la justicia.

6. Como quiera que la figura objeto de estudio conduce a exceptuar el cumplimiento

de la función jurisdiccional a cargo del juez, se ha insistido en que las
circunstancias que pueden estructurarla deben estar consagradas de manera
taxativa en la ley y su alcance ha de establecerse a partir de una lectura restrictiva.

7. En esa misma línea, es importante que cuando el juez o magistrado que considere
estar impedido realice la manifestación respectiva, la que se ha entendido como
un acto unilateral, oficioso y obligatorio, exprese no solo la causal que invoca sino
también, y más importante aún, la sustentación que corresponda. Por ello, ha de
indicar suficientemente los hechos con base en los cuales cree encontrarse en una
de aquellas hipótesis que lo llevarían a ser separado del conocimiento del asunto.19

En términos similares, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado que

«los impedimentos y las recusaciones son herramientas orientadas a la protección
de principios esenciales de la administración de justicia como la independencia y la

18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 28 de febrero de 2020.
Radicación 11001-03-15-000-2000-07798-01(C). C.P. MAURICIO FERNANDO RODRÍGUEZ
TAMAYO (conjuez). Las siguientes citas son del original del texto: 5Corte Constitucional, Sala Plena,
Sentencia C-496 de 14 de septiembre de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, Referencia:
Expediente D-11258. 6Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia
del 21 de abril de 2009, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación número: 11001-03-25-
000-2005-00012-01(IMP)IJ. 7Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-881 de 23 de noviembre
de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, Referencia: expediente D-8537.
19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto Interlocutorio CE-SP-001-

2021 del 25 de mayo de 2021. Radicación 05001-33-31-009-2006-00210-01(C)(AG)REV. C.P.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
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imparcialidad del funcionario judicial»20, tal como lo refiere el consejero González

López en su escrito de impedimento.

En conclusión, las causales de impedimento o recusación tienen las siguientes

características:

a. Son una garantía de imparcialidad del juez;

b. Son taxativas;

c. Son de interpretación restrictiva;

d. Son una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional que le

corresponde al juez, y como tal, están debidamente delimitadas por el legislador.
No pueden extenderse o ampliarse a criterio del juez o de las partes, por cuanto,
la escogencia de quien decide no es discrecional;

e. Si fuese discrecional o se aplicara una interpretación analógica, se constituiría en

una limitación excesiva al derecho fundamental al acceso a la administración de
justicia (artículo 229 de la Constitución Política);

f. Dada la taxatividad y el carácter restrictivo de dichas causales, nada excusa al

juez para abstenerse de cumplir los deberes que la ley le asigna, y

g. Por la misma razón (taxatividad y carácter restrictivo), la motivación o los hechos

que llevan al funcionario judicial a declarar el impedimento deben enmarcarse,
con toda precisión, en alguna de ellas, lo cual obedece, además, a la
especificidad con que se encuentran definidas en la norma.

3.4 De la causal de impedimento objeto de análisis

La causal de impedimento objeto de análisis es la señalada en el artículo 141,

numeral 1, del Código General del Proceso, que dice:

ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las

siguientes:

1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes

dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés
directo o indirecto en el proceso. [Subraya la Sala].

20 Corte Constitucional, Sentencia C- 496 de 2016. Véase también la Sentencia C- 538 de 2016.
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Tener interés en un proceso significa tener un motivo que lleve al funcionario a

querer una determinada decisión. Pero no hace referencia a cualquier motivo, sino
a uno que doblegue la objetividad del funcionario y afecte su imparcialidad. Así lo
ha expresado el Consejo de Estado, al señalar:

11. En cuanto a la primera de las causales en cita, valga precisar, en primer lugar,
que «el interés de que habla la ley puede ser directo o indirecto y de cualquier índole,
es decir, material, intelectual o inclusive puramente moral […] no comprende sólo el
interés económico, el más común, sino cualquier otro motivo que lleve al funcionario
a querer determinada decisión, acorde con el interés (de cualquier índole) que abrigue
frente al proceso»9. Y en segundo lugar, que la causal de impedimento no se configura
por la existencia de cualquier interés, sino que se requiere de uno que, se repite,
doblegue la objetividad del Juez y afecte su imparcialidad, a tal punto que lo
imposibilita para actuar con equilibrio.21

Ahora bien, de conformidad con la ley, dicho interés puede ser directo o indirecto.
Al respecto la citada decisión de Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo
señaló:

13. Igualmente, en relación con el alcance del interés directo o indirecto en el proceso
como causal de impedimento, la Sección Tercera de esta Corporación sostuvo:

«[…]

En relación con la referida causal de impedimento, la Sala, de manera reiterada,

ha adoptado el criterio expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en los siguientes términos:

‘Si bien esta causal subjetiva es bastante amplia, en cuanto subsume cualquier
tipo de interés, ya sea directo o indirecto, lo cierto es que dicho interés además
de ser real y serio, debe tener relación inmediata con el objeto mismo de la litis
o cuestión a decidir; debe ser de tal trascendencia que, teniendo en cuenta el
caso concreto, implique un verdadero trastorno en la imparcialidad del fallador
y pueda afectar su capacidad de juzgamiento y el desempeño eficaz y ajustado
a derecho respecto de la labor que desempeña.

‘Es por esta razón que cualquier tipo de manifestación que no esté sustentada
o en la que no se evidencie de manera clara y precisa la posibilidad de que el
juzgador pueda verse perturbado al momento de pronunciarse en determinado
asunto, comprometiendo por ello su imparcialidad, no será suficiente para
declarar fundado el impedimento’[…]»

21Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Novena Especial de

Decisión. Auto de fecha 7 de diciembre de 2020. Rad. 11001-03-15-000-2018-00164-00(A). C.P.
GABRIEL VALVUENA HERNÁNDEZ. La siguiente cita es del original del texto: 9 LOPEZ BLANCO,
Hernán Fabio. Procedimiento Civil. Tomo I. 9ª ed. Editorial Dupré. Bogotá, 2007. Pág. 233-234.
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[...]22.

La Corte Constitucional, haciendo alusión a la jurisprudencia del Consejo de Estado,

le dio alcance al significado de interés directo e interés indirecto, en los siguientes
términos:

Asimismo, el Consejo de Estado estableció que el interés en el proceso puede ser: i)

directo cuando los efectos de la sentencia cobijan personalmente al juez; o, ii)
indirecto, en el evento en que la sentencia definitiva proferida en el proceso de
conocimiento del juez, puede servir de precedente jurisprudencial –favorable o
desfavorable-, para futuras demandas11, lo que le representa un beneficio o utilidad
mediata12. De igual manera, esa Corporación ha considerado que la configuración de
la causal en cita requiere que se trate de un interés particular, personal, cierto y actual,
que permita una relación, al menos mediata, con el caso objeto de juzgamiento y
genere la imposibilidad de una decisión imparcial13.23 [Resalta la Sala].

De otro lado, la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha sido enfática en

señalar que la causal de impedimento del numeral 1.o del artículo 141 que se analiza
requiere, para su configuración, la concurrencia de dos elementos: el objetivo, que
consiste en que el juez intervenga en la actuación, y el subjetivo, que implica que el
juez tenga un interés calificado en el resultado de un proceso. Adicionalmente, dicho
interés debe ser real, serio, cierto, actual y tener una relación inmediata con el objeto
a decidir.

Sobre el particular, señaló la Sala Plena del Consejo de Estado:

Se recuerda que para la configuración de esta causal [se refiere a la n.o 1, de tener
interés directo o indirecto en el proceso] deben concurrir dos presupuestos, a saber:
i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus
parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido
afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la

22 Ibidem. La siguiente cita es del original del texto: 11Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, providencia del 28 de julio de 2010, expediente: 2009-00016, M.P.
Mauricio Fajardo Gómez.
23 Corte Constitucional. Auto 265 del 12 de junio de 2017. Expediente T-5.990.287. Las siguientes

citas son del original del texto: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
auto del 12 de julio de 2005, rad. 76001-23-31-000-2002-01611-01 IMP (AG) C.P. Ramiro Saavedra
Becerra, y auto del 7 de febrero de 2006, rad. 66001-23-31-000-2003-00063-01 IMP (AG) C.P. María
Elena Giraldo Gómez. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del
12 de julio de 2005, rad. 76001-23-31-000-2002-01611-01 IMP (AG) C.P. Ramiro Saavedra Becerra,
y auto del 7 de febrero de 2006, rad. 66001-23-31-000-2003-00063-01 IMP (AG) C.P. María Elena
Giraldo Gómez. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto del 27 de
enero de 2004 Rad. 11001-03-15-000-2003-1417-0 M.P Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Reiterado por la Sala de Conjueces de la Sala de Consulta y Servicio Civil, Auto del 13 de marzo de
2012, rad. 11001030600020120001500.
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causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes,
tengan interés calificado en las resultas del proceso 13.

En otros pronunciamientos jurisprudenciales, se ha hecho énfasis en que esta

causal de impedimento, a diferencia de otras, no define una circunstancia especifica
que comprometa la imparcialidad del servidor público. Por consiguiente, el
parámetro para determinar su configuración consistente en identificar si la
participación del magistrado en la decisión compromete razonablemente el interés
general24, en vista de su interés particular y propio.

Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que:

Para que se considere que el magistrado tiene interés en la decisión judicial, las
razones que afecten su imparcialidad deben ser personales, y no meramente
institucionales, porque únicamente cuando la decisión judicial repercute
efectivamente en la esfera de los propios intereses, se puede concluir
razonablemente que se afecta la imparcialidad del operador jurídico; cuando no se
afectan los intereses propios, sino los de la institución a la que pertenece el
juez, no se podría concluir razonablemente ni presumir de derecho la pérdida
de la objetividad y neutralidad25 [Resalta la Sala].

Siguiendo este criterio, la Corte determinó que no se configuraba esta causal de

impedimento, en cabeza de uno de sus magistrados, para estudiar el régimen de
responsabilidad disciplinaria y penal de los miembros de las Altas Cortes, a pesar
de que ese magistrado estuviera vinculado a una investigación preliminar, porque

[…] la exigencia de imparcialidad debe ser articulada con la necesidad de preservar

la decisión de asuntos de constitucionalidad, en quienes han sido investidos de tal
atribución conforme a la Constitución. En la hipótesis planteada, no existen
razones contundentes, terminantes y decisivas sobre la pérdida de la imparcialidad
del magistrado, porque el presunto interés que daría lugar al impedimento no es
cierto, actual y concreto, y en cambio, el efecto jurídico de la aceptación del
mismo sería el desplazamiento en el ejercicio de la función judicial, no solo del
magistrado que se declaró impedido, sino de todos los magistrados que
integran la Corte Constitucional.

Es decir, de considerarse que la circunstancia de estar vinculado de manera

preliminar a un proceso en la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara
de Representantes afecta la imparcialidad de los operadores jurídicos, se arribaría a
la conclusión de que todos los magistrados se encuentran impedidos para

24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto núm. 1.903 del 15 de mayo de
2008.
25 Corte Constitucional, Auto 447 a de 2015, M.P.; Luis Guillermo Guerrero. Decisión sobre el

impedimento manifestado por el magistrado Mauricio González Cuervo en la demanda de

inconstitucionalidad contra los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 9, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo
02 de 2015.
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pronunciarse sobre la validez de las normas sobre la responsabilidad de los miembros

de las Altas Cortes, y ello implicaría el desplazamiento de la función judicial
constitucional en su integridad, a personas que no tienen la investidura de
manera permanente, y que no han sido designados a partir de los criterios, ni
en función del procedimiento diseñado para el ejercicio de esa competencia […]
[Resalta la Sala].

El Consejo de Estado, para identificar si existe un interés personal y directo, ha

indicado que:

(i) El interés debe ser de tipo moral o económico, del cual se derive un provecho
o ventaja para quien lo manifiesta, y surgir de la decisión de la actuación.

(ii) El impedimento debe ser comprendido como una institución útil y necesaria
para la obtención de los fines constitucionales que persigue la Administración y,
especialmente, como una forma de garantizar los principios de independencia,
moralidad, objetividad, debido proceso e imparcialidad.

(iii) La expresión interés directo o indirecto debe restringirse a situaciones que

afecten el criterio del fallador por consideraciones de amistad, de enemistad, de
simpatías o antipatías respecto de las partes o sus apoderados, por posibilidades de
lucro personal o de dádivas ilícitamente ofrecidas, por razones políticas, o por otras
razones que comprometan su independencia, serenidad de ánimo o transparencia en
el proceso.

(iv) El funcionario que manifieste la causal de impedimento debe demostrar de

qué forma se afectaría la imparcialidad de su dictum en caso de conocer la actuación
correspondiente26. [Énfasis de la Sala].

26 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias del Consejo de Estado:

1. Impedimento presentado por el doctor Nicolás Yepes para participar en la elección del
Auditor General de la Nación
En auto de 16 de octubre de 2019, se expuso que, en concreto, el interés directo tiene las siguientes
características:
✓ Corresponde a una causal con amplitud enunciativa que puede recaer en: (i) el servidor
público que ejerza la función pública o (ii) en alguno de los parientes de dicho servidor público en los
grados señalados por la norma.
✓ Es una causal de impedimento de carácter subjetivo, en virtud de que comprende una
afirmación que depende del criterio intrínseco de quien la manifieste, que no puede sustentarse
únicamente en juicios valorativos, sino a partir de elementos probatorios.
✓ Las circunstancias de las cuales pueda derivarse el beneficio para el servidor deben ser
actuales y ciertas, por lo que los hechos pasados o futuros, hipotéticos e inciertos no tienen la entidad
suficiente para configurar la causal de impedimento.
✓ Respecto del servidor impediente debe ser predicable la existencia de una ventaja de tipo
patrimonial o moral a partir de las resultas del trámite a su cargo. [Se destaca].
2. Auto de 27 de octubre de 2015, mediante el que la Sala Plena aceptó el impedimento
presentado por el doctor Danilo Rojas para participar en la elección del reemplazo del doctor
Augusto Hernández
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Particularmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado algunos

parámetros útiles en esta materia, con relación al régimen de conflictos de interés
de los congresistas, a saber:

2.1 Noción. En términos generales es aquella cualidad de concurrencia antagónica

entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a
declararse impedido a quien deba tomarla.

2.2 Finalidad. El instituto del conflicto de intereses trata de impedir que prevalezca el
interés privado del congresista sobre los intereses públicos, el cual, prevalido de su
influencia, podría obtener provechos indebidos para sí o para terceros, es decir, evitar
favorecer intereses que no sean los relativos al bien común o que la imparcialidad de
sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares.

La institución de los impedimentos ha sido consagrada en el ordenamiento jurídico como garantía

de imparcialidad y probidad de los servidores públicos, de manera que no exista duda de que la
motivación de sus decisiones es el interés general y la aplicación imparcial del ordenamiento jurídico.
Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación, al señalar que la figura de los impedimentos
debe entenderse como una institución útil y necesaria para la obtención de los fines constitucionales
que persigue la Administración, dentro de un Estado Social de Derecho, como garante del derecho
fundamental a la igualdad (artículo 13 constitucional), entre otros. En esta medida, es claro que las
funciones judicial y administrativa de todas las autoridades públicas deben guiarse por los principios
de independencia, moralidad, objetividad, debido proceso e imparcialidad.
[…]
Pero no sin antes recordar que las causales de impedimento y recusación de funcionarios
administrativos o de autoridades en ejercicio de la función administrativas señaladas en los distintos
ordenamientos jurídicos, son un claro desarrollo del principio funcional de imparcialidad previsto en
el artículo 209 de la Constitución Política y que, tales causales, se constituyen en un verdadero
instrumento para garantizar la independencia e imparcialidad de quien ha de adelantar o sustanciar
una actuación administrativa, realizar una investigación, practicar una prueba o adoptar una decisión
como consecuencia del ejercicio de esa función; o, cuando el interés general propio de la función
pública entre en conflicto con el interés particular y directo de tal autoridad.
En este auto, se hizo referencia a una decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la
que se dijo:
La expresión interés directo o indirecto, contenida en la causal de impedimento previamente trascrita,
debe restringirse a situaciones que afecten el criterio del fallador por consideraciones "de amistad,
de enemistad, de simpatías o antipatías respecto de los litigantes [sic] o sus apoderados, o por
posibilidades de lucro personal o de dádivas ilícitamente ofrecidas o por razones políticas, o por otras
razones que comprometan su independencia, serenidad de ánimo o transparencia en el proceso.
(Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00012-01 [IMP]).
3. Auto de 26 de mayo de 2015, dictado por el doctor Luis Rafael Vergara Quintero
[…] pero no sin antes recordar que las causales de impedimento y recusación de funcionarios
administrativos o de autoridades en ejercicio de la función administrativa , señaladas en los distintos
ordenamientos jurídicos, son un claro desarrollo del principio funcional de imparcialidad previsto en
el artículo 209 de la Constitución Política y que, tales causales, se constituyen en un verdadero
instrumento para garantizar la independencia e imparcialidad de quien ha de adelantar o sustanciar
una actuación administrativa, realizar una investigación, practicar una prueba o adoptar una decisión
como consecuencia del ejercicio de esa función; o, cuando el interés general propio de la función
pública entre en conflicto con el interés particular y directo de tal autoridad.
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Se trata así de un asunto inherente al fuero interno del congresista, a un aspecto

esencialmente subjetivo, el que de existir y no ser manifestado conforme al
reglamento, da lugar a la recusación.

2.3 Fundamento. De allí que el fundamento del impedimento radica en que: a) el

conflicto de interés afecta la transparencia de la decisión - para el caso, la motivación
del voto -. En efecto, en toda decisión siempre debe haber, en forma inequívoca, un
solo interés: el interés general de la ley. Por tanto, en caso de conflicto se mezclan el
interés privado y el público, con lo cual queda en duda cuál fue el interés dominante.
b) En que el impedimento evita que la decisión sea determinada por el interés
particular en detrimento del interés público27.

Respecto a la exigencia de que el interés sea actual, y no simplemente eventual o

futuro, dijo el Consejo de Estado:

10.En cuanto a la exigencia consistente en que el interés sea actual, conviene anotar
que ella supone que «[…] el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador,
se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que,
ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para
deslegitimar la competencia subjetiva del juez […]»6.

11.En ese sentido, cuando los beneficios que potencialmente se deriven de la litis
objeto de juzgamiento sean simplemente eventuales o futuros, estos no podrán
entenderse como un interés que genuinamente tenga la virtualidad de alterar la
imparcialidad del juez a la hora de resolver de fondo la controversia puesta en
conocimiento suyo.28

En conclusión, para que se configure la causal consistente en tener el juez interés

directo o indirecto en el proceso (artículo 141, numeral 1, del CGP), se deben dar
los siguientes elementos:

27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 28 de abril de 2004. M.P Flavio
Rodríguez Arce.
28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto Interlocutorio CE-SP-001-

2021 del 25 de mayo de 2021. Radicación 05001-33-31-009-2006-00210-01(C)(AG)REV. C.P.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. La siguiente cita es del original del texto: 6 Corte Constitucional,
Auto 080 del 1.º de junio de 2004. En la misma línea, puede consultarse el Auto 265 de 2017 proferido
por dicha Corporación.
Véanse también las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. Auto Interlocutorio CE-SP-002-2021 del 25 de mayo de 2021. Radicación 05001-33-
31-009-2006-00210-01(D)(AG)REV. C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ // Consejo de Estado,
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto Interlocutorio CE-SP-003-2021 del 25 de mayo
de 2021. Radicación 05001-33-31-009-2006-00210-01(E)(AG)REV. C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ
GÓMEZ // Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto Interlocutorio CE-
SP-004-2021 del 25 de mayo de 2021. Radicación 05001-33-31-009-2006-00210-01(F)(AG)REV.
C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
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a. Que ese interés directo o indirecto lleve al servidor a querer determinar la decisión
en cierto sentido. Dicho interés debe doblegar la objetividad del juez, afectar su
imparcialidad, a tal punto que lo imposibilita para actuar con equilibrio.

b. Debe ser de tal trascendencia que, teniendo en cuenta el caso concreto, implique
un verdadero trastorno en la imparcialidad del fallador, que pueda afectar su
capacidad de juzgamiento y el desempeño eficaz y ajustado a derecho respecto
de la labor que desempeña.

c. Se debe restringir a situaciones que realmente comprometan la independencia,

transparencia e imparcialidad que deben prevalecer en la función judicial.

d. No es cualquier interés el que puede llegar a afectar la imparcialidad del juez,

sino que este debe estar relacionado con el resultado del proceso, es decir, con
la decisión que ha de adoptarse.

e. Dicho interés debe ser real y serio.

f. Es necesario poder constatar (demostrar) que el interés es particular, personal,

cierto, actual y que tiene relación inmediata con el objeto mismo de la litis o
cuestión a decidir.

g. Debe ser actual, es decir, que el vicio que se endilga de la capacidad interna del
juzgador se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión,
de suerte que ni los hechos pasados ni los hechos futuros tienen la entidad
suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez.

Por lo tanto, si los beneficios que potencialmente se deriven de la litis objeto de

juzgamiento son simplemente eventuales o futuros, estos no podrán entenderse
como un interés que genuinamente tenga la virtualidad de alterar la imparcialidad
del juez a la hora de resolver de fondo la controversia puesta en conocimiento
suyo.

IV. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

4.1 Como se advirtió en precedencia, el magistrado Édgar González López

manifestó su impedimento para conocer del asunto con fundamento en la causal del
numeral 1.º del artículo 141 del Código General del Proceso, por considerar que
tiene un interés en el proceso de la referencia, en tanto que, hace parte de la Sala
Plena del Consejo de Estado, la cual es una de las partes del conflicto de
competencias administrativas que se ventila.
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4.2 La causal de impedimento que se esgrime impone que el interés a que se refiere
la norma aluda a la posible utilidad patrimonial, intelectual o moral que podría tener
el funcionario judicial con los resultados de un determinado proceso o actuación,
haciéndose necesario que éste manifieste expresamente cuál es el interés que le
asiste y en qué medida afecta su imparcialidad las circunstancias que rodean el
conflicto.

4.4 Los consejeros de la Sala de Consulta y Servicio Civil consideran que el interés
directo invocado por el consejero González López no es concreto (sino abstracto o
teórico), no es personal (sino institucional, como él mismo lo califica) y no es actual
o presente (sino futuro e hipotético).

Al efecto, los consejeros de la Sala manifestamos lo siguiente:

a. Como se indicó en las consideraciones del presente auto, la Constitución Política

consagra la separación e independencia de cada una de las salas y secciones
del Consejo de Estado, con el fin de separar las funciones jurisdiccionales de las
demás funciones asignadas por la misma Carta Política y la ley. Señala el artículo
236 de la Carta:

ARTICULO 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que

determine la ley.

El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales

de las demás que le asignen la Constitución y la ley.

La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de
magistrados que deban integrarlas y su organización interna. [Se resalta].

En desarrollo de este precepto constitucional, el artículo 112, inciso primero, del

CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, reafirmó la
autonomía e independencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil, e indicó que
ella ejerce sus funciones como cuerpo supremo consultivo del Gobierno
nacional, en asuntos de administración. Por tal razón, la Sala de Consulta ejerce
sus funciones de manera autónoma y separada tanto de las funciones
jurisdiccionales otorgadas principalmente a la Sala de lo Contencioso
Administrativo, como de las funciones administrativas, asignadas a la Sala Plena
y a la Sala de Gobierno.

Por lo tanto, dicha autonomía e independencia se predica también respecto de

la Sala Plena del Consejo de Estado, en virtud del artículo 236 ibidem y de los
artículos 34 (integración y composición del Consejo de Estado) y 35 (atribuciones
de la Sala Plena) de la Ley 270 de 1996, y 107 (integración y composición del
Consejo de Estado) y 109 (atribuciones de la Sala Plena) del CPACA.
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Lo anterior, permite aclarar que: i) la Sala de Consulta y Servicio Civil no es parte

de la Sala Plena del Consejo de Estado, sino que lo son sus magistrados,
individualmente considerados, y ii) sus funciones son ejercidas de manera
autónoma e independiente.

b. Para el caso que atañe a la Sala de Consulta, y de conformidad con lo dispuesto

en el numeral 10 del artículo 112 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la
Ley 2080 de 2021, esta función se circunscribe a resolver conflictos de
competencias entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y
una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no
estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Como obra en el expediente del conflicto 11001-03-06-000-2021-00178-00, la

decisión sometida a consideración de esta Sala tuvo origen en la recusación
presentada contra algunos magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de
Santander, dentro de investigación disciplinaria seguida en contra de la doctora
Rosalba Martínez Contreras, empleada judicial. Esta fue remitida al Consejo de
Estado, al ser considerado el superior jerárquico de los funcionarios recusados y
este, a su vez, remitió el trámite a la Procuraduría General de la Nación, para que
se de aplicación a la competencia supletiva de que trata el artículo 76 de la Ley
734 de 2002.

Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación, actuando mediante la

Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, devolvió la recusación, por
considerar que es la Sala Plena del Consejo de Estado la que debe ejercer como
el superior administrativo y, en todo caso, la entidad a la cual le corresponde
conocer el asunto en ejercicio del poder preferente.

c. Se observa, entonces, que se trata de dos decisiones de naturaleza diferente:

Una, consiste en determinar, por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil, por
mandato de la ley, cuál autoridad en conflicto es la competente para conocer de
la recusación presentada contra los magistrados del Tribunal Administrativo de
Norte de Santander dentro de la actuación disciplinaria adelantada en contra de
la doctora Rosalba Martínez Contreras, empleada judicial. El ejercicio de esta
función no implica juicios de valor sobre el fondo del asunto.

Y otra, relativa a resolver lo relacionado con la recusación presentada por la

doctora Rosalba Martínez Contreras en contra de algunos magistrados del
Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro de proceso disciplinario
adelantado en su contra, caso en el cual la autoridad que sea declarada
competente analizará las razones que motivaron la recusación.
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No puede perderse de vista que la resolución de un conflicto de competencias

administrativas comporta un análisis diferente al que le corresponde al juez
natural de la causa, en el entendido de que la función de este mecanismo es
determinar, por ministerio de la ley, la autoridad competente para adelantar un
trámite y no las razones para pronunciarse sobre el fondo del asunto (en este
caso, decidir el recurso interpuesto dentro del trámite de un proceso disciplinario
contra empleados de la Rama Judicial).

d. De otro lado, las causales de impedimento son normas de orden público,

taxativas, de interpretación restrictiva, por lo que no puede el juez o las partes
hacer extensiva una causal o ampliarla a su criterio.

e. La jurisprudencia ha sido muy enfática en definir el alcance de las causales de

impedimento y recusación. Y, sobre la causal de tener el juez interés directo o
indirecto en el proceso fijó una serie de parámetros para que la misma se
configure, de tal suerte que no todo interés se constituye en un impedimento para
el cumplimiento de las funciones por parte de un servidor público, y para el caso
concreto, de un servidor judicial.

f. Es acertado, como lo señala el doctor González en su escrito, que cuando la

causal hace referencia a interés directo o indirecto, debe considerarse ésta de
manera amplia, de tal suerte que se extienda no solo a un interés patrimonial
sino también a un interés intelectual o moral.

No obstante, la jurisprudencia también ha señalado que cualquiera sea el interés,

este debe ser real y serio, debe tener una relación con el objeto de la litis, y debe
ser de tal trascendencia que la objetividad del fallador se vea afectada a tal punto
que su imparcialidad para la toma de una decisión se vea vulnerada.

g. El doctor González, en su escrito, invoca la causal de tener interés directo en el

proceso, pero, se evidencia una falta de concreción de dicho interés. En efecto,
el consejero no aclara si su interés radica en que la Sala Plena sea declarada
competente, o que no sea declarada competente, y tampoco explica las razones
por las cuales estaría personalmente interesado en una o en otra de estas dos
decisiones.

h. El doctor González solo argumenta que, desde un punto de vista objetivo y

funcional, tiene interés directo en el conflicto de competencias administrativas,
pues hace parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual es una de las
partes del conflicto de competencias administrativas y eso, per se, le hace perder
objetividad en la toma de la decisión.

i. De acuerdo con el documento presentado por el doctor González y los

argumentos expuestos, en este caso, no se cumplen los requisitos señalados
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por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, para que se

configure una causal de impedimento, pues la Sala no observa cuál es el interés
que puede tener el consejero para querer determinar su decisión en el conflicto
de competencias a favor o en contra de una de las partes del mismo, como lo es
la Sala Plena del Consejo de Estado.

j. No se vislumbra la razón para que el consejero considere que pierde su objetividad

al momento de tomar la decisión en la asignación de la competencia a una
autoridad en ejercicio de funciones administrativas, máxime que, para que la Sala
de Consulta adopte su decisión, debe fundamentarse no solo en la normativa
existente, sino en hechos concretos, reales y actuales, y no en opiniones o
consideraciones personales.

k. La Sala aprecia que las razones que sustentan el impedimento planteado por el
doctor González son, en realidad, institucionales, mas no personales; y, aunque
buscan garantizar la imparcialidad y la transparencia en la definición de
competencias, no se encuentra un argumento que, de manera razonable, clara y
objetiva, soporte esta hipótesis, de acuerdo con lo señalado por la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el particular.

l. La actuación de los consejeros de la Sala de Consulta, a la que pertenece el

doctor González, se origina en el ejercicio de sus competencias funcionales; por
lo tanto, resolver un conflicto de competencias es un deber funcional que
consulta el interés general asignado por la Constitución y la ley.

m. No puede entenderse que hay un interés que constituya impedimento por el solo
hecho de cumplir con su función constitucional y legal de dirimir conflictos. Es
necesario, se reitera, que se demuestre que hay un motivo de querer determinar
su decisión, un motivo que doblegue su objetividad, que lo imposibilite para actuar
con equilibrio, que realmente se vea afectada su capacidad de juzgamiento y su
desempeño eficaz y ajustado a derecho respecto de su labor.

n. La jurisprudencia del Consejo de Estado, mencionada en líneas anteriores29,

señaló que son dos los elementos configurativos, que deben concurrir, en la
causal del numeral 1.o del artículo 141 del CGP: uno, el objetivo, consistente en
que en la actuación intervenga el juez, y otro, el subjetivo, relacionado con el
hecho de que el juez tenga un interés calificado en el resultado del proceso, para
este caso, un interés calificado en el resultado de la decisión en la asignación de
la competencia.

29Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintisiete Especial de

Decisión. Auto de fecha 16 de marzo de 2021. Rad. 11001-03-15-000-2020-00171-00(A). C.P.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ.
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Es ese elemento subjetivo al que no hace referencia el doctor González en su

justificación, pues allí no se explica cuál es ese interés que doblegue su
objetividad, como se ha venido indicando.

o. Sobre el carácter actual que debe tener el interés, debe indicarse que este
presupuesto tampoco se da, pues el doctor González no intervino, en este caso
particular y concreto, en una decisión anterior tomada por la Sala Plena (con el
cumplimiento de la mayoría y de los requisitos previstos en el Reglamento),
porque tal decisión no existe, ni tampoco interviene actualmente, en este asunto,
como miembro de la Sala Plena. Así, su interés sería futuro y eventual por la
posición que podría asumir la Sala Plena, en el porvenir, si fuere declarada
competente.

En efecto, respetuosamente, la Sala no comparte la afirmación que el doctor

González hace en la sustentación de su impedimento, en el sentido de que, si
participara en la decisión del conflicto de competencias, estaría actuando, al
mismo tiempo, como miembro de la Sala de Consulta y Servicio Civil y como
integrante de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Aunque es indiscutible que el magistrado Édgar González forma parte de la Sala

Plena, no es cierto que dicho togado actúe, en este caso, como miembro de dicha
Sala. Lo hace, única y exclusivamente, como magistrado de la Sala de Consulta
y Servicio Civil, en ejercicio de una de las funciones que le atribuye la ley.

En consecuencia, la afirmación que formula quien presenta el impedimento, en

el sentido de que es parte integrante de una de las partes (autoridades)
involucradas en el conflicto, resulta, de entrada, discutible.

Si llegare a resultar, de su intervención en el trámite del conflicto, que, en el futuro

y eventualmente (de ser declarada competente a la Sala Plena), el doctor
González no pudiere participar en alguna discusión o decisión que deba tomar la
Sala Plena, sería, en ese momento y ante dicho foro, y no ahora, que se podría
presentar un interés directo en la respectiva decisión u otra causal de
impedimento.

Este entendimiento se ratifica claramente con lo dispuesto en las normas

constitucionales y legales que regulan la organización del Consejo de Estado y
las funciones de sus diferentes salas.

4.4 En conclusión, los consejeros de la Sala de Consulta y Servicio Civil consideran

que la imparcialidad del consejero Édgar González López no se ve afectada por la
sola circunstancia de que haga parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, y, en
consecuencia, encuentran que no se configura la causal de impedimento contenida
en el numeral 1.o del artículo 141 del CGP, alegada por el citado consejero.
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Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil

RESUELVE:

PRIMERO. DECLÁRASE INFUNDADO el impedimento manifestado por el doctor

Édgar González López, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del
presente auto.

SEGUNDO. COMUNÍQUESE la presente decisión, por secretaría, al doctor Édgar

González López.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ANA MARIA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Presidenta de la Sala Consejero de Estado

MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA

Consejera de Estado

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ

Secretaria de la Sala

CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la

plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la
autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo
186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley
1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.