Lectura 3 - Programacion Multianual y Gestión de Inversiones

Formulación y Gestión de Proyectos de Inversión Pública
Ángel Ccari Galindo
Programación Multianual y Gestión de

TEMA 1
Inversiones
Introducción
• En el presente capitulo se desarrolla uno de los principales cambios
entre el Sistema Nacional de Inversión Pública y el Sistema Nacional
de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. Consiste en
planificar proyectos orientados al cierre de brechas de servicios e
infraestructura, para el cual parte de un diagnóstico nacional y
territorial, llevando a la definición de objetivos e indicadores, sea esto
en el gobierno central o gobiernos regionales y locales.
1.1 Conceptos de Programación Multianual y gestión de

inversiones.
Palabras clave
 Resultados.
 Desarrollo
 Necesidades
La Programación Multianual tiene un enfoque de resultados y presupuestal, parte de

un proceso colectivo de análisis técnico y toma de decisiones. Se trata de priorizar los
objetivos y metas de las entidades públicas de los tres niveles de gobierno para que se
cumplan los resultados esperados por la población, así como la estimación de los
recursos que se necesitarán para los mismos, y los problemas que puedan suscitarse
sobre las cuentas públicas en el mediano plazo y sus posibles acciones preventivas
(http://rc-consulting.org/blog/2015/06/programacion-multianual-del-presupuesto/).
Los objetivos y metas a cumplir se establecen de acuerdo a los Planes Estratégicos

Nacionales, Sectoriales, Institucionales y de Desarrollo Concertado, además del Marco
Macroeconómico Multianual. Para el caso de las inversiones se realiza a través de los
sectores quienes formulan el diagnóstico de las brechas.
El Marco Macroeconómico Multianual para el periodo 2016-2018 contempla un

crecimiento del PBI en torno a 5,5 %, donde la inversión en infraestructura y mayor
producción minera son las que lideran. No obstante, se plantean tres ejes de acción
para incitar el crecimiento en el mediano plazo: 1) el fortalecimiento del capital
humano, 2) la adecuación de la “tramitología” y reducción de sobrecostos, y 3) el
impulso a la infraestructura.
Pontificia Universidad Católica del Perú 5

Maestría en Políticas Públicas y Gestión Pública con mención en
Políticas Públicas y Gestión Pública
Según el Reglamento del DL 1252 el Programa Multianual de Inversiones (PMI)

contiene el diagnóstico de las situación de las brechas de infraestructura y/o acceso a
servicios públicos bajo la responsabilidad funcional de un Sector o a cargo de un
Gobierno Regional o Gobierno Local incluye un horizonte mínimo de tres (03) años, la
cartera de inversiones a financiar total o parcialmente con recursos públicos,
identificadas para lograr el alcance de las metas de producto especificas e indicadores
de resultados, asociados a la inversión, consistentes con las brechas identificadas y
priorizadas, así como las proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual.
Por otro lado, el mismo Decreto Legislativo conceptualiza a los proyectos de inversión,
como intervenciones temporales que se financian, total o parcialmente con recursos
públicos, destinadas a la formación de capital físico, humano, natural, institucional o
intelectual que tenga como propósito crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad
de producción de bienes y/o servicios que el estado tenga responsabilidad de brindar o
de garantizar su prestación.
Para Rafael Terrazas Pastor (2009), un proyecto está asociado a una idea, a una
oportunidad, a una inversión que debe ser desarrollada en un contexto de
emprendimiento y riesgo. Esto significa que la noción de proyectos es el desarrollo de
una serie de actividades planificadas que propenden a la óptima utilización de los
recursos en procura de lograr un objetivo.
Desde un punto de técnico-económico un proyecto presenta tres características

fundamentales:
• Tiene un objetivo o fin determinado, el cual debe tener el carácter de unicidad y

mensura.
• Tiene un plazo determinado que significa considerar en la escala de tiempo un
periodo de realización asociado al proyecto.
• Tiene un presupuesto que debe ser definido a priori con el fin de planificar los
recursos financieros necesarios para el desarrollo del proyecto.
Por otro lado, varios autores señalan que un proyecto debe tener la característica de
ser participativo, de forma que definen que un proyecto es participativo cuando su
población objetivo es un actor central en la elaboración del diagnóstico, la priorización
de las necesidades que se van a satisfacer, el análisis de las opciones técnicamente
viables para lograr los objetivos de impacto perseguidos, el monitoreo, el control de
gestión y la evaluación ex-post (Cohen y Martínez 2004).
Para Vásquez (Vásquez y otros 2006), la expresión proyecto abarca desde la intención
de ejecutar algo hasta la misma operación y termino. Un proyecto se realiza por las
siguientes causas:
i. Por la existencia de necesidades insatisfechas en el presente o un déficit que

se enfrentará en el futuro.
ii. Por potencialidades de optimizar utilización de recursos subaprovechados.
iii. Por la conveniencia de complementar otras acciones, que convergen en el
espacio y en la población afectada.
Por otro lado, en relación a los proyectos de inversión algunos autores señalan que las
intervenciones responden a varios criterios imprescindibles para valorar su calidad, en
el mundo de los proyectos, podemos hablar de criterios económicos, financieros,
técnicos sociales, ambientales, y de gestión (Trueba y Cazorla 1995: 248). En este
6 Escuela de Gobierno y Políticas Públicas

mismo marco se argumenta que la planificación de las inversiones es desarrollada por

un ente técnico, un área funcional de alguna entidad del Estado, que este puede
contratar a una empresa para entregar un producto concreto que es un estudio de
preinversión, sin analizar los procesos sociales, económicos, culturales, de gestión,
obviando los factores políticos. Friedman (2002) señala que en el proceso de gestión
de los proyectos de inversión existe un predomino de los factores técnicos,
económicos que conllevan a repetidos fracasos de eficiencia, hay una descoordinación
entre esferas públicas, los técnicos tienen diferentes puntos de vista que impiden que
la intervención sea adecuada.
Por su parte, Gustavo Guerra (2015) señala que los sectores del Estado, los gobiernos
subnacionales tienen deficiencias técnicas y de recursos humanos al momento de
planificar y ejecutar los proyectos, el 87 % de las unidades ejecutoras y formuladoras
tienen deficiencias en los equipos técnicos. Al parecer el problema es la falta de
capacidad técnica en los niveles de gobierno, sin embargo Cazorla y Trueba (2008)
señalan que el problema de la eficiencia en la gestión de los proyectos no solo es
técnico y económico, sino social y político, debido a que la gestión de un proyecto
implica la interrelación de personas, de relaciones de poder y de negociación en cada
espacio, puesto que como señala Friedman, el contexto, la dinámica de cada espacio
territorial hará que el proyecto sea un éxito o fracaso.
Para Cazorla y Trueba (2007) la planificación y gestión de los proyectos pasan por
considerar las diferentes esferas públicas, que implica considerar el Estado, la
Sociedad Civil, el poder económico, el poder político. Friedman (2001) señala que la
planificación de proyectos es la práctica profesional que busca conectar la forma de
comunicar con las formas de acción del domino público, para satisfacer las
necesidades, demandas de la sociedad, para ello considera que el enfoque de
aprendizaje social es la mejor forma de hacerlo. Se entiende el enfoque de aprendizaje
social, como el proceso de involucramiento de la población en las diferentes etapas de
planificación y gestión de los proyectos de inversión. En este marco se puede señalar
que los proyectos de inversión pública deben estar orientados a solucionar
necesidades, problemas de la población y promover su desarrollo.
Según comunicación de la Comisión “Marco de actuación para un desarrollo urbano

sostenible en la Unión Europea”, los proyectos en las zonas urbanas y rurales deben
dirigirse al cumplimiento de objetivos interrelacionados como; promover la prosperidad
y el empleo en las zonas urbanas, reforzando su función como polos de crecimiento
regional, apoyar la interacción social, la equidad y la regeneración de las zonas
urbanas, conservar y mejorar el entorno urbano, como forma de mejoramiento de la
calidad de vida, y contribuir al establecimiento de sistemas de gestión urbana y local
adecuados (Cazorla 2007).
En el contexto político europeo, la acción pública está determinada por la obligación de

promover políticas orientadas a conseguir el desarrollo equilibrado y la cohesión
económica y social de los territorios (Lázaro y Cordero 1995; European Commission
2004; Schön 2005; Doucet 2006; Faludi 2007). En este sentido la inversión pública en
infraestructuras y equipamientos básicos es uno de los medios fundamentales de las
administraciones públicas para impulsar el desarrollo de sus territorios y mejorar el
bienestar de los ciudadanos, independientemente de las formas concretas con las que
se realice: actuación directa, empresa pública, concesiones administrativas, apoyo a la
acción privada… (Sturm y De Haan 1995; Sturm, Jacobs y Groot 1995; Morillas,
Moniche y Marcos 1999; Rego 2002).

Para el BID (2016) los proyectos en el ámbito del desarrollo tienen como objetivo final
la obtención de resultados concretos que permitan impulsar el desarrollo
socioeconómico de un país o una región. La implementación de proyectos para
impulsar el desarrollo se basa en la premisa de que estos cumplirán sus objetivos
dentro de sus limitaciones de alcance, tiempo y presupuesto. Estos proyectos se
llevan a cabo bajo unos supuestos socioeconómicos que responden a una lógica de
cambio gradual cuyos resultados a largo plazo solo se logran mediante la consecución
de resultados intermedios. Los proyectos deben responder a esta lógica mediante la
generación de resultados intermedios a lo largo de un sendero de cambio cuyo
objetivo final es la obtención de resultados sostenibles en el largo plazo.
En esta lógica, los proyectos deben ser formulados considerando una teoría de
cambio, sustentado con evidencias académicas y científicas, con involucramiento de la
población en todas las etapas y procesos.
1.2 Los enfoques de la planificación
Palabras clave
• Planificación Asignativa
• Planificación Innovadora
• Planificación Radical
• Práctica revolucionaria
Los enfoques que a continuación se presenta se basan en las definiciones y estudios

realizados por los profesores Jhon Friedman y Adolfo Cazorla, de acuerdo a las
definiciones de ambos académicos se pueden distinguir cuatro tipos de planificación
en función del efecto que pretenden conseguir sobre el sistema de relaciones sociales:
Planificación Asignativa, Planificación Innovadora, Planificación Radical y Práctica
revolucionaria.
La planificación asignativa: se trata de la práctica que se ocupa de la distribución de

los recursos entre los ciudadanos administrados de acuerdo con un programa
preestablecido de carácter rígido. Un ejemplo de este tipo de planificación es la
administración pública que asigna presupuestos a determinadas actuaciones siendo
estos presupuestos relativamente estáticos para las distintas partidas que los
componen. Los presupuestos son, en principio, poco dinámicos y no se pueden
transferir, salvo en situaciones muy reglamentadas, de unas actuaciones a otras. Los
bienes y servicios que se planifican se someten a control presupuestario por parte de
dicha administración.
La planificación innovadora: se ocupa de los cambios institucionales en el sistema.

Es una planificación dinámica que pretende la consecución de un sistema mejor que
produzca mayor bienestar. La distribución de los recursos viene dada en función de las
necesidades reales que se extraen de la práctica. Es una planificación dinámica donde
el futuro forma parte del presente, y lo vivifica institucionalmente. Ante nuevas
iniciativas surgen prácticas movilizadoras de recursos, propios o ajenos, para
conseguir esas metas, creándose nuevas instituciones u organismos, modificando la
composición de los existentes, reasignando funciones, etc.

La planificación radical: surge desde abajo, desde la iniciativa ciudadana. Es una

planificación destinada a cambiar el orden político de una sociedad en un determinado
aspecto objetivo de sus intereses. Los ciudadanos se agrupan en torno a proyectos
para apoyar una transformación desde la base de la sociedad. De ahí el calificativo de
radical.
Por último, la práctica revolucionaria: pretende la transformación del sistema político

desde una postura externa a éste. La práctica revolucionaria se puede superponer en
parte con la planificación radical, puesto que pretende la modificación del sistema y su
origen se sitúa normalmente en la base del sistema de relaciones sociales, pero su
objetivo último es siempre la destrucción de éste y su sustitución por uno nuevo. La
práctica revolucionaria adopta una postura excluyente respecto a cualquier otra
propuesta diferente o ajena a sus objetivos.
En la siguiente figura se representan los tipos de práctica planificadora con respecto al

orden político y las relaciones sociales.
Fuente: Cazorla (2007)

En esta misma clasificación de tipos de planificación de la inversión pública, existe un

modelo señalado por varios autores que es el modelo de élites donde considera que
los proyectos y las políticas no son elaborado por los técnicos, sino por élites políticas
y económicas quienes las formulan atendiendo a sus valores y necesidades, y sin
tener la consideración y demandas del pueblo que, a pesar de ser más numeroso que
los que detentan el poder, está desorganizado y desinformado”. (Huerta 2004: 33) en
consecuencia este modelo de planificación de la inversión señalado por Huertas, se
relaciona con el modelo asignativo de Friedman.
Mirando la importancia del involucramiento de otros actores en la gestión de

proyectos Trueba señala que en el modelo asignaivo una variable decisional no
analizada, un error de los pronósticos o modelos estadísticos podrían desbaratar todo
el proceso decisional de un proyecto de inversión, (Trueba 2007: 89). Si observamos
los principales problemas de los proyectos de inversión podemos encontrar que existe
variaciones sustanciales de costos, tiempos, y de propuesta técnica.
Los modelos de gestión pública, y las reformas del Estado van de la mano con los
mecanismos y las formas de canalización de las demandas y su respuesta por parte
del Estado, por lo tanto se evidencia que existen dos posiciones o enfoques claros en
cuanto a la gestión de la inversión pública o la ejecución de obras públicas. Por un
lado, la clara mirada del modelo asignativo o de elite, y por otro lado el modelo de
aprendizaje social, o de la democratización de la planificación, que plantea J
Frieddman. Sobre este último modelo hay varios autores como Carzola, Trueba,
Huertas y otros que resaltan su importancia, señalando que la participación de los
agentes en la toma de decisiones políticas, no es más que un proceso de aprendizaje,
en primer lugar el aprendizaje social que es una forma típica de aprendizaje tácito, y
forma, sino que esta contribuye al verdadero desarrollo territorial (Polanyi, en Cazorla,
2008).
En segundo lugar los autores señalan que involucrar a los agentes, implica trasladar
responsabilidades a los agentes que provocan el cambio en la tarea planificadora.
“Para ser efectivos, los agentes del cambio deben desarrollar una relación, dirigida a
un aprendizaje mutuo. (Schein 1990) Es así que en este tipo de planificación y gestión
de la inversión en obras públicas, el modelo esbozado responde ineludiblemente a un
proceso, de toma de decisiones política sobre criterios y objetivos sometidos a análisis
políticos, el análisis es una postura, no una técnica; ninguna serie de operaciones
puede ser enseñada como la esencia del análisis, hay un modelo, una estructura, de
recursos y objetivos, con criterios para elegir entre alternativas (Wildavsky 1979, en
Cazorla 2008).
Como se puede apreciar, existen diferentes modelos para que el sistema de gestión
de la inversión pública pueda funcionar, por un lado, se encuentra el modelo
tradicional de asignación vertical, funcional donde son los funcionarios y técnicos
quienes toman las decisiones, basados en indicadores de rentabilidad económica y
técnica, cuyo control del proceso deberá estar en el mismo Estado. Por otro lado,
existen procesos de gestión de la inversión pública, basados en los aprendizajes
sociales, que da énfasis a la participación de los involucrados o beneficiarios de los
proyectos, toma en cuenta las consideraciones técnicas y económicas, sin embargo la
decisión estará sujeta a los actores involucrados, a la sostenibilidad del proyecto y
sobre todo su contribución al desarrollo comunal territorial.

1.2.1 Metodologías de análisis en la planificación de proyectos
Enfoque de desarrollo humano

Durante mucho tiempo, los proyectos orientados al desarrollo humano y al desarrollo
social no tuvieron la oportunidad de que se les considerara parte de un proyecto de
inversión pública. Los proyectos relativos a la educación, salud y nutrición solo
quedaban en infraestructura y concreto; los temas sobre inseguridad, violencia y
drogadicción solo podían atenderse con gastos corrientes. No hay normativa que
impida incorporar estos tipos de proyectos dentro del Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP); el inconveniente está en la metodología y en el enfoque que se
emplean en el proceso de identificación del problema.
Se trata de elaborar el diagnóstico para identificar con precisión el problema, parte del
proceso de análisis que permite definir las necesidades, las capacidades y los
recursos más relevantes relacionados con un tema de interés.
Se busca evidenciar, por medio de indicadores cualitativos y cuantitativos, aquellos

aspectos de la vida diaria de las personas que pueden limitar o potenciar la mejora de
su calidad de vida. El enfoque de desarrollo humano permite la comprensión, el
análisis e interpretación de las condiciones de vida de las personas, e identificar los
aspectos que contribuyen al ejercicio de sus derechos y al desarrollo humano en
conjunto.
Facilita la identificación de las necesidades más sentidas por parte de la población

(aquellas que limitan el cumplimiento de sus derechos) y el planteamiento de ideas de
inversión que respondan a dichas necesidades; para lo cual se propone trabajar en
cuatro dimensiones:
1. Condiciones de vida que limitan a la población

2. Actividades económicas
3. Territorio y medio ambiente
4. Instituciones y medio ambiente
Figura N.o 10
Elementos para identificar la percepción de la población
1 • Nivel educativo
2 • Desnutrición crónica
3 • Enfermedades diarreicas agudas
4 • Infecciones respiratorias agudas
5 • Delincuencia
Fuente: Elaboración propia (Angel Ccari)
Este enfoque permite analizar de manera integral las causas del problema, e identificar
a la persona como el fin de todo programa o proyecto. Consiste, pues, en identificar

las causas con un enfoque integral en el que la infraestructura y lo social son en parte
causas del problema central.
Enfoque de desarrollo institucional

Este enfoque permite identificar y analizar de manera integral un proyecto orientado al
desarrollo institucionalel cual está orientado a mejorar la capacidad institucional,
de modo que también mejore la prestación de servicios públicos.
El enfoque de desarrollo institucional tiene como fin mejorar la capacidad de respuesta

a las demandas de servicios y de inversión, así como fortalecer algún proceso iniciado
que contribuirá a mejorar la eficiencia en la gestión pública. Por esto, el MEF viene
trabajando una metodología para incorporar el fortalecimiento institucional dentro de
los proyectos de inversión, pues en las metodologías actuales se evidencia una mayor
prevalencia de la infraestructura, de la implementación y del equipamiento.
Figura N.o 11
Forma de proponer componentes con el enfoque institucional
PROCESOS CULTURALES -
INFRAESTRUCTURA IMPLEMENTACIÓN ORGANIZACIÓN
COMPONENTES
Fuente: Elaboración propia en base a la capacitación MEF 2013.
Figura N.o 12
Estructura del PIP por componentes
Fuente: Elaboración propia

Se trata de incorporar el análisis institucional al momento de identificar las causas del

problema, así como las limitaciones y los problemas propios de la cultura
organizacional, los procesos institucionales en curso, la tecnología, la capacitación y la
comunicación y coordinación deficientes.
Enfoque territorial en los proyectos de inversión pública

El enfoque territorial no es una metodología de análisis, es un enfoque de planificación
de proyectos con las mismas características.
Proyecto territorial
Es una intervención sectorial que abarca a más de una unidad productora de servicios
públicos. Esta propuesta de intervención parte de una noción de territorio que
trasciende lo espacial.
Territorio
Es un espacio geográfico donde se perciben características comunes de la población y
su entorno.
Este espacio se puede transformar permanentemente como producto de las complejas
relaciones que se dan en la sociedad.
El territorio no necesariamente coincidirá con los límites políticos y administrativos.
Más del 90% de los proyectos de inversión corresponden a PIP menores, y estos
generalmente están asociados a una sola unidad de servicio, proyectos no integrales,
más sencillos, conveniencias económicas, réditos políticos, soluciones no eficientes.
Los PIP y el desarrollo territorial deberán orientarse a mejorar la condición de vida de

la población, a que haya menos pobreza y más equidad, más competitividad
productiva, un manejo sostenible del ambiente, y a que primen la estabilidad política y
la gobernabilidad.

Figura N.o 14
Modelo de articulación territorial
Ejemplo en educación:
UN PIP
Interrelación del servicio público en el territorio
PIP
TERRITORIAL
Asume el territorio con área de intervención, sin
discriminar lo urbano o rural
Se interviene en todos los componentes que

requieren todas las IE (Inclusión )
Facilita los niveles de coordinación de la UGEL y posibilita la

homogenización del servicio en calidad y oportunidad
El área de estudio comprende el área

geográfica que sirve para contextualizar el
“Instalación de los servicios de educación inicial problema y donde se pretende intervenir -
escolarizada en la provincia de San Ignacio”, que la red educativa –
abarca un conjunto de 16 centros de educación
inicial. Las Redes están conformadas por IE o Programas teniendo
en cuenta los criterios de: proximidad geográfica, identidad
cultural y facilidades de comunicación.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (2014)
Al momento de formular proyectos

En la identificación
• Realizar el diagnóstico a nivel territorial para cada unidad productiva, pero
también analizar cómo se articulan estas en conjunto.
• Definir adecuadamente el objetivo y el alcance del proyecto.
• Considerar que la atención de necesidades puede ser diferente, según cada
unidad de servicio.
En la formulación
• En el análisis de la demanda y oferta se realiza a nivel macro (de todo el
territorio que abarca el PIP), y luego por cada unidad productiva.
• Se realiza un costeo individual y un costeo total.
En la evaluación
• En el caso de la educación y la salud se realiza una evaluación social total.
Al momento de ejecutar proyectos

Estudios en la fase de inversión
• Se realizan en la contratación para elaborar el expediente técnico.

• La preparación de los términos de referencia (TDR) puede realizarse para todo el

componente de capacitación del conjunto de unidades productivas.
• Se pueden preparar las especificaciones técnicas para todos los equipos del
conjunto de unidades productivas.
En la ejecución
• Se deben sincronizar adecuadamente las intervenciones.
• Se debe considerar un gerente de proyecto que gestione el proyecto en su
conjunto.
Beneficios de los proyectos de inversión pública territorial
• Se producen mayores impactos en la mejora de los indicadores.

• Se interconectan los componentes del PIP en un espacio social y económico.
• Vincula y articula posibilidades de desarrollo.
• Releva el papel de los denominados “capitales intangibles”.
• Propicia el ordenamiento territorial.
• Propicia la inclusión social.
• Se optimiza el uso de los recursos financieros.
• Se optimiza el uso del tiempo.
• Se aprovechan las economías de escala.
• Su operatividad presupuestal es más sencilla que un programa o conglomerado.

1.3 El diagnóstico y las Brechas de infraestructura y servicios
Palabras clave
 Proceso
 Tipos de contratación
 Tiempos
Dentro del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones se

define la brecha como la diferencia entre la oferta disponible optimizada de
infraestructura y/o acceso a servicios públicos y la demanda, a una fecha determinada
y ámbito geográfico determinado, que puede ser expresado en términos de calidad y
cantidad.
El diagnóstico. Definición y componentes
De alguna manera, en algún momento de nuestras vidas, nos hemos enfrentado a la

tarea de hacer un diagnóstico sobre algún hecho en particular. Una situación cotidiana
y común a nosotros/as es cuando nos enfrentamos a un médico, quién a partir de una
serie de observaciones (mediante preguntas al paciente, observación con su
estetoscopio, o exámenes más sofisticados), llega a una conclusión: “Señora, mi
diagnóstico es que usted padece de…”
De este sencillo ejemplo podemos esbozar una primera definición:
Es un conjunto de procedimientos sistemáticos orientados al conocimiento de la

realidad, con el objeto de desplegar una acción práctica de transformación. Es decir,
generar un conocimiento que nos otorgue mayor nivel de comprensión del
comportamiento del fenómeno observado.
Esta definición clásica de diagnóstico, nos plantea dos componentes fundamentales

en el campo de los proyectos de inversión a) generar un conocimiento mediante un
procedimiento sistemático, b) conocer mejor para actuar mejor. Es decir, la finalidad
del diagnóstico no es el conocimiento en sí mismo (que ya es valioso), sino y
sobretodo, generar mejores condiciones para la acción. Es la acción posteriormente
generada a partir del conocimiento adquirido, la que otorga valor práctico al
diagnóstico.
Conocer para actuar. Relación fundamental en situaciones en que nos enfrentamos a

la imperiosa necesidad de resolver situaciones sociales problemáticas con escasez de
recursos.
Ahora bien, la idea de procedimiento sistemático, nos remite a la idea de método. Es

decir, el diagnóstico supone el uso de un método particular para comprender mejor la
realidad que pretendemos modificar con nuestra acción de promoción.
El método debemos entenderlo como el camino a seguir, mediante el uso de reglas y

procedimientos que permiten alcanzar una finalidad (el conocer mejor). Además, el
método nos otorga un sentido y un orden particular a nuestros pensamientos,

reflexiones, cuestionamientos y respuestas, frente a un hecho concreto, teniendo

como resultado un conocimiento nuevo.
El diagnóstico como procedimiento sistemático, se concreta en un conjunto

interelacionados de elementos, los mismos que cumplen una función específica
durante el proceso de generación de conocimiento nuevo. El método es una propuesta
formal para operar en el esfuerzo de construcción de un conocimiento y una mejor
comprensión de la realidad.
Componentes del diagnóstico
Idea de
intervención
para el
cambio
Campo
genérico de
preocupació
Nuevo n
conocimient Delimitación
o sobre la del
realidad problema
Manejo de la Marco
información teórico
conceptual
Métodos
Hipótesis
/técnicas de
que explica
recojo de
el problema
información
Definición
de variables
e
Indicadores
Fuente: Elaboración propia (Ángel Ccari)

Aunque en la práctica, la experiencia de confrontación con la realidad externa y de

elaboración de pensamiento, es dinámico, multidireccional, en diversas velocidades,
ocurre a través de saltos, etc.
Es pertinente señalar que, los procedimientos para llevarlo a cabo, tienen varias
formas de ser presentados. Es decir, no hay una forma única de hacer un diagnóstico,
pero en todos los casos la información debe organizarse de tal manera, que sirva para
las tareas posteriores de planificación y como información básica para la estrategia de
acción.
De ahí que el diagnóstico se perfila entre la investigación y la planificación como

dentro de un continuo, participando en cierta forma de ambas. Se une a la primera
cuando se trata de llegar a una explicación de los fenómenos presentados; se
relaciona con la segunda -cuando se proyecta hacia la acción futura.
Por tanto, el diagnóstico es una suerte de investigación aplicada sobre una realidad
determinada; que nos permite conocer las situaciones que más afectan a sus
habitantes, sus causas y los posibles recursos para enfrentarlos; y poder determinar lo
que se va a hacer para enfrentarlos y en la medida de lo posible, solucionarlos.
Los elementos del diagnóstico y sus funciones principales
Cada componente del método, cumple una función específica, la misma que se
relaciona con las demás. Es decir, no existe un paso aislado en el proceso, todos se
entrelazan e interactúan en el propósito general de producir un conocimiento nuevo.

Hagamos una revisión preliminar y rápida sobre los componentes:
Campo genérico de preocupación:
Es la primera aproximación al aspecto de la realidad frente a la

cual existe interés por conocer. Delimita el campo de
observación sobre una realidad social compleja.
Es el gran tema sobre el cual se va a indagar con mayor
precisión.
Es el punto de partida del diagnóstico y generalmente se
parafrasea como “la salud de la comunidad tal”, o “la producción
en la cuenca X”, “el estado de los servicios básicos en el A.H. ..”
Siendo ya una delimitación temática, aún requiere precisión. Es
decir, formular la pregunta: “Sobre ese campo genérico, ¿qué me
interesa saber…?
Delimitación del problema:
Si fuera una tesis se estaría hablando del “problema de

investigación”. Es decir, sobre el asunto particular sobre el cual
queremos construir un conocimiento nuevo.
Se trata de un nivel de precisión que nos plantea ciertos vínculos
entre diversos factores de la realidad.
Por ejemplo: La preocupación genérica es “la producción en la
cuenca X”, frente a lo cual, precisa la preocupación como
promotor del desarrollo: “en los últimos años se observa una
constante disminución de los niveles de rendimiento en las
parcelas de los agricultores de la cuenca X”.
El problema es pues, la reducción de los niveles de rendimiento
agrícola en la cuenca X.

Marco teórico - conceptual:

Está constituido por los conceptos claves y sus definiciones, a
los cuales se recurre para darle organización y sustento a
nuestra aproximación, observación, interpretación y
comunicación de la realidad a la cual nos enfrentamos en el
diagnóstico.
Se constituye en el instrumental que nos permite depurar y
reducir el “discurso” o la “representación lingüística” de lo que
observamos, y que otorga al equipo una mayor uniformidad y
solidez de lo que queremos conocer.
Van a permitir el surgimiento, identificación, selección o
construcción de las variables y/o indicadores, que nos van a dar
evidencia de los hallazgos en nuestro diagnóstico.
Hipótesis que explica el problema seleccionado:
La hipótesis no es otra cosa que una respuesta preliminar que

pretende explicar la existencia del problema.
Quien tiene como propósito cambiar la situación existente
(mediante un proyecto), no queda satisfecho con saber que “los
niveles de rendimiento” vienen disminuyendo. La pregunta que
surge inmediatamente es ¿por qué?
La respuesta que uno se da frente a dicha interrogante, es la
hipótesis: “al parecer se debe a la tecnología usada, la misma que
consume demasiados recursos y deteriora el capital natural”. Si se
observa la hipótesis establece relaciones entre fenómenos distintos
(rendimiento - tecnología) y es la que va a orientar la exploración y
validación en la realidad misma.
Variables e indicadores:
La explicación sobre los problemas, se hace mediante

conceptos y de cara a la realidad: rendimiento, tecnología, capital
natural, etc.
Sin embargo no son suficientes para captar “datos” concretos,
empíricos.
Las variables e indicadores son “construcciones” que se realiza
para vincular conceptual y metodológicamente el concepto
abstracto con el dato empírico, y de esta forma, obtener y
registrar información de la realidad observada.
Se van a constituir en las “manifestaciones directas” del
fenómeno conceptualizado y definido con anterioridad.

Métodos y técnicas de recojo de información:
Son los medios (procedimientos e instrumentos) que nos van a

permitir apropiarnos de los datos existentes en la realidad.
Los talleres participativos, las encuestas, el análisis de estadísticas
de algún sector del Estado, las fotografías satelitales, las pruebas
químicas aplicadas al terreno donde se produce determinada
hortaliza, los sondeos de opinión, etc., son medios que diseñamos
para captar datos, los mismos que existen en una realidad externa
a la nuestra.
Información generada:
El resultado de la aplicación del conjunto de instrumentos de

recojo de información generan una cantidad extraordinaria de
datos sobre la realidad. Pero ello no es suficiente para generar
conocimiento. Estos datos deben ser procesados para, a partir
de ellos, arribar a información útil.
Los datos nos dicen que una persona tiene una edad, un sexo y
un ingreso. La información nos puede decir que, en términos
generales, los hombres jóvenes ganan más que el conjunto de
las mujeres (al margen de su edad).
Es decir, la información es portadora de una síntesis de los datos
sobre los cuales se ha hecho una apreciación y un juicio.
Nuevo conocimiento sobre la realidad:
La selección del campo de observación, los conceptos, la hipótesis

(explicativa), los instrumentos de recojo de información, la
información generada, concluyen en un nuevo conocimiento, en un
hallazgo (sobre el cual podríamos haber intuido, pero que ahora
tenemos mayor grado de certeza). No solo sabemos que el
fenómeno existe, sino cómo existe (relaciones) y en qué grado
existe (valores).
El propósito de este módulo en sus siguientes Unidades, es revisar paso a paso y de

manera práctica, cada uno de estos elementos que constituyen el proceso de
diagnosticar un problema de la realidad.

Tipos de diagnósticos en proyectos de desarrollo
Existen diversos criterios para establecer tipologías de diagnósticos vinculados a la

promoción del desarrollo.
Para efectos de este Módulo, presentaremos tres criterios de definición de tipologías 1:
De acuerdo a la dimensión temporal en su aplicación:
Centra la diferencia en el número de veces y el momento en que se aplica el

estudio diagnóstico.
Tipo Definición Utilidad

Recogen información sobre una o Permite conocer la
más variables en un solo momento, información sobre las
en un tiempo único. Es propiamente variables y/o sus relaciones
Transeccional o
dicho el diagnóstico de partida. Es la antes de empezar el proyecto.
transversal
valoración del estado de la cuestión La información que nos
en “un momento dado”. genera está vinculada a la
línea de base del proyecto.
Recoge información sobre una o más Sirve para definir tendencias
variables en dos o más momentos en históricas de comportamiento
Longitudinal el tiempo. De esta forma lo que se de las variables y poder hacer
tiene es un diagnóstico en una proyecciones futuras.
“serie” temporal.
De acuerdo a la naturaleza de las hipótesis que se formulan:
Clasifican a los diagnósticos según el establecimiento de vínculos entre las

variables expuestos en la formulación de las hipótesis.

Sirve en saturaciones en que
Diagnósticos que no establecen por primera vez se explora un
hipótesis estructuradas de partida. problema. Recoge
Diagnósticos
Se basan en conjeturas generales. información rápida para definir
exploratorios
proyectos pilotos –
experimentales.
Sirven para probar de forma

Diagnósticos cuyas hipótesis buscan sistemática y empírica las
Diagnósticos caracterizar un determinado apreciaciones que por sentido
descriptivos fenómeno, aunque no pretende común se puede tener de
establecer explicaciones sobre los determinados sujetos o
factores que lo generan. fenómenos.
1
Basadas en: Hernandez Smpieri, Roberto. Metodología de la Investigación. México 1999.
Ruiz Olabuenaga, José e Ispizua, María Antonia. La descodificación de la vida cotidiana. Bilbao 1989.


Es útil para discriminar tipos
de poblaciones sobre los que
se quiere intervenir.
Al establecer variables
Diagnósticos cuyas hipótesis buscan dependientes (sobre la que
establecer vínculos entre la queremos generar cambios) e
Diagnósticos de presencia o ausencia de independientes, define con
tipo determinadas fenómenos mayor precisión el campo de
correlacional (recurrencia), aunque no avanza en acción directa de nuestro
establecer de manera categórica proyecto. Casos típicos de
relaciones causales. nuestros proyectos de
promoción.
De acuerdo a la naturaleza del acercamiento al hecho observado:
Privilegia el valor que el investigador puede otorgar al hecho observado, pudiendo

ser éste un motivo de comprensión de hechos significativos como producto de la
cultura, o un conjunto de fórmulas relacionadas entre fenómenos predeterminados
de manera objetiva por el investigador.
Su propósito es identificar Apropiado para los casos en
comportamientos regulares y por que se busca establecer
consiguiente predecibles, en la patrones generalizables de
Diagnósticos interacción humana. Privilegia la comportamiento de variables
cuantitativos “frecuencia” más que el “significado” basados en mediciones
de los hechos. Por ello requiere de sistemáticas.
mediciones cuantitativas.
Sirve en situaciones en que

Busca aproximarse al entendimiento el énfasis es estudiar los
de los “significados” en los mismos fenómenos sociales en el
“actores” sobre “hechos”, más que propio entorno natural; en
interpretar el mismo hecho. donde la primacía son los
Diagnósticos . aspectos subjetivos de la
cualitativos conducta humana; en done la
predilección es por la
observación más que la
experimentación; en donde
es más conveniente el uso
de lenguaje simbólico antes
que de signos numéricos.
Cualquiera sea el tipo de diagnóstico demandan igualmente seriedad, rigor

metodológico, conocimiento del tema, dedicación, recursos tecnológicos y esfuerzo
intelectual.
Es una equivocación el creer que un diagnóstico exploratorio es más sencillo (en su

diseño y aplicación) que un diagnóstico de tipo correlacional. O que un estudio

cualitativo solo es sentarse a escuchar a nuestros informantes y por tanto es el más

fácil de aplicar.
El tipo de diagnóstico a utilizar depende de la situación, los objetivos, los enfoques y

marcos conceptuales sobre el tema del conocimiento.
Para reflexionar
El diagnóstico como elemento de negociación entre agentes del

desarrollo.
En la medida que el diagnóstico involucra a la persona o personas comprometidas en

su ejecución, va más allá de ser una forma de conocer para actuar, para convertirse
en una forma de conocer para poder discutir y negociar la definición de una acción.
Cuando hablamos de servir de base para acciones concretas, estas “acciones” pueden
ser de un plan, de un programa, de un proyecto. En otras palabras: a partir de los
datos del diagnóstico, se diseñan las operaciones y acciones que permiten enfrentar
de manera permanente (con la mayor racionalidad y organización posible) los
problemas y necesidades detectadas en el diagnóstico.
El diagnostico debe ser el fundamento de las estrategias que han de servir a la

práctica concreta, conforme a las necesidades y aspiraciones manifestadas por los
propios interesados (pueblo, comunidad, grupo, organización, etc.) y la influencia de
los diferentes factores que inciden y actúan de manera positiva, negativa o neutra, en
el logro de los objetivos propuestos.
1.4 Elaboración de metas e indicadores
Palabras clave
 Variables
 Indicadores
 Metas
Las variables
Es importante señalar que para identificar los indicadores, previamente se deben

identificar y definir las variables. Las variables e indicadores servirán principalmente
para realizar el seguimiento, control y evaluación de los proyectos.
En este punto es importante recordar que operacionalizar un problema significa

identificar los referentes observables del mismo, de tal manera que pueda hacerse

accesible a la información que portan (características propias) y permita su

interpretación y análisis dentro de los parámetros definidos de acuerdo con la
naturaleza del objeto de estudio e intervención.
Una de las formas para hacer operacional un problema es el establecimiento de un

sistema de variables, entendiendo por éstas a las propiedades o atributos sujetos a un
rango o margen de variabilidad, según las condiciones y circunstancias en que se
manifiestan. Es decir, las variables son las características observables de algo que son
susceptibles de adoptar distintos valores o ser expresados en distintas categorías.
Idea clave
La variable es un atributo o cualidad de un fenómeno, que tiene

variaciones, y que es susceptible de ser medido y evaluado.
Las variables se expresan con nitidez, en el momento que el planificador define los
conceptos a partir de los cuales está interpretando la realidad. Es decir, a partir de la
presentación de su marco conceptual.
Para el caso del análisis de un problema, no basta con establecer un listado o relación
de variables vinculadas con el problema por evaluar, sino que, la mayor labor consiste
en identificar el tipo de relación de las variables entre sí (por ejemplo: asociación,
influencia o causalidad) y el grado de significación o ponderación de éstas con el
conjunto explicativo.
En el caso del establecimiento de relaciones de causalidad, el esquema más conocido

y utilizado es el que sigue:
Esquema para el establecimiento de relaciones de causalidad
Variable Independiente Variable dependiente (Y)

(X)
• Se asume como • Se asume como efectos de

causales determinantes (X), Por lo tanto, sus
de (Y) variaciones dependen, en
alguna medida, de las
variaciones observables
en (X)
Variable Interviniente (Z)
• Se asumen como factores que inciden -de

algún modo- en las relaciones propuestas
entre X e Y

Las Metas
Son las respuestas a los objetivos, es la cuantificación de las variables del objetivo,
considerando “cantidad, calidad y tiempo”; a través de ellas se explica qué cosas se
quieren lograr específicamente con los procesos de cambio enunciados a nivel de
Propósito, Resultados y Acciones. Se diferencian de los objetivos, en que estos -
objetivo general (propósito) y específicos (resultados)- se refieren a cambios y efectos
de naturaleza intangible, mientras las metas o productos se refieren a logros tangibles,
físicos, cuantitativos.
Las metas deben formularse tomando en cuenta los diferentes niveles de la Jerarquía
de Objetivos. Puede existir más de una meta por cada nivel de la misma. Así, en cada
uno de los niveles de la Jerarquía de Objetivos, las Metas explican:
Jerarquía de objetivos La meta señala
Propósito
Cómo será el impacto del proyecto.
(Objetivo General)
Resultados Cuáles son los efectos concretos que alcanzará el

(Objetivos Específicos) proyecto.
Los productos que ofrece el proyecto para alcanzar

Acciones
los cambios a nivel de resultados
La formulación de metas debe considerar tres criterios:
• Cantidad: definir en qué cantidad porcentual o nominal vamos a cambiar o

modificar determinada realidad.
• Calidad: establecer específicamente el parámetro o marco de referencia para
indicar lo que se mejorará de la realidad en la que vamos a intervenir teniendo
en cuenta los objetivos propuestos.
• Tiempo: especificar el horizonte temporal en el cual se alcanzarán las metas; se
puede expresar en años y meses.
En el Marco Lógico, las Metas deben tener las siguientes características:

• Deben ser factibles de ser medidas y controladas.
• Cada meta formulada debe ser independiente para cada nivel de la Jerarquía de
Objetivos.
• Deben servir como referente para conocer si se están consiguiendo los objetivos.
Los indicadores
Son aquellos aspectos que, en una realidad social específica, evidencian el estado de
una de sus características o atributos.

Indicadores, son instrumentos de medición a través de los cuales se evidencia el valor

(cuantitativo o cualitativo) que adquiere un aspecto de la realidad.
La definición y cálculo de los indicadores constituye el factor principal en los sistemas

de planificación en las instituciones, y es condición fundamental para un diagnóstico,
formulación de proyectos y una evaluación objetiva de los resultados alcanzados y el
impacto generado.
Un indicador expresa un mayor nivel de concreción de la variable a la que hacemos

alusión en nuestro análisis. Es decir, es un punto intermedio entre la variable
seleccionada y el dato que se encuentra en la realidad que pretendemos aprehender.
En ese sentido, su complejidad está en función del grado de complejidad que

representa la variable seleccionada. Así, podemos encontrarnos con situaciones en
que un indicador hace referencia a una relación cuantitativa entre dos variables que
corresponden a un mismo fenómeno y que expresan cambios en una realidad
determinada. (p.e. ingreso per capita; toneladas por hectárea; contenido calórico-
protéico por kilogramo consumido; etc.)
Otros indicadores hacen referencia a una sola variable del campo de la realidad en
que actuamos, aunque su operacionalización demande la concurrencia de otro nivel
de información (p.e. “grado de participación”. Siendo un indicador que alude a una sola
variable, demanda la identificación y precisión conceptual de los factores que nos
exprese concretamente dicho “grado de participación”: # de propuestas sugeridas, #
de opiniones vertidas en relación a X tema; # de acciones conducidas efectivamente).
Finalmente, los indicadores adoptan una expresión cuantitativa/cualitativa que sirve

para medir el avance o logro de una actividad durante un período de tiempo (p.e. % de
elaboración del Módulo de capacitación; # de créditos colocados; # de cursos
realizados; etc.).
Importante
Es importante señalar que cuando un indicador es cuantificado (se

le antepone un valor numérico), es que estamos frente a las
siguientes posibilidades:
 Si se trata de la información inicial del indicador, estamos

frente a la línea de base de un proyecto que está por
iniciarse.
 Si el proyecto está en curso, nos encontramos frente a
reportes sobre el comportamiento del indicador como
resultados de influencias externas, pudiendo ser una de
ellas, las propias actividades del proyecto que buscan incidir
sobre él.
 Si estamos en el momento final del proyecto, nos
encontramos frente al valor que ha adquirido luego de un
tiempo determinado, pudiendo o no, coincidir con la meta
prevista por el proyecto.

Idea clave
Por consiguiente, los indicadores son instrumentos de

medida que evidencian los cambios en la realidad, como
producto de la una influencia externa o como resultado de su
propia dinámica.
1. Para qué sirven los indicadores
• Hacen posible la precisión y operacionalización de las variables que serán

medidas y que constituirán la base del sistema de información de los proyectos
de desarrollo.
• Para comprobar las hipótesis iniciales de las que parte la propuesta, programa o
proyecto que diseñamos y que son formuladas en la fase del diagnóstico.
• Es una herramienta que construimos para acceder a la información (datos) de la

realidad y que vincula nuestro interés teórico con la realidad empírica.
• Para objetivar o demostrar el grado de cumplimiento y el éxito en la

implementación de una propuesta de trabajo, programa o proyecto.
• Para tener información que apoye el proceso de afinamiento del diagnóstico, de

monitoreo y evaluación y nos ayude a realizar los ajustes del caso en el diseño
(estrategia) de la propuesta.
2. Cómo elaborar un indicador
Existen muchas formas. Finalmente la elaboración de un indicador demanda

algo de arte y mucho de práctica.
• Se empieza por entender conceptualmente la variable a la cual hace referencia,

es decir, identificar el sentido teórico y su expresión práctica en la realidad. Sin
este paso fundamental, no es posible avanzar en la construcción de un
indicador.
• Se identifica y discute su naturaleza cuantitativa o cualitativa del aspecto

observado.
• Se aprecia y evalúa si su definición hace alusión directa a la realidad, es decir, si

su sola descripción puede captar el dato de la realidad o si demanda un mayor
nivel de desagregación y concreción (construcción de indicador compuesto o
índice).

• Finalmente, se verifica si el indicador atiende los requerimientos de propiedades

que deben tener.
Dichas propiedades son:
 Específicos y sensibles: corresponden y expresan a la variable que se

quiere observar.
 Confiables: refleja la situación independientemente del instrumento o de

quien observa.
 Viables: se basa en datos posibles de obtener.
 Eficientes: compensa el tiempo y dinero invertidos en su recolección.
 Oportunos: posibles de ser obtenidos a tiempo para tomar decisiones.
Importante
Se recomienda que el número de indicadores sean los menos

posibles, aunque se deben incluir todos los necesarios.
3. Los indicadores en la Matriz del Marco Lógico: un paréntesis necesario.
Sin embargo, en la práctica, nuestro acercamiento a los indicadores es a partir

de la formulación del proyecto, antes que del diseño de un diagnóstico. Más aún,
el concepto del indicador que nos es familiar, es aquel que se desprende del
famoso Marco Lógico:
Matriz del Marco Lógico
Sistema de Indicador Fuentes de Supuestos

objetivos verificable verificación
En las matrices (y según los formatos que usan las agencias y/o las ongs,) en
realidad se expresan un conjunto de indicadores asociados en una proposición
(enunciado lingüístico). Esta formulación contiene atributos de calidad, cantidad,
tiempo, y lugar. Asimismo identifica los sujetos (o la población objetivo) sobre los
cuales se piensa incidir con el proyecto.

En términos prácticos, el Marco Lógico, propone la construcción de indicadores

siguiendo las preguntas:
• QUIEN: Presenta las personas o grupos sobre las que se realizará la medición.
• QUE: Presenta los aspectos a observar, relacionándolos con el cambio que se
pretende lograr.
• CUANTO: Presenta la cantidad a ser lograda.
• COMO: Describe la calidad de lo que se logre.
• CUANDO: Presenta el tiempo o período en que se debe lograr.
• DONDE: Describe el lugar o región donde se logrará.
Teniendo como resultado una formulación típica:
Al tercer año de ejecución del proyecto, 500 agricultores del

valle de Lurín, han incrementado el volumen de producción de
05 productos de pan llevar en un 10 %.
En este caso se entiende como indicador a un conjunto de indicadores asociados y

con valores asignados por el planificador y que se constituyen en las metas del
proyecto (valores finales y esperados).
Por consiguiente, debe quedar clara la conexión y diferencia que existe entre el
concepto de indicador en la fase del diagnóstico (valor inicial existente en la
realidad a pesar nuestro), y aquel usado en la propuesta de planificación mediante
Marco Lógico (fraseo de una situación social esperada).
4. Los indicadores y las categorías.
Los indicadores, al ser construcciones orientados a captar información sobre la

realidad que hemos seleccionado para ser conocida, son depositarios de
“valores” que pueden ir adquiriendo cada una de las unidades observadas. Es
decir, un indicador al ser diseñado, carece de un valor concreto; es a partir de
nuestro contacto con la realidad (a través de alguna herramienta de recojo de
información: encuesta por ejemplo), que va a ir adquiriendo valores concretos.
Un ejemplo concreto: Me interesa saber la edad promedio del grupo que se

encuentra actualmente en el Taller. El indicador es edad: una construcción
teórica que carece de valor en sí mismo. Recién cuando aplico la ficha de
inscripción y consigno una pregunta referente a la edad del participante y, luego
de una operación de tabulación, obtendré la información de cada uno de los
asistentes: 24 años, 32 años, 30 años, 41 años,....., etc. A partir del acto de
recojo de información es que el indicador adquiere valores concretos.
Ahora bien, lo anterior significa que cada individuo es poseedor de un atributo

particular y que se desprende de su propia naturaleza y que es –precisamente-,
la información que quiero saber. Por consiguiente, el indicador está expuesto a
una diversidad de valores (o respuestas frente a la pregunta directa: cuántos
años tienes).

Estas posibles “respuestas”, “reacciones” o “valores” que adquiere una

dimensión particular de la realidad (indicador) y que se encuentra presente en
cada una de las unidades observadas (en este caso los años de vida de cada
uno de los asistentes), son denominadas CATEGORÍAS.
Con esto queremos decir, que cada indicador que construimos (o tomamos
prestado del conocimiento estandarizado y/o convencional), debe ser
acompañado en su diseño, de las posibles respuestas o valores que éste puede
adquirir en la realidad.
De la combinación entre la construcción teórica del indicador, la naturaleza de la

unidad observada y los posibles valores que puede adquirir el indicador en la
realidad concreta, es que podemos hacer una serie de clasificaciones de los
indicadores.
La clasificación más usual es la que a continuación presentamos:
Nominales
Son aquellas variables o indicadores cuyas categorías (o posibilidades de
respuesta/valor) están concebidas, construidas y organizadas tomando en
cuenta la distinción entre ellas sin que esta distinción implique ningún orden a su
interior.
Sexo
Masculino
Femenino
Estado civil
Soltero
Casado
Viudo
Divorciado
Cultivos que siembra en la parcela

Maíz
Papa
Hortalizas
Enfermedades contraídas por el/la niño/a menor de 5 años

Diarrea
Sarampión
Tos convulsiva
Temas de interés para la capacitación

Diseño de proyectos
Construcción de indicadores
Herramientas de levantamiento de información.

Ordinales
Son aquellas variables o indicadores cuyas categorías (o posibilidades de

respuesta/valor) están concebidas, construidas y organizadas tomando en
cuenta –aparte de la distinción-, cierto tipo de orden (ascendente o descendente)
sin que éste implique criterios de grados de distancia iguales entre ellos.
Grado de instrucción
Sin instrucción
Inicial
Primaria
Secundaria
Superior
Grado de participación preponderante de las mujeres en las asambleas

No participa
Participa preguntando o pidiendo alguna aclaración
Participa criticando otras posiciones o propuestas
Participa proponiendo alternativas
Nivel de asimilación de mensajes

Bajo
Medio
Alto
Intervalo
Se refieren a las variables e indicadores cuyas categorías suponen -aparte de la

distinción-, orden y grados de distancia iguales entre sí, pero que no se
sustentan en un ordenamiento o graduación de origen natural, sino
convencional, es decir, predefinido por el investigador por razones prácticas para
el estudio.
Tamaño de la empresa medida por # de trabajadores

Pequeña (de 1 a 10)
Mediana (de 11 a 20)
Grande (de 20 a 30)
Puntuación obtenida en una prueba de entrada
Índice de actitud frente al cambio de sistemas de gestión institucional
Niveles de contaminación atmosférica generada por la emisión de CO2
Proporción -Razón
Comprenden a la vez todos los aspectos antes referidos: distinción entre sus
categorías, orden, distancia y origen único natural. Esta clasificación es
sobretodo importante a efectos del análisis estadístico de los resultados
obtenidos en un diagnóstico.

Edad
Menos de 5 años
De 5 a 9 años
De 10 a 14 años
De 15 a 19 años
De 20 a 24 años
...........
Número de hijos
Ninguno
1
2
3
4
….......
Consumo de calorías per cápita/día
Rendimiento de la tierra en Tn/ha.
En resumen, tenemos las siguientes características de las variables o

indicadores según su naturaleza y las posibles relaciones que se pueden
establecer entre los valores encontrados (comparación entre las unidades de
observación).
Escala Relación que se puede establecer entre los valores

encontrados
Nominal Clasificación • Igual / distinto
(comparación sin orden)
Ordinal Ordenación • Igual / distinto
(comparación con orden) • Mayor / menor
Intervalo Cuantificación • Igual / distinto
(comparación métrica) • Mayor / menor
Proporción o • Magnitud o graduación
Razón
Ahora bien (y para terminar este punto), consideramos importante señalar que la
construcción de indicadores y la identificación de sus respectivas categorías, no
es simplemente un procedimiento mecánico, sino que a la base se encuentra la
concepción que tenemos sobre el hecho que pretendemos observar y que, por
consiguiente, supone una posición del investigador.
Cerremos con un ejemplo ligado a la participación de la mujer en una asamblea

comunal.
1. Tranquilamente podríamos plantearnos la interrogante sobre la

participación de la mujer en las asambleas y asumir como indicador la
“cantidad de asistentes mujeres”. Es decir, una definición en términos
cuantitativos y que se expresa tan sólo por la asistencia.

En este caso, y si fuese posible, nuestra herramienta suficiente para

conseguir la información sería la lista de participantes. Y podríamos llegar
a la siguiente conclusión: de 100 asistentes, el 60 % son mujeres, por
consiguiente una alta participación en las asambleas.
Ahora bien, se podría decir que esta conclusión es, desde su punto de vista,
cuestionable. Y tendría razón, ya que el sólo hecho de asistir a una reunión no
significa que participe. Claro, aquí el asunto es lo que el investigador entiende
(conceptualiza) por participación.
2. Una elaboración de mayor alcance podría conducirnos a la construcción

del indicador de participación como el ejercicio del voto en las decisiones
de la asamblea.
En este caso, ya no es suficiente la lista de participantes como herramienta

de acceso a la información. Necesitaría por lo menos participar y observar
el momento de la votación y contar cuántas de las mujeres que asisten,
votan.
Entonces podría tener como resultado que del total de mujeres (60), 24
hacen uso de su derecho al voto. Es decir el 40 % de las mujeres. Por
consiguiente, la dimensión de la participación de la mujer en las
asambleas, va reduciéndose.
Seguramente aún se puede estar insatisfecho/a con ejercicio del voto

como indicador de participación. Lo cual sería una actitud interesante. En
tal caso, usted identifica que su concepto de participación en la asamblea
está más bien asociada a la actitud proactiva frente al asunto tratado por la
asamblea.
En tal caso, necesariamente tendrá que observar el comportamiento de

cada una de las asistentes durante toda la asamblea a fin de tener una
idea de la dimensión de la participación de la mujer. En este caso usted
podría establecer un rango, que, dependiendo de su concepto, le dé una
graduación sobre dicha participación. Entendido así el asunto, tendría
como posibles valores aquellos consignados en el ejemplo de las páginas
anteriores:
Grado de participación de las mujeres en las asambleas

• No participa
• Participa preguntando o pidiendo alguna aclaración
• Participa criticando otras posiciones o propuestas
• Participa proponiendo alternativas propias
Entonces, observando y registrando las intervenciones, llega a la

conclusión que tan sólo tres mujeres de las 60 asistentes, participa
proponiendo alternativas. Lo cual reduce aún la magnitud de la
participación.
Con el ejemplo se quiere establecer la idea que son los técnicos o profesionales
que a través de concepciones y herramientas, se construye la realidad
observada. Es así que, desde la primera perspectiva teórica, podría concluir que
existe una alta participación de las mujeres y desde la segunda, que no lo es tal.

Diferencia entre dato, información y conocimiento
Antes de nada, debemos comprender en qué se diferencia el conocimiento de

los datos y de la información. En una conversación informal, los tres términos
suelen utilizarse indistintamente y esto puede llevar a una interpretación libre del
concepto de conocimiento. Quizás la forma más sencilla de diferenciar los
términos sea pensar que los datos están localizados en el mundo y el
conocimiento está localizado en agentes de cualquier tipo, mientras que la
información adopta un papel mediador entre ambos.
Un agente no equivale a un ser humano. Podría tratarse de un animal, una

máquina o una organización constituida por otros agentes a su vez.
Dato, información y conocimiento según Davenport y Prusak (1999)
Dato: un dato es un conjunto discreto, de factores objetivos sobre un hecho real.

Dentro de un contexto empresarial, el concepto de dato es definido como un
registro de transacciones. Un dato no dice nada sobre el porqué de las cosas, y
por sí mismo tiene poca o ninguna relevancia o propósito.
Las organizaciones actuales normalmente almacenan datos mediante el uso de

tecnologías. Desde un punto de vista cuantitativo, las empresas evalúan la
gestión de los datos en términos de coste, velocidad y capacidad.
Todas las organizaciones necesitan datos y algunos sectores son totalmente

dependientes de ellos. Bancos, compañías de seguros, agencias
gubernamentales (y no gubernamentales) y la Seguridad Social son ejemplos
obvios. En este tipo de organizaciones la buena gestión de los datos es esencial
para su funcionamiento, ya que operan con millones de transacciones diarias.
Pero en general, para la mayoría de las empresas tener muchos datos no

siempre es bueno. Las organizaciones almacenan datos sin sentido. Realmente
esta actitud no tiene sentido por dos razones. La primera es que demasiados
datos hacen más complicado identificar aquellos que son relevantes. Segundo, y
todavía más importante, es que los datos no tienen significado en sí mismos.
Los datos describen únicamente una parte de lo que pasa en la realidad y no

proporcionan juicios de valor o interpretaciones, y por lo tanto no son orientativos
para la acción. La toma de decisiones se basará en datos, pero estos nunca
dirán lo que hacer. Los datos no dicen nada acerca de lo que es importante o no.
A pesar de todo, los datos son importantes para las organizaciones, ya que son
la base para la creación de información.
Información: como han hecho muchos investigadores que han estudiado el

concepto de información, lo describiremos como un mensaje, normalmente bajo
la forma de un documento o algún tipo de comunicación audible o visible. Como
cualquier mensaje, tiene un emisor y un receptor. La información es capaz de
cambiar la forma en que el receptor percibe algo, es capaz de impactar sobre
sus juicios de valor y comportamientos. Tiene que informar; son datos que
marcan la diferencia. La palabra “informar” significa originalmente “dar forma a “y
la información es capaz de formar a la persona que la consigue, proporcionando
ciertas diferencias en su interior o exterior. Por lo tanto, estrictamente hablando,

es el receptor, y no el emisor, el que decide si el mensaje que ha recibido es

realmente información, es decir, si realmente le informa. Un informe lleno de
tablas inconexas, puede ser considerado información por el que lo escribe, pero
a su vez puede ser juzgado como “ruido” por el que lo recibe.
La información se mueve en torno a las organizaciones a través de redes

formales e informales. Las redes formales tienen una infraestructura visible y
definida: cables, buzones de correo electrónico, direcciones,... Los mensajes que
estas redes proporcionan incluyen e-mail, servicio de entrega de paquetes, y
transmisiones a través de Internet. Las redes informales son invisibles. Se hacen
a medida. Un ejemplo de este tipo de red es cuando alguien te manda una nota
o una copia de un artículo con las siglas “FYI” (For Your Information).
A diferencia de los datos, la información tiene significado (relevancia y

propósito). No sólo puede formar potencialmente al que la recibe, sino que esta
organizada para algún propósito. Los datos se convierten en información cuando
su creador les añade significado. Transformamos datos en información
añadiéndoles valor en varios sentidos. Hay varios métodos:
• Contextualizando: sabemos para qué propósito se generaron los datos.

• Categorizando: conocemos las unidades de análisis de los componentes
principales de los datos.
• Calculando: los datos pueden haber sido analizados matemática o
estadísticamente.
• Corrigiendo: los errores se han eliminado de los datos.
• Condensando: los datos se han podido resumir de forma más concisa.
Los ordenadores nos pueden ayudar a añadir valor y transformar datos en

información, pero es muy difícil que nos puedan ayudar a analizar el contexto de
dicha información. Un problema muy común es confundir la información (o el
conocimiento) con la tecnología que la soporta. Desde la televisión a Internet, es
importante tener en cuenta que el medio no es el mensaje. Lo que se
intercambia es más importante que el medio que se usa para hacerlo. Muchas
veces se comenta que tener un teléfono no garantiza mantener conversaciones
brillantes. En definitiva, que actualmente tengamos acceso a más tecnologías de
la información no implica que hayamos mejorado nuestro nivel de información.
Conocimiento: la mayoría de la gente tiene la sensación intuitiva de que el

conocimiento es algo más amplio, más profundo y más rico que los datos y la
información.
Vamos a intentar realizar una primera definición de conocimiento que nos

permita comunicar que queremos decir cuando hablamos de conocimiento
dentro de las organizaciones.
Para Davenport y Prusak (1999) el conocimiento es una mezcla de experiencia,

valores, información y “saber hacer” que sirve como marco para la incorporación
de nuevas experiencias e información, y es útil para la acción. Se origina y aplica
en la mente de los conocedores. En las organizaciones con frecuencia no sólo
se encuentra dentro de documentos o almacenes de datos, sino que también
esta en rutinas organizativas, procesos, prácticas, y normas.

Lo que inmediatamente deja claro la definición es que ese conocimiento no es

simple. Es una mezcla de varios elementos; es un flujo al mismo tiempo que
tiene una estructura formalizada; es intuitivo y difícil de captar en palabras o de
entender plenamente de forma lógica. El conocimiento existe dentro de las
personas, como parte de la complejidad humana y de nuestra impredecibilidad.
Aunque solemos pensar en activos definibles y concretos, los activos de

conocimiento son mucho más difíciles de manejar. El conocimiento puede ser
visto como un proceso (flujo) o como un stock.
El conocimiento se deriva de la información, así como la información se deriva

de los datos. Para que la información se convierte en conocimiento, las personas
debe hacer prácticamente todo el trabajo. Esta transformación se produce
gracias a:
• Comparación.
• Consecuencias.
• Conexiones.
• Conversación.
Estas actividades de creación de conocimiento tienen lugar dentro y entre

personas. Al igual que encontramos datos en registros, e información en
mensajes, podemos obtenemos conocimiento de individuos, grupos de
conocimiento, o incluso en rutinas organizativas.
1.5 El ciclo de inversión y/o gestión de proyectos
Palabras clave
 Programación
 Formulación y evaluación
 Ejecución.
 Funcionamiento
Un proyecto tiene que completar exitosamente cada fase antes de seguir con la
siguiente; esto permite que el ciclo del proyecto tenga mejor control y construya los
nexos apropiados con el entorno interno y externo. Cada fase no debe ser vista como
independiente, sino como un esfuerzo continuo e interdependiente porque los
resultados de una fase son usados como insumos para la siguiente.
El ciclo de gestión de proyectos está en la fase de implementación y monitoreo y

control, y utiliza cinco etapas necesarias para concluir exitosamente: i) inicio, ii)
planificación, iii) implementación, iv) monitoreo y control, y v) cierre (gráfico I.6).

IMPLEMENTACIÓN
MONITOREO Y CIERRE
PLANIFICACIÓN CONTROL
INICIO
Fuente: BID (2016)
La etapa de inicio da paso a la de planificación. Una vez desarrollados y aprobados los

planes, comienza la etapa de implementación o ejecución del proyecto. A medida que
esta avanza, el proceso de control o monitoreo revisa si el proyecto está cumpliendo
con sus metas y objetivos. De existir la necesidad de cambios, se adaptan los planes
originales y se reinicia el proceso de implementación. Una vez que el proyecto ha
cumplido con todos sus objetivos y los entregables han sido aceptados, entra en la
etapa de cierre.
El nivel de esfuerzo en cada etapa es diferente. El gráfico anterior es una

representación de las etapas del proyecto durante la fase de implementación y
monitoreo y control desde el inicio, a partir del cual el nivel de esfuerzo aumenta
paulatinamente hasta alcanzar su máxima elevación durante la implementación.
Esta figura es particularmente útil para visualizar el nivel de impacto financiero en caso
de que el proyecto esté expuesto a riesgos o cambios. Debido a que en la vida del
proyecto el mayor nivel de esfuerzo, incluyendo el costo, ocurre durante la
implementación, cualquier cambio o riesgo durante esta etapa genera un mayor
impacto en el proyecto y demanda mayores recursos y esfuerzos. El gráfico también
ayuda a visualizar el nivel de esfuerzo que se requiere en la etapa de planificación.
Muchos proyectos invierten muy poco tiempo y esfuerzo en esta etapa y,

consiguientemente, enfrentan varios problemas durante la implementación.
De acuerdo al Sistema de Programación Multianual y Gestión de las inversiones, el

ciclo de inversión y/o gestión de un proyecto tendría cuatro etapas:

Programación Multianual
Se considera que la Programación Multianual de inversiones debe ser realizada por un

periodo de tres (03) años, contados desde el año siguiente en el que se realice la
programación. Por lo tanto, los sectores a través de sus oficinas de programación
multianual de inversiones deberán:
Elaborar el diagnóstico de la situación de las brechas de infraestructura y/o de acceso

a los servicios públicos.
Establecer los objetivos a ser alcanzados y los criterios de priorización para las
inversiones a ser financiadas por el Gobierno Nacional.
Comunicar dicha información a los GR y GL para la elaboración de los respectivos
PMI.
Los PMI de los GR y GL deben enmarcarse en las competencias de sus niveles de

gobierno respectivos y respetar los planes sectoriales nacionales. Establecidos los
objetivos, criterios de priorización, metas de producto e indicadores de resultado, cada
sector, los GR GL deberán determinar la cartera de inversiones a ser ejecutadas,
indicando las posibles fuentes de financiamiento y la modalidad de ejecución, montos
de inversión estimados, periodos de inicio y termino para las fases de formulación y
evaluación así como para la ejecución, pudiéndose considerar a nivel ideas, estudios y
expedientes.
Formulación y evaluación.
Esta fase se inicia con la elaboración de la Ficha Técnica o del estudio de pre
inversión respectivo, siempre que el proyecto de inversión este previsto en el PMI
respectivo, los estudios permiten tener un análisis técnico y económico respecto al
proyecto de inversión, y decidir si su ejecución está justificada, en función de lo cual la
UF determina si el proyecto es viable o no.
Ejecución
Esta fase comprende la ejecución financiera y física del proyecto, con cargo a los
recursos asignados a las inversiones conforme a las programaciones multianuales y
aprobadas en los presupuestos. Esta fase se inicia con la elaboración del expediente
técnico o documentos equivalentes para los proyectos de inversión viables o para las
inversiones de optimización, ampliación, reposición, y rehabilitación aprobadas por la
UF. En esta fase también se considera el seguimiento, la liquidación física y financiera.
Funcionamiento
En esta fase de considera la operación y mantenimiento de los activos generados con

la ejecución de las inversiones y provisión de los servicios implementados con dicha
inversión. La entidad competente realiza reportes anuales sobre el estado de los
activos, según los criterios establecidos por la DGPMI estas pueden ser considerados
para la evaluación ex post.

Ejecución
Formulación y Evaluación Funcionamiento
Programación Multianual
de Inversiones – PMI
Consta de la etapa de elaboración Se realiza reportes
de expediente técnico o su
anuales a la OPMI sobre
Los sectores definen los equivalente (no PIP) y su posterior
indicadores de brechas y lo
Se inicia con la elaboración de ejecución. el estado de dichos
fichas técnicas o estudios de activos.
comunican a los GR y GL para
preinversión, acorde con la
que elaboren el PMI. Las modificaciones en fase de
complejidad del proyecto
previsto en el PMI. ejecución se registran en el Banco La entidad titular de
Los GR y GL informan a los de Inversión. dichos activos destina
sectores sus PMI. los recursos para la
La UF registra el proyecto en el
Banco de Inversiones, así como Culminada la ejecución de las operación y
Establecen la cartera de el resultado de la evaluación. inversiones, la UEI realiza la mantenimiento.
proyectos a ejecutarse. liquidación física/financiera y cierra
el registro en el Banco de
En el caso de PIP con deuda inversiones. La OPMI realiza
Se presenta al MEF el 30 de pública, la OPMI respectiva y la evaluaciones ex post, las
marzo de cada año. DGPMI determinan la UF
responsable de la formulación Si se incorpora mayores recursos que se determinarán
y evaluación durante el año de ejecución, se mediante directivas de
Para la incorporación de PIP no
puede ejecutar proyectos, no acuerdo a la
previstos en los PMI aprobados,
previstos en el PMI previa complejidad de las
la OPMI deberá justificar y
aprobación de la OR e informe a
aprobar el OR, De no contar con inversiones.
DGPMI, conforme a la normatividad
marco presupuestal, no pasa a
presupuestaría vigente.
la siguiente fase.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (2017)

Actores en el ciclo de inversión.
• Dirección General de Programación Multianual de Inversiones.
Es el órgano a través del cual el Ministerio de Economía y Finanzas ejerce la rectoría

del Sistema Nacional de Programación Anual y Gestión de Inversiones, siendo la más
alta autoridad técnica normativa. Dentro de sus atribuciones y funciones se encuentra
aprobar las directivas, normas necesarias para el funcionamiento del sistema, así
como dictar los procedimientos para el ciclo de inversión. Supervisa la calidad del ciclo
de inversión, supervisa la calidad de programación multianual de los Sectores,
Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, respecto al logro de las metas de
productos y el cumplimiento de los indicadores de resultado previamente definidos.
Así mismo elabora, el Programa Multianual de Inversiones del Estado, sobre la base
de consolidación de Programas Multianuales de Inversiones. Aprueba las
metodologías generales y parámetros de evaluación, ex ante para la formulación y ex
post para la evaluación de proyectos. Brinda capacitación y asistencia técnica, realiza
las evaluaciones ex post de las inversiones sobre la base de una muestra.
• Oficina de Programación Multianual de Inversiones.
Pertenece a un Sector del Gobierno Nacional. Es responsable de la fase de

Programación Multinanual del Ciclo de Inversión en el ámbito de responsabilidad
funcional del Sector, elabora el PMI del Sector en coordinación con la UF y UEI
respectivas y con las entidades agrupadas en su sector, propone al Órgano Resolutivo
los criterios de priorización de cartera de proyectos, realiza el seguimiento de las
metas de producto o indicadores de resultados previstos en el PMI, realiza reportes
semestrales y anuales, monitoreo el avance de la ejecución de las inversiones.

Elabora y propone las metodologías específicas, para la formulación de los proyectos

de inversión que se enmarquen dentro de la responsabilidad funcional del Sector.
• Unidad Formuladora.
Son Unidades orgánicas de una entidad o empresa estatal, sujeta al Sistema

Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, asumen la
responsabilidad de la fase de formulación y evaluación del ciclo de inversión, aplica
los contenidos de las metodologías y parámetros de evaluación, elabora el contenido
de las fichas técnicas, así como registrar en el Banco de Inversiones los proyectos,
aprobar la ejecución de las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de
reposición, y rehabilitación, declarar la viabilidad de los proyectos de inversión.
• Unidad Ejecutora.
Elabora el expediente técnico o documento equivalente, para el proyecto de

inversión, conforme a la ficha técnica o proyecto de pre inversión, es responsable de
la ejecución física y financiera del proyecto.

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