La calidad educativa y su evaluación: viejos conceptos, nuevos significados

Liliana Pascual1

María Luz Albergucci2

«Las cosas que damos por supuestas,

sin indagarlas o reflexionar sobre ellas,
son justamente las que determinan nuestro pensamiento
consciente y deciden nuestras conclusiones»
(Dewey, 1916: 18).

Introducción

En educación, como en todos los ámbitos de la sociedad, algunos conceptos quedan

anclados en ciertos significados que han sido naturalizados y legitimados, al
independizarse de la carga ideológica del discurso predominante en un contexto
determinado.

El objetivo de este trabajo es contribuir a la deconstrucción ideológica de dos

conceptos claves en el ámbito educativo, como son la calidad y la evaluación
educativas, de manera de abrir paso a nuevos discursos democratizadores, que
permitan comprender estos fenómenos sin desconocer las desigualdades que
presentan las trayectorias educativas de los distintos grupos sociales.

No es casual, además, que en este contexto histórico adquiera centralidad el debate

sobre estos conceptos. Actualmente, el concepto de calidad educativa y, en estrecha
relación, la evaluación de la calidad, se encuentran presente en todas las
formulaciones de la política educativa. No obstante, sus significados, que tienen una
alta carga valorativa, han ido cambiando según el contexto histórico político
hegemónico en cada período.

Atendiendo al objetivo planteado, se analiza cuándo se instalan con fuerza ambos

conceptos en nuestro país y los sentidos atribuidos en ese momento. Se describen los
cambios de sentido en los últimos años, a la luz de un nuevo posicionamiento político-
ideológico respecto del tipo de educación que se reivindica como ideal. Por último, el
relato de la experiencia que implicó la utilización del Índice de Mejoramiento de la

1
Doctora en Ciencias de la Educación (UBA) y Licenciada en Sociología (UBA). Fue becaria del CONICET, profesora
de la Universidad Nacional de La Plata y Directora de Programación Educativa del Ministerio de Educación de la CABA.
En los últimos años, se desempeñó como Coordinadora del Área de Investigación y Evaluación de Programas y como
Directora Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DiNIECE), del Ministerio de Educación de la
Nación. Es especialista en planeamiento y en metodología de la investigación educativa. Actualmente, se desempeña
como profesora de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de Lanús. Es autora y coautora de
varios artículos y libros.

2
Licenciada en Ciencias de la Educación (UBA) y Profesora Especializada en Discapacitados Visuales. Es
especialista en planeamiento y estadística educativa y se ha desempeñado en organismos públicos nacional y
provincial. Docente en institutos de formación docente y en la Universidad Nacional de Hurlingham. Forma parte del
cuerpo docente de la Diplomatura en Conducción de las Instituciones Educativas de Nivel Secundario del ISP Joaquín
V. González a cargo de talleres sobre información para la toma de decisiones y evaluación institucional. En organismos
públicos, entre otros, fue Directora de Información y Estadística Educativa y Coordinadora de la Red Federal de
Información Educativa de la DiNIECE del Ministerio de Educación de la Nación.

1
Educación Secundaria (IMESA), donde se utiliza la información para la toma de
decisiones de mejora, pretende también dar cuenta de algunos de estos cambios.

Acerca de la calidad educativa

Si analizamos las definiciones existentes en torno al concepto de calidad en un sentido

general, encontramos una gran dispersión en cuanto al contenido asignado. Un
análisis más pormenorizado de este concepto revela que la calidad, lejos de ser un
atributo propio de los sujetos sociales, implica un proceso dinámico, que transcurre a
lo largo del tiempo y que tiene una perspectiva multidimensional, en tanto se puede
hablar de distintas formas de calidad- política, económica, cultural, educativa, entre
otras-.

En cuanto a la calidad educativa, encontramos la misma dispersión a la hora de

establecer su significado. A esto se suma la complejidad de que cada nueva versión
de este concepto no sustituye enteramente a las anteriores, sino que, por el contrario,
se instala en un nuevo contexto histórico produciéndose una suerte de convivencia,
muchas veces antagónica, entre los distintos significados. Esto se explica por el hecho
de que la calidad educativa no es un concepto abstracto y neutro, sino social e
históricamente situado.

Algunos autores (Diker y Feeney, 1998), sostienen que la preocupación por la calidad
educativa se origina en la década del ´80, en países con una amplia cobertura
educativa, como Estados Unidos y algunos países europeos. Como se desprende de
la mayoría de los documentos de esa época, el contexto histórico político del momento
se caracterizaba por fuertes críticas a la inversión educativa. Básicamente, se ponían
en duda los resultados de dicha inversión y se enfatizaba la baja rentabilidad individual
y social que tenía la formación otorgada por el sistema educativo, en tanto no se
adecuaba a los requerimientos del sector productivo.

Dentro de esta lógica de mercado, el concepto de calidad educativa se asocia a la

medición del producto alcanzado por la educación, o sea medir si a través de las
inversiones financieras de los gobiernos en educación se obtiene un producto valioso.
Bajo la lógica imperante de la competitividad, eficiencia y calidad del producto o del
servicio, el control es la tarea que define el rol del Estado en torno a la calidad
educativa. El sentido que se asigna a ésta es el de “sinónimo de medición de
resultados”, sentido que se asocia a conceptos tales como, el de competitividad y
eficiencia del sistema educativo.

En nuestro país, el concepto de calidad educativa se instala fuertemente en la década

de los noventa, época en que se produce la transferencia de los servicios educativos
de la Nación a las jurisdicciones. La transferencia de los servicios educativos otorga
mayor autonomía a las jurisdicciones y a las instituciones educativas y, como
contrapartida, recae en ellas la responsabilidad por la calidad de la educación. El
Estado Nacional se reserva para sí el papel de contralor de dicha calidad, a través de
la implementación de operativos nacionales de medición de los aprendizajes
alcanzados por los alumnos.

2
En el marco de una cultura de época dominada por una economía de libre mercado, la
competitividad es el camino para la existencia de servicios de calidad y para un uso
más eficiente de los recursos. Desde la óptica de la competitividad, los resultados
obtenidos por las escuelas son comunicados a la sociedad, en tanto se espera que, en
el libre mercado de la educación, las escuelas compitan entre sí para ser mejores. La
divulgación de los resultados en forma de ranking, que coloca a las “buenas escuelas”
del otro lado de la vara de las “malas escuelas”, se basa en el supuesto de que tal
situación serviría para alentar a estas últimas a cambiar su condición.

Como respuesta a las reformas educativas neoliberales que imperaron en los noventa,
y que llevaron a identificar el concepto de calidad educativa con las pruebas
estandarizadas aplicadas a los estudiantes, en los últimos años surgen otras
perspectivas que apuntan a reivindicar la calidad de la educación como un derecho.
En este debate, se destaca el papel de la UNESCO (2005), que entiende que la
educación es de calidad cuando se logra la democratización en el acceso y la
apropiación del conocimiento por parte de todas las personas, especialmente de
aquellas que están en riesgo de ser marginadas. Dos aspectos claves surgen de esta
conceptualización, en tanto no se trata solamente de lograr que todos estén en la
escuela sino también de que puedan apropiarse del conocimiento.

Las ideas expresadas en el documento “Educación de Calidad para Todos: un asunto

de derechos humanos” (UNESCO, 2007), replicadas luego en varios trabajos
académicos, resaltan una nueva concepción acerca de la calidad educativa,
considerada como un derecho social y una responsabilidad de los Estados. Es
obligación de los Estados velar por el cumplimiento de este derecho a través de
políticas públicas, en tanto se reconoce la situación de desigualdad social que afecta
principalmente a los sectores más vulnerables de la sociedad, en el derecho a acceder
a una educación de calidad. En función de este nuevo significado, la calidad educativa
es entendida como aquella que promueve el “pleno desarrollo de las múltiples
potencialidades de cada persona, con aprendizajes socialmente relevantes y
experiencias educativas pertinentes a las necesidades y las características de los
individuos y los contextos en los que se desenvuelven” (PRELAC, 2007: 28).

En dicho documento se desarrolla también una mirada muy crítica de los enfoques
centrados en la evaluación de la calidad educativa a través de pruebas estandarizadas
de aprendizajes, enfoques que llevan a un “reduccionismo instrumental” en donde se
valora sólo lo que es objeto de medición.

A partir de considerar a la educación como un derecho, la calidad educativa pasa a ser

un atributo que forma parte de este derecho, en tanto condición esencial y cualidad
constitutiva. La calidad ya no depende de la gestión de las jurisdicciones o de la
gestión de cada escuela, sino que es una construcción colectiva, en clave de
responsabilidad compartida por un mayor número de actores educativos. El papel del
Estado, pasa a ser el de garante de ese derecho y también promotor activo de la
gestión de la educación en pos de la calidad.

Desde esta perspectiva, el concepto de calidad educativa deja de estar asociado a la

competitividad y a la eficiencia y se relaciona con los conceptos de inclusión, equidad,

3
relevancia y pertinencia de los aprendizajes, que pueden ser considerados como
nuevas dimensiones de la calidad educativa (PRELAC, 2007).

Lejos de la tensión que el significado de calidad educativa, asociado a la evaluación de

los aprendizajes, genera entre inclusión y calidad, se considera que la inclusión es una
dimensión intrínsecamente relacionada con la calidad educativa. Así, esta perspectiva
se distancia de los enfoques que enfrentan los términos de calidad e inclusión al
considerar que son indisociables. La educación sólo puede ser considerada de calidad
en la medida en que todos los estudiantes, y no sólo aquellos que pertenecen a las
clases y las culturas dominantes, puedan acceder a ella.

El concepto de inclusión educativa ha sufrido cambios en su significado. En un inicio

se limitaba a alcanzar a las personas con discapacidad, con la idea de incluirlas en
escuelas comunes para evitar su aislamiento. Posteriormente, su alcance se extendió
hasta alcanzar a todos los sujetos considerados de alguna manera “diferentes”, ya sea
por su situación de pobreza, por su género, por pertenecer a los grupos minoritarios
(por ejemplo, pueblos originarios), etc. En relación con esta última acepción, es
interesante la definición que da la UNESCO, donde define a la educación inclusiva
como aquella que “busca dirigirse a las necesidades de aprendizaje de todos los
niños, jóvenes y adultos concentrando la atención específicamente en aquellos que
son vulnerables a la marginalización y la exclusión” (UNESCO, 2003, p. 4). La
inclusión implica, entonces, la integración de sujetos nuevos y diversos, en general,
pertenecientes a los sectores más desfavorecidos. Es una nueva visión de la
educación basada en la diversidad, no en la homogeneidad. En función de esta
resignificación del concepto, la inclusión puede ser considerada como una dimensión
de la calidad educativa.

El concepto de equidad es también una dimensión de la calidad educativa,

entendiendo a la educación como derecho. La equidad comprende los principios de
igualdad y diferenciación. Igualdad para garantizar el derecho a la educación para
todos los sujetos, tanto en el acceso a la educación (para lo que es necesario el
fortalecimiento de la escuela pública) como en la apropiación de la propuesta
educativa. Y diferenciación para garantizar aprendizajes equivalentes a través de
procesos pedagógicos diferentes. Atender a la diversidad implica lograr resultados
equivalentes a través de caminos heterogéneos. En la actualidad, es necesario admitir
que todas las personas están en condiciones de aprender. Sin embargo, es importante
que se reconozcan los diferentes puntos de partida de los sujetos o grupos sociales
frente a la apropiación de la propuesta educativa. Reconocer estos diferentes puntos
de partida de los sujetos educativos es una condición necesaria para plantearse, a
partir de ello, acciones diferenciadas para garantizar la igualdad. La equidad no implica
la imposición de un mismo modelo para todos. Para lograr aprendizajes homogéneos y
equivalentes se deben promover procesos pedagógicos diferentes, que respeten las
diferencias genuinas y legítimas.

Por su parte, hablar de calidad educativa nos lleva también a analizar la relevancia y la
pertinencia de la educación. Relevancia, en tanto es necesario analizar en qué medida
se satisfacen los intereses de la sociedad en su conjunto y no sólo de aquellos grupos
que hacen escuchar sus voces, sencillamente porque tienen mayor poder para
presionar. Y pertinencia, en tanto la educación de calidad tiene que ser significativa

4
para las personas que pertenecen a distintos contextos sociales y culturales. La
propuesta educativa sólo será pertinente en la medida en que sea lo suficientemente
flexible para adaptarse a los diversos contextos. “Lograr que el aprendizaje sea
pertinente para todos exige una transformación profunda de las prácticas educativas,
transitando desde una pedagogía de la homogeneidad hacia una pedagogía de la
diversidad, aprovechando ésta como una oportunidad para enriquecer los procesos de
enseñanza y aprendizaje, y optimizar el desarrollo personal y social”. (PRELAC, 2007:
44)

Es interesante analizar cómo se plasma el nuevo significado que se atribuye a la

calidad educativa en la Ley de Educación Nacional (LEN), sancionada en año 2006.
En su artículo 4º, la LEN establece que el Estado, tanto nacional como jurisdiccional,
tiene “la responsabilidad principal e indelegable de proveer una educación integral,
permanente y de calidad para todos/as los/as habitantes de la Nación, garantizando la
igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de
las organizaciones sociales y las familias”. Por su parte, en el artículo 84 se expresa
que el Estado “debe garantizar las condiciones materiales y culturales para que
todos/as los/las alumnos/as logren aprendizajes comunes de buena calidad,
independientemente de su origen social, radicación geográfica, género o identidad
cultural”. Claramente, se observa un cambio radical en el rol del Estado, en tanto se
asume como garante del derecho a la educación y como cogestor de la calidad
educativa.

Acerca de la evaluación

La resignificación del concepto de calidad educativa es acompañada por un cambio de

paradigma en cuanto a la evaluación. Actualmente, el tema de la evaluación del
sistema educativo se encuentra totalmente instalado en la agenda educativa, en tanto
existe, en el ámbito educativo como en la sociedad en general, una mayor conciencia
de su importancia. No obstante, en nuestro país, si bien ha crecido la preocupación
por la calidad educativa, el tema de la evaluación sigue siendo bastante controvertido.

Definir el concepto de evaluación no es una tarea sencilla. Sin duda se trata de un

concepto polisémico, donde las interpretaciones que se le atribuyen dependen
bastante de las concepciones, tanto teóricas como políticas, que subyacen a dicho
concepto. Cada una de sus acepciones remite a distintos significados, finalidades y
modalidades de evaluación. Parafraseando a Bourdieu, el campo de la evaluación es
también un campo en disputa.

El interés por esta actividad evaluativa, en el ámbito educativo, data desde hace más
de medio siglo. Sin embargo, la evaluación del sistema educativo se instala en nuestro
país durante la década de los noventa y se expresa a través de la evaluación de los
aprendizajes y de los programas focalizados que caracterizaron durante esa época a
las políticas públicas. La lógica que prima en ese momento es la del control del gasto y
su racionalización, requerimiento de los organismos internaciones de crédito. Durante
ese período, la evaluación se caracterizó por ser un proceso con un abordaje técnico
pedagógico que se encuentra orientado por el paradigma de la rendición de cuentas.
Dentro de ese contexto, la evaluación del sistema educativo estuvo centrada en la

5
evaluación de los resultados de aprendizaje, considerados como expresión de la
calidad educativa. En este marco político-ideológico surgen los Operativos Nacionales
de Evaluación (ONE), que desde 1993 se realizan en todo el país. En los ONE prima
un criterio totalmente meritocrático que implica la comparación de los resultados
obtenidos por las distintas escuelas ante la sociedad, ignorando contextos e historias y
produciendo una mayor segmentación del sistema educativo. Los resultados de las
pruebas de aprendizaje se hacen públicos por escuela, generando rankings que
penalizan o premian a las instituciones educativas. Es la opinión pública la que juzga,
entonces, el valor de la calidad comparando estos resultados.

En los últimos años, la evaluación educativa cobra un nuevo sentido, ya no como

control para penalizar o premiar, sino como instrumento que brinda información, para
orientar las acciones de política pública en aras de la mejora del sistema educativo. El
término evaluación del sistema educativo hace referencia a una serie de dimensiones
que se relacionan con: las características de las instituciones educativas, los estilos de
gestión, las propuestas curriculares, las modalidades de los docentes, los aprendizajes
de los alumnos, etcétera. Desde este marco, la evaluación de los aprendizajes,
basada en pruebas estandarizadas, ya no mide la calidad educativa, sino uno de sus
múltiples componentes. La información que aportan las pruebas estandarizadas debe
ser complementada con otros indicadores e investigaciones que nos permitan evaluar
las distintas dimensiones de la calidad educativa, por ejemplo, la inclusión, las
condiciones materiales, el equipamiento, las condiciones laborales docentes, etc. El
nuevo enfoque integral de la evaluación aporta una mirada más amplia del concepto,
que se extiende al contexto y a las condiciones en que se producen los procesos de
enseñanza y aprendizaje.

Esta nueva mirada del concepto de evaluación se plasma también en la Ley de

Educación Nacional. En el artículo 85, inciso d, de la LEN se prevé implementar “una
política de evaluación concebida como instrumento de mejora de la calidad de la
educación”. En el artículo 94, se establece que “el Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología tendrá la responsabilidad principal en el desarrollo e implementación de
una política de información y evaluación continua y periódica del sistema educativo
para la toma de decisiones tendientes al mejoramiento de la calidad de la educación,
la justicia social en la asignación de recursos, la transparencia y la participación
social.” Es interesante señalar que el Estado Nacional deberá concertar la política de
información y evaluación “en el ámbito del Consejo Federal de Educación. Las
jurisdicciones participarán en el desarrollo e implementación del sistema de evaluación
e información periódica del sistema educativo, verificando la concordancia con las
necesidades de su propia comunidad en la búsqueda de la igualdad educativa y la
mejora de la calidad.” (artículo 96). Por su parte, el artículo 97, establece que si bien
se harán públicos los datos, “la política de difusión de la información sobre los
resultados de las evaluaciones resguardará la identidad de los/las alumnos/as,
docentes e instituciones educativas, a fin de evitar cualquier forma de estigmatización,
en el marco de la legislación vigente en la materia.”

En el seno del Consejo Federal de Educación (CFE) -órgano encargado de la

concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional, cuyas
resoluciones son de cumplimiento obligatorio para las jurisdicciones- se aprueba la
Resolución 99/2010, que establece un Plan de Acción de la Evaluación de la Calidad

6
Educativa 2010-2020. En dicha resolución se reafirma el nuevo enfoque de la
evaluación, en tanto expresa que “evaluar los aprendizajes supone focalizar la
atención en la comprobación de éstos, como uno de los múltiples componentes de la
calidad (…) La calidad de la educación, es una construcción colectiva y una
responsabilidad compartida por todos los involucrados en el hecho educativo y su
evaluación debe asumir entonces, un carácter eminentemente formativo”.

Por su parte, la Resolución 116/2010 del CFE establece que para lograr una visión
integral de la calidad educativa se debe analizar la información que proviene de otras
variables e indicadores, además de la información que brindan las evaluaciones de
aprendizajes. “A modo de ejemplo, la información recogida mediante el Relevamiento
Anual Educativo3 es también sustancial para la evaluación de la calidad de la
educación. Del mismo modo, la producción de investigaciones y el seguimiento y
monitoreo de programas, son otra fuente de conocimiento fundamental para analizar el
funcionamiento del sistema educativo. En este marco, la evaluación de desempeños,
debe ajustarse a los objetivos que se buscan con ella: producir información
complementaria, necesaria para la toma de decisiones de política educativa y
constituir un insumo para la mejora de la práctica pedagógico-didáctica para lo cual
debe asumir un carácter eminentemente formativo.”

Desde este nuevo paradigma, la evaluación se transforma en un insumo para la

mejora y debe estar orientada a suministrar a las instituciones educativas, a las
jurisdicciones y al Estado Nacional, información que contribuya a la transformación de
las situaciones adversas que afectan al sistema educativo. Así, la evaluación es
entendida como una acción de la política pública que, lejos de seleccionar, controlar o
clasificar a los individuos, permite comprender e interpretar los procesos de enseñanza
y de aprendizaje que tienen lugar en una institución educativa.

Sin embargo, instalar una lógica de responsabilidad compartida en torno a la calidad

de la educación requiere que todos los actores sociales se sientan involucrados. Pero
no es posible pretender la asunción de tal responsabilidad si no se ofrece, al mismo
tiempo, la posibilidad de ejercer el derecho a participar activamente de las reflexiones
y los procesos de cambio que, entre otras cosas, la evaluación puede y debe generar.
Para transformarse en un insumo de la experiencia cotidiana de directivos y docentes,
es necesario que se produzca una mayor “transferencia” de la información que
produce la evaluación. Este objetivo, nos remite al desafío que consiste en cómo
comunicar los resultados para que estos tengan mayor impacto sobre los actores del
sistema educativo. Se deberán introducir, entonces, cambios sustanciales en lo que
hace a la comunicación de la información evaluativa, especialmente a las instituciones
escolares que se encuentran directamente afectadas por las acciones de la
evaluación.

3 El Relevamiento Anual se realiza todos los años desde 1994 y obtiene información cuantitativa sobre
múltiples variables del sistema educativo. Se trata de un relevamiento estadístico que, a través de la información que
completa cada uno de los establecimientos, se obtienen datos sobre alumnos, secciones, trayectoria escolar y egreso,
cargos y horas cátedra del personal docente y no docente de la institución, características pedagógicas educativas,
equipamiento y tecnología del que dispone el establecimiento, entre otras.

7
El Índice de Mejoramiento de la Educación Secundaria (IMESA): una experiencia
en el nivel secundario

En la última década se desarrollaron diferentes marcos normativos en el seno del CFE

tendientes a garantizar la educación de calidad, colocando al Estado Nacional y a los
estados provinciales como sus promotores activos. En esa línea, se valora, además, a
la institución educativa como el ámbito productor de claves para afrontar una realidad
compleja y en transformación permanente.

En 2012, el CFE acordó con el voto unánime de todos los ministros el Plan Nacional
de Educación Obligatoria y Formación Docente –PNEOyFD- (Resolución 188/12,
CFE), para consolidar un sistema educativo más justo, con pleno ejercicio del derecho
a una educación de calidad para todos.

Uno de los desafíos de la última década, desde la sanción de la Ley de Educación

Nacional, ha sido y sigue siendo, la inclusión de todos los jóvenes a la educación
secundaria obligatoria. El PNEOyFD estipula los objetivos que darán marco a los
logros específicos a ser alcanzados por todas las jurisdicciones: ampliar y mejorar las
condiciones de acceso, permanencia y egreso de todos los jóvenes; fortalecer las
trayectorias escolares generando mejores condiciones para la enseñanza y los
aprendizajes y fortalecer la gestión institucional ampliando las estrategias
educativas para todos los adolescentes y jóvenes.

En este proceso, es imprescindible que desde el Estado Nacional y los estados

jurisdiccionales se asuman las responsabilidades que le confiere la ley. Las políticas
públicas deben hacer de la escuela el lugar privilegiado para la inclusión social y la
ampliación de derechos. Como resultado de la experiencia educativa, se espera lograr
no sólo la transmisión del patrimonio cultural, sino también la apropiación de saberes
socialmente relevantes que permitan la construcción de una sociedad en la que todos
tengan lugar y posibilidades de desarrollo. Es un momento en que las escuelas están
frente al desafío de la reformulación de sus políticas institucionales, ya que es en el
escenario de cada una de ellas donde estos objetivos pueden lograrse.

A partir de los acuerdos del CFE, cada jurisdicción elabora los Planes de Mejora
Jurisdiccional, enunciando las acciones a desarrollarse en sus instituciones tendientes
a lograr los objetivos acordados para el nivel. Estos objetivos tienen que ver, tanto con
las políticas de inclusión educativa, como con el logro de mejores niveles de calidad
para los aprendizajes. Desde las planificaciones jurisdiccionales cada escuela elabora
su Plan de Mejora Institucional (PMI), cuyo objetivo es generar los escenarios
educativos adecuados para lograr las metas establecidas. El PMI, en tanto
planificación, debe tener en cuenta información de base que permita conocer de dónde
se parte, de manera de identificar y priorizar las problemáticas específicas de cada
escuela y proponer el diseño y la implementación de estrategias de intervención sobre
las problemáticas identificadas y priorizadas. En la conformación de esta línea de base
es importante, no sólo la construcción de los datos, sino también la asignación de
sentido para transformar el dato en información significativa para la toma de
decisiones.

Para fortalecer el diseño e implementación de las acciones del PMI, desde el

Ministerio de Educación de la Nación se propone la elaboración de un índice para

8
todas las escuelas de educación secundaria, llamado Índice de Mejora de la
Educación Secundaria Argentina (IMESA).

Desde la perspectiva que considera que inclusión y calidad son conceptos

intrínsecamente relacionados, se indagan las experiencias de otros países
latinoamericanos en la construcción de una medida que pueda sintetizar
complementariamente ambas dimensiones. El Índice de Desarrollo de la Educación
Básica (IDEB) de Brasil ha sido un aporte valioso en esta línea. El IDEB combina dos
indicadores: a) los indicadores de flujo: promoción, repitencia y abandono escolar y b)
los resultados obtenidos por los alumnos en las pruebas de aprendizaje. El supuesto
que subyace a la combinación de estos indicadores radica precisamente en la
búsqueda de una escuela de calidad para todos. Lo deseable es lograr instituciones
que obtengan buenos resultados de aprendizaje con todos los alumnos adentro.
Frente a la falsa tensión existente en el escenario mediático entre “escuelas que
educan” y “escuelas que cuidan”, (no es posible cuidar sin educar, ni educar sin
cuidar), se buscan escuelas inclusivas que puedan dar respuestas múltiples para
garantizar aprendizajes de calidad equivalentes.

Un índice es un indicador estadístico que sirve para recortar y sintetizar en un solo

número realidades sociales que son multidimensionales y sumamente complejas. La
información estadística resulta necesaria para objetivar estas realidades, ponerlas en
valor y poder realizar su seguimiento a lo largo del tiempo manteniendo los mismos
mecanismos de cálculo y recolección. Para entender la complejidad que tiene la
interpretación de la información estadística podemos hacer una analogía con el clima.
La información estadística es la medición de la temperatura, sin embargo, ésta
muchas veces no coincide con la sensación térmica, que trata de aproximar el valor
que marcan los termómetros a las sensaciones que tienen nuestros cuerpos del calor
y del frío. Así, algunos problemas de la educación al ser expresados a través de una
medida estadística, pueden ser interpretados subjetivamente como una caída en “el
precipicio” cuando en realidad se trata de un ascenso trabajoso a la montaña. Para dar
un ejemplo, suele verse al nivel secundario en una profunda crisis en la que
actualmente sólo el 45% de los estudiantes logran culminar sus estudios. Con estos
datos se construye cierta sensación térmica individual desde la cual resulta difícil
tender un puente para no caer en el precipicio. Sin embargo, si bien es correcto este
valor de egreso en el nivel secundario, también es cierto que esto se produce en un
marco de inclusión que crece cada año, acompañado por la mejora de las trayectorias
escolares de los jóvenes y adolescentes. Además, si se analiza el egreso en el tiempo,
se observa que en 2003 la tasa de egreso era de 39%. La información estadística
contextualizada nos permite así diferenciar entre el precipicio y la escalada
ascendente, no sin esfuerzos, de la montaña.

Para implementar el IMESA se parte de la valoración de la institución escolar como

productora de información y conocimiento, y se lo enmarca en el Programa Nacional
de Formación Permanente “Nuestra Escuela” impulsado por el CFE (Resolución
201/2013). “Nuestra Escuela” se posiciona en torno al reconocimiento de los docentes
como sujetos constructores de saber pedagógico institucional y, de las escuelas, como
el ámbito para realizarlo colectivamente. En su Componente Institucional se pretende
un abordaje progresivo de encuadres político-educativos y pedagógico-didácticos, con
el fin de interpelar las prácticas docentes, recuperando logros y asumiendo desafíos.

9
En este marco, la evaluación institucional, formativa y participativa adquiere
relevancia, impulsando procesos de reflexión y acción para lograr las mejoras
necesarias en el sistema educativo.

Así, el IMESA se presenta como una herramienta de trabajo en el marco del Programa
“Nuestra Escuela”. Representa una oportunidad para el cambio, en tanto sea trabajado
por los docentes y directivos en el contexto escolar real y preciso. Es también una
apuesta a la inclusión con calidad, en tanto no se concibe una escuela de calidad que
no garantice a todos el derecho a todo. El IMESA está pensado en clave de derechos
y de responsabilidades, para que cada escuela pueda mirarse a sí misma, reflexionar
e indagarse respecto de su propia historia y contexto y, a partir de allí, planificar sus
diversas estrategias en pos del cumplimiento de los objetivos planteados.

El IMESA, como punto de partida y herramienta de evaluación y seguimiento, integra y

sintetiza la relación entre inclusión y calidad a través de sus tres componentes:

• La regularidad de la trayectoria: Es deseable que los alumnos realicen su

recorrido en la escuela evitando en lo posible repeticiones de año. En general,
este aspecto de la trayectoria escolar se mide a través del Tiempo Medio para
completar el nivel. Idealmente, cuando los alumnos no repiten ningún año de
estudio, este indicador, relacionado con la duración teórica del nivel -5, 6 o 7
años dependiendo de la estructura del nivel y la modalidad adquirida-, se
equipara en 1 como valor deseable y se incrementa cuanto más demoran los
alumnos en completar el nivel. Es decir que, si el valor de este indicador para
una escuela determinada es 1,25, está indicando que en esa escuela existe
alrededor de un 25% de repitencia.

• La finalización de los estudios: Es necesario que todos los alumnos que

inician el nivel lo completen. La conclusión de los estudios se refleja en la Tasa
de Egreso del nivel. Si todos los alumnos logran culminar el nivel la tasa
asume el valor de 100. Su cálculo combina los valores de promoción, repitencia
y abandono, e indica el porcentaje de alumnos que se inscriben en primer año
y que completarán el nivel si la situación se mantiene constante -con los
mismos niveles de promoción, repitencia y abandono-.

• Los resultados de evaluación de desempeño: Además de aprobar cada año

en el tiempo ideal -Tiempo Medio- y concluir sus estudios -Tasa de Egreso-,
otro requisito para una cursada satisfactoria es que los alumnos se apropien de
los contenidos establecidos para el nivel y los manejen adecuadamente.

Para los dos primeros indicadores, se utiliza como fuente de datos el Relevamiento
Anual, instrumento acordado federalmente cada año en el marco de la Red Federal de
Información Educativa. Como se dijo anteriormente, el Relevamiento Anual se
construye con la información que elabora cada escuela y, a través de criterios y
definiciones metodológicas compartidas por todas las jurisdicciones, asegura la
homogeneidad y comparabilidad de datos en todo el país.

Para el último componente señalado, se utilizan los resultados de los Operativos

Nacionales de Evaluación (ONE). Los ONE son una herramienta útil para medir este
aspecto, ya que constituyen un instrumento universal para evaluar el nivel de

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rendimiento de los alumnos en el último año de estudio del Nivel Secundario. Los
contenidos que evalúan los ONE son acordados federalmente sobre la base de: los
Contenidos Básicos Comunes, los Diseños Curriculares Jurisdiccionales, los Núcleos
de Aprendizajes Prioritarios (NAP), y los libros de texto más utilizados en el país. Este
alineamiento curricular posibilita identificar los resultados relevantes pretendidos por el
currículo nacional. Se decidió incluir en el cálculo del Índice los resultados de dos (2)
de las cuatro (4) pruebas aplicadas en el ONE (Lengua y Matemática) dado el alto
nivel de correlación entre los resultados de las mismas, por lo que incluir todas las
pruebas sería redundante.

El IMESA es una construcción que surge de la información que los propios directores,
docentes y alumnos generan en cada institución y que se les devuelve en forma de
índice. Las escuelas son las productoras y destinatarias de esta información que, bien
trabajada, puede constituirse en un componente clave para el diagnóstico y la toma de
decisiones, tanto del equipo directivo como de los docentes de la institución.

Una versión preliminar del Índice fue presentada a un grupo de directores de escuelas
secundarias de distintas jurisdicciones. En dicha reunión, los directores tuvieron
oportunidad de realizar comentarios y sugerencias, los que fueron tomados en
consideración en la versión final.

Los tres indicadores que componen el IMESA interactúan generando un valor entre
100 y 500. Es importante remarcar que un valor de IMESA similar puede indicar
problemáticas y desafíos diferentes. Por ejemplo, si una escuela tiene alto rendimiento
en las evaluaciones del ONE y una trayectoria de sus alumnos cercana a la ideal
(Tiempo Medio cercano a 1), pero esto se da como resultado de que la escuela no
haya podido sostener las trayectorias de los alumnos con mayores dificultades, la
Tasa de Egreso hará que el índice disminuya. En este caso, los objetivos a plantearse
en el PMI deberán incluir la implementación de estrategias de retención, de manera
que los jóvenes no abandonen la escuela, manteniendo a su vez altos desempeños en
las pruebas de aprendizaje. El desafío, entonces, podrá ser la diversificación de
estrategias de enseñanza y el acompañamiento a los alumnos, entre otros que
surgirán analizando la realidad institucional concreta.

De forma similar, si un establecimiento promueve a sus alumnos de un año al

siguiente y los retiene hasta el egreso, pero los resultados del ONE no son
satisfactorios, este último factor incidirá también para obtener un valor bajo del índice.
Sin embargo, en esta institución el foco para planificar las acciones dentro del PMI
deberá estar ubicado en las estrategias de enseñanza, las formas de evaluación y el
seguimiento de los contenidos curriculares que se trabajen cotidianamente.

En consecuencia, es indispensable la lectura de los indicadores que componen el

IMESA para comprender qué nos comunica este índice. Siguiendo estos lineamientos,
el IMESA, fue comunicado y trabajado con los directores de cada escuela secundaria
en jornadas específicas para pensar sobre los desafíos actuales de la educación
secundaria y como una primera instancia de reflexión sobre la propia realidad
institucional. Esta acción sólo podrá ser promotora de cambios en tanto el IMESA, con
posterioridad a estas jornadas, sea trabajado por el conjunto de directivos, docentes y
alumnos en las propias escuelas. Para ello, es necesario que a partir de un análisis

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que incluya, además de otras cuestiones, el conocimiento de los resultados del índice,
se implementen nuevas estrategias de intervención o se fortalezcan las que se venían
desarrollando.

De este modo, no se concibe al IMESA como parte de la constitución de rankings que

estigmatizan y descalifican a algunas escuelas en oposición a otras, tampoco como
mero instrumento de control. Se trata de una herramienta que, lejos de “señalar”,
pretende “orientar” la reflexión y el planeamiento de estrategias para la mejora,
siempre partiendo del contexto real de cada escuela, de sus integrantes y sus modos
de trabajo. Se trata de una herramienta que, aunque perfectible a través del tiempo,
tiende a favorecer la gestión institucional en aras de mejorar las trayectorias
educativas y garantizar las condiciones de acceso, permanencia y egreso de todos los
jóvenes al nivel secundario.

Consideraciones finales

En este artículo se intentó discutir acerca de los diferentes contenidos asignados a

través del tiempo a dos conceptos claves en el ámbito educativo, como son la calidad
y la evaluación educativas. Ambos conceptos tienen un fuerte contenido valorativo que
se ha ido transformando según el contexto histórico-político hegemónico en cada
momento.

En la década de los 90, la calidad y su evaluación fueron vaciados de sentido y

reducidos a meros resultados de pruebas de aprendizaje. La recuperación de los
nuevos sentidos surge a partir de considerar a la educación como un derecho y, por lo
tanto, la calidad educativa pasa a ser un atributo de este derecho. Desde este marco,
se incorporan al concepto de calidad nuevas dimensiones como la inclusión, la
equidad, la relevancia y la pertinencia. En consecuencia, la evaluación basada en
resultados de aprendizajes, no mide ya la calidad educativa sino uno de sus múltiples
componentes. Además, la evaluación deja de ser un instrumento de control para ser
entendida como una acción política y pedagógica.

El nuevo sentido asignado al concepto de calidad instala una lógica de responsabilidad

compartida en torno a la misma, donde se ofrece, a cada uno de los actores, la
posibilidad de ejercer el derecho a participar activamente de las reflexiones y los
procesos de mejora. En ese contexto, se relata la experiencia del IMESA como un
ejemplo de los cambios que es necesario introducir en lo que hace a la comunicación
de la información evaluativa, para que ésta vuelva a la escuela, que es donde se
produce. El desafío que queda por delante será profundizar estos procesos de
diagnóstico, planificación y evaluación permanente, como construcción colectiva de
conocimiento en el seno de cada institución escolar. No son los rankings los que
promoverán los cambios necesarios. Por el contrario, son los docentes, constructores
de conocimiento y promotores de políticas educativas de calidad para todos dentro de
las instituciones escolares, ámbitos donde estos cambios se producen.

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