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TEMA 7: LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA PENITENCIARIO EN DEMOCRACIA

1. LA TRANSICIÓN DE LA DICTADURA A LA DEMOCRACIA (1975-1982)

1.1 El sistema penitenciario al final de la dictadura franquista

Desde mediados de los años cincuenta se había moderado el discurso religioso aplicado al
castigo, sustituyéndose la retórica tradicionalista por un nuevo lenguaje basado en los avances
de la “ciencia penitenciaria”. El cuerpo de funcionarios de prisiones seguía aplicando una rígida
disciplina, usando para ello toda la dureza que permitía el RP y la que no (golpes, coacciones y
abusos). Los sacerdotes continuaban ocupando puestos de relevancia en las Juntas de
Régimen. También habían mejorado las condiciones materiales intramuros y la mejora general
del nivel de vida en todo el país. Aun así, la alimentación seguía siendo bastante deficiente, la
higiene muy escasa, la atención sanitaria poco menos que inexistente y las actividades
formativas ridículas. La censura de prensa continuaba en vigor y las comunicaciones con
abogados y familiares eran intervenidas.

Destacó la actualización de la antigua Ley de Vagos y Maleantes, promulgada en 1970 bajo el

nuevo título de Peligrosidad y Rehabilitación Social (LPRS). Un texto tan represivo como
ambiguo, que castigaba con cárcel patologías como el alcoholismo y también se usó para la
represión de la homosexualidad.

1.2 La agitación en las prisiones durante los primeros años de la Transición.

Tras la muerte de Franco, la concesión de diversas medidas de gracia que permitieran la

excarcelación de los presos políticos provocó un sentimiento de agravio comparativo entre los
presos comunes.

La demanda de amnistía como condición de un proceso democratizador había sido largamente

reclamada por las organizaciones que formaban la oposición política. Juan Carlos I concedió un
indulto que rebajaba las penas pero su significado quedaba muy lejos de lo reclamado, dado
que la amnistía implica la extinción de la responsabilidad penal y la desaparición de las figuras
delictivas, mientras que el indulto tan solo supone el perdón de la pena.

La continuidad de los integrantes del último gobierno franquista al frente del primer gabinete
de la monarquía provocó un incremento de la presión social a favor del inicio de un auténtico
cambio político. En 1976 tuvo lugar el nombramiento de Adolfo Suárez como Presidente del
Gobierno. En este contexto tiene lugar un motín en la prisión de Carabanchel dando inicio al
que se conocerá como movimiento de presos sociales, el cual tuvo a la Coordinadora de Presos
en Lucha (COPEL).Esta sigla no representaba a una organización política o sindical, sino a una
plataforma clandestina integrada por reclusos de distintas prisiones con escasas posibilidades
de comunicación directa entre sí. La COPEL firmó decenas de manifiestos, cartas públicas e
informes donde sus simpatizantes denunciaban el deplorable estado de las cárceles
franquistas y los abusos de que eran objeto los presos sociales.

Durante los primeros meses del conflicto, la Directora General de Instituciones Penitenciarias
(DGIP) optaron por aislar y trasladar de centro a los que consideraba sus líderes. Los presos
sociales recurrieron masivamente a plantes, huelgas de hambre, motines y autolesiones
colectivas para dar a conocer su situación.

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La reforma provisional del RP quedaba muy lejos de las demandas de los presos y su
incidencia real inmediata fue muy escasa.

La constante presencia de altercados carcelarios en las páginas de los periódicos movió a la

opinión pública a exigir reformas de mayor calado que mejorasen las condiciones de reclusión.
Destacadas personalidades del ámbito jurídico y político se manifestaron abiertamente a favor
de un giro radical en materia penal.

El punto de inflexión lo provocaron dos muertes. Primero, la de un joven militante libertario

afín a las ideas de COPEL, Agustín Rueda, salvajemente golpeado por funcionarios de la cárcel
de Carabanchel; y el Director General de Instituciones Penitenciarias, Jesús Haddad, fue
asesinado por un comando de los Grupos de Resistencia Antifascista Primero de Octubre
(GRAPO). Debido a la gravedad de la situación era imprescindible afrontarla con urgencia y
determinación.

1.3 El fin del movimiento de presos y la aprobación de la Ley Penitenciaria.

El sucesor de Jesús Haddad al frente de la DGI, Carlos García Valdés, emprendió una decidida
actuación encaminada a acabar con las protestas de los presos, aplicando medidas parciales y
transitorias que aminorasen la tensión, se erigió en el máximo responsable de la redacción de
la futura ley.

Las medidas más destacadas de su actuación fueron:

1) Edificios, de los que estableció un detallado inventario de deficiencias y reformas.

2) Emprendió una política de concesiones y sanciones
3) Los funcionarios, un colectivo muy desprestigiado que reivindicaba más efectivos y
mejoras laborales que fueron progresivamente atendidas.

La suma de estas iniciativas dio como resultado un considerable descenso de las protestas
lideradas por la COPEL. La reforma española era una de las últimas en participar del
movimiento europeo de reforma penitenciaria posterior a la Segunda Guerra Mundial:

1) La pena privativa de libertad debe consistir estrictamente en la sola privación de esta

libertad, sin sufrimientos añadidos.
2) La ejecución de la pena debe tender principalmente a la reeducación y la reinserción
del delincuente.
3) El régimen y la acción penitenciara deben asegurar el respeto de los derechos
fundamentales de las personas.

Esta tendencia humanizadora se vio confrontada a demandas de mayor dureza para luchar
contra el crimen organizado, especialmente de signo terrorista.

Se prohibían los malos tratos y se reducían los días que un interno podía estar sancionado en
aislamiento. El trabajo entre muros, derecho y deber de los presos se equiparaba al ejercido en
libertad cuando al disfrute de la protección ofrecida por la Seguridad Social. La atención
sanitaria se desarrollaría en las mejores condiciones posibles, incluyendo el tratamiento en
centros hospitalarios externos si así se requiriese. También se contemplaban los permisos de
salida y se regulaban las condiciones de las comunicaciones, dejando abierta la puerta al
ejercicio del derecho a la sexualidad de los internos (vis a vis). También creaba la figura del
Juez de Vigilancia Penitenciaria (JVP). Una de las que más debate suscitó pretendía reconocer

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el derecho de asociación de los reclusos. La respuesta por parte de la Unión de Centro

Democrático (UCD) aludió a que detrás de ese reconocimiento latía la posibilidad de acabar
legalizando a organizaciones como la COPEL, e incluso a otras de marcado signo violento de
grupos armados. La enmienda fue rechazada.

De esta forma la Ley General Penitenciaria (LOGP) fue aprobada en el Congreso.

1.4 Alcance y límites de la LOGP ante la realidad carcelaria.

En mayo de 1978 se había modificado a través de la llamada “Ley de Cuantías” que elevaba
considerablemente las cuantías económicas de los tipos penales que servían para graduar la
pena. En enero de 1980 se hacía público un Proyecto de nuevo CP. Este texto preveía una serie
de elementos que lo convertían en una sólida apuesta por la humanización del sistema penal:
despenalización de todos los delitos de opinión, reducción del tiempo máximo de
encarcelamiento a 20 años, incorporación de las medidas de seguridad y eliminación de las
medidas predelictivas, eliminación del agravante de multireincidencia, reducción de la variada
tipología de penas a solo dos: el arresto de fin de semana y la prisión. También presentaba
notables lagunas y contradicciones. Ante esta situación, el ejecutivo acabó por retirarlo sin que
llegase a ser discutido por los parlamentarios.

La LPRS fue modificada parcialmente a finales de 1978. Entre los elementos derogados se
encontraba el “internamiento en establecimiento de preservación hasta su curación o hasta
que cese el estado de peligrosidad social”, así como la penalización de actos homosexuales,
que hasta ese momento eran castigados con prisión.

Con la aprobación del RP podría considerarse que la reforma de las prisiones alcanzaba su
objetivo, pero la realidad distaba mucho de lo esperado. El plan de inversiones cuatrienal para
la construcción de nuevos centros, que el Gobierno aprobó a finales de 1976, resultó del todo
insuficiente para hacer frente a las numerosas reparaciones que las viejas cárceles... El
funcionamiento de prisiones carecía de efectivos suficientes para hacer frente a las nuevas
tareas que LOGP y RP le encomendaba. El personal médico y sanitario, los criminólogos,
psicólogos, pedagogos, maestros y asistentes sociales eran una ínfima minoría respecto al
grueso del cuerpo encargado de la vigilancia.

La disparidad entre los propósitos formulados en la ley y la cruda realidad se agrandó todavía
más a causa del incremento de la delincuencia común y el endurecimiento de su persecución.
Tuvo bastante que ver la difusión del consumo intravenoso de heroína que se produjo en
España en esas fechas. Sus consecuencias fueron el aumento de los detenidos por tráfico y
tenencia de estupefacientes, así como por delitos contra la propiedad y, una vez en risión, una
fuente constante de conflictos.

A inicios de 1979 se equiparaban en cuanto a su respuesta penal, los delitos cometidos por
organizaciones terroristas y los robos a cargo de bandas de delincuentes comunes armados. Al
año siguiente, se reformó de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim) ampliando todavía
más los supuestos por los que podía decretarse prisión provisional y prolongar su duración.

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1.5 El efecto del terrorismo sobre las prisiones

La Transición no fue en absoluto pacífica, como demuestran las más de 3200 acciones de
violencia política y las 700 víctimas mortales, 530 de ellas por terrorismo, que tuvieron lugar
entre 1975 y 1982, lo que la sitúa como la transición más sangrienta de Europa en la década de
los setenta. Durante la Transición, los gobiernos de UCD practicaron una política de agrupación
de estos reclusos (terroristas) según su adscripción ideológica. El colectivo de presos de ETA, el
más numeroso se concentró en las prisiones de Martutene (San Sebastián) y Basauri ( Bilbao),
los GRAPO en la de Soria, los militantes anarquistas, del FRAP en Segovia y diversos grupos de
extrema derecha en la prisión de Ciudad Real. A finales de 1978 el descubrimiento de un plan
de fuga de miembros de ETA provocó el traslado de un centenar de ellos desde el País Vasco y
Navarra a la cárcel de Soria, lo que provocó abundantes críticas desde diferentes estamentos
políticos y sociales en Euskadi y numerosos actos de protesta e intentos de fuga por parte de
los reclusos de la organización. Aquel traslado supuso, a su vez, que 36 militantes de los
GRAPO fuesen conducidos de Soria a Zamora, lo que daría pie a nuevas protestas tanto en el
interior de las cárceles como en el exterior a cargo de familiares y simpatizantes.

Tras la fuga de cinco de sus máximos líderes de la cárcel de Soria, en enero de 1980, el resto
fueron trasladados a las prisiones del Puerto de Santa María y Herrera de la Mancha, que se
consolidaron como prisiones especializadas en la custodia de miembros de organizaciones
terroristas.

En cuanto a los matones y pistoleros pertenecientes a grupos de ultraderecha estaban

recluidos en la cárcel de Ciudad Real bajo un benévolo régimen de extrema laxitud (poco
severo).

1.6 Últimas movilizaciones

Durante el último años y medio de gobierno de UCD, liderado por Leopoldo Calvo Sotelo tras el
intento de golpe de Estado del 23F, las prisiones españolas fueron el escenario de las últimas
movilizaciones de presos, mientras la inauguración de nuevos centros empezaba a cambiar,
lentamente, el deteriorado paisaje carcelario.

La elevada tasa de preventivos, lo dilatado de la espera para ser juzgado y las pésimas
condiciones de reclusión estuvieron en la base de la masiva movilización de septiembre de
1981. A diferencia de las protestas de los años precedentes, esta fue mayoritariamente
pacífica y sin unas siglas concretas al frente. Esta protesta llevó al Gobierno a anunciar
medidas urgentes para paliar los persistentes problemas que afectaban al sistema
penitenciario: mayor dotación de personal, construcción de nuevas risiones e incremento de
presupuesto.

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2. LA CONSOLIDACIÓN DEL MODELO ENITENCIARRIO DURANTE LOS GOBIERNOS

SOCIALISTAS (1982-1996).

La Transición se había cerrado en falso en el ámbito penitenciario. La avanzada reforma que

regulaba su funcionamiento no había estado acompañada de los medios para implantarla.

2.1 Las primeras reformas

En 1982 el Congreso aprueba una reforma de la LECr con la sola oposición del Grupo Popular,
la Ley que deshacía el entuerto de la reforma efectuada tres años atrás. La nueva norma ponía
límites a la prisión preventiva que había llenado las cárceles en tan poco tiempo. A esta
reforma la complementó otra parcial del CP. Este tándem legal, bautizado como la mínima
reforma “socialista, suprimió los efectos agravatorios del multireincidencia, mantuvo la
redención de penas por el trabajo por el beneficio que representaba para los presos, eliminó la
inscripción eterna delo antecedentes penales, volvió a elevar las cuantías económicas que
afectaban a los delitos patrimoniales, despenalizó la conducción sin permiso, se regularon los
delitos relacionados con el tráfico de estupefacientes, distinguiendo entre drogas blancas y
duras, y despenalizando la tendencia para el consumo propio. Todo ello supuso la libertad para
casi 5.000 presos que permanecían a la espera de juicio y otro millar más condenados.

El resultado inmediato fue la extensión de una psicosis de inseguridad encabezados por

Alianza Popular. El incremento de la criminalidad fue considerable, pero no tan acusado como
pretendían los opositores, ni sus causas estaban ligadas solamente a las excarcelaciones sino,
sobre todo, al aumento del paro juvenil y el consumo de drogas duras que arrastraron a la
pequeña delincuencia a muchos consumidores. Pero la feroz oposición al Gobierno llevó al
PSOE a retroceder y antes de finalizar 1984 se aprobaba la tercera modificación de los mismos
artículos de la LECr en menos de cinco años. La “contrarreforma” supuso la vuelta hacia
postulados más duros en la prescripción de la prisión provisional.

Durante el primer gobierno del PSOE también se reformó el RP de 1981. La reforma consistió
en dar mayor prioridad al tratamiento, reelaborar la normativa disciplinaria, revisar la
existencia de diferentes modalidades dentro del régimen cerrado y otorgar al JVP un lugar más
destacado en la defensa de las garantías de los internos.

2.2 Balance de los primeros diez años de las LOGP

Pese a estos logros, el continuo incremento de la población reclusa empequeñecía cualquier

mejor. Por ejemplo, el régimen alimentario en las prisiones era todavía insuficiente. La higiene
también era deficiente, especialmente en los centros más viejos. En el terreno de la sanidad,
los problemas se incrementaban debido a que muchos de los intentos ya tenían patologías o
carencias antes de entrar en prisión. El horario obligatorio de presencia del médico en las
prisiones era de tres horas al día.

La extensión de la drogodependencia en prisión estaba facilitada por la ingente cantidad de

paquetes que entraban, pero también por la inexistencia de programas adecuados de
tratamiento. Y en lo tocante a las enfermedades mentales, la falta de profesionales que las
tratasen y la indefensión de quienes las padecían eran habituales.

La masificación, la estructura obsoleta de los centros, la lentitud del funcionamiento de la

Justicia, la prolongación excesiva de la prisión preventiva, el mal funcionamiento de los

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Equipos de Observación y Tratamiento y el colapso de la Centras Penitenciaria de Observación

provocaban una deficiente clasificación de los recursos.

Pero es en relación al trabajo, considerado por la CE y la LOGP un derecho fundamental que

debe estar remunerado y sujeto a los beneficios de la Seguridad Social, donde se aprecia más
claramente el vació de contenido. En 1986, más del 80 % de la población penitenciaria no
realizaba ninguna actividad laboral, y de entre los afortunados la mayoría desarrollaban
repetitivas tareas de escaso interés para a su futura inserción al mercado laboral.

Las mujeres presas sufrían un encarcelamiento todavía más penoso debido a esta
infrarrepresentación.

Este duro contraste entre lo que establecían las normas y lo que sucedía cotidianamente tras
las rejas fue vuelto a poner de manifiesto en algunas de las iniciativas dedicadas a
conmemorar el décimo aniversario de la LOGP.

2.3 El efecto del consumo de drogas y la definitiva renovación del mapa penitenciario.

En este tiempo, las cárceles aumentaron considerablemente de consumidores de drogas

duras. La tendencia criminalizadora, en lugar de su tratamiento sanitario – asistencial fuera del
sistema penal, llenó las cárceles de este tipo de drogo –delincuentes que sin las medidas
higiénicas y sanitarias adecuadas se infectó masivamente del VIH/SIDA por vía parental. La
reforma del CP en materia de tráfico de drogas de 1988 acabó por ahondar en la
estigmatización y criminalización de los consumidores que para financiarse sus dosis también
ejercían como pequeños traficantes. Una tendencia persecutoria que se reforzó como la
conocida como “Ley Corcuera”, que establecía sanciones económicas para la tenencia y el
consumo público. Por último tampoco se debe obviar la “desinstitucionalización”, que conllevó
el paulatino cierre de antiguos manicomios desde mediados de los años 80 sin una alternativa
real para atender a quienes los ocupaban.

La inauguración de nuevas cárceles no pudo hacer frente al incremento constante de la

población reclusa. Pero en 1991 se aprobó el “Plan de Amortización y Creación de Centros
Penitenciarios” que debería ejecutar la Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos
Penitenciarios (SIEP). De esta manera se empezaron a edificar los conocidos como “centros
tipo” como macro cárceles, dejando atrás la época en que las prisiones se especializaban por
entero a un tipo de reclusos.

2.4 La dispersión penitenciaria como política antiterrorista y la creación de los FIES

La concentración de presos de organizaciones terroristas en unas pocas prisiones se mantuvo

durante casi toda la década de los ochenta bajo los gobiernos del PSOE.

En la primavera de 1989, tras el fracaso de las “conversaciones de Argel” entre el Gobierno y

ETA. En mayo, el Ministerio de Justicia, Enrique Múgica, anunció oficialmente el inicio de una
política de dispersión selectiva que todavía hoy sigue vigente. Los presos de ETA más
beligerantes irían a cárceles más alejadas, en el sur de España e incluso el archipiélago canario,
mientras que los dispuestos a abandonar la disciplina de la organización, rechazar la violencia y
emprender un itinerario individualizado de reinserción se les acercaría progresivamente al País
Vasco, donde se revisaría su clasificación para que pudieran progresar de grado y disfrutar de

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beneficios penitenciarios, en la que actualmente se conoce como “vía Nanclares” o “vía

Zavalla”. Los GRAPO siguieron el mismo camino.

El empleo de la dispersión penitenciaria como parte de la política antiterrorista situó a las

prisiones en el punto de mira de estas organizaciones. Plantes, motines y huelgas de hambre
fueron habituales para manifestar su oposición a la nueva situación iniciada en noviembre de
1989 y que se prolongaría durante meses.

La nueva orientación de la política penitenciaria hacia estos presos también convirtió a los
trabajadores de instituciones penitenciarias y su entorno en objetivos de los terroristas: once
personas perdieron la vida en atentados de ETA dirigidos contra funcionarios de prisiones
entre 1989 y 2000, además del secuestro durante 532 días de otro, mientras que los GRAPO
asesinaron a un médico del hospital de Zaragoza que había colaborado en la alimentación
forzosa.

El clima de tensión causado por las organizaciones terroristas empeoró todavía más al sumarse
las protestas de delincuentes comunes. Durante 1989,1990 y 1991, se volvieron a vivir
episodios de enorme gravedad, propios de los peores momentos de la Transición, algunos tan
dantescos como la decapitación de un preso a manos de sus compañeros en el transcurso de
un motín en El Puerto I.

A mediados de 1989, una orden de difusión interna establecía un sistema progresivo de tres
fases dentro del régimen cerrado, del que se regulaban todos los aspectos de la vida del preso
(salidas al patio, cacheos, pertenencias, comunicaciones, etc.). Meses después otra circular la
complementaba al establecer la cumplimentación de fichas de seguimiento para los internos
por delitos de terrorismo. Dos años más tarde, una nueva misiva interna hacía referencia por
primera vez a los Ficheros de Internos de Especial Seguimiento (FIES). Teóricamente se trataba
de una base de datos de carácter administrativo de control de determinados colectivos de
reclusos: vinculados a bandas armadas y organizaciones terroristas (FIES BA), internos de
especial peligrosidad sometidos al régimen especial (FIES RE) y presos relacionados con
organizaciones dedicadas al narcotráfico (FIES NA). Pero en la práctica se instauró un régimen
encubierto alegal, caracterizado por una drástica restricción de las condiciones de vida, que
para los clasificados como FIES RE suponía aislamiento en celda durante más de veinte horas al
día, salidas en pareja o en solitario a un minúsculo patio, cacheos con desnudo integral,
recuentos diarios y nocturnos, intervención de comunicaciones, prohibición de visitas vis a vis,
ausencia de actividades en común, cambios frecuentes de celda, etc. además de la práctica de
malos tratos.

En 1995 se ampliaron las categorías de estos “ficheros” en dos nuevos tipos y cambió la
denominación de todos ellos, que pasaron a ser: FIES – 1CD (Control Directo), que sustituía al
anterior FIES RE, para reclusos especialmente conflictivos y peligrosos; FIES -2
(Narcotraficantes); FIES – 3 (Bandas armadas); FIES – 4 (Fuerzas de seguridad y funcionarios de
Instituciones Penitenciarias) y FIES – 5 (Características especiales), donde se incluyen los
reclusos incluidos en “control directo” que evolucionen de modo positivo, los vinculados a la
delincuencia común, los responsables de delitos contra la libertad sexual, extraordinariamente
violentos y que hayan causado gran alarma social, y , en su día, los insumisos al servicio militar.

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2.5 La aprobación del nuevo Código Penal y el Reglamento Penitenciario

La aprobación del llamado “Código Penal de la democracia· en 1995 y el Reglamento

Penitenciario de 1966 supusieron la culminación del largo proceso de reforma del sistema
penal – penitenciario y la apertura de una nueva etapa marcada por el incremento de la
punitividad bajo el signo del populismo. Tres elementos condicionaron fuertemente el
resultado: la influencia del terrorismo, el enorme impacto sobre la opinión pública del
conocido como “Crimen de Alcàsser” y los compromisos electorales de cara a las cercanas
elecciones legislativas.

Entre las medidas despenalizadoras que el nuevo texto incluía hay que destacar la supresión
de la pena de prisión inferior a seis meses. Pero si por algo destaca el nuevo CP fue por su
dureza respecto a la situación anterior: se incrementaron las penas de algunos de los delitos
más frecuentes (robo, robo con fuerza, tráfico de drogas duras, lesiones) y se suprimió la
redención de penas por el trabajo.

Junto al nuevo CP, también entró en vigor un nuevo RP con los siguientes objetivos:

1) Profundizar el principio de individualización científica en la ejecución del tratamiento,

ampliando los programas a los presos preventivos. También ser recogía la existencia
de los Centros de Inserción Social (CIS) para internos en tercer grado.
2) Potenciar y diversificar de la oferta de actividades el tratamiento
3) Facilitar el acceso a las prisiones de entidades públicas y privadas que trabajasen en
asistencia a los reclusos y aumentar para éstos los permisos de salía y el régimen
abierto.
4) Redefinir el régimen cerrado.

El nuevo Reglamento endurecerá los requisitos para que los presos enfermos terminales
pudieran obtener la libertad condicional.

2.6 A modo de balance

Con la aprobación del nuevo CP podemos considerar que se cierra la reforma emprendida en
los inicios de la Transición. A partir de su entrada en vigor en 1996, se abre una nueva etapa
caracterizada por la imposición de un modelo penal neoliberal que en esencia y con trazo
grueso, remiten a la expansión del Derecho Penal en un contexto de regresión del Estado
Social.