Organización política de Chile

Profesor: Diego Sazo Muñoz

06 de marzo

Enfoque institucional y teórico. Entender la institucionalidad chilena y el modus operandi

del poder a través del estudio de casos. Es un curso de actualidad, por lo que se tiene que

tener conciencia de la contingencia nacional.

Chile tiene 24 ministerios, 32 subsecretarías, 16 intendencias, 54 gobernaciones –una por

provincia-, 254 seremis, etc. Chile se divide en diferentes instancias de poder, cada una con

sus propios roles y funciones. El foco laboral de CP es el estudio de las instituciones, así

que es necesario conocer la arquitectura del poder. La segunda parte del curso se enfoca en

las dinámicas del poder de un gobierno, en este caso, el segundo gobierno de Piñera.

11 de marzo

El segundo año de un gobierno es clave puesto que definen el presupuesto nacional para los

problemas del próximo año. Los gobiernos suelen usar estos amarres del presupuesto como

excusa para sus fallas de primer año, puesto que no fijan las prioridades de la agenda. El

análisis político se nutre de las declaraciones políticas hechas por los protagonistas a los

medios de comunicación. El domingo se fija, en instancias extra programáticas –como

programas o entrevistas- la agenda semanal. Medios que marcan pauta son La Tercera o El

Mercurio. En estas entrevistas se suelen hacer declaraciones sobre proyectos políticos o

reformas para hacer un testeo de la opinión pública.

La clase de hoy tiene como propósito establecer un marco conceptual para el resto del

curso. La primera definición que hacemos es sobre la política. Según David Easton, la
política es un conjunto de interacciones que se da entre personas y grupos y se orienta a la

distribución autoritativa de valores en una sociedad. La política requiere de SS. HH y un

tipo de vínculo especial, de un choque de subjetividades. La política puede ser entre

individuos locales o grupos. Esto cubre interacciones entre espacios micro y macro, como

los Estados. El que el objetivo de la política sea la distribución autoritativa de valores

significa que busca regular aspectos claves de la vida y que esta regulación es impuesta por

el poder superior del Estado. Un valor es una idea, un principio. La política es un campo de

batalla por la supremacía de estos principios. Easton entiende la política como inscrita en lo

público, pero hoy, la noción del límite de lo público y lo privado está en disputa.

La segunda definición es sobre el poder. Poder es la capacidad de A sobre B para que B

haga lo que A quiere sin que B oponga resistencia sobre A. Es decir, un actor puede generar

un cambio en las acciones del otro a pesar de su resistencia. El poder es una condición o

cualidad, que establece una relación entre dos o más. Tiene relación con la dominación, ya

que incide en aceptar una voluntad, por ende, poder es político. Lo político puede

entenderse como una relación de poder. Los políticos pueden entenderse como aquellos que

buscan el acceso al poder. Todas estas son nociones de Max Weber, y marcan un marco

teórico básico para el desarrollo de la discusión posterior.

La tercera definición es sobre el Estado. El establecimiento de una unidad política parecida

al Estado moderno es el pacto de Wesfalia de 1648. Estado es una unidad política que

dentro de un determinado territorio ostenta y ejerce el monopolio legítimo de los medios de

violencia. Es una unidad política porque es una forma de organización, como el principado

y la polis, pero el Estado es la forma más sofisticada de organización. El Estado tiene

límites geográficos fijos y claros dentro de los que es una autoridad soberana. El monopolio
legítimo del uso de la fuerza quiere decir que la fuerza se aplica conforme a una ley. Esto

corresponde al elemento coercitivo del Estado, regido por la ley, que debe respetarse a pena

de castigo. Es un monopolio porque es sólo una autoridad posible. En un Estado fallido, no

hay monopolio del uso de la fuerza. Bajo estas consignas, un Estado sólo falla en caso de

guerra civil. Actualmente, con el tema de la globalización, el tema de los límites fijos del

Estado se desdibuja, lo que implica una revisión de nuestras estrictas definiciones. Aun así,

esta definición weberiana aplica perfecto al objetivo del curso que es el estudio del Estado

chileno y el conjunto de sus Instituciones.

La cuarta definición es sobre el gobierno. Se trata de un conjunto de órganos que ejercen el

poder político y que determinan la orientación política de una cierta sociedad. El gobierno

constituye un aspecto propio del Estado, pero anterior a él. En toda organización política

existe un gobierno. En el caso chileno, el gobierno reside en el poder ejecutivo. El conjunto

de personas que ejerce constantemente el poder es el gobierno. Una analogía muy platónica

es la que compara al gobierno con el timón en un barco y su capitán.

La quinta definición es sobre la burocracia. También aquí seguiremos las nociones de

Weber. Es la formalización del flujo del poder en un cuadro administrativo. Burocracia es

una estructura organizacional de Estado moderno que aspira a la asignación racional de

recursos a través de procedimientos centralizados/descentralizados, división de

responsabilidades, jerarquías y relaciones interpersonales.

13 de marzo

La figura del Presidente de la República

En primera instancia se tiene el concepto de gobernar. El gobernar es una mixtura entre el

arte, el saber hacer, el discurso y la ciencia, que es el empirismo, la toma de decisiones

concretas. Chile tiene un sistema presidencial1. El presidencialismo es una forma de

gobierno donde el poder reside en la figura del ejecutivo. El Presidente de Chile es el centro

del sistema político, que se mueve en función de él, en su calidad de jefe de Estado y de

gobierno. Los antecedentes del presidencialismo chileno se encuentran en la colonia chilena

y su administración de Gobernación General. La estructura del sistema borbón es muy

central, y esa estructura administrativa se mantuvo en el Chile recién independizado. Diego

Portales, en la Constitución de 1833, formó un marco jurídico-constitucional en que se

respetaba la forma operacional de un poder fuerte, centralizado y unitario –tesis del peso de

la noche-. El peso histórico de esta Constitución es notable. En 1925 se mantiene su línea,

atenuando un poco la figura del presidente y, de hecho, se podría argumentar que la

Constitución de 1980 reniega de las intenciones de su antecesora para reivindicar la figura

portaliana y el mito de la noche.

Chile es una República. Existe división de poderes. El caso clásico es el de Montesquieu,

donde el poder se divide en tres estamentos. Usando ese marco, el poder ejecutivo en Chile

es aquél en que reside el poder. El Presidente de Chile, entre sus atribuciones, tiene

monopolio de las relaciones exteriores porque es jefe de Estado y de gobierno. El

Presidente representa a Chile en reuniones y tratados con las relaciones internacionales y

1
El presidencialismo es común en América Latina, pero la literatura comparada de Ciencia Política ha llegado
a catalogar el sistema chileno como un hiperpresidencialismo. La constitución de 1980 define una figura
presidencial muy robusta y, desde entonces, las reformas constitucionales han intentado quitarle poder.
marca las líneas de las relaciones interestatales. Esta facultad monopólica del presidente en

la conducción de los asuntos internacionales ha generado, desde siempre, un debate intenso

entre los poderes del Estado. El Presidente representa al conjunto de la nación en las

políticas externas y su nivel de autonomía en este campo puede ser un peligro si se conduce

acorde a intereses políticos internos2. En el Presidente recae la autoridad y la obligación de

cautelar la seguridad interna y externa del país. La facultad del Presidente en asuntos

internacionales es absoluta, por lo mismo, los diplomáticos –como embajadores-, en Chile,

están obligados por la voluntad el Presidente y su línea. El cargo es absolutamente político.

Si el monopolio del manejo de la política externa de Chile deriva de la condición de jefe de

Estado, el Presidente es también jefe de gobierno, lo que quiere decir que tiene mandato

absoluto sobre la orgánica gubernamental: es jefe de los ministros, secretarios,

subsecretarios, seremis, segegob, fuerzas armadas, fuerzas de orden público, empleados

públicos, etc. En 2005, el poder del Presidente sobre las FF.AA se reestablece cuando se lo

faculta para remover a los comandantes en jefe de las ramas del ejército y al director

general de Carabineros de Chile3. La doble función del Presidente como jefe de Estado y

de gobierno es interesante, pero no siempre tan particular, en efecto, en EE.UU el

Presidente también es jefe de Estado y gobierno. Sin embargo, el presidente de Chile

también es jefe de la administración del Estado o, si se quiere, cabecilla del aparato

burocrático. El Presidente es responsable del procedimiento operacional de la

administración de recursos, los empleados públicos, el aparato normativo, etc. El

2
Algunos ejemplos polémicos derivan del segundo gobierno de Sebastián Piñera. Actos como su viaje a la
frontera de Venezuela y la salida de Chile del pacto de migración de la ONU han reavivado el debate en la
esfera política.
3
Un caso importante es el de 2018, cuando Piñera le pide la renuncia a Hermes Soto. En el pasado, Eduardo
Frei pidió la renuncia al general Rodolfo Stange, director de Carabineros de Chile, este se negó y se quedó en
el poder.
Presidente, además, es jefe de la coalición, lo que significa que, dentro del grupo político

que lo apoya, es la figura máxima entre los Partidos Políticos de la coalición4.

Cuestiones formales, el Presidente de Chile tiene un mandato de 4 años sin reelección.

Facultades normadas en la Constitución son 1) legislativas como, iniciativa legislativa –

elaborar proyectos de ley y llevarlos al Congreso- y, muchas de estas, son exclusivas de él –

como la administración de recursos públicos, fijar la ley de presupuesto. El ejecutivo puede

fijar urgencias de ley para dar prioridad a sus proyectos.

18 de marzo

La clase de este día tiene por objeto profundizar en el poder presidencial de Chile. El

presidente tiene iniciativa legislativa, presupuestaria, designa autoridades, monopoliza las

relaciones internacionales, designa otros poderes y tiene facultades discrecionales como

vetar proyectos de ley, decretarlos, convocar a plebiscitos, decidir sobre el estado de

excepción y decretar indultos, asignar pensiones de gracia, etc.5 Todas estas facultades

presidenciales han llevado a los analistas de la ciencia política a catalogar el sistema

político de Chile como una híper-presidencialismo. Un caso de interés para el estudio de la

política es la potestad reglamentaria. Contextualicemos, toda ley cuenta con un reglamento

donde se especifican las áreas donde opera la ley. En los espacios que no se especifican en

la ley son decretados por el Presidente en cuanto facultad operacional de la ley. Define la
4
Una de las grandes críticas a Bachelet es la no asunción de su rol como jefa de la coalición. Este poder no
está reglamentado en la Constitución, pero es una práctica que se da históricamente en Chile. Fue notable
ver, durante ese tiempo, una notable falta de cohesión dentro de los partidos políticos que integraban la
nueva mayoría. Se supone que el Presidente, en calidad de jefe de coalición, pone orden e incentiva la
estabilidad dentro de la misma. Utilizando estrategias como la amenaza del cambio de gabinete u otras
dinámicas de poder. Facultades para esto al Presidente no le faltan y, en caso contrario, puede también dar
incentivos –nombrar mandos, apoyar iniciativas de ley, dar urgencia a proyectos de ley, etc.-.
5
En Chile existen cuatro estados de excepción. 1) De asamblea, en caso de guerra exterior. 2) De sitio, en
caso de conflicto interno. 3) De emergencia, en caso de grave conflicto local. 4) De catástrofe, en caso de
situaciones de calamidad pública como desastres naturales. El estado de excepción permite al ejecutivo
echar mano de ciertos gastos presupuestarios sin necesidad de sumirse a la burocracia.
guía, el reglamento mediante el que opera la ley. Entonces, si al ejecutivo no le gusta una

ley, pero no quiere hacer un veto, puede complejizar la operación de la ley. La Contraloría

General de la República debe hacer una revisión del reglamento del Presidente6.

Examinemos ahora la capacidad del Presidente de llevar a cabo decretos de ley. Un decreto

de ley es una disposición legal que no tiene el trámite de ley pero que cuenta con su misma

fuerza. El decreto con fuerza de ley tiene ciertas restricciones, por ejemplo, no puede ser

sobre temas electorales, de la ciudadanía, de reforma constitucional. Opera, por lo general,

en espacios donde no existe una ley en concreto. En cambio, si se trata de una materia

propia de ley, el ejecutivo debe negociar con el Congreso para llevar a cabo un decreto7.

El ejecutivo, en Chile, puede designar cerca de 950 autoridades públicas de primera línea,

como Ministros, Subsecretarios, embajadores, intendentes, gobernadores, director de

empresas públicas, etc. Más alá de la primera línea, el número asciende a mucho más de

1000 personas. Así, el Presidente designa muchas más personas de lo que parece a primera

vista. Con esto me refiero a que todos los cargos que el Presidente nombra directamente

nombran, a su vez, y como es notable en el caso de los ministros, más cargos que forman

parte de su equipo. Es lógico que el Presidente no conozca a todos estos cargos públicos,

por lo que los Partidos Políticos juegan un papel muy importante aquí. El Presidente

también puede designar otros poderes, como en el Judicial. De hecho, el Presidente define

al Contralor –con previo acuerdo del Senado-, al Fiscal Nacional, a 3 miembros del

Tribunal Constitucional –a partir de una terna-. También es notable esto en la rama militar,

6
Un caso notable es el cambio de reglamento de la ley de aborto en tres causales durante el gobierno de
Piñera, a cargo del Ministro de Salud Emilio Santelices. La objeción de conciencia es una clausula operativa
incluida en el reglamento hecho por el Presidente Piñera.
7
Históricamente el decreto de ley es una medida muy utilizada por la dictadura cívico-militar. Persiste hasta
nuestros días. Con un ámbito de acción mucho más circunscrito.
el Presidente designa los Comandantes en Jefe de las FF. AA y al Director General de

Carabineros de Chile.

20 de marzo

El presidente de la cámara de diputados tiene herramientas prácticas de poder. Por ejemplo,

llevar el timming de los temas a legislar. Una alineación entre Presidencia y cámara del

senado pone la agenda política en control total del bando gobernante. El asunto de Bellolio

y Flores en las elecciones del 19 de marzo demuestra la existencia de una oposición

dividida y la capacidad de negociación con uno de los sectores, lo que da la posibilidad al

gobierno de efectuar un pirquineo, práctica política que consiste en convencer uno a uno a

los políticos de la cámara de una determinada propuesta.

La clase de hoy trata sobre el “segundo piso”, el equipo de confianza del Presidente,

concepto de suprema importancia en la administración desde el gobierno de Ricardo Lagos.

Son en general, desconocidos, porque son técnicos, no figuras públicas. Este tiene 4 tareas

principales. 1) Tener asesores que recolecten información completa y puedan transmitir los

datos para que puedan ser base en una decisión –Área de contenidos-. 2) Contar con gente

con una mirada estratégica de la política, similar a la idea de los viejos sabios asesores,

estas personas son llamadas Consejeros Políticos –Cristián Larroulet es hoy el principal

Consejero Político de Piñera, Pedro Huel de Bachelet-. 3) Actividades cotidianas del grupo

de avanzada que coordina los movimientos del Presidente. Minutas actualizadas, lugares

públicos despejados, etc. En este ítem está el equipo que prepara los discursos del

presidente –En el anterior gobierno de Piñera esto estaba a cargo del ministro Rojas-. Este

equipo técnico ayuda al Presidente a jerarquizar y operacionalizar la toma de decisiones. La

gente que compone el segundo piso es gente de extrema confianza para el Presidente. El
origen es de diversa índole, pero este es su punto común. Pueden ser amigos, familiares,

gente de la Academia, del trabajo, etc. Su misión es ejercer influencia desde las sombras y

deben evitar cualquier tipo de publicidad. Es común que, antes los errores del Presidente,

los Ministros o figuras públicas del gobierno le cargan la culpa al segundo piso, más que

nada, porque no tienen costo político. Si el grupo de confianza del Presidente se equivoca,

quien paga el costo es, para la opinión pública, el Presidente. Este siempre es un riesgo. El

segundo piso también apoya al Presidente en las reuniones bilaterales con los Ministros

cuando existe asimetría de información.

Sobre el organigrama del sector público, Chile es un Estado unitario con un poder

centralizado que tiene injerencia en todo el territorio nacional. La ley, por ende, también es

unitaria. A diferencia de los Estados federales, la legislación en torno a derechos y deberes

será igual en todas partes. El Estado de Chile también es centralizado. El poder está

concentrado en una sola fuente política.

25 de marzo

En esta clase continuaremos viendo el diseño institucional de Chile y la estructura del

poder. La clase siempre comienza con un balance semanal. El Presidente llamo a reuniones

bilaterales con los partidos políticos de oposición del Congreso para establecer instancias

de cooperación y de diálogo. Una posible razón es el advenimiento de tres proyectos de

suma importancia para el gobierno: 1) La reforma tributaria, 2) la reforma al sistema de

pensiones y 3) el proyecto de control de identidad. Cabe destacar un contexto político de

conflicto y tensión entre oficialismo y oposición debido a diversos escándalos –desde el

caso Catrillanca – como la conducción de las relaciones internacionales –Prosur, relaciones

con Brasil y Bolsonaro– y la declaración directa de la DC para ser oposición a los proyectos
del gobierno. Otra clave internacional es el acuerdo Prosur, que ha sido apoyado por

Argentina, Colombia, Brasil y Paraguay. Este balance es positivo porque reafirma la figura

internacional de Sebastián Piñera debido al éxito de su instancia, sin embargo, hay matices

grises en esta empresa. Por ejemplo, Bolivia, Uruguay y Surinam no se proyectan dentro de

Prosur y, por el lado local, se ha generado tensiones con la oposición y la crítica de tres ex

cancilleres de la República. Por último, Diego Sazo subió a webcurso una columna de

Daniel Mansuy, columnista conservador, sobre el debate de la condición de arte o ciencia

de la política titulada “El político y el científico”.

Los contenidos más formales del día son tres. 1) El estado en forma: unitario y

centralizado. 2) El diseño institucional del Estado de Chile y 3) Características: órganos

centralizados y desconcentrados. Sazo hace una analogía entre la embergadura política del

Estado y la figura del Leviatán de Hobbes. La comparación es simbólica y de interés

teórico, por ende, dejaré esa discusión para otro momento. Fijémonos en el Estado de Chile,

nuestro propio Leviatán. El artículo 3 de la CP1980 define el Estado como un Estado

unitario. Un Estado unitario es una unidad territorial jurídica y legislativa donde no existe

ningún tipo de administración jurídica independiente. En otras palabras, hay una unidad

entre el territorio y las leyes. Por eso se dice que la administración del Estado es funcional.

La idea de una región autónoma –como la Araucanía- significa un debate en tanto es una

tesis contrapuesta a nuestra idea de Estado unitario. El Estado es centralizado porque el

poder desicional político proviene desde una raíz, aunque la CP1980 afirme que la

administración del Estado es descentralizada. El poder se concentra en el poder ejecutivo,

que opera desde Santiago de Chile. El ejecutivo no pierde su fuerza, sino que delega

algunas de sus facultades a lo largo del territorio para gestionar de forma eficiente los
recursos en sus XVI regiones. Así, la descentralización no es política, sino administrativa.

Esto cambiará un poco con la figura del Gobernador Regional, principal cabeza de las

regiones a partir del próximo año que será electa, y no designada por el Presidente. Sin

embargo, es posible que la Institucionalidad chilena no esté preparada para este cambio

porque no existe ninguna cláusula acerca de la descentralización política del poder. En todo

caso, la figura del Gobernador Regional está aún lejos de la descentralización política, sus

funciones serán, en rigor, las mismas del intendente. La idea de cambiar la administración

unitaria del Estado requeriría una reforma constitucional.

Una ventaja del poder centralizado es la gobernabilidad y el calce de intereses entre el

Ejecutivo y las regiones. Así, por ejemplo, decisiones de respuesta ante una emergencia son

muy rápidas y efectivas. Otra ventaja consiste en el control de la corrupción porque existe

un órgano externo que fiscaliza los actos de las autoridades regionales, aunque en Chile, la

fiscalía y la Contraloría General de la República son entes con más atribuciones de

fiscalización. Sin embargo, estos dos órganos operan ex post del ilícito, mientras que la

tarea del ejecutivo es operar ex ante. Un argumento utilizado en favor de este punto es la

existencia de corrupción en municipios, que son organismos descentralizados. Un desafío

del Estado de Chile es prevenir estos actos, pero la efectividad de este argumento está en

completa discusión. La cuestión de si el gobierno centralizado y los índices de corrupción

es un buen tema para una tesis de pregrado porque no existe mucha información al

respecto. Abordemos ahora el tema de las desventajas del estado centralizado. Uno de los

problemas más notables es la lenta respuesta ante problemas locales por cuestiones de

desconocimiento de los territorios, y lo mismo sucede con la administración de los

recursos.
En Chile existe el poder ejecutivo, legislativo, judicial, electoral y constitucional. El fin es

mantener el equilibrio de poderes que Montesquieu postulaba para la República. El

desarrollo del Estado moderno demostró que, para los efectos de regulación de poderes, la

división en cinco es más efectiva que en tres. Sin embargo, tenemos que dentro de esta

división esquemática de cinco poderes se tienen brazos y bifurcaciones con órganos que

cumplen diversas funciones específicas. Por ejemplo, el poder electoral tiene el Servicio

Electoral, el Tribunal Calificador de Elecciones, los Tribunales Electorales Regionales. El

poder legislativo tiene el Senado y la Cámara de Diputados. El poder ejecutivo tiene al

Presidente de la República y los funcionarios públicos que designa, como los Ministerios y

diferentes organismos descentralizados. El poder judicial tiene como cabeza la Corte

Suprema, que se divide en Corte de Apelaciones y Tribunales Inferiores. El poder

Constitucional depende del Tribunal Constitucional. Toda esta estructura institucional que

mueve el Estado chileno es esquemática y, sin duda, es una simplificación. Un organigrama

real es más grande y complejo.

Nosotros estudiaremos los organismos en función del tipo de organismos que son. Tenemos

cinco tipos. 1) Centralizados, 2) Desconcentrados, 3) Descentralizados, 4) Empresa pública

y 5) Autónomos. El ejecutivo es el superior jerárquico de todos los organismos

centralizados, desconcentrados, algunos centralizados –todos los de alcance regional- y las

empresas públicas. Organismos como los descentralizados regionales/comunales o los

autónomos no tienen superiores jerárquicos. Destaco aquí el hecho de que los organismos

autónomos tienen un alcance nacional, mientras que los organismos regionales/comunales

no lo hacen. En las próximas clases examinaremos la anatomía del poder ejecutivo y su

composición. El poder ejecutivo se compone de organismos centralizados, desconcentrados

y descentralizados. Los organismos centralizados son los 24 ministerios y las 37

subsecretarias. Los organismos desconcentrados son las 16 intendencias y las 54

gobernaciones. Los organismos descentralizados son los 156 servicios nacionales, las 10

superintendencias y las 32 empresas públicas. El Presidente debe rellenar todos los cargos

públicos de los organismos centralizados y desconcentrados. Puede rellenar algunos cargos

descentralizados, pero en su mayoría, se lucha para poder abrir los cargos de esta última

instancia a procesos de selección pública –muchos ya están abiertos-. Es lógico que el

Presidente, como persona, no designe todos los cargos –es más que probable que no los

conozca–- Por ende, el Presidente se apoya en el segundo piso, su comité político y los

Partidos Políticos para la dirección Institucional del Estado. Debe notarse que el Presidente

delega su confianza en los Ministerios, su segundo piso y las subsecretarías. Estos cargos

son la gente de confianza del Presidente y no se designan sólo por competencias

profesionales, que se dan por sabidas. Hay que destacar aquí que la esquematización dada

es también básica, en la práctica, cada brazo del ejecutivo delega más cargos, por ejemplo,

los SEREMIS y los embajadores no están en el cuadro, pero se enmarcan en los organismos

centralizados.

Los organismos centralizados dependen del Presidente de la República de manera directa.

El ejemplo más concreto son los Ministerios 8. Estos tienen personalidad jurídica común9.

Una segunda característica es que carecen de patrimonio propio, por lo que responden a una

ley de presupuesto que puede modificarse a disposición del ejecutivo10.

8
Los ministerios son sectoriales, cada uno ve un asunto particular, pero todos ellos responden al Presidente.
9
Es decir, todos forman parte del poder ejecutivo. Dependen del mismo centro y su importancia es
equivalente.
10
La ley de Presupuesto del Presidente asigna un presupuesto a cada Ministerio. Sin embargo, como son
poderes subordinados, el Presidente puede, cuando quiera, hacer un reajuste del presupuesto a disposición
de la Dirección de Presupuesto, que depende del Ministerio de Hacienda.
27 de marzo

El Presidente ha decidido esta semana hacer una convocatoria a los Partidos de oposición

para generar un clima de consenso. Esto concuerda con la materia vista en clases sobre la

facultad del Presidente para controlar la agenda. Ahora, dado que el Presidente está en

minoría de votos, necesita generar un clima de tensión. El FA y el PC renegaron el llamado,

lo que es un problema para la oposición porque la divide. La oposición no está

cohesionada, y al gobierno le faltan pocos votos para concretar sus proyectos. Por ende, en

la reunión se tiene una carta de pirquineo. Por otra parte, dada la negativa del FA y el PC a

asistir, el gobierno puede lamentarse en público de la negativa de los actores al diálogo. La

jugada también tiene unos riesgos, que son debilidades a las que se expone el presidente.

Un gran perjudicado aquí es el Ministro del Interior, que pierde el liderazgo en la gestión

política del gobierno en favor del Presidente. Además, el estricto control de la agenda por

parte del Presidente ha molestado a su bancada por un excesivo personalismo. De esta

manera, el comité político del Presidente sufre invisibilidad. El tercer riesgo es que la

oposición salga favorecida de la instancia al aprovecharla para poner requerimientos –

negociar–.

Los órganos centralizados dependen exclusivamente del Presidente. Los ejemplos más

claros son los Ministerios. Estos serán los órganos primeros de colaboración –directa e

indirecta- del Presidente en las funciones del gobierno y sus respectivas funciones. En

rigor, estos son los brazos operativos del Presidente en la ejecución de políticas públicas en

diferentes secciones. En Chile existen 24 Ministerios, cada uno opera en una materia

diferente11. A la cabeza de un Ministerio siempre hay un funcionario de exclusiva confianza

11
Una crítica al amplio número de Ministerios es una excesiva burocracia y pérdida de la capacidad en
conjunto para enfrentar los problemas. Uno de los problemas de los Ministerios numerosos es el atomismo
del Presidente. La tarea concreta del Ministerio es proponer y evaluar políticas y planes

correspondientes al sector que les compete. También deben hacer estudios y propuestas de

normas aplicables al sector. Deben velar por el cumplimiento de las normas que se han

dictado con anterioridad. No tienen patrimonio propio, pero sí con un presupuesto asignado

que deben usar para llevar a cabo sus funciones.

Los Ministros deben concurrir a la firma de los reglamentos y decretos presidenciales. Un

reglamento es la operativización de las leyes, es decir, hacer concreto el funcionamiento de

una ley. Esta es la llamada potestad reglamentaria del Presidente, pero sólo es efectiva si la

ejecuta un Ministro con su respectiva firma. Así, el Presidente depende de la firma de sus

Ministros para poder ejercer la potestad reglamentaria. Los Ministros de Estado son

políticamente responsables de sus actos12. Si un Ministro sufre una efectiva acusación

constitucional el Senado está en facultad de derogar al Ministro13 y, además, inhabilitarlo

durante 5 años para ejercer cualquier cargo público. Sin embargo, este recurso ha sido muy

cuidado durante la nueva democracia de Chile14.

Las subsecretarías se definen como el órgano perteneciente a la estructura interna de un

Ministerio. Ella es la colaboración inmediata de esta repartición, es decir, entendiendo que

los Ministerios operan bajo la lógica de la división del trabajo, y que las subsecretarías son

órganos de la estructura interna de los mismos, se tiene que, si el Ministerio tiene una

naturaleza esencialmente política –el Ministro pertenece a un partido, es un personaje

público, compadece ante la prensa, etc.- respecto a una materia de la que se hace cargo, la
que se genera en las materias que tratan.
12
Esto es muy importante. Los políticos siempre estarán sujetos a un control penal y político. Se pueden
emprender investigaciones y acusaciones constitucionales –juicio político– contra él.
13
La acusación tiene que ser llevada por la Cámara de Diputados. No es sencillo, existen muchas
condiciones.
14
Los únicos casos exitosos fueron los de Yasna Provoste y Harald Beyer. El recurso no suele usarse, por eso
se ha criticado tanto al FA.
subsecretaria tiene un enfoque más técnico –aunque se componga de políticos–15. El

Ministro tendrá, entonces, una dimensión política y pública. Los subsecretarios no tienen

que tener este desplante político, son técnicos. Así, por lo general, el Ministerio recae en la

gestión de una subsecretaria. Sin embargo, no se apoya de igual forma en todas, sino en

una. Por tanto, las subsecretarías también tienen un orden de prioridad e importancia. La

tarea de la subsecretaría es, pues, coordinar la acción de los servicios públicos que la

componen.

1 de abril

El tema de la semana es el proyecto de la reforma tributaria. Es sumamente importante que

el gobierno saque adelante el proyecto de ley este año, porque a partir del próximo su poder

comienza a cojear. En el cuarto año de gobierno es muy difícil tirar arriba un proyecto de

ese nivel. En este contexto, él ahora es fundamental para que el gobierno pueda imponer su

agenda tributaria. Por lo que se sabe, tal como el proyecto se ha presentado, el Congreso ha

estado rechazando la idea de legislar la propuesta del ejecutivo. El Congreso reclama que el

único momento en que puede atenuar la influencia del ejecutivo en el proyecto es antes de

que este entre en legislación, cuando las facultades del Presidente empiezan a jugar un rol

fundamental –urgencia, veto, etc.-. Otro tema importante son los resultados de las reuniones

del Presidente con el ejecutivo, Cecilia Morel salió en las entrevistas llamando a una

estrategia de conciliación para superar una inamovilidad política.

En la última clase estábamos cerrando con los organismos desconcentrados, el contenido de

la clase de hoy son los órganos descentralizados. Analizemos un organismo centralizado

como el Ministerio del Interior, el ministro cumple una función más política por lo que se

15
A su vez, las subsecretarías también se apoyan en divisiones especiales.
relaciona con su gabinete, la auditoria ministerial –contadores-, Oficina Nacional de

Emergencias, Agencia Nacional de Inteligencia, SENDA y SEPRECA son organizaciones

descentralizadas relacionadas con el Ministro. Cada Ministerio tiene subsecretarias a su

cargo, el Ministerio del Interior tiene 3. La subsecretaria del interior, la subsecretaria de

desarrollo regional y administrativo y la subsecretaria de prevención de delito. Las

subsecretarías llevan la estructura interna del Ministerio. De ella se despliegan todos los

equipos de técnicos y asesores que trabajan en diferentes divisiones. Por lo mismo, el

enfoque del subsecretario es más técnico que el rol del ministro, que es más político. Lo

ideal aquí es que subsecretario funcione de apoyo a la función del ministro, aunque a veces

conflictúan, cosa que es pésima para el desarrollo de las funciones de ambos y que, en

casos puntuales, es capaz de inmovilizar al Ministerio. Las subsecretarías siempre están

jerarquizadas. Sólo el Presidente puede remover a un subsecretario.

Estudiemos ahora los órganos desconcentrados. La Constitución establece que la República

de Chile es una administración territorialmente descentralizada y desconcentrada. La

regionalización tiene que ver con el proceso de organización del país en sus diferentes

regiones. La regionalización divide al país en regiones e intenta transferir a las regiones

ciertos poderes del ejecutivo para poder combatir los inconvenientes del centralismo. Una

definición de desconcentración es la siguiente: es una técnica de derecho administrativo que

consiste en el traspaso de la titularidad o el ejercicio de una competencia que las normas le

atribuyan como propia a un órgano administrativo en otro órgano de la misma

administración pública jerárquicamente dependiente.

10 de abril
Hasta el momento nos hemos centrado en el Estado y los organismos que lo componen.

Precisamente, los organismos centralizados y desconcentrados. Los organismos

centralizados son los Ministerios y las Subsecretarias. Los organismos desconcentrados son

una manifestación de los organismos centralizados, pero a lo largo del territorio, los

organismos clave aquí son las Intendencias y las Gobernaciones. Queda por ver, entonces,

los organismos descentralizados, conformados por Servicios Públicos, Superintendencias y

Empresas Públicas.

Los órganos descentralizados lo son a nivel administrativo. Entenderemos por órganos

descentralizados a aquellas Instituciones que llevan a cabo las funciones administrativas del

poder ejecutivo en el territorio a lo largo del país. A diferencia de los poderes centralizados

y desconcentrados, los organismos descentralizados no cumplen funciones de gobierno, por

lo tanto, su cargo no es tan político. Su tarea es promover el crecimiento del desarrollo

social, económico y cultural de los habitantes en el territorio. Dan cuenta del

funcionamiento del poder de los organismos políticos en el país. Los Servicios Nacionales

o Servicios Públicos están vinculados a los Ministerios, pero su función es mucho más

específica: ejecución de planes y programas. Un ejemplo de Servicio Público del Ministerio

de Justicia es el SENAME, otro el SENAMA, otro el SERNAC, el Servicio Nacional de

Registro Civil e Identificación, Sistema de Alta Dirección Pública –SADP-. Dado que el

Director del Servicio está, muchas veces, nombrado por el SADP, el Director es nombrado

por capacidad técnica en concurso público. La discrecionalidad del Presidente de la

República no es tan grande, el SAPD no permite que el Presidente remueva más que un

porcentaje mínimo de los Directores de los Servicios Nacionales 16. Un Servicio Público es

un órgano administrativo encargado de satisfacer necesidades colectivas de manera regular

16
El Presidente Piñera removió al director del SENAME y el Servicio Nacional de Rehabilitación y Drogas.
y continua. Es decir, ellos, en principio, estarán ajenos al cambio de gobierno y al énfasis

político que pueda traer una nueva administración. Así, la idea de asignación racional de

recursos se manifiesta en los Servicios Públicos, que son muchos: INJUV, JUNAEB,

JUNJI, DEMRE, CONICYT son ejemplos de Servicios Públicos del Ministerio de

Educación. Los Servicios Públicos se constituyen con una ley propia y tienen cierto grade

de autonomía que es mucho mayor a la de los órganos desconcentrados. Tienen patrimonio

propio, personalidad jurídica propia y tienen alcance nacional. No obstante, los Servicios

Públicos tienen aún dependencia institucional pues, en última instancia, están sometidos a

la supervigilancia del Presidente a través de los Ministerios17.

15 de abril

Se produce un cambio de cronograma. En vez de hablar hoy de los organismos

descentralizados como las superintendencias y los servicios públicos pasaremos directo al

tema de la columna vertebral del poder ejecutivo. Entenderemos por esta analogía a las

piezas claves de la Institucionalidad chilena. Sabemos que existen 24 ministerios que, ante

la ley, tienen el mismo peso –tienen un marco regulatorio y un jefe común–. Esto lo

denominamos como poder formal. Sin embargo, en la práctica, algunos organismos tienen

mayor poder que otros. A esto lo llamamos poder informal –considérese aquí también la

influencia que un organismo puede ejercer en otro–, y es lo que nos permite clasificar a los

ministerios en niveles de poder e importancia 18. La literatura comparada conoce este

fenómeno como “el centro de gobierno”. Podemos intuir el nivel de importancia de un

organismo a partir de las normas del protocolo, por ejemplo, en Chile, cuando el Presidente

17
Hay una vinculación entre Ministerio y Servicio Público ya que el Servicio Público es una manifestación de
las actividades del primero.
18
Analogía con la locución latina “primus inter pares”.
sale, la condición de jefe del ejecutivo recae en el Ministro del Interior. Si el Ministro del

Interior está incapacitado se suele asignar el cargo al Ministro de Relaciones Exteriores –

Cancillería–, al Ministro de Defensa, al Ministro de Hacienda, etc. Aun así, más allá del

protocolo existe un poder de facto que sólo puede verse en la práctica.

Definimos columna vertebral como los organismos que son el soporte político del gobierno

en el ejercicio del poder. La columna vertebral es la espina dorsal que permite al gobierno

llevar a cabo su agenda política. El primer organismo en este sentido, el primus inter pares,

es el Ministerio del Interior19, encargado de gestionar la coordinación y la toma de decisión

de la cotidianidad del gobierno –todas las decisiones pasan por él–20. El Ministro del

Interior es la mano derecha del Presidente, su más cercano y confiable, por eso tiene que ser

una figura fuerte. El segundo ministerio que forma parte del núcleo es el Ministerio de

Hacienda, encargado de la gestión económica del país, es decir, administra los recursos

públicos, y por su misma tarea de financiamiento su voz en las decisiones públicas es clave,

por él pasan todas las propuestas de políticas públicas 21. El tercer lugar lo ocupa la

Secretaria General de la Presidencia, o SEGPRES. Es el Ministerio, que es uno de los más

políticos, tiene la tarea específica de llevar la agenda política legislativa del gobierno 22,

gestiona y prioriza los pulsos del gobierno –donde insiste, donde presiona–. El último

organismo es la Secretaria General de Gobierno23. Se ocupa de una función clave para el

gobierno, las comunicaciones. La SEGEGOB se encarga de gestionar las comunicaciones,

por ende, podemos llamar a la SEGEGOB como el Ministerio de los periodistas 24. El
19
No en balde es conocido por la prensa como “Jefe de gabinete”.
20
El Presidente tiene una injerencia anómala en las decisiones de su gabinete. Otros Presidentes suelen dar
a los Ministros más rienda suelta.
21
Para Formación de Políticas Públicas: El Ministro de Trabajo está a cargo del proyecto de pensiones.
22
Relaciones legislativas entre el poder ejecutivo y el Congreso. Agenda legislativa.
23
El Ministerio del Interior, la SEGPRES y la SEGEGOB están en el primer piso del palacio de La Moneda, por
eso se suele llamar al centro de gobierno como el primer piso.
24
La SEGEGOB gestiona las encuestas, los focus group, gestiona la big data, monitorea las redes sociales, etc.
Ministro de Secretaria General de Gobierno es conocido como vocero del gobierno, por

ende, es la voz del gobierno. Entonces, respectivamente, las funciones de los organismos

son: Coordinación política, gestión de los recursos públicos, control de la agenda legislativa

del gobierno y comunicaciones. A estos 4 Ministerios se les conoce también como el

comité político.

24 de abril

La clase anterior fue dictada por los ayudantes y se trató de las empresas públicas y las

superintendencias. Esta materia será agregada en un anexo a futuro. La clase de hoy tratará

sobre las instancias de coordinación política. Esto es, aquellos espacios donde las

controversias se resuelven. Sabemos ya que el comité político constituye, de manera

informal, la columna vertebral del poder ejecutivo en Chile. Ciertos organismos tienen

mayor influencia en la administración pública. A saber, Ministerio del Interior, de

Hacienda, SEGPRES, SEGEGOB, que se reúnen dos veces por semana –lunes y viernes–

para realizar una evaluación semanal. Sabemos también de otra instancia semanal llamada

Comité Político Ampliado, donde el núcleo interno ya referido se reúne con los Presidentes

de los Partidos Políticos Oficialistas. Esta instancia es clave pues se coordina la estrategia

de acción de corto y mediano plazo. En otras palabras, el Comité Político Ampliado es el

lugar donde la coalición oficialista marca la pauta para su articulación25.

No es normal que el Presidente participe en los comités políticos, pero no hay nada formal

que restrinja su participación. Los Presidentes tienen estilos de liderazgos que pueden ser

más o menos activos en las diferentes instancias de coordinación política. Un Presidente

25
En este comité “se lava la ropa sucia”. Un Presidente de Partido que siente que el Gobierno no está
haciendo un buen trabajo para con ellos, la decencia política exige que se discutan estas dificultades aquí.
Cuando el Comité Político Ampliado no funciona, estos Partidos Políticos pueden ventilar estas dificultades
en público, lo que no le conviene al oficialismo.
puede participar en un Comité Político y, en ese caso, tal comité pasa a llamarse Comité

Político Presidencial, donde se le informa al Presidente de los avances en la agenda

legislativa y se zanjan las diferencias dentro del Comité Político 26. Esta instancia es muy

útil para que el Presidente ponga énfasis en ciertos temas de interés para su agenda. Aquí

es donde se resuelven los lineamientos esenciales del gobierno –operativa específica– y la

eficacia técnica se torna mayor –acuerdos–.

Una cuarta instancia es el Consejo de Gabinete, que es, en términos cuantitativos, mayor,

debido a que los actores que participan son muchos más que en las instancias anteriores. En

el Consejo de Gabinete se reúnen, mensualmente, Presidente, Ministros del Comité Político

y Ministros sectorialistas. Este es el único espacio donde el Presidente se reúne con todos

sus Ministros y, por ende, es el momento crucial –cara a cara– en que se esclarece o

enfatiza la hoja de ruta del gobierno. En general, no hay una regularidad fija en el Consejo

de Gabinete, no tiende a ser demasiado frecuente. Por lo general, el Presidente puede llamar

a Consejo en fechas que rompen esta periodicidad para dar señales de orden o ajuste de

piezas –cambio de gabinete–.

La última instancia se llama Cónclave Oficialista. Su periodicidad es semestral, aunque, al

igual que en el Consejo de Gabinete, no existe una regularidad fija. En este espacio se

juntan todos los actores relevantes para el ejercicio del poder. Tenemos, entonces, al

Presidente de la República, Los Ministros del Comité Político, los Ministros Sectorialistas,

los Presidentes de los Partidos Políticos Oficialistas, los Presidentes del Senado y la

Cámara de Senadores –Sí y sólo sí pertenecen a la coalición oficialista–, los Jefes de

Comité –Senadores– del oficialismo y los Jefes de Bancadas oficialistas de la cámara de

26
Recordemos que los Comités Políticos representan el equilibrio de fuerzas dentro de la coalición oficialista.
En general, los cargos del comité están repartidos entre los Partidos Políticos.
Diputados. El Cónclave Oficialista, por las dificultades de coordinación que conlleva, opera

en situaciones excepcionales, extremadamente complejas o de crisis. Su objetivo político

no es sólo funcional, sino público: Se quiere proyectar la imagen de orden y de unidad.

Ahora, no es, debido al número de actores participantes, un espacio que tienda a la toma de

decisiones efectivas que, por una cuestión de practicidad, tienden a concentrarse en

instancias más reducidas. Así, el Cónclave Oficialista no es un espacio de toma de

decisiones, ni pretende serlo27. Sino que es un espacio de reafirmación de la identidad, del

orden y proyección de unidad.

29 de abril

El tema de la clase de hoy es la relación entre los poderes ejecutivo y legislativo. La

función legislativa del país recae en el Congreso, que debe 1) concurrir a la formación de

las leyes, 2) fiscalizar al poder ejecutivo en sus labores administrativas y 3) fiscalizar al

resto de las autoridades del país. El Congreso tiene, además, tres atribuciones exclusivas,

que son: 1) la ratificación de los tratados internacionales del país, 2) el pronunciarse sobre

los estados de excepción constitucional –respecto a la extensión o al prórroga–. Y 3) la

definición de un Presidente en caso de vacancia 28. Por último, los miembros del Congreso

tienen ciertos privilegios, relacionados, principalmente, con el fuero parlamentario, es

27
Los Partidos Políticos y los Ministerios Sectorialistas también tiene sus propias instancias de coordinación,
pero son más de nicho. Esto significa que se ocupan de áreas específicas y, sobre todo, de carácter algo más
técnico. Estas instancias serán llamadas Gabinetes Temáticos. En general, todos los Ministerios tienen un
grado de participación en la toma de decisiones, salvo por el Ministerio de Relaciones Internacionales y el
Ministerio de Defensa. Por ejemplo: Gabinete del área económico (Ministerio de Hacienda, de Trabajo, de
Economía, de Obras Públicas, de Energía, etc.),
28
Es decir, si antes de dos años de las próximas elecciones, el Presidente muere abruptamente.
decir, un miembro del parlamento no puede ser juzgado por medios judiciales

convencionales29. El vínculo entre los poderes es bidireccional.

13 de mayo

La clase de hoy examina el vínculo entre el poder ejecutivo y el poder judicial. Es

necesario, como aclaración, mencionar que esta relación no se caracteriza por la intensidad,

como si lo hace la relación ejecutivo-legislativo. El poder judicial se encarga, con

exclusividad, de la administración y la aplicación –con todo lo relativo a la ejecución- de

justicia en todo lo relativo a causas civiles y criminales del país 30. El poder judicial tiene

una estructura jerarquizada integrada por tribunales de distinta materia. Revisemos su

estructura de forma piramidal que, desde la cúspide a la base, se compone por la Corte

Suprema de Justicia, la Corte de Apelaciones y los Juzgados o Tribunales de Primera

Instancia.

La Corte Suprema es el máximo órgano de justicia del país. En sus manos se encuentra la

función administrativa, económica y dirección de toda la estructura jurídica del país 31. Por

ende, es la última instancia de justicia del país. Su decisión es absoluta e inapelable. El

Tribunal de la Corte Suprema se compone de 21 Ministros de Corte, incluido un Presidente.

La elección de Ministros se hace a partir de una nómina propuesta por la CS que es

revisada por el Senado –la cámara de Constitución–. Luego de que el Senado revise la

nómina y se ponga de acuerdo, por 2/3 con el candidato, este se propone al Presidente,

quien ratifica la elección, pero también puede revocarla, caso en que el proceso se repite 32.
29
La Corte Suprema puede levantar este fuero.
30
El Presidente de la Corte Suprema actualmente es Haroldo Brito, Presidente desde 2018 hasta 2020.
31
El desastre de Rancagua, que tiene que ver con el problema de corrupción de los jueces de las cortes de
apelaciones de Rancagua, está siendo revisado por la Corte Suprema del país.
32
Este proceso se hace para cada Ministro. Por lo general, el proceso de elección de un Ministro de la CS
está bastante cocinado. Los cupos se abren una vez se jubila un Ministro.
El Presidente es electo por una votación entre los 21 Ministros. El cargo dura dos años sin

reelección. Este tribunal tiene 4 salas: 1) La sala de temas civiles, 2) la sala de temas

penales, 3) la sala de temas constitucionales y 4) la sala de aspectos laborales, previsionales

y de familia.

La Corte de Apelaciones es una instancia intermedia –la Corte Suprema a nivel central,

sólo está en Santiago– que cuenta con una instancia en cada región del país. Hay regiones

donde existe más de una Corte de Apelación, para dar en Chile un total de 17 desde Arica

hasta Punta Arenas. Se encargan de la revisión de apelaciones y juicios de nulidad de

sentencia revisados en Juzgados o Tribunales de Primera Instancia 33. Respecto a estos

últimos, de ellos hay 446 distribuidos en todas las regiones, se encargan de la aplicación

regular de la justicia y se clasifican según la materia que abordan34.

El interés del curso se centra en el vínculo político e institucional entre el poder ejecutivo y

el poder judicial. El Presidente de la República y el Presidente de la Corte de Suprema son

pares, sin embargo, la relación ejecutivo-judicial es llevada a cargo por el Ministro de

Justicia35. Esta relación se caracteriza por la institucionalidad, el poder judicial es muy

cauteloso con cuidar la independencia que la Constitución le brinda. Históricamente, el

poder judicial no fue independiente durante la Dictadura, sino que jugó en su favor, por

ende, la deuda histórica ha sido abordada a través de estrategias de sanación dentro de los

que se caracteriza este celo por la separación de poderes. No obstante, el poder jurídico no

se caracteriza tanto por lo técnico como sí por lo político. Sabemos que el poder ejecutivo

participa en el proceso de nombramiento de Ministros y que el poder judicial participa en

33
También se revisan aquí medidas de protección o de amparo.
34
Tribunal de familia, de garantía, penal, del trabajo, previsional, etc.
35
Por lo general hay un vínculo entre el Ministro de Justicia y el mundo del derecho. Por ende, en la práctica
sucede que la mayoría de las veces este Ministro es hombre y masón. Se trata aquí de vínculos informales y
lenguaje compartido.
instancias constituidas por ley como Consejos y Comisiones. Lo último será la aplicación

normativa con alcance político, que es la resolución de problemas políticos en esferas

judiciales. Instancias como aquellas caracterizan la relación formal, regulada por ley, entre

el poder ejecutivo y el judicial. Pero además de las relaciones formales existe un

componente informal importante dado por la costumbre, y que suele tomar la forma de 1)

Audiencias y protocolo, 2) Visitas de Estado y 3) Oficios y cartas.

15 de mayo

El día de hoy examinaremos las Instituciones de contrapeso al poder ejecutivo. Con

anterioridad se habló de las capacidades fiscalizadoras de la cámara baja y de la

independencia del poder judicial. Ahora hablaremos de la Contraloría General de la

República y el Ministerio Público, dos organismos constitucionalmente autónomos

encargados de velar por la probidad administrativa y la transparencia.

La Contraloría cuenta con autonomía constitucional y, por ende, independencia en su

actuar. Si bien el poder ejecutivo participa en la elección del Contralor, la Contraloría

siempre destaca por hacer presente su independencia respecto a los poderes del Estado. Su

tarea es controlar a todos los órganos constitucionales que forman parte del orden

administrativo del Estado. En palabras simples, constituye una instancia que fiscaliza y

revisa los actos del gobierno36. El Contralor tiene una duración de 8 años 37, el fin es que

tenga una cobertura por dos gobiernos, con independencia de quien lo elige. Sólo los

abogados mayores de 40 años pueden ser Contralores. La elección se hace a partir de un

36
La Contraloría tiene sus inicios en 1927, a través de la Misión Kemmerer, como propósito de modernizar el
Estado.
37
En 2019, el Contralor es Jorge Bermúdez. Si se encuentra aquí es porque está decidido a ser un actor
político de alto perfil y sostener un firme discurso contra la corrupción ¿Debería ser el Contralor un actor
político relevante o un actor más técnico? Bermúdez es una revolución en el estilo del desempeño del cargo.
acuerdo entre el Presidente de la República y el Senado, igual que sucede con los nombres

de los Ministros de la Corte Suprema 38. La Contraloría, en simple, controla y fiscaliza los

organismos públicos. Su carácter es esencialmente jurídico, financiero y contable, en otras

palabras, que los fondos fiscales tengan un buen uso.

El control de la legalidad de los actos del Estado tiene relación entre dar cuenta de un ajuste

adecuado entre una iniciativa gubernamental y el ordenamiento jurídico legal vigente. Se

diferencia del Tribunal Constitucional en la medida en que este último es la instancia última

y suprema del proceso legislativo que, llamado la última cámara, revisa si la ley se ajusta o

no al entramado jurídico del país antes de su promulgación. La Contraloría no participa en

el proceso legislativo, sino en el uso de los fondos públicos, la probidad administrativa y la

transparencia del Estado. Es un ente fiscalizador, no legislativo.

La Contraloría se encarga también de la toma de razón, que es la verificación de que los

documentos oficiales se ajusten a la normativa vigente. Nótese como también se diferencia

del Tribunal Constitucional en la medida en que documentos oficiales no relacionados con

leyes, como implementación de políticas públicas, deben pasar por ella. Todo documento

necesita que la Contraloría dé toma de razón. Sin embargo, si la Contraloría no la da, el

gobierno puede impulsar un acto a través de la firma de sus 24 Ministros. En este caso, la

Contraloría no puede ejercer actos fiscalizadores contra el poder ejecutivo, pero puede

alertar a la Cámara de Diputados, que es la última instancia fiscalizadora del gobierno. La

cámara baja puede iniciar una comisión investigativa o realizar una acusación

constitucional a un Ministro, por ende, este curso de acción no es usado por los gobiernos.

38
Por ende, el trabajo pre-legislativo y la negociación también es clave aquí.
La Contraloría se destaca también por la fiscalización financiera que, en síntesis, quiere

decir que debe velar por el que los gastos públicos coincidan con lo establecido en la ley de

presupuesto. Todo organismo que no cumple estos límites debe dar cuenta de su gestión

financiera a la Contraloría. Sin embargo, la Contraloría no tiene autoridad con respecto a

los gastos reservados, por la sencilla razón de que estos son secretos de Estado, por

cuestiones de Seguridad Nacional. La única manera en que se rinde cuenta al Contralor es

un documento que va desde el Ministerio respectivo al Contralor y que da notación del

gasto reservado39. En este control financiero, la Contraloría gestiona el control de la ley del

lobby. La Contraloría, además, está abierta a recibir denuncias por parte de la ciudadanía.

Así, la Contraloría tiene un rol protagónico en el control y la sanción de la corrupción. La

Contraloría fiscaliza todos los organismos del ejecutivo, servicios sociales, empresas

públicas, universidades estatales, municipalidades, servicios básicos –como salud–, fuerzas

armadas y de orden público. Sin embargo, la Contraloría no fiscaliza los actos del

Congreso.

La Contraloría puede, en caso de irregularidad, realizar una investigación sumaria y, caso

de identificación flagrante de la infracción a la norma pública, puede establecer un sumario

público. La investigación sumaria puede arrojar que no hay irregularidad, el sumario

público es una sanción, consecuencia natural de la corrupción. Un funcionario público con

una sanción tiene su hoja de vida manchada, cosa que puede –y va– a arruinar su carrera.

Se expone tal funcionario a 4 sanciones administrativas, a saber, 1) Censura, reprensión por

escrito anotada en la hoja de vida, es una amonestación leve. 2) Multa, consiste en la

privación de un porcentaje del sueldo de entre un 5% a un 20%, por un plazo dado. La

39
Los escándalos de corrupción en FF.AA y Carabineros de Chile y la mala praxis en el uso de los gastos
privados han llevado al Contralor Bermúdez a exigir cierto grado de control sobre los gastos privados.
multa se da cuando existe una inobservancia a la norma pública que no es un leve error,

sino que conlleva cierta intencionalidad perversa. Hasta ahora, son sanciones de grado

menor. 3) Suspensión, es la privación temporal del empleo y es una sanción grave. Un

funcionario público que registra multas o suspensiones en su hoja de vida es tachado de

negligente, estas amonestaciones truncan el desarrollo de su carrera burocrático y política.

4) Destitución, es la sanción administrativa más grave aplicada por la Contraloría. Es el

término instantáneo de la función del funcionario público y sepulta para siempre la carrera

pública de una persona.

27 de mayo

El tema a revisar hoy son las Instituciones de contrapeso al ejecutivo. Estos son la Cámara

de Diputados, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y el Tribunal

Constitucional. Nos centraremos, esta vez, en el Tribunal Constitucional –TC-. Cuya tarea

es velar por el cumplimiento de la esencia de la Constitución en toda materia de ley o

política. La idea intuitiva aquí es que el TC y sus miembros resguardan la Constitución. El

principio del TC se inserta en la tradición liberal de separación de poderes, como un poder

constitucional que supervisa el poder legislativo. Al respecto, el TC es más poderoso que el

parlamento, pues tiene poder de veto sobre este. El origen del TC es relativamente reciente,

en tanto, como organismo formal, tiene alrededor de 60 años de existencia, tras la guerra

mundial, y su objetivo es subordinar la política al derecho. El problema con el TC es que

desafía el principio de la soberanía popular, pues no está sujeto a ella. Además, sus

miembros no son electos democráticamente.

Existen dos modelos de TC. El norteamericano y el austriaco –o continental-. En EEUU no

existe un TC como tal, sino que la tarea de cautelar la sintonía de las leyes con la
Constitución la ejerce la Corte Suprema, que interpreta el sentido y el alcance de las leyes

del congreso norteamericano. Su carácter es represivo. Se pronuncia respecto a leyes que

incumplen la esencia constitucional y las veta. También la Corte Suprema es reactiva en

este sentido, porque ejerce sus facultades previo un requerimiento de un actor. En un

momento, la Corte Suprema actúo como un actor de veto muy fuerte que no dejaba avanzar

en materia de leyes, en especial, en los tiempos del New Deal. El modelo chileno se inserta

en el caso austriaco, basado en la teoría de Hans Kelsen. El TC aquí es un actor

independiente y separado del poder judicial y legislativo. Lo que armoniza con nuestra

separación inicial de poderes, que considera el poder constitucional como uno distinto e

independiente. El TC es un legislador negativo, lo que significa que no puede proponer

cambios sustitutivos ni aditivos a la ley. Su tarea es, entonces, rechazar proyectos anti-

constitucionales. El TC actúa también, a diferencia de la Corte Suprema, como mediador

entre poderes.

El TC chileno, simplemente TC desde entonces, es un poder autónomo que en la última

década ha obtenido mucha relevancia, pues sus decisiones han sido controversiales en el

debate público. El origen del TC es en el período del Presidente Frei Montalva y comienza

a operar durante la presidencia de Salvador Allende40. Inspirado en el modelo austríaco,

cumplió una función de moderación entre poderes y, por lo mismo, fue un campo de batalla

entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. El TC es modificado por la dictadura a través

de la CP1980 bajo un principio de democracia tutelada. Lo que significa que fue pensado

como filtro contra la soberanía popular. El TC, pese a su origen dictatorial, estableció en

1987 la obligación de que existiera una regulación institucional y registro civil para el

40
El principio de inaplicabilidad por inconstitucionalidad tiene su origen en la CP1925, sin un órgano eficaz
que hiciera su control.
plebiscito de 1988. La decisión de que hubiera un Tribunal Calificador de Elecciones fue

vital en la victoria del NO. Por otra parte, sobre la base de respeto a la Constitución, el TC

estableció que la franja televisiva fuera equitativa para las campañas del SÍ y del NO. Así,

el TC comenzaba, a finales de la dictadura, a mostrar su autonomía. A finales de los 90’ el

papel del TC fue discreto y no era materia de polémica, de hecho, la Institución no se

intentó modificar constitucionalmente, pese a registrarse 54 reformas a la CP1980.

Originalmente el TC se constituye de 7 puestos. 3 electos por la CS, 1 por el Presidente, 1

por el Senado y 2 por el Consejo de Seguridad Nacional –COSENA-. En el año 2005, tras

la gran reforma a la CP1980 que elimina, entre otros, al COSENA como actor político, los

Senadores designados y vitalicios, etc. Estas reformas si afectan al TC, asignándoles una

serie de funciones que sistematizamos en 4 ramas, para que sirva de contrapeso al

ejecutivo. Estas son, 1) Control preventivo de la Constitucionalidad, que opera en dos

niveles, obligatorio y facultativo. Esto significa que todo proceso de ley puede estar

sometido a la revisión del TC, pero no todas las leyes pasan por el TC necesariamente. El

TC sólo está obligado a la revisión de una Ley Orgánica Constitucional –LOC- 41. Si un

parlamentario o grupo de parlamentarios recurre al TC para la revisión de una ley, el TC

ejerce un control facultativo. 2) Inaplicabilidad por inconstitucionalidad. Esta tarea

concentra el mayor trabajo para el TC y dice relación con la impugnación que puede

hacerse de cualquier ley vigente, sentencia o sanción. La particularidad de esta función es

que puede ser activada por ciudadanos. En última instancia, el TC tiene la facultad para

41V¿
Una LOC es una ley especial cuya materia está contenida en la Constitución y que requiere un

quórum especial.
derogar una ley ya vigente. 3) Inconstitucionalidad de organizaciones. El TC es el único

organismo que puede decidir sobre la existencia legal de una organización, está función

consiste en cautelar la medida constitucional que prohíbe grupos que vayan en contra la

Constitución. Por último, 4) Control al Ejecutivo vía DFL y DS.

Un proyecto de ley puede tener dos caminos de control de constitucionalidad entre el

despacho desde el Congreso y la Promulgación. El TC revisa constitucionalmente el

proyecto de ley. Luego, el reglamento hecho por el ejecutivo –potestad reglamentaria- es

controlado por la Contraloría a través de la Toma de razón. Tras esto, la ley se encuentra en

plena vigencia.

29 de mayo

Corresponde hoy revisar, por último, otros contrapesos al poder ejecutivo. Esta vez

comenzamos a examinar el proceso político fuera de la Institucionalidad ortodoxa. Nos

referimos aquí al cuarto poder, es decir, la prensa. Si la Cámara de Diputados, el Ministerio

Público, la Contraloría General de la República y el Tribunal Constitucional son

contrapesos formales, el periodismo tiene un rol decisivo en la política. Este se dedica a la

producción, elaboración y difusión actual para ser transmitida al público a través de los

medios de comunicación. Por ende, el periodismo se relaciona directamente con la

contingencia, y puede también abarcar noticias pasadas y proyecciones futuras. Nosotros

nos referimos aquí al periodismo informativo, es decir, aquél que hace las preguntas típicas

respecto a una noticia42. La principal característica del periodismo informativo es que la

producción del material proviene de terceros. No es el periodista quien hace suceder el

hecho, sino que relata e informa sobre los hechos ocurridos entre otros actores. Así, el

42
¿Quién? ¿Cómo? ¿Dónde? ¿Cuándo? ¿Por qué?
periodismo es reactivo en tanto actúa en función de otros. Nos enfocamos en el periodismo

de investigación, género del periodismo que busca revelar cuestiones encubiertas de manera

deliberada –o accidental- por alguien en una posición de poder, detrás de una masa caótica

de datos y circunstancias que dificultan la comprensión. La diferencia entre el periodismo

investigativo y el de investigación es que el primero es activo mientras el segundo es

reactivo. El periodista de investigación es un caza noticias, persigue el dato y lo examina

más allá de la contingencia, del hecho en sí. Así, si bien se ocupa de las mismas preguntas

del periodismo investigativo, las aborda desde una perspectiva diferente.

El periodismo de investigación es crítico, se niega a aceptar el mundo tal cual es. Su

objetivo es penetrar y exponer una situación para reformarla. Por ende, requiere un

compromiso personal importante del periodista sin el que la noticia no puede completarse.

El periodismo de investigación busca ser justo y escrupuloso con los hechos, y sobre esa

base establecer víctimas, héroes y delincuentes. Además, el periodista ofrece su propio

juicio o veredicto sobre la historia. No es imparcial, ni busca serlo. Su pretensión es

fiscalizar al poder y empoderar a los actores sociales. Los errores de un periodista de

información lo exponen a sanciones formales e informales, y son capaces de destruir su

carrera. No obstante, todos estos atributos vuelven al periodismo de investigación una actor

fiscalizador importante contra la corrupción43.

El periodismo vigilante es un caso especial del periodismo de investigación, y dice relación

con realizar una actividad crítica hacía el contenido que revelan los medios de

comunicación, en el sentido de que no sean un buzón de voz de los actores políticos

43
En cambio, el periodismo convencional toma al mundo como dado y el reportaje se limita a reflejarlo,
aceptarlo tal como es. El periodista no busca más que informar los hechos, por lo que no requiere un
compromiso personal. Este busca ser objetivo e imparcial. Los errores no están expuestos a sanciones, y sus
fines no son el empoderamiento de la ciudadanía ni la fiscalización del poder.
importantes. Su finalidad es dejar en evidencia cuando una autoridad da una información

que no se condice con la realidad. Por ende, no es extraño que sea una forma de periodismo

común durante campañas presidenciales. El periodismo vigilante contrasta los datos con el

fin de fortalecer la democracia al fortalecer los mecanismos de rendición de cuenta, afectan

la credibilidad de la figura pública en cuestión.

El periodismo de investigación de Chile no es tanto escrito como digital o audiovisual. Por

otra parte, también es intermitente, debido a que un solo trabajo puede tomar meses o hasta

años de investigación, por lo que es muy caro. Encontramos periodismo de investigación en

televisión, prensa escrita, diario y portales web. En televisión Investigación Especial es el

programa más importante, siendo su última revelación es la corrupción del obispo Durán,

pero también están Contacto, que reveló en los 2000 el caso de pedofilia de Sergio

Lavanderos y En la mira. En prensa escrita y radio se tiene la revista ¿Qué pasa?, que

reveló el caso CABAL, El Mercurio Sábado, que reveló las denuncias de Nicolás López, y

Radio Biobío. En medios digitales destaca El mostrador, CIPER e Interferencia. Además, el

periodismo de investigación chileno está respaldado por dos leyes que facilitan su labor, a

saber, la Ley 2028544, promulgación de la Ley de Acceso a la Información Pública que

incorpora la transparencia a cualquier acción de las entidades públicas del país y la Ley

20730 de Lobby y gestión de intereses, que estipula que todas las plataformas del Estado de

Chile tienen que dar cuenta de todas las instancias de lobby o reunión con personas de

esferas no estatales. En Chile, el periodismo de vigilancia también se ha desarrollado, y

fuentes importantes de este son Chile Check, Chileleaks y El Polígrafo.

10 de junio

44
Esta ley no implica el escrutinio público de las ramas militares debido a la Doctrina de Seguridad Nacional.
Factores que alteran la agenda del gobierno. Los objetivos de hoy son comprender la cuenta

pública y el relato político. Los factores que alteran la agenda gubernamental. Por último, la

crisis en el proceso político.

La cuenta pública es un hito político relevante que revela muchos elementos políticos del

gobierno. Ella marca el fin de la luna de miel 45. Es importante por tres razones. 1) El

presidente da cuenta del estado de las promesas hechas en campaña ¿Son factibles? ¿En qué

plazo lo son? Es un discurso más aterrizado y realista con referencia a objetivos viables 2)

Se fijan prioridades políticas y se establecen jerarquías entre los objetivos ¿Qué es lo más

importante? ¿Qué debe abordarse primero? 3) Una dimensión política, se establece el relato

político del gobierno. Este se define como la estrategia de comunicación política que define

valores, objetivos y construye identidades. En otras palabras, es una historia persuasiva que

actúa como marca de un gobierno46.

Existen muchos factores que afectan la agenda gubernamental. Por citar algunos ejemplos,

se tienen los conflictos sociales, los desastres o emergencias climáticas, el obstruccionismo

de una coalición opositora, los escándalos de corrupción que pueden afectar la bancada

oficialista, las encuestas de opinión sobre temas contingentes para la ciudadanía y

apreciación pública, el fenómeno del discolaje capaz de erosionar la disciplina y cohesión

de la coalición en la que el gobierno se sustenta y, por último, el fenómeno político del

transfuguismo. Estos accidentes obligan al gobierno a replantear su programa, reorganizar

la jerarquía de sus objetivos y, a veces, modificar el discurso. En muchos casos estos

eventos tienen costos políticos importantes.

45
Se entiende por “luna de miel” un período de adaptación donde el nuevo gobierno define su agenda y
comienza a operar en el poder. Se habla de 100 días.
46
Naturalmente, al ser el relato político una estrategia comunicacional, está, en gran parte, en manos de la
SEGEGOB.
Conflicto social: Proceso de interacción contenciosa entre actores sociales e Instituciones.

Los actores se movilizan con diversos grados de organización y actúan de manera colectiva

de acuerdo con expectativas de mejora, defensa del status quo o proponiendo un contra

proyecto social. Los conflictos sociales son un aspecto esperable, normal e incluso deseable

en sociedades democráticas. Esto dado que el conflicto es una condición connatural a los

SS. HH y, en una sociedad, siempre existirán intereses en contradicción.

En Chile, los conflictos sociales se ven en aumento a partir de la revolución pingüina de

2006. La sociología de la acción colectiva fomenta el conflicto social porque genera

momentos de expresión de las voces de ciudadanía. Lo que genera ventanas de oportunidad

política. En efecto, las protestas levantan temas en la agenda pública que el gobierno se ve

obligado a adoptar en la agenda gubernamental.

Escándalo: Consiste en aquellas acciones o acontecimientos que implican ciertos tipos de

transgresión, considerados inmorales, que son puestos en conocimientos de terceros –y de

forma masiva- y que resultan lo suficientemente serios para provocar una respuesta pública.

Chile no es ajeno a los escándalos políticos, como demuestra el caso CAVAL, PENTA,

Piñeragate, etc. El escándalo afecta el poder simbólico de un político y es capaz de destruir

una carrera. Entendiendo el capital simbólico como los elementos que configuran una

relación positiva del político con la opinión pública. Un bajo poder simbólico erosiona la

capacidad de un agente de influir en otros. Por ende, el escándalo político es una importante

estrategia de competencia política. En política existen tres tipos de escándalos: 1), 2) y 3)