Autores:

Eduardo Cóceres Voldivia

hiicolós Lynch Gamem
Pepi Palfón Costa
Edwin Gonzales Redo//o
Luis Sime Pomo

Lima, 1 997
CORO EDL/CA7/YO es una asociación ciYil multidisciplinaria y plural creada e/ 8
de ju/io de / 992 con la sino/idad de %rmu/or propuestos {ruto del consenso.
Congrega a pro/esiona/es distinguidos pue se activan 6obituoÍmente de la educación
nacion a/, promoviendo ef intercambio de ideas y experiencias para contribuir ol
diseno de po-
/íticos que logren pue la educació n cumplo el rol decisivo que le corresponde para (a-
vorecer el desorrollo nacional.

C0NSE)0 D/RECT/YO
Ricardo i'\Morales 8osodre, Presidente
Andrés Cardó Franco, Vice-Presidente
Rolando Andrade Talledo, YocoÍ
Manuel /guiñiz Echeverría,Yocal
Peregrino Morgan de Goñi,Vocal
María Amelia Palacios YoIÍej0,Yocal 030955
Gróver Rango 7iÍdoso,7ocal
mes Pozzi-Escot Zapoia,local
León Trpbtemherg Siederer,Voc«f
La presente publicación constituye lo cu|minacián de/ proyecto Consulta
Nocio- nal sobre Educación / Ciudadani“o, que Foro Educativo ha
Secretario Ejecutivo:josé Martin Yegos Torres desarrollado a lo largo de 1 996 en ef marco dei convenio con el Grupo de
Epuipo de “Bases para un proyecto educativo Análisis pata el desarrollo (GRADO) / la Agen‹::io pero ef Desarrollo
nacional” fnternocionaf de los fstc- dos Unidos de America (USAfD).
Luis Carlos Gorrili (Coordinador)
Lo Jinnlidod de este proyeno ha sido: coúiibuir al desarrollo educntivo def
Ana Patricia Andrade P. poís medionte ef logro de un consenso social octizo sobre una ptopv va de
político en educación / ciudodanía / su estrategia de ppficoció n.
EL proceso seguido paro su desarrolla t›a contemplado uno primero etapa
de elaboración de propuestos o cargo de autores, quienes {ueron previamente
se- leccionodos o trovés de concurso. £n uno segundo etnpo, las versiones
prelimi- nares de est0s propuestos fueron sometidos o debate con
especi°íistas en la ciudad de £imo y a nivel tegionoJ, a trovés de los
Oiólogos Nacionales jor fo Educoción realizados en Arequipa, Cojomcrco e
lquitos. finalmente, en bose a ios aportes recogidos en las consultas, se
redoctó la versió n incl que,]unto a
!a sistematización de los aportes rcg' •°* . formen porte del presente docu-
mento.
0e esto manera, es posible presentar /joy ante lo sociedad civil y
comunidad educativo, un conjunto de propuestos que han sido debatidas
0 FORO EDUCATIVO, 1997 o lo largo de un proceso de movilizació n social de búsqueda de generació n
de acuerdas bási-
Gustavo Jiménez I ó7 Magdalena.Telefax: 264 1 13 I - 264 1 270 - 26462 18 cos, y que lo contado con el apoyo valioso de la Agencia paro el Desarrollo
E.mail: postmaster @ eduforo.org.pe. Internacional de los Estados Unidos de América, con intermedio de GRADE.
 EDUARDO CEn*s VALDIVFA

postulan el final de aquel horizonte. Pretendemos construir ciudadanía

—vinculada hasta hoy de manera privilegiada a la idea del Estado-nación
— en un mundo en el quú este se debilita y se habla de
ciudadanía global. lo es primera yez que se presenta esta
simultaneidad de problemáticas. Será seguramente de ella que
dimanai á un poderoso estímulo a ]a crea- tividad indispensable para
pensar y actuar con rigor en un mundo cam- Propuestas de Política
biante. @
en Educación‘ y
Ciudadanía Aspectos
Conceptuales

Nicolás Lynch
Pepi Potrón

38
I. EL DEBATE TEÓRICO SOBRE EL CONCEPTO DE
CIUDADANÍA.

anto a nivel del debate político cuanto de la discusión ¢eórica

con t:emporáneos, asistimos a un resurgimiento de la noción de
ciuda- danía. Son, sin duda, múltiples los factores que han
contribuido a ello.
En el debate político de los años ochenta, resultan muy
significatì- nos, entre otros elementos, las diversas crisis de los
Estados de Bienes- tar, con el cuestionamiento de los derechos
sociales de los ciudadanos; el resurgimiento de un discurso neo-
conservador y las crisis de corrup- ción de muchos Estado
democráticos. La caída del Muro de Berlin y el fin de los
"socialismos realmente existentes" de la Europa del Este han
replanteado la relación entre sociedad y Estado, poniendo en
evidencia el dinamismo de nuevas formas de asociación ciudadana y
el nuevo papel de la sociedad ciyil en la vida de dichas naciones. El,
en muchos países, preponderance discurso neo-liberal propone una
radical reducción def Estado y de su papel en la vida de las
sociedades, postulando una iden- tificaciôn entre ciudadanía y
mercado, retrotrayéndonos casi al IiberaIis- mo del Siglo XVIII que
otorgaba el estatuto de ciudadanos únicamente a los propietaríos.
Problema éste que cobra una casi dramática actua- lidad en el Perú
en el momento en que la reciente campaña de "Partici- pación
Ciudadana" (sic) identifica sin mayor trámite ciudadanía con la
compra de acciones y en la que el ciudadano merece respeto por
su (nueva) condición de propiecario. Finalmente, cabe mencionar el
muy contemporáneo problema de la globalización que implica la
posibilidad de "ciudadanos del mundo" horizontalmente inter-
comunicados,frente al resurgimiento de nacionalismos e identidades
regionales y nacionales.

A nivel de la discusión teórica tanto en la sociológica como
en la filosofía y la teoría política contemporáneas, se han
desarrollado con vigor en los últimos veinte años concepciones
alternativas y/o comple- mentarias a la clásica pei-spectiva liberal
moderna sobre ciudadanía, es decir a la comprensión del ciudadano
como sujeto individual, portador de derechos frente al Estado y
frente a los demás miembl os de |a socie- dad. Desde las críticas
marxistas ortodoxas y social-demócratas a una noción formal y
burguesa de ciudadanía; desde el trabajo pi-ecursor de Marshall, que
ofi ece una versión social de las ideas individualistas del liberalismo
británico (incluyendo, p.e., los derechos sociales como dere- chos
ciudadanos) hasta los muy recientes aportes de john Rawls, con
una concepción de ciudadanía que, aún cuando reclamándose de la
tra- dición liberal y del contrato social, incluye el problema de la
justicia distributiva, pasando poi- los aportes de la perspectiva
llamada "comu- nitarista", así como de trabajos que incorporan la
problemática de gé- net-o y las desigualdades por razones étnicas,
es mucho lo que se ha discutido en tiempos recientes sobre la
cuestión de la ciudadanía. Se tt ata, poi lo demás, de un tema que
se encuentra directamente vincu- lado a determinadas concepciones
de democracia, en sus vertientes i e- pi-esentativa y/o pai ticipativa, y
a maneras específicas de comprender la natul-aleza del Estado, como
Estado de bienestai- o Estado mininJalista, así como a diversas
formas de plantear las i elaciones entre sociedad civil, el
mercado y el Estado.
Enfrentamos, por ende, un tema cuya discusión está muy leJos de
estai clausurada y cuya complejidad i esulta evidente. En lo que
s¡gue tratare- mos de e›‹poner algunos de los elementos básicos en
toi no a los cuales ai-titular una definición de ciudadanía, así como
algunos de los ejes más significativos en el debate actual sobre la
misma.
42
EDUCACION Y ÜUIDADALJt : PnOPUESTA5 DE POLITICA
A. La definición de ciudadanízt
1. La ciudadanía: pi•oducto del desarrollo del Estado i"1oderno
Es difícil establecer un modelo único sobre el nacimiento y
desa- i-i-ollo de la ciudadanía, debido a los múltiples y complejos
factoi-es que acuden a su conformación. Sin embargo, a riesgo de
parecei- excesiva- mente generales, podemos decir que la
ciudadanía surge cuando se for- ma el Estado moderno como una
comunidad nacional de iguales en la que reside la soberanía del
poder estatal, superando las lealtades de ca- rácter local y regional.
Al respecto, es bueno señalar que la existencia de una
comunidad nacional de iguales no significa que toda la población
adulta, ni tampoco la mayoría de ]a misma forme parte de esta
comunidad. En un principio es un grupo de individuos calificados que
negocia con la autoridad esta- tal su no ingerencia en los asuntos
particulares. Es decir, como señala Bobbio (I 985), se trata de
una demanda por "libertad de" los ciudada- nos frente a la
posible intervención del Estado en sus asuntos.
Ahora bien, la formación de esta comunidad nacional de iguales
no es algo que sucede de un día para otro.Tiene que ver con
varios pl oce- sos que se dan de distinta manera y secuencia de
acuerdo a cada país. Primero, tiene que ver con la formación de
una autoridad nacional que tiene una relación directa con los
individuos que habitan su territorio, lo que implica una cierta
disolución de los órdenes estamentales y corpo- rativos que
caracterizan al feudalismo. Segundo, tiene que ver con la
revolución industrial que produce la liberación de un impoi-tante
sectoi- de la población de condiciones de servidumbre. Y,
tercero, tiene que yer con un proceso de lucha y negociación
entre los nacientes estados y sus respectivas poblaciones,
respecto de los servicios que los prime- ros quieren de las
segundas y las demandas en términos de derechos que exigen
estas últimas.
Sin embargo, estos procesos se ordenan de acuerdo a diversas
es- trategias de constl ucción de ciudadanía, que están asociadas a
cada his-
43
 NicorAs LYNcH - PEPI PARÖN
toria nacional. ł‘1ichaeI Llann (I 987) y Bryan Turner (I 992)
proponen diversos modelos que buscan sistematizar las distintas
estra¢egias de
construcción de ciudadanía en el mundo occidental, tanto desde
arriba, desde el Estado, como desde abajo, es decir, desde el
movimiento social, con distinto impacto en la construcción de los
espacios públicos donde los ciudadanos deliberan sobre los asuntos de
interés común. Las diver- sas estrategias de construcción de ciudadanía
tienen un impacto decisivo en la formación de los estados modernos
y de sus respectivos regíme- nes democráticos, incidiendo en la
cultura política de cada lugar y en la
forma y extensión de los derechos que componen la naturaleza
ciuda- dana.
2. El desarrollo de la ciudadanía moderns y la articulación de
las esferas privada, sOCtB! Y PUblica
Son muchos los autores —de Parsons (1966) a Turner (I 992)—
que señalan que el desarrollo de la ciudadanía en sentido moderno
implica una transición de sociedades basadas en criterios de
adscripción a so- ciedades basadas en criterios de logro, transición
que también implica una transición de valores particulares a valores
de come universalista, es el caso por ejemplo de la moderna noción
de la igualdad. El surgimien- to del cîudadano moderno requiere de
la constitución de un sujeto po- lícico abstracto, universal, que no se
define por particularidades étnicas, de nacimiento, de clase e
incluso de género. En este sentido se puede considerar que la
ciudadanía moderna, al interior del espacio politico generado por el
Estado moderno, se vincula más a la noción de socie- dad que a la
de comunidad en sentido de pertenencia a un grupo étnico primario
o en su clásico sentido griego.
El origen histórico de los conceptos de ciudadanía y de
democracia nos remite al mundo griego, en el que surge la noción
occidenæl de co- munidad politica. Dicha noción implica, sin
embargo, una separación ta- jante entre las esferas privada y pública
de la vida de los ciudadanos: el oikos, el hogar, era el ámbito de lo
doméstico, de la administración do- méstica, de lo privado; la poJis,
la ciudad-estado, era el ámbito de to pú-
EDUCÆION Y CuIDADANiA: PROPUESTAS DE POLITICS
blico, del interés común, de la relación entre ciudadanos iguales.
No existe, por otra parte vocablo alguno en el griego de la época
que po- damos traducir por "sociedad". La desigualdad era propia al
mundo pri- vado: las mujeres, los esclavos, los niños, eran parte de
este universo privado en el que las jerarquías eran claras. Las mujeres
(como tampo- co los esclavos o los extranjeros) no eran ciudadanas,
es decir, no "sa- lían" al espacio público, a relacionarse con otros
(otras) iguales a ellos. La vida privada estă sometida al régimen de la
necesidad y esa es su fun- ción propia: la satisfacción de necesidades,
sean èstas de alimentación, vestido, vivienda o reproducción. Es en
la polis, en la comunidad polí- tica, donde se es libre, donde los
ciudadanos iguales entre sí se relacio- nan en términos horizontales,
no jerarquizados. Ser ciudadano signifi- ca ser miembro de una
'polis', entendida como una comunidad ética y politics, como
comunidad de valores, en la que el bien común tiene pre- eminencia
sobre el bien individual.
fdás allá de su relevancia arqueológica o informativa, como
consti- tutiva del origen occidental de la ciudadanía, la relación
entre privado y público es una de las dicotomías conceptuales que
proponen muchos autores contemporáneos para enriquecer el
concepto y desarrollar nuevas tipologías de ciudadanía (Turner,
p.e.) y es también uno de los ejes conceptuales que permite
abordar el problema de la ciudadanía desde una perspectiva de
género, pues la separación —u oposición— pri- vado/público, permite
dar cuenta de las dificultades históricas del género femenino para
constituirse como ciudadanas activas, más allá del ejerci- cio del
sufragio.
El surgimiento de la noción de ciudadanía en el mundo
moderno, está también vincułado a la existencia de lo público, pero
el sentido de Io que es público cambia radicalmente. En el Siglo XVIII
surge la esfera
de Io "social", como una suerte de esfera intermedia entre lo
privado 7 Io público, que significa que muchas de las actividades
anteriormente
confinadas al ámbito de Io privado se hacen actividades públicas y de
in- terés público (Habermas I 98l). El surgimiento de la sociedad
significa, históricamente, la emergencia de la administración del hogar,
de la satis-
45

facción de necesidades a la esfel a de lo público (Al endt 1974).
La so- ciedad constituye la ol ganización pública del propio proceso
de la vida. Este fenómeno está directamente vinculado al
surgimiento del mercado en e| que los asuntos económicos detienen
asuntos de interés público. Según Habermas, la actividad
económica privada ha de orientarse de acuel do con un tráfico
mercantil sometido a directivas y supervision es de carácter público;
las condiciones económicas bajo las que ahora se realiza estún
enaplazadas fuei-a de los confines del propio hogar; por pri- mei-a
vez son de interés general (198 I). Las esferas del trabajo y del in-
tercambio de mercancías devienen asuntos públicamente relevantes. La
satisfacción de necesidades se convierte en un problema social
("públi- co") dejando de ser asunto doméstico o privado. Lo
privado pasa a ser casi sinónimo de intimidad, de vida personal, en
la cual el poder público no puede ni debe intervenir.
La sociedad así entendida apai-ece como una esfera claramente di-
fei-enviada del poder público y llega a tener i elaciones de confrontación
con el Estado. Es en (y desde) fa sociedad que se configuran espacios
("espacios públicos") en lós cuales los ciudadanos discuten, interactúan
y pueden ponei se de acuei-do para la acción común. En estos
espacios los ciucladanos tratan discursivamente los asuntos de
interes común y vinculados con la actividad del Estado. De allí que
los espacios públicos puedan sel- concebidos como instancias de
mediación entre la sociedad y el Estado.
La esfera púb]ica que surge en la modernidad puede ser
entendida como la esfera de las personas privadas reunidas para
formar un públi- co. Ilo es, sin embargo, en tanto agentes del
mercado que los miem- bros de la sociedad se constituyen en
ciudadanos. Los ciudadanos ac- túan corno un público cuando traan
con materias de intel és general sin estar sujetos a coerción; por lo
tanto, con la garantía de que puedan asociarse y unirse libremente
y expresar y hacer públicas sus opiniones libremente. De aquí |a
importancia, en este contexto, de los "derechos" individuales: libei-
tad de pensamiento, libertad de expi-es ión, de creen- cias, de culto,
etc. En la noción liberal de ciudadanía que nace con los
EDUCACIÓFJ Y CuiD DMN[A: PP¿fLjEs PS oE PoL| icia,
Estado modernos se afirman los derechos del ciudadano en tanto indi-
viduo frente al Estado e incluso frente a la sociedad.
Sin embargo, desde esta misma modei nidad, la exacerbación de
un cierto discurso liberal, que hace de la libertad un asunto del
mercado y una libertad de )a política, y no para la acción política
(Arendt, 1977) y que considera que la libertad se e|erce en la esfera
privada y en el ám- bito del "libre mercado", trae consigo el grave
riesgo de una ciudadanía cada vez menos interesada en "asuntos
públicos", vale decir en asuntos de interés común. En el mundo
contemporáneo la e›‹tensión de la so- ciedad y del mercado traen
consigo un debilitamiento del interés ciuda- dano en los asuntos
"comunes". Para Habermas, esos "espacios públi- cos" que surgen
desde la sociedad y que pueden convertirse eh esferas de mediación
entl-e sociedad y Estado cori-en el riesgo de desaparecer. El pú blico
que razona, discute y participa en espactos en pr-incipio abier- tos a todos
los ciudadanos, se ti ansforma en las sociedades contempo- ráneas en
un público que consume y los ciudadanos pueden convei-tirse en
clientes. Volvel emos más adelante sobre este temm en relación con
una concepción participativa de la ciudadanía.
3.La ciudadanízt corno pertenencia a una comunidad política
La ciudadanía se define como una condición de pertenencia a
una determinada comunidad política de iguales. Por ser una
condición de pertenencia constituye un tema primoi-dial de la
cuestión ciudadana el problema de la inclusión o exclusión de la
gente en una determinada co- munidad política. Esto cobra
particular impoi tancia en las sociedades con un incipiente desarrollo
ciudadano, donde el tema de la inclusión o exclusión de
determinados individuos o grupos de la comunidad de iguales pasa
a ser el problema centra| del proceso de construcción de la
ciudadanía.
Martha(í (f 97ó) señala que ía demanda de los individuos poi
ser aceptados como ciudadanos es una demanda por igualdad
social y, Bardelet (1988) pone énfasis en que se trata de une
demanda por igual-
47
 NicoA LYNCH - PEPI PATRÓN 48

dad de status, es decir, por ser considerados como iguales. El

gran atractivo de la ciudadanía es esta consideración de igualdad. La
igualdad ciudadana significa una participación igual en la comunidad
nacional. Esca participación,sin embargo, es fuente tanto de
integración como de con- flicto. Depende de cada historia nacional
si lo que predomina es uno u otro, pero la extensión de la
participación ciudadana, así sea a través del conflicto, siempre
tiene como efecto una mayor integración social.
En el mundo contemporáneo la relación entre sociedad y
comuni- dad política plantea muchos problemas y da lugar a diversas
interpreta- ciones. Uno de los problemas más importantes es el de
la relación en- tre desigualdades sociales y pertenencia —en términos
de igualdad ciuda- dana—a una comunidad política. Es obvio que no
existe sociedad alguna
en ef mundo que sea plenamente iguafiaria; en toda sociedad —r en par-
ticular en las democráticas— existen niveles "razonables" de desigualdad.
Hay quienes son más ricos y quienes lo son menos, hay clases
medias y clases bajas, hay quienes se benefician del sistema y
quienes no tanto, los pobres y los menos pobres, los que
participan en la vida política y los que no. Un país como el Perú,
sin embargo, tiene niveles extremos de desigualdad que hacen
difícil la integración y el reconocimiento de los ciudadanos en la
comunidad política (sobre ello volveremos en la Segun- da Parte).
Este problema de las desigualdades sociales y su relación con el
Es- tado ha sido largamente abordado por la tradición marxista,
desarro- llando (e insistiendo en) conceptos como ciudadanía
formal, democracia formal o carácter ideológico del Estado. Ya el
propio f‘tarx criticaba la pretensión "burguesa" de resolver las
contradicciones reales de la socie- dad civil en el ámbito ilusorio
del Estado. Los Estados de bienestar de nuestro siglo, con su
insistencia en la justicia social, pueden verse como un intento de
solucionar democráticamente este tipo de problema, pues pretenden
crear las precondiciones para una efectiva igualdad de opor-
tunidades, que se asume como el único contexto en el qge se
puede hablar de los derechos ciudadanos como derechos universales
y de una igualdad real (Arato y Cohen 1992). El Estado corrige las
desigualdades
 EDUCVION Y @JIDADANA: PROPUESTAS DE POLÍTICA

extremas que surgen en el mercado así como las disfunciones e incerti- dumbre
que éste implica, creando así las condiciones de pertenencia a una comunidad
política.
Un segundo problema importante que surge en las sociedades
contemporáneas es la relación entre la pluralidad de formas de vida que
caracteriza la sociedad democrática, en particular si se trata de socieda-
des heterogéneas, multi-étnicas y multi-culturales (como la nuestra).r su
relación con la comunidad política. La pregunta de fondo puede
resumirse de la siguiente manera: jcómo puede el Estado permitir di- versas y
plurales formas de vida en la sociedad —diferencia de creencias, de religión, de
valores éticos, de tradiciones— y al mismo tiempo encar- nar el "interés general"
o el "bien común" de todos los ciudadanos! jCómo respetar diversas identidades
colectivas y al mismo tiempo per- mitir que todos los ciudadanos se reconozcan
en el Estado?
Las respuestas a estas preguntas son diversas y su diversidad anima el
debate en la teoría y en la filosofía políticas contemporáneas. Las res- puestas del
liberalismo clásico iban en la perspectiva de una "neutrali- dad" del Estado
respecto de las diferentes formas de vida por las que los ciudadanos podían optar.
El Estado estaba en la obligación de respetar la variedad de creencias y de
concepciones de la "vida buena" que se da- ban en la sociedad. En el debate
actual existe una muy significativa re- novación del discurso liberal, que
incorpora la necesidad de la justicia social que enfrente el problema de las
desigualdades sociales y económi- cas de los ciudadanos. Uno de los más
importantes representantes de esta perspectiva es john Rawls, quien tanto en
sv ya clásica Teoría de la justicia (l97l) cuanto en su reciente Political Liberalism
(I993) propone la existencia de un "consenso entrecruzado" (I 993) en torno a
una concepción política de la justicia en regímenes democráticos constitu-
cionales que sea compatible con la pluralidad de doctrinas y de formas de vida
propias de una "sociedad de ciudadanos libres e iguales". El Estado debe
representar una concepción política de la justicia —la demo- cracia constitucional
— y ser "imparcial" en relación con concepciones es- pecíficas de cómo se debe
vivir una vida "buena". En este contexto la
diferencia entre lo privado —las diferentes opciones de vida de los SO
indi - viduos— y la "razón pública" —que tiene que ver
exclusivamente con asuntos constituciona|es y cuestiones de
justicia básica— vuelye a plan- tearse como esencial, pues sólo la
razón pública es asunto de la comu- nidad política o la "sociedad
política" (Rawls 1993).
La respuesta a esta importante propuesta viene del lado de los
lla- mados "comunitaristas” quienes cuestionan la posibilidad de un
Estado "neutral” o "impai cial", tanto en nombre de las
consecuencias histórico- prácticas nefastas de esta pretendida
neutralidad, como en nombre de algunas incongruencias teóricas
inhei-entes a los planteamientos libera- les. La importancia de la
pertenencia del individuo a diversas formas de vida comunitaria o
asociativa no puede ser desconocida por un Estado que pretende
ser universalmente representativo de todos en términos esti-
ictamente procedimentales o foi-males. Los individuos se definen
como tales a partir de su pei tenencia a múltiples formas de
comunidad, muchas de ellas además no "elegidas", como la familia,
la escuela (en el caso de los niños y jóvenes) o la propia nación. Es
al interior de estas comunidades que los individuos aprenden quiénes
son (Taylor, 1990) se forman y aprenden valores y normas de
conducta; es en y desde ellas donde se desarrollan como sujetos
de derechos y deberes. Los ciuda- danos no nacen como individuos
libres; se hacen miembi-os de una co- munidad política a partii de su
pertenencia a las diversas formas de co- munidad en las que se van
desarrollando y cuyos valot-es van interiori- zando. Es, por lo tanto,
muy difícil separar a un individuo en términos formales o
universales de esos ámbitos comunitarios en los que se va
construyendo la identidad y se adquieren hábitos y normas de
conducta (Walzel; 1983). La comunidad política también encarna una
determina- da concepción y valoración de la vida y de lo que es
"bueno" para los ciudadanos y no puede ser “imparcial” respecto de
los valores que ella mismn encarna.
Para el caso del Perú este debate resulta particularmente
relevante pues dada la diversidad étnica y cultural que nos
caracteriza, los proce- sos de individuación se dan al interior de
una gran pluralidad de tradi-
ciones y de contextos comunitarios que en muchos casos están en ten-
sión con los requerimientos de la ciudadanía moderna. Esta tensión
debe, sin embargo, llevarnos a plantear la pregunta de si el tipo de indi-
vidualidad que se constituye al interior de determinados lazos tradicio-
nales en nuesti o país (familias, comunidades, etnias) es o no compatible
con una determinada concepción de ciudadanía que implica la existencia de
individuos libres e iguales portado es de derechos y debei-es. Como
consecuencia de ello queda, por ende, también abierto el pl oblema de si
la comunidad política representa efectivamente algo así como el "bien
común" de toda la sociedad o si para el caso de sociedades plui ales y
heterogéneas es más adecuado hablar de diversas formas o concepcio- nes
del "bien común" que el Estado debe —por lo menos procedimental- mente-
respetar o garantizar.

4. Laciudadaníacomo un conjunto dederechosydeberesde

los ciudadanos
Laciudadaniaes unsatus en unadeterminadacomunidad poliNca, es
decir, es una consideración de honor social (Weber 1979, Bardelet
1988) que se expresa como un conjunto de derechos. Los derechos son
el aspecto fundamental de la ciudadanía que son reivindicados por los
ciudadanos frente al poder político. Luego de habei- estado durante
siglos teniendo exclusivamente responsabilidades, al invei tii-se la fuen- te
de la soberanía, en los orígenes de la edad moderna, y pasar de dios o
alguna jerarquía "superior“ al pueblo, este último Ilega a tener títulos
o derechos que le dan determinadas prerrogativas, se produce lo que
Norberto Bobbio (199 I) Ilama "el pasaje de la prioridad de los deberes
de los súbditos a la prioridad de los derechos de los ciudadanos". Esto
no significa que la ciudadanía no esté constituida también poi obligacio-
nes, pero ellas ya no son la prerrogativa de un poder absoluto sino par-
te de un poder limitado y legítimamente constituido por- la voluntad
general de los mismos ciudadanos.
Los derechos en el Estado moderno corresponden a las personas
por su condición de tales y son fijados en un contrato o carta funda-

5I
 Nico#s LxrJCH - PEPS PATRÓN

52
mental entre las diversas fuerzas políticas y sociales (Bobbio 1992)
para recibir las garantías respectivas del poder estatal que permitan
llevarlos a la práctica.
En su definición clźsica Ł Marshall (1976) señala la existencia de
tres elementos de!aciudadaniaqueé!
denominacivi},poüticoşSOĆÁ. elemento civil, constituido por los
derechos individuales, principalmente los derechos de propiedad y de
libertad personal; el elemento político, constituido por los derechos
de participación política; y el elemento
social, constituido por el derecho al bienestar r a la seguridad, así
como el derecho a participar de un nivel de vida adecuado de
acuerdo a las
condiciones de cada sociedad. Tomando como ejemplo el caso
inglés, Marshall señiala que los derechos civiles surgen en el siglo
X'Vlll, los derechos políticos en el siglo XIX y los derechos
sociales en el siglo MX, pero apunta también que estos tipos de
derechos se sobreponen unos a otros, siendo difícil establecer una
secuencia exacta. Estos ele- mentos, siempre de acuerdo con
f‘1arshaII, se entrelazan en un primer momento constituyendo "los
hilos de una misma trenza", para Iuego independizarse en una
progresión que varía de acuerdo a cada realidad pero que siempre
forma parte de un mismo conjunto de elementos que definen la
ciudadanía.
Hay una gran discusión contemporánea sobre si estos son los
úni- cos tipos de derechos que conforman la ciudadanía o si
pueden, even- tualmente, desagregarse. Esta discusión es
particularmente intensa en lo que se refiere a los derechos sociales,
que algunos preferirían dividir en económicos y sociales (Held
1989), y otros preferirían considerar como parte de los derechos
individuales. Sin embargo, la división de Marshall suele
considerarse como la más aceptada, aunque no la se- cuencia
original que él plantea para la aparición de cada tipo de dere-
chos: civiles, políticos y sociales; la que más bien tiene un
proceso de adecuación a cada realidad específica.
Sin embargo, se suele remarcar la estrecha relación entre los
dere- chos individuales y los sociales, señalándose que la ampliación de
los pri- meros tiene un importante rol a jugar en la aparición y
desarrollo de los
 EDUCACIÖN Y JIDADANÍA: PROPUESTAS DE POLfTICA

segundos (Ł1arshall 1976, Łlacpherson 1987), en particular, los dere-

chos de opinión, reunión y asociación, que abren el camino para la
de- manda de los derechos laborales y de bienestar social.
Asimismo, la ausencia de derechos individuales consolidados afecta la
posibilidad de desarrollo de los derechos sociales y abre el camino
para que su even- tual logro pueda ser fácilmente revertido. De igual
forma, los derechos políticos son derechos que casi siempre
presuponen un mÍnimo de de- rechos individuales y cuya vigencia es
progresiva hasta abarcar al conjun- to de la población adulta, cuando
se institute el sufragio universal. La expansión de los derechos
políticos suele tomarse como expresión de la ampliación ciudadana,
por ser este el ámbito que regula la participa- ción política de la
poblzción y afecta directamente el poder del Estado. Por otra parte,
el logro del sufragio universal se considera como una conquista que
abre el paso a la generalización de los derechos sociales (Cerroni 1993)
y eventualmente al Escado Social, que sería la forma de Estado
moderno, por excelencia, que garantiza estos derechos.

5. La sociedad civil como ámbito de desarrollo ciudadano

La ciudadanía como pertenencia a una comunidad humana se
forja en el terreno de la sociedad CiYiI, es decir, tal como definen a
esta última Arato y Cohen ( 1992) en una: "esfera de interacción
social entre la economía y el estado compuesta sobre todo por la
esfera íntima (espe- cialmente la familia), la esfera de asociaciones
(especialmente las asocia- ciones voluntarias), los movimientos sociales
y las formas de comunica- ción pública". En esta esfera es donde como
producto del desarrollo de redes entre las asociaciones de individuos
surge la sociedad civil. Deci- mos que la ciudadanía se forja en el
ámbito de la sociedad civil porque es en ella donde los individuos
reconocen sus derechos y asumen su pertenencia a una comunidad
determinada. Sin embargo, los procesos de participación y
representación se desarrollan en la sociedad política, como ámbito de
intermediacìón entre la sociedad civil y el Estado, que surge de la
primera y permite que se desarrolle la competencia entre las diversas
opciones políticas por el control del poder estatal (Stepan
 Nicol LYNCH PEF1 PATRÖN asociativa en el Perú es una característica fundamental a

54
I 9ß8,Arato y Cohen 1992). Asimismo, estos derechos ciudadanos,
si bien se gestan en la sociedad civil, pai a ser efectivos deben ser
garanti- zados por el Estado a través de su aparato jurídico
correspondiente.
Ubîcar la forja de la ciudadanía en el terreno de la sociedad civil
es una opción promisoria y a la vez riesgosa en el debate
contemporáneo. Promisoria porque, como nos señala Michael Walzer
( 1992), es posible plantear ¡a superación de la pasivtdad ciudadana,
propia de ias democra- cias modernas, si se traslada el "locus" del
desarrollo ciudadano del rol ratificador de las decisiones de
gobierno, al que lo restringe la democra- cia elitista, a In participación
en las asociactones voluntai“ias que confor- man la sociedad civil. Y
riesgosa porque este traslado puede alentar las propuestas que se
desentienden de la necesaria relación con el Estado y pretenden i-
ecrear al cadias societales. Sin embargo, se trata de una opción
cuyas posibilidades son muy significativas porque reafìrma la
participación en las asociaciones voluntarias como la escuela
democrá- tica que extiende el ejercicio de la actividad pública mús
allá de la esfera estatal y prepare ml ciudadano para comprometerse
activamente con el destino de su comunidad y del pats.
Esta ubicación del desarrollo ciudadano en la esfera de la
sociedad civil es psrticularmente importqnte en el Perú pol-que, por
un ludo, et carácter excluyente del Estado, que persiste mśs allá
del fin del orden oligái quico, no permite que la gran expansión
Ciudadana tenga como refei-ente inicial el ejercicio de derechos
políticos, sino de demandas por i-ecursos de diverso tipo que se
transforman en derechos sociales. Por otro lado, abordai la
conscrucción de la ciudadanía desde la sociedad civil, es decir,
desde la diversidad de esferas de socialización y de redes
relzcionales que caracterizan un país como el nuestro, peTmite
tomar en cuenta la variedad de ámbitos en los que la "civÍlidad" se
produce y re- produce, incluyendo esferas como la familia,
movimientos religiosos (de creciente importancia) o grupos de
interés de diversa índole (Walzer, 1992). Es cierto que la sociedad
puede ser espacio de lucha y de frag- mentación, pero es también
el źmbito de solidaridades auténticas y con- cretas, en el que
devenimos hombres y mujeres socializados. La densi- dad de la vida
ser tomada en cuenta en la comprensión y diagnóstico de la compleji-
dad del proceso de construcción de ciudadanos libres e iguales.
Es importante también discutir dos identidades falras que se pre-
tenden hacer, como rezagos de un penșamiento anclado en el siglo XIX,
respecto del concepto de sociedad civil. Por una parte está la reduc-
ción marxista que quiere identificar sociedad civil con clase social, tra-
tando de calificar cada sociedad en función de la clase hegemónica en la
misma. El caso más común at respecto es de "sociedad burguesa", de
manera tal que se caliîîca a Rodo elemento conformance de una sociedad
determinada como "burgués", eludiendo la pluralidad de componentes
sociales que es !o que permite considerar a la sociedad civil como una
esfera de democt atización. Por otra parte está la reducción liberal que
identiîìca sociedad civil con mercado, confundiendo una esfera de demo-
cratización donde interactúan individuos ìguaies y asociados voluntaria-
mente, con una esfera de intercambio donde entran en contacto agen- tes
por definición desiguales. Podríamos decir que se traca de dos ca- ras
de la misma moneda; tanto en la reducción marxists como en la li-
beral se pretenden incluir la esfera económica dentro de la sociedad
civil, en un caso via el expediente de la dominación de clase cuya deter-
minación en última instancia es para el marxismo la economía; en el
otro, ìdentificando abiertamente una esfera de intercambio económico,
como es el mercado, con la sociedad civil. Esta confusión qriizás hallaba
algún sustento en el siglo XIX, por el poco desarrollo de la sociedad
civil en general y del pluralismo tanto social como político en p2trticuI?tr;
sin embargo, a fines del siglo C, con el extraordinario desarrollo de îa
asociación voluntaria y de la organización social autónoma del Estado y de
la economía en los lugares mńs disímiles del planeta, insistir en la per-
tinencia de estas identidades es una cuestión obsoleta.

ó. La ciudadanía y la participación política. Democracia representativa y

participativa
Uno de los problemas más significativos que implica la noción libe-
ral de ciudadanía es que ésta se entiende mucho măs como accvidsd in-

55
 NICOLÁS LyNCH - PEPI PATRÓN

ss
dividual y económica, que como actividad social y política colectiva.
La ciudadanía en un régimen democrático está vinculada a la idea de
un go- bierno representativo y al derecho de voto; pero también
puede enten- derse (y ellos nos parece perfectamente
complementario) en términos de la actividad colectiva,
participativa de los ciudadanos en la esfera pública. f Más allá de
los mecanismos institucionales que, desde la socie- dad política,
puedan permitir la participación formal de los ciudadanos a través
de mecanismos de fiscalización o de "responsabilización"
institucional (Varas 1996), la participación ciudadana tiene que
gestarse desde la propia sociedad civil.
Desde el marco conceptual anteriormente indicado autores
como Habermas o Arendt consideran que el "espacio públíco
político" sigue siendo apropiado como concepto esencial que
denota todas aquellas condiciones bajo las cuales puede llegar a
existir una formación discur- siva de la opinión y la voluntad en un
público compuesto por los ciuda- danos de un Estado. Por ello
resulta adecuado como el concepto funda- mental de una teoría de
la democracia que pretende hacer de ésta una "forma de vida" y no
sólo un marco jurídico-formal. A partir de la no- ción de espacio
público se puede desarrollar una concepción de la de- mocracia
centrada en el discurso, es decir, la idea de una democracia
"deliberaúva".
El "espacio público" aparece como el concepto que permite
tender el puente entre el interés egoísta propio de sociedades de
economía de mercado y las orientaciones al bien común, entre el
"cliente y el ciuda- dano". Estamos hablando entonces de espacio
públicos como instancias que permiten la participación ciudadana en
términos discursivos, como ámbitos que hacen posible un debate
racional sobre cuestiones de inte- rés general y que permitan la
transformación de opiniones personales
—a través de la deliberación— en una genuina opinión pública. Una
de- mocracia deliberativa así concebida es, entonces, una
democracia parti- cipativa. Evidentemente, a nivel del aparato
político del Estado, el Par- lamento es el marco que institucionaliza
el debate, la mediación .de los conflictos entre intereses
encontrados y el logro de consensos. Sin
 E-OUcACIóu Y CuiaoAuíÁ: PRoPuFsr,^s oc
PoLíg
embargo, aquí no se trata de las instituciones de la
sociedad política. Se trata de espacios que surgen en y
desde la propia sociedad civil, que se constituyen en
instancias de mediación entre la sociedad y el Estado.
Esta opinión pública entendida como una corriente
comunicativa se realiza como discursos públicos que
develan tópicos de relevancia para toda la sociedad,
interpretan valores, contribur en a la resolución de
problemas, generan buenas razones y desvirtúan las
malas. Es obvio
que estas opiniones se transformarán en decisiones en
manos de las ins- tituciones pertinentes. "Los discursos no
gobiernan", afirma Habermas ( l98 I). Ellos generan un
poder comunicativo que no puede tomar el lugar de la
administración; sólo influencian en ella y esta influencia
tiene que ver con el otorgar o denegar legitimidad a las
instituciones en cues- tión.
De esta manera, si el espacio público político no
es lugar de acla- mación, de propaganda, de clientelas,
sino de "generación comunicativa de poder legítimo", sobre la base
de los criterios procedimentales ex- puestos; se trata entonces del
Iugar privilegiado de formación de la opi- nión pública, entendida no
como la suma de opiniones individuales "ex- presadas" en una
encuesta de opinión, sino, a decir de Taylor (I 995) como
resultado de la reflexión, que surge de la discusión y que refleja
consensos activamente producidos. Lo propio de la esfera pública
po- lítica es su capacidad de "influenciar" en las decisiones de las
institucio- nes pertinentes: la opinión que se articula en estos
espacios "debería ser escuchada por aquellos en el poder". La
esfera pública es así un "locus" en el cual son elaboradas visiones
racionales que "deberían" guiar a los gobiernos. Ello resulta, por
cierto, difícil en momentos en que la esfera pública está
dominada por medios de comunicación que no necesariamente
significan participación o deliberación ciudadanas.
Taylor pone de manifiesto otros problemas que amenazan la
exis- tencia del espacio público como espacio de debate sobre
asuntos de in- terés común: la hipercentralización y la
burocratización de las socieda- des de masas contemporáneas, que
ponen en riesgo la posibilidad de constituir tales espacios. De allí
que el autor proponga "una multiplici-
57
 Nicol LYNCld - PEn PATRÓN 58

dad de esfei-as públicas 'anidadas' (nested) unas en otras". Otro

obstá- culo serio para su constitución tiene que yer con grietas en
In comuni- dad política. Estas pueden surgir por diversas razones:
guerra de clases, exclusión de algunos grupos, bastante común en
sociedades caracteri- zadas poi el multiculturalismo, lo que genera
la existencia de fragmen- tación política, obvia en países como el
PerÚ.
Para este autor el riesgo mayor es el de la fragmentación, pues
nos enfrentamos con gentes cada vez menos capaces de configurar
propó- sitos comunes y perseguirÍos. La fragmentación, siguiendo a
Taylor, apa- rece cuando las personas se ven cada vez más en una
perspectiva atomizada y menos vinculados a sus conciudadanos en
proyectos comu- nes y en lealtades. Se pueden sentir vinculados
en algunos proyectos con otros, pei-o tienden a ser agrupaciones
pai ciales y no la sociedad total: una comunidad local, una minoría
étnica, los adherentes a alguna religión o ideología, los pl-
omotores de algún interés específico. Una sociedad fragmentado
es, para este autor, una sociedad en la que sus miembros
encuentran gimndes dificultades para identificarse con su so- ciedad
política como con una comunidad. Surge de aquí un círculo vi-
cioso: más impotente se siente el ciudadano, más se reconoce en
una lógica de atomización, menos participa y así sucesivamente. "E)
gobier- no se percibe como impenetrable, los gobernados como
impotentes". La consecuencia de ello es la no participación y la
inacción.

7. La ciudadanía y la consideración "del otro" como igual

Uno de los punto más polémicos en toi no a la cuestión
ciudadana es su efecto en la igualdad social. Es casi un consenso
que la extensión de la ciudadanía en una sociedad determinada tiene
un efecto igualitario, sin embargo, es preciso determinar en qué
consiste dicho efeCto. Marshall ( 1976) considera que la
extensión de la ciudadanía tiene un efecto importante en aliviar la
desigualdad social, entendida como des- igualdad de clase. Señala,
asimismo, que el impacto de la ciudadanía en la división de la
sociedad en c|ases tiene el efecto de un conflicto entre
principios opuestos. Esto se debe a que la ciudadanía es una condición de
igualdad y la clase social un sistema de desigualdad, afectando la pl i- mera a los
individuos dentro de una comunidad y la segunda a colecti- vos dentro de una
sociedad. El que se trate de cuestiones diferentes pero relacionadas le permite
a Marshall señalar el impacto que una tiene en la otra a la vez que la
posibilidad de que convivan la igualdad de sta- tus ciudadano con la
desigualdad de clase.
Algunos discípulos norteamericanos de Marshall como Lipset (I 98 I) creen
que |a extensión de |as ciudadanía prácticamente termina con la desigualdad de
clase, constituyendo un motor fundamental de in- tegración social, mientras
que otros como Giddens ( 1982) y Turner (1986) consideran que la extensión de
la ciudadanía agudiza el conflicto de clase porque pone a los oprimidos en
mejores condiciones para lu- char por sus reivindicaciones. Bardelet, poi su
parte (I 988), profundi- zará en las consecuencias de la ciudadanía como la
igualdad de status que permite la constitución de las comunidades democráticas
modei-- nas, pero señala que la extensión ciudadana, con todo lo que en
térmi- nos de derechos implica, tiene efectos en |a distribución de los ingi esos y
en la percepción de las diferencias sociales, pero no afecta sustantiva- mente los
derechos de propiedad del capital, que están a la base de la desigualdad de
clase.
Sin embargo, autores como Ludolfo Pai amio ( 1988) señalan que las
múltiples limitaciones puestas a los derechos de propiedad de la bui- guesia,
producto del desarrollo del Estado Social y I° consecuente ex- tensión de los
derechos sociales, afectan la libre disposición de la pro- piedad privada y por lo
tanto los cimientos del conflicto de clase, ha- ciendo posible avizorar en el
largo plazo un profundo efecto integrador de la extensión de la ciudadanía.
Resulta clai-o que existe una relación de tensión enti e la igualdad
ciudadana y las diversas formas de desigualdad que afectan la yida social y
económica de la sociedad. Entre estas diversas formas —de clase, étnicas,
culturales, de género, etc.— en los últimos años se ha destacado en la discusión
el problema de la desigualdad de género. Uno de los

S9
 ”

derechos civiles. Sin embargo, la

N‹corÁs LYNCH - PER PATRÓN

problemas peculiares de esta desigualdad es que históricamente se

ha desarrollado en base a la consideración de una diferencia
"natural" en- tre hombres y mujeres, tratándose en este caso de
una diferencia que se convierte en factor no sólo de desigualdad
sino también de discrimi-
nación.
Como es fácil de suponer, en torno a la cuestión de ciudadanía,
las voces feministas no han tardado en cuescionar la peKinencia de un
mar- co conceptual cuyo origen está inscrito en una tradición —el
sistema patriarcal— que condenaba a las mu¡eres a la oscuridad y al
silencio, a la no visibilidad" y a ser parte excluida de una comunidad
de seres libre e iguales. Se ha dicho y escrito mucho sobre el hecho
que esta diferencia- ción (que es oposición) entre privado y público no
hace sino perpetuar una división del trabajo entre mujeres y
hombres, que se ha asumido como "natural", haciendo de la esfera
pública una esfera esencialmente masculina. La separación l
privado/público habría permitido expulsar a la mujer de la historia
al reino de la naturaleza, de la Iuz de lo público al interior de lo
doméscico, de los efectos civilizadores de la cultura a la
repetitiva carga de la crianza y la reproducción. La esfera pública, la
es- fera de los ciudadanos, se mueve en la historicidad, mientras
la esfera privada, aquella del cuidado y la intimidad permanece idéntica
y atempo- ral (Benhabib 1992). La aproximación desde una
perspectiva de géne- ro a la cuestión ciudadana implica replantear o
plantear de maneras nue- vas los límites ent:re lo privado y lo
público, permitiendo que muchos de los problemas hasta ahora
considerados como perteneciendo al ámbito de lo
privado/doméstico, como las relaciones familiares, el cui- dado de
los niños, se conviertan en asuntos de interés público, es decir,
ciudadano.

8. Ciudadanía y justicia
El problema del impacto del desarrollo ciudadano en la
consecu- ción de una sociedad más justa se remonta a los
orígenes mismos de la ciudadanía cuando se prescribe la igualdad
de los individuos ante la ley por tener, básicamente, los mismos
 EoUCACIÓ> Y CUIDAOANfA: PROPUE$TAS DE POLÍTICA

preocupación por la relación entre ciudadanía y justicia adquiere toda

su dimensión cuando se empiezan a considerar los derechos sociales
como un elemento autónomo que contribuye a definir la ciudadanía. Por
esta razón, Marshall ( 1976) señala que la preocupación por la
ciudadanía es una preocupación por la igualdad entre los individuos y
define la deman- da por igualdad como la demanda por la parte que a
uno le correspon- de de la riqueza social, en tanto miembro pleno de
una sociedad deter- minada. Señala, asimismo, que el problema de la
igualdad ciudadana no es, principalmente, un problema de igualdad en la
distribución de| ingre- so sino un problema de igualdad de status. Los
derechos sociales para él, en su traducción como servicios brindados
por el Estado, tienen un efecto mayor en tanto espacios de
socialización igualitaria entre los in- dividuos que en tanto distribuyan
una parte de la ganancia de los empre- sarios que vaya en dinero
líquido a los bolsillos de los trabajadores. La "experiencia común" de
los ciudadanos en el uso de los servicios socia- les, que son iguales para
todos más allá de la contribución desigual para mantenerlos, sería una
experiencia decisiva porque permitiría que todos tengan acceso a un
nivel de vida mínimo de acuerdo a los patrones de civilización de cada
sociedad. El efecto de la ciudadanía en el logro de una sociedad más
justa estaría entonces dado por la extensión de los derechos en general,
pero sobre todo por la extensión de los derechos sociales.
Frente a este punto de vista se desarrollan críticas tanto desde po-
siciones liberales como marxistas ortodoxas. Para los liberales la "expe-
riencia común" producida por el ejercicio de los derechos sociales
coacta la libertad individual y significa una injusticia con el individuo
ais- lado, para el marxista, por otra parte, el que no se garantice el
predo- minio de los derechos sociales con la abolición del derecho a la
propie- dad privada no permite asegurar el cumplimiento de los mismos,
lo que relativiza el efecto de la ciudadanía en la justicia. Sin embargo,
es indu- dable que la extensión ciudadana ha creado condiciones de
libertad in- dividual para una proporción de individuos muchísimo mayor
que la que existía en los orígenes de la ciudadanía moderna, por más
que algunos ciudadanos hayan visto afectada su libertad individual. Es
indudable tam-
 EoucAciÓu Y CuiaDANÍA: PROPULSTAS DE POLITICA

bién que le conversión de los derechos sociales en servicios ha permi-

tido a un gran número de individuos B. La ciudadanía en el Perú
condiciones de bienestar que han
elevado radicalmente su nivel de vida y les han permitido al mismo
po ganai- posiciones en la sociedad y el sentido común para
tiem- 1. La ciudadanía en el Perú como un bien originalmente
este bienestar en parte del avance civiliZdtorio de la
convertir import:ado
humanidad.
En el terreno de la relación entre cíudadan ía y justicia existen La independencia de España significó en el Perú un cambio
apor- tes muy significativos en el debate contemporáneo. Liberalismos político pero no una reforma social, lo que se expresó en la
con' temporáneos como el de john Rayvls implican una teoría de la legislación de insti- tuciones republicanas —copiadas de las
justicia que encara diKectamente el problema de las desigualdades revoluciones liberales de Europm y Estados Unidos— que ofrecían,
segundo "principio de justícia" afirma cuando eventualmente estaban en fun- cionamiento, formas de
sociales; su que las desigualdades
sociales y económicas Uan de satisfacer dos condiciones: primero, que democracia y ciudadanía restringidas que difícil- mente podían
tar asociadas a cargos y posiciones abiertos a todos en las germinai- en una sociedad tradicional i egida por la drás- tica
deben es-
condiciones división estamental entre señores y siervos. Durante todo el siglo
de una equitativa igualdad de0 OKtunidades
pro- el mó‹imo beneficio de los y, segundo, que deben XIX y parte del CX la definición formal de ciudadanía en los
curar miembros
ciedad (Rawlr I 97l, 1993). Así, el desarrollomenos aventajados de la so-
de una sociedad democrá- te›‹tos constitucionales estuvo ligada a la relación de la población
tica que permita una cooperación equitativa entre los adulta, mas- culina y alfabeto, con la propiedad, la calidad de
ciudadanos contribuyente y los vín-
ca principios de justicia distributiva que impidan la existencia
de des- culos de dependencia servil o laboral con un patrón determinado.
Re- cién a partir de la Constitución de 1920, que reforma la carta
de 1860,
igualdades extremas. Las críticas a esta perspectiva de Iá jtJsticia social se quitan estas restricciones relativas a la relación con la propiedad, la
(\Valzer 1983) no han tardado en señalar 62
principios universales de justicia, sino que no se pueden plantear
que hay que tomar en cuenta
la Valoración específica que distintos bienes sociales tienen en
diferentes
^ultui as y en diferentes momentos históricos en vistas a su distribución.
En todo caso, sea en nombre de principios
universales de justicia, sea en
nombre de distintas "esferas" de Justicia (VValzer), el vínculo entre
ciu-
dadanía y justicia es fU0damental para una comprensió n adecuada
aquella. d
tributación y los vínculos de dependencia, para definir la ciudadanía como
una condición de acceso a derechos civiles y políticos a toda la población
adulta (mayor de 2 I años), masculina y alfabeta. Tenemos entonces que
durante aproximadamente un siglo de vida independien- te la ciudadanía estaba
ligada a instituciones políticas copiadas de| ex- tranjero y cuyo
funcionamiento eventual poco tenía que hacer con la realidad económica y
social de la época. Sin embargo, su persistencia formal sienta las bases para
el desarroI|o de un período de i elativa es- tabilidad política, la denominada
"República Aristocrática" ( 1895-19 19), en la que surtirán las
primeras preocupaciones "por los otros" (indíge- nas y obreros),
aunque todavía desde una perspectiva tutelar, que estaba lejos de
considerarlos como miembros plenos de la misma comunidad
política. La preocupación tutelar continúa durante el gobierno de
Leguía ( 19 I 9-1930), empezando a gestarse las condiciones para
los grandes movimientos sociales de inclusión ciudadana que se
darían en las déca- das siguientes.
ó3
 Jicoas LYIdCH - Prri PATRÖN
ÜDUCACI6u Y CUIDADANÍ : PROPUESTAS DE POLÏTICA

2.L asdemandas por una am püació nciudadana desde

1960 y 1970 y reivindican ante todo derechos sociales de bienestar.
abao Las agudas necesidades, producto de la desigualdad social y de la
Las demandas por iã ãîTî lİ€tCİÓn ciudadana desde abajo
significan pobreza, hacen que la gente entienda inclusión antes que nada
cambio radical frente a la ciudadanía formal del siglo XIX y a la
un como bienestar que el Estado debe brindar en forma de servicios.
preocu- pación tutelar de principios del siglo XX. Esta demanda desde Tal como señala Sinesio López, en el Perú los derechos sociales se
ne dos fuentes: los pr O
abajo tie- IOS FNovimientos sociales que desarrollan a partir de la pobreza existente, no como en los países
expresan distintos occidentales desarrollados
sectores populares y los movimientos políticos
popUlistas liderados por
intelectuales clases medias, pero que también buscan representar a donde son producto del desarrollo y la riqueza de esas naciones.
de
sectores populares. En un primer momento,
entre
manda por ampliación ciudadana la fTionopolizan 1930 1960, la de- El conjunto de los derechos conquistados hace que, par
lor movimientos poÍí- primera vez en nuestra historia republicana, se consignen en la
tİCOs populistas, en un segundo momento,
1980, UI BUtOOOfTłİZaCión de los en cambio, entre 1960 y Constitución de 1979, como derechos fundamentales de la persona,
movimientos SOciales logra establecer
sus propias demandas, a veces en estrecha los derechos indivi- duales, políticos y sociales; y se señalen de parte
relación y otras en abierto del Estado las garantías correspondientes para su realización. En la
conflicto con IOS Movimientos populistas.
misma carta se relativiza el derecho de propiedad en función del
En la década de 1930 empiezan a desarrollars
tícos de corte populista, que expresan a e movimientos polí- interés social y se sientan las ba- ses para la descentralización
lor movimientos sociales de
obreros, campesinos y estudiantes sucedídos
política del Estado.
en las primeras décadas
del siglo, y que levantan la demanda de una Uno de los cambios fundamentales que produce esta
mayor participación de
ampliación ciudadana es Io que se denomina la "revolución de
las malarias en e/ poder político, reiyíndícando prioritariamente
SOCialès antes que la realización de identidades", que tie- ne que ver con una de las desigualdades
derechos İfłdİYiduales y
derechos fundamentales que atraviesa la sociedad peruana, la desigualdad de
políticos. El populismo tiene en un primer momento un "impacto" origen étnico, barrera ancestral para la consideración del otro como
democratizador en el Estado Oligárquico, promoviendo la creaciÓn igual en el Perú. Esta revolución de iden- tidades de acuerdo con
sociales
(Salud, Educación y Traba|o) y de la Seguridad
de los ministerios Carlos Iván Degregori (I 993) tiene que ver con la lenta conversión
empleados y obreros, así como el voto del indio en campesino y de éste en cholo, ya sea permaneciendo
Social para los femenino, en
1955, por conce- sión expresa de la dictadura odriísta, en el afán de ésta campesino o transformándose en cholo migrante y nuevo habitante
yo
porelectoral.
ganar apo-Y, un segundo momento, de la ciudad. Este proceso diluye la identidad indígena de las
primer belaundismo y de Velasco, que en los gobìernos populistas del mayorías nacionales y tiene que ver con tres cuestiones funda-
buscan promover reformas socia-
les de mayor envergadora. mentales: la lucha contra la servidumbre desarrollada durante el
El popUlİsmO, COTO movimiento siglo XIX y buena parte del siglo XX que Ileva a que los
político y como gobierno, crea
los espacíos para que se desarrollen movimientos campesinos andinos no quieran ser más identificados como indios; la
sociales que crecien-
temente van alcanzando autonomía. preocupación tutelar del Esædo que desarrolla múltiples iniciativas
Los movimientos sociales, como
movimiento campesino, el movimiento obrero clasista, el movimiento de integración y se prolon- ga hasta los sucesivos procesos de
el
regional, el movimiento estudiantil }' el movimiento vecinal, se reforma agraria y la concesión del voto a los analfabetos; y la
yen como autores sociales expansión del mercado interno, las migracio- nes del campo a la
constitu- con relativo autonomia en las
decades de ciudad y las grandes movilizaciones sociales de la década de 1970
que sellaron la presencia dominante del cholo migrante en las
64 grandes ciudades de la costa.
6s
3. ł.a pr ecariednd de los derechos conquistados 66
Esta situación permite el desarrollo de una ciudadanía social
direc- tamente ligada a las concesiones de los gobiernos populistas y
a las con- quistas de los movimientos sociales. Este tipo de acceso a
la ciudadanía crea grandes expectativas de la poblacîón cuando se
produce la restau- ración democrática en 1980. Sin embargo, la
sociedad politics de la épo- ca, heredera en buena medida de los
partidos anteriores al velasquismo, estaba lejos de representar a la
nueya sociedad civil popular formada poi los movimientos sociales
en las décadas de 1960 y 1970, producién- dose un agudo desfase
entre sociedad civil y sociedad política, donde lo que era dei echos
para unos es înterpretado como privilegio por los otros. Psi, por
ejemplo, la nueva presencia social chola, producida por la revolución
de identidades, en lo que significa como una nueva consi- deración
de status, no afirma todavía una representación política propia,
i“azón por la cual no se eXpresa como una nueva participación
ciudadana
en el Estzido. Este desfase se ve agudizado por lv crisis económica y la
violencia política de la década de 1980 y la incapacidad de los
gobiernos y oposiciones de esos años para enfrentar Ía misma. Las
múÍtiples crisis reducen drásticmmente la capacidad del Estado para
garantizar los dere-
chos ciudadanos, en particular los derechos sociales, preparando
las condiciones para su abolición legal.
De igual forma, el carácter segmentado de la integración social
en el Perú (Cotler 1968), propiciado desde el poder como una
forma de administrar la crisis del Estado Oligárquico, motiyó que los
derechos so-
ciales, coilcedidos o logrados, fueran derechos de determinados
secto- res de las población, principalmente pobladores y
trabaJadores organi- zados, y no fueran pei cibidos como dei echos,
ni siquiera potencialmen- te, del conjunto de la sociedad.
Asimismo, la reivindicación prioritaria de los derechos sociales
an- tes que de los derechos individuales e incluso de los derechos
políticos, va a debilitar grandemente los elementos de ciudadanía
social obteni- dos. Por una p rte, al no es1:ar basados los
derechos sociales en un fir- me respeto del poder político a los
derechos individuales, es decir, a la
calidad de persona humana de cada individuo, poi lo tanto8 su ¢lignidad, a
su libertad persona|, a su seguridad física y a sus necesidades más ele-
mentales, los derechos sociaÍes aparecen como prtvilegios de quien no los
merece, y por otra, al no habei- las mayorías desai-rollado convenien-
temente su propia representación política, carecen de medios adecua- dos
para defender sus conquistas. La precariedad de los derechos indi- viduales
como elementos conformantes de la ciudadanía se manifiesta también en
las gravísimas violaciones a los derechos humanos en la gue- rra intei-na
ocurrida en los últimos quince años en el país, cuya manifes- cación más
terrible es el costo en vidas humanas que entre muei-tos y
desaparecidos supera las 30,000 víctimas.
Este retroceso en términos de derechos va a promover el desa-
rrollo de otro tipo de movimientos sociales, más bien defensivos, que
luchan por la sobrevivencia en medio de la crisis económica y la violen- cia
política. Se trata de las organizaciones, principaÍmente femeninas, de-
nominadas "comedores populares" y "vaso de leche", que buscan en-
frentar el problema de la alimentación de la población, así como de las
rondas campesinas y urbanas, que tienen poi- objetívo resguardar la
seguridad de sus comunidades ante los ataques del terrorismo y la de-
lincuencia común. Estas organizacîones, estrictamente sociales, van a
asumir en una "situación de emergencia" que se alarga en el tiempo,
funciones estatales, buscando resolverlas directamente. to podemos decir
c|ue esta reacción afirma una ciudadanía de tipo nacional, que re- quiere
de la interacción sociedad civil-estado, pero sí afirma, aunque sea muy
parcîalmente, e| protagonismo de algunos sujetos sociales que de- ben
enfrentar una situación excrema como sería su virtual desaparición.
Junto con estos movimientos defensivos se desarrolla también en los
últimos ańos la iniciativa, tanto individual como colectiva, de los de-
nominados sectores "informales" por tener acceso at mercado. Esta ini-
ciațiva, más allá de sus posibilidades de éxito, afirma Ía pei-sonalídad de
los involucrados y les abre la posibilidad de acceder, vía la organización, a
una posición de fuerza para el reclamo de sus derechos tanto indivi-
duales como sociales.

G7
 NicorAs LYucH - Pm PATRÖN
4. La ciudadanía minima "desde arriba"
La derrota de los movimientos que lograron los derechos
sociales, así como la destrucción del tejido social causado por la
crisis económica y la violencia política, van a crear las condiciones
para la reversión legal de estos derechos. Luego de varias décadas
de presión "desde abajo" las élites tradicionales vuelven a tomar la
iniciativa en la propuesta de un modelo de ciudadanía. Así, en la
Constitución de 1993, a diferencia de la Consticución de 1979, se
restringe la noción de "derechos fundamen- tales" solamente a los
derechos individuales, excluyéndose de la misma a los derechos
sociales, que buscan ser minimizados en las definiciones contenidas
en dicha carta y recortadas las garantías que el Estado les ofrece.
De la misma manera, se resalta la importancia del derecho de
propiedad, que había sido relativizado a Io largo del siglo con el
avance de los derechos sociales, dándole, a diferencia de los
anteriores, todas las garantías correspondientes de parte del Estado.
En cuanto al mode- Io de participación política, se produce un
fortalecimiento de la Presi- dencia de la República, en desmedro
tanto de los otros poderes del Estado (Legislativo y judicial) como
de las instancias de poder descentra- lizado (municipios y regiones), Io
que propicia el caudillismo plebiscitario centrado en la figura del
Jefe de Estado.
La noción predominante en este modelo de ciudadanía es la de
un ciudadano mínimo cu}'a condición está definida por aJgunos
derechos in- dividuales, principalmente los derechos que emanan del
contrato ("Iibre- mente establecido") de la venta de su fuerza de
trabajo en el mercado, así como del derecho periódico a elegir a
determinadas autoridades cada cierto número de años en
elecciones cuyo carácter competitivo no es claro. Los derechos
sociales relativos al bienestar de la comunidad y basados en el
principio de la solidaridad tienden a elìminarse porque se considera
que cada cual tiene derecho, exclusivamente, a Io que es fruto
directo de su esfuerzo. De igual manera se observa un progresivo
"reManqueamiento" delpoderpofüco asicomo de
diversasinnancas
de decisión en la sociedad, proceso que había sido relativamente dete-
nido, como producto de la revolución de identidades, en la
década de 1970.
EDUCACION Y ČUIDADANf : PROPUESTAS DE POLÍTCA
C. La ciudadanía en el mundo contemporáneo
En los últimos años se ha producido una globalización de las
rela- ciones sociales en los campos tanto económico, como
político y cultu- ral. La globalización significa, en las palabras de
Anthony Giddens (I 990): "la intensificación mundial de las relaciones
sociales que pone en contac- to localidades distantes de forma tal
que sucesos locales son configura- dos por eventos ocurridos. a
miles de millas de distancia y viceversa". Esce proceso de
globalización afecra a los individuos, a îos estados, a las
organizaciones supranacionales, así como a otras organizaciones de
di- verso tipo, tanto locales, nacionales como internacionales. Sin
embar- go, cobra particular importancia la forma como afecta la
soberanía de los estados y la autonomia de los ciudadanos como
sujetos en los que, en última instancia, residiría esta soberanía.
El principio de la soberanía estatal que se desarrolla a partir
del surgimiento del estado moderno y se consagra en la paz de
Westfalia (l648), presupone que cada estado es la máxima autoridad
dentro de su territorio y que el mutuo reconocimiento de la
misma permite la con- vivencia entre los diversos estados. Este
principio, que permite el surgi- miento del derecho internacional y la
independencia de las naciones es, sin embargo, la base de un orden
basado en la fuerza. Decimos esto, porque la capacidad de cada
estado para hacerse reconocer como la măxima autoridad en un
territorio determinado, tanto interna como ex- ternamente, está
basada en su capacidad de hacer la guerra. El princi- pio de la
soberania estatal tornado en forma absoluta entró en crisis de-
finitiva a mediados del presente siglo, cuando los horrores
producidos en las dos guerras mundiales llevaron a las naciories a
la necesidad de fundar un orden supranacional que tuviera alguna
autoridad para mediar en los conflictos entre los países, imponer
sanciones y velar par el res- peto de los derechos humanos. Así,
se fundan en 1945 las Naciones Unidas, regida por su respectiva
Carta que norma su funcionamiento y prerrogativas, y por la
Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada en 1948.
 NicoW LcCH - PEf1 PATRÓN

70
En los años posteriores a la fundación de las Naciones Unidas
se intensifica aún más el proceso de globalización de las relaciones
sociales. La tercera revolución industrial, denominada también la
"revolución tec- nológica" afirma el mercado mundial capitalista, la
interconexión entre los divei sos confines del planeta y la
multiplicación de los contamos tan- to cultui-ales como políticos.
Asimismo, la caída del Muro de Berlín en
1989, tel mina con la última gran utopía totalitaria de este siglo que fue
el comunismo. Esta situación genera nuevas condiciones para la
expan- siónde la democracia y la ciudadanía, pero también nuevas
amenazas para la misma.
Las Naciones Unidas, sin embargo, no es la única o‹
ganización supranacional surgida en las últimas décadas, ni todo en
ella supone una garantía de expansión democrática. Es cierto que
a partir del surgi- miento de las Naciones Unidas, esta organización,
organismos especia- lizados de la misma, organizaciones regionales
como la OEA y organiza- ciones no gubernamentales de carácter
internacional como Anmistía Internacional, vigilan el
cumplimiento de los derec'hos humanos, de acuerdo básicamente
a lo apl obado en la Declaración Universal de los dei-echos
humanos de las Naciones Unidas, dando una garantía adicional a los
ciudadanos de los diversos países, con lo cual estos tienen una
mayor pi-otección de sus derechos y una instancia más a la cual
acudir. Pero es también cierto que en la Naciones Unidas las cinco
grandes po- tencias (Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y
China), que son miembi os pei manentes del Consejo de
Seguridad, tienen poder de veto y de esta manera control sobre
las decisiones fundamentales de esta oí ganización supl-anacional.
Asimismo, otras organizaciones inter- nacionales, de cal áctei
financiero, como el Banco Mundial y el Fondo L‘1onetario
Internacional, contl oladas también poi las grandes potencias y algunos
oti-os países ricos (como Alemania y japón), imponen a los pmíses
menos desarrollados determinadas políticas económicas que és- tos
deben cumplir so pena de verse excluidos de la comunidad financie-
ra internacional. Tanto el poder de veto del que gozan en las
Naciones Unidas las grandes potencias, así como las políticas
económicas impues- tas por los organismos señalados, son cuestiones
que afectan negativa-
mente los derechos de los ciudadanos y la calidad democrática de los
regímenes en que estos se desenvuelven.
Tenemos entonces que la globalización, al hacer entrai en crisis el
principio de la soberanía absoluta de los estados, desata tendencias que
afectan contradictoriamente la democracia y la ciudadanía. Esto suscita
diversas reacciones. Quienes se oponen a la mayor protección de la
democracia y la ciudadanía por las organizaciones sciplcnacionales, de-
nunciarán a estas instancias como carentes de autoridad para entronae-
terse en los "asuntos internos" de los países cuestionados. Asimismo,
quienes se oponen a las políticas económicas dictadas desde fuera señia-
larán que existen "poderes fácticos" que están tomando decisiones fun-
damentales para las cuales no han sido elegidos por los ciudadanos a los
que estas políticas van a afectar. Sin embargo, la globalización es un pro-
ceso irreversible, producto del desarrollo humano en la conquista del
planeta que habitamos, no cabe, por tanto, cuestionar el proceso como
tal, sino buscar formas (Held 1993) que hagan posible articulai la demo-
cracia a nivel nacional con la democracia a nivel internacional.
A pesai del cuestionamiento de la soberanía absoluta del estado-
nación, e incluso de este último como forma de organización estatal, pa-
rece que se trata de una forma de organización política que persistirá
durante un tiempo significativo. Esta realidad lleva a la necesidad de
imaginar instituciones que fortalezcan la democracia al interior de los
estados, pero a la vez se articulen con la democratización de las organi-
zaciones supranacionales, tanto de las organizaciones políticas como de
las económicas. Un primer paso en esta democratización tiene que
afectar el poder de veto de los países más poderosos, para que las vo-
ces de (as naciones mfis débiles sean adecuadamente tomadas en cuenta.
Si la democratización interna de los países no tiene un correlato en la
democratización de las organizaciones supranacionales, el desarrollo de la
ciudadanía tendrá una seria limitación y los reclamos de aquellas poi el
respeto de los derechos humanos de la población perderán Iegittmi- dad.
El eje de la democratización tanto al interior de los estados como en las
relaciones entre los estados, tiene que ser un mayor control ciu-

7I
 NicoW LYHci—i - PEPi PATRÓN 72

dadano de los asuntos que afectan su existencia Esto significa un

mayor control ciudadano de los representantes,así como un mayor
control de las actividades de los organismos supranacionales,
tanto por parte de los países miembros como por parce de los
ciudadanos comunes y co- rrientes, a través de formas de
elección de las autoridades de estos or- ganismos supranacionales
(un primer paso en este sentido es, por ejem- plo, la elección del
Parlamento Europeo).
Si no existen formas de control ciudadano que trasciendan
las fronteras nacionales la globalización, en términos políticos,
tenderá en el mediano y largo plazo a tener efectos
principalmente negativos, ya que significará la voluntad de
organismos supranacionales que Ilevan adelante los designios,
básicamente, de las grandes potencias. Asimismo, la ciudadanía
definida como pertenencia a una determinada comunidad política,
no podrá trascender los límites del estado-nación y podría ver- se
afectada por la crisis de esta forma de organización política. De
allí que la tensión entre la tendencia a la globalización y el
(re)surgimiento de movimientos nacionales, étnicos, locales
(como es el caso en la ex Unión Soviética y en la Europa del Este
en general) aparezca como un hecho significativo que deberá ser
enfrentado en los próximos años.
 EDUCACIÓN Y CuIDADANÍ PROPUESTAS Dz POLÍTjC
II. EL EJERCICIO CIUDADANO EN EL PERÚ
A. Situación actual de la ciudadanía en el Perú
Nuchos de los elementos señalados como constitutivos de la
pro- blemática de la ciudadanía en el mundo contemporáneo cobran
una ac- tualidad, en muchos casos extrema, en el Perú. Ya indicamos
cómo, en un cierto nivel del discurso público, se está planteando un
vínculo lun- dante entre ciudadanía y mercado o entre ciudadanía y
propiedad. En lo que sigue quisiéramos relacionar los diversos
aspectos señalados, tanto a nivel teórico cuanto a nivel del desarrollo
histórico de la ciuda- danía en el Perú, con los límites del ejercicio de
una ciudadanía demo- crática en nuestro país. La relación entre
ciudadanía e igualdad, fa iden- tificación con la comunidad política, el
vínculo entre ciudadanía y justi- cia, serán algunos de los aspectos
que desarrollaremos en lo que sigue con el fin de señalar algunos
puntos básicos para poder plantear una propuesta de educación
ciudadana adecuada a nuestra compleja reali- dad.
lndicábamos en la definición de ciudadanía que no existe
sociedad democrática aJguna que sea plenamente "igualitaria". Toda
sociedad comporca diferentes niveles de lo que llamábamos
desigualdades "razo- nables". En el Perú contemporáneo,sin
embargo, estas desigualdades se presentan con un carácter tan
extremo que hacen muy dificil la integra- ción y, por ende, el
reconocimiento de los ciudadanos en la comunidad política Las
desigualdades reales son un gran obstáculo para el desarro- llo de la
igualdad ciudadana. Es un hecho más o menos evidente que
desigualdades económicas extremas implican obstáculos casi insalvables
para el desarrollo de ciudadanos activos, que participen en la vida
cívica del país o que tomen en cuenta sus deberes en relación con
los demás miembros de la comunidad (desde los semáforos hasta los
impuestos). El problema no sólo reside en señalar tales
desigualdades, sino funda- mentalmente en incorporarlas en un
discurso sobre la ciudadanía
Se trata de insistir en algunas formas de diferencia que se
desarro- llan históricamente como desigualdades y que, en última
instancia, se
73
 F!ico1 LYNCH - Pm PATRON 74

constituyen en criterio de discriminación. El problema con estas

formas de desigualdad, entre ellas las étnicas, de género o cultura,
es que difí- cilmente son reconocidas como tales y asumidas como
problema en la constitución de una ciudadanía democrática. El lema
moderno de la igualdad de dignidad entre todos los ciudadanos y la
universalidad de los derechos,"choca" aquí (por no decii- que se
estrella) con el problema del reconocimiento de la diferencia y de
las diversas identidades que se pueden desarrollar en una sociedad
marcada por la pluralidad. No res- petar el desari ollo de
identidades colectivas diferentes, por ejemplo en lo cultural, trae
consigo la posibilidad —muy real en el Pei de discrimi- naciones y
ciudadanías de "segunda clase" (Taylor, 1994).

É. La ciudadanía y las desigualdades sociales básicas.

Hemos señalado líneas arriba que la ciudadanía es una
condición de igualdad, la pei tenencia a una comunidad política de
iguales. Esta pa- rece ser una característica que no existe
plenamente en el Perú. La for- mación de ciudadanos dispuestos a
ejercer sus der=chos y sus deberes necesitaría entonces de un
proceso de "igua|ación" que se plantea como antinómica a la
discriminación y que pl ecende hacer posible una relación horizontal
entre iguales, gal antiznndo la integración y la participación en ja vida
Cívica, social, económica y política del país de sectores de la po-
blación históricamente exclutdos. El proceso por medio del cual se
eli- minan las desigualdades e›‹tremas es lo que se denomina en
adelante democi-atización (López 199 I). Sólo encarando y I-
esolviendo el proble- ma de las desigualdades extremas podremos
pensar en la posibilidad (real) de desarrollar una ciudadanía
democrática en nuesti o país.
Ehc“e las desigualdades básicas a superar por medio de un
proceso de democratización debemos señalar cuatro como
fundamentales en el Perú: las desigualdades de ingreso, la
discriminación étnica, y las des- igualdades de género y de
procedencia regional. Desarrollaremos bre- vemente cada una de
ellas, así como algunas de sus posibles consecuen- cias en la vida
colectiva del Perú.
 EouC CIÓN Y JIOAOANÍA: ProFUEsTAS DE POLÍTICA
1. Es por todos conocido el nivel de extrema pobi ezB en que viven enormes
sectores de la población del país (cada vez más concenti ados en las ciudades) y al
que hemos sido conducidos a lo largo de sucesivas crisis económicas desde 1975. El
nivel de "pobreza" alcanza en el Perú a un 53.7% de la población, es decir que 13
millones de peruanos (mús de la mitad de la población) no pueden cubrir sus
necesidades básicas de alimentación, salud y transporte. Más aún, casi 900,000
hogares pe- ruanos —20% dei total— se encuentran en situación de extrema pobre- za,
es decir que no alcanzan a cubrir sus necesidades elementales de ali- mentación
(FONDAD, 1993). En condiciones de extrema pobreza y necesidad el ejercicio de
derechos (y deberes) ciudadanos no parece tan urgente como la solución de
problemas vitales.
En un contexto de carencia, escasez y pobreza, el problema de las desigualdades
socio-económicas puede ser abordado de muy diversas maneras. Sea en los términos
tradicionales de un "clientela|e" respecto del Estado; sea en términos de lucha de
organizaciones colectivas (como pareció sei la respuesta de la década de los '70);
o en términos de la afirmación —que se ofrece desde el discurso oficial como
"modernizante"— de la posibilidad de la competencia en un mercado que ofrecería a
todos íos individuos una igualdad de oportunidades, volvien- do a una
suerte de “ley de la selva" del capitalismo salvaje o a un "estado
natural" hobbesiano de guerra de todos contra todos.
Es interesante señalar que, a nivel de una determinada
concepción de ciudadanía, el "mito" de la igualdad de oportunidades
parece tener un claro eco en los sectores socio-económicamente
menos favorecidos. Podría así explicarse el éxito de un discurso
que ensalza la aventura individual de entrar en el mundo de la
informalidad y que se presenta claramente, desde ese discurso
neo-liberal dominante, como la alterna- tiva pai“a encarar la crisis
económica y la desintegración social. La cons- trucción de un
imaginario social en que el ambulante es transformado en micro-
empresario parece ir en esa perspectiva. El acento en la com-
petencia individual que se plasma, por ejemplo, en la idea de una
cultura del "achoi amiento" o de una "cultura combi" en la que el i
espeto por
75
 NicorAs LYucH - Pon PATRÓu de la paciencia, el diálogo y la concerta-

los otros y sus derechos es nulo, puede fácilmente convertirse en . 76

un serio obstáculo para el desarrollo de una conciencia
ciudadana en un contexto de extrema pobreza. En dicho
contexto lo que prima es el desarrollo de estrategias de
supervivencia que no necesariamente impli- can actividad ciudadana
en sentido amplio.
Sin embargo, resulta igualmente importante señalar que a nivel
de los sectores más pobres de la sociedad se desarrollan importantes
me- canismos de solidaridad, que se traducen en organizaciones
sociales del tipo Comité del Vaso de Leche o Comedores
Populares, que se han convertido en una manera muy eficaz de
enfrentar la crisis económica y la pobreza. Estas maneras colectivas
de encarar las necesidades vitales presentan un rasgo muy
particular: en su gran mayoría, en realidad de- beriamos decir en su
totalidad, estas organizaciones son lideradas y con- formadas por
mujeres, cuyo rol, sin embargo, no es reconocido social ni
políticamente de manera proporcional al papel que cumplen en la
vida de sus familias y sus comunidades.
Esta última constatación nos remite al segundo modo de
desigual-
dad al que aludíamos inicialmente, que es la desigualdad de
género.

2. La desigualdad de género aparece como un problema fundamental

a ser encarado en yistas a un auténtico desarrollo ciudadano en el
Perú. Sin embargo, y esto resulta casi tan sintómatico como en el
caso del racismo que veremos más adelante, esta desigualdad
nunca aparece como problema explícito de democracia o de
gobierno, lo cual ya plan- tea serios límites a la igualdad, por ende
a la democratización de la so- ciedad y al desarrollo de la
ciudadanía.
En el caso de la diferencia entre hombres y mujeres o se da
por sentada una igualdad formal proclamada, por ejemplo, por la
Constitu- ción, o se da por sentada la pertenencia de la mujer al
espacio familiar, privado, cuya prolongación en actividades de
sobrevivencia (cocinar, ali- mentar) se vive como algo "natural". La
mujer pertenece al mundo do- méstico,"privado". A nivel de la vida
familiar y social las diferencias son claras: el papel de la mujer es el
 EDUCACION x CUIDADANA: PROPUESTAS DE
POLÍTICA
ción en la familia; el poder y la autoridad son
patrimonio masculino. Ello se prolonga fuera del hogar,
en todos los sectores sociales e incluso al|í donde las
mujeres han ido ocupando más espacio como en el sector
informal o en las organizaciones de sobrevivencia. Cuando
los hombres están presentes, por ejemplo en las
asambleas de barrio, las mujeres "se callan". Los hombres
"saben más" porque ellos salen de la casa, trabajan en
Lima, en las zonas industriales.
La contradicción sin embargo, resulta evidente: en
los sectores ma- yoritarios del pais es de la mujer de
quien depende en última instancia la economía familiar y
la propia estabilidad de la familia. El hombre ("jefe de la
familia") sale a trabajar, trae el dinero que consigue y se
escapa de la realidad del hogar, si alcanza o no es
problema de quien se queda en casa. Es la mujer la
que tiene que multiplicarse y ver cómo inventa los
recursos (además de su eventual trabajo individual, la
Olla Común o el Comité del Vaso de Leche, etc.). Ante
la ausencia masculina, son las mujeres quienes están
frente a la olla vacía, quienes encaran el problema de la alimentación
familiar (y de la comunidad) y quienes parecen estar estableciendo
un nuevo orden "desde dentro".
No obstante, pese al papel cada vez más importante que las
muje- res tienen tanto en la esfera de la vida privada como en la
vida social del país, su ausencia en la vida política institucional es
clara. El problema de la articulación entre privado, social y público
en relación con el desarro- llo de la ciudadanía moderna cobra una
particular importancia a propó- sito de la desigualdad entre los roles
de hombres y mujeres. A partir de la actividad femenina, algo tan
"privado" como tomar un vaso de leche en el desayuno o un plato
de sopa en el almuerzo, se convierte en un problema social,
encarado colectivamente y pasa a ser, en determinados momentos,
cuestión de la agenda política municipal o nacional. Es, en gran
medida, la actividad de las mujeres lo que hace posible una nueva
articulación entre los espacios privado, social y público de la vida de
los ciudadanos de nuestro país. Es un caso particularmente
significativo de desarrollo ciudadano desde la sociedad civil. EJ|as se
organizan y parti- cipan activamente en la solución de problemas
realmente vitales y, no
77
 NicOL4S LYNM - Pm PATnON 78

obstante, esta participación no trae consigo necesariamente el

recono- cimiento de los diversos sectores de la sociedad peruana y
tampoco se traduce en niveles de participación política en las
instancias de poder y de toma de decisiones de la democracia
representativa.
Esta situación pone en evidencia lo siguiente: la realidad
familiai privada— gira en torno a la mujer pero el estereotipo —
público— del po- der y la autoridad es masculino. Dicho de otra
manera, estamos en una sociedad básicamente matriarcal pero que
sigue siendo profundamente machista, lo cual multiplica los riesgos
de violencia, autoritarismo e in- cei-tidumbl e. En una sociedad
machista difícilmente se acepta el liderazgo de las muJei-es como
repi esentantes del conjunto. Puede sei aceptable que se
representen a sí mismas, pero no que tomen el espacio del liderazgo
masculino. Asistimos a procesos de liderazgo "fragmenta- do", en el
que las mujeres hablan por las mujeres, lo cual no resuelve el
problema de la igualdad y, por ende, del desarrollo de la ciudadanía.
A encarar estos problemas no contribuyen, ciertamente, los
estereotipos de los medios de comunicación, de modo muy
particular aquellos que difunden y perpetúan la publicidad y las
telenovelas a través de la televi- sión.
3. Un tercer eje de desigualdad, determinante para el desarrollo
del Perú como un país de ciudadanos, es el problema de la
discriminación útnica (que puede llegar a tomar la forma de
racismo) que implica el no reconocimiento del otro como igual y la
existencia de conductas de dis- criminación basadas en difei encias
étnico-sociales. h1ientras no se re- suelva el problema de la igualdad
en este sentido, difícilmente podremos abordai el pl oblema de la
diferencia o pluralidad útnica, racial y cultural que caractei-izan,
históricamente, nuestro país.
La discrimtnación étnica, sin embargo, presenta en el Perú
actual, un rostro muy controvertido, pues dificilmente se le
reconoce en forma explícita como problema. Los estereotipos
raciales suelen ocultarse (Portocari ero, 1993) y apai ecen
asociados a condiciones socio-econó- micas, donde el problema no
es pertenecer a tal o cual grupo étnico, sino ser pobre o vivir en
determinadas zonas del país o de la capital. De
 Eouc•ciÓn Y CLJIDADAN(A: PnOfU£sTc or POLfTiCA

allí que en el discurso explícito y público de la población sezt genei-aliza-

da la consideración de que el factor racial ha dejado de sel una traba
importante o insuperable para la integración social. En una encuesta
realizada, en el curso del Proyecto "Agenda: Perú"“en Lima fdetropolita-
na en |os sectores socio-económicos bajos ("C" y "D") se revela que la
desvalorización de lo cholo estú muy asociada a una condición social y
no a características biológicas. El 69% delos entrevistados opinó que en el
Perú de hoy el blanco y el cholo tienen igual oportunidades de "salir
adelante en la vida" (IMASEN 1993). En contraste con ello, un 40.9%
señaló que si dos personas de iguales ingresos y estudios —una blanca y una
chola— postulaban a un mismo trabajo no tenían la misma posibili- dad de
ser elegidos (IMASEN 1993).
El Perú es, sin embargo, un país racial y étnicamente fracturado, en
cuya historia la conquis1:a instaura una "falla geológíca" (L-Hernández,
1993) no resuelta; de allí que la posibilidad de desarrollar una cultura
democrática debe tener como punto de partida el reconocimiento de una
igualdad de la condición básica del ser humano como tal. La discri-
minación étnica en un país como el Perú toma formas muy divei sas y,
tal vez, una de las grandes dificultades es que no se asume como un
problema decisivo en el desai-rollo de la conciencia ciudadana.
No reconocer al otro como a un igual también significa, y ha signi-
ficado históricamente, la no valorización de formas de expresión cultu- ral
diferentes y ello incluye dimensiones tan básicas como la diversidad de
lenguas que define al Perú hasta las diversas formas de manifestación de
religiosidad que nos son propias. Incorporar la pluralidad y hecero-
geneidad étnica y cultural que nos caracteriza aparece como uno de los
retos más importantes para la construcción de una ciudadanía democrá-
tica en el Perú; esto es válido en todas las esferas de la vida de la
socie- dad: desde la familia hasta las instituciones del Estado, pasando
cierta- mente por la escuela y los medios de comunicación. La propuesta
de una "educación intercultural para todos los peruanos" (Ansión y Zufiiga,
1996), aparece como un apoive fundamental en la perspectiva de enca- rar
dicho reto.

79
 Nicoms LYncH - PrR PATRÓu
Este no respeto a la diversidad étnica y cultural del Perú toma, y
ha tornado históricamente, la forma de una nación profundamente
centra- lizada y centrada en la vida de )a capital del país.
4. Un último problema a mencionar en relación con la igualdad en tan-
to condición de la participación ciudadana, es decir, de la
democratiza- ción del país, es aquel de la centralización. Resulta
claro que la tenden- cia a la centralización y a la concentración
del poder antes que a su di- fusión a través de un sistema que
haga posible una acción concertada entre los diferentes niveles de
gobierno, central, regional y local, hasta llegar al ciudadano, ha sido
una de las constantes del sistema político peruano y de las
relaciones sociedad civil-Estado. Si por centralismo en- tendemos el
proceso histórico de concentración de decisiones, pobla- ción y
recursos en el eje costero del país, particularmente en la región
metropolitana de Lima y Callao, el Perú es profundamente
centralista. Ello se traduce en asuntos tan elementales como la
existencia de un ca- lendario y horarios escolares idénticos para
todo el país, sin tomar en cuenta las variaciones de clima ni las
diversidades geográficas del Perú. Las especificidades regionales no
estăn incluidas en la visión de conjunto del país.
A nivel económico, la concentración del Producto Bruto
Interno (PBI) es una de las manifestaciones típicas del centralismo.
Lima alcanza una participación del orden del 43.2% en la
formación del PBI en 1990 (INE 1992). El 75% del PBI
manufacturero se produce en los departa- mentos de Lima, La
Libertad y Lambayeque (Costa norte) y el 60% del consumo de
energía del país se efectúa en la región metropolicana de Lima y
Callao, lugar en el que se concentra, ademăs, el 40% del consu-
mo nacional de pan, aceite y leche (INE 1992).
La historia del Siglo XX peruano está jalonada de esfuerzos
des-
centralizadores sin que ninguna de las institucionalidades ensayadas
Io- grara superar un breve período de prueba ni calar en la
conciencia ciu-
! dadana. Las. instituciones democráticas de gobierno descentralizado
diseñadas y puestas en funcionamiento en los últimos treinta
años,tales como los municipios —elegidos democráticamente a partir
de 1963— y
EDUCAGIÖ> x CUIDADANÍA: PROPUESTAS DE POLÍTICA
las regiones -surgidas con la Constitución de I 979—, han debido
con- frontarse con el poder del gobierno central, confrontación de la
cual no han salido precisamente consolidadas y/o fortalecidas. Dichas
institucio- nes han sido reducídas a formalidades carentes de
contenido real par la precariedad de recursos económicos, por
la ausencia de mecanismos efectivos de partiCipación popular así como
por la falca de pluralismo
político en su conducción.
El fracaso de las formas descentralizadas de gobierno, al que
obvis- propicio
mente no es ajeno el nivel central, resu|ta terreno
para el entre los
r eforzamiento de hábltOs y comportamientos autoritarios
go- bernantes (y también entre los gobernados). Resulta igualmente
de esta stuación elreforzamiento de | a centzatiación —toma de
decisiones en
el nivel central del gobierno— y de la concentración
del poder político
personas—.
—toma de decisiones por grupos de instituciones y/o
Estos problemas son particularmente importantes en un
momento en el que la centralización y la concentración del poder
quieren ser pre- sentadas como sinónimos de "pragmatismo" y
'eficacia” y las encuestas de opinión ("pública" según se pretende)
como la base de la legitimidad
del régimen.
obstáculos
Estas desigualdades extremas señaladas son, así, serios
para el desørrollo de la ciudadanía en el sentido moderno del
término. Si éste implica —como señalamos en la definición de
ciudadanía- una transiciónB valores de corte universalista y la
condición de pertenencia a una comunidad de iguales, podemos
legítimamente concluir que las desigualdzdes que atrBviesan el Perú
impiden dichB transición en sentido pleno. La existencia de
desigualdades tan radicales, que toman la forma de discriminación
en MuchOS casos, a las que los ciudadanos del Perú tienen que hacer
frente, impide el desarrollo de una ciudadanía activa,
participative,dispuesta a generar espacíos de discUsión y generación
de
consensos que haga posible la acción común y que influencie en la agen-
dv polit ics lnc\uSo, COMO en el caso de las mujeres y las organizaciones
de supervivencia que lideran y desarrollan en el ámbito de la sociedad
civil, éstas no logran que sus problemas pasen a ser problemas de inte-
81
 NicO LYNCH - PEN PATRÓ N
EDUCACIÓ N Y Ü UIDADANA: PR' FUcSTAS DE POLITICA

résgeneral o comú n (salvo que ello se decida ”desde arriba"). Suacti- tengan une incidencia relevante. Por razones múltiples, y que no es e|
VidacJ se ve tan determinada pof- la urgencia de las situaciones
frentan, que el discurso de la Ciudadanía les puede resultarque caso discutir aquí, parecemos asistir en el Perú actual a una i
en- a
muchos casos. jeno egresión en matei-ía del reconocimiento constitucional y del ejercicio
efectivo de derechos sociales básicos, tales como los derechos a la
En estas condiciones ía identificació n con una educación, a la salud y al trabajo. Sin entrar en mayores detalles
comunidad nacional
describirernos breve-
de iguales result:a, por decir lo menos, muy difícil. LOS COfTl lJnidades mente a continuación algunas de las limitaciones reales de acceso de la
de
i-eíerencia de la propia identidad tienden población a estos derechos basicos de bienestar.
a ser pequefias, locales y
en muchos CaSOS lámi|iares, generá ndose así en el Perú
contemporá neo tanto una gran vmriedad y diversidad de "ló gicas
tO la superposició n de "sistemas de 1. El derecho a la educació n
de pertenencia cuan-
derechos” pai
ttculares. La falta de Conviene tener una visión general del panorama educativo
i-econocirnieoto de esta compleja diversidad nacio- nal (IEP. Boletín No.12): baja calidad de |a enseñanza; altos
re enfrenta con un recono-
índices de de- serción escolar; descenso de los ingresos de los
cimiento univei-sal aú n no logradO. Esta es una de las tensiones
má s educadores, conti-adic- ciones entre las sucesivas reformas del
importantes que el desarrollo de Íá C sistema educativo; inversiones que privilegian la infraestructura y los
iudadanía en el Perú tiene que en-
fi- bienes de capital, mient:ras se ol- vida los recursos humanos, falta de
atención al deterioro sistemático de las condiciones de vida y de
C. Los derechosciudadanoS yel bie trabajo de los maestros (en los últimos 3 años han cesado 30 mi(
nestar de lapoblación
La importancia del desarrollo de (os dei echos sociales es una maestros titulados porque las condiciones de trabajo no les
pecto fundamenta l en ía configuració n histó rica permiten subsistir, más de la mitad de alumnos están sien- do
as- che la
relació n entre ciudadanía y justicia y las diversas educados por personas que no se han preparado para ser docentes);
ciudadanía. La ÍOTlf
resulta un problema contemporá neo de primera alumnado mal alimentado, sin reunir los mínimos requerim*enLos
a s de abordarla, !P
dndes como la peruana, en la actualidad, de estabilidad física y emocional para aprovechar la experiencia del
W0Cia. En socie- resulta apren- dizaje.
muyque
trar diffci( poder
exista unaafir-
"experiencia comú n" de LOS ClUdadanos en el uso de
LOS sei-viciOS SOciales o que los derechos
mento —en tanto s ervicios brindados sociaes tengan en este cno- La Constitución Política de 1993 da un marco general al tratamien-
tante como principios o espacios por el £stadm un e (¢C to impor- to de la Educación Nacional planteando restricciones a la gratuidad de
dividuos. La iMpol-tante
ce ser particularme de socializació n igualitafi ia entre ÍOs in- la enseñanza en las Universidades Estatales (art. 17) y la eliminación
relació n entre ciudadanía y justicia
social pare- de la obligación estatal de destinar al Sector Educación no menos
del 20%
nte
precaria en el Perú contemporaneo. del presupuesto del gobierno centi al (Art. I6). Y aunque en el
Una cuestió n que agudiza gi
avemente d
mente presentadas es la gi ave pérdida delas esigualdades anterior- Perú no se cumplen los mandatos constitucionales, no cabe duda que
derechos económicos, en 1993 se han eliminado derechos formales a fin evitar problemas
socia- de reclamos. La educación no escapa a esa lógica.
les y culturales, en particular lOs
f-elativos a fa educació n y la salud.
tOS LlltímOs son indicadores bá sicos para reconocer las condiciones En realidad, la calidad de la educació n será promovida fundamental-
de
Vida de un país y pueden remitirnos a
otros refeI“entes, que también mente por el mei cado educativo. Esto significa que Ías escuelas deben

fi2
03
 NicorAs LYNCH - PEPi PATRÓN 84

ser "autónomas" para competir. El factor fundamental de

mejoramiento en la calidad será producto de que los padres de
familia escojan el cole- gio de su preferencia, el que mejores
oportunidades educativas les ofrezca. Ciertamente, mientras sean
menores las posibilidades econó- micas de los padres, menor será
la calidad del servicio educativo.
R.especto al cambio en la forma de financiamiento,la tesis
principal sostiene que el sistema actual de financiamiento público
estatal, vía los presupuestos, es un elemento nocivo que hay que
eliminar y reemplazar por un sistema de subsidio mensual por
alumno o subvención por alum- no. El mecanismo del subsidio que
será entregado a cada estudiante hará que éste se convierta en
un usuario libre para escoger su centro educativo. Encontramos
entonces que la propuesta supone, además, la transferencia de las
escuelas públicas al sector privado. La descentraliza- ción es entendida
como transferencia de tas escuelas públicas a promo- tores privados
y supone cambiar el papel del Estado frente a las escue- las.
En principio, el Estado no dejará de mantener una política de
aten- ción a los más pobres. El propio modelo económico y
político exige, para su continuidad y éxito, una actividad mínima,
pero seguramente mayor que la que ha habido estos años en el
país. Se trata de la aten- ción focalizada con programas específicos
y temporales para los secto- res con mayor pobreza. El problema
de los niños que estudian y traba- jan (22,I %), sin embargo, no
ha sido abordado aún como un problema que merece una atención
específica.
Las modificaciones introducidas recientemente van a alterar
sus- tancialmente la lógica de la educación nacional, pero todo
parece indi- car que no van a responder a la grave situación
actual. Lo importante ahora es determinar cuál debe ser el perfil
de los(as) diversos(as) ciuda- dano (as) que reclaman educación y
cuáles son sus necesidades. El pro- blema va más allá de la
cobertura y de la estructura educativa. Es de esperar que la
tendencia al elitismo se va a acentuar. Las tendencias fáYorables
a sectores discriminados, podrían cambiar y nuevamente se
acrecentarían las distancias entre, por ejemplo, mujeres y hombres.
Al
 EoucAClÓN y Cuia^o A: PROPUESTAS DE POLÍTICA
85

depender de la capacidad económica familiar, es altamente

probable que las oportunidades educativas de tas mujeres
tenderán a reducirse. Lo mismo sucederá respecto de
quienes tengan los más bajos niveles de ingreso. Dejar la
educación en manos de la sola iniciativa privada signi- ficará
restar posibilidades a enormes sectores poblacionales. En
este momento, la multiplicación de universidades priYadas,
que obedecen a los requerimientos del mercado, es un
indicador interesante de esta tendencia.
En todo caso, parece ser claro que en el Perú
contemporáneo po- demos hablar de "la educación a la
deriva" ("Los derechos económicos y sociales en el Perú",
Informe Anual, CEDAL, APRODEH, 1995). No existe aún una
correspondencia entre el modelo económico y la puesta en
práctica de una política educativa coherente.

2. El derecho a la salud
Los rasgos de la Salud Nacional a mediados de la
década de los 80 ya eran inquietantes y demostraban que la
gran mayoría de la población peruana no tenía acceso a
servicios mínimos: la carencia de programas de prevención
y protección de la salud era signo de que los limitados
servicios existentes estaban orientados a la recuperación
de la salud, ante la enfermedad ya declarada. Este sistema
entró en crisis mente a la enorme cantidad de epidemias
que atacaron a la población peruana los últimos años: el
cólera; las enfermedades inmunoprevenibles como el
sarampión, la parálisis flácida, la tos ferina; las llamadas
enfermedades metaxénicas como el dengue y l8 malaria; la
meningitis, e( tétano, lot fie- bre amarilla, el tifus
exantemático, la difteria, la rabia y, por supuesto, el SIDA.
El panorama nacional es muy grave porque existe una
elevada con- centración de los servicios: el 70% de los
profesionales de la salud están en Lima y Callao. De ello
resulta que Lima sostiene una tasa promedio de un médico
por cada 583 habitantes, mientras que en ciudades como
Huancavelica y Amazonas, cuentan con un médico por 3
l,4I 7 y 3 1,698
 Mco1LYHcFJ - PEn PATRON
habitantes, respectivamente.Según el propio documento del l'1inisterio
de Salud "Lineamientos de política de salud I 995-2000", si bien la
tasa de mortalidad infantil (Tfdl) se ha reducido en un 50% a
nivel nacional en los últimos 20 años, estimúndose en 58,3 por cada
mil recién nacidos para 1993, este valor oculta la diferencia entre la
TGI de la provincia de Grau en Apurímac (I 02 por mil) y la TGI de
la provincia de Lima (24 por mil). En el grupo de 6 a 9 años la
desnutrición crónica alcanza al 48% de la población, siempre
según el mismo documento.
En la década del 80 hubo una me)ora en ]a infraestructura de
salud al aumentar el número de establecimientos de atención y de
camas hos- pitalarias, pei o sin lograr satisfacer la demanda ni
redistribuir, en forma racional, al interior del país.
La atención a la salud de las mujeres es un indicador de las
priori- dades del sistema de salud. En el Programa Nacional de
Promoción de la Mujei- I 990-I 995 se planteó que "la calidad de los
servicios de salud di- rigidos o mujeres er dejciente siendo los más
o(estados las mujeres de las zonos ruro/es y urbono marginales. A niYel
nacional, e/ 48% atendió su ú/ti- mo parto en cosa, mientras que en las
zonas ruroles de la Sierra, este porcen- taje se eleYó a 9 / %."
La atención de salud para las mujeres está centrada en el
aspecto i-eproductivo. No se encuentra información sobre otros
aspectos u otros momentos del ciclo vital. Aunque no se obsei va
una preocupa- ción Col reportar las reales condiciones de salud de
las mujeres, lo que si es notorio, es la promoción de Progrmmas de
Salud, públicos y priva- dos que incoi pora a mujeres reconociéndolas
como directas responsa- bles de la salud de la familia ¿ en
particular, de los hijos. Las "promoto- i as de salud" asumen tareas
de atención primaria, en a|gunos programas privados y estatales.
Durante la mayor crisis de la epidemia dei cólera (I 99 I) o en los
veranos, cuando se extienden las infecciones intestinales y diai reas
infantiles, las pi omotoras del Vaso de Leche también atienden
casos, en pi imera instancia, por encargo del Ministerio de Salud.
Esta participación es altamente eficiente para las acciones de
emergencia; sin embai go, no hay ninguna preocupación por dotarlas
de mayores cono-
06
EDUCACION Y ÜU1DADANA: P oruESTN DE POLÍTICA
cimientos técnicos. Tampoco son tomadas en consideración pai a la
for- mulación, programación, diseñio y evaluación de progi amas y pi
oyectos.
La minimización de la responsabilidad estatal en materia de
salud parece ser la política actual. La Constitución de 1993 ha
eliminado la garantía de la tendencia a la gratuidad para la atención
de salud. Se re- conoce el derecho a la Seguridad Social, pero sin
garantías de acceso. Se ha eliminado el reconocimiento
constitucional al Instituto Peruano de Seguridad Social.
La privatización de la atención de salud se está aplicando
paulatina- mente con |a consecuencia de provocar una reducción
de usuarios. Ademús, se tiende a sustituir la atención hospitalaria
en los centros es- tatales por contratos privados de seguros
individuales cuya cobertura dependerá de la prima que se pague.
Lo que está muy claro es que los mecanismos que funcionen
servirán para quienes t:engan empleo esta- ble. La mayoría de la
población quedará al margen de este derecho fun- damental, en un
país en el que el 20% de la población ya está totalmen- te excluida
de los servicios de salud (CEDAL,APR.ODEH, 1996).
3. El derecho al trabajo
Entre los derechos sociales más afectados en los últ:irnos
tiempos están los derechos laborales y ello en un momento en el
que el proble- ma del empleo puede legítimamente considerarse
como uno de los pro- blemas nacionales más graves. Según la OIT la
situación de crecimiento sin empleo parece ser caractei-ística de los
países que se han incorpoi-a- do recientemente al ajuste
estructural. En el Perú el PBI ci-ece desde 1993 de manera
importante y ello no se ve acompañado por el surgi- miento de
nuevos puestos de trabajo. Se supone que conforme se avan- za en
dicho modelo el sector privado estaría en mayor capacidad de
ofrecer empleo, cosa que en el Perú no sólo no ha sucedido, sino
que los niveles de desempleo y subempleo actuales son
alarmant:es. Pro- puestas como los programas de empleo temporal
para jóvenes, que sig- nifican inestabilidad y la ausencia total de
derechos sociales (seguridad
07
 Theos LxncH - PEPi PeRON
social, indeminizaciones,vacaciones pagadas, p.e.) permiten apreciar la
precariedad radical que define el ejercicio del derecho ciudadano a
un trabajo digno y bien remunerado.
Existe, por otra parte, una controversia acerca del porcentaje
de trabajadores en la población económicamente activa (PEA) que
están desempleados o subempleados. Por ejemplo, cifras oficiales
indican que el scfbempleo calcułado según ingresos (trabajadores que
ganan menos de 240 dólares mensuales) asciende a un 75% de la
PEA, pero estas ci- fras se basan en estimaciones de canastas
básicas de consumo y de in- greso mínimo cuyo cálculo ha sido
afecta do por la hiperinflación de I 889-I 990. Igualmente, las
cifras de desempleo se estiman de acuerdo a una definición que
exclude a quienes dejaron de buscar trabajo. To- mando todo esto
en cuenta las cifras reconocidas oficialmente son alar- manses. En
1994 la PEA desempleada era el 8,8%, la sobempleada el 74,3% y
la adecuadamente empleada el I 6,9%.
El problema del empleo, sin embargo, no es sólo asunto
cuantita- tivo, sino también coalitativo. Los términos para definir la
calidad del empleo en un sentido moderno son la productividad, la
estabilidad y el grado de protección al trabajador. Estos dos
últimos elementos en el Perú actual no existen. Es difícil esperar
que el proceso de moderniza- ción productiva permita, en el corto
plazo, alterar la situación del dere- cho al trabajo en el Perú, la
misma que se agrava debido a que cada año inğresan a la fuerza de
trabajo alrededor de 250,000 jóvenes. En parti- cular, no se puede
confiar en que la inversión extranjera —orientada principalmente
hacia sectores extractivos o de industria moderna— re- suelva el
problema del empleo en nuestro país. Los avances tecnológi- cos de
los últimos decenios plantean un nuevo contexto para el desa-
rrollo de las actİyİdades productivas y no implican necesariamente la
creación de nuevos puestos de trabajo; el imperativo de la
eficiencia productiva para poder competir en el mercado
internacional contrasta con la demanda de empleo por parte de
quienes ingresan aí mercado de trabajo.
88
Eoucviou x CuiaoANÍA: PROPUESTAS DE POŁTjv
De acuerdo con los planteamientos actuales, el funcionamiento
del libre mercado por sí sólo debería acelerar el proceso de
modernización
productiva y llevar a una economía eficiente. La idea central de la
polí- tica en curso es dejar la producció n de bienes y servicios
exclusivamen- te en manos de los empresarios privados (nacionales o
extranjeros), re- orientando la acción del Estado hacia la provisión
de infraestructura fí- sica y social, y minimizando su intervención en
la regulación, la promo- ción y la orientación de la economía. Un
Estado así alejado de la pro- blemática de la justicia social, no
parece estar orientado a la solución del ejercicio ciudadano de los
derechos básicos de bienestar que venimos de mencionar
breYemente.
D. Los derechos ciudadanos y la legitimidad de las institucio-
nes políticas.
La legitimidad es el reconocimiento de los ciudadanos en el
Estado, su identìdad con él (Weber 1979). Este fenómeno,
fundamental para la construcción de una comunidad política
democrática, es muy precario en el Perú de hoy. La falta de
legitimidad estatal, siendo una caracterís- tica estructural e
histórica, está a la base del actual desprestigio de la poJítica y los
políticos y de la gran debiłidad de Îos mecanismos de inter-
mediaciôn y de participación ciudadana desde la sociedad
civil.
Esta falca de reconocimiento de los ciudadanos en el Estado
impli- ca problemas de derarroJlo ciudadano sólo recienzemente. Mientras
fa distancia entre poder y socîedad era parte de un orden de
dominación tradicional denominado "Estado Oligárquico" (López l99
I), el ejercicio de la autoridad estaba garantizado por la rigidez
jerárquica que este or- den establecía. Cuando este orden entra
en crisis los problemas de la ciudadanía se ponen en agenda. El
General Juan Velasco Alvarado es el resultado de la crisis de la
sociedad oligźrquica, expresa la ruptura con fa misma r pone en
agenda la necesidad de un nuevo orden. Tan signi- ficativa es su
impronta que el prestigio de su gobierno mantiene indices
89
 Nico#s LYNCH - PEn P+TR

90
significativos en la opinión pública a más de dos décadas de
distancia!. En el Perú contemporáno asistimos a una realización
muy pai“cia(
de la ciudadanía, en particular en su dimensión política, que es más
un conjunto de "datos legales" que una ídentificación de los peruanos
adul- tos como miembros plenos de una comunidad política. Los
ciudadanos peruanos no se reconocen en sus instituciones y esto
plantea problemas muy importantes en relación con la asunción de la
ciudadanía como un conjunto de deberes y no sólo como derechos
(en su mayor parte insa- tisfechos). Las dtficultades que enfrenta el
proceso de legitimación de- mocrática tienen su origen, entre otros,
en tres problemas fundamenta- les:
1. La exclusión política, es decir, el hecho de que el sistema político
no ha sido capaz de incorporar plenamente como ciudadanos a
todos los peruanos que debietan serlo y Ta virct/al inexistencia de
mecanismos para el control del ejercicio del poder y de la autoridad
pública. En este sentido instituciones como el Defensor del Pueblo
y el Tribunal de Ga- rantías Constitucionales podrían l|egar a ser
canales importantes de participación y reconocimiento ciudadano en
sus propias instituciones.
2. La ineficacia del régimen democrático, en particular su
incapacidad para resolver los dos grandes problemas del decenio
de los ochenta, a saber, la crisis económica y la violencia terrorista.
Las consecuencias de diez años de violencia terrorista es algo sobre
lo que todavía se ha dicho muy poco en el Perú actual. Esta
ineficacia se puede percibir, por un lado, como una abdicación
de las responsabilidades de gobierno por paine de quienes fueron
elegidos para hacei se cargo del Poder Ejecutivo durante los
ochenta y, poi otro, como una deslealtad hacia el régimen
democrático por parte de quienes no colaboraron para hacer
frente a estos problemas desde la oposición. La ineficacia del
gobierno y la ino- pei-ancia de la oposición no contribuyeron a que
los ciudadanos perua- nos se reconocieran en sus propias
instituciones democráticas y/o que

' En ]a encuesta de IMASEN (1993a se mues¢rg que la valoración positiva de su

go- bierno, a dos décadas de distancia, tiene un índice de 46.5%.
estuviesen dispuestos a defenderlas (caso del apoyo al auto-golpe de 1992).
El descrédito los partidos políticos está directamente vinculado con esta
ineficacia.
3. Las graves deficiencias de los Poderes Legislativo y judicial hacen que uno y
otro sean percibidos por el ciudadano peruano como institucio- nes ajenas,
hostiles, col ruptas y, en el me¡or de los casos, como defi- cientes. Las
deficiencias en el funcionamiento de la administi ación de justicia en el país son
múltiples. La corrupción es señalada con fi-ecuen- cia como el problema
principal y, en la medida en que las decisiones judiciales sigan siendo
negociables, se introduce un perverso componen- te de imprevisibilidad en el
funcionamiento efectivo de la iey.
Por otra parte, desde su reapertura en 1980, el Poder Legislativo no ha
cumplido cabalmente con su rol como institución representativa por excelencia,
que debe dictar leyes y fiscalizar el desempeno de los otros poderes del
Estado. No ha podido hacerlo porque no ha sabido expresar el sentir político
del país, que es más que la suma de las diver- sas opiniones políticas o que la
distinción entre mayorías y minoi-ías. Este incumplimiento se debe a que ha
carecido de poder como institu- ción democrática por tres razones
fundamentales: la distancia entre el pueblo y sus representantes, la
subordinación al Poder Ejecutivo y sus problemas de funcionamiento interno.
La ciudadanía percibe que los parlamentarios se encuentran muy distantes
de ella, que discuten y se preocupan por asuntos sin importan- cia, y que se
olvidan de los electores una vez instalados en el Congi eso. Esta carencia de
poder como institución democrática del que adolece el Congreso causa un grave
desbalance con los otros poderes del Estado, en particular con el Poder
Ejecutivo, afectando seriamente el equilibrio de poderes y debilitando el proceso
de legitimación democrática a tra- vés dei cual la ciudadanía debería
identificarse con las instituciones es- tatales. Desde esta perspectiva, las
instituciones y los procedimientos democráticos se convierten en una cuestión
puramente instrumental, de la cual se puede prescindir de acuerdo a las
circunstancias.

91
 EDUCACIÓN Y CulDADANA: Peoru55TAS DE POLÍTICA
NlicoW LYNCH - Pm PAAOu

La mayor parte de ciudadanos del Perú no percibe la existencia A l’•IANERA DE CONCLUSIÓN

de un Estado de Derecho, a cuya legalidad se sometan (o se
deban some- ter) gobernantes y gobernados. Este es un asunto vital,
Podemos esbozar de esta forma un conjunto de conclusiones teóricas
sin embargo, en la constitución de ciudadanos y ciudadanas capaces
en relación con el proceso de construcción de una ciudadanía democrá-
de reconocerse en sus instituciones y dispuestos a participar en su
tica en el Perú.
buena marcha.
La ciudadanía es una condición del desarrollo político de la
humanidad en la época moderna, que reivindica el valor único de la
persona huma- na y su capacidad para decidir su propio destino.
Como tal, la ciudada- nía supone un modelo normativo —que no es
lo mismo que un esquema descriptivo—a partir del cual se define
lo que es y lo que no es ciudada- nía, así como las condiciones
que permiten su desarrollo. La preemi- nencia del modelo
normativo es fundamental porque nos permite rea- lizar el análisis
desde una instancia crítica y nos pone a salvo de las re- ducciones
empíricas producto de las modas de coyuntura.
La ciudadanía se construye en un proceso histórico
específico e implica el ejercicio de la voluntad de determinados
actores sociales y políticos. La construcción de la ciudadanía, sin
embargo, no significa que unos países (los ricos) puedan alcanzar una
ciudadanía de primera y que otros países (los pobres) debamos
conformarnos con una ciudadan1a de segunda, porque no tendríamos
los recursos para financiar una ciudada- nía pléna. La construcción
de la ciudadanía, eso sí, nos permite desarro- llar esta condición de
percenencia a partir de nuestras propias especifi- cidades históricas
y culturales.
92 La ciudadanía supone la pertenencia a una comunidad
determinada e implica, por lo tanto, la inclusión de los individuos
en dicha comuni- dad. La realidad de exclusión es por ello
antitética a la idea misma de ciudadanía y se constituye en el
principal obstáculo para su desarrollo. La ciudadanía es también
igualdad entre los individuos que forman parte de la comunidad
política. Por esta razón, las desigualdades que van más allá de lo
razonable, es decir, más allá de las posibilidades de tener una
vida digna para las personas, impiden el desarrollo ciudadano.
93
 94

La ciudadanía se gesta en el ámbito de la sociedad civil y se

desa- rrolla en la multiplicidad de redes asociativas que hombres
y mujeres crean, que implican la posibilidad de desarrollar espacios
públicos de ar- gumentación e intercambio por parte de individuos
capaces de ponerse de acuerdo y de emprender acciones
comunes. Por ello, la construc- ción de ciudadanía es un proceso
que se genera principalmente "desde abajo" y que atraviesa todas
las esferas de vida de las personas (de la familia al Estado).
La ciudadanía supone valores universales, por lo que la
multiplica- ción de los particularismos excluyentes puede poner
en peligro su de- sarrollo. Dicha universalidad no puede, sin embai-
go, plantearse en tér- minos de contradicción con la pluralidad y la
heterogeneidad que carac- ter iza un país como el Perú. Es
importante, por lo tant:o la realización positiva —no la negación-
de las identidades particulares.
La ciudadanía es también un conjunt:o de derechos que se va
arti- culando en el proceso de construcción de la misma. Los
derechos no están aislados unos de otros, por lo que la
aceptación o negación de algunos de ellos afecta a los demás y
supone avances o retrocesos en términos ciudadanos. Los derechos,
de igual manera, implican también deberes u obligaciones. E|
desarrollo de un conjunto de derechos sin una conti aparte en
deberes supone una ciudadanía pi ecaria cuyos lo- gros pueden
ser (ácilmente revet tidos.
El logro y/o la concesión segmentada de derechos ciudadanos
pue- de llevar a una situación en que los derechos son vistos, o
son hechos vel, como privilegios de unos pocos. Esta confusión
entre derechos y privilegios es otra de las fuentes de precariedad
ciudadana, y, a menudo, uno de los pretextos de quienes se
oponen al desai rollo de la ciudada- nía, para ponerle trabas a la
m¡sma.
La ciudadanía es, en principio, una condición individual, cuyo
desa- rrollo se estimula en ambientes de libertad, tanto económica
como po- lítica. Sin embargo, esta condición individual se reconoce y
realiza en comunidad, poi lo que su fortalecimiento es siempre una
tarea colectiva que va más allá del individuo aislado. Por ello, esta
condición individual
 EDUCACION Y CUIDADANÍA: PROPUESTAS DF POLITICA

supone una responsabilidad del conjunto por el bienestar de cada cual. Cuando
esta responsabilidad colectiva desaparece peligra la existencia misma de la
ciudadanía.
La ciudadanía se realiza en la posibilidad de que los individuos par- ticipen
en la toma de decisiones sobre los asuntos que les competen. La profundidad y
amplitud de esta participación es por ello el "test" úl- timo del grado de
desarrollo ciudadano en un país determinado. Por lo tanto, las limitaciones al
ejercicio de esta participación constituyen un importante obstáculo en el
proceso de construcción de |a ciudadanía
democrática. @

9S
 EoucACiou x CUIDADANÍA: PROPUESTAS DE POLÍTICA

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