Arbitrios Municipales Iusi Etc

Caracterización de las fuentes de
financiamiento de los
gobiernos
locales en Guatemala
CARLOS ENRIQUE GONZÁLEZ*
* El autor desea agradecer la colaboración de Marco Antonio Sánchez, analista económico del IDIES, por su
eficiente apoyo en la parte estadística.
Estudios Sociales
69
2 Colección
Caracterización de las fuentes de financiamiento
de los gobiernos locales en Guatemala
Introducción
El presente estudio entrega una caracterización de las principales fuentes

de financiamiento de los gobiernos locales, utilizando información sobre
los ingresos de cada uno de los municipios del país, clasificada en un
documento de la Fundación Centroamericana para el Desarrollo
(FUNCEDE). Ese documento se elaboró con base en datos oficiales
inéditos de los presupuestos ejecutados por todos los municipios durante
el año de 1999, que fueron proporcionados por el Instituto de Fomento
Municipal (INFOM).
Adicionalmente, este estudio utiliza como fuente importante de referencia

la iniciativa de ley del Código Tributario Municipal, elaborada con la
participación de la Asociación Nacional de Municipalidades de la
República (ANAM) , la Asociación Guatemalteca de Alcaldes y
Autoridades Indígenas (AGAII) y el Ministerio de Finanzas Públicas, que
actualmente se discute en el Congreso de la República.
En el primer capítulo se presenta un panorama general de las fuentes de

financiamiento de las municipalidades distinguiendo la contribución de
los ingresos locales propios, de las transferencias de recursos del gobierno
central y los de los recursos de crédito en el financiamiento de las
municipalidades. Adicionalmente, se plantea lo establecido en la
Constitución de la República relativo al carácter autónomo de los municipios,
así como lo regulado en el nuevo Código Municipal respecto a las
competencias propias y delegadas de los municipios.
En el segundo capítulo se analiza en detalle la estructura y características

de los ingresos locales propios, tanto tributarios como no tributarios, de los
gobiernos locales. Entre ellos el Impuesto Único sobre Inmuebles IUSI, el
Arbitrio de Ornato Municipal, los Arbitrios sobre Actividades
Económicas, la tasa municipal del alumbrado público, la venta de bienes y
servicios, los servicios administrativos y las contribuciones por mejoras.
En este punto destaca la estrecha asociación registrada entre el nivel y
Carlos Enrique 3
Estudios Sociales
comportamiento de 69
4 Colección
la recaudación de estos ingresos con el ritmo de actividad económica, los

índices de urbanización y el tamaño poblacional del municipio. Asimismo,
se examinan las propuestas planteadas en la iniciativa de ley del
Código Tributario Municipal, en relación con la creación de un arbitrio
anual sobre bienes inmuebles, en sustitución de la actual ley del IUSI; un
arbitrio sobre vecindad, en sustitución del actual Arbitrio de Boleto de
Ornato ;y un arbitrio anual sobre las actividades económicas, en
sustitución de los planes de arbitrios municipales vigentes.
El tercer capítulo presenta la contribución de las transferencias de recursos

del gobierno central a los gobiernos locales. Sobresale en este tema la alta
dependencia financiera que exhiben la mayoría de municipios del país
respecto a los recursos del Gobierno Central para su funcionamiento.
En el cuarto y último capítulo se examina la participación de los recursos

de crédito en el financiamiento de los gobiernos locales. En el desarrollo
de este capítulo destaca el hecho de que un grupo de administraciones
municipales comprometieron en más del cien por ciento sus ingresos por
concepto de transferencias e ingresos locales propios, a raíz de la
utilización de recursos de crédito.
Finalmente, se adjunta un anexo estadístico donde se detalla el grado de

autonomía financiera de las municipalidades del país, y la distribución de
la recaudación de cada uno de los ingresos tributarios y no tributarios,
según rangos de ingreso. Se incluye, además, la distribución y nivel de
las transferencias de recursos del gobierno central, según rangos; los
niveles de endeudamiento contraídos por las municipalidades con el
INFOM y con el sistema bancario nacional, así como la relación entre la
deuda y los ingresos.
Carlos Enrique 5
Estudios Sociales
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1. UN PANORAMA GENERAL DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE

LAS MUNICIPALIDADES
Los municipios constituyen la unidad política y administrativa más

pequeña y el nivel de gobierno más inmediato de participación ciudadana
en asuntos públicos en el país. La Constitución Política de la República, en el
artículo 253, establece el carácter de institución autónoma de los
municipios, y con esa base norma las funciones de elegir a sus propias
autoridades, de obtener y disponer de sus recursos y la de atender los
servicios públicos locales. (Asamblea Nacional Constituyente, 1985;
Congreso de la República, 2002)
El nuevo Código Municipal, aprobado por el Congreso de la República

mediante el Decreto 12-2002, define las competencias propias del
municipio, entre las que destaca el abastecimiento domiciliario de agua
potable, alcantarillado y alumbrado público; la administración de
mercados, rastros y cementerios; la recolección, tratamiento y disposición
de desechos sólidos; la pavimentación y mantenimiento de vías públicas
urbanas, construcción y mantenimiento de caminos de acceso; la
prestación del servicio de policía municipal y la administración del
registro civil. Adicionalmente, el Código Municipal establece como
competencias propias del municipio la regulación del transporte de
pasajeros y carga; la autorización de las licencias de construcción de
obras públicas y privadas; el cumplimiento de normas de control sanitario
de la producción, comercialización y consumo de alimentos y bebidas; la
gestión y administración de farmacias municipales populares; la
promoción y gestión de parques, jardines y lugares de recreación; y la
gestión de la educación preprimaria y primaria, así como de los
programas de alfabetización y educación bilingüe. (Congreso de la
República, 2002a)
En relación con las competencias delegadas al municipio por el gobierno

central, el Código Municipal preceptúa que el municipio ejercerá tales
competencias en función de la capacidad de gestión del gobierno
6 Colección
municipal y de la dotación de los recursos necesarios para desempeñarla.
Por su parte, la Ley General de Descentralización, Decreto 14-2002, y
su reglamento,
Carlos Enrique 7
Estudios Sociales
69
regula el traslado de las competencias del organismo Ejecutivo a las
municipalidades en las áreas de educación, salud, seguridad ciudadana,
ambiente y recursos naturales, agricultura, comunicaciones,
infraestructura y vivienda, economía, y cultura, recreación y deporte.
El proceso de descentralización de competencias y recursos, según lo

establece la ley General de Descentralización, se realiza previo acuerdo
con las municipalidades. Su formalización se da mediante un acuerdo
gubernativo que aprueba los convenios celebrados entre los órganos
titulares de las competencias originarias y el ente destinatario de la
competencia delegada. (Congreso de la República, 2002b)
La Constitución Política, en su artículo 257, establece una asignación anual

del 10 por ciento de los ingresos ordinarios del gobierno central para
el financiamiento de las municipalidades. Además de este aporte
constitucional, el Congreso de la República ha normado que se transfiera a
los municipios un porcentaje de la recaudación de algunos impuestos de
cobertura nacional tales como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el
Impuesto de Circulación de Vehículos y el Impuesto al Petróleo y
Combustibles Derivados del Petróleo.
Adicionalmente, las municipalidades cuentan con ingresos locales propios,

provenientes de la tributación local por concepto del Impuesto Único
Sobre Inmuebles (IUSI), así como del Arbitrio de Boleto de Ornato y el
Arbitrio sobre Actividades Económicas. Asimismo, captan ingresos no
tributarios derivado de la venta de bienes y servicios municipales,
servicios administrativos y de contribuciones por mejoras, provenientes de
la prestación de servicios públicos. El Código Municipal establece que las
autoridades municipales deben garantizar un funcionamiento eficaz,
seguro y continuo de estos servicios públicos municipales mediante la
fijación de tasas y contribuciones que reflejen los costos de operación,
mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios.
Finalmente, el crédito interno y los préstamos externos constituyen otras

de las principales fuentes de financiamiento del gasto de los gobiernos
locales.
8 Colección
TABLA NO. 1
Principales fuentes de financiamiento de las municipalidades, año 1999
(en millones de quetzales y en porcentajes)
Total ingresos 2,469.2 100.0
1. Ingresos propios 660.0 26.7

Ingresos tributarios 165.9 6.7
Ingresos no tributarios 494.1 20.0
2. Transferencias 1,401.8 56.8
Sector privado 29.6 1.2
Sector público 1,372.2 55.6
3. Endeudamiento 278.0 11.3
4. Otros ingresos 129.4 5.2
Fuente: Elaborado con base en información de FUNCEDE.
La información disponible revela que en 1999 los ingresos provenientes de

la recaudación local —ingresos locales propios—, escasamente
contribuyeron con el 26.7 por ciento de los ingresos totales de los
municipios. Esta participación poco significativa de los ingresos locales
propios, como fuente de financiamiento de los gobiernos locales, fue
compensada ampliamente con la corriente de transferencias del sector
público, cuyos montos constituyeron el 56.8 por ciento de los ingresos
totales de las municipalidades. Por su parte, los recursos provenientes de
crédito representaron el 11.3 por ciento del total de los ingresos de los
gobiernos locales.
No obstante que la Constitución de la República preceptúa el carácter de

institución autónoma de los municipios, la autonomía de éstos es limitada.
Los municipios no pueden establecer libremente impuestos, ni tienen total
discrecionalidad en cuanto al destino de sus gastos o para tomar
decisiones independientes en materia de endeudamiento.
La propia Constitución Política de la República limita las facultades

fiscales de los gobiernos locales. El artículo 239 establece el denominado
principio de legalidad, según el cual corresponde con exclusividad al
organismo Legislativo decretar impuestos ordinarios y extraordinarios,
arbitrios, y contribuciones especiales. El artículo 255 señala expresamente
que la captación de recursos por los municipios deberá ajustarse al
Carlos Enrique 9
Estudios Sociales
principio establecido en el69artículo 239.
1 Colección
Por su parte, el nuevo Código Municipal, en el artículo 35 inciso o, señala

que compete al Concejo Municipal proponer la creación, modificación o
supresión de arbitrios al organismo Ejecutivo, quien trasladará el
expediente, con la iniciativa de ley respectiva, al Congreso de la
Republica.
En relación con el crédito público, como fuente de financiamiento de los

gobiernos locales, también existen restricciones legales para su gestión y
contratación. El Código Municipal, en el artículo 110, establece que las
municipalidades podrán contratar préstamos, cumpliendo con los
requisitos legales establecidos para el efecto, observando el principio de
capacidad de pago y asegurando que el endeudamiento en que
incurran no afecte ni comprometa las finanzas públicas municipales o
nacionales. Igualmente las municipalidades podrán emitir, negociar y
colocar títulos valores en el mercado nacional o en el exterior, contando
previamente con la opinión favorable del organismo Ejecutivo y de la
Junta Monetaria.
El artículo 113 del Código Municipal establece que los préstamos externos
y las emisiones de títulos y valores, tanto en el mercado interno como
externo, deberán ser canalizados por el Ministerio de Finanzas Públicas y
estar sujetos a la política de endeudamiento establecida por el Estado
para el sector público. Adicionalmente, la Ley Orgánica del Presupuesto,
Decreto 101-97, en su artículo 64, establece que ninguna entidad del sector
público podrá iniciar trámites para realizar operaciones de crédito público
sin la autorización previa del Ministerio de Finanzas Públicas.
Al respecto la Constitución Política de la República establece, en el artículo

171 inciso i, que corresponde al Congreso de la República contraer,
convertir consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda
pública interna o externa, previa opinión del organismo Ejecutivo y de la
Junta Monetaria.
Finalmente, las municipalidades no pueden decidir libremente el destino

de los recursos recibidos por concepto de transferencias del gobierno
central, ya que tanto el aporte constitucional del 10 por ciento de los
ingresos ordinarios, como las leyes tributarias —cuyos ingresos se
comparten con las municipalidades— determinan que la mayor
proporción de los recursos debe ser utilizada en gastos de inversión.
Carlos Enrique 1
Estudios Sociales
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2. LA PARTICIPACIÓN DE LOS INGRESOS LOCALES PROPIOS EN EL
FINANCIAMIENTO MUNICIPAL
En el año 1999 los ingresos locales provenientes del propio esfuerzo de

recaudación de los gobiernos municipales alcanzaron un monto de Q660.0
millones. De ellos un 25 por ciento provenían de fuentes tributarias como
el IUSI, el Arbitrio del Boleto de Ornato y Arbitrios a Establecimientos
y Productos; y un 75 por ciento se generó de fuentes no tributarias como el
cobro de tasas municipales, venta de bienes y servicios, tasas por servicios
administrativos y de contribuciones por mejoras.
TABLA NO. 2
Estructura de los ingresos locales propios de las municipalidades, según
fuente, año 1999 (en millones de quetzales y en porcentajes)
Ingresos propios 660.0 100.0
Ingresos tributarios 165.9 25.1

Impuesto Único Sobre Inmuebles 107.1 16.2
Arbitrios s/ Establecimientos 35.3 5.4
y Productos
Boleto de Ornato 23.5 3.6
Ingresos no tributarios 494.1 74.9
Tasas municipales 149.9 22.7
Venta de bienes y servicios 130.2 19.7
Servicios administrativos 78.9 11.9
Contribuciones por mejoras 49.9 7.6
Multas 22.6 3.4
Arrendamientos 21.8 3.3
Otros ingresos 40.9 6.2
1 Colección
En ese año los ingresos locales propios constituían, en promedio, el 27 por

ciento de los ingresos totales de los municipios del país. A juzgar por
la información disponible la participación del esfuerzo de recaudación
local habría registrado un crecimiento importante, ya que en el período
1992- 1995 esta proporción alcanzaba, en promedio, un 19.2 por ciento.
(Gálvez y Camposeco, 1997)
Debe resaltarse que este grado de participación a nivel nacional, de 27 por

ciento de los ingresos locales propios respecto a los ingresos totales, era
sensiblemente menor para la mayoría de los municipios. En efecto, los
datos revelan que 291 municipios de un total de 330 (88%), reportaban un
grado de autonomía financiera1 inferior al promedio nacional. Más aún,
existían 55 municipios cuyos ingresos locales propios constituían menos
del 2 por ciento de sus ingresos totales, destacando los municipios de
Patzité, San Rafael Petzal, San Juan Atitán, San Miguel Sigüilá, San Juan
Tecuaco, San Carlos Alzatate y Zunilito que reportaban ingresos locales
propios menores del 0.5 por ciento de sus ingresos totales. Esta
información refleja en alguna medida las debilidades e insuficiencias de
los gobiernos locales en la recaudación de ingresos propios —ver
Anexo 1—.
TABLA NO. 3
Grado de autonomía financiera de las municipalidades del país según
rangos año 1999 (en porcentajes)
Autonomía financiera No. Municipios Proporción
Menos del 1% 21 6.4

De 1% a menos de 2% 33 10.0
De 2% a menos de 5% 81 24.5
De 5% a menos de 10% 54 16.4
De 10% a menos de 20% 73 22.1
De 20% a menos de 40% 54 16.4
De 40% y más 14 4.2
Total 330 100.0

Fuente: Elaborado con base en información de FUNCEDE
1 En este estudio se considera autonomía financiera como el cociente entre los ingresos locales propios y los
ingresos totales.
Carlos Enrique 1
Estudios Sociales
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En el otro extremo, la información muestra que solamente 39 municipios,
equivalentes al 12 por ciento, superan el promedio nacional de
participación de los ingresos locales propios (27%) en relación a los
ingresos totales. En este reducido universo destacan los municipios de San
Miguel Petapa, Santa Catarina Pinula, Santa Lucía Cotzumalguapa,
Mazatenango, Villa Nueva y Guatemala, que registran los mayores niveles
de autonomía financiera en el país, con ingresos locales propios superiores
al 50 por ciento de sus ingresos totales —ver Anexo 1—.
En otra perspectiva de análisis, a través de la distribución de los ingresos

locales, según rangos de recaudación, se puede apreciar que únicamente
32 municipios reportaron ingresos locales propios superiores a Q 2.5
millones anuales, concentrando un monto de recaudación de Q 525.2
millones, equivalente al 79.6 por ciento del total de la recaudación de
ingresos propios. De estos 32 municipios destaca el peso significativo del
municipio de Guate- mala con un ingreso de Q234.0 millones, equivalente
al 35 por ciento del total de los ingresos propios de los municipios del
país. Destaca además la importancia de los municipios de Mixco, Villa
Nueva, Quetzaltenango, Escuintla, Chinautla, Santa Lucía
Cotzumalguapa, Chiquimula, Antigua Guatemala y Huehuetenango con
ingresos locales propios superiores a Q8.0 millones anuales —ver
Anexo 2—.
TABLA NO. 4
Distribución de los ingresos locales propios, según rangos de ingresos,
en 1999 (en millones de quetzales y en porcentajes)
Rango No. Municipios Ingresos propios Porcentaje Promedio
Menos de Q100 mil 84 4.44 0.7 0.05

Entre Q 100 y Q 500 mil 120 29.30 4.4 0.24
Entre Q 500 mil y Q 1 50 34.75 5.3 0.70
millón
Entre Q 1 y Q 2.5 millones 44 66.31 10.0 1.51
Más de Q 2.5 millones 32 525.22 79.6 16.42
Total país 330 660.01 100.0% 2,000.03
1 Colección
Fuente: Elaborado con base en la información de FUNCEDE
Carlos Enrique 1
Estudios Sociales
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Por otra parte, este mismo análisis muestra que 84 municipios reportaron
ingresos menores a Q 100.0 mil anuales alcanzando un reducido monto de
recaudación de Q 4.4 millones, equivalente a menos del uno por ciento
del total de ingresos captados por administración directa de las
municipalidades de la República. El promedio de recaudación municipal
por concepto de ingresos locales propios en este grupo de municipios
alcanzó los Q50.0 mil anuales, monto extremadamente bajo para financiar
los gastos anuales de administración y funcionamiento de estos
municipios. Vale señalar que 40 municipios se encuentran por debajo de
este promedio —Q 50.0 mil anuales— entre los cuales se destaca San
Juan Atitán, Santa María Visitación, San Miguel Panán, Zunilito, San
Manuel Chaparrón, San Juan Tecuaco, San Miguel Sigüilá, San Rafael
Petzal y Patzité con ingresos locales propios menores de Q 20.0 mil
anuales —ver Anexo 2.
En resumen, la información presentada revela que el esfuerzo de

recaudación propia de los municipios del país es débil. El ingreso local
propio per cápita a nivel nacional es escasamente de Q 59.00 anuales. Vale
subrayar que este indicador a nivel del país es sensiblemente menor para la
mayoría de gobiernos locales, destacando la situación de 16 municipios
cuyo esfuerzo local propio per cápita es menor de Q 2.00 anuales. En
contraste, solamente 29 municipios registraron un ingreso local propio per
cápita superior a Q 100.0 anuales, sobresaliendo Fraijanes, Guatemala,
Antigua Guatemala y Siquinalá con ingresos locales per cápita superiores
a Q 200.0 —ver Anexo 3.
Por otro lado, es importante señalar que los municipios que exhiben altos
niveles de autonomía financiera y cuya recaudación por esfuerzo propio es
superior a Q 5.0 millones son aquellos que registran los mayores niveles
de actividad económica, los índices más elevados de urbanización y la
mayor densidad poblacional en el territorio nacional. En contraste, los
municipios que exhiben los más altos niveles de dependencia financiera y
los más bajos niveles de recaudación por concepto de ingresos locales
propios, son los que registran los mayores índices de pobreza, los más
altos niveles de ruralidad y una menor densidad de población.
1 Colección
RECUADRO NO. 1
Incidencia del monto de población no pobre y el monto de población

rural en el nivel y comportamiento de los ingresos locales propios de
los municipios
En general, puede plantearse una estrecha asociación entre el nivel y

comportamiento de los ingresos locales propios de los municipios, el
monto de población no pobre y el monto de población rural. La
expectativa teórica sugiere una relación positiva entre los ingresos locales
propios y la población no pobre del municipio; y una relación negativa
entre los ingresos locales propios y el tamaño de la población rural
municipal. Los resultados de una regresión lineal múltiple , con datos de
los 300 municipios del país, utilizando los ingresos propios como variable
dependiente, y el número de habitantes no pobres del municipio y el
número de población rural como variables explicativas fueron los
siguientes:
Variable Dependiente: Ingresos Propios

Método: Mínimos cuadrados
Número de observaciones: 330
Variable Coeficiente Error Estándar t Estadístico Probabilidad
C -5802.342 1018893. -0.005695 0.9955

POBLACION 199.0168 4.856541 40.97913 0.0000
RURALIDAD -66745.92 13162.48 -5.070923 0.0000
R cuadrado 0.845726 Promedio de la variable dependiente 2000029

R-cuadrado ajustado 0.844782 Desviación estándar de la variable 13859891
dependiente
Máxima verosimilitud -5586.048 F estadístico 896.3025
Estadístico de Durbin-Watson 1.538780 Probabilidad (F estadístico) 0.000000
El análisis de los resultados muestra que los signos de los coeficientes son
los esperados, y ambos son significativos al nivel del 5%. Existe un gran
ajuste entre los datos, lo cual es demostrado por un R2 ajustado elevado,
además de que el modelo en su conjunto es significativo utilizando el
estadístico F.
Carlos Enrique 1
Estudios Sociales
69
En este sentido, puede plantearse que existe una estrecha asociación entre
el grado de autonomía financiera y el nivel de actividad económica y de
urbanización, de manera que a un mayor nivel de urbanización y de
actividad económica se esperaría un mayor grado de autonomía financiera
de los municipios. Por el contrario, a menores niveles de actividad
económica y bajos índices de urbanización se esperarían altos niveles de
dependencia financiera.
Los resultados de una regresión lineal múltiple entre ingresos locales

propios, como variable dependiente, y el tamaño de la población no pobre
y de la población rural, como variables independientes, señalan que existe
una relación positiva entre población no pobre y los ingresos propios. Así,
a mayor población no pobre se observan mayores ingresos provenientes
del esfuerzo recaudador directo de los gobiernos municipales. En tanto,
existe una relación negativa entre ruralidad e ingresos generados de
fuentes propias, de forma que a mayor población rural corresponden
niveles menores de recaudación de este tipo de ingresos.
2.1 Estructura y características de los ingresos tributarios

municipales
El IUSI, los Arbitrios sobre las Actividades Económicas y el Arbitrio de

Ornato Municipal constituyen los pilares de la tributación local del país.
En el año 1999 los ingresos tributarios constituyeron una cuarta parte del
total de los ingresos locales propios, y representaron el 6.7 por ciento del
total de los ingresos municipales. El mayor flujo de ingresos tributarios
proviene del IUSI, a pesar de que la gestión y cobro de este gravamen
aún no está generalizada en todos los municipios de la República,
como lo están el Arbitrio a las Actividades Económicas y el Arbitrio de
Boleto de Ornato.
Los niveles de recaudación por concepto de Arbitrios sobre Actividades

Económicas y extracción de productos locales es marginal a causa de la
vigencia de tarifas desactualizadas y desvinculadas de la realidad que
presenta el contexto productivo de los municipios. Por su parte, el monto
recaudado del Arbitrio de Boleto de Ornato, aunque está generalizado en
todos los municipios, con excepción de Patzité en el departamento de El
Quiché, todavía no es significativo, pero se espera que aumente su
importancia recaudatoria en el futuro en virtud de su reciente actualización
y generalización a partir del año 1996.
1 Colección
Una evaluación mas detallada de la naturaleza y alcance de cada uno de

estos impuestos tributarios locales se presenta a continuación
2.1.1El Impuesto Único Sobre Inmuebles

El IUSI es uno de los tributos más antiguos que existe en el país, su origen
se remonta al año 1921 y a lo largo del tiempo ha experimentado
diversas reformas. Actualmente rige el Decreto del Congreso de la
República 15-98, Ley del Impuesto Único Sobre Inmuebles (Pérez,
1998).
En 1999 únicamente 64 municipios (19%) del total de 330 captaron

ingresos provenientes de la aplicación del IUSI por un monto de Q 107.1
millones. El 94 por ciento de este total se generó en 15 municipios que
reportaron ingresos superiores a Q 500.0 mil anuales. En este grupo de
municipios destacaron los de Guatemala y Mixco, con una recaudación
que superó los Q 19.0 millones, así como también Santa Catarina Pinula y
San Miguel Petapa en los cuales la captación representó más del 30 por
ciento de sus ingresos totales —ver Anexo 4—.
TABLA NO. 5
Niveles de recaudación del IUSI, según rangos de ingreso, año 1999
(rangos e ingresos promedios en miles de quetzales, monto recaudado
en millones de quetzales y en porcentajes)
Rango de ingreso Municipios Monto recaudado Promedio
Menos de 100.0 28 0.9 0.8 31.8

De 100.0 a 500.0 21 5.7 5.3 271.2
De 500.0 y más 15 100.5 93.9 6,701.0
Total 64 107.1 100.0
La Ley del IUSI establece un tributo único anual sobre el valor de los
bienes inmuebles situados en el territorio de la República, el cual se
determina en base a las siguientes escalas y tasas.
Carlos Enrique 1
Estudios Sociales
69
TABLA NO. 6
Tasas para el cobro del IUSI
Valor Inscrito del Inmueble Impuesto
Hasta Q 2,000.00 Exento

De Q 2,000.01 a Q 20,000.00 2 por millar
De Q 20,000.01 a Q 70,000.0 16 por millar
De Q 70,000.01 en adelante 9 por millar
Fuente: Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, Decreto 15-98.
La Ley del IUSI establece que debe destinarse a las municipalidades, en

cuya jurisdicción territorial esté ubicado el inmueble, la totalidad del
impuesto que la administración tributaria central recaude de los
contribuyentes afectos al dos (2) por millar. La ley dicta que el producto
recaudado de los contribuyentes afectos al seis (6) o nueve (9) por millar
se distribuirá en 25 por ciento para el Estado y el 75 por ciento para las
municipalidades respectivas.
Respecto al destino de los recursos provenientes de la aplicación del

impuesto, la ley preceptúa que las municipalidades deberán destinar
como mínimo un 70 por ciento para inversiones en servicios básicos y
obras de infraestructura de interés y uso colectivo; y un máximo de 30
por ciento para gastos administrativos de funcionamiento.
Además, la Ley del IUSI regula el traslado de las atribuciones de

recaudación y administración de este impuesto desde el gobierno
central a las municipalidades. En el año 2000 unas 125 municipalidades
administraban directamente este impuesto. Un año antes solamente 64
municipios reportaron ingresos por este concepto. Eso parece explicarse
en el hecho de que la transferencia de la administración del tributo hacia
las municipalidades se habría realizado sin que algunas de ellas hubiesen
desarrollado las capacidades técnicas y administrativas para el manejo
eficiente del impuesto, tal como lo establece la ley respectiva. El impuesto
sobre inmuebles es considerado uno de los tributos más importantes para
los gobiernos locales, y se espera que en el futuro su importancia aumente
conforme se complete su traslado del gobierno central a las
municipalidades y mejore la eficiencia en su administración y cobro
2 Colección
(PNUD, 2001; Gómez y Pérez, 2001).
Carlos Enrique 2
Estudios Sociales
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Actualmente se discute en el Congreso de la República la iniciativa de ley
sobre el Código Tributario Municipal, elaborada con la participación de la
ANAM, la AGAAI y el Ministerio de Finanzas Públicas, en la cual se
propone un arbitrio anual sobre bienes inmuebles, que derogaría la actual
ley del IUSI. Este arbitrio recaería sobre el valor de los bienes inmuebles
ubicados en la circunscripción de cada municipio. La base imponible del
arbitrio constituiría el valor de cada bien inmueble, y para su
determinación se tomaría en cuenta el terreno, las edificaciones,
construcciones, mejoras e instalaciones adheridas al terreno en forma
permanente, así como los cultivos permanentes con un término de
producción superior a tres años. El tipo impositivo — tarifa del arbitrio—
correspondería a los siguientes rangos:
TABLA NO. 7
Propuesta para el cobro de un Arbitrio anual sobre inmuebles
Valor del inmueble Impuesto
Hasta Q25,000.00 2 por millar

De Q25,000.01 hasta Q100,000.00 4 por millar
De Q100,000.01 hasta Q250,000.00 6 por millar
De Q250,000.01 en adelante 9 por millar
Fuente: Anteproyecto del Código Tributario Municipal
La administración del arbitrio estaría a cargo de los municipios, a través

de la unidad u órgano que ejercerá la función de Administración
Tributaria Municipal nombrada por el Concejo Municipal.
El valor del bien inmueble será aquel que el contribuyente y la

Administración Tributaria Municipal determinen conjuntamente, de
acuerdo con la base imponible normada para este arbitrio. A falta de
consenso entre las partes para definir dicho valor, la municipalidad
nombrará un experto para la valuación del inmueble y en base a ésta se
registrará el valor del inmueble.
El establecimiento de este arbitrio sobre el valor de bienes inmuebles

ubicados en la circunscripción de cada municipio, en sustitución de la
actual ley del IUSI, puede llegar a representar una de las fuentes más
2 Colección
importantes de ingreso para las municipalidades del país.
Carlos Enrique 2
Estudios Sociales
69
La vigencia de este arbitrio impulsaría a las municipalidades a actualizar
el valor y registrar la totalidad de los bienes inmuebles de su jurisdicción,
y a mejorar su capacidad administrativa y técnica, específicamente los
mecanismos internos de facturación y cobro.
Este arbitrio propuesto crearía los incentivos para fortalecer la capacidad

de gestión política y de diálogo entre las autoridades locales y los
vecinos, mediante el mecanismo de autoavalúo dirigido de sus bienes
inmuebles. La participación del contribuyente y de la administración
tributaria municipal permitiría una valuación de los inmuebles más
acorde a la realidad de cada municipio y más cercana al valor de mercado,
evitando con este procedimiento la subvaluación del inmueble por parte
del contribuyente, así como los excesos y abusos provenientes de la
administración tributaria municipal.
2.1. 2 Arbitrio de ornato municipal

El Decreto 121-96 del Congreso de la Republica, Ley del Arbitrio de
Ornato Municipal a favor de las municipalidades del país, obliga a todas
las personas
—guatemaltecas o extranjeras domiciliadas— que residen en cada jurisdicción
municipal a realizar un pago anual.
El arbitrio de ornato está estructurado en base a la capacidad de pago de

los contribuyentes, quienes pagan un monto fijo anual que va aumentando
en función de siete rangos progresivos de ingresos mensuales percibidos,
tal como se constata en la siguiente tabla.
TABLA NO. 8
Tarifas para el pago del arbitrio del Boleto de Ornato,
según rangos de ingreso
Ingresos municipales Arbitrios
De Q 300.00 a Q 500.00 Q 4.00

De Q 500.01 a Q 1,000.00 Q 10.00
De Q 1,000.01 a Q 3,000.00 Q 15.00
De Q 3,000.01 a Q 6,000.00 Q 50.00
De Q 6,000.01 a Q 9,000.00 Q 75.00
De Q 9,000.01 a Q 12,000.00 Q 100.00
De Q 12,000.01 en adelante Q 150.00
2 Colección
Fuente: Ley del Arbitrio de Ornato Municipal, Decreto 121-96
Carlos Enrique 2
Estudios Sociales
69
Con el propósito de asegurar la efectividad de la recaudación del arbitrio
de ornato, la ley establece que todas las dependencias del Estado,
instituciones descentralizadas o autónomas y toda empresa en la cual
se contrate los servicios de más de una persona, estará en la obligación de
exigir la constancia de este pago. Adicionalmente, la ley regula que las
instituciones públicas o empresas privadas pueden cumplir el papel de
agentes de retención del arbitrio.
La información disponible muestra, contrario a lo que registra el IUSI, que

la aplicación de este arbitrio es generalizada en todas las municipalidades
del país, con excepción de Patzité. Esto se debe, probablemente, a que la
ley obliga a presentar constancia del pago del boleto de ornato en la
mayoría de trámites y gestiones administrativas tales como: la obtención
de cédula de vecindad, inscripción de nacimientos y matrimonios,
obtención de pasaportes, placas de circulación o calcomanías de vehículos
automotores, así como en la obtención o renovación de licencias de conducir
vehículos.
En 1999 32 municipios reportaron ingresos por boleto de ornato superiores

a Q 100.0 mil, destacando la participación del municipio de Guatemala con
una recaudación de Q 8.9 millones, equivalente al 38 por ciento del monto
total captado por este arbitrio a nivel nacional, el cual se situó en Q
23.5 millones. La información muestra que casi la mitad de los municipios
del país reportaron ingresos menores de Q 20.0 mil anuales por dicho
arbitrio, con un promedio de recaudación en ese universo de Q 10.0 mil —
ver anexo 5—.
TABLA NO. 9
Distribución de la recaudación del arbitrio del boleto de ornato,
según rango de ingresos, año 1999
Rango de Ingresos Municipios Monto recaudado Promedio recaudación2

En miles de Q. En millones de Q. % En miles de Q.
Menos de Q 20.0 151 1.6 6.6 10.3
De Q 20.0 a Q 50.0 105 3.2 13.7 30.7
De Q 50.0 a Q 41 2.8 12.7 68.6
100.0
De Q 100.0 a Q 32 15.9 67.7 497.2
500.0
Totales 329 23.5 100 71.2
2 Colección
2 Cociente entre el monto recaudado y el número de municipios del rango.
Carlos Enrique 2
Estudios Sociales
69
No obstante que en 1999 el arbitrio de boleto de ornato representó, en
promedio, solamente el 3.5 por ciento del total de los ingresos locales
propios de las municipalidades, puede anticiparse que el rendimiento de
este arbitrio podría aumentar considerablemente en el futuro, en tanto las
empresas y entidades públicas cumplan con efectividad su papel de
agentes de retención del arbitrio, y se generalice la exigencia en la
presentación de la constancia de pago del arbitrio en los trámites y
gestiones administrativas. (Pérez, 2001)
La iniciativa de ley sobre el Código Tributario Municipal, que se discute

actualmente en el Congreso de la República, contempla la creación de un
arbitrio sobre vecindad en sustitución al actual Arbitrio de Boleto de Ornato.
Esta propuesta se fundamenta en la consideración de que, desde el punto
de vista constitucional, el arbitrio vigente genera conflicto con el Impuesto
Sobre la Renta (ISR), en virtud de que ambos tributos tienen la misma base
imponible, lo cual podría propiciar la figura de doble tributación,
prohibida por la Constitución de la República en su artículo 243.
La propuesta establece un arbitrio anual por concepto de vecindad a las

personas individuales que residan en cada circunscripción municipal en
forma permanente o de manera continuada por al menos un año. La base
imponible del arbitrio se constituiría por el acto de inscripción de la
persona individual en el registro de vecindad del municipio
correspondiente, y la tarifa propuesta es de quince quetzales (Q 15.00) en
todos los municipios de la República. La iniciativa de ley propone que la
tarifa del arbitrio deberá ajustarse cada cuatro años, en base al
promedio simple de la inflación registrada en ese período.
Por el momento, no se dispone de evaluaciones sobre el impacto en el

nivel de recaudación del arbitrio sobre vecindad con una tarifa fija de Q
15.00 en cada una de las municipalidades. Sin embargo, puede anticiparse
que esta tarifa fija podría afectar negativamente el nivel de recaudación del
municipio de Guatemala, ya que en éste se concentra un importante
segmento de contribuyentes que pagan un arbitrio de ornato superior a
los Q15.00, en virtud de que sus niveles de ingreso mensual están por
arriba de Q 3,000.00.
2 Colección
2.1.3 Arbitrios sobre actividades económicas

Estos arbitrios municipales comprenden los impuestos locales que gravan
las actividades industriales, comerciales, de servicios, sobre las diversiones
y espectáculos, y otras de diversa índole. Específicamente, constituyen tributos
municipales que recaen sobre establecimientos o sobre productos
agrícolas, pecuarios e industriales, y sobre la extracción de productos —
gravamen que debe pagarse a la salida del municipio.
En 1999, 318 municipios reportaron ingresos por concepto de arbitrios a

establecimientos y productos, sumando una recaudación de Q 35.3
millones equivalente al 5.4 por ciento de los ingresos locales propios de los
municipios del país. La distribución por rangos de ingresos proveniente
de este arbitrio muestra que 174 municipios reportaron ingresos menores
de Q 20.0 mil anuales, registrando un promedio de recaudación por
municipalidad de escasamente Q 5.1 mil anuales —ver Anexo 6—.
TABLA NO. 10
Distribución de la recaudación de arbitrios sobre actividades
económicas y productos, según rango de ingresos, año 1999
Rango de ingresos Municipios Monto recaudado Promedio recaudación
En miles de Q En millones de Q % En miles de Q
Menos de Q 20 174 0.9 2.5 5.1

De Q 20 a Q 100 89 4.1 11.6 46.1
De Q 100 a Q 500 39 7.8 22.1 200.75
Más de Q 500 16 22.5 6 3.7 1405.9
Totales 318 35.3 100.0 111.0
Fuente: Elaborado con información de FUNCEDE
En el otro extremo, la información muestra que solamente 16 municipios

reportaron recaudaciones por encima de Q 500.0 mil anuales, destacando
los municipios de Santa Lucía Cotzumalguapa, Huehuetenango, La
Gomera, Escuintla, Guatemala, Siquinalá y Antigua Guatemala, con
ingresos superiores a Q 1.5 millones.
Carlos Enrique 2
Estudios Sociales
69
Este arbitrio sobre actividades económicas tiene una particular
importancia en los municipios de Santa Lucía Cotzumalguapa, La
Democracia, Siquinalá y Nueva Concepción, todos del departamento de
Escuintla, ya que representa más del 10 por ciento de sus ingresos totales.
Al parecer el monto recaudado de este arbitrio proviene principalmente
del pago por la extracción de caña de azúcar producida en esos
municipios.
En contraste, este arbitrio tiene una importancia relativamente escasa en el

total de ingresos para los municipios de Guatemala, Mixco, Villa Nueva,
Quetzaltenango, Chiquimula, Cobán, Mazatenango, Antigua Guatemala,
Panajachel, y Coatepeque, pese a que estas son las localidades en donde se
concentra una buena parte de la actividad productiva y comercial del
país,
—ver Anexo 6—.
El rendimiento de los arbitrios sobre las actividades económicas es

extremadamente bajo en virtud de que la mayoría de planes de arbitrios
municipales se establecieron hace varias décadas, y las tarifas que se
aplican consisten en montos fijos, sin relación con la realidad
económica de la actividad o producto que se grava, ni tampoco con el
valor de las ventas o ingresos (Gómez y Pérez, 2001).
Al parecer el régimen tributario municipal es el más anacrónico del istmo,

con arbitrios que datan desde la época de la Colonia. Cada municipalidad
tiene su propio plan de arbitrios, aprobados por el Concejo Municipal, por
Acuerdos Gubernativos o por el Congreso de la República. La
Constitución Política de la República autoriza que los gobiernos locales
aprueben tasas administrativas, pero prohibe expresamente la posibilidad
de instaurar impuestos sin el consentimiento del Organismo Legislativo.
De esta manera, los arbitrios actuales a establecimientos y productos no
pueden ser modificados sin la aprobación del Congreso de la República.
Entre 1985 y 1996 el número de arbitrios solicitados por las
municipalidades y aprobados por el Congreso de la República fue de
solamente treinta — 30 — (Gómez y Pérez, 2001; PNUD, 2001).
La iniciativa de Ley sobre el Código Tributario Municipal, que se discute

en el Congreso de la República, propone sustituir los planes de arbitrios
vigentes en las municipalidades por un arbitrio anual que recaería sobre
las actividades económicas de carácter agroindustrial, industrial, comercial,
y la prestación de servicios profesionales y técnicos que se realicen en
3 Colección
forma permanente o temporal en la circunscripción de cada municipio.
Carlos Enrique 3
Estudios Sociales
69
La base imponible de este arbitrio sería el total de ingresos brutos
obtenidos por el contribuyente en el trimestre anterior al mes en que deba
efectuarse el pago del arbitrio y el tipo impositivo, tarifa o alícuota que
corresponda a la siguiente clasificación:
TABLA NO. 11
Propuesta de arbitrio sobre actividades económicas
Actividades económicas Tarifa
De carácter agroindustrial, industrial 8 por millar

comercial, servicios o cualquier otro
tipo lucrativo
Prestación de servicios profesionales, 5 por millar

técnicos y cualquier otro tipo personal
sin relación de dependencia
Fuente: Anteproyecto Código Tributario Municipal
Se estima que la vigencia de este tributo de aplicación general para todas

las municipalidades del país — en sustitución de los actuales planes de
Arbitrios Municipales aprobados desde hace varias décadas —
incrementará sustancialmente los niveles de recaudación de los municipios.
Esto beneficiaría principalmente a aquellas jurísdicciones donde se registra
intensa actividad productiva y comercial que no está reflejada
actualmente en el nivel de recaudación de este arbitrio, en virtud de que
los planes de arbitrios están desfasados o estructurados de manera
inapropiada. Además, se verán igualmente beneficiados la mayoría de
municipios del país, incluso aquellos donde se registran montos
insignificantes de recaudación o no se reporta ingresos por concepto de
este impuesto, como consecuencia de la actualización y generalización de
este arbitrio hacia todas las actividades económicas lucrativas.
3 Colección
2.2 Estructura y características de los ingresos no tributarios

municipales
Los ingresos no tributarios provienen de fuentes no impositivas, lo que

contiene el concepto de contraprestación, tales como tasas por la
prestación de servicios públicos locales en general; tasas por servicios
administrativos municipales; contribuciones por mejoras; arrendamientos
a terceros de edificios maquinaria y equipo; y multas por infracciones e
incumplimiento de leyes.
En términos más específicos, los ingresos no tributarios incluyen la

recaudación proveniente de las tasas municipales que se aplican
exclusivamente sobre el alumbrado público; la venta de bienes y servicios
como el agua y la energía eléctrica; el piso de plaza en los mercados; y la
recaudación derivada de una gama de servicios administrativos tales
como la extensión de certificaciones, el otorgamiento de licencias y
matrículas, concesión de pajas de agua, estacionamiento de vehículos
en vías públicas, rótulos en vía pública, instalación y reinstalación de
servicios públicos municipales , y reposición de cédulas; y finalmente la
recaudación por concepto de contribuciones por mejoras para costear
obras locales de beneficio colectivo. (FUNCEDE, 2001)
En general, los ingresos no tributarios están asociados a los servicios que

prestan los gobiernos locales a sus ciudadanos. (FUNCEDE, 2000, 2001;
Gómez y Pérez, 2001)
La Constitución Política de la República establece, en su artículo 253, que

corresponde a las municipalidades, entre otras funciones, obtener y disponer
de sus recursos y atender los servicios públicos locales. Por su parte, el
Código Municipal, en su artículo 72, norma que el municipio tiene
competencia para establecer, mantener, ampliar y mejorar los servicios
públicos municipales. Además, podrá determinar y cobrar las tasas y
contribuciones. Estás deben fijarse atendiendo los costos de operación,
mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios,
a fin de garantizar un funcionamiento eficaz, seguro, y continuo.
Expresamente el artículo 102 del Código Municipal norma que los ingresos
por concepto de contribuciones, tasas administrativas y de servicios, de
rentas, y los ingresos provenientes de los bienes y empresas municipales
preferentemente se destinarán para cubrir gastos de administración,
operación y mantenimiento de los servicios municipales.
Carlos Enrique 3
Estudios Sociales
69
Los ingresos no tributarios conforman la mayor fuente de ingresos propios
de los gobiernos locales. En 1999 representaron el 75 por ciento de los
ingresos propios y el 20 por ciento de los ingresos totales de las
municipalidades. Las principales fuentes de los ingresos no tributarios, en
su orden, son:
a)la tasa municipal que se carga sobre el servicio de alumbrado

público, a pesar de no ser generalizada;
b)el producto de la venta de bienes y servicios, principalmente de
las empresas municipales de agua y energía eléctrica;
c) la tasa por concepto de servicios administrativos y de las
contribuciones por mejoras.
Un examen de la distribución de los ingresos no tributarios a nivel

departamental muestra que el 80 por ciento de tales ingresos se concentran
en los departamentos de Guatemala, Escuintla, Quetzaltenango y
Sacatepéquez. Por el contrario, en los departamentos de El Progreso,
Jalapa, Totonicapán, Baja Verapaz, Zacapa y Sololá la recaudación es
realmente marginal. Incluso en los departamentos de Zacapa, El Progreso
y Petén, no se reportaron ingresos por concepto de venta de bienes y
servicios.
En general, puede esperarse que el nivel y comportamiento de los ingresos

no tributarios, dada la naturaleza de las fuentes que lo integran, estén de
alguna manera asociados al ritmo de la actividad económica y a la
cantidad de población urbana que registra cada uno de los
departamentos. La simple inspección de la información de los ingresos no
tributarios en relación con el número de establecimientos industriales y
con el porcentaje de población urbana parece indicar una estrecha
vinculación entre estos indicadores.
3 Colección
TABLA NO. 12
Ingresos propios no tributarios año 1999, número de establecimientos
comerciales, y población urbana (En miles de quetzales)
Departamento Ingresos no tributarios Num. establecimientos Urbana %
Guatemala 278,347.4 95,128 70.9

El Progreso 3,230.1 1,469 26.6
Sacatepequez 23,367.7 7,448 67.0
Chimaltenango 13,587.3 7,448 41.6
Escuintla 30,055.0 12,666 37.1
Santa Rosa 6,028.6 4,653 24.1
Sololá 4,316.9 2,593 33.3
Totonicapán 3,532.8 2,266 10.7
Quetzaltenango 27,999.7 17,179 39.8
Suchitepequez 13,782.7 8,192 30.2
Retalhuleu 5,492.2 5,901 27.7
San Marcos 11,425.8 7,762 13.0
Huehuetenango 8,241.9 6,190 14.6
Quiché 6,198.7 3,104 15.2
Baja Verapaz 3,558.7 2,133 20.5
Alta Verapaz 9,874.0 6,713 15.8
Petén 6,713.3 5,380 26.7
Izabal 10,838.9 5,100 19.8
Zacapa 3,665.9 3,070 28.6
Chiquimula 11,838.0 5,185 25.3
Jalapa 3,437.5 4,706 27.3
Jutiapa 8,550.4 5,389 20.3
Fuente: Elaborado con información de FUNCEDE, Banco de Guatemala e Instituto Nacional

de Estadística.
Los resultados de un modelo de regresión lineal múltiple entre los

ingresos no tributarios, el número de establecimientos productivos y el
número de población urbana, para los 22 departamentos, muestra que los
coeficientes tienen los signos positivos esperados, de acuerdo con la
expectativa teórica de que a un mayor ritmo de actividad económica y de
urbanización se espera un aumento de los ingresos no tributarios.
Carlos Enrique 3
Estudios Sociales
69
RECUADRO NO. 2
Incidencia del número de establecimientos industriales y monto de

población urbana en el nivel y comportamiento de los ingresos no
tributarios en los departamentos de la República:
En general, puede plantearse la existencia de una asociación entre el nivel

y comportamiento de los ingresos no tributarios, por un lado, y el número
de establecimientos industriales y el monto de población urbana en los
departamentos, por el otro. La expectativa teórica sugiere una relación
positiva entre los ingresos no tributarios y el número de establecimientos
industriales, así como una relación positiva entre los ingresos no
tributarios y monto de la población residente en el área urbana del
departamento. Con los datos de 22 departamentos de la República, los
resultados de la regresión con un modelo log-log, utilizando los ingresos
no tributarios como variable dependiente y el número de establecimientos
industriales y el monto de población urbana como variables explicativas,
fueron los siguientes:
Variable Dependiente: Ingresos no tributarios

Método: Mínimos cuadrados
Número de observaciones: 22
Variable Coeficiente Error estándar t Estadístico Probabilidad
C 4.275228 1.135986 3.763451 0.0013

LOGURBANO 0.580227 0.256575 2.261431 0.0357
LOGESTABLECI 0.607025 0.241500 2.513561 0.0211
R cuadrado 0.917988 Promedio de la variable dependiente 16.06606

R cuadrado adjustado 0.909355 Desviación estándar de la variable dependiente 1.013966
Máxima verosimilitud -3.500313 F estadístico 106.3363
Estadístico de Durbin-Watson 2.711738 Probabilidad (F estadístico) 0.000000
El análisis de los resultados de la regresión múltiple muestra que los

signos de los coeficientes son los esperados, y ambos son levemente
significativos al nivel del 5 por ciento. Existe un gran ajuste entre los
datos, lo cual se demuestra por un R2 ajustado elevado, además de que
el modelo en su conjunto es significativo utilizando el estadístico F.
3 Colección
Por su parte, el coeficiente de correlación múltiple (R2) es alto, lo que

significa que existe un fuerte grado de asociación entre la variable
dependiente y las variables independientes. Asimismo, el estadístico t
resulta bastante significativo, en el caso de la población urbana, pero de
escasa significación estadística para la variable de establecimientos
productivos. Este último resultado de la regresión estaría indicando que el
nivel y comportamiento de los ingresos no tributarios tienen una débil
vinculación respecto al número de los establecimientos productivos. Lo que
se explicaría por el hecho de que las tasas municipales estarían por debajo
del costo real de los bienes y servicios que venden los gobiernos locales, y
que las tarifas de las contribuciones por mejoras estarían alejadas del
valor de la construcción de la infraestructura local.
2.2.1 Alumbrado público

La recaudación por concepto de alumbrado público alcanzó un monto de
Q149.9 millones en 1999, constituyendo el 22.7 por ciento de los ingresos
generados por fuentes locales de las municipalidades. La información
disponible muestra que solamente 30 municipios del país reportaron
ingresos por este tributo, destacando los municipios de Guatemala, Mixco
y Escuintla, que en conjunto recaudaron un total de Q 144.1 millones,
equivalente al 96 por ciento del total de ingresos obtenidos por este
concepto.
En estos municipios la recaudación derivada de alumbrado público tiene

una alta participación en el total de sus ingresos locales propios. En el caso
de Escuintla esta participación alcanza un 48 por ciento, en tanto que para
los municipios de Mixco y Guatemala esa proporción alcanza un 43 por
ciento y un 42 por ciento por ciento respectivamente —ver Anexo 7—.
2.2.2 Venta de bienes y servicios

La información disponible muestra que en todos los municipios del país se
registran ingresos por la venta de bienes y servicios. La distribución de la
recaudación por este concepto, según rangos de ingreso, permite conocer
que 23 municipios reportaron ingresos superiores a Q 1.0 millón,
alcanzando en conjunto un total de Q 77.0 millones, equivalente al 59 por
ciento del monto recaudado en el país. Destacan nuevamente los
municipios de Guatemala, Quetzaltenango, Chiquimula, Villa Nueva,
Mixco, Chinautla, Antigua Gua- temala, Cobán, Escuintla, Mazatenango,
Coatepeque, Santa Lucía Cotzumalguapa y Huehuetenango, que son los
municipios en donde se ha reiterado que se registra la mayor actividad
económica y productiva del país
Carlos Enrique 3
Estudios Sociales
—ver Anexo 8. 69
3 Colección
TABLA NO. 13
Distribución de la recaudación por concepto de venta de bienes y
servicios, según rango de ingresos, en 1999

En miles de Q Millones de Q. En miles de Q.
%
Menos de Q 20.0 57 0.6 0.5 11.0
De Q 20.0 a Q 50.0 63 2.1 1.6 33.0
De Q 50.0 a Q 100.0 51 3.9 3.0 76.0
De Q100.0 a Q 500.0 99 22.3 17.1 225.0
De Q 500.0 a 37 24.3 18.7 658.0
Q1,000.0
De Q1,000.0 y más 23 77.0 59.1 3347.0
Totales 330 130.2 100 394.0
En el otro extremo de la distribución por rangos de ingresos derivados de

la venta de bienes y servicios se ubican 57 municipios que reportaron
ingresos menores de Q 20.0 mil anuales, con un promedio de Q 11.0
mil por municipalidad. Puede observarse, una vez más, que aquellos
municipios que reportan ingresos pequeños en este rubro son los que
registran los mayores niveles de pobreza y los más altos índices de
ruralidad en el país.
Los ingresos por concepto de la venta de bienes y servicios tienen un peso

significativo en los municipios de Joyabaj, Yupiltepeque, San Francisco el
Alto, San Francisco Zapotitlán, y El Adelanto. Al parece, la mayor parte de
los ingresos locales de estos municipios provendría de sus empresas de
agua o de energía eléctrica — ver Anexo 8—.
2.2.3 Servicios administrativos

El volumen de servicios administrativos que prestan los gobiernos locales
—certificaciones; licencias y matriculas; otorgamiento de cédulas de
vecindad y reposiciones; estacionamiento de vehículos; concesión de pajas
de agua; y reinstalación de servicios públicos municipales— está
íntimamente relacionados con el tamaño de población, el nivel de
Carlos Enrique 3
Estudios Sociales
urbanización y el ritmo 69
de actividad económica que se registra en cada
uno de los municipios del país. En este sentido, los niveles más altos de
recaudación por concepto de servicios administrativos se registran en
los municipios con el mayor
4 Colección
volumen de población, los más altos índices de urbanización, y más

elevados niveles de actividad productiva como Guatemala, Mixco, Villa
Nueva Quetzaltenango, Villa Canales, Escuintla, Santa Catarina Pinula,
Fraijanes, Antigua Guatemala, Chinautla, Huehuetenango, San Miguel
Petapa, San José Pinula, los cuales reportaron en 1999 ingresos superiores a
Q 1.0 millón
—ver Anexo 9.
TABLA NO. 14
Distribución de la recaudación por concepto de tasa de servicios
administrativos, según rango de ingresos, durante 1999
En miles de Q. Millones de Q. % En miles de Q.

Menos de Q20.0 110 1.0 1.2 8.8
De Q20.0 a Q50.0 73 2.4 3.1 33.4
De Q50.0 a Q100.0 50 3.5 4.4 69.9
De Q100.0 a Q500.0 66 15.6 19.8 236.2
De Q500.0 a 17 11.1 14.1 653.9
Q1,000.0
De Q1,000.0 y más 13 45.2 57.4 3479.5
Totales 329 78.8 100 239.7
En contraposición, los municipios que registran bajos niveles de actividad

productiva, índices reducidos de urbanización y montos pequeños de
población, reportan ingresos notablemente bajos por concepto de servicios
administrativos. Tal es el caso de 110 municipios del país que muestran
ingresos menores de Q20.0 mil, con un promedio de recaudación anual de
Q 8.8 mil por municipalidad.
La información muestra incluso municipios que reportan ingresos por

servicios administrativos inferiores a Q 1.0 mil anuales, como San Mateo
Ixtatán, San Sebastián Coatán, San Miguel Sigüilá, Patzité, y San Carlos
Alzatate — ver Anexo 9—.
Carlos Enrique 4
Estudios Sociales
69
2.2 4. Contribuciones por mejoras
Las contribuciones por mejoras constituyen los ingresos que reciben las
municipalidades de parte de los vecinos, en compensación por los
beneficios individuales que éstos obtienen, derivado de la realización de
las obras públicas tales como drenajes, adoquinamiento, pavimentación y
empedrado. En general, es una contribución instituida para costear la obra
pública que produce valorización inmobiliaria. La municipalidad tiene
como límite para su recaudación, el gasto total realizado, mientras el
límite individual para el contribuyente es el incremento de valor del
inmueble beneficiado. (V. Gálvez y R. Camposeco, 1997; Congreso de la
República, 1991; FUNCEDE, 2000)
La base legal de este ingreso no tributario de las municipalidades descansa

en el artículo 102 del nuevo Código Municipal, el cual faculta al
Concejo Municipal a imponer contribuciones a los vecinos que se
beneficien directamente de las obras de urbanización que mejoren las
áreas o lugares en que estén situados sus inmuebles. Esas contribuciones
no podrán exceder del costo de las mejoras. El artículo 102 del Código
Municipal faculta al Concejo Municipal para que establezca sistema de
cuotas y el procedimiento de cobro.
La información disponible para el año 1999 revela que solamente 185

municipios, que representan el 56 por ciento del total de municipios del
país, reportaron ingresos por concepto de contribuciones por mejoras. En
tanto, los 145 municipios, el 44 por ciento restante, localizados
fundamentalmente en los departamentos de San Marcos,
Huehuetenango, Petén y Sololá, todavía no reportaban ingresos de
contribuciones por mejoras, no obstante que se habría desarrollado en los
últimos años un importante programa de construcción de infraestructura
pública en esos municipios. (Gómez y Pérez, 2001; PNUD, 2001)
Asimismo la información muestra que en 115 municipios se recaudaba, en

promedio, escasamente Q 4.2 mil anuales por concepto de contribuciones
por mejoras. Eso sugiere que el monto de las cuotas por contribuciones
son bastante reducidas, y por lo tanto insuficientes para recuperar el costo
de inversión de la infraestructura construida por los gobiernos locales —
ver anexo 10—.
4 Colección
TABLA NO. 15
Distribución de la recaudación de contribuciones por mejoras,
según rangos de ingreso, durante 1999
En miles de Q. Millones de Q. % En miles de Q.
Menos de Q 20.0 115 0.5 1.0 4.2

De Q 20.0 a Q 100.0 16 0.9 1.7 53.0
De Q 100.0 a Q 500.0 32 8.2 16.5 256.7
De Q 500.0 a Q 1,000.0 13 10.1 20.2 776.8
De Q 1,000.0 y más 9 30.2 60.6 3358.9
Totales 185 49.9 100 269.6
Adicionalmente, la información presenta a 9 municipios que reportaron

ingresos por concepto de contribuciones por mejoras superiores a Q 1.0
millón. Entre ellos destaca el municipio de Mixco, que alcanzó una
recaudación de Q 15.4 millones, cifra que representa el 18 por ciento
del total de sus ingresos locales propios. Al parecer los municipios que
reportan ingresos relativamente altos por concepto de contribuciones por
mejoras han realizado esfuerzos en el mejoramiento de sus procesos
administrativos y manejo de este tributo (PNUD, 2001) —ver Anexo 10
—.
La contribución por mejoras es un instrumento concebido para financiar

infraestructura municipal. Estudios precedentes a nivel nacional destacan
que este tributo tiene una alta potencialidad de recaudación debido a la
posibilidad de identificación de los vecinos con las obras municipales por
los eventuales beneficios que puedan generar, máxime si en la
construcción de la infraestructura municipal las autoridades locales toman
en cuenta la opinión de los ciudadanos. Al parecer, la participación de los
ciudadanos en torno a la inversión de infraestructura local podría
fortalecer la recaudación en concepto de contribución por mejoras
(Gálvez y Camposeco, 1997; FUNCEDE, 2000; Gómez y Pérez, 2001;
PNUD, 2001).
Carlos Enrique 4
Estudios Sociales
69
3. EL ROL DE LAS TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DEL GOBIERNO
CENTRAL EN EL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL
3.1 Integración del sistema de transferencias
El sistema de transferencias de recursos por parte del gobierno central a

los gobiernos locales está constituido por el aporte constitucional del 10
por ciento de los ingresos ordinarios del primero, así como por la
transferencia de impuestos compartidos, y por los recursos asignados
por el fondo de solidaridad para el desarrollo comunitario, a través de los
Consejos Regionales de Desarrollo, para financiar proyectos específicos.
En efecto, la Constitución Política de la República, en el artículo 257,

establece que el organismo Ejecutivo incluirá anualmente en el
Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado, un diez por ciento
(10%) del mismo para las municipalidades del país. Es importante señalar
que esta asignación constitucional, que se inició a partir de 1986, significó
un sensible fortalecimiento de la autonomía de los gobiernos locales en la
medida en que los montos y destinos de estas transferencias no están
supeditadas a la voluntad política del organismo Ejecutivo.
Adicional a este aporte constitucional, el Congreso de la República ha

decretado la participación de los gobiernos locales en algunos impuestos
nacionales, tales como el impuesto al valor agregado, el impuesto a la
circulación de vehículos, y el impuesto al petróleo y combustibles
derivados del petróleo.
4 Colección
TABLA NO. 16
Integración del sistema de transferencias del gobierno central a las
municipalidades, según fuente, durante 1999
(en millones de Q y en porcentajes)
Concepto Monto %
1. Aporte Constitucional 531.1 38.7

2. Impuestos Compartidos
Impuesto al Valor Agregado 403.7 29.4
Impuesto a la Circulación de Vehículos 44.3 3.2
Impuesto al Petróleo y derivados 32.1 2.3
Impuesto Único sobre Inmuebles 8.6 0.6
3. Consejos de Desarrollo 248.4 18.1
4. Otras Transferencias 104.0 7.6
Total 1,372.2 100.0
De la tarifa única del 12 por ciento del IVA, se destina uno y medio puntos
porcentuales (1.5%) para las municipalidades del país, equivalente al 12.5
por ciento de lo recaudado. El Decreto 70-94 del Congreso de la
República, referente al Impuesto sobre Circulación de Vehículos
Terrestres, Marítimos y Aéreos establece los siguientes porcentajes que
deben destinarse a las municipalidades en base al total recaudado por
dicho tributo. Estos porcentajes son los siguientes:
• 50 por ciento de los vehículos terrestres de los siguientes tipos:

uso particular, alquiler, comercial, transporte urbano de personas
y motocicletas.
• 20 por ciento de los vehículos terrestres de los siguientes tipos:

transporte extraurbano de personas o de carga, para uso agrícola,
industrial, y construcción; remolques de uso recreativo sin motor,
semirremolque para el transporte sin motor, remolques para el
transporte sin motor.
Carlos Enrique 4
Estudios Sociales
69
• 20 por ciento de los vehículos marítimos de los siguientes tipos:
yates, veleros, lanchas o botes recreativos, lanchas o botes de
pesca artesanal con motor, motos de agua, barcos de pesca
industrial y otros vehículos marítimos.
• 30 por ciento de los vehículos aéreos de los siguientes tipos:

aviones o avionetas monomotores o bimotores de uso particular,
aviones o avionetas monomotores o bimotores de uso comercial,
aviones de turbina de uso particular o comercial, helicópteros de
uso particular y comercial y otros vehículos aéreos.
En el caso del impuesto a la distribución del petróleo Crudo y

combustibles derivados del petróleo se destina a las municipalidades del
país la cantidad de veinte centavos de quetzal (Q 0.20) por galón.
Los gobiernos locales reciben, además, transferencias de recursos de los

fondos sociales, especialmente del Fondo Nacional de Solidaridad para el
desarrollo comunitario y del Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ).
Hoegen, González y Camposeco 1998; Pérez, 2000).
Finalmente, con respecto a los criterios de distribución del aporte

constitucional del 10 por ciento, el Código Municipal establece un
esquema de distribución porcentual. Para ello se utiliza como base partes
iguales para todos los municipios, el monto de población, el ingreso
per cápita y su inverso, y el número de aldeas y caseríos. Esa distribución
es la que aparece en el recuadro No.3.
RECUADRO NO. 3
Criterios para la distribución de la asignación constitucional del 10 por cie
25 por ciento en partes iguales a todas las municipalidades;

25 por ciento distribuido proporcionalmente al número de población de cada municipio;
25 por ciento proporcional al ingreso per cápita ordinario de cada jurisdicción municipal;
15 por ciento distribuido directamente proporcional al número de aldeas y caseríos;
10 por ciento distribuido directamente proporcional al inverso del ingreso per cápita ordinario d
Fuente: Código Tributario Municipal
4 Colección
Este mismo criterio de distribución de la transferencia constitucional se

utiliza para el caso del impuesto a la circulación de vehículos y para el
caso del impuesto a la distribución de petróleo crudo y combustibles
derivados.
3.2 Destino específico de las transferencias
La norma constitucional y, en general, las demás leyes tributarias señalan

que la mayor proporción de estas transferencias de recursos deben ser
utilizadas en gastos de inversión. La Constitución de la República expresa
que por lo menos un 90 por ciento de los recursos del aporte constitucional
deben ser destinados para programas y proyectos de educación, salud
preventiva, obras de infraestructura y servicios públicos que mejoren la
calidad de vida de los habitantes. El diez por ciento (10%) restante podrán
utilizarlo para financiar gastos de funcionamiento.
En el caso del 1.5 por ciento del ingreso por concepto del IVA, las
municipalidades podrán destinar hasta un máximo de veinticinco por
ciento (25%) para gastos de funcionamiento y atención del pago de
prestaciones y jubilaciones. El setenta cinco por ciento (75%) restante se
destina con exclusividad para inversión. Las autoridades municipales en
ningún caso podrán ignorar estas disposiciones ni adquirir compromisos
financieros que comprometan las asignaciones que les corresponderá
percibir bajo este concepto con posterioridad a su período constitucional.
(Congreso de la República, 2001, 2002)
En relación al impuesto sobre circulación de vehículos terrestres, marítimos

y aéreos, la normativa tributaria señala que el monto transferido debe
destinarse con exclusividad al mantenimiento, mejoramiento, construcción
y / o ampliación de las calles, puentes y bordillos de las cabeceras y demás
poblados de los municipios.
En el caso del impuesto a la distribución de petróleo crudo y combustibles

derivados del petróleo la normativa no especifica claramente el destino
que deben darle las municipalidades al monto recibido por tales tributos,
pero al parecer aplica lo establecido en la norma constitucional.
Finalmente, la Ley del IUSI preceptúa que de los recursos provenientes de

la aplicación de este impuesto las municipalidades, deberán destinar como
mínimo un setenta por ciento (70%) para inversión en servicios básicos y
Carlos Enrique 4
Estudios Sociales
69
obras de infraestructura de interés y uso colectivo; y hasta un máximo de
treinta por ciento (30%) para gastos administrativos de funcionamiento
(Congreso de la República, 1998).
Las regulaciones que especifican el destino de la transferencia

constitucional y de las transferencias de los impuestos compartidos tienen
su origen en la desconfianza de que las municipalidades utilicen una alta
proporción de dichos recursos en gastos de funcionamiento. Sin embargo,
estas normas cierran la puerta a los gobiernos locales de contratar personal
calificado, con salarios competitivos que les permita estar en capacidad
de asumir la responsabilidad política e institucional en la administración
y manejo de los servicios públicos locales.
3.3 Participación de las transferencias en el financiamiento de las

municipalidades
Hacia finales de la década pasada las transferencias de recursos del

gobierno central constituyeron, en promedio, el 56 por ciento de los
ingresos totales de las municipalidades. Esta participación de las
transferencias habría mostrado un descenso importante, ya que la
información disponible muestra que en el período 1992-1995 esta
proporción, en promedio, alcanzaba un 71.3 por ciento (Gálvez y
Camposeco, 1997).
Este patrón de financiamiento altamente dependiente de los recursos del

gobierno central que se observa en casi todos los municipios de la
República, adquiere niveles más acentuados en la mayoría de
municipalidades del país. Un total de 290 municipalidades muestran un
grado de dependencia financiera superior al promedio nacional. Entre
ellas destaca la situación de 30 municipalidades, en donde las
transferencias constituyen más del 95 por ciento de sus ingresos totales, lo
cual muestra una total incapacidad para captar recursos de fuentes
propias a fin de financiar sus presupuestos de funcionamiento.
En otra perspectiva, la información muestra que en 1999, en promedio, los

municipios del país recibieron Q 4.1 millones por concepto de
transferencias del gobierno central. Sin embargo, los datos también
revelan que 231 municipios, equivalente a 70 por ciento del total de
gobiernos locales, reportan ingresos por transferencias por debajo de este
promedio nacional. Se advierte incluso que 44 municipios recibieron
4 Colección
transferencias menores de
Carlos Enrique 4
Estudios Sociales
69
Q 2.0 millones con un promedio de Q 1.7 millones anuales. Vale señalar
que ningún municipio del país reportó transferencias de recursos del
gobierno central inferiores a Q1.0 millón — ver Anexo 11—.
TABLA NO. 17
Distribución de las transferencias del gobierno central a las
municipalidades, según rangos, año 1999

En millones de Q Millones de Q En miles de Q
Menos de Q 2.0 44 76.1 5.5 1.7

De Q 2.0 a Q 5.0 221 702.4 51.2 3.2
De Q 5.0 a Q 10.0 53 352.6 25.7 6.6
De Q 10.0 y mas 12 241.1 17.6 20.1
Totales 330 1372.2 100 4.1
La información muestra que solamente 99 municipios recibieron recursos

por transferencias superiores a Q 4.1 millones. En este conjunto de
municipios sobresalen 14 gobiernos locales que reportaron transferencias
anuales de Q 10.0 millones y más con un promedio de Q. 20.1 millones
el cual fue superado por los municipios de Guatemala, Mixco y
Chinautla.
Es de hacer notar que el grupo de municipios que reportaron ingresos por

transferencias superiores a Q 5.0 millones, registran altos niveles de
autonomía financiera. Existe, en contraste, un considerable número de los
municipios que reportaron transferencias menores de Q 2.0 millones que
muestran, por el contrario, bajos niveles de autonomía financiera. Al
respecto se debe recordar que en los criterios de distribución del aporte
constitucional del 10 por ciento a las municipalidades, tiene un peso
importante el monto de población de cada municipio y el ingreso per
5 Colección
cápita de cada jurisdicción municipal.
Carlos Enrique 5
Estudios Sociales
69
TABLA NO. 18
Listado de los municipios que registran la más alta dependencia de las
transferencias del gobierno central para su funcionamiento en 1999,
con una participación por arriba del 99 por ciento de sus ingresos totales
(en miles de quetzales y en porcentaje)
Municipio Transferencias Ingresos totales Dependencia
Patzité 2,503.9 2,508.3 99.8

San Rafael Petzal 2,583.3 2,592.9 99.6
San Juan Atitán 4,147.9 4,163.6 99.6
San Miguel Sigüilá 3,164.8 3,177.4 99.6
San Juan Tecuaco 3,260.8 3,273.8 99.6
San Miguel Panán 2,239.7 2,253.5 99.3
San Juan Cotzal 5,871.0 5,909.1 99.3
Zunilito 3,150.6 3,173.3 99.3
Chajul 6,084.4 6,137.7 99.1
Santa María Visitación 1,537.7 1,553.1 99.0
Este alto grado de dependencia financiera de los municipios deviene de la

escasa recaudación de ingresos locales propios, la cual se deriva, a su vez,
de la baja actividad económica y la poca urbanización, sumadas al
reducido número de población que se registra en estos municipios.
5 Colección
4. EL PAPEL DE LOS RECURSOS DE CRÉDITO EN EL FINANCIAMIENTO

MUNICIPAL
Otra fuente de financiamiento de los gobiernos locales son los recursos que
provienen del endeudamiento. En 1999 un total de 117 municipalidades
reportaron el uso de recursos de créditos para financiar sus gastos por un
monto de Q 278.0 millones. Estos recursos provienen en un 64 por ciento
de préstamos de bancos del sistema financiero nacional y el 36 por
ciento restante de préstamos del Instituto de Fomento Municipal
(INFOM) — ver Anexo 12—.
TABLA NO.19
Distribución de los recursos de crédito utilizados por las
municipalidades, según rangos, durante 1999

En miles de Q Millones de Q En miles de Q
Menos de Q.250.0 13 2.4 0.8 180.4

De Q 250.0 a Q 1000.0 57 31.6 11.4 555.3
De Q 1,000.0 a Q 32 47.9 17.2 1,497.4
2,500.0
De Q 2,5000 y mas 15 196.1 70.5 13,070.5
Totales 117 278.0 100 2,375.8
Fuente: Elaborado con información de FUNCEDE.
El mayor uso de recursos de crédito se concentró en 15 municipios,

con préstamos superiores a Q 2.5 millones, obteniendo en total Q 196.1
millones, equivalente al 70.5 por ciento del total de préstamos. Éstos
provenían en una alta proporción del sistema bancario. En contraste, 70
municipios utilizaron préstamos menores de Q 1.0 millón obteniendo un
total de Q 34.0 millones, con un promedio de Q 485.7 miles por municipio.
Tal cantidad, equivalente al 12.2 por ciento del total de endeudamiento,
provino en un considerable porcentaje de préstamos del INFOM —Ver
Carlos Enrique 5
Estudios Sociales
Anexo 12—. 69
5 Colección
Como puede notarse en la Tabla No. 19 los mayores niveles de utilización

de recursos de endeudamiento se registraron en los municipios de Mixco,
Guatemala, Escuintla, San Marcos y Chinautla, que en conjunto
concentraron más del 50 por ciento del total de recursos de deuda. La
mayor parte de esos préstamos provenían del sistema bancario.
TABLA NO. 20
Municipios que registran los mayores montos de uso del crédito para el
financiamiento de sus gastos, según origen, en 1999
(en millones de quetzales)
Municipio Endeudamiento3 INFOM Bancos
Total del País 277.98 101.17 176.81

Mixco 70.72 3.00 67.72
Guatemala 34.50 0 34.50
Escuintla 15.34 9.53 5.81
San Marcos 15.00 0 15.00
Chinautla 11.12 11.12 0
Catarina 9.50 0.5 9.00
La Gomera 9.37 1.27 8.10
Quetzaltenango 5.00 0 5.00
San Antonio 4.13 4.13 0
Suchitepéquez
Retalhuleu 4.03 0.9 3.13
Antigua Guatemala 4.00 0 4.00
Morales 4.00 0 4.00
San Pedro Pinula 3.75 3.75 0
Yupiltepeque 2.90 0 2.90
Huehuetenango 2.70 2.70 0
Por otra parte, en el universo de los 117 municipios que utilizaron crédito
para sus gastos destacan diez municipios que registran la más alta
proporción de deuda en relación a sus ingresos, que provienen de
transferencias y de recaudación propia local. Eso comprometía más del 50
por ciento de los ingresos futuros para el pago de deuda.
3 La suma de la deuda adquirida con el sistema bancario y el INFOM
Carlos Enrique 5
Estudios Sociales
69
TABLA NO. 21
Distribución en rangos del grado de compromiso en la utilización de
recursos de crédito por las municipalidades, en relación a la sumatoria
de transferencias e ingresos locales propios, en 1999
(en miles de quetzales y en porcentajes)
Ingresos propios
Nivel de compromiso Municipios más transferencias Endeudamiento Proporción %
Más del 50% 10 208,047.6 134,289.6 48.3

Entre 20% y 50% 40 216,438.5 63,050.8 22.7
Menos de 20% 67 796,537.3 80,636.0 29.0
Totales 117 1,221,023.4 277,976.4 100.0
5 Colección
TABLA NO. 22
Municipalidades que registran la más alta participación de recursos de
crédito en relación al total de sus ingresos en 1999 (en miles de quetzales
y en porcentajes)
Municipio Ingresos totales Endeudamiento IT-E4 E/(IT-

E)5
Catarina 13,257.1 9,500.0 3,757.1 2.53

San Marcos 25,059.5 15,000.0 10,059.5 1.49
San Antonio
Suchitepéquez 8,985.7 4,125.0 4,860.7 0.85
Yupiltepeque 6,454.8 2,901.8 3,553.0 0.82
El Palmar 4,889.4 2,075.0 2,814.4 0.74
La Gomera 22,217.8 9,374.7 12,843.1 0.73
San Pedro Pinula 9,658.5 3,750.0 5,908.5 0.63
Jacaltenango 4,196.1 1,500.0 2,696.1 0.56
Escuintla 43,825.7 15,343.6 28,482.1 0.54
Mixco 203,792.6 70,719.5 133,073.1 0.53
Colomba 6,364.0 2,080.1 4,283.9 0.49
Santa Cruz Balanyá 6,271.2 1,943.4 4,327.8 0.45
Puerto. San José 6,715.3 2,075.0 4,640.3 0.45
Melchor de Mencos 6,874.7 2,065.0 4,809.7 0.43
San Juan Bautista 2,186.5 640.0 1,546.5 0.41
Totales 370,748.9 143,093.1 227,655.8 0.63
Fuente: Elaborado con información de FUNCEDE
4 Diferencia entre los ingresos totales y el endeudamiento.
5 El cociente entre el endeudamiento y el ingreso determina lo comprometido que están los ingresos futuros como
consecuencia de la adquisición de créditos.
Carlos Enrique 5
Estudios Sociales
69
Dentro de estos diez municipios sobresale Catarina, San Marcos, San
Antonio Suchitepéquez, Yupiltepeque, El Palmar y La Gomera, que
habrían comprometido sus ingresos futuros más inmediatos por
concepto de transferencias y de recaudación propia local por arriba del 70
por ciento, derivado de la utilización de recursos de crédito.
Al parecer estas administraciones municipales no habrían observado el

principio de capacidad de pago de sus alcaldías, por lo cual estarían
afectando y comprometiendo las finanzas de años posteriores.
5 Colección
5. CONCLUSIONES
1. La Constitución Política de la República, en su artículo 257,

establece una asignación anual del 10 por ciento de los ingresos
ordinarios del gobierno central para el financiamiento de las
municipalidades. Además de este aporte constitucional, el Congreso
de la República ha normado la transferencia a los municipios de
un porcentaje de la recaudación de algunos impuestos de
cobertura nacional tales como el IVA, el Impuesto a la Circulación
de Vehículos y el Impuesto al Petróleo y Combustibles Derivados
del Petróleo.
2. Las municipalidades, además, cuentan con ingresos locales propios

provenientes de la tributación local por concepto de el IUSI, así
como del Arbitrio de Boleto de Ornato y el Arbitrio sobre
Actividades Económicas. Asimismo, captan ingresos no tributarios
derivados de la venta de bienes y servicios municipales, de la
prestación de servicios administrativos y de las contribuciones por
mejoras. Otra fuente importante de financiamiento de las
municipalidades lo constituye los recursos de crédito.
3. En 1999 los ingresos provenientes de recaudación local

contribuyeron escasamente con el 26.7 por ciento de los ingresos
totales de los municipios. Este nivel de participación denota el
débil esfuerzo de recaudación propia de los gobiernos locales del
país. El ingreso local propio per cápita a nivel nacional es de Q 59.0
anuales. Sin embargo, este indicador es sensiblemente menor
para la mayoría de los municipios, destacando la situación de 16
municipios cuyo esfuerzo local propio per cápita es menor de Q
2.00 anuales. Vale resaltar el extremadamente débil esfuerzo de
recaudación propia de los municipios de Patzité, San Juan Atitán y
Nebaj, con un ingreso local propio per cápita es menor a Q 1.00
anual.
Carlos Enrique 5
Estudios Sociales
69
4. De 330 municipios del país solamente 57 alcaldías registran ingresos
propios per cápita superiores al promedio nacional (Q 59.00),
destacando 29 municipios con ingresos locales propios per cápita
superiores a Q 100.00 anuales. En este grupo sobresalen los
municipios de Guatemala, Antigua Guatemala, Mixco, Escuintla,
Santa Lucía Cotzumalguapa, Fraijanes, Siquinalá, Santo Domingo
Xenacoj y Pachalún, con ingresos locales per cápita superiores a Q
150.0 anuales.
5. El estudio destaca la asociación que se observa entre el nivel de

recaudación propia y el nivel de desarrollo de los municipios, de
manera que a una menor recaudación propia se registran mayores
índices de pobreza, y a una mayor recaudación local se registran
mayores índices de riqueza. Por ejemplo, los municipios de
Tajumulco, Concepción Tutuapa , Tacaná, Comitancillo, San Miguel
Ixtahuacán, Ixchiguán, Santa María Chiquimula y Sipacapa, con
bajos niveles de recaudación propia, registran altos índices de
pobreza. En contraste, los municipios de Guatemala, Mixco, Villa
Nueva, Quetzaltenango, Escuintla, Chiquimula, Antigua
Guatemala, Huehuetenango, Puerto Barrios, Santa Catarina Pinula,
Cobán, Mazatenango y Coatepeque, que registran altos niveles de
recaudación local propia, muestran los mayores índices de
riqueza en el país.
6. El IUSI, el Arbitrio de Boleto de Ornato y los Arbitrios sobre

Actividades Económicas constituyen los pilares de la tributación
local en el país. Estos ingresos tributarios participaron, en 1999, con
un 25.1 por ciento de los ingresos locales propios y con un 6.7 por
ciento de los ingresos totales de los municipios.
7.El IUSI, puede llegar a representar en el futuro una de las fuentes

más importantes de ingresos de las municipalidades del país.
Actualmente se discute en el Congreso de la República la iniciativa
de ley sobre el Código Tributario Municipal, en el cual se propone
un arbitrio anual sobre el valor de los bienes inmuebles ubicados en
la circunscripción de cada municipio, que derogaría la actual ley del
IUSI. La vigencia de este arbitrio impulsaría a las municipalidades a
actualizar el valor y registrar la totalidad de los bienes inmuebles
de su jurisdicción, y a mejorar su capacidad administrativa y
técnica. Este arbitrio propuesto crearía los incentivos para fortalecer
la capacidad de gestión política y de diálogo entre las autoridades
6 Colección
locales y los vecinos, mediante el mecanismo de autoavalúo
dirigido de los bienes inmuebles.
Carlos Enrique 6
Estudios Sociales
69
8. El Decreto 121-96 del Congreso de la República establece la Ley del
Arbitrio de Ornato Municipal a favor de las municipalidades del
país, mediante la obligación de un pago anual de todas las
personas, guatemaltecas o extranjeras domiciliadas, que residen
en cada jurisdicción municipal. El Arbitrio de Ornato está
estructurado en base a la capacidad de pago de los contribuyentes,
quienes pagan un monto fijo anual que va aumentando en
función de siete rangos progresivos de ingresos mensuales
percibidos. La aplicación de este arbitrio es generalizada en todo el
país, a excepción del municipio de Patzité en Quiché. Su
generalización probablemente se deba a que la ley obliga a
presentar constancia del pago de boleto de ornato en la mayoría de
trámites y gestiones administrativas municipales.
9. La iniciativa de ley sobre el Código Tributario Municipal que se

discute en el Congreso de la República, contempla la creación de un
Arbitrio de Vecindad en sustitución del actual Arbitrio de Boleto de
Ornato. La propuesta plantea sustituir la actual estructura de pagos
escalonados por un arbitrio anual de quince quetzales (Q 15.00) por
concepto de vecindad de las personas individuales que residan en
cada circunscripción municipal. Por el momento no se dispone de
una evaluación sobre el impacto en el nivel de recaudación del
arbitrio sobre vecindad con una tarifa fija de Q 15.00 en cada una
de las municipalidades. Sin embargo, puede anticiparse que esta
tarifa fija podría afectar negativamente el nivel de recaudación del
municipio de Guatemala, ya que en este municipio se concentra un
importante segmento de contribuyentes que pagan un arbitrio de
ornato superior al propuesto.
10. Los Arbitrios Sobre Actividades Económicas constituyen

tributos municipales que recaen sobre establecimientos o sobre
productos agrícolas, pecuarios e industriales, y sobre la extracción
de productos. Este arbitrio sobre actividades económicas tiene
una particular importancia en los municipios de Santa Lucía
Cotzumalguapa, La Democracia, Siquinalá y Nueva Concepción,
todos del departamento de Escuintla, ya que representa más del 10
por ciento de sus ingresos totales. Al parecer, el monto
recaudadado de este arbitrio proviene principalmente del pago por
la extracción de caña de azúcar producida en esos municipios. En
contraste, este arbitrio tiene escasa importancia relativa en el total
de ingresos en los municipios de Guatemala, Mixco, Villa Nueva,
6 Colección
Quetzaltenango, Chiquimula, Cobán, Mazatenango,
Carlos Enrique 6
Estudios Sociales
69
Antigua Guatemala, Panajachel y Coatepeque, a pesar de que estas
son las localidades en donde se concentra una buena parte de la
actividad productiva y comercial del país.
11. El rendimiento de los arbitrios sobre las actividades

económicas es extremadamente bajo, en virtud de que la
mayoría de planes de arbitrios municipales se establecieron hace
varias décadas, y las tarifas que se aplican consisten en montos
fijos, sin relación con la realidad económica de la actividad o
producto que se grava, ni tampoco con el valor de las ventas o
ingresos. Cada municipalidad tiene su propio plan de arbitrios
aprobados por acuerdos gubernativos o por el Congreso de la
República. Los arbitrios actuales a establecimientos y productos no
pueden ser modificados sin la aprobación del Congreso, tal como lo
establece la Constitución Política de la República.
12. La iniciativa de ley para reformar el Código Tributario

municipal propone sustituir los planes de arbitrios vigentes de las
municipalidades por un arbitrio anual que recaería sobre las
actividades económicas de carácter agroindustrial, industrial,
comercial, y sobre la prestación de servicios profesionales y técnicos
que se realicen en forma permanente o temporal en la
circunscripción de cada municipio. La vigencia de este tributo de
aplicación general para todas las municipalidades del país,
incrementará sustancialmente los niveles de recaudación de los
municipios, principalmente en aquellos en donde se registra intensa
actividad productiva y comercial, la cual no se refleja actualmente
en el nivel de recaudación de este arbitrio.
13.Los ingresos no tributarios provienen de fuentes no impositivas

que contienen el concepto de contraprestación. En general, están
asociados a los servicios que prestan los gobiernos locales a sus
ciudadanos. En términos más específicos, los ingresos no tributarios
incluyen la recaudación proveniente de las tasas municipales que se
aplican exclusivamente sobre el alumbrado público, la venta de
bienes y servicios como el agua y la energía eléctrica, el piso de
plaza en los mercados; y la recaudación derivada de una gama
de servicios administrativos tales como la extensión de
certificaciones, el otorgamiento de licencias y matrículas, concesión
de pajas de agua, estacionamiento de vehículos en vías públicas,
rótulos en vía pública, instalación y reinstalación de servicios
6 Colección
públicos municipales y reposición de cédulas; y finalmente la
recaudación por concepto de
Carlos Enrique 6
Estudios Sociales
69
contribuciones por mejoras para costear obras locales de beneficio
colectivo. Los ingresos no tributarios conforman la mayor fuente de
ingresos propios de los gobiernos locales. En 1999 representaron el
75 por ciento de los ingresos propios y el 20 por ciento de los
ingresos totales de las municipalidades.
14. Las contribuciones por mejoras constituyen los ingresos que

reciben las municipalidades de parte de los vecinos, en
compensación por los beneficios individuales que éstos obtienen,
derivado de la realización de obras públicas tales como drenajes,
adoquinamiento, pavimentación y empedrado. En general, es una
contribución instituida para costear la obra pública que produce
valorización inmobiliaria. Tiene como límite para su recaudación
el gasto total realizado, y como límite individual para el
contribuyente el incremento de valor del inmueble beneficiado.
15. La base legal de este ingreso no tributario de las

municipalidades descansa en el artículo 102 del nuevo Código
Municipal, el cual faculta al Concejo Municipal a imponer
contribuciones a los vecinos que se beneficien directamente de las
obras de urbanización que mejoren las áreas o lugares en que estén
situados los inmuebles. Las contribuciones no podrán exceder del
costo de las mejoras. Este tributo tiene una alta potencialidad de
recaudación debido a la posibilidad de que los vecinos se
identifiquen con las obras municipales, derivada de los eventuales
beneficios que puedan generar, máxime si en la construcción de la
infraestructura municipal las autoridades locales toman en cuenta
la opinión de los ciudadanos.
16. El sistema de transferencias de recursos por parte del gobierno

central a los gobiernos locales está constituido en base al aporte
constitucional del 10 por ciento de los ingresos ordinarios del
presupuesto nacional, así como en base a la transferencia de
impuestos compartidos y a los recursos asignados por el Fondo de
Solidaridad para el Desarrollo Comunitario, a través de los
Consejos Regionales de Desarrollo, para financiar proyectos
específicos. En 1999 las transferencias de recursos del gobierno
central constituyeron, en promedio, el 56 por ciento de los ingresos
totales de las municipalidades.
17. Este patrón de financiamiento, altamente dependiente de los
6 Colección
recursos del gobierno central, que se observa en el ámbito nacional
adquiere
Carlos Enrique 6
Estudios Sociales
69
niveles más acentuados en la mayoría de las municipalidades del país.
Un total de 290 municipalidades muestran un grado de
dependencia financiera superior al promedio nacional. Incluso
existen 30 municipalidades en donde las transferencias constituyen
más del 95 por ciento de sus ingresos totales, lo cual muestra una
total incapacidad de captación de recursos de fuentes propias
para financiar sus presupuestos de funcionamiento.
18.Los recursos que provienen de endeudamiento constituyen otra de

las fuentes de financiamiento de los gobiernos locales. En 1999 un
total de 117 municipalidades reportaron el uso de recursos de créditos
para financiar sus gastos. Esos créditos provenían en un 64 por
ciento de préstamos de bancos del sistema financiero nacional, y el
36 por ciento restante de préstamos del Instituto de Fomento
Municipal. En ese año, los municipios de Catarina, San Marcos, San
Antonio Suchitepéquez, Yupiltepeque, El Palmar y la Gomera,
comprometieron sus ingresos futuros inmediatos por arriba del 70
por ciento, por la utilización de crédito.
6 Colección
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Carlos Enrique 7
Estudios Sociales
69
7 Colección
La comunidad como base del nuevo
sistema nacional para la
descentralización y la
participación ciudadana
MÓNICA ROCÍO MAZARIEGOS RODAS

Estudios Sociales
5 Colección
La comunidad como base del nuevo sistema nacional
para la descentralización y la participación ciudadana
1. INTRODUCCIÓN
El reciente proceso de creación y reforma del marco jurídico guatemalteco

relacionado con la descentralización política, la participación ciudadana y
el poder local, abre una serie de retos y posibilidades en la mesa de
discusión para la definición y el abordaje político de estos temas.
En ese sentido, el propósito de este trabajo es presentar las principales

innovaciones que, con relación al anterior, contiene el nuevo marco
jurídico en la materia; y destacar los retos y desafíos del proceso, que
demanda, entre otros, el fortalecimiento de las instituciones, la difusión de
las leyes y un diálogo constante entre Estado y sociedad civil.
Este marco jurídico incluye un nuevo cuerpo legal, que es la Ley General
de Descentralización, así como reformas a cuerpos legales preexistentes,
como el Código Municipal y la Ley de Consejos de Desarrollo. Se espera
que la discusión posterior de otras leyes pendientes como la Ley de Pueblos
Indígenas, la Ley de Regionalización y la Ley de Participación Ciudadana,
entre otras, complementen las debilidades y vacíos legales que persisten.
Mónica Rocío Mazariegos 5

Estudios Sociales
2. ANTECEDENTES
Guatemala recién está iniciando un proceso de descentralización y

participación ciudadana, en el marco de la reforma y modernización del
Estado, que responde principalmente a los compromisos políticos
adquiridos en los Acuerdos de Paz. Este proceso parte de un conjunto
de reformas políticas y legales recién aprobadas que son producto,
básicamente, de tres factores:
1)de las políticas que surgen en el marco del reajuste estructural y

social y la búsqueda de una nueva relación entre el Estado, el sector
privado y la sociedad civil;
2)de la presión y propuestas desde organizaciones de la sociedad
civil, que demandaba un modelo más horizontal y participativo
en la gestión del Estado; y
3)de la presión y condicionamiento de la cooperación internacional al
cumplimiento de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de
Paz.
El marco jurídico vigente hasta antes de las reformas en mención, se

encontraba conformado por el Código Municipal, Decreto 58-88, la Ley de
los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 52-87, y la Ley
Preliminar de Regionalización, Decreto 70-86. Ninguna de estas leyes
contenía declaración alguna sobre la conformación multicultural del
Estado guatemalteco ni conllevaba un enfoque que promoviera la
equidad de género en la participación.
Estas leyes estaban formuladas desde un enfoque marcadamente

municipalista, que consideraba al municipio como el núcleo político,
administrativo y territorial mínimo del Estado, sin tomar en cuenta ni
reconocer la organización preexistente en la comunidad concreta, los
mecanismos de participación legitimados en sus prácticas internas, ni las
autoridades indígenas y tradicionales. De esta manera, se reproducía el
centralismo del nivel estatal en el nivel municipal. En este marco, el
sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (CDUR) comenzaba en
el nivel nacional y terminaba en el nivel municipal, sin establecer
mecanismo alguno de interlocución con las comunidades.
5 Colección
Esta situación se presentó siempre como un obstáculo para la aceptación y

articulación legal de la participación comunitaria en el gobierno
municipal, en lugar de ser un factor que potenciara, fortaleciera y
democratizara la gobernabilidad y el desarrollo del municipio y el
Estado. Por tanto, la elaboración, ejecución y fiscalización de planes y
presupuestos, desde el ámbito municipal hasta el nacional, se llevaba a
cabo sin ninguna participación y consulta que tomara en cuenta las
necesidades reales y las propuestas vertidas desde las comunidades.
Lo anterior responde a una concepción pasiva que limitaba la

participación ciudadana a la emisión del voto. Por esta razón todos los
anteriores intentos de reforma para la participación y la descentralización
fueron objetados, argumentando violaciones a la autonomía del
municipio, pues se entendía que la autonomía era un derecho de la
Corporación Municipal con respecto a la población y no del municipio con
respecto al Estado central1.
Las innovaciones que mencionaremos con detalle más adelante se refieren

básicamente al reconocimiento de la conformación multicultural del
Estado guatemalteco, a la apertura general de espacios de participación, en
especial, para los pueblos indígenas y las mujeres, y al reconocimiento de
la comunidad como base del nuevo sistema para la participación y la
descentralización.
3. LA LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIÓN
La Ley General de Descentralización establece, de forma general, las

directrices básicas del proceso, sin entrar a detallar concretamente los
mecanismos abiertos para la descentralización y participación. Presenta
también significativos aportes conceptuales sobre participación ciudadana
y descentralización.
Un elemento muy interesante en la definición de descentralización es la

transferencia de poder de decisión, funciones y recursos a las
municipalidades,

Estudios Sociales
1
Corte de Constitucionalidad, 1987. Gaceta de la Corte de constitucionalidad. Expedientes acumulados 282-87 y
285-87. Guatemala.
6 Colección
entidades del Estado y comunidades2. Nótese que por primera vez se

habla en la ley de una descentralización de carácter político que afecta al
ámbito de la toma de decisiones pues, tradicionalmente, en Guatemala, el
concepto de descentralización se había manejado exclusivamente para los
ámbitos administrativo y financiero.
En materia de participación ciudadana y auditoría social 3, la ley de

Descentralización abre nuevas posibilidades: por un lado, permite que las
comunidades sean parte de los proyectos a desarrollar dentro de su
ámbito territorial, en coordinación con la municipalidad y, por otro
lado, que simultáneamente puedan realizar la auditoría social del proceso.
Esta es una de las innovaciones que cabe resaltar, pues por primera vez se
habla de la posibilidad de una auditoría social, que se diferencia de la
que hace la Contraloría General de Cuentas por parte del Estado, pues
ésta es puramente contable y al final del proceso, mientras aquélla tiene
un carácter de control social por parte de las comunidades y se verifica
durante todo el proceso.
4. LA LEY DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL
Las reformas a esta ley abren nuevos espacios de participación ciudadana

mediante la inclusión de representantes de los pueblos maya, xinca y
garífuna, así como de mujeres en todos los niveles del sistema. Además, se
crea el nivel comunitario de participación dentro del sistema, para que
existan consejos comunitarios de desarrollo y que las comunidades estén
representadas a través de sus alcaldes comunitarios ante el Consejo
Municipal de Desarrollo. Dentro del cuerpo de la ley, estas propuestas se
encuentran desarrolladas así:
4.1 Aspectos generales
Los aspectos generales son el marco dentro del cual quedan definidos: el
sistema de Consejos de Desarrollo, como medio de participación; los
principios que orientarán a ese sistema; el objetivo que debe cumplir tal
sistema; y la forma en que serán tomadas las decisiones.
2
Artículo 2 Ley General de Descentralización.

Estudios Sociales
3
Artículos 17 y 18.
6 Colección
• Se define al sistema como el medio principal de participación de la

población maya, xinca, garífuna y no indígena para llevar a cabo la
planificación democrática del desarrollo4.
• Los principios del sistema son:

– respeto a las culturas de los pueblos;
– armonía en las relaciones interculturales;
– eficacia y eficiencia en todos los niveles de la administración pública;
– promoción de procesos de democracia participativa en
condiciones de equidad e igualdad de oportunidades;
– conservación del equilibrio ambiental y desarrollo humano, con
base en las cosmovisiones de los pueblos;
– equidad de género5.
• El objetivo del sistema es organizar y coordinar la administración

pública, mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes
y programas presupuestarios, así como el impulso de la
coordinación interinstitucional pública y privada en todos sus
niveles —comunitario, municipal, departamental, regional y
nacional—6 .
• La toma de decisiones en el seno de los Consejos de Desarrollo será

por consenso; sólo a falta de éste será por mayoría simple7.
4.2 Participación ciudadana y auditoría social
Para garantizar la participación ciudadana y la auditoría social se

definieron, dentro de la ley, funciones que deben ser ejercidas por igual
desde los niveles más básicos de la organización comunitaria hasta los
Consejos de Desarrollo.
• Cada nivel tiene la función de llevar a cabo la formulación de

políticas, planes, programas y proyectos8; y proponer la
distribución de los
4
Artículo 1 Ley CDUR.
5
6
7

Estudios Sociales
8
Artículos 6 inciso e), 8 inciso d), 10 inciso d), 11 inciso e) Ley CDUR.
6 Colección
recursos de preinversión e inversión pública9, con base en las

propuestas de priorización de los Consejos de Desarrollo del nivel
inmediato siguiente. En esta misma lógica, informar a dichos
niveles sobre la ejecución presupuestaria de preinversión e
inversión pública del año fiscal anterior10.
• Cada nivel tiene también la función de promover y facilitar la

organización y participación efectiva de la población y de sus
organizaciones en la priorización de necesidades, problemas y
soluciones para su desarrollo integral11.
4.3 Participación comunitaria en el nivel municipal
La Ley de Consejo de Desarrollo define los espacios de participación de

cada uno de los distintos niveles del sistema de Consejos, y establece la
forma y los períodos del tiempo en que deben ser integrados.
• Se introduce, dentro de los niveles del sistema, al nivel comunitario de

participación con sus respectivos Consejos Comunitarios de
Desarrollo12.
• Los Consejos Departamentales de Desarrollo tendrán la función de

apoyar a las municipalidades del departamento en el
funcionamiento de los Consejos Municipales y Comunitarios de
Desarrollo, además de velar por el cumplimiento de sus
cometidos13.
9
Artículos 6, inciso h); 10, inciso f); 12 inciso h) Ley CDUR.
10
Artículos 6, inciso i); 8, inciso h), 10, inciso h), 12 inciso i) Ley CDUR.
11
Artículo 6, inciso d); 8, inciso b); 10, inciso b), 12 inciso b), 14 inciso b) Ley CDUR.
12
Artículos 4, inciso e), 13-17 Ley CDUR.

Estudios Sociales
13
Artículo 10, inciso a) Ley CDUR.
6 Colección
• El Consejo Municipal de Desarrollo se integrará de la siguiente forma:

a)el alcalde municipal —coordinador—;
b)síndicos y concejales que determine la Corporación Municipal;
c) hasta 20 representantes de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo, designados por los coordinadores de estos Consejos;
d) representantes de entidades públicas con presencia en la localidad;
e)representantes de entidades civiles locales que sean convocadas14.
• Los Consejos Comunitarios de Desarrollo se integrarán así15:
a)la Asamblea Comunitaria, integrada por los residentes en una

misma comunidad;
b)un órgano de coordinación, integrado con base en los principios,
valores, normas y procedimientos del lugar o, en forma
supletoria, conforme a la reglamentación municipal existente16.
• En los municipios donde existan más de 20 comunidades se crearán

Consejos Comunitarios de Segundo Nivel, cuya asamblea estará
integrada por miembros de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo del municipio. Ellos nombrarán a sus representantes
ante el Consejo Municipal de Desarrollo, de entre los coordinadores
de los Consejos Comunitarios de Desarrollo17.
• La convocatoria para integrar los Consejos de Desarrollo se hará 90

días después de que entre en vigencia la ley. Para la integración de
los Consejos Municipales y Comunitarios, la municipalidad hará la
convocatoria dentro de los 45 días siguientes a la vigencia de la ley. En
ausencia de esta convocatoria, los vecinos podrán “autoconvocarse”
para integrar estos consejos, eligiendo con el voto de la mayoría
absoluta — mitad más uno — de los participantes. Esta asamblea se
hará constar en acta, donde los participantes acreditarán su calidad
de
14
15
16
El artículo 16, que se aplicará supletoriamente, establece que se integrará por el Alcalde Comunitario, quien lo
preside, y hasta por un máximo de doce representantes electos por la Asamblea General.

Estudios Sociales
17
6 Colección
vecinos y se identificarán mediante la presentación de su cédula de

vecindad. Para confirmar la integración de los respectivos Consejos,
será suficiente la remisión de dicha acta al Consejo Departamental
de Desarrollo18.
4.4 Pueblos indígenas
La Ley de Consejos crea a los Consejos asesores indígenas, define sus

funciones y establece los mecanismos temporales de consulta a estas
comunidades.
• En el nivel comunitario habrá Consejos Asesores Indígenas, que se

encargará de brindar asesoría al Órgano de Coordinación del
Consejo Comunitario de Desarrollo y al Consejo Municipal de
Desarrollo, en los municipios donde exista al menos una
comunidad indígena19.
• Las consultas a los pueblos indígenas en todos los asuntos que les
afecten, se llevarán a cabo mediante sus representantes ante los
Consejos de Desarrollo, en tanto se emite la ley que regule dichas
consultas20.
4.5 Apoyo técnico, funcionamiento y financiamiento de los Consejos
La Ley de Consejos también busca, garantizar que éstos cuenten con el

apoyo técnico y financiero necesario para cumplir sus tareas.
• Cada Consejo Regional y Departamental contará con una Unidad

Técnica que les asesore en la elaboración y seguimiento de políticas,
planes, programas y proyectos de desarrollo, así como en la
preinversión e inversión pública21.
18
19
Artículo 23, Ley CDUR.
20
21

•Los Consejos de Desarrollo podrán crear las comisiones de trabajo

que consideren necesarias, las cuales serán apoyadas por la
Unidad Técnica22.
• Los recursos de los fondos sociales se asignarán con base en las

políticas, planes y programas priorizados desde el sistema de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural23.
5. EL CÓDIGO MUNICIPAL
Las reformas al Código Municipal se orientan a la descentralización política

hacia los municipios, al reconocimiento de la multietnicidad,
plurilingüismo y pluriculturalidad del país, así como al fortalecimiento de
la autonomía municipal. Adicionalmente, contienen disposiciones a favor
de la ampliación de los mecanismos de consulta para la participación
ciudadana en los gobiernos locales.
Concretamente, en el cuerpo de la ley, las principales reformas se

desarrollan así:
5.1 Aspectos generales
Dentro de los aspectos generales del Código Municipal se redefine el

concepto de municipio, se delinean los principios que orientarán su
actuación y se establece la posibilidad de asociación entre
municipalidades.
•Cambia la definición de municipio, en cuanto a su anterior

concepción como conjunto de personas organizadas, pues se le da
ahora una categoría de unidad básica de la organización territorial
del Estado24.
22
23

Estudios Sociales
24
Artículo 2 CM.
6 Colección
• Los principios de actuación de los municipios son la eficacia,

eficiencia, descentralización, desconcentración y participación
comunitaria25.
•Se permite la asociación de municipalidades para la defensa de sus

intereses y el cumplimiento de sus fines, la cual tendrá personalidad
jurídica propia y distinta de cada una de las municipalidades
integrantes26.
5.2 Comunidad
En el Código Municipal se reconocen los elementos inherentes a los

municipios, así como el derecho de éstos a ejercer su autonomía.
• Se reconoce, dentro de los elementos del municipio, a la autoridad

— la cual será ejercida tanto por el Concejo Municipal como por
las autoridades propias de las comunidades de su jurisdicción—, a
la comunidad organizada, al ordenamiento jurídico municipal y el
derecho consuetudinario del lugar27.
• Dentro de las facultades de su autonomía, se reconoce el derecho de los

municipios de dividir su territorio, de acuerdo con sus intereses,
mediante disposición del Concejo Municipal. A lo anterior se
agregó una normativa que dicta que la municipalidad remitirá cada
año, en el mes de julio, certificación de la división territorial de su
municipio al Instituto Nacional de Estadística y al Instituto
Geográfico Nacional28.
• Los conflictos de límites jurisdiccionales entre comunidades serán

resueltos con mediación del Concejo Municipal, en coordinación
con las autoridades reconocidas por las comunidades29.
25
Artículo 5 CM.
26
Artículo 10 CM.
27
Artículo 8, inciso c) CM.
28
Artículo 22 CM.

Estudios Sociales
29
Artículo 25 CM.
6 Colección
• Las asociaciones civiles y comités de vecinos, autorizados por las

gobernaciones departamentales y otras autoridades, quedarán, a
partir de la vigencia del Código Municipal, bajo la competencia
técnica y legal del alcalde municipal de su circunscripción
territorial, y están exentas del pago de timbres fiscales30.
• El Código asume el concepto de equidad de género, entendido

como la no discriminación entre ambos sexos31.
5.3 Participación ciudadana y auditoría social
El Código Municipal abre un espacio para la participación ciudadana y la

auditoría social al garantizar este derecho mediante la definición de los
mecanismos de consulta y participación.
• Entre los derechos y obligaciones de los vecinos, relacionados con

la participación y auditoría social, se reconocen los siguientes:
a)participar en actividades políticas municipales;

b)participar activa y voluntariamente en la formulación,
planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas
municipales y comunitarias;
c) ser informado regularmente, por el gobierno municipal, de los
resultados de las políticas y planes municipales y de la rendición
de cuentas, en la forma prevista por la ley;
d) integrar la comisión ciudadana municipal de Auditoría Social;
e) participar en las consultas a los vecinos de conformidad con la ley;
f) pedir la consulta popular municipal en los asuntos de gran
trascendencia para el municipio32.
• Se mantiene la figura del cabildo abierto, que puede ser convocado

por decisión de las dos terceras partes del Concejo Municipal.
Cuando la importancia de los asuntos a tratar en las reuniones
del Concejo
30
Artículo 175 CM.
31
Artículo 176 CM.
32
Artículo 17, incisos e), f), g), h), j), k), CM.

Estudios Sociales
Municipal lo amerite, éste podrá consultar la opinión de los Consejos

Comunitarios de Desarrollo, a través de sus representantes
autorizados33.
• Se abre un nuevo título, llamado “Información y Participación

Ciudadana”, que regula los derechos de información y
participación ciudadana y los mecanismos específicos34.
• Cuando la trascendencia de un asunto aconseje la conveniencia de

consultar la opinión de los vecinos, el Concejo Municipal podrá,
con el voto de las dos terceras partes de sus miembros, acordar
consultas con los vecinos bajo cualquiera de las siguientes
modalidades35:
a)consulta solicitada a la Corporación Municipal por el 10 por

ciento de los vecinos empadronados en el municipio. Los
resultados de éstas serán vinculantes si participa al menos el 20
por ciento de los vecinos empadronados y la mayoría vota
favorablemente el asunto consultado36.
b)consultas a solicitud de las comunidades o autoridades
indígenas, aplicando criterios propios de sus costumbres y
tradiciones, cuando se trate de asuntos que les afecten37. Las
modalidades de estas consultas podrán ser las siguientes:
– consulta en boleta diseñada para el caso, fijando en la

convocatoria el asunto a tratar, la fecha y lugares donde se
llevará a cabo.
–aplicación de criterios del sistema jurídico propio de las
comunidades del caso.
Los resultados serán vinculantes si participa en la consulta al

menos el 50 por ciento de los vecinos empadronados y la
mayoría vota favorablemente el asunto consultado38.
33
Artículo 38 CM.
34
Título IV CM.
35
Artículo 63 CM
36
Artículo 64, CM.
37
Artículo 65 CM.
7 Colección
38
Artículo 66 CM.

Estudios Sociales
• El secretario, que es el funcionario municipal encargado de redactar

la memoria anual de labores de la Corporación Municipal, tiene
ahora la función de presentarla, dentro de los primeros quince días
del mes de enero de cada año, entre otros, al Consejo de Desarrollo
Municipal39.
• El gobierno municipal establecerá, previa consulta con las

autoridades locales, los mecanismos que garanticen a los
miembros de las comunidades el uso, conservación y
administración de las tierras comunitarias cuyo manejo se haya
encomendado tradicionalmente al gobierno municipal. Estos
mecanismos deben basarse en los que el Código establece para
las consultas40.
•Cada mes de febrero, los Concejos Municipales que utilicen

préstamos internos o externos, deberán informar a la población, a
través de los medios de comunicación disponibles, sobre el destino
y ejecución de los recursos41.
• Con el propósito de facilitar la transparencia administrativa y la

auditoría social de la ejecución presupuestaria, el presupuesto se
estructurará por programas y proyectos42.
• El presupuesto será presentado por el alcalde municipal 43 a la

consideración del Concejo Municipal y su aprobación requerirá el
voto de las dos terceras partes de los integrantes. La municipalidad
debe administrar y distribuir su presupuesto de manera equitativa
entre las comunidades rurales y urbanas, indígenas y no indígenas,
tomando en cuenta la densidad demográfica, necesidades básicas
insatisfechas, indicadores de salud y educación, la situación
ambiental y la disponibilidad de recursos financieros. Asimismo, si
las condiciones financieras municipales lo permiten, las alcaldías
comunitarias o
39
Artículo 84 inciso d) CM.
40
Artículo 109 CM.
41
Artículo 117 CM.
42
Artículo 129 CM.
7 Colección
43
Quien estará asesorado por las Comisiones de Finanzas y Probidad y funcionarios municipales.

Estudios Sociales
auxiliares recibirán anualmente una asignación financiera del

presupuesto municipal, la cual deberán utilizar en gastos de
administración y operación44.
• El alcalde municipal podrá integrar los compromisos acordados en

el seno de su Consejo Municipal de Desarrollo45, así como las
recomendaciones de la oficina municipal de planificación, en la
formulación del presupuesto municipal. Asimismo, el Concejo Mu-
nicipal establecerá los mecanismos que aseguren a las
organizaciones comunitarias el poder divulgar y discutir las
propuestas que quieran incluir en el presupuesto y les informará
posteriormente de los factores que incidieron en la inclusión,
exclusión o programación diferida de los proyectos en el
presupuesto46.
• El alcalde deberá “informar” trimestralmente al Concejo Municipal

sobre la ejecución del presupuesto y, para hacer posible la auditoría
social, el Concejo Municipal “compartirá”, en el mismo transcurso,
con el Consejo Municipal de Desarrollo el estado de ingresos y
egresos del presupuesto municipal. La misma información deberá
estar a disposición de las comunidades, a través de los alcaldes
comunitarios o alcaldes auxiliares, y a la población en general,
utilizando los medios a su alcance47.
• Las oficinas, registros, documentos y expedientes en la municipalidad

son públicas y cualquier persona puede consultarlos y obtener
certificaciones esos documentos –información para la auditoría
social48.
44
Artículos 131 y 133 CM.
45
Siempre que estos proyectos hayan sido aprobados en las otras instancias de gestión de la inversión pública.
46
Artículo 132 CM.
47
Artículo 135 CM.
48
Artículo 139 CM.
7 Colección
5.4 Alcaldes comunitarios o auxiliares
El Código Municipal define las competencias de los alcaldes comunitarios

o auxiliares, así como los mecanismos para su nombramiento y el período
de duración en el puesto.
• Se reconoce a las alcaldías comunitarias o auxiliares como entidades

representativas de las comunidades, en especial para la toma de
decisiones, y como vínculo de relación con el gobierno municipal.
El nombramiento de los alcaldes comunitarios o auxiliares lo hará
el alcalde municipal, con base en la elección o designación de las
comunidades, de acuerdo con sus principios, valores y
procedimientos49.
• Los miembros de las alcadías comunitarias o auxiliares durarán en sus

cargos el tiempo que determine la asamblea comunitaria, con base
en sus principios, valores, normas y procedimientos. La única
condición es que este tiempo no exceda el tiempo que dura la
Corporación Municipal50.
• El alcalde comunitario tiene ahora algunas nuevas funciones

relacionadas con la búsqueda del desarrollo y la incidencia de la
comunidad en el gobierno municipal, tales como:
a)promover la organización y participación sistemática y efectiva
de la comunidad en la identificación y solución de los
problemas locales;
b)colaborar en la identificación de las necesidades locales y en
la formulación de propuestas de solución a las mismas;
c) proponer lineamientos e instrumentos de coordinación en la
comunidad para la ejecución de programas o proyectos por parte
de personas, instituciones o entidades interesadas en el desarrollo
de las comunidades;
d) elaborar, gestionar y supervisar programas y proyectos que
contribuyan al desarrollo integral de la comunidad;
e)colaborar en el levantamiento y actualización del catastro munici-
pal;
49
Artículo 56 CM.
50
Artículo 57, CM.

Estudios Sociales
f) promover y gestionar acciones que garanticen el uso racional y

sostenible de la infraestructura pública;
g)mediar en los conflictos comunitarios;
h) velar por la conservación, protección y desarrollo de los
recursos naturales.
Asimismo, el Concejo Municipal sesionará, al menos, dos veces al

año con los alcaldes comunitarios o auxiliares de su municipio
para coordinar actividades51.
• Cada municipalidad podrá regular retribuciones para el servicio de

alcalde comunitario o auxiliar, de acuerdo con sus recursos
financieros52.
• El alcalde, síndicos, concejales, alcaldes comunitarios o auxiliares y

alguaciles cumplen por su cargo con el deber cívico, contemplado
en el artículo 135 de la Constitución, de prestar servicio social de
acuerdo con la ley. Esta circunstancia se hará constar en sus
credenciales, cuando desempeñen gratuitamente el cargo53.
5.5 Reconocimiento a los usos, normas, costumbres y tradiciones

del lugar
El Código también promueve el reconocimiento y respeto a la diversidad

cultural.
• Se reconocen las formas propias de organización tradicionales

dentro de las formas de organización de vecinos54.
• Se reconocen, respetan y promueven las alcaldías indígenas55.
51
Artículo 58, incisos a), b), c), d), e), f), h), j), l) CM.
52
Artículo 59 CM.
53
54
Artículo 18 CM.
55
Artículo 55 CM.
7 Colección
• Los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral del

municipio deben respetar los lugares sagrados o de significación
histórica o cultural56.
• El juez de asuntos municipales conocerá de los asuntos que afecten

las buenas costumbres, ornato y limpieza de las poblaciones, el
medio ambiente, la salud, los servicios públicos municipales y los
servicios públicos en general, cuando el conocimiento de tales
asuntos no esté atribuido al alcalde, al Concejo Municipal u otra
autoridad municipal o "al ámbito de aplicación tradicional del
derecho consuetudinario"57.
• Cuando las transgresiones administrativas concurran con hechos

punibles, el juez de asuntos municipales certificará lo conducente a
las autoridades correspondientes, tomando en cuenta el derecho
consuetudinario. De ser necesario, se hará asesorar de un experto
en esa materia58.
• El juez de asuntos municipales observará que en las diligencias de

titulación supletoria no se violen las normas consuetudinarias cuya
aplicación corresponde tomar en cuenta. Asimismo, vigilará que se
apliquen las normas del derecho consuetudinario correspondiente
en los asuntos en que una obra nueva cause daño público o se trate
de obra peligrosa para los habitantes y el público59.
5.6 Equidad de género
• El Código asume el concepto de equidad de género, entendido

como la no discriminación entre ambos sexos60.
56
Artículo 143 CM.
57
Artículo 165, inciso a) CM.
58
Artículo 165 inciso b) CM.
59
Artículo 165 incisos c) y e) CM.
60
Artículo 176 CM.

Estudios Sociales
5.7 Nuevas competencias y funcionamiento de las municipalidades
El Código establece cuáles serán las responsabilidades de los Consejos,

define las comisiones de trabajo que se deberán crear, así como los cuerpos
técnicos de apoyo, necesarios para la planificación de las políticas
municipales.
• Dentro de las competencias generales del Concejo Municipal,

podemos destacar:
a)convocar a los distintos sectores de la sociedad del municipio
para formular e institucionalizar las políticas públicas
municipales y los planes de desarrollo urbano y rural del
municipio, identificando y priorizando las necesidades
comunitarias y las propuestas de solución a los problemas
locales;
b)autorizar el proceso de descentralización y desconcentración del
gobierno municipal, con el propósito de mejorar los servicios y
crear los órganos institucionales necesarios, sin perjuicio de la
unidad de gobierno y gestión del municipio;
c) organizar los cuerpos técnicos, asesores y consultivos que sean
necesarios al municipio, así como el apoyo que estime necesario a
los consejos asesores indígenas de la alcaldía comunitaria o auxiliar.
Además, organizar los órganos de coordinación de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo y los Consejos Municipales de
Desarrollo;
d)fijar el sueldo y gastos de representación del alcalde; las dietas
por asistencia a sesiones del Concejo Municipal y, cuando
corresponda, las remuneraciones a los alcaldes comunitarios o
alcaldes auxiliares, así como emitir el reglamento de viáticos
correspondiente;
e)elaborar y mantener el catastro municipal en concordancia con
los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz y la ley
de la materia;
f) promover y proteger los recursos renovables y no renovables del
municipio61.
7 Colección
61
Artículo 35, incisos c), k), para la y)descentralización
l), p), x), CM. y la participación ciudadana

Estudios Sociales
•Las comisiones de carácter obligatorio para toda municipalidad serán:

a)Educación, educación bilingüe intercultural, cultura y deportes;
b)Salud y asistencia social;
c) Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y
vivienda;
d) Fomento económico, turismo, ambiente y recursos naturales;
e)Descentralización, fortalecimiento municipal y participación
ciudadana;
f) Finanzas;
g) Probidad;
h) Derechos Humanos y Paz;
i) Familia, Mujer y Niñez62.
• Se reconoce a las mancomunidades de municipios como

asociaciones con personalidad jurídica, constituidas mediante
acuerdos celebrados entre los concejos de dos o más municipios,
para la formulación común de políticas públicas municipales,
planes, programas y proyectos, la ejecución de obras y la
prestación eficiente de servicios de sus competencias63.
• Cada Concejo Municipal tendrá una oficina de planificación que

será la encargada de coordinar y consolidar los diagnósticos,
planes, programas y proyectos de desarrollo municipales. Esta
oficina producirá la información necesaria para que el Concejo
Municipal elabore las políticas públicas municipales64.
• Cada municipalidad tendrá una unidad de Administración

Financiera Integrada Municipal (AFIM), que será la encargada,
entre otras funciones, de:
a)elaborar, en coordinación con la oficina municipal de planificación,
la programación y formulación del presupuesto, la programación
de la ejecución del presupuesto y la evaluación de la gestión
presupuestaria;
62
Artículo 36 CM.
63
Artículo 49 CM
64
Artículo 95 CM.
8 Colección
b)asesorar al alcalde y al Concejo Municipal en materia de adminis-
tración financiera;
c) dirigir y administrar todo el proceso de liquidación y
recaudación de impuestos, arbitrios, tasas y contribuciones;
d) administrar la deuda municipal;
e)coordinar con el Instituto Nacional de Fomento Municipal
(INFOM) y la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM)
los planes de capacitación correspondientes para la aplicación del
Código Municipal y las leyes conexas.
Cuando la situación municipal no permita tener una AFIM, el tesorero

ejercerá esas funciones65.
6. LOS EJES DEL PROCESO
El nuevo marco para la descentralización y la participación ciudadana,

como un sistema integral para la planificación del desarrollo, se
integra principalmente por los siguientes ejes:
6.1 Planificación
En la función de planificación del desarrollo destaca como agente

protagónico el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en sus
distintos niveles, que es el que tendrá que partir de los planes gestados
desde el nivel comunitario, para articular sucesivamente la planificación
en los demás niveles, hasta llegar a la formulación de un plan nacional de
desarrollo.
Al contar con un plan nacional consensuado desde el Sistema de Consejos

de Desarrollo, éste debería ser trasladado por el Presidente de la
República
— Coordinador del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural —
quien, en reunión con el Consejo de Ministros, lo conocerá, aprobará y
tomará como base para la elaboración del Presupuesto Nacional. Estos
insumos se entregarán posteriormente a la Secretaría General de
Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) a fin de que
sean ajustados técnicamente y devueltos al organismo Ejecutivo, quien
deberá enviar el presupuesto al Congreso de la República, que es el

Estudios Sociales
órgano encargado de su aprobación.
65
8 Colección
En este eje tendría lugar el Órgano de Coordinación del Proceso de

Descentralización — previsto en la Ley General de Descentralización — el
cual, para desempeñarse eficazmente, tendrá que tener una estrecha
relación tanto con el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
como con el aparato gubernamental que interviene en la ejecución de
todo el proceso
—Ministerios, Secretarías, Fondos Sociales, Municipalidades,
Comunidades, etc—. De esta forma se garantiza que los recursos de
toda naturaleza destinados para estos fines, puedan ser invertidos y
destinados en coherencia con las necesidades reales que el proceso
presenta.
6.2 Ejecución
Para la ejecución de los planes de desarrollo se cuenta con otros actores en

el escenario, los cuales varían de acuerdo al nivel donde se hagan las
intervenciones. En el nivel nacional se ubican los ministerios y fondos
sociales, principalmente; en los niveles regional y departamental están las
delegaciones ministeriales regionales y departamentales de dichos
ministerios y fondos sociales en los lugares donde tienen presencia; en el
nivel municipal están las municipalidades, que son las encargadas de la
conducción del proceso; y en el nivel de la comunidad, los alcaldes
comunitarios con sus consejos comunitarios de desarrollo, en estrecha
coordinación con el nivel municipal66.
6.3 Asesoría técnica y administrativa
La ley de Consejos de Desarrollo establece la creación de Unidades

Técnicas en los niveles regional y departamental. Para los niveles
municipal y comunitario, la asesoría estará a cargo de las Oficinas de
Planificación Municipal, que se encuentran reguladas en el Código
Municipal.
Además, se contempla que SEGEPLAN suministre el apoyo técnico para

la formulación de políticas, planes y programas presupuestarios a todo el
sistema de Consejos de Desarrollo.
66
Nótese que éste es el único nivel del sistema de Consejos de Desarrollo que, por su naturaleza,

Estudios Sociales
características y forma de integración, está en facultades de planificar y ejecutar a la vez. Ley General de
Descentralización, Artículo 1.
8 Colección
En cuanto al apoyo administrativo, el nivel nacional estará a cargo de la

Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, el apoyo para el
nivel regional será dado por la oficina del coordinador de la región y el de
cada consejo departamental, por la gobernación departamental.
6.4 Información
La información, tanto sobre la planificación como sobre la ejecución del

desarrollo, se dará básicamente en dos líneas: por un lado, desde las
instituciones públicas a cargo de la ejecución en los distintos niveles, al
respectivo Consejo de Desarrollo en el que tienen representación —
Presidente de la República, ministros, delegados ministeriales
regionales y departamentales, alcaldes municipales, síndicos, concejales,
alcaldes comunitarios — y, por otro lado, desde cada Consejo de
Desarrollo al nivel inmediato inferior.
6.5 Fiscalización
La fiscalización será una tarea que emanará desde cada uno de los niveles
del Sistema de Consejos de Desarrollo al nivel inmediato superior, en la
misma lógica de la planificación, lo cual deberá darse en la etapa de
ejecución, para velar por la coherencia y cumplimiento de estas dos
etapas.
7. LOS RETOS Y DESAFÍOS PARA EL PROCESO
El nuevo proceso de descentralización y participación ciudadana en

Guate- mala, confirma la institución del municipio como agente de
desarrollo y a la comunidad como actor primario del nuevo sistema.
Asimismo, abre posibilidades para que la población, especialmente de las
comunidades rurales y urbanas, demande la participación que le
corresponde en la toma de decisiones, en la elaboración y ejecución de
los planes y políticas, en la administración pública y en el desarrollo
en general.
La implementación de las nuevas figuras jurídicas y de las nuevas

Estudios Sociales
atribuciones a figuras jurídicas preexistentes al proceso, hacen que
sea urgente el
8 Colección
fortalecimiento institucional de las mismas — para mejorar la calidad y

adecuación de las propuestas e iniciativas — así como de las capacidades
de coordinación e intercambio.
A pesar de que se procuró que el proceso de discusión de las leyes y

reformas fuera simultáneo, con la intención de mantener su coherencia e
integralidad, y que esto contribuyó en gran parte a los avances con los que
ahora se cuenta todavía existen una serie de vacíos y deficiencias. Entre ellas
figuran como las más relevantes: por un lado, la falta de vinculación que
tienen las propuestas provenientes de las bases, para ser tomadas como
referentes obligados en la planificación, ejecución y fiscalización del
desarrollo y, por otro, la falta de asignación de recursos para el
funcionamiento de los niveles comunitario y municipal, que son los
básicos del sistema.
La respuesta más viable a este vacío legal se encuentra en el protagonismo

que las organizaciones de la sociedad civil adopten en esos distintos
niveles al fortalecer sus espacios de participación. En ese sentido, para que
esta nueva legislación pueda ser aprovechada por la población, en relación
a lo cual hay una fuerte inquietud, es necesario generar conciencia de
participación, informar y capacitar sobre las nuevas leyes y romper las
inercias sociales del autoritarismo hacia la participación democrática.
Es necesario que las organizaciones entren a participar en este nuevo

sistema con propuestas de calidad que sean viables y, por tanto,
convincentes en la negociación política con las distintas autoridades. Esa
sería la vía para la incidencia dentro de los nuevos espacios abiertos,
aprovechando la apertura de algunos alcaldes municipales y otras
autoridades a nivel nacional.
La cooperación internacional también tiene un papel clave en la

construcción de estos procesos, en la medida que ejerza presión hacia
gobierno central y hacia los gobiernos locales mediante el
condicionamiento financiero que dé prioridad a los programas, planes y
proyectos emanados en consenso desde estos nuevos espacios de
concertación.
Si los avances en materia de mecanismos concretos reconocidos por estas

leyes son utilizados y aprovechados estratégicamente, pueden dar aportes
muy valiosos para ese proceso real de democratización que se está
intentando construir, ahora no solo legítima sino también legalmente,

Estudios Sociales
desde la comunidad como actor real y base del sistema político, social,
económico y administrativo en Guatemala.
8 Colección
En ese sentido es muy valioso el aporte de las leyes, al reconocer el

nivel comunitario como la base del sistema para la gestión del desarrollo y
como el fin hasta donde debe llegar la descentralización nacional, en la
medida que se le traslade poder de decisión, titularidad de competencias,
funciones y recursos de financiamiento, dentro del marco de las
políticas públicas municipales67.
67 Ley General de Descentralización, Artículo 1

Estudios Sociales
Congreso de la República de Guatemala. (1986). Ley Preliminar de

Regionalización. Decreto 70-86. Guatemala, C.A.
Congreso de la República de Guatemala. (1987).Ley de los Consejos

de Desarrollo Urbano y Rural. Decreto 13-2002. Guatemala, C.A.
Congreso de la República de Guatemala. (1988).Código Municipal.

Decreto 58-88 Guatemala, C.A.
Congreso de la República de Guatemala. (2002).Código Municipal.

Decreto 12-2002 Guatemala, C.A.
Congreso de la República de Guatemala. (2002).Ley de los Consejos

de Desarrollo Urbano y Rural. Decreto 52-87. Guatemala, C.A.
Congreso de la República de Guatemala. (2002).Ley General de

Descentralización. Decreto 14-2002. Guatemala, C.A.
Corte de Constitucionalidad de la República de Guatemala. (1987).

Gaceta de la Corte de Constitucionalidad. Expedientes acumulados
282-87 y 285-87. Guatemala, C.A.
9 Colección
Un marco conceptual para la regulación

económica en Guatemala
(telecomunicaciones y electricidad)
CARMEN URÍZAR H.*
* La autora desea agradecer la valiosa ayuda en la revisión bibliográfica y la recopilación de datos que proporcionó
Pedro René Monzón Alvarado. También se agradecen los comentarios del Dr. Peter Marchetti, quien tuvo a su
cargo comentar este documento durante la Jornada Académica “Economía, Empresarialidad y Pobreza”
organizada en Guatemala, el 28 de octubre de 2003, por la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la
Universidad Rafael Landívar y el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IDIES). Así también se
agradecen los valiosos comentarios de los participantes en estas jornadas. La autora desea dejar claro que, a
pesar de que recibió valiosos comentarios de muchas personas, cualquier error es su responsabilidad.

Estudios Sociales
8 Colección
Un marco conceptual para la
regulación económica en
Resumen
Este documento presenta una revisión de la teoría más relevante sobre la

regulación económica. Se desarrollan dos enfoques sobre la regulación
económica: el llamado “del interés público” que justifica la intervención
del gobierno a través de la regulación, debido a la existencia de las
fallas de mercado; y el de la “captura del regulador” que argumenta que
la regulación se ofrece en respuesta a las demandas de los grupos de
interés, los cuales actúan para maximizar sus ingresos.
En la segunda parte del documento se evalúa, a la luz de la revisión

teórica expuesta, las características de los marcos regulatorios que en
Guatemala se han adoptado para los sectores de prestación de los servicios
públicos en dos áreas: telecomunicaciones y electricidad. De manera
preliminar, se concluye que las desregulaciones experimentadas en estos
sectores en 1996, fueron procesos que representaron cambios reales en la
regulación económica, al pasar de una caracterizada por elementos de la
“teoría del interés público” a otra orientada al mercado y búsqueda de
eficiencia. Se encuentra, además, que los resultados de ambas reformas
han sido rápidos y muy positivos, ya que en la prestación de ambos
servicios se refleja un aumento de la cobertura, del número de oferentes y
número de servicios, disponibilidad de nueva tecnología, aumento de la
inversión privada, renovación de equipos, etc. Por ello, se afirma que las
reformas de liberación de estos servicios y la adopción de regulaciones
orientadas al mercado han representado una contribución importante
para el crecimiento económico y para la disminución de la pobreza en
Guatemala.
Carmen 8
Estudios Sociales
8 Colección
1. INTRODUCCIÓN
A principios del 2003 el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales

(IDIES), de la Universidad Rafael Landívar (URL), determinó que la
problemática relacionada con la pobreza y la desigualdad sería el tema
alrededor del cual giraría la Agenda de Investigación futura de la
institución. Dentro de este contexto, IDIES decidió realizar una serie de
estudios vinculados al tema. Uno de estos se relaciona con el tema de
regulación económica, para lo cual contrató la realización de este
documento conceptual, cuyo propósito se divide en dos líneas: la primera
consiste en presentar una revisión de la teoría más relevante sobre la
regulación; la segunda busca evaluar, a la luz de la revisión teórica
expuesta, las características de los marcos regulatorios que se han
adoptado en Guatemala, específicamente en los sectores de prestación de
los servicios públicos en dos áreas: telecomunicaciones y electricidad. En
esta misma sección se presenta una evaluación preliminar del impacto que
la desregulación de cada uno de estos sectores ha tenido sobre la pobreza
en Guatemala, después de 1996.
Por esta razón, el documento que aquí se presenta es conceptual y su

único objetivo es constituirse en una guía preliminar para la investigación
futura que el IDIES-URL efectúe sobre el tema regulatorio.
El documento está estructurado de la siguiente forma: en la sección 2 se

ofrece una definición sobre lo que se entiende por regulación, los
principales instrumentos utilizados para regular, y una discusión
introductoria sobre los diferentes tipos de regulación, según las teorías
prevalecientes. En la sección 3 se cubren los conceptos relacionados con las
fallas de mercado, por ser éste uno de los principales aspectos que los
teóricos han encontrado como justificación para la regulación del
gobierno en el mercado y las empresas. En esta misma sección se
desarrollan conceptos como la “eficiencia de Pareto”, bienes públicos,
externalidades, poder de mercado y asimetría de información. En la
Carmen 8
Estudios Sociales
sección 4 se presenta un resumen de las principales teorías sobre la
9 Colección
regulación económica y las críticas que cada una de ellas ha recibido.
Posteriormente, en la sección 5, se presenta un análisis, con base en la
teoría expuesta, de las principales características de los marcos
regulatorios adoptados en los sectores de telecomunicaciones y
electricidad durante 1996. En la sección 6 se presentan algunos indicadores
que permiten ver el impacto que ha tenido la nueva regulación económica
sobre la sociedad, y se realiza una evaluación preliminar de su vinculación
con el tema de la pobreza. Finalmente en la sección 7 se presentan las
conclusiones y se identifican algunos temas pendientes en la investigación
relacionados con el tema regulatorio que, a criterio de la autora, pueden
orientar los estudios futuros de IDIES-URL sobre este particular.
2. MARCO TEÓRICO
2.1 ¿Qué es la regulación?
La primera pregunta que surge al abordar el tema sobre regulación

económica es, ¿a qué se refiere la regulación económica?, y ¿por qué se le
justifica ? Varios autores han definido el concepto de manera distinta, pero
lo cierto es que en esencia todos han coincidido en que la regulación
económica es “el uso del poder coercitivo que el gobierno hace con el
propósito de restringir las decisiones de los agentes económicos”. Esta
limitación generalmente se impone a la empresa sobre su poder de
decisión en relación con ciertas variables como: el precio, la cantidad y la
entrada y/o salida del mercado.
En este documento se toma la definición dada por Stigler (1971) como

punto de partida para la discusión. Este teórico definió la regulación como:
“Cualquier política que altera los resultados de mercado mediante el
ejercicio coercitivo del poder gubernamental”. Aunque esta definición
resulta atractiva porque es concisa, algunos autores consideran que deja
espacio para muchas dudas, pues no precisa por qué el gobierno
interviene en los resultados del mercado.
Quienes defienden la regulación han tratado de ampliar esta deficiencia.

Frecuentemente argumentan que la regulación existe para mejorar el
bienestar económico, que es un instrumento para promover la eficiencia
económica y “que la regulación existe para poder servir al “interés
Carmen 9
Estudios Sociales
público”. Todos estos argumentos basan la justificación en el concepto de
la “eficiencia de Pareto” de los mercados competitivos.
9 Colección
Una segunda pregunta que surge de la definición dada por Stigler es ¿qué
tipo de políticas están incluidas en la regulación? En general, Swann
(1989) distingue tres categorías de regulación. La primera forma de
regulación es la política de anti-monopolio, la cual surge para promover
una competencia “justa” en industrias monopólicas, imponiendo
regulaciones al precio y a la entrada. La segunda forma es la “regulación
económica”, la cual involucra controles de precio y de entrada en
industrias competitivas. Finalmente, la tercera forma es la regulación
social. Joskow y Noll (1971) llaman a ésta la “regulación cualitativa”. Esta
regulación se preocupa por las externalidades que se manifiestan en el
medio ambiente, la salud, la seguridad ocupacional y la calidad de los
productos. Cada una de estas tres regulaciones ha sido introducida para
corregir algún tipo de falla de mercado, tales como las externalidades o el
poder de mercado, que alejan el accionar de un mercado de la eficiencia
de Pareto.
Aunque la mayor parte de la literatura acerca del tema de la regulación se

concentra en el propósito de ésta —las llamadas teorías normativas— (ver
sección 3), también existe otra parte importante de la literatura que toma
como punto de partida un enfoque más positivo1 (ver sección 4). Esta
última trata de dar respuesta a la pregunta general relacionada con los
efectos que las políticas regulatorias tienen sobre el comportamiento de las
agencias reguladoras dentro de las instituciones de gobierno. Dentro de
este contexto, los efectos de la intervención se han convertido en la
preocupación de lo que se ha llamado la teoría de la regulación económica.
Esta teoría trata de dar fundamentos teóricos al fenómeno de la
regulación, basados en el comportamiento económico de los agentes
individuales y las agencias regulatorias, y estudia sus efectos, incluyendo
los posibles efectos colaterales.
2.2 Instrumentos de regulación
A pesar de que la regulación busca limitar una variedad de las decisiones

que las empresas realizan2, hay tres variables sobre las cuales
generalmente se reflejará: el precio, la cantidad y el número de empresas
en la industria. La regulación será menos frecuente en variables que
incluyan la calidad del producto y la inversión.
1 En este contexto, referirse a “análisis normativo”significa entender cuando la regulación debe ocurrir, mientras
que un “análisis positivo”es aquel que explica cuando la regulación, en la práctica, ocurre.
Carmen 9
Estudios Sociales
2 Para un análisis más profundo de la regulación de los monopolios se recomienda ver Laffont (1993) y Laffont
y Tirole (1994).
9 Colección
2.2.1 Control de precios

La regulación de precios generalmente se refleja cuando el regulador
determina el precio que la empresa puede cobrar, o restringe a la misma a
cobrar un precio dentro de un rango definido. La regulación, en estos
casos, responde a la preocupación del regulador ante la posibilidad de que
el monopolista cobre precios muy altos (ver gráfica 1)3.
GRÁFICA 1
Equilibrio del monopolista
Fuente: Varian (1984) p. 416.
En la práctica, la regulación frecuentemente especificará más de un solo

precio, y establecerá una estructura completa de precios o rangos. Cuando
esto sucede, se incrementará la complejidad para implementar la
regulación económica y, generalmente, la regulación resultará en pérdidas
adicionales de bienestar.
3 La gráfica 1 ilustra el equilibrio del monopolista, en el cual y* es la cantidad en la que el monopolista iguala IM =
CMg. Para generar la demanda para esto, el monopolista cobrará el precio p*. Esto le dará ganancias iguales al
rectángulo Beneficios.
Carmen 9
Estudios Sociales
Otro de los aspectos que se tratará de lograr mediante la regulación de

precios será limitar las ganancias de la industria. En estos casos, el ente
regulador frecuentemente establecerá los precios a un nivel tal que las
empresas reguladas ganen una tasa “normal” de retorno. Sin embargo,
puesto que las ganancias de una empresa generalmente dependen de una
serie de factores (siendo el precio únicamente uno de ellos), el ente
regulador tendrá gran dificultad para alcanzar este objetivo. Además, el
retraso con el que el regulador cambiaría los precios, en respuesta a los
nuevos costos y/o a las nuevas condiciones de mercado, generalmente
resultaría en que las ganancias de las empresas representarían una tasa de
retorno muy alta o muy baja, pero no la esperada.
Alternativamente, podría darse el caso de una empresa regulada que

experimentara una innovación en la tecnología de su producción, con lo
que obtendría ganancias por arriba de la tasa normal de retorno hasta que
el regulador se diera cuenta de que la curva de costos se ha movido hacia
abajo y respondiera reduciéndole el precio. Otra posibilidad que surge con
la regulación de la tasa de retorno es que se motiven incentivos perversos
para la empresa regulada, ocasionando distorsiones en la escogencia de
insumos que la empresa utiliza (ver Recuadro 1).
RECUADRO 1
Efecto de Averch y Johnson
sólo se lograría a un alto costo sino que sería ineficiente. La idea central de todo el mode
Fuente: Elaboración propia sobre la base del artículo “Behavior of the Firm Under Regulatory
Constraint” de Averch y Johnson (1962).
9 Colección
GRÁFICA 2
El efecto Averch-Johnson vrs. producción a costo eficiente
Fuente: Viscusi, Vernon y Harrington (1997). p.389.
2.2.2 Control de la cantidad

Las restricciones a la cantidad vendida de un bien o servicio pueden tratar
de establecerse con o sin regulación del precio. Frecuentemente, la forma
más común de lograrlo es mediante una imposición “de cumplir con toda
la demanda a un precio establecido”. Esto era común encontrarlo en la
regulación a los sectores eléctricos en muchos países.
2.2.3 Control a la entrada o salida del mercado

Como puede apreciarse en gran parte de la literatura sobre regulación, las
dos variables críticas sobre las cuales el regulador ejerce control son el
precio y el número de empresas compitiendo, lo cual logra mediante
barreras de entrada y salida al mercado. Tanto el precio como el número
de participantes son variables críticas ya que determinan la eficiencia
asignativa y productiva en el mercado.
La entrada puede regularse de varias formas. Primero, se puede buscar

controlar la entrada de nuevas empresas al mercado mediante una
prohibición expresa. Esto ha sido típico en industrias relacionadas con la
prestación de los servicios públicos. Otra forma de controlar la entrada es
limitando que empresas ya existentes accedan a nuevos nichos o áreas
geográficas del mercado.
Carmen 9
Estudios Sociales
El motivo para establecer una regulación de salida es que generalmente el

regulador desea obligar a que una empresa continúe prestando el servicio
en mercados no rentables, que de otra forma quedarían sin ser atendidos.
Esta ha sido una de las principales restricciones que, en la práctica, se
imponen en la industria de las carreteras.
2.2.4 Control de otras variables

Como se dijo al inicio, aunque la regulación trata de limitar el
comportamiento de las empresas mediante restricciones a variables como
el precio, la cantidad y el número de empresas, suele haber casos en que la
regulación impone limitaciones sobre otras variables de decisión tales
como la calidad del producto o servicio, y el nivel de inversión.
Aunque la regulación sobre la calidad generalmente se ha justificado por

razones de seguridad o confiabilidad en la disponibilidad del producto, es
poca la atención que los reguladores han puesto a este aspecto. La razón
principal de ello es el costo que implican dichas regulaciones. Para
controlar cualquier variable de calidad, tanto regulador como regulado
deben ponerse de acuerdo de qué variable exactamente se trata y qué
restricciones se le pondrán. Tanto el precio como la cantidad son
variables fácilmente observables, pero la calidad no está bien definida y
no es fácilmente observable, por lo que es muy caro controlarla.
3. ANÁLISIS NORMATIVO: LA TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO
Esta teoría, inicialmente llamada la “teoría del interés público”, justifica la

intervención del gobierno, a través de la regulación, debido a la existencia
de las fallas de mercado. Éstas existen cuando el mercado no funciona
“perfectamente”. El funcionamiento perfecto se da cuando:
1) hay competencia perfecta;

2)hay mercado para todos los bienes con interacción entre agentes
a través de los precios; y
3) todos los agentes tiene información perfecta.
Entonces, cuando ocurren fallas de mercado éstas llevan a ineficiencias en la

asignación de recursos, situación en la que el bienestar para la sociedad
como
9 Colección
un todo aún puede mejorarse y, por tanto, debe regularse. Sin embargo,
existe un contra argumento a esto: el famoso teorema de Coase (1960). Este
teorema establece que la asignación Pareto eficiente puede alcanzarse
mediante la negociación privada.
3.1 Eficiencia de Pareto
Un concepto importante en el análisis de las fallas de mercado es el de la

eficiencia de Pareto. Se dice que la asignación de los bienes en una
economía es “Pareto eficiente” si no hay asignación alternativa posible
preferida por todos los agentes sobre la existente, dada la dotación
inicial de bienes (Varian, 1994). Hay una relación fundamental entre la
eficiencia de Pareto y el equilibrio competitivo4. En este equilibrio la
asignación de los bienes es Pareto eficiente5. En otras palabras, cualquier
divergencia del equilibrio competitivo deja espacio para mejorar el
bienestar. Si las condiciones del equilibrio competitivo no se logran, se
dice que hay algún tipo de falla de mercado, y puesto que las fallas de
mercado son las causantes de una asignación ineficiente de Pareto,
muchos economistas han encontrado que las mismas son la principal
causa para justificar la regulación económica.
La eficiencia del equilibrio competitivo no implica que la competencia

lleve hacia un óptimo o “mejor” nivel de bienestar en la economía. A pesar
de que la eficiencia de Pareto podría ser considerada un criterio
normativo, es aún indeterminado, puesto que no dice nada acerca de la
distribución del bienestar. Aún así, cualquier asignación Pareto eficiente
puede lograrse como un equilibrio competitivo mediante la redistribución
de la dotación inicial (Varian, 1994).
Siguiendo la definición de eficiencia de Pareto y su relación con el

equilibrio competitivo, se puede escoger una lista de los supuestos técnicos
que deberían cumplirse para dicho equilibrio, y revisar en qué medida
éstos se alcanzan en
4 El equilibrio competitivo o equilibrio de Walras se define como la situación en donde la demanda es igual a la
oferta de todos los bienes en una economía, los agentes individuales toman los precios de estos bienes como
dados por los resultados del mercado, y los agentes individuales interactúan únicamente por sus efectos mutuos
sobre los precios del mercado.
5 A esto se le conoce como el Primer Teorema de Bienestar Económico. Ver Varian (1984).
Carmen 9
Estudios Sociales
la realidad. Idealmente, esto podría dar una idea de qué cambios habría
que realizar para alcanzar una situación Pareto eficiente deseable o,
igualmente, identificar aquellos supuestos que no se cumplen, en cuyo
caso tendríamos fallas de mercado. Este documento se concentrará
únicamente en explorar las fallas de mercado relacionadas con los bienes
públicos, las externalidades y la existencia de poder de mercado en una
industria.
3.2 Bienes públicos
De acuerdo con Layard y Walters (1978) un bien es un “bien público si el

consumo de cada individuo resulta en la no disminución del consumo de
ese bien por cualquier otro individuo”. Un bien público, en su forma más
pura debe ser ofrecido en cantidades iguales para todos los individuos.
Existen muchos ejemplos de ellos, tales como el aire limpio, la defensa
nacional y el alumbrado público, entre otros. Muchos autores, inclusive,
consideran la ley y su aplicación, y los sistemas de derechos de
propiedad como bienes públicos, en donde los mismos incrementan la
cooperación y coordinación de los individuos que apoyan la posibilidad
de involucrarse en intercambiar bienes que beneficiarán a ambas
partes.
3.3 Externalidades y el teorema de Coase
Las externalidades ocurren cuando el consumo o la producción de un

individuo o una empresa tienen un impacto no intencionado sobre la
función de utilidad o de producción de otro individuo u otra empresa.
Desde un punto de vista económico, el hecho de que haya un impacto no
intencionado refleja que no hay un mercado o, mejor dicho, no hay un
mecanismo de precios que coordine dicha externalidad. En esta situación,
el tomador de precios maximizador de las utilidades, o el comportamiento
maximizador de la utilidad, no necesariamente llevarán a una asignación
eficiente. La literatura económica contiene una variedad de alternativas
a la regulación para solucionar el problema de las externalidades. Por
ejemplo, en lugar de regular los precios que cobra un monopolio
natural el gobierno podría contribuir a la formación de cooperativas de
consumidores que darían el mismo servicio, o podría motivar un
mecanismo de subasta y contratación competitiva para dar franquicias
monopólicas con una duración limitada (Demsetz, 1968). O, como
1 Colección
inicialmente lo analizó Pigou (1932) podrían darse usos “inteligentes” de
impuestos y subsidios para solucionar una variedad
Carmen 1
Estudios Sociales
de fallas de mercado —por ejemplo, para solucionar externalidades

ambientales—. El problema con el esquema de impuestos/subsidios es
encontrar el nivel adecuado de impuesto/subsidio para no provocar
distorsiones no deseadas en el mercado.
Una segunda solución es que el gobierno pueda establecer o motivar un

mercado privado para las externalidades. Sin embargo, muchos
economistas consideran que esta solución sería prohibitivamente
costosa, aunque reconocen que existen casos en que podría funcionar,
como los derechos de contaminación6. Una tercera opción es cambiar la
estructura de los derechos de propiedad de tal forma que la asignación
eficiente pueda lograrse.
Otra opción al problema de las externalidades, que no requiere de la

intervención del gobierno, es la que ofrece el Premio Nobel, Ronald Coase
(1960). El famoso teorema de Coase establece que, “en ausencia de costos
de transacción, el óptimo de Pareto puede lograrse mediante la
negociación privada, no importando la distribución de los derechos de
propiedad”. Aunque el teorema de Coase ofrece un significativo resultado,
al afirmar que no se requiere de la intervención del gobierno para
reducir los efectos negativos de las externalidades, algunos estudios han
hecho hincapié en lo importante que es tomar en cuenta los supuestos
en que se basa. El más importante de ellos se ha mencionado ya, la
ausencia de costos de transacción. Aparentemente, en muchos casos hay
altos costos involucrados en las disputas entre empresas (ej. costos legales).
Aún así, el teorema de Coase muestra que es posible, bajo ciertas
condiciones, alcanzar, sin intervención del gobierno, el óptimo de
Pareto.
3.4 Poder de mercado
En un mercado competitivo las empresas toman el precio de sus

productos como dado, y hay libertad para entrar y salir de la industria. En
algunas industrias, sin embargo, las empresas se caracterizan por poseer
algún poder de mercado. Esto sucede cuando el número de empresas en el
mercado es relativamente pequeño. Por simplicidad, se tomará el caso
de una sola empresa, es decir la existencia de un monopolio. En la
práctica, las ganancias de una empresa monopolística atraerán a otros
productores, por lo que, en el
1 Colección
6 Tietenberg (1998). regulación económica en
Carmen 1
Estudios Sociales
largo plazo, un monopolio únicamente podrá existir si existen barreras de

entrada. En general, hay dos tipos de restricciones para entrar: las técnicas
y las legales. Las restricciones técnicas surgen como consecuencia de
economías de escala7. Las restricciones legales protegen algún tipo de
industria de la entrada de nuevos competidores. Cuando este es el
caso, el regulador explícitamente limitará el número de productores.
El problema cuando existe un monopolio natural es que habrá un conflicto

entre la eficiencia asignativa y la eficiencia productiva. La eficiencia
productiva requiere que sólo una empresa produzca, porque sólo así el
valor de los recursos usados para suplir el mercado se minimizará. Sin
embargo, el tener a sólo una empresa produciendo motivará a que la
misma establezca sus precios por arriba de sus costos, en una decisión
racional de maximizar su función de utilidad8. Por tanto, no se
alcanzará la eficiencia asignativa. Entonces, para generar dicha eficiencia
se necesitará motivar a que más empresas entren a competir, de tal
manera que lleven el precio hacia abajo hasta igualarlo al costo marginal.
Pero, entonces habrá ineficiencia productiva pues existirán muchas
empresas produciendo en el mercado. Así, vemos cómo los interesados en
corregir la falla de mercado, reflejada en la existencia de un monopolio
natural, y llevar a la industria a alcanzar una asignación Pareto eficiente
tienen un argumento para justificar la intervención del gobierno y
considerar dos tipos de regulación:
1)la que busca reducir las barreras de entrada y salida; y

2)la que busca reducir los precios.
La primera controla mediante barreras de entrada y/o salida,

argumentando que al reducir las barreras de entrada se atraerá más
empresas a la industria, elevando con ello el bienestar económico de la
sociedad. En la segunda, se utiliza la regulación del precio para lograr
los objetivos deseados. Las consecuencias de regular el precio y controlar
mediante barreras de entrada y/o salida se discutieron ya en la sección 2
(“Instrumentos para regular”).
7 Se entiende por economías de escala, cuando la producción es únicamente eficiente a una escala en que los
otros productores no pueden producir.
8 Para una explicación más detallada de dónde será el punto en que el monopolio producirá vrs. una empresa en
competencia, se recomienda ver Layard, P.R.G. y Walters, A.A. (1978). Microeconomic Theory. UK:
1 Colección
McGraw-Hill Book Company.
Carmen 1
Estudios Sociales
4. ANÁLISIS POSITIVO: LA TEORÍA DE LA CAPTURA DEL REGULADOR
La teoría de la regulación económica y la teoría de la organización

industrial, en general, están basadas en la tradición de la escuela de
Chicago, de la cual el Premio Nobel, George Stigler y Richard Posner
son los autores más prominentes en el área. Esta escuela de
pensamiento enfatiza sobre la necesidad de contar con un análisis
teórico riguroso e identificaciones empíricas de las teorías en
competencia.
4.1 El enfoque de Stigler
Siguiendo la metodología sugerida por la tradición de la escuela de

Chicago, Stigler examinó la regulación desde un punto de vista positivo.
Analizó el caso de la prestación del servicio eléctrico (Stigler y Friedland,
1962) y los estudios teóricos que siguieron (Stigler, 1971; Posner, 1971)
aplicaron los conceptos de la teoría de la Escogencia Pública al tema de
la regulación económica.
De hecho, el mayor rompimiento en la teoría de la regulación, según

algunos autores, ocurrió precisamente en 1971 con el artículo “La teoría de
la regulación económica” de Stigler. Las predicciones de este artículo,
básicamente, son análogas a las que en su momento diera la teoría de la
captura del regulador. Por lo que, se considera que la contribución más
grande de este estudio fue la forma en que se abordó la pregunta de ¿por
qué existe la regulación? Para lo cual, Stigler estableció una serie de
supuestos y generó predicciones sobre cuáles industrias serían reguladas y
la forma en que se les regularía, como consecuencia lógica de estos
supuestos.
El análisis de Stigler se basaba en dos supuestos iniciales. El primero

consistía en identificar que el recurso básico del gobierno es el poder
coercitivo, por lo que cuando un grupo de interés puede convencer al
gobierno del uso de este poder para beneficiar los intereses del grupo, este
último elevará su bienestar. El segundo era que los agentes son racionales,
en el sentido de escoger las acciones que maximicen su función de
utilidad. Estos dos supuestos llevaron a la hipótesis de que la regulación
se ofrece en respuesta a las demandas de los grupos de interés, los cuales
actúan para maximizar sus ingresos.
1 Colección
RECUADRO 2
Críticas al análisis normativo de la regulación:

fallas del mercado
Algunas críticas al análisis basado en las fallas de mercado han

encontrado que dicha tesis presenta, al menos, dos problemas
importantes:
La primera crítica, afirma que esta teoría es bastante incompleta ya que

presenta una hipótesis de cuándo debe ocurrir la regulación; pero no
describe el mecanismo que permite que esto ocurra. Por ello, según sus
críticos, no genera una predicción verificable de que la regulación ocurra
para corregir una falla de mercado, sino que únicamente lo asume.
La segunda crítica, y probablemente la más fuerte para explicar por qué ha

tenido tan pocos seguidores durante décadas, es la gran cantidad de
evidencia que la refuta. Muchas industrias que fueron reguladas eran
monopolios naturales o presentaban muchas externalidades. Sin embargo,
en 1968 Harold Demsetz en su ensayo “Por qué regular los servicios
públicos?”, cuestionó fuertemente que las condiciones de monopolio
natural que presentaban algunas empresas locales de servicios
públicos, como la electricidad, el gas y el agua, no eran suficientes para
justificar, de ninguna forma, la regulación que existía. Luego, en 1974,
Richard Posner apoyó esas críticas al concluir que: “Más de quince años
de investigación teórica y empírica, realizada principalmente por
economistas, han demostrado que la regulación no está positivamente
correlacionada con la presencia de economías o deseconomías externas, o
con una estructura de mercado monopolística”.
Una tercera crítica es que aún cuando la regulación era para limitar el
comportamiento de un monopolio natural, en cuanto al cobro de un precio
monopólico, el resultado no siempre era el esperado. En un famoso y
conocido estudio, George Stigler y Claire Friedland (1962)*, examinan el
efecto de la regulación en los precios de los servicios eléctricos durante
1912- 1937. Ellos encontraron que aunque la regulación había tenido un
efecto en los precios hacia abajo, éste había sido muy insignificante.
Fuente: Elaboración propia con base en Viscusi, Vernon y Harrington. Economics of Regulation
and Antitrust. Capítulo 10, y los artículos de Demsetz, Posner y Stigler y Friedland.
* Nota: Es importante resaltar que tanto el artículo de Posner (1974) como el de Stigler y
Friedland (1962) son considerados en la literatura de la regulación económica como los
Carmen 1
Estudios Sociales
ensayos más
importantes de crítica a la regulación de los monopolios naturales. Ver Priest (1993).
1 Colección
4.2 El modelo de Stigler y Peltzman
Las contribuciones de Stigler no se quedaron en el análisis, pues continuó

profundizando acerca de los diferentes factores que determinan qué
grupos de interés controlarán la regulación, a lo que se le llamó el modelo
de Stigler. Este modelo fue formulado posteriormente, de manera
matemática y más rigurosa, por Peltzman (1976).
Los tres elementos importantes en la formulación de Stigler-Peltzman son:
1)la legislación que regula distribuye riqueza;

2)el comportamiento de los legisladores se mueve por su deseo de
permanecer en sus posiciones, lo que implica que la legislación se
diseña para maximizar el apoyo político que puedan recibir; y
3)los grupos de interés compiten por ofrecer apoyo político a
cambio de los favores que dará la legislación.
Este análisis llevó a la conclusión de que es muy probable que la

regulación esté sesgada hacia beneficiar a los grupos de interés que
están mejor organizados —ya que los mismos son más efectivos en dar el
apoyo político y en beneficiarse más de una legislación favorable, por lo
que serán estos también los que tendrán una motivación para invertir
recursos en dar el apoyo político que el legislador desea—. Por tanto, en
términos de quiénes buscarán beneficiarse de la regulación, el modelo
encuentra que serán los grupos de interés pequeños, para quienes los
beneficios per cápita de la regulación son altos. En 1974 Posner
denominó al modelo de Stigler- Peltzman “la teoría de la regulación
económica”, que posteriormente se convirtió en “la teoría de la captura
del regulador ”9.
4.3 El modelo de Becker
Becker (1983), enfocándose en la formación de los grupos de presión, dio

un paso adelante en lo desarrollado por Stigler-Peltzman. Básicamente, lo
que hizo Becker fue enfatizar el poder que el regulador tiene para crear
rentas y los esfuerzos para buscar las mismas que harán los regulados. El
modelo de Becker se enfoca particularmente en la competencia entre los
grupos de
9 Esta teoría es considerada una aplicación del concepto de “búsqueda de rentas” de la escuela de la
Carmen 1
Estudios Sociales
Escogencia Pública.
1 Colección
interés que la regulación produce, y suprime el papel del regulador

asumiendo que “los políticos, partidos políticos y votantes… transmiten la
presión a los grupos activos”. Además, asume que la regulación es
utilizada para incrementar el bienestar de los grupos de interés más
influyentes.
Una de las propiedades del modelo de Becker es que asume que la

influencia agregada es fija. La implicación de esto es que lo importante
para determinar la cantidad de actividad regulatoria es la influencia
relativa de un grupo con respecto a otro. El equilibrio político tendrá a
los grupos invirtiendo en presión para influir en el proceso político.
Otra de las propiedades importantes de este modelo es que el equilibrio

que se logra no es Pareto eficiente, ya que ambos grupos podrían haber
invertido menos recursos y lograr el mismo nivel de influencia relativa,
por lo que el resultado político sería el mismo. Esta situación presenta
una lógica exactamente igual al resultado de Cournot en el esquema del
oligopolio en donde el equilibrio también es Pareto ineficiente.
Por tanto, el modelo de Becker explica cómo la regulación, por sí misma,

puede ocasionar fallas de mercado y la consecuente pérdida de bienestar,
en lugar de corregirlas. Una de las características más importantes de
la regulación que surge de esta enfoque es que los grupos de interés
bien organizados tienden a beneficiarse más de la regulación que aquellos
grupos dispersos, confusos y poco organizados, lo cual, probablemente,
produce un sesgo a favor de los productores, quienes generalmente se
encuentran mejor organizados que los consumidores (Peltzman, 1989).
Carmen 1
Estudios Sociales
RECUADRO 3
Críticas a la teoría de la captura del regulador
Uno de los supuestos más importantes en los modelos de Stigler,

Peltzman y Becker es que los grupos de interés influyen
directamente en las políticas regulatorias. Sin embargo, cuando se
piensa en el proceso por el cual se determina la regulación se puede
apreciar que hay numerosos actores. Por lo tanto, para que los
grupos de interés puedan tener un impacto sobre el resultado de la
regulación deben también tener una influencia significativa sobre
todo el proceso.
Por ello la crítica más importante a esta teoría es que se ignoran

algunos elementos importantes del proceso regulatorio, asumiendo
únicamente que los grupos de interés tienen un control adecuado de
los legisladores y éstos a su vez de los reguladores. Los críticos de
esta teoría argumentan que en la práctica —por ejemplo, en el caso
de Estados Unidos—, los grupos de interés no tienen un control
perfecto o no pueden monitorear perfectamente las actividades del
legislador, por lo que los supuestos son cuestionables. Además,
afirman que en esta teoría se ha ignorado el papel del organismo
Judicial, ya que en la práctica las Cortes juegan un papel clave en el
proceso regulatorio. Sus críticos están preocupados por las formas
en que los grupos de interés pueden presionar al Presidente o al
Congreso, pero se preguntan ¿cómo pueden influir en las decisiones
de la Corte? ¿Qué motiva a los jueces? En su opinión, hay preguntas
a las que la teoría de la captura del regulador no logra contestar.
Fuente: Elaboración propia con base en Viscusi, Vernon y Harrington. Economics of

Regulation and Antitrust. Capítulo 10.
1 Colección
5. REGULACIÓN ECONÓMICA EN GUATEMALA: EVIDENCIA EMPÍRICA
Como se dijo al inicio, la revisión y análisis de los procesos de regulación

económica en este documento se concentrarán exclusivamente en dos de
industrias prestadoras de servicios públicos en Guatemala:
telecomunicaciones y electricidad.
5.1 Telecomunicaciones: historia regulatoria
5.1.1 1971 - 1996: regulación económica al estilo de la teoría del interés

público Los servicios de telecomunicaciones en Guatemala tuvieron sus
inicios con el servicio de la telefonía, en el año de 1881, entre la ciudad de
Guatemala y la de Antigua Guatemala. En 1884 el servicio se extendió a
la ciudad de Quetzaltenango, y en 1890 se encontraba constituida la
compañía privada Teléfonos de Guatemala, que posteriormente fue
intervenida por el Estado. Quedó así establecida la Dirección General de
Teléfonos y el Proyecto Telefónico, introduciendo en 1927 los primeros
teléfonos automáticos.
Desde 1926 inició operaciones la empresa extranjera Tropical Radio &

Tele- phone Co., para prestar el servicio de comunicaciones
internacionales. Esta compañía debía pagar al gobierno una cuota mínima
anual de Q 5,000, suma que podía incrementarse por el porcentaje que
percibía el gobierno por cada mensaje transmitido. Esa empresa tenía en
arrendamiento la estación radioeléctrica internacional en la ciudad de
Guatemala y se veía obligada a expandir el servicio radiotelefónico
internacional. Esto explica la actual concentración de servicios telefónicos
en la capital. Tropical Radio & Tele- phone Co. fue estatizada en
196610.
El 3 de octubre de 1938, según Decreto Gubernativo 21-51, se creó la

Dirección General de Correos y Telecomunicaciones, la cual funcionaba
bajo el nombre de Servicio de Radiocomunicaciones Nacionales y se
encargaba de establecer las cuotas telefónicas a cobrar.
10 Urízar, Carmen. (1998). “El comercio y la liberación de servicios en centroamérica: sector de tele-
comunicaciones”. SIECA/BID.
Carmen 1
Estudios Sociales
En 1971 se fusionaron las empresas Dirección General de Teléfonos,

Proyecto Telefónico y Tropical Radio & Telephone Co., para crear la que
en adelante se denominaría Empresa Guatemalteca de
Telecomunicaciones (GUATEL), con el objetivo de prestar todos los
servicios telefónicos, tanto nacionales como internacionales11.
De 1971 a 1996 todos los servicios de telecomunicaciones eran prestados

bajo esquemas de monopolio legal. Así, teníamos a GUATEL
prestando la telefonía fija local, la telefonía pública, la larga distancia
nacional y la internacional como un monopolio legal que terminó en 1996,
fecha en que el mercado de las telecomunicaciones se desreguló y se
privatizó la empresa. Durante este mismo período GUATEL daba las
concesiones de explotación de servicios a terceros y asignaba el uso de las
frecuencias arriba de los 900 MHz. La oficina de Asesoría de Frecuencias
otorgaba las asignaciones de frecuencias debajo de los 900 MHz. La
empresa Comunicaciones Celulares
S. A. (COMCEL), era la única autorizada para prestar el servicio de
telefonía móvil. En lo que respecta a servicios de radiolocalizadores,
sistemas troncalizados, servicios de transmisión de datos e internet,
existían muy pocas empresas que podían prestar estos servicios. Las que
existían operaban por autorización explícita de GUATEL, ya que
prácticamente la empresa actuaba como único operador de todos los
servicios y regulador en la industria de las telecomunicaciones. Debido a
ello, tenía el poder de imponer barreras de entrada a dicho mercado, fijar y
establecer los precios a cobrar en los servicios de telecomunicaciones e
imponer restricciones en la cantidad y la calidad de los servicios prestados
en aquellos contratos que firmaba con los operadores a quienes se les
permitía la entrada al mercado.
Todas las características de este mercado, durante este período, parecían

encajar en un típico ejemplo de regulación económica bajo la “teoría del
interés social”, por tanto, resultó en lo que la teoría podía predecir. Así,
por ejemplo, teníamos que las tarifas estaban muy distorsionadas, pues el
criterio que se utilizaba para establecer las locales obedecía a intereses
políticos, más que económicos. Las llamadas internacionales eran
consideradas caras para los estándares internacionales —US$ 1.50 por
minuto— y las locales eran muy bajas —US$ 0.67 al mes por 400 minutos
—. Esto generaba una serie de distorsiones en el mercado e ineficiencias en
el bienestar de la sociedad. Por un lado, las llamadas internacionales
subsidiaban a las tarifas locales y, por
1 Colección
11 Decreto 14-71 del Congreso de la Repúblicaregulación
de Guatemala. económica en
Carmen 1
Estudios Sociales
otro, los servicios telefónicos locales nunca llegaron a satisfacer la

demanda existente y menos a cubrir a las áreas más pobres del país —
solamente el 1 por ciento de las líneas instaladas se encontraba en las
zonas rurales, donde vive el 65 por ciento de la población12.
5.1.2 1996 – Actualidad: desregulación del mercado, camino a la

competencia En 1996 el gobierno reconoció públicamente13 que el
sector de las telecomunicaciones requería de un cambio regulatorio. El
diseño de la nueva regulación debía apoyar un aumento en la cantidad
y la calidad de los servicios de telecomunicaciones, motivar la introducción
de nuevas tecnologías y atraer la participación de nuevos oferentes a la
industria. Con esta declaración, el gobierno hacía explícita su voluntad de
separar las funciones de regulador y operador que había ejercido de
manera paralela por más de 25 años, de adoptar una regulación económica
guiada por mecanismos de mercado y de eliminar las barreras de entrada
y salida que existían en la industria.
Esto queda taxativamente reflejado en el artículo 1 de la Ley General

de Telecomunicaciones, Decreto 94-96, la cual fue promulgada en 1996 y
cuyo objeto es “[…] establecer un marco legal para desarrollar actividades
de telecomunicaciones y normar el aprovechamiento y la explotación del
espectro radioeléctrico, con la finalidad de apoyar y promover el
desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, fomentar la competencia
entre los distintos oferentes del servicio de telecomunicaciones, estimular
las inversiones en el sector, proteger los derechos de los usuarios y de las
empresas proveedoras de servicios, y apoyar el uso racional del espectro
radioeléctrico”.
5.2 Elementos relevantes de la nueva regulación: Ley General de

Telecomunicaciones
Uno de los primeros aspectos que es importante hacer notar es que tanto
en telecomunicaciones como en electricidad ocurrió “un proceso de
desregulación”, que en mi opinión prácticamente se caracterizó por
eliminar muchos elementos típicos de una regulación tradicional14 , pero
añadiría que,
12 CIEN. (1999). Infraestructura para el Tercer Milenio. Fascículo 3, Comunicaciones.
13 Secretaria de Planificación y Programación (SEGEPLAN). (1996). Programa de Gobierno 1996-2000. 14
1 Colección
En este ensayo hablar de “regulación tradicional” es referirse a las motivaciones de la “teoría del interés
público” y a los instrumentos de regulación que se describen en la sección 2.
Carmen 1
Estudios Sociales
a su vez se tuvo un proceso de cambio de regulación. Este cambio se

caracterizó por el paso de una regulación “de comando y control” a una
regulación orientada a la competencia, diseñada con mecanismos de
mercado y claros derechos de propiedad15. Todo esto responde a que en la
actualidad existe un reconocimiento de que el avance en la tecnología ha
disminuido la noción de monopolio natural sobre el sector de
telecomunicaciones 16. Sin embargo, la telefonía fija continúa manteniendo
ciertas características de una industria de red —ver Recuadro 4— que la
ponen en una categoría monopólica. Esta situación se podrá ver al hacer
una revisión de las características que se incorporaron a la nueva
legislación. El mismo comentario aplica a lo que sucedió en el sector
eléctrico.
Las principales características que describen la actual regulación

económica en el sector de telecomunicaciones son:
a)Se adoptaron cuatro elementos clave para fomentar la competencia

y facilitar la entrada al mercado —eliminar las barreras de entrada
—. Estos elementos básicamente son: la estructura de mercado,
la obligatoriedad de la interconexión y el acceso a recursos
esenciales, y la desagregación de redes.
• Estructura de mercado: la ley favorece, a lo largo de su articulado, una

industria en competencia, para lo cual deja claro el deseo del
legislador de avanzar en la eliminación de barreras de entrada y
salida al mercado, pues ello estimulará la entrada de competidores
al mismo
—ver considerandos17. Este reconocimiento explica por qué la ley da:
1)libertad de competencia en la prestación de servicios en todo

segmento del sector de telecomunicaciones;
15 Sobre este aspecto, Spiller y Cardilli (1997) dicen: “enfatizamos la superioridad de los mecanismos de mercado
sobre los procedimientos de la regulación tradicional para alcanzar transacciones eficientes entre los
operadores”.
16 Para una explicación más detallada de cómo el avance en la tecnología ha reducido la consideración de que hay
características de monopolio natural en este sector, se recomienda ver Sauders, Robert J.; Warford, Jeremy J.
& Wellenius, Bjorn. (1994). Telecommunications, Economic & Development. World Bank Publication,
Second Edition y también Negroponte, Nicholas. (1996). Being Digital.
1 Colección
17 En esta sección se presenta entre paréntesis laregulación económica
referencia al artículo de la leyen
de Telecomunicaciones
Carmen 1
2)un tratamiento de bien económico al espectro radioeléctrico18,

permitiendo con ello que cualquiera pueda acceder al mismo
mediante mecanismos transparentes de subasta; y
3)deja que los precios sean libremente establecidos, sin regulación
ni aprobación por autoridad estatal, excepto por lo que se
relaciona con el acceso a recursos esenciales.
RECUADRO 4
Industria de red
Industrias cuyo conjunto de actividades se caracteriza por la

necesidad de una red fija que exige cuantiosas inversiones y que por
tanto podrían representar barreras de entrada. El suministro de
energía eléctrica, agua y gas son algunos ejemplos de ello.
Este tipo de industrias plantean una serie de hechos que condicionan

de forma muy relevante los procesos de liberación. En primer lugar,
las infraestructuras de red son muy costosas y no pueden ser
utilizadas en otros fines alternativos, son inversiones hechas con
carácter de irreversibles y son indivisibles. Por esta razón las
industrias de red presentan rasgos de monopolio natural y
economías de escala. Las elevadas inversiones necesarias para
construir la red contrastan con los escasos costos operativos
asociados al servicio que prestan, es decir, existen altos costos fijos y
bajos costos marginales. En estos casos, la duplicidad de red resulta
ineficiente, y es difícil establecer un retorno competitivo salvo que se
regulen formas de acceso y se introduzcan mecanismos para hacer
operativas las condiciones del mercado.
Fuente: Sánchez Bustamante (1999)
18Es importante hacer notar que este aspecto es importantísimo para asegurar el acceso de interesados al mercado,
ya que sin espectro radioeléctrico no puede prestarse ningún tipo de servicios de telecomunicación. Por lo
que el acceso a espectro radioeléctrico es el equivalente a asegurar acceso a una materia prima.
Carmen 1
Estudios Sociales
• Obligatoriedad de interconexión19y acceso a recursos esenciales:

estos dos aspectos son pilares básicos que permiten llevar a cabo el
proceso no sólo de liberación del sector, sino de entrada al mismo.
Para que los usuarios puedan elegir libremente al operador que
suministrará el servicio es necesario que el transporte —que en este
caso pueden ser las líneas fijas o algunos recursos, denominados
“esenciales”— no represente una barrera monopólica que interfiera
en el proceso20. De hecho, esto es lo que motivó a que la ley
contenga estos dos aspectos.
La Ley de Telecomunicaciones establece que la interconexión entre

redes comerciales de telecomunicaciones será libremente negociada
entre las partes, salvo lo relacionado con los recursos esenciales
(Art. 26), los cuales son especificados en la legislación (Art. 27).
Además, dice que: “Todo operador de redes comerciales de
telecomunicaciones deberá proporcionar acceso a recursos
esenciales a cualquier operador que lo solicite” (Art. 28). Con ello se
buscó evitar el comportamiento monopólico que eventualmente
algún operador podría mostrar al tratar de impedir la entrada de
otro competidor.
Además, la ley dispone que “las tarifas y condiciones de acceso a

cualquier recurso esencial serán negociadas entre las partes” (Art.
31). En el caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, existe
un procedimiento (Capítulo V) y plazos para resolver la controversia
por mediación de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT),
según plazos que también estipula la legislación (Art. 32). El
tener un procedimiento y plazos para resolver también es un
aspecto positivo pues obliga a que haya una decisión rápida y no se
dilate, por decisiones políticas o administrativas, la entrada de un
competidor al mercado.
• Desagregación de la red: la desagregación de la red, que significa

dar acceso a ciertos elementos de la red que fueron estipulados en
la ley, y que no es más que una extensión del acceso a recursos
esenciales para permitir la competencia, quedó también regulada
en la ley (Art. 90).
19Se entiende por interconexión la función mediante la cual se aseguran la operabilidad entre redes, de tal modo que se
pueda cursar tráfico de telecomunicaciones entre ellas.
1 Colección
20 En Gran Bretaña cuando se dio el proceso de regulación económica
liberación este aspecto en en la ley no se previó en la ley y
no se previó
fue el argumanto que British Telecom utilizó para dilatar la entrada de la empresa Mercury al mercado de la
telefonía en Escocia. Para más detalle ver Madsen Pirie. (1985). Teoría y Práctica de la Privatización.
Carmen 1
Estudios Sociales
Este artículo, que quedó como disposición transitoria por 3 años a

partir de la vigencia de la ley (1997), según algunos operadores del
sector21 se hizo efectivo a partir de 1999, con lo cual la disposición
tuvo una vigencia únicamente de un año, limitando una más
rápida y mayor competencia.
b)El tratamiento de bien económico que se dio al espectro

radioeléctrico hizo una diferencia fundamental en el
aprovechamiento del recurso y el desarrollo del sector.
• Derecho de usufructo: el manejo del espectro radioeléctrico cambio

radicalmente a raíz de la reforma. El aspecto clave que determinó la
forma de aprovechar este recurso tan valioso para la prestación de
servicios de telecomunicaciones fue el tratamiento que la ley
estableció para el mismo (Título IVde la Ley). Así, se modificó el
tratamiento de bien público a bien económico, y se introdujo un
esquema de asignación de derechos de propiedad22, que
básicamente cambió el incentivo para su utilización. Eso explica el
desarrollo tan rápido y dinámico que ha tenido la prestación de
muchos servicios en el país. Sobre este aspecto, Spiller y Cardillo
(1999) dicen: “La experiencia en Guatemala revela que los derechos
de propiedad sobre el espectro, al ser implementados a través de
una cuidadosa legislación y un procesos sofisticado de subastas,
son una opción inmediata para un manejo adecuado del espectro”.
Así, vemos como la ley establece la figura de un derecho de usufructo,

mediante un “Título de Usufructo de Frecuencia” (TUF), como la
figura jurídica mediante la cual el interesado podrá “aprovechar las
bandas de frecuencias reguladas, y el cual podrá ser arrendado y/o
enajenado total o parcialmente” (Art. 55) por “15 años. Ese plazo
será prorrogable, a menos que se tenga evidencia proporcionada
por una entidad acreditada para la supervisión del espectro de que
el mismo no fue utilizado en absoluto durante el período en que el
titular ejerció el derecho de usufructo”. (Art. 57)
21 Entrevista con Ing. Baldir Garrido, AMERICATEL (septiembre 23, 2003).
22Sobre este aspecto Ibargüen (2003) enfatiza que el hecho de otorgar un derecho y no una licencia como suele ser
en otros países, es el elemento fundamental que define qué puede hacer el propietario con el recurso. Para más
detalles, ver Ibargüen (2003).
1 Colección
Además de establecer que se podrá negociar total o parcialmente, se

dice que el trámite para hacerlo no implicará más “procedimiento
que el endoso e inscripción correspondiente en el Registro de
Telecomu- nicaciones” (Art. 56). Esto último pareciera aplicar, en la
práctica, lo que establece el teorema de Coase (descrito ya en la
sección 3).
• Adjudicación del espectro radioeléctrico mediante subasta: la

adjudicación de los títulos de usufructo sobre el espectro
radioeléctrico se lleva a cabo mediante mecanismos de subasta
pública. Esto claramente cambia la forma en que el mercado
aprovecha el recurso, pues ya no es una autoridad gubernamental
quien decide cómo ni a quién se distribuirá el recurso económico,
sino es el mercado, mediante un sistema que favorece el acceso de
cualquier interesado, el que asigna el mismo. (Art. 61 y 62)
• Mecanismos para resolución de conflictos: la ley privilegia

mecanismos expeditos para la resolución de conflictos, por lo que se
favorece la conciliación y el arbitraje. Aunque muchos operadores
se quejan de que la SIT tiene un papel muy débil, este hecho puede
ser positivo. En primer lugar, si el regulador tiene poco poder
discrecional se minimiza el riesgo de “capturar al regulador”. En
segundo, los operadores tienen todo el incentivo para resolver sus
problemas por ellos mismos y de forma expedita. Sin embargo,
esto puede ser contraproducente, según opinan algunos
operadores23, pues cuando el problema es entre operadores, siendo
uno de ellos el dominante, este último no tendrá incentivo para
resolver si lo que está en disputa le favorece.
c) Se incluyeron elementos como la selección del operador de red y lo

relativo a la presuscripción, que buscaron limitar el poder del
operador dominante (TELGUA) para impedir la competencia.
La ley, al privilegiar la competencia, también estableció

mecanismos que podrían favorecerla. La Selección del Operador de
Red (Capítulo VII) es precisamente la posibilidad que se le da a
los usuarios de escoger libremente al operador que desean. De ahí
que la ley establezca que: “Los operadores de redes comerciales con
más de 10,000 líneas deberán permitir a los usuarios conectados a
su red utilizar los servicios de un operador de red diferente para
comunicarse, mediante
Carmen 1
Estudios Sociales
23 Entrevistas con varios operadores de servicios de telecomunicaciones.
1 Colección
un código de selección definido de acuerdo al plan de numeración”

(Art. 48). Lo estipulado con respecto a la presuscripción 24 (Art. 49),
también buscó minimizar la posibilidad de que el operador, que
para cuando entró en vigencia la ley era TELGUA, tuviera la
posibilidad de evitar la competencia. Parte del artículo dice así: “La
presuscripción no podrá impedir la selección de otros operadores
de redes diferentes al seleccionado por el usuario, mediante la
marcación del código de operador correspondiente”.
d) Se creó un ente regulador buscando privilegiar características

técnicas y mecanismos no políticos para los procedimientos de
selección de su personal.
La ley establece que la SIT es el órgano regulador encargado de

supervisar el funcionamiento del sector y garantizar el desempeño
de las estructura de mercado. Es un ente eminentemente técnico,
con atribuciones funcionales independientes (Capítulo I).
Aunque inicialmente se persiguió la independencia absoluta de la
SIT, no se logró obtener una mayoría de las dos terceras partes de
los votos del Congreso de la República, necesaria para declararla
autónoma. Debido a ello funciona como un órgano subordinado
al Ministerio de Comunicaciones y Vivienda (MICIVI), sin
autonomía formal. Además, la posición de la SIT fue severamente
debilitada por una modificación del artículo 6 de la ley, que le
quitó las facultades legales al Superintendente para actuar judicial
y extrajudicialmente en el ámbito de su competencia.
e)Modificaciones a la ley realizadas en 1997 disminuyeron la

eficiencia inicialmente buscada con la ley original.
En 1997 la Ley General de Telecomunicaciones, a través del Decreto

115-97, sufrió varias modificaciones en su estructura original. Las
principales modificaciones están relacionada con:
1)el acceso de cualquier operador de telecomunicaciones a las redes

de otros operadores, mediante el pago correspondiente, que la
tecnología lo permita;
24 La presuscripción se refiere a la situación de un usuario que ya tiene servicios con un operador. Por ejemplo, a la
entrada de la Ley de Telecomunicaciones, toda persona que tuviera una línea de teléfono fija se encontraba
presuscrita con TELGUA.
Carmen 1
Estudios Sociales
2)los criterios que la Superintendencia, como perito, debe

considerar para preparar el dictamen de las solicitudes que dan
acceso a los recursos esenciales;
3)la resolución de la Superintendencia respecto a la decisión del
perito al resolver los puntos en discordia;
4)el cálculo de los costos, modificando la base sobre la cual se
aplica, ya que se dejan los costos incrementales promedio de
largo plazo por los costos contables;
5)las obligaciones del multiportador y de la presuscripción,
añadiendo un corolario que señala que dicha obligación será
exigible a partir del 31 de diciembre de 1998, y que podrá
extenderse si la Superintendencia considera que no existen
condiciones técnicas para ello.
Todas estas modificaciones vulneraron algunos elementos que favorecían

una entrada más expedita al mercado, y redujeron la eficiencia de algunos
aspectos incluidos inicialmente en la ley —como por ejemplo, el tema del
cálculo de costos—. Eso demuestra que, como la teoría de regulación
económica lo predice, muchos congresistas respondieron a la presión
sobre el legislador, que Becker describe, por parte de grupos que se
beneficiarán por los cambios en la regulación. Estas modificaciones, por
tanto, no debieron hacerse ya que minaron la eficiencia que se buscó en la
ley original.
5.3 Electricidad: historia regulatoria
5.3.1 1959 - 1990: regulación económica al estilo de la teoría del interés

público En 1884 se introdujo la electricidad en Guatemala. La producción y
distribución de la energía eléctrica estaba a cargo de una empresa privada,
la Empresa Eléctrica de Guatemala S.A. (EEGSA) — a la que se le había
otorgado una concesión por 50 años para operar—, el gobierno y las
municipalidades. En 1945 se creó el Departamento de Electrificación en la
Dirección General de Trabajo del Ministerio de Desarrollo, el cual empezó
a construir algunas plantas de generación hidroeléctrica.
En 1959 el gobierno de Guatemala asumió un doble rol —de regulador y

operador a su vez — en el mercado eléctrico cuando, mediante el Decreto
1287, creó el Instituto Nacional de Electrificación (INDE), como una
entidad descentralizada del Estado, encargada de “generar y transmitir
energía eléctrica en el área rural”, y le otorgó el monopolio en cuanto a la
1 Colección
distribución
Carmen 1
Estudios Sociales
del servicio eléctrico. En esa fecha todas las hidroeléctricas privadas

pasaron a propiedad del INDE, así como el control del sector eléctrico.
A partir de 1959 el sector eléctrico se desarrolló por la operación de ambas

entidades, las que se dedicaban a la generación, transmisión y distribución
de energía a los usuarios. Entre ambas formaban una red de transmisión y
distribución que conectaba las plantas generadoras con los usuarios del
sistema, denominado Sistema de Energía Nacional (SEN). El INDE tenía
cobertura nacional, excepto en el área de distribución de EEGSA —Guate-
mala, Escuintla y Sacatepéquez—. La distribución a las cabeceras
municipales se complementaba con la participación, muy insignificante, de
14 empresas eléctricas municipales, que compraban la energía en
bloque al INDE y utilizaban un pequeño parque de generadores propios.
A partir de esta fecha el desarrollo del sector se caracterizó por una
estructura de mercado monopólica verticalmente integrada, en donde la
generación era la principal responsabilidad del INDE y la distribución
de la EEGSA.
En 1972 el gobierno adquirió el 92 por ciento de las acciones de la EEGSA,

pues ya para esta fecha la concesión había expirado. La oferta de energía
creció considerablemente con la construcción de los proyectos de las
hidroeléctricas de Aguacapa y Chixoy, los cuales recibían un gran apoyo
de la banca multilateral. Sin embargo, para fines de 1973 la situación
de abundante oferta de energía empezó a cambiar debido a:
1)los shocks en los precios del petróleo;

2)la fuerte depreciación de la moneda a fines de 1979, por lo que se
empezaron a reflejar retrasos en la entrega de los proyectos
hidroeléctricos, y la resistencia del gobierno a aumentar los
precios de la energía, lo que resultó en una política de precios
altamente subsidiados.
En 1986 el INDE congeló sus programas de inversión. Las plantas,

incluyendo Chixoy, empezaron a dar problemas y existían numerosas
acusaciones de corrupción en el manejo financiero de INDE, lo que
debilitó aún más la posición financiera del sector.
Para principios de 1990 el sector sufría su peor crisis pues el país

enfrentaba apagones por más de 8 horas al día, que según estudios de
la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) llegaron a representar
pérdidas equivalentes al 1 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).
1 Colección
5.3.2 1990-1996: la crisis en el sector eléctrico forzó el inicio de una `

desregulación
Para 1990 la demanda de energía seguía creciendo y la oferta se
encontraba estancada. Esta situación forzó a que las autoridades
empezaran a eliminar los subsidios, y que tanto el gobierno como la
sociedad cuestionaran el modelo existente de prestación del servicio25 .
Esto llevó a que, a fines de ese año, el Ministerio de Energía y Minas
(MEM) llevara a cabo estudios para promover la generación privada,
especialmente a través de la cogeneración que podían producir las fincas
de azúcar. En 1992 la relación entre el monopolio del INDE y la EGGSA
empezó a debilitarse, cuando el proyecto de Puerto Quetzal —PQPC26 ,
liderado por ENRON— entró en acción. PQPC y EEGSA firmaron un
contrato por 110 MW de capacidad y energía asociada27 . Mientras tanto, el
gobierno del Presidente Ramiro De León Carpio seguía negociando
contratos adicionales con el sector privado, los famosos PPAs — ver
Recuadro 5 —. Los inversionistas internacionales siguieron los pasos de
ENRON, buscando alianzas con inversionistas locales. Entre 1993 y 1996 la
política de crecimiento a través de participación privada llevó a EEGSA a
terminar con 20 contratos de generación, que representaron un aumento
en la generación de 518 MW a un costo aproximado de US$300 millones
(ver Tabla 1). En ese mismo período se preparaba un nuevo marco
regulatorio para el sector. En 1995 se aprobó una nueva Ley Orgánica del
INDE y en 1996 la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96.
5.3.3 1996-Actualidad: nueva regulación; hacia la competencia

Después de la apertura “forzosa” que sufrió la generación eléctrica a la
iniciativa privada, por las condiciones antes descritas, el gobierno de
Guatemala, decidió reestructurar el sector28 , al igual que lo hizo con las
telecomunicaciones, con el objetivo de aumentar la cobertura eléctrica y
mejorar la calidad del servicio a precios eficientes. Así, se reconocía que el
gobierno carecía de la capacidad para satisfacer las necesidades del país en
materia de energía eléctrica.
25 Ver CIEN-CEES (1992). La Privatización: Una Oportunidad! Varios artículos.
26 El contrato con PQPC incluía la venta por 15 años de 110 MW de capacidad y la energía asociada a un factor
promedio de planta de 85%. Contenía además clausas de take-or-pay (lo que significaba que la compra de
energía y poder debía usarse, o pagarse como si se hubiese pagado) del 50% de la energía por mes y la
indexación de los precios del petróleo basado en los precios internacionales y otros factores.
27 Fundación Solar (2002).
Carmen 1
Estudios Sociales
28 Secretaria de Planificación y Programación (SEGEPLAN) (1996). Programa de Gobierno 1996-2000.
1 Colección
TABLA 1
PPAs firmados antes de la entrada en vigencia de la
Ley General de Electricidad
Comprador Númerode MW en Entrada en Vida Útil del

de Contratos Operación Operación Contrato
de los MW
2000-2002
EEGSA 11 462.0 2008-2021

INDE 9 47.7 99.2 2009-2022
20 509.7 99.2
Fuente: La Industria Eléctrica en Guatemala (2000).
Se aprobó la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96, y su reglamento.

Entre 1997 y 1998, entraron a funcionar las instituciones regulatorias: la
Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) y el Administrador del
Mercado Mayorista (AMM). Este último empezó a operar en noviembre
de 1998, y para mediados del 2001 tenía ya sus reglas de operación
aprobadas.
A partir de la aprobación de la Ley en 1996 se dieronn varios resultados:
1)se adoptó como política de gobierno no realizar nuevas inversiones

en generación;
2)GENOR y GGG realizaron la primera inversión privada;
3)entraron en operación varias plantas cuya capacidad adicional era
cercana a 535 MW, de los cuales sólo 80 MW provenían de plantas
de energía renovable;
4)el INDE expandió el sistema de transmisión29;
5)el INDE hizo mejoras para elevar la confiabilidad de las
subestaciones de Escuintla y GuateSur;
6)se creó el Fondo para la Electrificación Rural;
7)se vendieron los activos y las acciones de la EEGSA y las compañías de
distribución del INDE —Distribuidora Eléctrica de Occidente,
DEOCSA, y Distribuidora Eléctrica de Oriente, DEORSA—, las
cuales pasan a ser parte de un consorcio español; y
29 En varios de los PPAs firmados, el INDE se comprometía a construir líneas de interconexión para los
generadores. Con los recursos de la privatización, el INDE construyó líneas de 230 y 69 KV.
Carmen 1
Estudios Sociales
8) se creó un mercado de oportunidad 30 o mercado spot, que en teoría

reduciría los costos de electricidad y la haría accesible a toda la
población.
Se esperaba que con la reforma en la regulación se motivaría la

competencia en el mercado, la cual enviaría señales a los inversionistas,
resultando en precios más bajos. Sin embargo, en cuanto a este último
objetivo se subestimó el impacto inicial que tendrían los PPAs firmados
antes de la aprobación de la ley, los cuales se incrementaron debido a las
fuertes variaciones en los precios internacionales de petróleo. Es
interesante hacer notar que, según lo predeciría la teoría de la regulación
económica, durante y después de la reforma hay clara evidencia de que los
propietarios de los PPAs hicieron un fuerte cabildeo para proteger sus
contratos dentro del nuevo mercado eléctrico.
RECUADRO 5
Contratos de Compra/Venta de Energía (PPAs) firmados antes de la Ley de
En 1993 se firmó el Acuerdo 4-93, que declaraba de interés nacional y beneficio social la fir
De los contratos firmados, 20 están vigentes y representan un compromiso de compra cerc
Fuente: Fundación Solar (2002).
30 El mercado de oportunidad actúa como una bolsa de energía. En él se realizan transacciones de oportunidad de
energía eléctrica, con un precio establecido en forma horaria. En este mercado el comprador compra al conjunto
de vendedores y las transacciones se realizan al precio de oportunidad de la energía, calculando sobre la base al
costo marginal de corto plazo, que resulta del despacho de oferta disponible.
1 Colección
5.4 Elementos relevantes de la nueva regulación: Ley General de

Electricidad
La aprobación de la ley fue fuertemente cuestionada por la oposición, que

se concentró en ver que la misma era el camino para un proceso de
privatización del INDE y la EEGSA y desestimó la verdadera importancia
de la reforma. Mediante la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96,
se crearon las condiciones para que la competencia en este mercado fuera
viable, se elevara la eficiencia en la prestación del servicio eléctrico y se
lograran los objetivos de aumentar la cobertura y calidad del mismo,
aspectos que serán evaluados en la siguiente sección.
Las principales características que describen la actual regulación en el

sector eléctrico se podría decir que están orientadas particularmente a
fomentar la competencia y promover un mercado más eficiente. Estos
elementos básicamente se relacionan con31:
a)Libertad de entrada (acceso) y salida al mercado: la ley adopta una

serie de características para facilitar la entrada y salida de nuevos
oferentes al mercado, eliminando barreras de entrada en las tres
etapas del negocio eléctrico (generación, transmisión y
distribución), buscando con ello favorecer un mercado en
competencia. El primer elemento es el que se refiere a la libertad
de competencia en la prestación de las actividades relacionadas
con la generación, la transmisión y la distribución. Así, por
ejemplo, vemos como desde los “considerandos” se deja ver el
objetivo de la política al establecer que “… se hace necesaria la
participación de inversionistas que apoyen la creación de las
empresas de generación, transmisión y distribución de energía
eléctrica …, y … es urgente descentralizar y desmonopolizar los
sistemas de transmisión y distribución de energía eléctrica …”.
Posteriormente, en el Título I se establece, a nivel de los principios
generales, la libertad que existe en el mercado para prestar
servicios de generación, transporte y distribución.
b)Privilegiar precios de mercado: otro de los elementos importantes

para motivar un mercado eficiente y competitivo es el relacionado
con
Carmen 1
Estudios Sociales
31 Las referencias entre parentesis que aparecen en esta sección se refieren al articulado de la ley.
1 Colección
los precios. La ley favorece un sistema de precios libre32 , pero

contempla la regulación de precios en dos situaciones, 1) cuando la
negociación falla, o 2) de aquellos elementos que establece la ley33 y
que mantienen características monopólicas, que podrían
constituirse en limitaciones a la competencia, como podría ser el
caso del acceso a la transmisión o la distribución. (Ver artículo 59).
En los casos en que la regulación de precios aplica, es interesente
hacer notar que la ley deja explícitos los mecanismos y criterios que
se utilizarán para la regulación, lo cual aumenta la certeza para el
inversionista y disminuye la discrecionalidad del ente regulador. Esto
se describe más adelante en el inciso f) de esta misma sección.
c) Desintegración vertical: la ley pareciera haber querido favorecer la

idea de evitar la existencia de subsidios cruzados del ejercicio de
poder dominante que una empresa pudiera tener en el mercado, al
establecer en el Capítulo IV, artículo 7, la necesidad de separar las
funciones
—generación, transmisión y distribución— en la actividad eléctrica.
Si bien este pudo haber sido el objetivo deseable del artículo, su
redacción presenta debilidades que lo hacen aparecer como una
débil prohibición, que puede fácilmente ser eludida por un
operador a través de la formación de empresas diferentes, ya que el
artículo dice: “Una misma persona, individual o jurídica, al efectuar
simultáneamente las actividades de generar y transportar y/o
distribuir energía eléctrica
32 De ahí, que la ley en el artículo 63 mande que “en ningún caso en que deban fijarse tarifas por servicios de
electricidad, se aplicarán las disposiciones del artículo 1520 del Código Civil, ya que a las tarifas por servicios
de electricidad les serán aplicables únicamente las disposiciones de la presente ley”. El artículo 1520 del Código
Civil había servido con anterioridad para justificar la regulación de precios, amparada en criterios políticos.
33 Artículo 59: “Están sujetos a regulación los precios de los siguientes suministros: a) Las transferencias de
potencia y energía eléctrica entre generadores, distribuidores, comercializadores, importadores y exportadores
que resulten de la operación a mínimo costo del Sistema Eléctrico Nacional, cuando dichas transferencias no
estén contempladas en contratos de suministro libremente pactados entre las partes;
b) los peajes a que están sometidos las líneas de transporte, subestaciones de transformación e instalaciones de
distribución, en los casos en que no haya sido posible establecerlos por libre acuerdo entre las partes. En estos
casos, los peajes serán determinados por la Comisión, ciñéndose a las disposiciones de la presente ley y de su
reglamento; c) los suministros a usuarios del Servicios de distribución final, cuya demanda máxima de potencia
se encuentre por debajo del límite señalado en el reglamento. Los usuarios de demanda máxima e potencia
superior a la que especifique el reglamento no están sujetos a regulaciones de precio y las condiciones de
suministro serán libremente pactadas con el distribuidor o bien con cualquier otro suministrador”.
Carmen 1
Estudios Sociales
en el SEN deberá realizarlo a través de empresas o personas

jurídicas”. Además, hay estudios que sugieren 34 que bajo esta
normativa será muy atractivo para un grupo empresarial estar en
las tres etapas de la actividad, pues podrían incurrir en subsidios
cruzados, estando en actividades reguladas y no reguladas, lo cual
les permitiría aumentar su correspondiente Valor Agregado de
Distribución (VAD).
d) Las actividades de transporte (transmisión) y distribución son

actividades reguladas: la razón de regular y garantizar el libre
acceso a estas dos actividades responde, igual que en
telecomunicaciones, al objetivo de permitir no sólo la liberación del
mercado sino la entrada al mismo. Tanto este mercado como el de
las telecomunicaciones, que se ha explicado anteriormente, son
industrias caracterizadas por la existencia de “redes” que requieren
la conexión de un punto a otro para poder llevar al usuario final el
producto (ver Recuadro 3). Por tanto, el impedir el acceso a estas
redes —que para el caso de electricidad lo conforman la transmisión
y la distribución—, podría limitar la competencia en el mercado.
Esta es la razón por la cual este aspecto se encuentra regulado en la
ley, obligando a los operadores de estas dos fases a dar libre acceso.
La ley establece que el precio de dicho acceso será negociado entre
las partes, y sólo cuando no se logre un acuerdo la regulación
entrará en juego (Capítulo II).
e)La reestructuración del mercado vino acompañada de la creación

de ciertas instancias de regulación y coordinación de las
operaciones del sistema, quedando así:
• Se dejó al Ministerio de Energía y Minas encargado únicamente

de la formulación de políticas y planes indicativos.
• Se creó la CNEE, como entidad regulatoria, buscando que la

misma fuera un ente eminentemente técnico y no político. La ley
creó la CNEE, como el ente regulador encargado de supervisar
el funcionamiento del sector y garantizar la promoción de la
competencia. La CNEE es parte del Ministerio de Energía y
Minas, tiene independencia funcional y está encargada de
formular, implementar y supervisar el marco regulatorio. Tiene
presupuesto propio y sus ingresos provienen de aplicar una tasa
a las ventas
1 Colección
Carmen 1
Estudios Sociales
mensuales de electricidad de cada empresa eléctrica (Capítulo II).

Aunque existe independencia funcional y financiera, su
dependencia del Ministerio hace que no haya total autonomía lo
cual, al igual que en el caso de telecomunicaciones, era lo
deseable. Cuando la ley iba a ser aprobada se deseaba que la
CNEE tuviera independencia absoluta, sin embargo; por
dificultades políticas esto no se logró pues se requería de la
mayoría absoluta —dos terceras partes de los votos del
Congreso.
Aunque en la actualidad la mayoría de operadores en el sector reconocen que

la CNEE es un órgano técnico cuyas decisiones han respondido más a
elementos de esta naturaleza que a decisiones políticas, hay algunos
elementos, tales como el procedimiento de selección de sus miembros, que
podrían ocasionar problemas en cuanto a la continuidad de las decisiones
de la CNEE. La comosión está integrada por tres miembros nombrados por
el Presidente de la República, quien los elige de una terna presentada por
el gobierno, los agentes privados del Mercado Mayorista y un
representante de las universidades. Todos son nombrados al mismo
tiempo por un período de cinco años. (Artículo 5)
• Se establece el AMM, como encargado de coordinar la compra y

venta de las transacciones en bloque de capacidad y energía. El
AMM es un ente privado sin fines de lucro, en el cual se realizan
las transferencias de energía y potencia entre los generadores,
comercializadores y grandes usuarios. La oferta y el
abastecimiento de la demanda son coordinadas por el AMM con
el propósito de operar al mínimo costo. Las funciones del AMM,
según lo establece el artículo 44 de la ley, son:
1)coordinar la operación de centrales generadoras, interconexiones

internacionales y líneas de transporte al mínimo costo para el
conjunto de operaciones, en un marco de libre contratación de
energía eléctrica entre generadores, comercializadores, incluidos
importadores y exportadores, grandes usuarios y distribuidores;
2)establecer precios de mercado de corto plazo para las
transferencias de potencia y energía entre generadores,
comercializadores, distribuidores, importadores y exportadores,
cuando ellas no correspondan a contratos de largo plazo
libremente pactados; y
3) garantizar la seguridad y el abastecimiento de energía eléctrica.
1 Colección
El AMM también coordina y supervisa las operaciones del

sistema interconectado. El AMM no es el operador directo,
pero emite instrucciones y lineamientos de operación para el
Centro de Despacho Nacional (CENADO), localizado en el INDE
y contratado por el AMM para realizar estas funciones. El AMM
también es responsable de compensar las transacciones
económicas entre los diferentes agentes del Mercado Mayorista
(MM) —ver Recuadro 5—, para realizar estos cálculos debe tomar
en consideración las operaciones en los contratos y los ajustes en
el mercado spot y de capacidad. De ahí que se diga que el AMM
es como una “bolsa de energía” — pues realiza funciones
similares a los de una bolsa de valores.
f) Se dejaron explícitos en la ley los mecanismos y criterios que la

CNEE deberá utilizar para regular las tarifas que sean sujetas de
esto. Ello evita la discrecionalidad del regulador y eleva la
certeza de los inversionistas en el mercado.
• Mecanismo y criterios para aprobar las tarifas aplicables a

consumidores finales de distribución final (Capítulo III): La
CNEE aprueba la estructura tarifaria de cada empresa
distribuidora. En el proceso, la CNEE debe estimar los diferentes
elementos que integran la tarifa regulada, de los cuales la variable
que más responsabilidad tiene en el incremento del costo es el
peaje de transmisión y el VAD. Este último corresponde al costo
de capital y al costo operativo de una empresa eficiente de
distribución, dadas las características de potencia y área servida
(Artículo 72). El VAD incluye los costos asociados al usuario, de
operación y mantenimiento (O&M), en adición a las pérdidas
medias de distribución. Una vez al año, cada 30 de Abril, la
CNEE publica las tarifas eléctricas para el consumidor final de
cada distribuidor, las cuales son aplicables a partir del 1 de mayo.
Para este propósito, el AMM debe presentar a la CNEE los
cálculos proyectados sobre los precios de energía y potencia de
los próximos 12 meses. Los precios de capacidad se obtienen de
los contratos de compra ejecutados por el distribuidor,
incluyendo los contratos previos a la vigencia de la Ley General
de Electricidad, asignados por distribuidor. Cada cinco años los
distribuidores deben contratar una firma de consultoría pre-
calificada por la CNEE para preparar el estudio sobre los cálculos
del VAD. Las diferencias que surjan entre los cálculos de la
Carmen 1
Estudios Sociales
CNEE y de los distribuidores se resuelven mediante una
comisión de tres miembros
1 Colección
de arbitros, uno sugerido por cada parte, y el tercero de

común acuerdo. La primera tarifa fue calculada en 1997 —
antes de la privatización de la EEGSA.
•Peaje para el uso de Sistemas de Transmisión y Distribución

(Capítulo II): los peajes de los sistemas de transmisión pueden ser
libremente pactados entre las partes. Si no se llega a un
acuerdo, el AMM determina los cobros de acuerdo a criterios
que establece la ley (Artículo 67). Las tarifas de transmisión se
cobran a generadores e importadores, quienes pagan en
proporción a la potencia conectada al sistema. Los cargos por
conexión deben compensar al transportista por la instalación,
operación y mantenimiento del equipo necesario para permitir la
conexión de un generador o un cliente grande a las instalaciones
del transportista. Los peajes de transmisión se calculan cada dos
años.
• Composición de las Tarifas Reguladas: para el cálculo de las

tarifas hay diez posibles componentes (ver Recuadro 6). Existen
dos de ellos que pueden o no ser aplicables, éstos son los
cargos de la transmisión secundaria y el costo de la generación
forzada de los PPAs. En términos generales, el costo de la
generación representa un 60 por ciento del costo total de la tarifa
eléctrica, el VAD el 22 por ciento y el Impuesto al Valor
Agregado (IVA) el 12 por ciento. El peso de los otros
componentes varía dependiendo de la empresa de distribución,
la distancia del suministro de generación al usuario, pérdidas y
tasas municipales aplicables, entre otros.
6. IMPACTO DE LA NUEVA REGULACIÓN ECONÓMICA Y SU

RELACIÓN CON LA POBREZA
¿Cómo medir si los cambios en la regulación económica de los sectores

estudiados han provocado alguna diferencia en los niveles de pobreza en
Guatemala?
Seguramente, contestar esta pregunta requerirá, a futuro, de un cuidadoso

estudio econométrico que, controlando las variables adecuadas, nos dé
Carmen 1
Estudios Sociales
una luz sobre el impacto que la regulación económica, tanto en el
sector de
1 Colección
RECUADRO 6
Composición de la tarifa regulada de electricidad
1. Costos de generación:
Los costos de generación representan la potencia en KW y la energía en kWK.
Para determinar los costos de generación se realizan cálculos trimestrales, y
esa es la tasa aplicable para los próximos tres meses.
2. Pérdidas:
El AMM calcula las pérdidas promedio y pico, las cuales son la diferencia
entre la generación y el consumo. La distribución de las pérdidas depende de
dónde están localizadas la generación y la carga, y esto es lo que se incluye en
la tarifa regulada. Hay generadores que tienen pérdidas positivas de carga,
que significa que se le paga un precio más alto que el precio en el nodo en
donde se envía la energía. El cálculo de las pérdidas se regula por las
operaciones estándar de mercado NCC6.
3. Peaje del sistema secundario:
El peaje del sistema secundario se aplica dependiendo de dónde se localizan
las instalaciones del generador y quién es el dueño de la línea. Por ejemplo,
PQPC se conecta a un sistema secundario propiedad de la EEGSA. Si no se
conecta directamente al sistema principal, debe pagar un peaje.
4. Peaje del sistema principal:
Para el cálculo de las tarifas reguladas a usuarios finales, el peaje regulado al
sistema principal que se utiliza se calcula como se describió arriba.
5. Servicios complementarios:
El cálculo de los servicios complementario lo realiza el AMM, basado en el
procedimiento descrito en el estándar NCO3. La cantidad no es significativa.
6.Generación forzada de los PPAs (menos la venta de los excedentes en el
mercado spot):
Este componente de la tarifa se incluye únicamente cuando hay una situación
de generación forzada y los costos deben ser absorbidos por el distribuidor
bajo los términos de su contrato con el generador. En general, los cargos
forzados de generación son absorbidos por el generador, o por las
transacciones contractuales, por la parte que hace uso de la transmisión, de
acuerdo con el punto de transferencia de propiedad de la energía eléctrica
especificada en el contrato. Los excedente relacionados con los PPAs son
liquidados en el mercado spot.
7. Reserva operacional secundaria:
La reserve operacional secundaria es contratada por la potencia y en el caso
de la tarifa regulada, es parte de ésta. El costo se traslada mediante la tarifa.
8. Valor Agregado de Distribución (VAD):
El VAD se calcula cada 5 años de acuerdo a la metodología descrita arriba.
9. Impuestos municipales:
Los impuestos municipales son definidos por cada municipalidad. Hay
grandes variaciones en cada municipalidad.
10- Impuesto al Valor Agregado (IVA):
Al total de los ítems anteriores, debe adicionársele el 12 por ciento de IVA,
con excepción de los usuarios cubiertos por la tarifa social, que aún pagan el
10 por ciento. El INDE los subsidia.
Fuente: Fundación Solar (2002).
Carmen 1
Estudios Sociales
telecomunicaciones como en el de electricidad, ha tenido sobre el nivel de

pobreza agregado en Guatemala. Este estudio también nos debería
permitir, a nivel desagregado, ver el impacto diferencial que ha tenido en
las diversas áreas del país, según los niveles de pobreza que cada una de
ellas presenta. Esto, sin embargo, excede en este momento el objetivo de
este documento.
Por lo tanto, en este momento se presenta una mera revisión de lo que ha

pasado después de las reformas en telecomunicaciones y electricidad, al
menos en términos de algunos indicadores tales como la cobertura, la
eficiencia y el número de oferentes, los cuales darán una idea general del
impacto que la regulación ha tenido sobre el nivel de bienestar de los
guatemaltecos. Encontrar indicadores que señalen que ha habido un
aumento de la infraestructura y una mejora en su prestación podría
indicarnos que vamos por el camino de eliminar, o al menos disminuir, la
pobreza del país, pues como dice el economista Arnold Harberger: “En los
países de bajos ingresos, el aumento en la cantidad y calidad de la
infraestructura reviste una gran importancia35 , ya que permite aumentar
la productividad de los factores y también alcanzar tasas de crecimiento
más elevadas. Estos aspectos son, sin lugar a dudas, los medios más
efectivos para eliminar la pobreza en esos países ”36.
6.1 Telecomunicaciones
Durante su existencia de 25 años como monopolio legal, GUATEL

solamente logró instalar alrededor de 340,000 líneas, o sea 12,000 líneas
anuales. En 1996 se estimó que el tiempo promedio de espera para la
conexión de una línea telefónica era de 3 años —el promedio para
Latinoamérica era de 1.1— y la red de GUATEL manejaba únicamente 56
teléfonos por empleado mientras que el estándar latinoamericano era de
15537. Y como se dijo anteriormente,
35Todas las teorías del crecimiento económico coinciden en afirmar que los incrementos en la inversión y en el
stock de capital físico de los países tienen un impacto positivo sobre el crecimiento. Sin embargo, no es
cualquier tipo de inversión en infraestructura la que promueve una mayor eficiencia, sino aquella que reduce los
costos reales de producir un bien o servicio. Al mejorar la calidad de la infraestructura de telecomunicaciones,
las industrias de un país pueden reducir sus costos de transacción, realizar sus negocios y los procesos
productivos con más rapidez y, en suma, ahorrar tiempo y recursos que hubieran gastado con comunicaciones
menos eficientes.
36 World Bank. (1994). World Development Report.
1 Colección
37 Ibargüen (2003). regulación económica en
Carmen 1
Estudios Sociales
se contaba con una estructura de precios establecida sobre la base de

criterios políticos y no económicos. Eso resultaba en un esquema de
subsidios de tarifas internacionales a locales que producía importantes
distorsiones en el mercado: por ejemplo, no había incentivo para elevar
la cobertura local
—en 1996 se estimó que la demanda insatisfecha era de alrededor de 1
millón de líneas, solamente 1 por ciento de las líneas instaladas se encontraba
en las zonas rurales, donde vive el 65 por ciento de la población—, existían
altos niveles de congestionamiento en las líneas y poca adopción de
nuevas tecnologías, entre otras.
Después de la adopción del nuevo esquema de regulación económica, en

1996, ha habido un crecimiento importante en la mayor parte de los
servicios que se prestan. La telefonía fija ha experimentado un crecimiento
significativo no sólo en el área metropolitana sino también en el área
departamental (ver Tabla 2). Además, la red misma ha sufrido una
mejora en el grado de digitalización38, lo cual ha elevado la eficiencia de
las comunicaciones.
GRÁFICA 3
Distribución de líneas por departamento (2001)
Distribución de líneas por departamentos 2001
Zacapa Suchitepéquez Santa Rosa Sacatepéquez Quetzaltenango

Jalapa Huehuetenango
Quiché Petén
Chimaltenango
Alta Verapaz
-5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000

Líneas en operación
38 Antes de la reforma la red metropolitana tenía un grado de digitalización de 80% y la red no metropolitana de 60%.
En la actualidad, la SIT reporta que cerca del 100% de las líneas telefónicas están conectadas a centrales digitales,
y la mayor parte de los operadores utilizan técnica en transmisión digital para la provisión de los servicios de
telefonía fija.
1 Colección
Estudios Sociales
TABLA
Densidad telefónica nacional y líneas telefónicas instaladas
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001*

Líneas telefónicas
por cada 100 habitantes 2.9 3.4 3.9 4.8 6 9.5 11.3
Líneas telefónicas
instaladas 286,352 338,035 429,712 517,000 610,701 676,631 756,085
Líneas telefónicas en
área metropolitana 225,946 268,917 321,127 387,750 451,919 460,109 514,283
Líneas telefónicas en 60,506 69,118 108,585 129,250 158,782 216,522 241,802

área departamental (14.23%) (57.10%) (19.03%) (22.84%) (36.36%) (11.67%)
Teléfonos públicos 2,595 2,756 2,881 2,981 3,131** n.d. 37,487***
Fuente: CIEN (1999)

* Últimos datos disponibles. Superintendencia de
Telecomunicaciones (SIT). Memoria de Labores 2003.
** Junio 1999: Tarjetas: 2,235; Monederos: 886.
*** Diciembre 2002: Tarjetas: 33,924; Monederos: 3,563.
Nota. Los números entre paréntesis representan porcentajes de
crecimiento de un ano a otro.
También se dio una eliminación de las barreras de entrada y salida al

mercado, modificando así la estructura monopólica que se tenía, a una
estructura competitiva, en donde se logró un aumento del número de
oferentes en todos los servicios. La Tabla 3 muestra la actual estructura
del mercado de acuerdo con el número de competidores en cada uno de
los servicios.
En cuanto a la telefonía móvil es importante hacer notar que antes de

la reforma existían barreras legales de entrada a este mercado, el cual
estaba operado exclusivamente por la empresa COMCEL39. A partir de
1999, cuando
39 En 1990 GUATEL concesionó la banda de telefonía celular en 800 MHz a la empresa COMCEL, S.A.
-mediante un proceso que fue públicamente criticado por falta de transparencia- por un período de 15 años, y
operó en forma única hasta 1999.
1 Colección
se terminó la concesión monopólica que se le había otorgado, entraron al

mercado varios competidores 40 y desde entonces el crecimiento en número
de usuarios de este servicio es el que ha mostrado un mayor aumento. La
competencia en telefonía móvil ha causado una disminución considerable
de los precios41 , así como la oferta de servicios adicionales tales como:
correo de voz, servicio de mensajes cortos, conferencias tripartitas y desvió
de llamadas, entre otros. También ha evolucionado la forma en que los
servicios móviles se cobran. Inicialmente el cobro era mediante servicios
de crédito, ahora es mayormente de prepago. Todos los operadores
cuentan con cobertura en las áreas de mayor desarrollo del país, así como
en las principales carreteras.
El servicio de telefonía satelital ha sido impulsado principalmente por el

subsidio que el Fondo de Telefonía Rural (FONDETEL) ha brindado a
algunas empresas que han asumido el riesgo de desarrollar
telecomunicaciones en el interior del país, donde generalmente la
topografía y la poca concentración de población no haría atractivo otro
tipo de tecnología.
40 En la actualidad son 4 los competidores de este servicio: COMCEL, S.A., Servicios de Comunicaciones
Personales Inalámbricas, S.A., Telefónica Centroamérica Guatemala, S.A. y BellSouth Guatemala y Cía S.C.A.
41 Estadísticas de la SIT. Memoria de Labores (2003).
Carmen 1
Estudios Sociales
TABLA 3
Estructura del mercado de las telecomunicaciones
y sus oferentes
Autoridad del sector (legal) MICIVI

Regulador del sector SIT
Mecanismo subsidiario del FONDETEL
Estado para inversión social
Operadores de telefonía fija Varios (no disponible número)
Operadores de telefonía móvil COMCEL, S.A.
• Servicios de Comunicaciones
Personales Inalámbricas, S.A.
• Telefónica Centroamérica Guatemala,
S.A.
• BellSouth Guatemala y Cía, S.C.A.
Operadores de telefonía pública • Telefónica, fija

• Telefónica, móvil
• Tarjeta • TELGUA
• CABLENET
• Monederos • COMCEL
• TELGUA
Operadores de Puerto Internacional • ATT Servicios de Comunicaciones de

Guate, S.A.
• Telefónica Centroamérica Guatemala,
S.A.
•Telecomunicaciones de Guatemala, S.A.
• Universal de Telecomunicaciones, S.A.
• Blue Sky Internacional, S.A.
• Comunicaciones Celulares, S.A.
• Operadora Protel de Guatemala S.A.
• Americatel Guatemala, S.A.
• Teléfonos del Norte, S.A.
• Tecnología, Telecomunicaciones e
Informática, S.A.
• Cablenet, S.A.
• Bellsouth Guatemala y Cía, S.C.A.
• Amnet, S.A.
• Guatemala Network, S.A.
Operadores de Internet Varios (no disponible el número)

Fuente: Superintendencia de Telecomunicaciones (2003). Memoria de Labores.
1 Colección
Los servicios de telefonía pública se brindan principalmente por

operadores de telefonía fija, y también se prestan por medio de equipos
inalámbricos utilizando infraestructura de los operadores de telefonía
móvil.
En cuanto a la telefonía internacional, a octubre del 2002 existían 15 empresas

registradas como Operadores de Puerto Internacional y se reporta un
crecimiento en el tráfico telefónico internacional cursado desde y hacia
Guatemala.
GRÁFICA 4
Telefonía móvil
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0
19971998199920002001
6.2 Electricidad
Con la aprobación de la Ley General de Electricidad y sus regulaciones, y

la entrada de las instituciones reguladoras en el mercado, la CNEE y el
AMM, se generó una nueva etapa de desarrollo para el sector.
De un esquema de monopolio se pasó a un esquema en donde se

removieron las barreras de entrada y salida al mercado, lo que motivó una
estructura de mercado más competitiva, particularmente en la generación
y la distribución. De acuerdo con ECLAC (2001), los mercados eléctricos
de Guatemala y Panamá son los que muestran índices menores de
concentración, aunque reconocen que aún se encuentran lejos de los
niveles considerados como totalmente competitivos.
La Tabla 4 muestra el número de participantes en la generación de energía

y su grado de participación en el mercado. Estos nuevos oferentes de
Carmen 1
Estudios Sociales
generación,
1 Colección
han adicionado una capacidad instalada cercana a los 535 MW, de los
cuales sólo 80 MW son de plantas de energía renovable. La inversión total
privada en el sector durante este período ha sido de alrededor de US$535
millones42.
TABLA 4
Estructura del mercado de electricidad y sus participantes
Autoridad Legal Autoridad Regulatoria

MEM Operador
CNEE AMM
del Mercado Empresas Gene
Empresa Generadora de Energía Eléctrica EG
Grupo Generador de Guatemala
GENOR, PQPC, Duke Energy, Ingenios, Po
Empresa de Transmisión Empresa de Transporte y Control de Energía
Distribuidores EEGSA
DEOCSA
DEORSA
16 municipal companies
1 small private company
Comercializadores COMEGSA
CEI
CECSA
ELECNO
JACSA
MEL
Grandes Consumidores
Industrias con alto consumo y usuarios agr
Fuente: Fundación Solar (2002) y Reporte Estadístico de CNEE, agosto 2003.
Carmen 1
Estudios Sociales
De 1991 a 1996 se observa que la capacidad instalada aumentó en 57 por

ciento, siendo únicamente dos los tipos de capacidad instalada. De 1996 a
2001 se observa que, aunque en términos porcentuales el cambio no fue tan
sustancial (39%), la instalación de capacidad siguió en aumento. A partir
de 1998 se observa una leve diversificación en la capacidad instalada hacia
fuentes de energía baratas como el carbón y fuentes geotérmicas (ver
Gráfica 5).
GRÁFICA 5
Fuente: CNEE (2003).
El INDE ha expandido sus sistemas de transmisión. En varios PPAs, el

INDE se ha comprometido a construir líneas de interconexión. Con los
fondos de la privatización se expandieron líneas de transmisión de 230 y
690 KV. En adición, el INDE acordó hacer mejoras en las subestaciones de
Escuintla y Guatesur para elevar la confiabilidad del sistema (ver Figura
1). Entre 1999- 2000 se interconectaron cerca de 170,000 nuevos usuarios,
llevando la tasa de crecimiento anual cercana al 12 por ciento con respecto
al año anterior.
1 Colección
Estudios Sociales
GRÁFICA
Fuente: CNEE (2003).
A partir de 1996 se observa un aumento sustancial del número de usuarios

(71%). Aunque no se dispone de datos anteriores a 1996, es posible
interpretar esta tasa de crecimiento tan alta como la satisfacción de una
demanda muy elevada que, previo a 1996, no tenía acceso a este
servicio.
Un dato observable en esta gráfica es que el aumento del número de

usuarios ha sido principalmente en las regiones occidente y oriente del
país (DEOCSA, DEORSA), mientras que la región metropolitana se
mantuvo constante en su tasa de crecimiento, siendo rebasada en número
de usuarios por la región occidental en el año 2001.
1 Colección
FIGURA 1
Expansión del sistema de transmisión
De acuerdo con el MEM, el índice de electrificación ha mostrado una clara

tendencia al alza desde 1995, pasando de 51.6 por ciento en 1995 a 85 por
ciento en el 2002. En el área urbana alcanzó el 93 por ciento, mientras que
en el área rural un promedio de 55 por ciento — ver Gráfica 7—.
Carmen 1
Estudios Sociales
GRÁFICA 7
Índice de electrificación
Fuente: CNEE (2003)
FIGURA 2
1 Colección
7. CONCLUSIONES
A manera de establecer conclusiones preliminares sobre el examen que se

ha realizado de la regulación adoptada en los sectores de
telecomunicaciones y electricidad, se ofrecen las primeras
proposiciones:
1. Ambos sectores, telecomunicaciones y electricidad, adoptaron

regulaciones económicas orientadas a promover la competencia y
reducir la discrecionalidad regulatoria.
Podría afirmarse que las desregulaciones experimentadas en los

sectores de telecomunicaciones y electricidad, en 1996, fueron
realmente procesos de cambio de la regulación económica, al
pasar de una caracterizada por elementos de la “teoría del interés
público” a otra orientada al mercado y la búsqueda de eficiencia.
2. La aplicación de ambas regulaciones muestra resultados

económicos y sociales muy positivos.
Los resultados de ambas reformas han sido muy positivos tanto

para el bienestar del país como para el bienestar del guatemalteco
en lo individual43. En la prestación de ambos servicios se refleja un
aumento de la cobertura, del número de oferentes y número de
servicios, disponibilidad de nueva tecnología, aumento de la
inversión privada, renovación de equipos, etc.
Estos resultados sugieren que las reformas de liberación de los

servicios y la adopción de regulaciones orientadas al mercado,
como se han descrito en el documento, han dado una contribución
importante al crecimiento económico y a la disminución de la
pobreza en Guate- mala, tema en el cual hay espacios para seguir
investigando.
43Aunque el tema del bienestar es relativo, pues ahora el guatemalteco cuenta con más servicios (al menos en
telecomunicaciones), accesibles a más personas, pero aún hay insatisfacción en los precios (particularmente para
el caso de la electricidad). Por lo que en el tema de bienestar, aún hay espacio para la investigación.
Carmen 1
Estudios Sociales
3.Las nuevas regulaciones han sido positivas, pero hay elementos de

las mismas que ponen en riesgo un desarrollo más eficiente de
ambos mercados. Aunque hay un reconocimiento en ambos
sectores de que las regulaciones adoptadas han sido beneficiosas
para el desarrollo de ambos sectores, también hay preocupación
por que existen varios elementos de estas regulaciones que
disminuyen la eficiencia de las mismas. A continuación se
describen algunas de ellas:
4. Falta de independencia de los entes reguladores.

Aunque en el proceso de diseñar ambos marcos regulatorios los
legisladores y personas involucradas manifestaron que hubo una
búsqueda de independencia absoluta de los entes reguladores, en la
práctica, esto no se logró, pues como se ha mencionado, el proceso
político no lo permitió. La legislación así aprobada resultó en que
tanto la SIT como la CNEE quedaron con características en su
composición, período de duración, u otros elementos que les restan
independencia. Esta situación se vuelve importante para el futuro
de ambos sectores, porque la misma puede constituirse en una
amenaza para la sostenibilidad de ambos mercados.
5. Entes reguladores con debilidad financiera.

Otro de los problemas que se identificó en ambos sectores es que
los reguladores no cuentan con recursos suficientes para llevar a
cabo eficientemente sus funciones. Aunque los esquemas de
financiamiento de la SIT y la CNEE son distintos, hay una
preocupación en ambos sectores porque la insuficiencia de recursos
financieros y humanos hace que los reguladores no sean tan
efectivos como deberían. De hecho, en el caso de la SIT las reformas
efectuadas a la ley, en 1997, debilitaron aún más su esquema de
financiamiento.
6. Mecanismos aún débiles para resolver conflictos.

En ambos sectores y aún cuando las nuevas regulaciones
incluyeron cambios en los mecanismos para resolver conflictos,
buscando medios más transparentes, eficientes y expeditos, se
reconoce que los mismos aún son débiles y no tan eficientes. Ambos
esquemas permiten que las empresas operadoras y participantes
en el mercado evadan sanciones, dilaten procesos y utilicen el
procedimiento de apelaciones ante las cortes para retrasar
decisiones. Al mismo tiempo, se reconoce que los grupos de
1 Colección
consumidores u organizaciones sociales están pobremente
representados en las negociaciones y/o resolución de conflictos.
Carmen 1
Estudios Sociales
7. Inversión rural y en áreas de bajos ingresos.

Aun cuando en ambos sectores las decisiones de inversión se han
dejado grandemente al mercado, todavía hay áreas de política
importantes que el gobierno debe atender. En el caso de la
electricidad a través del Fondo de Electrificación Rural y en el de
telecomunicaciones, por el Fondo de Telefonía Rural (FONDETEL).
Sin embargo, hay una sensación generalizada de que la actividad
de ambas entidades ha sido insuficiente para cumplir con los
objetivos deseados en el área rural.
8. Resultados positivos, pero tarifas altas (en el caso de electricidad).

Como se mostró en el documento, tanto el sector de telecomunica-
ciones como el de electricidad han mostrado importantes
transformaciones y resultados desde 1996. Sin embargo, el
desempeño en el sector eléctrico no ha sido tan positivo, sobre
todo cuando de tarifas se trata. Los contratos de compra de
energía (PPAs) fueron firmados en una coyuntura difícil para el
país, y en su momento favorecieron la solución de dicha
coyuntura, beneficiando tanto a los generadores como al INDE y
la EEGSA. Sin embargo, hoy estos beneficios se han diluido por
el crecimiento de los oferentes, y sus efectos están siendo
negativos para el consumidor. Contrario a lo sucedido en otros
países después de la reforma, donde las mejoras tecnológicas y el
aumento de la competencia se ha traducido en bajos precios, en el
caso de Guatemala la reforma permitió un aumento de la oferta y la
posibilidad de expandir los servicios en las comunidades rurales,
pero la existencia de estos contratos no ha permitido que los
precios bajen.
9. Riesgo de integración vertical u horizontal.

En el caso de la electricidad se puede advertir que la ley prohibe
muy débilmente la integración vertical, lo cual puede constituirse
en un riesgo, ya que:
1)las empresas tenderán a consolidar su posición en el mercado y
crear condiciones poco competitivas que tengan implicaciones
negativas para el buen desarrollo del sector; y
2)será muy fácil para los grupos empresariales incurrir en
subsidios cruzados que al final tendrían un efecto injustificado
sobre las tarifas eléctricas, ya que le harían más difícil a la CNEE
distinguir qué costos pertenecen a las actividades reguladas y
cuáles no.
1 Colección
A futuro será interesante explorar este aspecto y evaluar desde una

perspectiva de eficiencia si esto realmente se puede constituir en una
amenaza en el sector, ya que ello ha sido una de las razones por las cuales
se considera que algunas leyes como la Ley Pro-Competencia —antes
llamadas Leyes Anti- Monopolios— y la Ley de Protección al
Consumidor son no sólo necesarias sino urgentes.
8. ALGUNOS TEMAS PENDIENTES DE INVESTIGACIÓN
A nivel de una guía muy preliminar se sugieren algunos temas que para
ambos sectores, telecomunicaciones y electricidad, sería valioso continuar
investigando en el futuro en materia de la regulación:
1) Explorar más a fondo qué está pasando en la práctica, y preguntarse

¿hay indicios de captura del regulador? Muchos de los
competidores en ambos sectores, que fueron entrevistados, tienen la
impresión de que los competidores dominantes influyen en las
decisiones del regulador, ¿es cierto esto? Sería interesante
identificar en qué aspectos ha habido o podría haber posibilidad
de captura, y cómo podría evitarse.
2)Evaluar la efectividad de los mecanismos que en la actualidad se

usan para promover inversión y desarrollo en las áreas rurales y
más pobres del país: FONDETEL y del Fondo de Electrificación
Rural.
3)Estudiar a fondo los mecanismos de resolución de conflictos que

ambas regulaciones estipulan, evaluar su efectividad en la práctica
y sugerir formas para mejorar su aplicación.
4)En este momento pareciera haber un consenso en algunos sectores

respecto a la necesidad de dos leyes que complementarían las
reformas ya realizadas en los sectores de telecomunicaciones y
electricidad: la Ley Pro-Competencia y la Ley de Protección al
Consumidor. En el caso de esta última, hay una ley recientemente
aprobada, por lo que a nivel de temas pendientes, habría que
preguntarse lo siguiente:
Carmen 1
Estudios Sociales
a. ¿Es necesaria una Ley Pro-Competencia? ¿Qué características

debería tener para evitar que la ley misma produzca ineficiencias
asignativas y productivas en el mercado?
b.¿Cumple la recién aprobada Ley del Consumidor su rol? ¿Son

congruentes las características de esta ley con los objetivos de
privilegiar la eficiencia de los mercados y promover la
competencia?
1 Colección
Administrador del Mercado Mayorista de Guatemala (AMM).

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PRINCIPALESregulación
ASPECTOSeconómica en
DE DESCENTRALIZACIÓN DEFINIDOS EN LAS DIFERENTES LEYES DE LA MATERIA
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TEMAS LEY GENERAL DE LEY DE CONSEJOS DE CÓDIGO MUNICIPAL

DESCENTRALIZACIÓ DESARROLLO URBANO Y
N RURAL
• Eficacia
• Autonomía municipal • Respeto a las culturas de • Eficiencia
• Eficiencia y eficacia los pueblos; • Descentralización
• Solidaridad social • Armonía en • Desconcentración
• Respeto a la multiculturalidad relaciones • Participación comunitaria
• Diálogo, negociación y interculturales;
la concertación • Eficacia y eficiencia en
Estudios Sociales
Principios • Equidad económica, social administración
y desarrollo pública;
• Combate a la exclusión, • Promoción de procesos de
discriminación y democracia participativa en
pobreza condiciones de equidad e
• Equilibrio ambiental igualdad de oportunidades;
Participación • Conservación del equilibrio
ciudadana ambiental y desarrollo humano,
con base en las cosmovisiones
de los pueblos;
• Equidad de género
Colección
Descentralización política El poder Ejecutivo trasladará:

poder de decisión, competencias,
funciones y recursos a las
municipalidades, instituciones del
Estado y comunidades.
PRINCIPALES ASPECTOS DE DESCENTRALIZACIÓN DEFINIDOS EN LAS DIFERENTES LEYES DE LA MATERIA
Mónica Rocío Mazariegos
TEMAS LEY GENERAL DE LEY DE CONSEJOS DE

CÓDIGO MUNICIPAL
DESCENTRALIZACIÓ DESARROLLO URBANO Y
N RURAL
• Participación en la planificación de
• Comunidad participa en el • Cada nivel formula políticas, políticas públicas municipales
proceso de planificación, programas y proyectos según
nacional para la descentralización y la participaci

• Participación en ejecución de obras
La comunidad como base del nuevo sistema

Participación ciudadana ejecución y control de gestiones prioridades del nivel municipales
del gobierno. siguiente.
• Comunidad participa en obras, • Creación de Consejos
programas y servicios en Comunitarios de Desarrollo y
coordinación con Consejos Comunitarios de
municipalidad. segundo nivel
• Consejos Comunitarios de
Desarrollo responsables
de
ejecución de proyectos.
• Reconocimiento a formas propias de
organización tradicionales
• Representación de los • Se reconocen, respetan y promueven
Pueblos indígenas pueblos indígenas alcaldías indígenas
• Consejos asesores indígenas • Personalidad jurídica para
• Consultas a pueblos comunidades de pueblos indígenas
indígenas mediante sus • Respeto a lugares sagrados o
de importancia histórica o
representantes
cultural
• Juez de asuntos municipales conocerá,
cuando no conozcan autoridades
municipales o el derecho
consuetudinario
• Juez de asuntos municipales observará
el derecho consuetudinario en su
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gestión y se hará asesorar cuando sea

necesario
PRINCIPALES ASPECTOS DE DESCENTRALIZACIÓN DEFINIDOS EN LAS DIFERENTES LEYES DE LA MATERIA
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LEY GENERAL DE
TEMAS DESCENTRALIZACIÓN LEY DE CONSEJOS DE CÓDIGO MUNICIPAL
DESARROLLO URBANO Y RURAL
Avances en materia de género • Se reconoce la equidad de género • Se reconoce la equidad de género

• Se institucionaliza la participación • Se crea una comisión municipal
de las mujeres desde el nivel sobre Mujer Niñez y Familia
departamental hasta el nacional.
• Comunidades organizadas harán • Informan de ejecución • Se reconoce derecho y obligación a:

Auditoría social auditoría social de programas de presupuestaria - Ser informado/a
Estudios Sociales
descentralización • CDUR evalúan planes, programas - Se crea comisión ciudadana
y proyectos de desarrollo municipal de Auditoria Social
municipal y comunitario, y - Participar en consultas a los
verifican cumplimiento. vecinos
• CDUR reporta sobre el desempeño - Pedir consulta popular municipal
de funcionarios públicos en los asuntos de trascendencia.
• Consejos Comunitarios de • Cabildo Abierto: pide opinión de
Desarrollo responsables de Consejos Comunitarios de
auditoría social Desarrollo
• Informar a la población sobre
destino y ejecución de préstamos, y
sobre el estado de ingresos y
Colección
egresos.
• Concejo Municipal: dos sesiones al
año con alcaldes comunitarios

Arbitrios Municipales Iusi Etc

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Caracterización de las fuentes de

CARLOS ENRIQUE GONZÁLEZ*

El presente estudio entrega una caracterización de las principales fuentes

Adicionalmente, este estudio utiliza como fuente importante de referencia

En el primer capítulo se presenta un panorama general de las fuentes de

En el segundo capítulo se analiza en detalle la estructura y características

la recaudación de estos ingresos con el ritmo de actividad económica, los

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Finalmente, se adjunta un anexo estadístico donde se detalla el grado de

1. UN PANORAMA GENERAL DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE

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Finalmente, el crédito interno y los préstamos externos constituyen otras

Total ingresos 2,469.2 100.0

1. Ingresos propios 660.0 26.7

Fuente: Elaborado con base en información de FUNCEDE.

La información disponible revela que en 1999 los ingresos provenientes de

No obstante que la Constitución de la República preceptúa el carácter de

La propia Constitución Política de la República limita las facultades

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En relación con el crédito público, como fuente de financiamiento de los

Al respecto la Constitución Política de la República establece, en el artículo

Finalmente, las municipalidades no pueden decidir libremente el destino

En el año 1999 los ingresos locales provenientes del propio esfuerzo de

Ingresos propios 660.0 100.0

Ingresos tributarios 165.9 25.1

Fuente: Elaborado con base en información de FUNCEDE.

En ese año los ingresos locales propios constituían, en promedio, el 27 por

Debe resaltarse que este grado de participación a nivel nacional, de 27 por

Autonomía financiera No. Municipios Proporción

Menos del 1% 21 6.4

Total 330 100.0

En otra perspectiva de análisis, a través de la distribución de los ingresos

Rango No. Municipios Ingresos propios Porcentaje Promedio

Menos de Q100 mil 84 4.44 0.7 0.05

Total país 330 660.01 100.0% 2,000.03

En resumen, la información presentada revela que el esfuerzo de

Incidencia del monto de población no pobre y el monto de población

En general, puede plantearse una estrecha asociación entre el nivel y

Variable Dependiente: Ingresos Propios

Variable Coeficiente Error Estándar t Estadístico Probabilidad

C -5802.342 1018893. -0.005695 0.9955

R cuadrado 0.845726 Promedio de la variable dependiente 2000029

Los resultados de una regresión lineal múltiple entre ingresos locales

2.1 Estructura y características de los ingresos tributarios

El IUSI, los Arbitrios sobre las Actividades Económicas y el Arbitrio de

Los niveles de recaudación por concepto de Arbitrios sobre Actividades

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2.1.1El Impuesto Único Sobre Inmuebles

En 1999 únicamente 64 municipios (19%) del total de 330 captaron

Rango de ingreso Municipios Monto recaudado Promedio

Menos de 100.0 28 0.9 0.8 31.8

Total 64 107.1 100.0

Fuente: Elaborado con base en información de FUNCEDE

Valor Inscrito del Inmueble Impuesto

Hasta Q 2,000.00 Exento

Fuente: Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, Decreto 15-98.

La Ley del IUSI establece que debe destinarse a las municipalidades, en