OBJECIÓN DE

INEXEQUILIBILIDAD
ELABORADO POR:
MARLENYS MARTINEZ
JOSIBEL QUIJANO
GUILLERMO TAYLOR
 CONCEPTO
• Exequibilidad: es una clase de sentencia emitida por la Corte Constitucional en la que
se manifiesta que una ley es acorde a la constitución política (En Panamá equivale
al Pleno de la CSJ). Se dice que una norma es declarada exequible cuando su
contenido se ajusta a la Constitución Política o Carta Magna.
• Tiene la finalidad de evitar que sea aprobado un proyecto que su fondo o su forma es
inconstitucional. En estos casos, la ley en análisis no podrá ser adoptada en
nuestro sistema jurídico por violentar nuestra magna.
• La jurisprudencia establece que su figura busca “evitar o impedir que un proyecto de
Ley, el cual se considera contrario a la Constitución, se convierta en Ley del Estado”.
 NATURALEZA
JURÍDICA
El procesalista panameño Jorge
Fábrega ha dicho: "Es discutible
su naturaleza (Objeción de
Inexequibilidad). Este mecanismo
no es de carácter jurisdiccional,
ya que mediante el no se decide
una pretensión procesal. Si bien
el articulo 165 (ahora 171 de la
Constitución Política) habla de
'fallo', la resolución que recae
difiere, en cuanto a su naturaleza y
a su formación, de la que se
produce en los procesos de
inconstitucionalidad. Ha sido
considerado, a su vez, como un
'dictamen' que proferido a
diferencia de los dictámenes
comunes, es vinculante"
REGULACIÓN
 NORMA
SUSTANTIVA
TÍTULO VII, CAP I, CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE PANAMÁ

ARTICULO 206. La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus

atribuciones constitucionales y legales, las siguientes:

La guarda de la integridad de la Constitución para lo cual la Corte

en pleno conocerá y decidirá, con audiencia del Procurador
General de la Nación o del Procurador de la Administración,
sobre la inconstitucionalidad de las Leyes, decretos,
acuerdos, resoluciones y demás actos que por razones de fondo
o de forma impugne ante ella cualquier persona.
Cuando en un proceso el funcionario público encargado de
impartir justicia advirtiere o se lo advirtiere alguna de las partes
que la disposición legal o reglamentaria aplicable al caso es
inconstitucional, someterá la cuestión al conocimiento del pleno
de la Corte, salvo que la disposición haya sido objeto de
pronunciamiento por parte de ésta, y continuará el curso del
negocio hasta colocarlo en estado de decidir. Las partes sólo
podrán formular tales advertencias una sola vez por instancia.
 NORMA
PROCESAL
LIBRO IV, TÍTULO I, CAP II, CÓDIGO JUDICIAL DE PANAMÁ

• Artículo 2556: “la Corte Suprema de Justicia decidirá

sobre la exequibilidad de una reforma constitucional solo
cuando el Órgano Ejecutivo la objetaré, después de
haberla recibido para su promulgación y antes de está,
por considerar que no se ha ajustado a lo establecido
por la Constitución.”
• Articulo 2555. Cuando el Ejecutivo objetare un proyecto
de ley por considerarlo inexequible y la Asamblea
Legislativa, por mayoría de las dos terceras partes,
insistiere en su adopción, el Órgano Ejecutivo dispondrá
de un término de seis días hábiles para enviar el
proyecto con las respectivas objeciones a la Corte
Suprema de Justicia, la cual decidirá definitivamente
sobre la exequibilidad del mismo.
ANÁLISIS DE
SENTENCIAS
CASO 1: CORTE DECLARA “INEXEQUIBLE”

MAGISTRADO PONENTE (ANTERIOR): FABIÁN A. ECHEVERS. EL ÓRGANO

EJECUTIVO CONSULTA LA INEXEQUIBILIDAD DEL PROYECTO DE LEY "POR LA
CUAL SE DICTAN NORMAS EN MATERIA DE NEGOCIACIÓN Y CONTRATACIÓN
DE EMPRÉSTITOS Y DEUDA PÚBLICA".
CONTRAPROYECTO: ROGELIO A. FÁBREGA Z.
PANAMÁ, VEINTINUEVE (29) DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y
SEIS (1996).
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. PLENO.
 ANTECEDENTES
El proyecto de ley que se objeta fue enviado por primera vez al Presidente de la
República el 21 de junio de 1990, para su sanción y promulgación en la Gaceta
Oficial, quien lo devolvió a la Asamblea, sin su aprobación, "por varias razones",
mediante nota de 30 de julio de 1990.
El 27 de diciembre de 1990 el Secretario General de la Asamblea Legislativa se
dirigió otra vez al Jefe del Órgano Ejecutivo, remitiéndole el proyecto de ley para su
sanción y promulgación en la Gaceta Oficial por segunda vez, con nota en la que le
comunica que las objeciones presidenciales "fueron reconsideradas en segundo
debate el día 26 de noviembre de 1990 y aprobada (la ley) en tercer debate el día 26
de diciembre de 1990" .
El 4 de febrero de 1991 el Presidente de la República vetó nuevamente el proyecto
de ley, objetándolo en esta oportunidad "en su conjunto", por manifiestamente
inconveniente y por inexequible.
 POSICIÓN DEL PRESIDENTE
1. “El proyecto de Ley exigía que todo empréstito reciba la opinión favorable del Procurador General de la
Administración sobre su legalidad y efecto vinculante. Este requisito, que va más allá de las propias exigencias de las
entidades financieras públicas y privadas, representa un trámite adicional previo a la firma del contrato de préstamo”.
2. “El límite establecido en el Artículo 15 del Proyecto de Ley, que requiere la aprobación de la Asamblea Legislativa
para la contratación de empréstitos superiores a B/.5 millones, hace virtualmente inmanejable este tipo de
empréstitos en la práctica. Ello es así porque se añaden pasos administrativos a un trámite ya, de por sí,
considerablemente largo; esto puede llevar igualmente a la pérdida de oportunidades de financiamiento ventajosos,
ofrecidos por un término dado, o a incumplir plazos requeridos por organismos internacionales”.
3. “Mientras el Proyecto de Ley tiende a establecer rígidos controles y trámites para la contratación de empréstitos --
tantos, que los estimo inmanejables, como he mencionado-- el Artículo 12 excluye totalmente la contratación de
empréstitos por el Banco de Desarrollo Agropecuario y el Banco Hipotecario Nacional. Sin embargo, ambos bancos
obtienen sus fondos de las mismas fuentes de financiamiento que el resto del sector público y el endeudamiento de
ambos bancos es también endeudamiento público que se suma a las obligaciones totales de la República. El hecho
de ser endeudamiento del sector financiero no lo hace menos endeudamiento que el del sector no financiero del
Estado. Por ello no me parece juicioso que el Banco Hipotecario Nacional o el Banco de Desarrollo Agropecuario,
pueda legalmente endeudarse libremente, aun sin control del Ministerio de Planificación y Política Económica, en un
monto igual o mayor que todo el resto del sector público sujeto a control”.
 1ER ARGUMENTO DE INEXEQUIBILIDAD
El Proyecto de Ley objetado no siguió el procedimiento constitucional para la formación de leyes, lo que se demuestra con las siguientes consideraciones:

1. El Proyecto de Ley en referencia tuvo su origen en el (sic) Asamblea Legislativa como anteproyecto propuesto ante el Pleno de la Cámara por un
Legislador, en la sesión del día 8 de marzo de 1990.

2. La Legislatura comprendida entre el 1º de marzo y el 30 de junio de cada año está descrita como la segunda de las legislaturas ordinarias en el lapso de un
año, de conformidad con lo preceptuado en el Artículo 143 de la Constitución Política.

3. Por su parte, el Artículo 169 de la Constitución Política establece taxativamente que "Los Proyectos de Ley que queden pendientes en un período de
sesiones sólo podrán ser considerados como Proyectos nuevos". El período de sesiones es el que comprende dos legislaturas de cuatro meses cada una en
el lapso de un año; del 1º de septiembre al 31 de diciembre y del 1º de marzo al 30 de junio, según lo establece el precitado Artículo 143 de la Constitución
Política. El mencionado Proyecto de Ley objetado en julio, debió ser considerado como proyecto nuevo en la legislatura que se inició el 1º de septiembre, por
ser esta parte del nuevo período.

Por otra parte, dicho Proyecto de Ley, objetado en su conjunto, debía volver a la Asamblea Legislativa a tercer debate, tal como lo dispone el Artículo 164 de
la Constitución, que a la letra dice:

"ARTÍCULO 164: El Proyecto de Ley objetado en su conjunto por el Ejecutivo, volverá a la Asamblea Legislativa, a tercer debate. Si lo fuere sólo en parte, volverá a segundo, con el
único fin de considerar las objeciones formuladas. Si consideradas por la Asamblea Legislativa las objeciones, el proyecto fuere aprobado por los dos tercios de los Legisladores
que componen la Asamblea Legislativa, el Ejecutivo lo sancionará y hará promulgar sin poder presentar nuevas objeciones. Si no obtuvieren la aprobación de este número de
Legisladores, el proyecto quedará rechazado".

El proyecto objetado en su conjunto fue llevado a segundo debate, en detrimento del Artículo 164 de la Constitución Nacional supracitado. Adicionalmente, la
Asamblea Legislativa le introdujo una modificación al Artículo 15, violando en esta forma lo dispuesto en el Artículo 164 que en su primera parte dispone que
"el Proyecto de Ley objetado en su conjunto por el Ejecutivo, volverá a la Asamblea Legislativa a tercer debate ...". Según las Normas Constitucionales citadas la Asamblea Legislativa sólo
puede considerar las objeciones al Proyecto y proceder a la votación para aceptarlas o rechazarlas, sin introducir cambios en el texto.
 2DO ARGUMENTO DE INEXEQUIBILIDAD
Este se refiere fundamentalmente al Artículo 15 del Proyecto de Ley, según el cual:

"La contratación de empréstitos por sumas superiores a los diez millones de balboas (B/.10,000,000.00), requerirá para su validez y perfeccionamiento la
autorización mediante Resolución de la Asamblea Legislativa, previo concepto de la Comisión de Hacienda y Tesoro y Planificación y Política Económica".

Según la doctrina del "bloque de constitucionalidad", plenamente establecida por nuestra Corte Suprema de Justicia, cuando a la Asamblea Legislativa le
corresponde reglamentar una actividad gubernamental, no puede renovarse para sí la aprobación o improbación de tal medida gubernamental. Según esta
doctrina, existen normas fuera de la Constitución formal que, junto con ésta, forman un "bloque de constitucionalidad" al cual deben ajustarse las leyes para
que sean consideradas constitucionales. La infracción de este bloque de constitucionalidad determinaría la inconstitucionalidad de la ley impugnada.

Ahora bien, en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 29 de noviembre de 1988 se establece como doctrina y como parte precisamente del bloque
de constitucionalidad, que el Órgano Legislativo no puede so pretexto de usar una función de reglamentar una actividad gubernamental, otorgarse a sí misma
la facultad de aprobar o improbar dichas actividades gubernamentales.

Aplicando dicha teoría al caso en estudio, el numeral 11 del Artículo 153 de la Constitución Nacional dispone lo siguiente:

Numeral 11. Dictar las normas generales o específicas a las cuales deben sujetarse el Órgano Ejecutivo, las entidades autónomas y semiautónomas, las
empresas estatales y mixtas cuando, con respecto a éstas últimas, el Estado tenga su control administrativo, financiero o accionario, para los siguientes
efectos: negociar o contratar empréstitos, organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; fijar y modificar los aranceles,
tasas y demás disposiciones concernientes al régimen de la aduana.

Así, pues, la Constitución faculta al Legislativo para reglamentar la actividad estatal consistente en "negociar o contratar empréstitos". La Asamblea
Legislativa no puede, según doctrina de la Corte Suprema de Justicia que forma parte del bloque de constitucionalidad, otorgarse a sí misma la facultad de
aprobar o improbar dichos empréstitos, so pretexto de que está reglamentando dicha actividad de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 154 de la
Constitución Nacional".
 CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
• El Ejecutivo no podrá hacer nuevas objeciones a un proyecto de ley que hubiese sido vetado con anterioridad y que fuere aprobado por
insistencia, por una mayoría calificada de dos tercios de los legisladores que componen la Asamblea Legislativa. Sin embargo, en el caso en
estudio, el Ejecutivo devolvió nuevamente con objeciones el Proyecto de Ley.

• En este caso NO se señala expresamente que se objeta el Proyecto de Ley, "en su conjunto", si no que se hace un recuento de la situación
fiscal en que se encontraba el país a esa fecha y de las circunstancias imperativas en la comunidad financiera nacional e internacional, que
hacían el Proyecto de Ley aludido. Basado en esto, NO parece a la Procuraduría que la Asamblea Legislativa, al considerar tales objeciones en
segundo y tercer debate, que se haya desconocido o infringido el procedimiento de formación de leyes prevista en el Artículo 164 de la
Constitución Nacional, máxime que en este caso en particular, el Ejecutivo devolvió nuevamente el citado proyecto de ley a la Asamblea
Legislativa, con objeciones de inconveniencia similares a las antes expuestas en la Nota Nº PD-332-90, además de las objeciones de
Inexequibilidad, las cuales fueron consideradas "infundadas e improcedentes por el Pleno de la Asamblea el 16 de abril de 1991

• Las normas constitucionales aludidas por el señor Presidente, no son aplicadas al caso de un Proyecto de Ley que hubiese sido objeto por
inconveniencia o Inexequibilidad, sino "a aquellos Proyectos de Ley que han permanecido en las Comisiones de la Asamblea Legislativa sin
haber sido considerados, o habiéndolo sido no superaron los tres debates en el Pleno de la misma" (V. Sentencia de 17 de diciembre de 1992).

• "No compartimos la opinión del señor Presidente, ya que tal como lo ha señalado el Magistrado Arturo Hoyos en su ensayo intitulado "El
Control Judicial y el Bloque de Constitucionalidad en Panamá,"... sólo las sentencias constitucionales de la Corte Suprema que sean
compatibles con el Estado de Derecho pueden integrar el bloque constitucional. De esa forma, aquellas sentencias expedidas durante el
régimen militar que legitimaron violaciones a los derechos fundamentales; disminuyeron o hicieron ineficaz el control judicial de legalidad o
de constitucionalidad, o justificaron la violación al principio de separación de poderes, no pueden formar parte del bloque de
constitucionalidad"
 ETAPA DE ALEGATOS
El licenciado Salvador Sánchez González anunció su oposición a la objeción de Inexequibilidad en trámite. El libelo
presentado recoge fundamentalmente las opiniones que tanto el compareciente como otros integrantes del
Departamento de Asesoría Jurídica del Órgano Legislativo rindieran con relación a las objeciones presidenciales,
durante el proceso de formación de la ley.

“Dicha norma es tajante al señalar la obligación del Ejecutivo de sancionar y hacer promulgar el proyecto de Ley
objetado, cuando consideradas las objeciones presidenciales la Asamblea Legislativa hubiera insistido en su
aprobación. Tal y como se desprende de los hechos que sustentan este alegato, la Asamblea Legislativa consideró en
segundo y tercer debates (sic) las objeciones presentadas por el presidente de la República, habiendo remitido con
posterioridad a la Presidencia el proyecto de ley para su debida sanción y promulgación. Sin embargo, el Presidente
de la República volvió a objetar el Proyecto de Ley Nº 5, mediante la nota DP-038-91 del 4 de febrero de 1991, violando
el expreso mandato de la Constitución".

Es oportuno señalar aquí que si el Presidente de la República consideraba que el Proyecto de Ley Nº 5 adolecía, aún
después de consideradas sus objeciones por el Pleno de la Asamblea legislativa, de algún vicio jurídico de carácter
constitucional, correspondía que él actuara según el mandato constitucional contenido en el Artículo 164, sancionado
y promulgado dicho Proyecto de Ley, para luego demandarlo ante la Corte Suprema de Justicia en uso del Recurso de
Inconstitucionalidad. La forma seleccionada por el Presidente de la República para impugnar el proyecto de ley Nº 5
es equivocada y a nuestro criterio, viola el mandato de la Constitución Política"
 DECISIÓN DE LA CORTE
El proyecto de ley fue devuelto sin sancionar por primera vez el 30 de julio de 1990, por haber sido objetado, no en su conjunto, sino "por varias
razones" , consistentes en la censura directa de 3 de sus artículos, concretamente los artículos 12, 13 y 15, sólo por razones de inconveniencia. Esta
modalidad de la censura presidencial trajo como consecuencia que el proyecto fuera devuelto a segundo debate, en cumplimiento de lo que
preceptúa el artículo 164 de la Carta Magna. La Asamblea consideró las objeciones del Ejecutivo, ratificando en segundo debate los artículos 12 y 13 y
modificando el artículo 15, para aumentar de cinco a diez millones el monto de los empréstitos que requieren la autorización de la Asamblea
Legislativa, luego de lo cual aprobó en tercer debate, por insistencia, el proyecto modificado, con el voto afirmativo de las dos terceras partes de los
legisladores, tal como lo exige el inciso segundo del mismo precepto.

La Corte advierte que es, precisamente, esta labor aditiva de la Comisión respectiva la que encuentra esta Superioridad que contraría la norma
constitucional que se refiere a las consideraciones que deben hacérsele a un proyecto de ley que ha recibido objeciones del señor Presidente de la
República, ya que se deben considerar las objeciones del Órgano Ejecutivo y NO dictar otras en su reemplazo, cuando éstas desatienden las
sugerencias del Jefe del Ejecutivo.

Aún cuando la objeción presidencial, que afecta todo el proceso parlamentario de la Ley en cuestión, bastaría para concluir que el proyecto de ley así
aprobado es violatorio de la Constitución y, concretamente, del artículo 164, no considera ocioso el Pleno externar algunas consideraciones sobre el
régimen de las leyes cuadro, por cuanto dicho sistema es aplicable a los empréstitos, que, en ocasiones anteriores, requería de autorización
legislativa, lo que no ocurre con nuestra Constitución. La redacción del ordinal 7º del artículo 195 de la Constitución no puede ofrecer, a mi juicio,
duda en el sentido de que es una competencia que el ordenamiento en forma expresa le asigna al Consejo de Gabinete, fijándole límites, condiciones
o restricciones en su ejercicio para la validez del acto, contenidas precisamente en las leyes cuadro, dentro de cuyas normas legislativas, debe
preceptivamente el Consejo de Gabinete ejercer la atribución que le asigna el ordenamiento constitucional. El núcleo de la cuestión se encuentra en el
alcance que se le asigna al vocablo "norma", derivada del hecho de que nuestras Constituciones frecuentemente utilizan la forma de Ley para la
adopción de medidas que, en sustancia, no son normas en sentido material, esto es, reglas de derecho, aunque sí sean Leyes en sentido formal. Así
ocurre, por ejemplo, en la aprobación de los contratos a los que se refiere el ordinal 15º del artículo 153. El acto de aprobación es, esencialmente, un
típico acto administrativo y no un acto legislativo.
En el caso de las leyes cuadro, no obstante, no estamos frente a la expedición de actos administrativos en forma de Ley por parte de la Asamblea
Legislativa, sino que ésta, con su expedición, establece auténticas normas a las que debe ceñirse necesariamente el Consejo de Gabinete cuando
ejercita la potestad constitucional de "fijar y modificar los aranceles, tasas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas". ...". En todo
ordenamiento, junto a una norma de conducta, existen otros tipos de normas, que se suelen llamar normas de estructura o de competencia. Son
aquellas normas que no prescriben la conducta que se debe o no observar, sino que prescriben las condiciones y los procedimientos mediante los
cuales se dictan normas de conducta válidas.

Por todo lo expuesto, la Corte Suprema, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley, DECLARA INEXEQUIBLE el proyecto de ley "por la cual se dictan normas en
materia de negociación y contratación de empréstitos y deuda pública".

http://bd.organojudicial.gob.pa/registro.html
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 CASO 2: CORTE DECLARA “NO
INEXEQUIBLE”
OBJECIÓN DE INEXEQUIBILIDAD PRESENTADA POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
PANAMÁ PARA EL PERÍODO 2014-2019, JUAN CARLOS VARELA RODRÍGUEZ PARA QUE SE
DECLAREN INEXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 1 Y 8 DEL PROYECTO DE LEY N 656 "QUE CREA
LA COMARCA NASO TJËR DI".
PONENTE: CARLOS ALBERTO VÁSQUEZ REYES. PANAMÁ, VEINTIOCHO (28) DE OCTUBRE DE
DOS MIL VEINTE (2020).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Pleno
Ponente: Carlos Alberto Vásquez Reyes
Fecha: 28 de octubre de 2020
Materia: Tribunal de Instancia
Solicitud ante el Pleno
Expediente: 239-19
 ARTÍCULOS Y RAZONES DE
INEXEQUIBILIDAD
Los artículos 1 y 8 del Proyecto de Ley N° 656 "Que crea la Comarca Naso Tjër Di", aprobado por
insistencia en tercer debate y sometido por inexequible ante esta Suprema Corporación de
Justicia, son aquellos objetados por el Órgano Ejecutivo. Las razones esgrimidas por el Órgano
Ejecutivo para objetar por inconveniente e inexequible el Proyecto de Ley son:

• Objeciones al artículo 1 del Proyecto de Ley N° 656 "Que crea la Comarca Naso Tjër Di"

Se sostiene que a través del artículo 1 del referido Proyecto de Ley se pretende crear la Comarca
Naso Tjër Di, sobre un área total de delimitación de ciento sesenta mil seiscientos dieciséis
(160,616) hectáreas, compuestas en su gran mayoría por terrenos correspondientes a áreas
protegidas pertenecientes al Parque Internacional La Amistad, y al Bosque Protector Palo Seco.
Según el criterio que expone el Órgano Ejecutivo, al haberse declarado como áreas protegidas a
los terrenos pertenecientes a los parques antes citados, se encuentran incorporados al Sistema
Nacional de Áreas Protegidas, y por ende están sujetos a la administración del Ministerio de
Ambiente, quien ha categorizado estos suelos como "sub-zona de protección absoluta", de
acuerdo al mandato contenido en el artículo 120 de la Constitución Nacional.
Por otro lado, expone que se viola lo contenido en el artículo 4 de la Constitución
Política, ya que la concesión de las tierras contraría el contenido del artículo 5 del
Acuerdo de Límites entre Panamá y Costa Rica que dispone que toda obra que uno de
los dos Gobiernos (Panamá y Costa Rica) desee realizar en sus ríos medianeros, debe
contar previamente con la aprobación de la otra parte.

• Objeciones al artículo 8 del Proyecto de Ley N° 656 "Que crea la Comarca Naso Tjër
Di".
El Órgano Ejecutivo estima que el artículo 8 del referido Proyecto de Ley infringe el
contenido del artículo 127 de la Constitución Política, toda vez que, a su parecer, la
normativa no deja claro el concepto de propiedad colectiva versus derechos
posesorios a favor del Pueblo Naso, sobre un territorio que ostenta la condición de
área protegida.
 CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
• Sustenta el Señor Procurador su criterio al manifestar, en su punto medular, que de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 127 de la Carta Política, es deber del Estado garantizar a las comunidades
indígenas la reserva de las tierras necesarias para la propiedad colectiva para el logro de su bienestar
económico y social.
• Así mismo, invoca como sustento de su concepto el contenido del artículo 19 de la Ley de Leyes, que
expresa que no habrá fueros o privilegios ni discriminación por razón de raza, nacimiento,
discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas. En tal sentido, arguye, a través de la cita
de los motivos del Proyecto de Ley objetado, que al existir cinco (5) comarcas legalmente
establecidas, negarle el derecho a la población Naso de convertirse en comarca podría dar lugar a
una situación discriminatoria en contra de dicha población.
• Finalmente, fortalece su criterio trayendo a colación normativas convencionales, ratificadas por
nuestro país, que reconocen la protección e integración de las poblaciones indígenas, a través de la
concesión del derecho de propiedad colectiva a favor de miembros de estas poblaciones sobre las
tierras tradicionalmente ocupadas por ellas.
 ETAPA DE ALEGATOS
• La defensoría del Pueblo considera que la creación mediante el proyecto Ley 656 de 2018, de una comarca
que defina los límites territoriales del pueblo Najo Tjër Di, constituye una vía idónea para cimentar la
anhelada reivindicación de uno de los pueblos originarios de nuestro país. Señala que su creación
encuentra fundamento en el artículo 127 Fundamental.

• El Licenciado Héctor Huertas González, se manifiesta contrario a la objeción del Órgano Ejecutivo.
Fundamenta su criterio partiendo de la base de lo expuesto en el artículo 17 de la Constitución Política,
específicamente, del enunciado que manifiesta que los derechos y garantías consagradas en dicho texto
constitucional deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos
fundamentales y la dignidad de la personas.

• Finalmente, en el informe suscrito de forma mancomunada por representantes de las organizaciones

internacionales Oxfam América y Rainforest Foundation US., éstas manifiestan ser partidarias de la
constitucionalidad del precitado Proyecto de Ley 656, en virtud de las obligaciones legales internacionales
de Panamá de respetar y reconocer los derechos a la tierra de los pueblos indígenas, en virtud de los
Tratados suscritos y ratificados en esta materia. Así mismo, señalan que el grupo Naso es uno de los siete
pueblos indígenas existentes en Panamá; sin embargo, es uno de los dos cuyas tierras el Gobierno aún no
ha reconocido.
 DECISIÓN DE LA CORTE
Análisis del Artículo 1
En el presente caso nos encontramos frente a una situación sumamente especial, pues, existe el
reconocimiento del derecho a la propiedad privada que le asiste a los miembros de las poblaciones
indígenas en nuestra República sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por éstas. Dentro de este
contexto, es de suma importancia hacer énfasis en el hecho que la creación de Comarcas Indígenas
reviste una gran trascendencia, pues, éstas no sólo van enfocadas al reconocimiento de un espacio
geográfico a nuestros Pueblos Originarios, sino que va dirigido al reconocimiento y preservación de sus
tradiciones, organizaciones, autoridades y cultura, garantizando a su vez el ejercicio de un gobierno
regional a cargo de los propios indígenas, incorporando de manera formal al ordenamiento nacional
vigente, los derechos de los pueblos indígenas que conforman nuestro país.
En abono a lo anterior, es preciso indicar que las comunidades indígenas son parte de la herencia
histórica de nuestra República, debido a que son legatarios y practicantes de culturas únicas que han
conservado, ancestralmente, características sociales, económicas y políticas distintas a las
implementadas en el resto de la sociedad. Considera el Pleno que los grupos indígenas son parte de
nuestros orígenes e historia, pues, nos aportan tradiciones, costumbres, lenguas, formas de vestir, comer
y pensar que robustecen el mosaico socio-cultural que constituye nuestra identidad. Es por esa razón, que
resulta fundamental el reconocimiento de sus identidades, sus formas de vida y su derecho a las tierras,
territorios y recursos naturales que ancestralmente han utilizado.
Aunado a lo anterior, consideramos que desde un punto de vista de protección ambiental, el hecho que el
territorio comarcal asignado a los Naso Tjër Di se encuentre parcialmente ubicado dentro de los límites del Parque
Internacional La Amistad (125,141 hectáreas) y del Bosque Protector Palo Seco (21,722 hectáreas), no es óbice
para que le sea reconocido a esta población indígena dicha extensión territorial. Se manifiesta lo anterior, toda vez
que, contrario a lo indicado en la Objeción de Inexequibilidad en estudio, el Alto Tribunal considera que
ancestralmente, la población indígena ha preservado el medio ambiente en los lugares en que se han establecido,
esto debido a que son portadores de un conocimiento milenario sobre biodiversidad, plantas, animales, agua y
clima que permiten la utilización sostenible de los recursos a su alcance.

Del mismo modo, nuestra propia legislación también reconoce la importancia de las prácticas de protección del
medio ambiente llevadas a población indígena, hecho que puede vislumbrarse en la redacción del artículo 97 del
Texto Único de la Ley 41 de 1998 "General de Ambiente en la República“. Cabe destacar que este artículo,
responde a su vez al Convenio Sobre la Diversidad Biológica, celebrado en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992,
ratificado por Panamá mediante la Ley N° 2 de 12 de enero de 1995.

Con relación a la preocupación externada en la acción en estudio, referente a la incompatibilidad que se podría
dar al crearse la Comarca Naso Tjër Di dentro de límites de áreas consideradas como protegidas; la corte no es
del criterio que exista tal incompatibilidad, debido a que dichas circunstancias pueden ser coexistentes, así por
ejemplo, tenemos que en la actualidad y desde 1994, el Área Silvestre Corregimiento de Narganá, el cual se ha
constituido como un área protegida dentro de la Comarca Kuna Yala.

Es por las razones expuestas, que este Alto Tribunal no considera que el artículo 1 del Proyecto de Ley 656 de
2018, sea inexequible.
Respecto a las razones que llevaron al Órgano Ejecutivo a solicitar la Inexequibilidad del artículo 8 del Proyecto, estas se resumen a
continuación:

"Esta disposición no deja claro el concepto de propiedad colectiva versus derechos posesorios, a favor del pueblo Naso, sobre un territorio que actualmente
tiene la condición de área protegida, es decir, no es un territorio comarcal y tampoco puede ser objeto de propiedad privada. Por su parte, si fuera un territorio
comarcal, existe una prohibición constitucional de apropiación privada de tierras reservadas a las comunidades indígenas. Cuando se lee 'opción de compra' en
la redacción de este artículo, fácilmente se puede colegir que el derecho posesorio no se puede primar sobre la propiedad colectiva de la tierra así declarada por
las leyes panameñas, si este fuera el caso. Por otro lado, también el artículo deja abierta la posibilidad de que personas ajenas a la Comarca Naso puedan
adquirir derechos de propiedad dentro de este territorio, que reiteramos nuevamente, tiene la condición de ser un área protegida."

En este sentido, es preciso anotar que nuestro sistema constitucional ha concebido tres (3) clases distintas de propiedad, a saber:

1. La propiedad privada, la cual está garantizada en el artículo 47 de nuestra normativa fundamental;

2. La propiedad del Estado, que en un sentido amplio es abordada por los artículos 257, 258 y siguientes de la Constitución, incluyendo
dentro de este tipo de propiedad a las conformadas por las modalidades de las entidades autónomas, semiautónomas o empresas de
utilidad pública, a las cuales se refieren los artículos 284, 285 y 286. Así como las propiedades en el plano municipal, abordadas en los
artículos 246 y 247 de la Norma Fundamental; y,

3. La propiedad colectiva a la cual se refieren el artículo 126, numeral 1 y 127, ambos de la Constitución Política.

Para este Despacho, es evidente que la propiedad colectiva se trata de un tipo de propiedad que responde a una naturaleza distinta a
las propiedades privadas y del Estado, hecho que se nota aún más cuando la propia Constitución Política ha previsto que esta
categoría de propiedad esté sujeta a un régimen legal diferente del contenido en las otras (propiedad privada y propiedad del Estado).
En esta línea de pensamiento, tenemos que lo indicado en el párrafo anterior queda evidenciado en el hecho que la Constitución
consagra, de manera excepcional, la institución de la propiedad colectiva para las comunidades indígenas y campesinas, con el objeto
de proteger el interés de una colectividad, de un grupo social, cuyo bienestar, respecto de su condición, se quiere preservar.
Los anteriores razonamientos nos llevan a concluir que si la Nación Panameña dispone la transferencia de determinadas propiedades a
las comunidades indígenas y campesinas porque la permanencia de éstas es un valor protegido en la Constitución, carecería de
sentido que la propiedad colectiva se sujetara a las mismas normas legales que la propiedad privada, cuyo reconocimiento
constitucional obedece a otras razones distintas de las que han impulsado el establecimiento, en estos dos casos excepcionales, de la
propiedad colectiva.

Respecto al resto de las normas contenidas en el Proyecto de Ley estudiado, este evidencia en el artículo 5, la posibilidad de que
existan títulos de propiedad y derechos posesorios conferidos a terceras personas y registrados ante la Autoridad Nacional de Tierras,
con anterioridad a la vigencia de dicha Ley (en este momento proyecto Ley). Así mismo, contempla que esos títulos de propiedad y
derechos posesorios deberán ser respetados. En este punto, se hace oportuno señalar que si bien, gran parte del territorio dispuesto a
favor de la comunidad Naso Tjër Di (160,616 hectáreas) se encuentra dentro de la superficie del Parque Internacional La Amistad
(125,141 hectáreas) y del Bosque Protector Palo Seco (21,722 hectáreas) de los cuales se entiende la inexistencia de títulos de
propiedad o derechos posesorios registrados a favor de terceras personas, debido a la condición de estos dos lugares como áreas
protegidas, existe una superficie de terreno otorgado a esta comunidad indígena que no se encuentra dentro de la superficie de estos
dos (2) sitios protegidos y sobre la cual van dirigidos los efectos del artículo 5 del Proyecto Ley.

De ahí a que el Pleno de la Corte considere que tampoco es inexequible el artículo 8 del Proyecto de Ley 656 de 2018.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Pleno, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO SON INEXEQUIBLES los artículos 1 y 8 del Proyecto
de Ley N° 656 "Que crea la Comarca Naso Tjër DI".

http://bd.organojudicial.gob.pa/registro.html
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