UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE CUNDINAMARCA

Lecciones de Derecho a la Seguridad Social

DOCENTE: ISRAEL GARCÍA VANEGAS.
El presente resumen no constituye una obra original y solo pretende
servir de guía a mis estudiantes de Seguridad Social Integral,
constituyendo solo apuntes sacados de la doctrina, la legislación
aplicable, la jurisprudencia, y, en particular de las obras:
“El Derecho Colombiano de la Seguridad Social”. Gerardo Arenas Monsalve.
Legis. 2018.
“Actualidad pensional en el sector público colombiano”, GUSTAVO
SANCHEZ PUERTA.
“Consideraciones de la especialidad Laboral y de la Seguridad Social”, LUIS
ALBERTO TORRES TARAZONA y ERNESTO FORERO VARGAS”.
“El sistema integral de Seguridad Social”. ALBERTO PUYANA SILVA,
Universidad Externado de Colombia,2015.
“La ley 100 de 1993”
Los estudiantes deberán ir haciendo las lecturas, obligatoriamente,
enviadas previamente a cada clase para ser discutidas y calificadas.
"El sistema de gobierno más perfecto es aquel que produce mayor suma de
felicidad posible, mayor suma de Seguridad Social y mayor suma de estabilidad
política", Simón Bolívar en discurso pronunciado en el Congreso de
Angostura de febrero de 1819.
CONCEPTOS DE SEGURIDAD SOCIAL.
Para LEONARDO CAÑON ORTEGÓN la Seguridad Social está
integrada por dos elementos: 1. El riesgo por cubrir. 2. La prestación o
servicio que se otorga.
Su cobertura es para: 1. Los laboralmente activos a través de una relación
de trabajo o de un contrato de prestación de servicios como personas
naturales. (Régimen contributivo obligatorio). 2. Los trabajadores
independientes. (Régimen contributivo voluntario). 3. La población
pobre y vulnerable (régimen subsidiado).
GASPAR BAYÓN CHACÓN “en sentido amplio comprende la previsión
social (integrada principalmente por los seguros sociales), los seguros sociales
(que pueden incluir la política familiar o de asignaciones familiares y la
protección contra los infortunios laborales), la asistencia social (o ayuda a los
pobres), el pleno empleo (o política de ocupación para todos), la política de
salarios (fijación de salarios mínimos, reglamentación de embargo y
compensación, modalidades del pago salarial, y por extensión, la fijación de
jornadas, descansos, etc.), la sanidad pública (coordinando la sanidad local,
nacional y paraestatal), política de educación (formación profesional, difusión
 de cultura, educación nacional), política de vivienda (casas baratas, viviendas
protegidas y subvenciones).”
AXIOMA DE LA OIT SOBRE SEGURIDAD SOCIAL: “Es la protección
que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas
públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera
derivarían en la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como
consecuencia de la enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y
muerte, y también la protección en forma de atención médica y de ayuda a la
familia con hijos.”
A partir del preámbulo la Ley 100 de 1993 se define la seguridad social
como: “Es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que
disponen las personas y la comunidad para gozar de una calidad de vida,
mediante el cubrimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y
la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las
contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el
bienestar individual y la interacción de la comunidad.”
ANTECEDENTES HISTÓRICOS INTERNACIONALES DE
MODELOS SEGURIDAD SOCIAL:
La seguridad social surge de la revolución industrial, como
consecuencia de determinar, a quien correspondía la responsabilidad
por los daños causados.
HISTORIA
Tres teorías florecieron para dar respuesta al interrogante.
I.- EL MODELO ALEMÁN O BISMARKIANO: sistema de seguros
sociales. Concebido solo para trabajadores, en cuanto a su
aseguramiento en los riesgos como muerte, incapacidades, accidentes
etc., pero presenta un defecto. Solo era para los trabajadores y la
seguridad social, implica el conjunto de la sociedad. Impone
responsabilidades al empresario respecto de las necesidades de
protección social de los trabajadores subordinados o dependientes. Por
razone financieras la carga compartida recae mayormente en el
empresario.
Este régimen va a desembocar en el Régimen de Prima Media con
Prestación Definida, como uno de los subsistemas pensionales de
Colombia. Surge en ALEMANIA.
OTTO VON BISMARK, canciller alemán se encontraba frente a dos
situaciones críticas. Dos sistemas de oposición:
1- En Alemania comienza a surgir los partidos nacionalistas, en protesta
por ser el gobierno de Bismark ortodoxo, soberbio y conservador, por lo
 cual era llamado el canciller de hierro, y esos partidos propugnaban por
situaciones diferentes.
2- Los movimientos obreros protestaban por los accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales ante el auge de la revolución industrial y
pedían protección ante esos infortunios.
Ante estas situaciones y para permanecer en su cargo tomó decisiones
populistas y le dice al senado alemán: “Del trabajador importa el presente,
pero el presente lo salva con su propio esfuerzo, pero aún es más importante el
futuro, porque el futuro es lo incierto y lo desconocido que puede causar un daño
al trabajador, por lo tanto, debe asegurarse”.
Frase célebre ante el parlamento, con la que aparece el seguro social. Es
uno de los dos padres de la seguridad social. El daño es lo incierto y lo
desconocido. Pero la CRÍTICA más fuerte que recibió el proyecto
Bismarkiano o modelo alemán de los seguros sociales fue, que se
aseguró a los trabajadores y al resto de la sociedad no.
CARACTERÍSTICAS DEL MODELO ALEMÁN.
1-ORIGEN; el modelo alemán se origina por
❖ Los altos índices de accidentalidad y enfermedades del trabajador,
producto de la revolución industrial.
❖ Aparición del seguro privado.
❖ La evolución de las teorías jurídicas para explicar la responsabilidad de
las enfermedades y los accidentes profesionales.
2- TECNICAS QUE UTILIZA EL SEGURO SOCIAL OBLIGATORIO.
Este utiliza las
Técnicas del seguro privado, por lo que se le denomina seguro social
obligatorio. Esas técnicas consistían en cálculos matemáticos
financieros, llamados CALCULOS ACTUARIALES. Actuarios: Es la
posibilidad de que un siniestro pueda o no ocurrir. Actuarios: estudia
posibilidades.
Los cálculos actuariales se traen del futuro al presente, para dar una idea
de lo que pueda suceder en el futuro y una indexación del pasado al
presente. Estos cálculos actuariales buscaban un equilibrio entre la
prima que se pagaba y el siniestro que ocurría. Que en definitiva es el
problema que se presenta en el Régimen de Prima Media con Prestación
Definida, porque no hay cálculo actuarial, arrojando el déficit actuarial.
OBJETO DE LA PROTECCIÓN DEL MODELO ALEMÁN O
BISMARKIANO: Es la protección de los riesgos como accidentes y
enfermedades profesionales.
SUJETOS DE LA PROTECCIÓN: En un comienzo son los trabajadores
dependientes.
INFLUENCIA DEL MODELO. Nace en Alemania, influye en toda
Europa.
En 1917 llega por México, donde se expide una ley, para proteger los
riesgos derivados del trabajo: accidentes y enfermedades profesionales.
Primero la ley y posteriormente se constitucionaliza y proviene del
modelo alemán.
En Colombia, solo se constitucionaliza en 1991, (48-49).
En 1942 pasa a Chile, irradia a Argentina, Uruguay, Paraguay, Bolivia,
Ecuador, Venezuela, Perú.
1946 Llega a Colombia con la ley 90 de 1946, que crea el Instituto de los
Seguros Sociales y el Ministerio de Salud, fue el penúltimo país en
acogerlo. El último fue Haití.
II. EL MODELO INGLÉS:
Es de aseguramiento total. La política de seguridad social está
estructurada en los principios básicos de universalidad subjetiva
(protección a todos los ciudadanos), universalidad objetiva (protección
global de los riesgos sociales), igualdad protectora (protección en igual
cuantía sin distinciones según la causa), igualdad de gestión y
solidaridad financiera con redistribución de riqueza.
El informe de la Comisión presidida por WILLIAM BEVERIDE propuso
tres líneas básicas: 1. Unidad de aseguramiento, es decir, la agrupación
de todas las instituciones en la gestión de la seguridad social con
cotización única garantizando todos los riesgos. 2. Unificar el sistema de
seguridad social igualando el nivel de prestaciones para todos los
riesgos. 3. Una unificación administrativa, esto es que todos los servicios
de asistencia y de empleo debían agruparse formando un Ministerio de
Seguridad Social encargado de la prevención y tratamiento de las
enfermedades, readaptación médica para el empleo y elaboración de
una política de “pleno empleo”.
Este modelo o propuesta corrige Lo propuesto por el modelo
Bismarkiano o alemán, que fue dirigido solo para los trabajadores.
El modelo quiso decir que la seguridad social, no solo se dirigía a los
trabajadores. Este modelo incluye a todos los individuos de una nación,
Estado o sociedad.
El padre del modelo inglés: WILLIAM BEVERIDGE. Profesional Técnico
del Ministerio de Hacienda a quien le encomendaron presidir una
Comisión de estudio sobre lo que sucedía con el desempleo y la pobreza
existentes en Inglaterra, después de la primera y durante la segunda
guerras mundiales, más o menos en 1942. El informe lo rinde en 1944 y
concluye lo siguiente:
 “La seguridad social debe dirigirse a todo el mundo, descubriendo un principio
para la seguridad social: LA UNIVERSALIDAD. Y al para todo el mundo,
descubre un segundo principio: LA SOLIDARIDAD.
Al afirmar que la seguridad social, que era con la ayuda, con el socorro de todos
los individuos, grupos sociales y de la comunidad.
Agregó, que no interesaba que los individuos tuvieran o no ingresos (empleados
o no empleados).
Lo importante es que los individuos o la sociedad se vean en estado de necesidad
y con la solidaridad de todos se colabore para sus necesidades”.
En Colombia se constitucionalizan los dos principios, solo hasta 1991.
solo 40 años después, en el Art., 48. La seguridad social es pública y
obligatoria, prestada bajo la coordinación y vigilancia del Estado, bajo
los principios de Universalidad y Solidaridad.
En Inglaterra, desde esa época los ciudadanos, pagan impuestos que se
llevan al presupuesto y el Estado dispone de un 30%, para gastos de la
seguridad social.
En Colombia no se aplica ese porcentaje, practicando la insolidaridad.
En Inglaterra a ese porcentaje se le denomina: REDISTRIBUCION DE
LA RIQUEZA, dentro de la seguridad social, además se paga el subsidio
de desempleo y otros beneficios a los amparados.
CARACTERÍSTICAS DEL MODELO INGLES.
a) Subsana el problema del modelo alemán, que solo era dirigido al
trabajador incluyendo a todos los miembros de una sociedad.
b) Dos principios: universalidad y solidaridad.
c) Se financia por medio de impuestos, de acuerdo con sus ingresos.
d) Solo se requiere de la necesidad, para recibir la seguridad social.
III. EL MODELO AMERICANO: La ley americana de seguridad social
de 1935 tuvo su origen a raíz de la crisis americana de 1929. Roosevelt
emprende en 1932 enérgicas medidas intervencionistas en el plano
económico, bancario, agrícola, obras públicas, y lo social con una ley que
reorganizaba las relaciones de trabajo en 1933 y una ley americana de
seguridad social en 1935 con tres rasgos fundamentales:
- Una comunidad de principios federales, para todos los Estados de la
Unión Americana, organizando el seguro de vejez. Sin embargo, el
seguro de desempleo (paro) se dejó para la competencia de cada uno de
los Estados.
- Garantizó una indemnización amplia de los riesgos sociales sobre estos
elementos: 1. Una legislación de seguro de desempleo o paro pagado
por todas las empresas en el orden de cada Estado, pero con una “tasa
federal”, con una protección “de nivel mínimo para no comprometer el
espíritu de iniciativa del pueblo americano”. 2. Un seguro de vejez que
se financiaría por el aporte de tasas sobre salarios, repartidas por igual
entre trabajador y empresario. 3. Un sistema de asistencia social en favor
de los ancianos. 4. Un régimen de subvención a los Estados para ayuda
a las familias con hijos a cargo.
FORMAS DE PROTECCION.
I- LA PREVISION. “Es anticiparse a un hecho futuro cierto, pero
también incierto. Se debe evitar que ocurra, y si ocurriese, deberá darse
la cobertura o atenuarse el impacto”.
La previsión tiene dos elementos: 1- el psicológico. 2- El material u
objetivo.
El Psicológico: Este elemento proviene del verbo prever, que algo va a
ocurrir.
El Material u objetivo: Es proveer los recursos necesarios, para que
cuando se presente la necesidad, se pueda satisfacer.
CLASIFICACION DE LA PREVISION: La doctrina la clasifica así:
i. Previsión individual.
ii. Previsión colectiva.
iii. El seguro como previsión.
iv. El seguro obligatorio privado o público.
v. Asistencia: a). privada. B). pública.
I.- PREVISION INDIVIDUAL: Es el ahorro. Ha surgido como forma de
protección de las necesidades, pero con el transcurso del tiempo, el
ahorro entró en crisis, por fenómenos económicos como la inflación,
hiperinflación, devaluación, reevaluación, dolarización, convertibilidad.
Fenómenos que han atentado contra lo que ha servido como forma de
protección.
II- PREVISION COLECTIVA.
LA MUTUALIDAD. Es la característica que aparece para la seguridad
social. La solidaridad grupal, no social. Aparece en el derecho español.
Con los mutuales aparece el concepto de solidaridad grupal. Al aparecer
tantos riegos, enfermedades y accidentes, los empleadores españoles, al
no existir seguridad social, se reunieron en grupos y con aportes.
Aportes de dinero para un fondo común, y cuando uno de ellos tenía un
riesgo común, se pagaba del fondo común.
LA NECESIDAD ERA COMUN DEL GRUPO DE EMPLEADORES. Sin
embargo, en esa mutual el aporte era voluntario. No existía el principio
de igualdad y el pago del riesgo era de acuerdo con los aportes. En casos
el riesgo era más alto que el aporte, quedando desamparado el
trabajador, cuando no se hacían los aportes. El trabajador, también podía
asumir su propio riesgo.
III- SEGURO PRIVADO.
Es la estructura de la seguro social. No se puede hablar de la seguro
social, sin hablar del seguro privado, previo históricamente, y el cual
convive con la seguridad social hoy por hoy.
El seguro privado contiene el ánimo lucranti, o ánimo de lucro. 1-Cobra
primas. 2- al tener el ánimo de lucro, solo da cobertura o amparo a los
riesgos asegurables, a los riesgos BUENOS, que son aquellos, de que la
posibilidad de que ocurran es mínima. Por ello las empresas realizan
estudios para expedir una póliza. Como cuando se requiere un crédito,
si la persona es menor de 35 años se expide la póliza con valores más
favorables, que para personas mayores de esa edad. Para mayores
riesgos son más altas las primas y se toman medidas necesarias para no
afectar el ánimo de lucro. 3-Si ocurre el riesgo se somete a estudio el
origen del evento para determinar procedencia de indemnización.
El seguro aparece como consecuencia de los riesgos de la revolución
industrial. Surge la responsabilidad del empleador, pero que no soporta
esa carga. Y el estado se ve en la obligación de crear un seguro público.
SEGURO PUBLICO OBLIGATORIO. SEGURO SOCIAL PUBLICO
OBLIGATORIO, para amparar a todos los trabajadores, producto de la
civilización industrial. Es el Seguro Social Obligatorio.
La idea de seguro social obligatorio es cubrir riesgos buenos y malos,
estos últimos son los de alto riesgo, como los accidentes de trabajo,
enfermedades profesionales, invalidez y muerte, por ser muy costosos,
para que el empleado, no quede desprotegido.
DIFERENCIAS DEL SEGURO PÚBLICO Y SEGURO PRIVADO.
El seguro privado da cobertura a un grupo determinado, cabe como
ejemplo: automotores, vida, etc.,
El seguro público: 1- no tiene ánimo de lucro. 2- Da cobertura a riesgos
buenos y malos, 3- Es administrado por el Estado, 4- son fondos públicos
con aporte privado de empleadores y trabajadores.
IV- LA ASISTENCIA.
Aparece como concepto previo de seguridad social, con criterios
eminentemente religiosas. “Más fácil que entre un camello en el ojo de
una aguja, que un rico en el reino de los cielos”. El efecto en este caso es
que un grupo se preocupa por este concepto y se convierten en
filántropos, dando a los pobres, para que ellos puedan llegar al reino de
los cielos. De esta manera quienes tenían capital, comienzan a crear
ASISTENCIA PRIVADA, dan dineros, crean fundaciones, instituciones
de beneficencia, corporaciones sin ánimo de lucro para ayudar a los más
pobres. Eran capitales privados como la fundación San Vicente Paúl.
Posteriormente cuando cambia la filosofía del Estado, que era liberal a
una filosofía intervencionista del Estado, calca la asistencia privada
desde los años 30, con la caída de la bolsa de N.Y, y se cae el capitalismo.
Solo le dejan al Estado la salud, el control del cambio, la balanza de
pagos. Era el capitalismo clásico liberal, que se cae, pero que no permite
que se caiga del todo, pues las políticas liberales eran inversiones
privadas y se plantea LA POLÍTICA DEL INTERVENCIONISMO.
En Colombia la política del Estado liberal también cambia y se convierte
en un Estado intervencionista, otorgando ASISTENCIA PÚBLICA de
dos maneras:
1. Construyendo infraestructura, hospitales, ancianatos. Presta
asistencia hospitalaria a los más pobres.
2. Dando auxilios económicos de su propio presupuesto, le da dinero a
los privados. Aparecen corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro
y con ellos la corrupción por medio de los auxilios parlamentarios. Se
prohíben estos auxilios por la constitución del 91.
ETAPAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA.
Antecedentes de la Seguridad Social en Colombia.
Generalidades de la seguridad social Sus inicios podemos referenciarlos
en 1820 con los militares en los montes Píos que contaban con una
pensión de orfandad (Mena Caicedo, 2012), más adelante con Rafael
Núñez como Presidente se crea la ley 50 de 1886 como la primera norma
para pagar pensiones a los trabajadores del sector público de otro lado
crea la pensión de gracia (Mena Caicedo, 2012); 15 después bajo el
gobierno de Alfonso López Pumarejo con la ley 6 de 1945 crea la caja
nacional de pensión social (CAJANAL) (Kalmanovitz, 2012), encargada
de pagar las pensiones de los empleados públicos, entidad que hoy en
día no existe y es reemplazada por la unidad de gestión y de aportes
parafiscales (UGPP), más adelante con la ley 90 de 1946 se crea el
instituto colombiano de los seguros sociales (hoy en día col pensiones)
(Moreno Angarita, Rubio, & Angarita, 2011), con esta ley se pagaban las
contingencias que tuvieran origen en el accidente de trabajo o
enfermedad profesional. En 1950 se expide el código del trabajo y
también se crean las pensiones patronales (la empresa pagaba la
pensión) (Moreno Angarita, Rubio, & Angarita, 2011), actualmente esto
no tiene vigencia, pero de esta ley se derivó la pensión sanción, ya que
uno de los requisitos para obtener la pensión patronal era llevar 20 años
laborando para el mismo empleador, por lo cual a los empleadores los
despedían faltando uno o dos años de servicio y como solución a este
problema se crea la pensión sanción con la ley 161 de 1961, más adelante
en el mandato de Carlos Lleras Restrepo, en 1967 acaba las pensiones
patronales y las empieza a pagar el instituto de los seguros sociales
donde el empleador empieza a pagar los aportes a esta institución, hasta
esta fecha para obtener la seguridad social era necesaria la
subordinación, por esto el independiente no podía pensionarse, los
independientes que no obtenían ingresos estaban regidos por sistema de
caridad y si tenían los recursos cotizaba salud, en 1989 Cesar Gaviria con
una apertura, globalización y privatización hace un llamada a los
empleados de sector público al privado y se crea la figura de la EPS
(Moreno Angarita, Rubio, & Angarita, 2011).
En 1991 con la Constitución Política la seguridad social y la salud son
catalogadas como derechos fundamentales y obtienen principios
constitucionales, esto adquiere relevancia ya que antes no eran
denominados de esta manera y no se podía hacer uso de la acción de
tutela.
Se crea el sistema integral de seguridad social que a su vez se compone
por 3 subsistemas (el sistema general de pensiones, sistema general de
salud y sistema general de riesgos laborales), cuyo eje fue la Ley 100 de
1993.
El concepto de la Seguridad Social lo encontramos en la Ley 100 de 1993
que conformó el nuevo sistema de seguridad integral, “esta comprende
el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, que disponen la
persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el
cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la
sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las
contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la
capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin
de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad”
(Alcaldía de Bogotá ). Tiene por objeto garantizar los derechos
irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de
vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que la afecten.
El sistema comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las
instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las
prestaciones de carácter económico, de salud y servicios
complementarios, materia de esta ley, u otras que se incorporen
normativamente en el futuro.
PERIODIZACION:
Esta Periodización comprende 5 etapas:
- Período de dispersión: Hasta 1945.
- Período de organización del sistema: 1944 a 1967.
- Período de expansión: 1967 a 1977.
- Período de cambios y crisis: 1977 a 1990.
- Período de reformas estructurales: 1990 en adelante.
I-PERIODO DE DISPERSIÓN: HASTA 1945.
Período que ve desde el nacimiento de la república hasta 1945.
Característica: Creación de beneficios de seguridad social sin plan
establecido. Son necesidades políticas y socio económicas del momento,
los que determinan los beneficios que se establecen. No existe seguro
social, ni seguridad social, solo la dispersión de algunos beneficios de
esa naturaleza.
CARACTERÍSTICAS DE ESTA ETAPA.1-En ausencia de un
intervencionismo del Estado, los logros de la seguridad social son una
combinación de beneficios asistenciales y prácticas mutuales, para los militares,
los gremios artesanales y las primeras organizaciones obreras.
Lo asistencial se inicia en el país con asistencia privada para atender
calamidades de salud por medio de las JUNTAS DE SOCORRO. Ocupa
un lugar destacado, en la asistencia privada la iglesia católica, con
entidades de Salud, como el campito. La construcción del hospital San
José de Bogotá en 1902, que, según el acta de fundación, debía ser
sostenido con donación de particulares. Representó el inicio además de
la combinación de la asistencia privada con la asistencia pública ya que
en 1912 el presidente Uribe Uribe obtuvo un auxilio del congreso en
1909, para el hospital, y posteriormente se decretó ayuda anual por parte
de la nación.
La asistencia pública, como actividad estatal, que supera la caridad, la
promueve Uribe Uribe con ideas sociales. En su proyecto “socialismo de
Estado” propuso organizar la asistencia pública como una manera de
eliminar la caridad. Institucionaliza la asistencia del estado con su frase:
“La asistencia pública es función del Estado, y se prestará a quienes
careciendo de medios o de derecho para exigirla a otra persona”.
El Mutualismo. Tiene su origen en los MONTEPÍOS MILITARES:
Fueron organizaciones militares de los españoles, implantadas en
América. Son cajas de socorro financiadas por contribución de sus
miembros para auxiliar económicamente a las familias de los mismos,
que desaparecieron en 1827. En 1843, se restablecen los MONTEPÍOS
MILITARES por solicitud de muchos militares, ante el desamparo de las
familias de quienes fallecieron en la guerra de la independencia.
Reconocía ayuda a las viudas de los fallecidos. Se fue transformando en
caja de ahorros, con la obligación de devolver aportes al afiliado o a sus
herederos. Desaparecieron definitivamente en 1917.
Mutualismo como práctica de los artesanos y de las primeras
organizaciones obreras. La naciente clase obrera tenía espíritu de
cooperación. Se organizan desde 1920, organizaciones que no son
impulsadas exclusivamente por la iglesia.
La segunda característica de esta etapa consiste en que los primeros beneficios
normativos de seguridad social surgen para el sector oficial. Primero los
militares y posteriormente el personal civil oficial.
Los primeros beneficios PENSIONALES, se reconocen a los militares
por sus aportes a la construcción de la República en 1821, en memoria
de los muertos por la patria y consideración a las viudas, huérfanos y
padres. En 1823 pensión vitalicia al libertador.
Al personal civil oficial, la primera ley en protegerlos fue la ley 50 de
1886. Establecía pensión, combinación entre jubilación e invalidez. Se
otorgaba a los 20 años pero debía demostrar “el haberse inutilizado el
servicio del trabajador”. Y otros requisitos como no haber sido removido
por mal manejo, injuria u omisión. Otras pensiones se establecieron para
los magistrados de la CSJ mayores de 60 años. Para los empleados civiles
oficiales con treinta años de labores públicas y con 60 años. La pensión
era la mitad del último sueldo devengado.
El primer sector dentro del personal civil oficial fue el sector de los
educadores. Ley 50 1886. Hizo extensiva a estos la “pensión de gracia”,
que ya existía en favor de los militares y sus familiares. Aun tiene
vigencia en el régimen educativo. El sector educativo es particular por
que se legisla en su favor, unificando el tiempo de servicios al Estado, y
a la educación privada.
Para los militares, adicionalmente, se organiza LA PRIMERA
INSTITUCIÓN DE SEGURIDAD SOCIAL, formalmente organizada.
Una comisión suiza estructuró: La caja de sueldos de retiro de las fuerzas
militares. Ley 75 de 1925. Se financiaba con aportes de los militares y
subvenciones anuales del Estado
Para el personal civil oficial, la primera caja de previsión se desarrolló
con el Sistema de previsión para las comunicaciones (Caprecom,
posteriormente). Ley 82 de 1912, para trabajadores de la rama postal y
telegráfica.
En la transición hacia la intervención del estado, se aprueban leyes aisladas de
pensiones, maternidad, sindicatos, riesgos profesionales, incapacidades, seguros
de vida etc., esos beneficios prestacionales, son fruto de luchas obreras y de
acciones humanitarias del Estado, para garantizar la fuerza de trabajo.
Normas de tipo humanitario. Ley 57 de 1915 sobre accidentes de trabajo.
Propuesta por el general Uribe. La propuso en 1902, y en 1914 cuando
cae asesinado, se aprueba en su honor.
Normas de origen reivindicativo. La s que reglamentan el trabajo de
menores. Las que dictan normas de higiene y asistencia social. Las que
establecen el seguro obligatorio, indemnizaciones por accidente de
trabajo, son normas reivindicativas por que se originan en las
negociaciones colectivas de los años 20.
La característica general de este primer período es que la legislación es
fragmentaria y restrictiva. Orientada en los primeros años al sector oficial, en
especial a los militares. Ya en ese comienzo del intervencionismo comienza a
legislarse para los asalariados, con restricciones para los trabajadores con bajos
ingresos y ciertas actividades. Este es el origen del carácter ESTRATIFICADO
DE NUESTRA SEGURIDAD SOCIAL
En 1904 Uribe Uribe hacía mención sobre los privilegios del sector oficial
y los militares. Advierte sobre los trabajadores particulares y sus
familias en cuanto a sus enfermedades y sus pensiones.
Los primeros beneficios pensionales oscilan entre ideas dadivosas y
caritativas, esto explica la estratificación de los beneficios, porque se
concibe más como una forma de conservar un estatus socioeconómico,
que como una forma masiva de conseguir beneficios necesarios para
todas las capas sociales.
Las normas de beneficios laborales y sociales para el trabajador aparecen
con restricciones: Las primeras normas laborales distinguían entre
empleados y obreros. Beneficiando solo a los empleados, como en el caso
de enfermedad. Los accidentes de trabajo protegían a empleados y
obreros, pero solo para unas industrias que se consideraban de riesgo.
Sobre el seguro de vida solo para ciertas empresas, y cubría hasta cierto
límite de remuneración. Las primeras pensiones de jubilación con 20
años se concedieron solo para los trabajadores de las empresas
ferroviarias, públicas y privadas.
Desde 1928 surge la necesidad por armonizar los dispersos beneficios sociales y
de crear instituciones de seguros sociales, ya conocidos en el mundo con el
seguro social alemán.
Las ya señaladas cajas originales, de sueldos de retiro militar y de
comunicaciones tienen interés y logro en cada sector, de organizar
instituciones de seguros sociales con carácter contributivo.
Se destaca la creación de la única caja de previsión originada en una
negociación colectiva, lo que refleja ya el intervencionismo del estado.
Fue LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE NAVEGACIÓN: RIOCAJA.
La caja surgió por laudo arbitral en 1942. Para empresas navieras.
Se abre un camino para crear la primera empresa de seguridad social en
el país, con la influencia alemana. Se presentaron proyectos desde 1923
hasta 1943.
II. PERIODO DE ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA. 1945-1967.
ETAPA DE PRESTACIONES PATRONALES Y SEGUROS SOCIALES
DIVERSIFICADOS. Etapa en la que se organiza propiamente un
régimen de seguros sociales. Es la etapa institucional de la seguridad
social. Las características:
Etapa de establecimiento formal de una legislación general y casi uniforme para
las relaciones laborales. Decreto 2350 del 44 y ley 6° del 45. En esta legislación
se establecen beneficios de seguridad social, como prestaciones sociales a cargo
del empleador, separando el sistema prestacional de los sectores público y
privado
Decreto 2350 de 1944. Primer estatuto jurídico que establece formal y de
manera uniforme la legislación del trabajo, López Pumarejo. Rigió
temporalmente, sienta las bases de normatividad posterior. Emitida en
estado de sitio, pero luego Ley de la República. Da origen a la ley 6a del
45.
Desde el punto de vista de la seguridad social, como fue el
establecimiento de las prestaciones sociales a cargo del patrono, aunque
transitorio, es el antecedente más inmediato de la seguridad social en
Colombia.
El defecto original de la seguridad social en Colombia fue no haber
unificado la protección de los trabajadores privados y oficiales.
Situación que se presentó porque las prestaciones sociales a cargo del
empleador son de carácter laboral, la legislación se estableció
separadamente las normas laborales y las prestaciones sociales de los
dos sectores. La única norma que unificó esa separación fue la ley 100
de 1993.
Las prestaciones del sector privado que están a cargo del empleador son
transitorias, hasta que se creara una entidad de seguridad social. Con la ley 90
del 46 se cristaliza la idea del seguro colombiano de los seguros sociales, como
entidad técnicamente diseñada para administrar un régimen de seguros sociales
obligatorios, que reemplazaría a los empleadores en el pago de las prestaciones
sociales.
La ley 6ª del 45 dispuso, que mientras se organizara el seguro social
obligatorio, correspondían al patrón las siguientes obligaciones:
indemnización por accidente de trabajo, por enfermedad profesional,
gastos de entierro del trabajador, vacaciones y cesantías. La ley 90 de
1946 crea el ICSS.
La exposición de motivos del proyecto de ley se convirtió finalmente en
dicha ley. Este puede considerarse el documento más importante en
cuanto a política social del siglo XX. Dice que el seguro social no es una
novedad, sino que ya se ha establecido en el mundo. Exponen sus
ventajas. En el debate ante el congreso, se explican las ventajas del
seguro social ante el congreso, pero el gobierno adopta el sistema de
prestaciones patronales en la ley 6° de la ley 45, por varias razones: se
adoptaron con carácter transitorio.
En la ponencia del proyecto, en la exposición de motivos de la ley 90 el
senador Jaramillo Giraldo anotaba lo siguiente. Era técnico el proyecto,
tenía cálculos actuariales concretos, era ambicioso, porque proyectaba
proteger a los trabajadores; encontraba ventajas, en principio solo
protegería a los asalariados y solo contra enfermedad y maternidad. Se
preguntó del porqué se escogía el modelo alemán solo para trabajadores
y por qué no el propuesto por Inglaterra y la respuesta era solo una:
situación económica.
La ley 6a del 45 frente al sector público presentó varias decisiones
trascendentales: Creó las prestaciones sociales, creó la CAJA NACIONAL DE
PREVISIÓN para los empleados oficiales. Autorizó la creación de otras cajas
oficiales.
La ley 6a del 45 creó las prestaciones a cargo de las entidades. Los
obreros y empleados oficiales gozarían de: pensión de jubilación, auxilio
de enfermedad no profesional, pensión de invalidez, seguro por muerte,
auxilio por enfermedad no profesional, asistencia médica, hospitalaria y
gastos funerarios.
La ley 6a, crea la Caja Nacional de previsión social. Entidad encargada
del pago de las prestaciones del sector oficial. Su creación se realizaría
con aportes de los empleados y obreros, del presupuesto nacional, más
un aporte del primer sueldo en su tercera parte.
Autorizó cajas de previsión por departamentos, municipios, por sectores
económicos y hasta por entidades. Esa dispersión de cajas en el país fue
un factor negativo en el sistema de seguridad social. Pues fue un modelo
fragmentado, porque nunca se pudieron integrar en un solo sistema.
Carecían de un sistema técnico para la financiación de riesgos. No
contaron con cálculos actuariales sobre el pago de pensiones. Sus
recursos solo daban para pagar gastos de administración y salud, las
pensiones se pagaban al final por medio de transferencias
presupuestales.
Volviendo al seguro social, en esta etapa el Instituto reúne unas características
que van a acompañar un desarrollo institucional.
La creación del ICSS, fue un propósito nacional, porque recibió apoyo
de los sectores obreros, el Estado, se comprometió con el proyecto
porque modernizaba su intervención en lo social, los gremios
empresariales, apoyan porque ven disminuidos los costos laborales.
El ICSS, siempre tuvo la intención de asumir los seguros económicos,
riesgos profesionales, invalidez, vejez y muerte, solo pudo en principio
asumir los seguros de reparto: enfermedad y maternidad. Se aplazan los
seguros económicos hasta tanto la situación sociopolítica fuera diferente
y mientras los sectores comprometidos tomaran conciencia de su
importancia y del beneficio general, para el capital y para el ahorro
nacional. La cobertura, solo a los trabajadores asalariados del sector
privado, se pretendió llevarlo a las zonas rurales, pero por problemas
económicos no se pudo realizar esa cobertura. No se incluyó al sector
manufacturero ni bancario, se buscó proteger en principio a los
asalariados con menos garantías. Las empresas como Fabricato, en sus
sindicatos solicitaron que no se les incluyera porque recibían mejores
prestaciones de la empresa por logros sindicales.
Una característica del ICSS, fue haber fijado una naturaleza jurídica en
su creación, como una “entidad autónoma de derecho social, con
personería jurídica, patrimonio propio, independiente del Estado. Con
consecuencias diferentes, la vigilancia y control le pertenecía a la súper-
bancaria, y se asimilaban a empleados particulares con derecho a
negociación colectiva.
Una cualidad de la ley 90 del 46 es sintetizar e integrar todas las leyes
anteriores. Todo quedaba recogido en la ley de seguros sociales
obligatorios.
Gran parte de la modernización de la seguridad social en América
Latina fue agenciada por La OIT.
DIFICULTADES. En su comienzo el ICSS, debió afrontar problemas
como la falta de hospitales y escasez de médicos, sin contar con buenos
servicios hospitalarios, daña su imagen. Los costos de asistencia médica
representaron el doble de lo estimado. Problema que surge al no haber
montado los seguros económicos para su financiación. Como
consecuencia debe limitar el número de afiliados. Debió tomar en
arriendo hospitales. La construcción de La San Pedro Claver ocasionó
muchos inconvenientes.
Otra dificultad fueron los roces con sectores médicos. Porque
consideraban que la socialización de la medicina implicaba poco avance
en lo científico, por limitar la iniciativa particular. Con los médicos
surgen problemas de tipo salarial, hasta que en 1949 surge la posibilidad
de un paro médico. Forman su propio sindicato.
Otro problema fue el constante agobio presupuestal. El Gobierno debía
aportar y siempre se retrasó, tanto fue su incumplimiento que en 1950
debieron cerrarse algunas oficinas de este.
Desde el frente nacional el gobierno apoya la expansión de la seguridad social
en el país. Se debate la propuesta de crear los seguros de pensiones y riesgos
profesionales.
La administración Lleras Camargo ven la necesidad de crear los seguros
económicos IVM, como riesgos profesionales. Esta administración en
1960 expide los primeros decretos aprobatorios en pensiones y riesgos
profesionales, discusión que se posterga por falta de cálculos actuariales.
El debate sobre la implantación de los seguros económicos es un debate complejo
por su mala imagen de algunos servicios asistenciales, por el déficit del gobierno
y el rechazo de los gremios al aseguramiento público de los riesgos. Finalmente
se inicia la vigencia del seguro de riesgos profesionales en 1964, y el seguro de
pensiones en 1966.
Las limitaciones iniciales del ICSS, impidieron la iniciación de los
seguros económicos. Como el déficit financiero de los riesgos de
enfermedad y maternidad debido al no pago de la cuota estatal. En
resumen, la extensión de esos nuevos riesgos fue vista como una
maniobra del gobierno para evadir sus responsabilidades financieras y
trasladar nuevos costos a empleados y empleadores. El factor más
negativo en la implantación de los seguros económicos fueron los
sindicatos, porque exponían la pérdida de logros en muchos años de
lucha. Posteriormente y luego de reformas, el gremio sindical aceptó.
La puesta en marcha del seguro de riesgos profesionales (hoy riesgos
laborales) se logró en 1964. Se discutieron varios aspectos en los debates,
como el monto de las incapacidades en caso de accidente de trabajo, el
proyecto ordenaba el pago de las dos terceras partes del salario, luego
quedó en un 100% y hasta por 180 días.
En la seguridad social oficial, la situación administrativa y financiera de las
Cajas se hace crítica durante los años 60 y 70.
El gobierno advierte el problema de las cajas asegurando que fueron
creadas sin técnicas, sin cálculos previos para equilibrar las obligaciones
y los ingresos. La dispersión de las cajas es otro problema pues no hay
estadísticas de ellas. No hay registros de las personas y sus
eventualidades. Propone la unificación de la Caja
En esta etapa de organización se inicia modestamente el régimen de subsidio
familiar y las primeras cajas de subsidio familiar, creadas para administrar esa
prestación. Su creación la propone la ley 90 del 46. Pero su desarrollo provino
de la iniciativa empresarial.
El origen del subsidio familiar como parte de la seguridad social surge
de la ley 90 del 46 (ICSS). De la ley se desprende que las cajas de
compensación son voluntad del patrono, con posibilidad de establecerse
legalmente esa prestación. En ambos casos el ICSS intervenía en su
organización. Este mandato de la ley 90 del 46 produce eso, la creación
voluntaria por parte de la industria La pionera de la institucionalización
de las cajas de compensación se debe a la ANDI la cual crea en 1954 la
Caja de Compensación Familiar de Antioquia. En la creación de las
cajas hay sentido social e influencia de la iglesia católica. Hay una
preocupación por parte del industrial por la situación de los
trabajadores con mayores cargas familiares, decisión que amparaba a la
industria pues este subsidio no era factor salarial. El subsidio familiar es
un medio de fortalecimiento de la familia.
Un adelanto del sistema del subsidio familiar fue el Decreto 3151 del 62,
que autoriza a las cajas a destinar a obras de carácter social el dinero que
ahorren del porcentaje autorizado para gastos de administración (5%).
Se abre la puerta para programas sociales, como la salud, educación
vivienda, recreación cultura, capacitación, mercadeo.
Se amplía este beneficio del subsidio familiar con la ley 58 de 1963, para
el sector público.
El SENA es una institución vinculada a la seguridad social. Creada en esta
etapa también. Capacita al trabajador colombiano y tecnifica a los aprendices de
acuerdo con la OIT.
El Decreto 118 del 57 da vida al Sena, establece sus recursos y crea los
aportes patronales obligatorios para el subsidio familiar 4% de nómina
y para el SENA el 1%.
La ley 188 del 59 institucionaliza el contrato de aprendizaje, contenido
en el código laboral, por medio del SENA. Con regulación especial, en
la que los sujetos del contrato son, el empleador, el SENA y el aprendiz.
La ley establece la obligación de los empleadores de todas las
actividades que tuvieran 20 o más trabajadores, de contratar a un
número de aprendices un número de trabajadores hasta del 5% del total
de empleados, según cuota que el SENA señalará por resolución.
Posteriormente la misma ley aumente el aporte del 1% al 2% del valor
de la nómina el aporte para el SENA.
En este período se crea una figura atípica protectora de la estabilidad laboral:
LA PENSIÓN SANCION. Ley 171 de 1961. Art. 8°.
Figura que se crea para los trabajadores del sector privado, evitando que
fueran despedidos injustamente antes de cumplir los requisitos de la
pensión de jubilación, a los 20 años al servicio del mismo patrón, toda
vez que no había entrado en vigor el sistema Pensional del seguro social.
De esta manera la ley ordenaba que el empleado que tuviera más de 10
años al servicio de un patrón y fuera despedido sin justa causa, tendría
derecho a la pensión sanción al cumplir los 60 años de edad si tuviere
más de 10 años de servicio o la edad de 50 años si tuviera más de 15 años
de servicio, con el mismo valor de la pensión equivalente a los 20 años
de servicio.
III- PERIODO DE EXPANSION. 1967- 1977
Este período se inicia en 1967, se caracteriza por la ampliación de
beneficios del sistema, y la expansión geográfica de su cobertura.
La expansión del ICSS, se produce con la implementación de los seguros de
IVM.
El ICSS hasta el 1 de enero del 67 solo cubría riesgos de enfermedad y
maternidad y de riesgos profesionales. El Decreto 1824 del 65
reglamenta inscripciones, aportes y recaudos para el seguro IVM. La
pensión vejez se obtiene con requisitos de cotización (1000 semanas),
edad (55 y 60 años). Ojo se podía reducir a 500 semanas de cotización, si
se hubieran cotizado dentro de los veinte años anteriores al
cumplimiento de la edad mínima pensional.
Desde su vigencia las cotizaciones debían tener una destinación, que
contribuyera con el desarrollo económico del país sin afectar su
destinación. Se hizo un fideicomiso entre el ICSS, El Gobierno y el Banco
de la República. Con esto se buscaba preservar el valor de las reservas,
se encausa el ahorro hacia inversiones en la construcción, mejorar la
dotación hospitalaria, y solucionar el problema de la vivienda. Pero esa
inversión no fue significativa en el PIB porque solo arrojó el 2%, debido
a la baja cobertura.
La puesta en marcha de los IVM debilita financieramente al ICSS. Por la
falta de aportes del Estado, debió subsidiar los seguros de salud con los
económicos; mal manejo de los recursos de los seguros económicos y
politización del instituto.
La expansión de la seguridad social, se hace desde el punto de vista de la política
oficial, y la ampliación en la población y zonas geográficas.
Se crean oficinas locales en trece departamentos. Se amplía la cobertura
de la población a un 37.5%.
Se crea el seguro social campesino en 1971. En 1972 el ICSS establece la
afiliación de trabajadores rurales independientes y de sus familias.
(Servicios médicos se les prestaban). Se abandona la idea y se centra en
los trabajadores independientes.
Se crea el seguro médico familiar. La medicina familiar es el mecanismo
más adecuado para cumplir las responsabilidades del ICSS. 1975 se pone
en marcha del sistema, en virtud del cual, la familia del afiliado tenía
derecho de atención en las zonas a donde se hubiera extendido el seguro
médico familiar.
En este período se fortalecen los beneficios de las cajas de compensación familiar.
1968 se ordena el pago del subsidio familiar a todos los servidores del
sector público.
1973 uniformidad del subsidio de familia para el sector público y el
privado.
1974 se establecen normas para pagar el subsidio a los trabajadores del
campo.
Se unifica la normativa y de tecnificación para el sistema prestacional oficial,
que regula el régimen de prestaciones de los empleados públicos y trabajadores
oficiales del nivel nacional. Se centraliza el manejo de las cesantías oficiales en
el FONDO NACIONAL DEL AHORRO.
Se hace dentro de la reforma de la estructura del estado. Clasifica ya las
entidades del sector central y del sector descentralizado. Clasifica a los
empleados públicos y a los trabajadores oficiales. Todo esto se hace en
1968.
Se tratan de unificar la caja nacional de previsión, con todas las cajas del
país y se piensa, por el problema económico, tratar de ingresarlas todas
al ICSS, pero es una operación compleja con muchos riesgos, no se logra.
El decreto ley 3135 de 1968, recoge en un solo cuerpo normativo las
prestaciones de los empleados públicos y trabajadores oficiales del nivel
nacional. El régimen social estaba disperso.
La creación del Fondo Nacional del Ahorro es un paso hacia la
tecnificación de la seguridad social del sector público, en lo que refiere
a cesantías. El D.L: 3118 del 68 dispone que las Cajas de Previsión y las
demás cajas o en su defecto las entidades empleadoras, debían liquidar
con carácter definitivo el auxilio de cesantías de los Empresas Públicas
y Trabajadores Oficiales, causadas hasta el 31 de diciembre del 68,
debiendo entregar esos valores al fondo. Y desde 1 de enero del 69 todas las
entidades empleadoras debían liquidar anualmente las cesantías de los
servidores y entregarlas al Fondo. Este podía ofrecerles planes de
vivienda a sus afiliados.
Se evidencia la crisis financiera de la seguridad social en el sector oficial.
El Estado decide buscar nuevos recursos para el sector.
Ley 4ª de 1966 establece fuentes de financiación para la Caja Nacional de
Previsión: 5% del salario mensual del afiliado, una porción del primer salario y
de todo aumento. También los pensionados. Para los notarios un
porcentaje del salario.
En este periodo también crisis burocrática y administrativa en el ICSS, se
buscan soluciones con normas para el régimen financiero y jurídico del mismo.
Se presenta el mayor paro médico de la historia.
En lo normativo en el 71 es la primera reorganización del ICSS, Establece
el SMF, extiende este beneficio solo en las zonas donde existe. Se
establece la posibilidad de afiliación de los trabajadores oficiales, de las
empresas comerciales e industriales del estado, El estado ya no es
cotizante del ICSS, sino que ahora hace contribuciones.
1973 se establece un régimen financiero que le permita al ICSS, disponer
de parte de los ingresos de los seguros de pensiones y riesgos
profesionales para salvar cualquier faltante en cualquier rama del
seguro. Ya no es tripartita el aporte, ahora solo aporta el empleador y el
empleado y el estado solo aporta anualmente.
Dos problemáticas se presentaban una de carácter salarial con los
médicos que desembocó en la huelga más grande del sector, 52 días de
paro, y otro sobre la naturaleza jurídica del ICSS, que desde 1968 se
convirtió en Establecimiento público, de manera que, por regla general,
todos sus servidores eran por regla general empleados públicos,
afectando su capacidad negociadora. Después de huelga y peleas
gobierno sindicato, el gobierno termina aceptando la convención
colectiva.
Se hace un esfuerzo en el país para integrar el sistema de salud de seguridad
social con los deberes asistenciales del Estado. Se crea el sistema nacional de
salud, aunque logra la atención de salud en la población, no la integra
adecuadamente. En 1976 con la creación del FONDO NACIONAL
HOSPITALARIO, se amplía la atención en salud en todo el país.
La asistencia pública es el mecanismo por medio del cual el Estado, ha
satisfecho las necesidades de salud para los más pobres. Se inicia como
beneficencia en los 20, se institucionaliza con el plan nacional
hospitalario en el 63 y en el 75 Sistema Nacional de Salud.
La idea era crear una estructura central de la salud, un centro operativo,
integrando el sector público y el privado. Integrar el seguro con todas
las entidades que manejaran políticas de salud, se propone traspasar el
ICSS al ministerio de salud, propuesta no acogida.
1976 se crea el Fondo Nacional Hospitalario, con recursos provenientes
del ICSS, de sus pensiones. Importante aporte de la seguridad social al
sistema de salud.
Período en el que se expande la seguridad social, en cuanto a los sujetos
protegidos. Los pensionados y su núcleo familiar. Se expiden leyes protectoras
para estos, independientemente de cual fuera la entidad del pago de las
pensiones.
1972 por primera vez, sanción moratoria por el no pago oportuno de
pensiones.
1973 son vitalicias las pensiones a favor de las viudas de pensionados,
que eran temporales.
1975 derecho a la sustitución de la pensión a favor del cónyuge
supérstite, y la posibilidad a la compañera permanente. Dispone el que
el derecho pensional a favor de estos beneficiarios no solo es por el
fallecimiento del pensionado, también para el trabajador que fallece
antes de cumplir edad pensional, pero que completó el tiempo de
servicios.
1976 favorecimiento de los pensionados: reajuste anual del monto de las
pensiones. Se establece un monto mínimo de un salario mínimo para
toda pensión. Una mesada adicional en diciembre. Gastos funerarios
para todo pensionado que fallece.
IV- PERIODO DE CAMBIOS Y CRISIS. 1977-1990
Período donde se introducen cambios importantes en la seguridad
social, pero es un período de crisis financiera y social.
1-Las dificultades institucionales del ICSS, determinan la expedición de una ley
de facultades presidenciales, en el 77, para reorganizar todo el régimen de los
seguros sociales del país. El D.L 1650 del 77, busca un mejoramiento en los
recursos y servicios de la entidad. Pero solo se reestructuró el seguro
parcialmente y su contenido no se aplicó.
El Decreto 1650 del 77 fue el instrumento central de la reestructuración
del Seguro Social. Ya no en el ICSS, ahora se denomina ISS. Formula la
separación de los seguros asistenciales de los seguros económicos. La
separación de los dos tipos de riesgo no funcionó porque no hubo
voluntad política. A parte de cambios solo burocráticos, la reforma se
centró en reorganizar los centros asistenciales.
2-Se pone fin a la crisis sindical y de personal del ISS, con la expedición de un
régimen especial que crea los” funcionarios de seguridad social” del ISS, como
categoría intermedia entre Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales.
La categoría de funcionarios de la seguridad social, subsistió desde el 77
hasta las reformas de los 90, cuando se transformó la naturaleza jurídica
del ISS de Establecimiento Público a Empresa Industrial y Comercial del
Estado. (100/93). Se convirtieron a TO con pleno derecho de negociación
colectiva.
3-En esta etapa la jurisprudencia influye en el desarrollo del sistema pensional
del ISS, porque comienzan a llegar los conflictos de la nueva aplicación. Define
los alcances de la “pensión sanción”, cuando corresponde a los empleadores y
cuando al seguro social.
El problema de la pensión sanción es importante por la vigencia del
sistema pensional del seguro social. La jurisprudencia sostiene la
vigencia de la pensión sanción, a pesar de la existencia del ISS.
También fijó criterios en cuanto al régimen de transición de las
pensiones patronales privadas a las del seguro social
El subsidio familiar, que es una asignación del sistema de seguridad social, las
cajas sufren cambios institucionales. Se institucionaliza la intervención del
Estado en el sistema.
Se transforma la pensión sanción. Modifica el régimen de pensiones del ISS,
establece que la pensión sanción se integra con la de vejez que reconozca el
seguro. Con la expedición de la ley 50 del 90, se hace inaplicable la pensión
sanción, cuando se ha cumplido con la obligación patronal de afiliación al seguro
social, tendencia que se mantiene con la ley 100 del 93.
Se reestructuran las condiciones pensionales del sector oficial. Se fortalece
financieramente a las entidades. Se modifica el estatuto del pensionado. Se
ordena hacia futuro la unificación de los tiempos pensionales en el sector público
y privado.
Cambios normativos que buscan mayor cobertura del seguro social, sin lograrlo
por demasiada regla, y por falta de una política de ampliación de la afiliación.
Normatividad para extender la protección a trabajadores
independientes.
Afiliación al seguro del servicio doméstico, se permite la afiliación con
ingresos inferiores al mínimo.
Otra medida para ampliar la cobertura es la afiliación de sacerdotes
diocesanos, no tuvo aplicación.
En esta etapa de crisis y cambios se contó con un diagnóstico sobre la situación
del sistema de seguro social obligatorio. “Informe de la misión de empleo”
conocido como INFORME CHENERY.
Ese informe incide en las reformas de la siguiente etapa. Del seguro
social dice: 1- Es un sistema disperso y protege de forma incompleta los
riesgos sociales. 2- baja cobertura y tiene inequidades internas, es
desigual para los diferentes segmentos de la clase trabajadora. 3-
Adolece de complejos problemas financieros.
Como solución plantea, la urgente integración entre los diferentes
regímenes y mayor eficiencia. Ampliar la cobertura, en especial de los
independientes. En salud un régimen asistencial para los más pobres.
V. PERIODO DE REFORMAS ESTRUCTURALES. 1990
Como un proceso de “reformas estructurales” se ha denominado esta
etapa que inicia desde 1990. Es un período donde confluyen cambios
radicales en lo económico y en lo institucional en el país que
desembocan en la creación de un nuevo modelo en la seguridad social
del país.
1-El primer aspecto del contexto mundial de los 90 lo constituyeron los cambios
políticos y socioeconómicos del planeta. Se desata el proceso de globalización de
la economía, desmonte del sistema socialista, con la terminación de la guerra
fría, y el dominio de la economía capitalista globalizada.
A finales de los 80 y comienzos de los 90 se termina una etapa de la
humanidad y comienza otra. 1914 época de catástrofes, hasta l948,
cuando concluye la segunda guerra mundial, Sigue un período de 30
años de crecimiento económico y transformación social. 1990 era de
descomposición, incertidumbre y crisis. Crisis política, económica,
social, moral.
Globalización otra característica de nuestro tiempo, que es la pérdida de
fronteras en lo económico, tecnológico etc., que ha transformado entre
otros, la alianza entre capitalismo, estado asistencia y democracia, el
liberalismo social o socialdemocracia y con ella el sistema de seguridad
social.
Caída del socialismo. Y todos estos elementos han contribuido en los
cambios de la seguridad social, en cuanto a su concepción. Los sistemas
de seguridad social tuvieron su fortalecimiento más alto en la edad de
oro de la economía del siglo XX. A finales de siglo se trató de preservar
el sistema, con base en la disminución del gasto público y con el traslado
de la gestión al sector privado. De esta forma los países pobres se
enfrentan a la necesidad de efectuar reformas estructurales de los
precarios sistemas de seguridad social.
El cambio de modelo económico que vivió Colombia es uno de los aspectos que
incidieron en las reformas estructurales de la seguridad social. Ese proceso,
conocido como la apertura económica, metió a Colombia en el mercado mundial,
que aportó ventajas y desventajas.
Antes de la apertura económica en Colombia rigió el llamado modelo de
sustitución de importaciones. Eran políticas hacia el mercado interno.
Buscaba reemplazar por medio de la industrialización, los productos
importados de consumo masivo, para evitar presiones sobre las escasas
divisas del país. Divisas que se originaban en la exportación de materias
primas agrícolas o mineras. Dos controles tenían las importaciones el
arancel, y controles cuantitativos que son las licencias de los
importadores.
Se plantean cambios al sistema imperante en ese momento. Se ajustan
las finanzas públicas para aumentar ahorro interno, y ajuste cambiario
que facilite el comercio internacional. Se desgravan gradualmente
bienes importados, eliminan restricciones cuantitativas y se utilizan
algunos subsidios para aumentar las exportaciones.
Se propone el paso hacia la apertura económica, para ingresar a los
mercados internacionales. Consecuencias del proceso, mejora en los
precios de los bienes para el consumidor y calidad en los mismos. Se
adopta en el año de 1990 ese modelo económico, se liberan
importaciones y reducen los aranceles.
En Colombia se produce un cambio institucional importante. Convocatoria a
una asamblea nacional constituyente, que termina con la expedición de la CPC,
en el 91. Se incluyen nuevos derechos laborales y un nuevo modelo de seguridad
social en el país.
Hacia 1985 surge la necesidad de un nuevo modelo constitucional para
democratizar el Estado y la reconciliación con la sociedad civil. Los
factores que influyeron: la tradición reformista, una sociedad más
pluralista, un nuevo modelo institucional por los cambios políticos y
económicos en el mundo, el fortalecimiento de los derechos humanos.
Se expide la nueva constitución política el 4 de julio de 1991. Fortalece la
carta de los derechos, protección de los derechos fundamentales,
participación política de los ciudadanos en forma más amplia que la
simple elección de representantes, modifica la rama ejecutiva, la
legislativa, la judicial, se crea el CS de la J, La Corte Constitucional.,
fortalece los entes de control, reforma la organización territorial, con
mayor autonomía y gestión de recursos, entre otros.
Los derechos laborales los innovó. Es pilar de la libertad, es un derecho
y obligación social, crea los cargos de carrera, fortalece el derecho laboral
colectivo, etc.
De la seguridad social: La señala como un derecho, es un servicio
público, asume la gestión de la seguridad social, y permite que la
prestación de los servicios de la seguridad social puede ser pública o
privada, la salud es altamente intervenida por el Estado.
La incidencia de la jurisprudencia de La Corte Constitucional ha
colaborado en el desarrollo de todos los campos de la sociedad.
Las reformas económicas del país se dieron algunas antes de la carta política del
91. La de mayor impacto fue la reforma laboral introducida por la ley 50 de
1990, que cambió el marco de las relaciones laborales.
Se inician reformas para racionalizar el tamaño del estado. Se reestructuran y
se suprimen entidades, retiros masivos del sector oficial, se legisla sobre los
regímenes de carrera.
Este es el origen de la llamada reforma administrativa del 92, se estudia
cada entidad estatal para que se adecue a la nueva carta política. Se
indemnizaron a los servidores públicos despedidos. A pesar de las
demandas la corte constitucional declaro legales esos despidos. Se
transformaron 62 entidades.
Entre otras, el ISS, fue reestructurado, se cambió su naturaleza jurídica
de Establecimiento Público a Empresa Industrial y Comercial del
Estado. Se separó contablemente cada uno de los seguros. Se favoreció
el retiro masivo de empleados. Se reestructuró la Caja Nacional de
previsión, modificando los servicios asistenciales. Otras entidades de
seguridad social también fueron reestructuradas, como el ministerio de
salud, Instituto Nacional de Salud, La superintendencia.
El régimen de carrera de los servidores públicos se desarrolla con la Ley
27 del 92.
El debate sobre reforma a la seguridad social, que culmina con la expedición de
la ley 100 del 93. Enmarcado por debates y discusiones. Reflejó las tendencias e
intereses en torno a lo que debía ser el nuevo sistema de seguridad social y en
particular del sistema pensional.
Había consenso para la reforma de la seguridad social. Razones
institucionales, de cobertura solo contaba con el 20% de la población,
razones financieras que en cuanto al carácter contributivo solo aplicaba
al seguro social, las cajas de previsión tenían caos financiero y
administrativo siendo inmanejables.
En los debates sobre la reforma el gobierno de Gaviria tenía una
concepción con características como: 1- clara tendencia a evitar el debate
público asumiendo que era un problema técnico. 2- Siempre propuso
que el sistema financiero de las pensiones debía ser reemplazado por un
sistema de ahorro individual. Tenía un criterio privatizador de la
seguridad social. 3- Consideraba que la reforma de la seguridad social
debía cumplir con propósitos económicos, fortaleciendo el sector
financiero y aumentando el ahorro nacional.
Se expide la ley 100, como resultado del debate de la reforma de la
seguridad social. El sector financiero fue el grupo de presión a favor de
la capitalización individual. Ese sector ya contaba con la infraestructura
para asumir el negocio pensional, pues las administradoras de fondos
de pensiones y cesantías, creadas por la ley 50 del 90, quedaron
facultadas a futuro para administrar fondos de pensiones inspirados en
el modelo del sistema chileno.
Otros sectores diferentes al gobierno no compartían con el cambio
radical del régimen financiero, cuestionaron el modelo chileno y
proponían más presencia del Estado en el sistema.
Inicialmente el debate de seguridad social se centró en el sistema
pensional.
En cuanto la Ley 10/1990 de Sistema Nacional de Salud donde se señaló
que el Estado tiene la responsabilidad del servicio público de salud,
responsabilidades y facultades de intervención, que luego fueron
recogidas en la Ley 100 de 1993.
El Congreso discutió la necesidad de abordar una reforma integral en
salud, apoyada esta propuesta por analistas económicos. Se presentaron
varias propuestas y todas coincidían en separar los seguros económicos
con la salud, en la libre competencia de los sectores público y privad en
la prestación de los servicios entre aseguradores y prestadores del
servicio. El gobierno presentó una propuesta unificada que se convirtió
en el sistema general de seguridad social en salud.
Con todas estas propuestas y discusiones en el 93 el congreso expide la
ley 100 del 93 con la que se crea “El Sistema de Seguridad Social
Integral”.