Fundamentos Soa (Texto)

CGR Contraloría General de la República
Fundamentos del Sistema de

Organización Administrativa
Texto de Consulta
CENTRO NACIONAL DE CAPACITACION
CENCAP
Contraloría General de la República CENCAP
INDICE
PARTE 1. LA ADMINISTRACIÓN Y SU ENFOQUE SISTÉMICO .......................................... 4
1.1. Características principales de la Administración ............................................... 5
1.1.1. ¿Qué se entiende por Administración?..................................................................... 5
1.1.2. ¿Cuáles son las funciones fundamentales de la Administración? .............................. 5

A. Planificación ................................................................................................................ 5
B. Organización ............................................................................................................... 6
C. Ejecución .................................................................................................................... 6
D. Control ........................................................................................................................ 6
1.2. Enfoque sistémico de la Administración.............................................................. 8
1.2.1. ¿Qué representa el enfoque sistémico de la Administración?.................................... 8
1.2.2. ¿Qué se entiende por sistema? .................................................................................. 8
PARTE 2. ASPECTOS GENERALES DE LA FUNCIÓN ORGANIZACIÓN ......................... 11
2.1. La Función Organización ..................................................................................... 12

2.1.1. ¿Qué es Organización? ............................................................................................ 12
2.1.2. ¿Qué es la especialización del trabajo? ................................................................... 13
2.1.3. ¿Qué es la departamentalización? ........................................................................... 14
2.1.4. ¿Cuáles son los criterios a emplear?........................................................................ 14
2.1.5. ¿Qué son los organigramas?.................................................................................... 23
2.1.6. ¿Qué tipos de organigramas se pueden utilizar? ..................................................... 26
2.1.7. ¿Qué son las organizaciones mecanicistas y orgánicas? ........................................ 31
PARTE 3. EL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA................. 33
3.1. Sistema de Organización Administrativa ........................................................... 34

3.1.1. ¿Qué es el Sistema de Organización Administrativa en Bolivia? ............................. 34
3.1.2. ¿Cuáles son los objetivos del Sistema de Organización Administrativa?................. 34
3.1.3. ¿Cuáles son los objetivos de las Normas Básicas del SOA? ................................... 36
3.1.4. ¿Cuáles son los principios del SOA?........................................................................ 36
3.1.5. ¿Cuál es el ámbito de aplicación de las Normas Básicas del SOA? ........................ 38
3.1.6. ¿Cuáles son las atribuciones institucionales? .......................................................... 38
3.1.7. ¿Cuáles son los componentes de las Normas Básicas del SOA?............................ 39
3.1.8. ¿Con qué disposición legal se han aprobado las Normas Básicas del SOA?.......... 39
3.1.9. ¿Cómo se Interrelaciona el SOA con los otros sistemas de la Ley SAFCO?........... 39
3.1.10. ¿Quiénes son los responsables de la aplicación de las Normas Básicas del SOA?.. 40
3.1.11. ¿Cómo se adecua la estructura organizacional de una entidad pública?................. 40
3.2. Análisis Organizacional........................................................................................ 41
3.2.1. ¿Qué es el Análisis Organizacional? ........................................................................ 41
3.2.2. ¿Cuál es el objetivo del Análisis Organizacional? .................................................... 41
3.2.3. ¿Cuál es la metodología a seguir para el Análisis Organizacional? ......................... 42
Fundamentos del Sistema de Organización Administrativa 2

3.2.4. ¿Cuáles son los resultados del Análisis Organizacional?......................................... 43

3.2.5. ¿Qué modalidades de Análisis Organizacional se pueden utilizar? ........................ 43
3.3. Diseño Organizacional ......................................................................................... 45
3.3.1. ¿Qué es el Diseño Organizacional? ......................................................................... 45
3.3.2. ¿Cuál es el objetivo del Diseño Organizacional?...................................................... 46
3.3.3. ¿Cuáles son las etapas a seguir en el Diseño Organizacional?............................... 46
3.4. Implantación del Diseño Organizacional ............................................................ 59
3.4.1. ¿Qué es la implantación del Diseño Organizacional? .............................................. 59
3.4.2. ¿Cuál es el contenido de un plan de Implantación? ................................................. 59
3.4.3. ¿Cuáles son los requisitos para la Implantación?..................................................... 61
3.4.4. ¿Cuáles son las etapas a seguir para la Implantación? ........................................... 61
AUTOEVALUACION .............................................................................................................. 62
GLOSARIO DE TERMINOS................................................................................................... 66
BIBLIOGRAFIA...................................................................................................................... 68
ANEXO 1: METODOLOGÍA DE ANÁLISIS ORGANIZACIONAL ......................................... 69
Aplicación del PES ............................................................................................................... 69

Paso 1: Identificación del problema objeto de análisis ........................................................... 70
Paso 2: Clasificación de los problemas .................................................................................. 70
Paso 3: Dimensiones de los problemas ................................................................................. 70
Paso 4: Selección de problemas ............................................................................................ 71
Paso 5: Explicación del problema........................................................................................... 73
Paso 6: Momento normativo................................................................................................... 74
Paso 7: Momento estratégico ................................................................................................. 79
Paso 8. Momento táctico operacional..................................................................................... 81
Paso 9: Informe de recomendaciones .................................................................................... 83

Parte 1.
La Administración y su
enfoque sistémico

1.1. Características principales de la Administración

1.1.1. ¿Qué se entiende por Administración?
Es el proceso de diseñar y mantener un ambiente adecuado en el que las

personas, trabajando en equipos, alcancen con eficacia y eficiencia objetivos
preestablecidos.
La Administración es la ciencia, que en el ejercicio de funciones fundamentales,

permite a las “organizaciones sociales” lograr resultados de máxima eficiencia.
1.1.2. ¿Cuáles son las funciones fundamentales de la Administración?
A las funciones fundamentales1 que permiten el logro de los objetivos se denomina

Proceso Administrativo.
Por lo tanto, el Proceso Administrativo es el conjunto de funciones administrativas,

secuencialmente dispuestas, a través de las cuales se manifiesta la
Administración.
Según George Terry, el Proceso Administrativo está conformado por las funciones
de:
Planificación
Organización
Ejecución
Control
A. Planificación
La Administración precisa de la Planificación, porque a través de este medio se

proyecta la imagen de las circunstancias futuras deseables, dados los recursos
disponibles y las experiencias pasadas.
Por lo tanto, la Planificación consiste en:
Decidir cursos de acción que vayan acordes con los objetivos de la organización
social, para el logro eficaz y eficiente de los mismos.
En otros términos, planificar consiste en reflexionar sobre la naturaleza

fundamental de la organización y decidir cómo conviene posicionarla en su entorno
en un momento determinado.
La Planificación implica que los ejecutivos piensen con antelación en sus objetivos2
y acciones, y que basan sus actos en algún método, plan o lógica. Los planes
presentan los objetivos de la organización social y establecen los procedimientos
idóneos para alcanzarlos.
1
Denominación que corresponde a George Terry.
2
En el presente texto, objetivos y metas se usan como los fines hacia los cuales se dirigen las
actividades de una organización social.

La Planificación es la guía para que:
La organización social obtenga y comprometa los recursos que se requieren

para alcanzar los objetivos.
Los miembros de la organización social desempeñen actividades congruentes

con los objetivos y procedimientos elegidos.
El avance hacia los objetivos pueda ser controlado y medido de tal manera que,
cuando no sea satisfactorio, se puedan tomar medidas correctivas.
Es importante señalar que con la planificación se da inicio a la instrumentalización

de la Administración, a partir de la definición de los objetivos organizacionales, por
lo que asume cierta primacía con relación a las otras fases o etapas del Proceso
Administrativo.
B. Organización
La Administración, para alcanzar los objetivos definidos en la Planificación

requiere de la función Organización, porque es el medio para lograr una acción
colectiva efectiva.
Entonces la Organización3 es:
El proceso para ordenar y distribuir el trabajo, la autoridad y los recursos entre los
miembros de una organización, de tal manera que estos puedan alcanzar los
objetivos de mejor manera.
Los ejecutivos deben adaptar la estructura de la organización a sus objetivos y

recursos, proceso conocido como diseño organizacional.
C. Ejecución
Si bien se puede Planificar y Organizar, pero no se logra ningún resultado tangible

hasta que se llevan a cabo las decisiones respecto a las actividades planificadas y
organizadas.
La ejecución es hacer que los miembros de la organización, a través del uso

adecuado de medios o recursos, alcancen los objetivos y se esfuercen para
lograrlo de manera voluntaria.
En términos simples, ejecutar es ponerse en acción o actuar en función de

determinados objetivos.
D. Control
La prueba definitiva de una Administración efectiva es el resultado que se logra; es

decir, producir resultados deseados. En virtud a lo anterior, es necesario contar
3
Organización entendida como parte del proceso administrativo y no como organización social.

con instrumentos que permitan evaluar los resultados y, si se requiere, adoptar

medidas correctivas para alcanzarlos.
Por lo tanto, Control es el proceso que permite garantizar que las actividades
reales se ajusten a las actividades proyectadas.
El Control involucra los siguientes procesos básicos:
Establecer estándares de desempeño.

Medir los resultados presentes.
Comparar estos resultados con las normas establecidas.
Tomar medidas correctivas cuando se detecten desviaciones.
Gracias a la función Control, se puede mantener y proyectar a la organización

social de acuerdo con los objetivos que se han definido con la planificación.
En síntesis:
Se plantea que la Administración tiene como elementos dinámicamente

interrelacionados a la Planificación, que es el punto de partida para
instrumentalizar el proceso administrativo, seguida de la Organización, la
Ejecución y el Control, que en su conjunto permiten alcanzar con eficacia y
eficiencia los objetivos que se ha propuesto una organización social, aspecto que
se puede observar en el Gráfico N° 1.
Gráfico N° 1
Las Funciones de la Administración
1 3
Planificación Ejecución
Logro de
PROCESO ADMINISTRATIVO
objetivos
Organización Control
2 4
El cuadro N° 1 permite observar las funciones del proceso administrativo, los

procesos que éstas involucran y, fundamentalmente, su relación con los
subsistemas que forman parte de la Ley N° 1178 (SAFCO), de acuerdo al Artículo
2° de esta disposición legal.

Cuadro N° 1
El Proceso Administrativo y su Relación con los sistemas de la Ley N° 1178
FUNCIONES
PROCESOS RELACIÓN SAFCO
(fases/etapas)
Sistemas Nacionales de
De Desarrollo
Planificación e Inversión
Pública
Planificación Estratégica
Institucional
Operacional Sistemas de Programación de
Operaciones y Presupuesto
Análisis Organizacional Sistema de Organización
Organización Diseño organizacional Administrativa
Implantación
Dirección e Integración de
Recursos:
Sistema de Administración de
Humanos
Personal
Sistema de Administración de
Medios (Bienes y Servicios)
Bienes y Servicios
Ejecución
Sistema de Tesorería y
Financieros
Crédito Público
Sistema de Contabilidad
Registro e Información
Integrada
Determinación de estándares Sistema de Control
Medición de resultados Gubernamental
Comparación de resultados con
Control los estándares
Establecimiento de medidas
correctivas
1.2. Enfoque sistémico de la Administración
1.2.1. ¿Qué representa el enfoque sistémico de la Administración?
De manera general, el enfoque sistémico permite considerar a la realidad como un

todo funcional con un comportamiento determinado, razón por la cual la estudia a
partir de una visión integral. Esta forma de ver la realidad contribuye
favorablemente al estudio de la Administración ya que permite visualizar las
funciones administrativas como un todo funcional y no como partes aisladas.
1.2.2. ¿Qué se entiende por sistema?
Según Fernando Pozo Navarro, sistema es: “un conjunto organizado, formando un
todo, en el que cada una de sus partes está integrada a través de una ordenación
lógica, que encadena sus actos a un fin común”.

Un sistema para considerarse como tal, precisa de tres elementos fundamentales:
1º La presencia de partes, componentes o subsistemas.

2º Que esas partes, componentes o subsistemas estén interrelacionados.
3º Que esas partes, componentes o subsistemas persigan y alcancen un objetivo
común.
El gráfico N° 2 permite observar los subsistemas de la Ley N° 1178 bajo un enfoque

sistémico
Gráfico N° 2
La Ley N° 1178 como Sistema
TODO FUNCIONAL
SISPLAN SNIP
SPO SP
SOA
SCG Objetivo:
Administración eficaz y
eficiente de los
recursos del Estado
SCI SAP
STCP SABS
La Administración como ciencia tiene propósitos definidos, y a su vez, como se

muestra el punto 1.1.2. implica desarrollar funciones fundamentales:
Planificación
Organización
Ejecución
Control
Estas cuatro funciones fundamentales están entrelazadas e interrelacionadas; la

ejecución de una función no concluye enteramente antes de que se inicie la
siguiente. Normalmente, no se llevan a cabo en una secuencia particular, sino
como la situación lo requiere.

En la realidad, la Planificación está implícita en las funciones de Organización,

Ejecución y Control. De igual forma, los elementos de Organización se emplean
en la Planificación, Ejecución y Control. Cada una de las funciones de la
administración afecta a las otras y todas están íntimamente relacionadas para
formar el proceso administrativo.
De lograrse los objetivos trazados, ejecutándose adecuadamente las funciones

administrativas y en un marco de interrelación permanente, el resultado deberá ser
una combinación equilibrada e integrada de esfuerzos, llevados adelante por un
grupo de trabajo bien formado y satisfecho.

Parte 2.
Aspectos Generales de la
función Organización

2.1. La Función Organización

2.1.1. ¿Qué es Organización?
Existen diversos criterios como autores, sobre el concepto de la función

Organización. Uno de estos autores señala que es “un proceso a través del cual,
partiendo de la especialización y división del trabajo, agrupa y asigna funciones a
unidades específicas e interrelacionadas por líneas de mando, comunicación y
jerarquía para contribuir al logro de objetivos comunes a un grupo de personas”4.
Por otro lado, Robbins y Coulter sostienen que la organización es “un proceso
para la creación de la estructura de una organización, cuyos propósitos centrales
son:
Dividir el trabajo por realizar en funciones y departamentos específicos.

Asignar las tareas y responsabilidades relacionadas con las tareas
individuales.
Coordinar las diferentes funciones de carácter organizacional.
Agrupar las diferentes funciones en unidades.
Establecer relaciones entre individuos, grupos y departamentos.
Determinar las líneas formales de autoridad.
Asignar y desplegar los recursos de la organización” 5.
En tanto, que para Koontz y Weihrich la función organización, “es la estructura

intencional formalizada de papeles o puestos. En este sentido, se piensa en la
organización como: 1) la identificación y clasificación de las actividades requeridas,
2) el agrupamiento de las actividades6 necesarias para lograr los objetivos, 3) la
asignación de cada agrupamiento a un administrador con la autoridad necesaria
para supervisarla (delegación), y 4) las medidas para coordinar horizontalmente
(en el mismo nivel organizacional o en uno similar y verticalmente (por ejemplo
entre direcciones generales y direcciones) en la estructura organizacional” 7.
Con la función Organización, en términos simples, se busca relacionar

eficientemente los recursos de una organización social, sea ésta pública o privada,
para tener una estructura organizacional que permita lograr un máximo de
beneficio social o económico, en razón de los objetivos propuestos
4
Franklin Enrique benjamín, Organización de Empresas: Análisis, Diseño y Estructura, Editorial Mc
Graw Hill, México, 1998, Pág. 239.
5
Robbins Stephen y Coulter Mary, Administración, Editorial Prentice Hall, México, 2000, Pág. 300.
6
En el presente texto las actividades, se utilizaran como sinónimo de funciones.
7
Koontz Harold y Weihrich Heinz, Administración: Una Perspectiva Global, Editorial May Graw Hill,
México, 1994, Pág. 244.

Gráfico N° 3
La Función Organización
Etapas para Organizar
Dividir el trabajo
Asignar tareas y
responsabilidades
Coordinar tareas
Organización organizacionales
Creación de la Agrupar tareas en

estructura unidades
organizacional
Establecer relaciones
de trabajo
Diseño Organizacional
Determinar líneas
formales de autoridad
Asignar y desplegar
recursos
2.1.2. ¿Qué es la especialización del trabajo?
La especialización del trabajo o división del trabajo es el grado en el cual las

funciones de una organización social están divididas en trabajos especializados.
Su aspecto esencial, radica en que un trabajo no se asigna del todo a una sola
persona, sino que se divide en varios pasos o fases, cada uno de los cuales es
realizada por una persona diferente. Es decir, los empleados o funcionarios de una
organización pública o privada se especializan en una determinada actividad y no
en la actividad completa.
Una aplicación muy conocida de la división del trabajo, corresponde a la línea de

ensamblaje de automóviles creada por Henry Ford a principios del siglo XX. Cada
uno de los obreros tenía asignada una función específica, de carácter repetitivo.
Una persona se dedicaba a colocar la rueda delantera derecha, alguien
ensamblaba la puerta delantera derecha y otro ensamblaba el asiento. Al dividir el
trabajo en funciones específicas, Ford logró fabricar un automóvil al ritmo de cada
10 segundos cada uno.

2.1.3. ¿Qué es la departamentalización?
La departamentalización involucra la división o especialización del trabajo, en

función al producto (bien o servicio), clientela, procesos, ubicación geográfica, etc.
de una organización pública o privada.
Una vez que los trabajos han sido divididos mediante la especialización, es
necesario volver a agruparlos para que sea posible coordinar las funciones
comunes. Por lo tanto, la base sobre la cual se agrupan las funciones con el objeto
de alcanzar los objetivos organizacionales se denomina departamentalización.
En este sentido, la departamentalización consiste en agrupar personas y funciones

dentro de unidades funcionales concretas denominadas departamentos, que
contribuirán al logro de los objetivos planteados por la organización social.
Históricamente, una de las formas más utilizadas para agrupar actividades y

personas ha consistido en hacerlo de acuerdo con las funciones que realiza una
organización social; es decir, aplicando la departamentalización funcional. Por
ejemplo, la Gerencia de Administración y Finanzas de la Aduana Nacional de
Bolivia, que se ha agrupado en función a Gerencias especializados de Normas,
Fiscalización, Sistemas, Administración - Finanzas y Jurídica.
2.1.4. ¿Cuáles son los criterios a emplear?
Los criterios de departamentalización más utilizados son:
a) Departamentalización por funciones (Ver gráfico N° 4)
Está basado en las funciones básicas que realiza una organización social pública
o privada creadora de bienes y servicios para satisfacer determinadas
necesidades de la sociedad.
Es el criterio más ampliamente utilizado para organizar las actividades y existe en

casi toda organización social en algún nivel de su estructura organizacional, siendo
la principal base de la departamentalización en general.
Se utilizan indistintamente en organizaciones privadas o públicas de diversos

tamaños. Es decir, Industrias Textiles, Bancos, Hospitales, Universidades, etc.; en
el sector público boliviano, esta práctica es usual, en entidades de la
Administración Central, Departamental y Local.
Ventajas:
Hay una correspondencia lógica entre funciones.

Se cumple con el principio de especialización funcional.
Simplifica el entrenamiento del personal.
Permite el estricto control en los diversos niveles de organización.
Desventajas:
La responsabilidad por los resultados financieros y no financieros descansa

sólo en los niveles más altos de la organización.

La exagerada especialización y limitación de los puntos de vista a los del
personal clave.
La dificultad en la preparación de gerentes generales.
Reduce la coordinación entre funciones.
b) Departa mentalización territorial o geográfica (Ver gráfico N° 5)
Consiste en agrupar bajo las órdenes de un sólo directivo todas las funciones que
una organización social realiza en un área o zona geográfica.
Se suele utilizar en organizaciones sociales grandes que tienen sus actividades

diseminadas físicamente, tal es el caso de la banca comercial o entidades públicas
o instituciones descentralizadas que han descentralizado o desconcentrado sus
funciones en diferentes departamentos del país. Un ejemplo, al respecto lo
constituye el Servicio de Impuestos Nacionales.
Ventajas:
Existe participación local en la toma de decisiones.

Obtención de economías diversas durante la gestión.
Mejor uso y orientación en las campañas publicitarias.
Es un medio adecuado para el entrenamiento de personal directivo.
La responsabilidad puede ubicarse en los niveles relativamente inferiores de la
organización.
Se mejora la coordinación en el ámbito regional.
Desventajas:
Se requiere mayor personal con talento administrativo.

Dificulta el control a los niveles más altos.

Gráfico N° 4
Departamentalización por Funciones8
Directorio
Presidencia Ejecutiva
Asesoría General Unidad de

Auditoria Interna
UTISA Unidad de Com.

Social y RRPP
Comando Oficina de
Nacional COA Ética
Gerencia
General
Agencia Aduanera Unidad de Planif.

Exterior Arica Estratégica
Unidad Estudios Agencia Aduanera

Econ. y Estadís. Exterior Matarani
Unidad Servicios a
Operadores
Gerencia Gerencia Gerencia Gerencia Gerencia

Nacional de Nacional de Nacional de Nacional Adm. y Nacional
Normas Fiscalización Sistemas Finanzas Jurídica
Departamento Departamento Departamento Departamento Departamento

Técnico Fiscalización Desarrollo de Finanzas Asesoría Legal
Aduanero Operadores Sistemas

Normas y Inteligencia Administración Recursos Gestión Legal
Procedimientos Aduanera de Sistemas Humanos
Departamento Departamento Departamento Departamento

Valoración Documentación Servicio Adm. Bienes y
Aduanera Aduanera Tecnológico Servicios
Departamento Departamento
Asuntos Control de
Internacionales Concesiones
8
Este organigrama corresponde a la Aduana Nacional de Bolivia (Ver: www.aduana.gov.bo).

Gráfico N° 5
Departamentalización Territorial o Geográfica9
Directorio
Asesoría Auditoria
General Interna
Comunicación Secretaria
Social y RRPP General
Gerencia
General
Planificación y
Control Gestión
Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional
de Recaudación y de Técnico Jurídica y de Informática y Financiera y de de Servicio al
Empadronamiento Fiscalización de Cobranza Telecomunicación Administrativa Recursos Humanos Contribuyente
Gerencia Distrital
- Tipo -
Servicio al Administración de
Contribuyente Sistemas y Com.
Departamento de Departamento de Departamento Departamento

Gestión de Recaudación Fiscalización Jurídico y de Cobranza Administrativo y de
y Empadronamiento Coactiva Recursos Humanos
Agencias
Locales
9
Este organigrama corresponde al Servicio de Impuestos Nacionales (Ver:
www.impuestos.gov.bo).

c) Departamentalización por productos (bienes o servicios)
Consiste en delegar en jefes o responsables de división, departamento o unidad la

dirección de operaciones de fabricación, ventas, servicio e ingeniería, relacionados
con un producto (fotocopiadoras) o línea de productos (herramientas industriales),
otorgándoseles la suficiente autonomía en sus funciones.
En general, este criterio es utilizado por grandes organizaciones sociales que

producen bienes o servicios, tal es el caso de la banca comercial o la industria
manufacturera.
Ventajas:
Concentra la atención y esfuerzos en una sola línea de productos y/o servicios.

La responsabilidad general está a nivel de división.
Es un medio cuantificable para la preparación de administradores.
Desventajas:
Se requiere mayor cantidad de personal con talento administrativo.

Dificulta el control al más alto nivel.
Gráfico N° 6
Departamentalización por Productos o Servicios
Gerencia
General
Gerencia Gerencia Gerencia Gerencia

Financiera Personal Compras Mercadotecnia
División División División

Herramientas Equipos Medidores
Industriales Médicos Electrónicos
Unidad Unidad Unidad Unidad

Contabilidad Ingeniería Producción Ventas
d) Departa mentalización por clientes (Ver gráfico N° 7)
Consiste en agrupar personas y funciones de acuerdo a las necesidades del

cliente, a objeto de darle atención personalizada en la venta de bienes o servicios

que produce una organización social. Es decir, el cliente es el elemento

determinante para que se adopte este criterio de departamentalización.
Este criterio suele ser utilizado por organizaciones sociales tanto del sector público
como privado, sin excepción. En el sector público boliviano, por ejemplo, en el
Servicio de Impuestos Nacionales se utiliza esta forma de departamentalización en
función del tipo de contribuyente.
Ventajas:
Estimula la concentración sobre las necesidades de los clientes.

Atención personalizada.
Mayor aceptación de la imagen de la organización social.
Desventajas:
Alto Costo.
Posibilidad de subutilización de instalaciones y personas.
e) Departa mentalización por proceso o equipo (Ver gráfico N° 8)
Se utiliza con frecuencia en instalaciones industriales y se agrupan las personas y

actividades de acuerdo a un proceso de producción o clase de equipo.
Un ejemplo común de este criterio de departamentalización, lo constituye el

departamento o unidad de procesamiento electrónico de datos: la presencia de un
computador central y computadoras personales. Su uso está difundido en la
industria textil, química, etc.; en tanto que en el sector público boliviano, este
criterio puede darse a partir de la implantación de los sistemas de la Ley 1178,
creando unidades especializadas por subsistemas o procesos.
Ventajas:
Logra ventajas económicas.

Usa tecnologías especializadas.
Utiliza habilidades especializadas.
Simplifica la capacitación.
Desventajas:
Es difícil la coordinación de los departamentos o unidades.

La responsabilidad recae en la alta dirección por las utilidades.
Es inadecuado para formar directivos.

Gráfico N° 7
Departamentalización por Clientes10
Directorio
Asesoría Auditoria
General Interna
Comunicación Secretaria
Social y RRPP General
Gerencia
General
Planificación y
Control Gestión
Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional Gerencia Nacional
de Recaudación y de Técnico Jurídica y de Informática y Financiera y de de Servicio al
Empadronamiento Fiscalización de Cobranza Telecomunicación Administrativa Recursos Humanos Contribuyente
Gerencia de Grandes
Contribuyentes
Administración de Servicio al
Sistemas y Comun. Contribuyente
Administración y
Recursos Humanos
Departamento de Departamento de Departamento

Gestión de Recaudación Fiscalización Jurídico y de Cobranza
y Empadronamiento Coactiva
10
Este organigrama corresponde al Servicio de Impuestos Nacionales (Ver:
www.impuestos.gov.bo). Asimismo, la Gerencia de Grandes Contribuyentes se encuentra en las
ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.

Gráfico N° 8
Departamentalización por Proceso o Equipo11
Dirección General
Administrativa
Financiera
Unidad de
Informática
Dirección Dirección de Adm. Dirección de Dirección de

Financiera Bienes y Servicios Recursos Humanos Planificación
Compras y Manejo de Bienes Disposición de

Contrataciones de Uso y Consumo Bienes
f) Departamentalización matricial
Denominada también de rejilla o de administración por proyecto o producto, y

consiste en la combinación de la departamentalización funcional y por productos o
proyectos en una misma estructura organizacional.
Esta clase de departamentalización, se encuentra con frecuencia en la

construcción, por ejemplo: de una carretera; la industria aeroespacial, a partir del
diseño y lanzamiento de un satélite de comunicaciones; en mercadotecnia, en la
Planificación, Organización y Ejecución de una campaña publicitaria; en la
instalación de un sistema de procesamiento electrónico de datos o en
organizaciones sociales de consultoría administrativa en las cuales numerosos
especialistas trabajan juntos en consultorías diferentes.
Algunos problemas típicos que se encuentran en la departamentalización matricial

son:12
1) Existe una situación de conflicto entre los gerentes funcionales y de proyecto,

ya que compiten por recursos limitados, por ejemplo: financieros y humanos.
2) El conflicto y la ambigüedad de papeles y así como su sobrecarga pueden

provocar estrés a los gerentes funcionales y de proyectos, así como en los
miembros del equipo.
3) Puede presentarse desequilibrios de autoridad y poder, ya que por ejemplo un

gerente o director funcional que tenga demasiado poder puede influir en el
trabajo del gerente o director de proyecto al obligar al equipo de trabajo darle
11
Este ejemplo, puede corresponder a la Dirección General Administrativa Financiera de una
entidad de la Administración Central (Ministerio). La departamentalización por procesos se
puede observar en la Dirección de Administración de Bienes y Servicios.
12
Koontz Harold y Weihrich Heinz, Obr. Cit., Pág. 281.

prioridad a la parte financiera.
4) La organización matricial requiere de muchas reuniones de coordinación que

consumen tiempo y dinero.
Sin embargo, de lo anterior, es posible aumentar la eficiencia de la organización

matricial si se siguen algunas de las siguientes normas:13
1) Clarificar los roles, la autoridad y las responsabilidades de los gerentes y

miembros del equipo.
2) Asegurar que la influencia se base más en el conocimiento y la información,

más que en el rango.
3) Equilibrar el poder de los gerentes funcionales y de proyectos.
4) Seleccionar para el proyecto un gerente experimentado con grandes dotes de

liderazgo.
5) Poner en práctica controles apropiados de costos, tiempos y calidad que

indiquen oportunamente las desviaciones respecto a lo planificado.
6) Recompensar en forma justa a los gerentes funcionales y de los proyectos y

los miembros del equipo.
Ventajas:
Puede lograr economías de escala.

Facilita el uso de capital, instalaciones, habilidades y conocimientos
especializados.
Permite el crecimiento y la diversidad de productos o servicios.
Mejora la coordinación de las actividades funcionales.
Proporciona un campo de capacitación amplio para directivos.
Desventajas:
Requiere mayor personal con habilidades gerenciales.

Presenta problemas de control para los altos directivos.
Rompe la unidad de mando.
13
Ibidem, Págs. 281 y 282.

Gráfico N° 9
Departamentalización Matricial14
Dirección General
de Proyectos
Dirección de Dirección Dirección Dirección

Inversión Financiera Administrativa Personal
Gerencia
Proyecto A
Gerencia
Proyecto B
Gerencia
Proyecto C
2.1.5. ¿Qué son los organigramas?
Los organigramas, en general, son la representación gráfica simplificada de la

estructura formal que ha adoptado una organización social en un momento
determinado. Otros nombres que se le asigna son: "cartas de organización",
"gráficas de organización", "organogramas" y "diagramas de estructura".
Descriptivamente, los organigramas son hojas o cartulinas, en las que cada unidad
organizacional es representada por un cuadro que contiene el nombre de la unidad
y donde se representa los canales de autoridad y responsabilidad, mediante la
unión de los cuadros, utilizándose líneas continuas o discontinuas, las mismas que
representan las líneas de autoridad jerárquica, funcional y staff (asesoría).
1º Finalidad de los organigramas: un organigrama cumple las siguientes

finalidades:
a) Establece la división de funciones y niveles jerárquicos.
b) Fija las líneas de autoridad y responsabilidad.
c) Señala las líneas de comunicación.
d) Permite identificar a los jefes de cada área y/o unidad organizacional.
e) Señala las relaciones entre áreas y unidades organizacionales.
Un área organizacional puede estar conformada por una o más unidades

organizacionales.
14
El ejemplo de departamentalización matricial, podría darse en una Ministerio que tiene a su
cargo la ejecución de varios proyectos a la vez. Este puede ser el caso del Ministerio de Asuntos
Campesinos y Agropecuarios.

Gráfico N° 10
Área y Unidad Organizacional
Directorio
Área Organizacional
Asesoría General Unidad de

Auditoria Interna
UTISA Unidad de Com.

Social y RRPP
Comando Oficina de
Nacional COA Ética
Gerencia
General
Unidad Organizacional


Unidad Servicios a
Operadores

2º Tipos de relaciones de autoridad que establecen los organigramas:
a) Relación lineal: Que corresponde a la que se deriva de los niveles de la

organización, como consecuencia de la jerarquía establecida y la unidad de
mando.
Por ejemplo: La relación lineal que existe entre la Gerencia General del Banco
Central de Bolivia y sus Gerencias de Operaciones Monetarias, Operaciones
Internacionales, Entidades Financieras, Asuntos Legales, Sistemas,
Administración y Contabilidad, ya que éstas dependen jerárquicamente de la
primera.
b) Relación funcional: Que es la que se fundamenta en la especialidad

funcional de cada unidad organizacional, extendiéndose su alcance de

autoridad técnica funcional a otras unidades de la organización social.
Por ejemplo, en el Banco Central de Bolivia la Subgerencia de Planificación y

Control de Gestión tiene autoridad funcional sobre las Gerencias en lo que
corresponde a la elaboración del Programa Operativo Anual y el control de sus
resultados, por el alcance de autoridad técnica que tiene ésta, ya que es la
unidad especializada de la entidad.
c) Relación "Staff" o de asesoría: Está basada en las funciones de

asesoramiento y servicio que presta una unidad especializada llamada "Staff" a
las unidades jerárquicas de la organización social.
Por ejemplo, en el Banco Central la Unidad de Asesoría de Política Económica

presta asesoramiento y servicio, en el ámbito de sus competencias, a la
Presidencia del Banco.
3º Requisitos que deben cumplir los organigramas:
a) Deben ser claros y no tener número excesivo de niveles jerárquicos y unidades

organizacionales.
b) Representar, en lo posible, hasta el último nivel de supervisión.
c) Deben contener nombres de unidades organizacionales con preferencia a los
nombres de puestos.
d) Procurar la simplicidad en su interpretación.
e) Deben utilizarse cuadros de diferentes tamaños para representar los niveles
jerárquicos15.
15
En el presente texto, sin embargo de esta condicionante, en los organigramas no se
refleja esta situación por razones de espacio.

Gráfico N° 11
Relaciones de Autoridad16
Directorio
Presidencia
Asesoría de
Gerencia de
Política
Auditoria Interna
Económica
Secretaria
General
Gerencia
General
Subgerencia de
Planificación y
Control Gestión
Gerencia de Gerencia de Gerencia de Gerencia de

Gerencia de Gerencia de Gerencia de
Operaciones Operaciones Entidades Asuntos
Sistemas Administración Contabilidad
Monetarias Internacionales Financieras Legales
Relación lineal
Relación staff
Relación funcional
2.1.6. ¿Qué tipos de organigramas se pueden utilizar?
Generalmente hay tres versiones que son las más difundidas. Estas son los
organigramas: vertical, horizontal y circular.
a) Organigrama vertical
Su lectura es de arriba hacia abajo.
Ventajas:
Son simples en su elaboración.

Tienen un uso generalizado.
Desventajas:
Confusión respecto al Status (jerarquía), dependiendo de la opción a utilizar.

Se produce el efecto de triangulación a medida que crecen los niveles
jerárquicos.
16
Este organigrama corresponde al Banco Central de Bolivia (Ver: www.bcb.gov.bo).

Gráfico N° 12
Organigrama Vertical17
Gerencia
General


Unidad Servicios a
Operadores


Técnico Fiscalización Desarrollo de Finanzas Asesoría Legal
Aduanero Operadores Sistemas

Normas y Inteligencia Administración Recursos Gestión Legal
Procedimientos Aduanera de Sistemas Humanos
Departamento Departamento Departamento Departamento

Valoración Documentación Servicio Adm. Bienes y
Aduanera Aduanera Tecnológico Servicios
Asuntos Control de
Internacionales Concesiones
Opción “A” Opción “B”
b) Organigrama horizontal
Su lectura es de izquierda a derecha.
Ventajas:
Reduce pero no elimina la confusión de status.

Son de lectura cómoda y se puede apreciar la extensión de los canales de
autoridad formal.
17
Este organigrama corresponde a la Aduana Nacional de Bolivia. No obstante, para fines de
ejemplo, solo se ha tomado la estructura de la oficina nacional. Además, se ha variado su
configuración original para mostrar que un organigrama vertical se puede diseñar de varias
formas (Opción “A” y Opción “B” en el ejemplo).

Desventajas:
Son poco usados.
Gráfico N° 13
Organigrama Horizontal18
Departamento de
Gestión de Recaudación
y Empadronamiento
Administración de Administración y
Sistemas y Comun. Recursos Humanos
Gerencia de Grandes Departamento

Contribuyentes Jurídico y de Cobranza
Coactiva
Servicio al
Contribuyente
Departamento de
Fiscalización
c) Organigramas circulares
Su lectura se da siguiendo los círculos concéntricos de adentro hacia fuera.
Ventajas:
Representación adecuada de los niveles jerárquicos.

Mejor disposición de los cuadros.
Desventajas:
Confusos y difíciles de leer.

Dificultad para establecer las relaciones de comunicación, autoridad y
responsabilidad.
18
Se ha tomado como ejemplo el organigrama de la Gerencia de Grandes Contribuyentes del
Servicio de Impuestos Nacionales.

Gráfico N° 14
Organigrama Circular19
Administración Servicio
Departamento de Sistemas Tecnológico
Desarrollo de
Sistemas
Departamento
Finanzas
Departamento Gerencia
Servicios Nacional
Departamento
Tecnológicos de Sistemas
Recursos
Gerencia Humanos
Nacional de
Administración Departamento
Departamento y Finanzas Adm. Bienes y
Inteligencia Servicios
Gerencia
Aduanera Nacional de
Gerencia Departamento
Fiscalización Control de
General
Concesiones
Departamento
Fiscalización a Gerencia
Nacional
Operadores Departamento
Jurídica
Análisis Legal
Gerencia
Departamento Nacional de
Asuntos Normas
Internac.
Valoración Gestión Legal
Aduanera
Departamento
Normas y Departamento
Procedim. Técnico
Aduanero
19
Se ha tomado como ejemplo la estructura de la Aduana Nacional de Bolivia. Sin embargo, para
fines ilustrativos de un organigrama circular, solo se ha tomado las unidades correspondientes a
la Gerencia General, Gerencias Nacionales y sus respectivos Departamentos.

Finalmente, en el siguiente gráfico, se muestran algunas formas incorrectas y

correctas de diseño de organigramas.
Gráfico N° 15
Diseño de Organigramas
Incorrecto Correcto
Incorrecto Correcto
Incorrecto Correcto
Incorrecto Correcto

2.1.7. ¿Qué son las organizaciones mecanicistas y orgánicas?
La organización mecanicista20 es una estructura rígida y estrictamente controlada.

Se caracteriza por la alta especialización, departamentalización rígida, escasa
amplitud de control, alta formalización, una red de información limitada (que se
expresa, por lo general, en la comunicación hacia abajo o normativa) y una escasa
participación de los funcionarios de nivel bajo en la toma de decisiones.
En la estructura mecanicista, la especialización del trabajo crea empleos simples,

rutinarios y estandarizados. Asimismo, por la departamentalización extensiva se
crean exagerados niveles de supervisión que incrementan la impersonalidad y la
necesidad de mayores niveles de coordinación, prevaleciendo una estricta
adhesión a la unidad de mando que garantiza la jerarquía de autoridad formal, en
la que cada persona depende de un supervisor.
Las estructuras mecanicistas, generalmente, tienden a ser máquinas de gran

eficiencia que se gestionan a través de reglas, reglamentos, rutinas
estandarizadas y otros elementos de control que buscan que los funcionarios
actúen de manera previsible y con arreglo a estos controles. Este tipo de
estructura, aunque no siempre con todas sus características, se presenta en
algunas entidades públicas de Bolivia, sobre todo en la Administración Central y
Departamental.
A diferencia de la primera, la organización orgánica21 tiene una estructura

adaptativa y flexible, lo cual permite efectuar cambios en razón de los cambios
internos y externos a los cuales se enfrenta una organización social, sea ésta
pública o privada.
En este tipo de organizaciones, se aplica la división del trabajo, empero las

actividades que realizan los funcionarios no están estandarizadas, ya que éstos
están sumamente capacitados lo que les faculta para manejar problemas diversos
relacionados con el trabajo; además, de que recurren, normalmente, a equipos de
trabajo.
Las estructuras orgánicas requieren de un mínimo de reglas formales y escasa

supervisión directa, ya que los altos niveles de capacitación y habilidades que
tienen los funcionarios y el apoyo que reciben de los otros miembros del equipo,
hacen que la formalización y los controles administrativos se minimicen.
20
Ver en: Robbins Stephen y Coulter Mary, Obr. Cit., Pág. 310.
21
Ibidem., Cit., Pág. 310.

Gráfico N° 16
Organización Mecanicista Vs. Organización Orgánica
Mecanicista
Mecanicista Orgánica
Equipos de Equipos de
Trabajo Trabajo
Alta especialización Equipos multidisciplinarios

Departamentalización rígida Equipos multijerárquicos
Claridad en la cadena de mando Libre flujo de información
Escasa amplitud de control Gran amplitud de control
Excesiva centralización Descentralización
Alta formalización Baja formalización
Escasa participación Mayor participación

Parte 3.
El Sistema de Organización
Administrativa en Bolivia

3.1. Sistema de Organización Administrativa

3.1.1. ¿Qué es el Sistema de Organización Administrativa en Bolivia?
“Es el conjunto ordenado de normas, criterios y metodologías que, a partir del

marco jurídico administrativo del sector público, del Plan Estratégico Institucional y
del Programa de Operaciones Anual, regulan el proceso de estructuración
organizacional de las entidades públicas contribuyendo al logro de sus objetivos
institucionales”22.
Se dice que es un conjunto de normas, por cuanto se establecen reglas o pautas

de organización administrativa que las entidades públicas deben observar a
momento de analizar, diseñar y/o rediseñar e implantar su estructura
organizacional, de manera que ésta contribuya al logro de sus objetivos
organizacionales.
Para que la estructura organizacional responda de manera eficaz y eficiente al

logro de los objetivos de la entidad, es necesario seguir criterios técnicos de
organización administrativa, tal que: los niveles jerárquicos no excedan de tres
(Directivo, Ejecutivo y Operativo); o en la estructura organizacional no se
sobrepase la relación dos a uno, entendida como dos unidades sustanciales
versus una administrativa o de asesoramiento.
En lo que concierne a metodologías, también se hace imprescindible aplicar

metodologías de análisis, diseño e implantación de la estructura organizacional.
Tal es así, que por ejemplo, en lo que se refiere a la implantación y dependiendo
de la magnitud del diseño y/o rediseño, se podría optar por diferentes métodos
como el de la implantación piloto, por aproximaciones sucesivas, en paralelo,
instantánea o mixta.
3.1.2. ¿Cuáles son los objetivos del Sistema de Organización Administrativa?

(Ver gráfico N° 17)
El objetivo general es:
“Optimizar la estructura organizacional de las entidades públicas para prestar

servicios de calidad a los usuarios internos y externos, de forma que acompañe
eficazmente los cambios que se producen en el plano económico, político, social y
tecnológico”23.
Entre los objetivos específicos se tienen:
Lograr la satisfacción de las necesidades de los usuarios de los servicios

públicos.
Evitar la duplicación y dispersión de funciones.
Determinar el ámbito de competencia y autoridad de las áreas y unidades
organizacionales.
Proporcionar a las entidades públicas una estructura que optimice la
comunicación, la coordinación y el logro de los objetivos.
22
Resolución Suprema No. 217055, de 20 de mayo de 1997, Artículo 1º.
23

Simplificar y dinamizar su funcionamiento para lograr un mayor nivel de

productividad y eficiencia económica.
La implantación del Sistema de Organización Administrativa tiene que ser

realizada pensando, por un lado, en satisfacer las necesidades de los usuarios
externos de la entidad pública. Por ejemplo: diseñando estructuras que permitan al
usuario un rápido y fácil acceso a los servicios que presta una entidad pública.
Por otro lado, a partir del análisis organizacional se debe evitar la duplicación y
dispersión de funciones, de modo que en una misma entidad o en entidades
diferentes no existan unidades organizacionales que realicen las mismas
funciones. Esto a su vez, permitirá, determinar con mayor precisión qué entidad o
unidad organizacional tiene competencia y autoridad sobre determinadas
funciones, las mismas que necesariamente tienen que estar relacionadas con su
Misión institucional.
Optimizar la comunicación, la coordinación y el logro de los objetivos de una

entidad pública, además de simplificar y dinamizar su funcionamiento con mayores
niveles de eficiencia tiene que ver fundamentalmente conque el diseño de su
estructura sea flexible y fácilmente adaptable a los cambios internos y externos. Se
tendría que evitar, por ejemplo, tramos de control muy amplios (número de
unidades que dependen de una sola jefatura), excesivos niveles de supervisión o
más presencia de unidades administrativas y/o de asesoramiento en detrimento de
unidades sustanciales que son el soporte para el logro de la Misión institucional.
En términos generales, optimizar la estructura organizacional de las entidades

públicas pasa por cumplir con todos los objetivos específicos en su diseño, de
modo que se pueda ofrecer servicios de calidad tanto a usuarios externos como
internos y, asimismo, adaptarse a los acelerados cambios económicos, políticos,
sociales, tecnológicos, ambientales, etc. a las cuáles se enfrentan estas entidades.
Gráfico N° 17
Objetivos del Sistema de Organización Administrativa
Objetivos Específicos del SOA
Satisfacción de las necesidades

de los usuarios
Evitar la duplicación y dispersión

de funciones
Objetivo General del SOA
Optimizar la estructura Determinar el ámbito de

organizacional de las competencia y autoridad
entidades públicas
Proporcionar una estructura
organizacional óptima
Simplificar y dinamizar el
funcionamiento de la estructura

3.1.3. ¿Cuáles son los objetivos de las Normas Básicas del SOA?
Las Normas Básicas que regulan la implantación del Sistema de Organización

Administrativa (SOA) en las entidades del sector público boliviano, tienen como
objetivos24:
Proporcionar los elementos esenciales de organización que deben ser

considerados en el análisis, diseño e implantación de la estructura
organizacional de la entidad.
Lograr que las estructuras organizacionales de las entidades públicas sean

conformadas bajo criterios de orden técnico.
3.1.4. ¿Cuáles son los principios del SOA?
En términos simples, los principios son axiomas o verdades fundamentales que

tienen que servir como elementos inexcusables a momento de analizar, diseñar e
implantar la estructura organizacional de una entidad pública.
Los principios en los cuales se sustenta la aplicación de las Normas Básicas del
Sistema de Organización Administrativa son los siguientes25:
1º Estructuración técnica: establece que la estructura organizacional de las

entidades públicas se definirán en función de su Plan Estratégico Institucional y
Programa de Operaciones anual, aplicándose, criterios, metodologías y
técnicas de organización administrativa.
Es decir, que la estructura organizacional de una entidad pública debe estar

diseñada para contribuir al logro de sus objetivos estratégicos y de gestión.
Gráfico N° 18
Principio de Estructuración Técnica
P E I
Valores – Misión - Visión
Objetivos Estratégicos
P O A
Diseño Organizacional
Objetivos de Gestión
24
25

2º Flexibilidad: determina que la estructura organizacional de una entidad pública

tiene que adecuarse a los cambios internos y externos en los cuáles se
desenvuelve.
Para que una entidad pública pueda adecuarse fácilmente a los cambios
internos y externos, tiene que tener una estructura organizacional que más
bien sea orgánica y no mecanicista o burocrática. Es decir, que no sea
excesivamente piramidal y que cumpla con todos los objetivos del SOA.
Gráfico N° 19
Principio de Flexibilidad
Estructura Burocrática Estructura Flexible
Equipos de Equipos de
Trabajo Trabajo
No recomendable Recomendable
3º Formalización: que establece que todas los productos del SOA: El Manual de
Procesos y Manual de Organización y Funciones, tienen que ser puestos por
escrito.
La formalización consiste en emitir una resolución interna de la entidad pública

que garantice la implantación del Reglamento Específico del SOA y los
Manuales de Procesos y Organización y Funciones.
Gráfico N° 20
Principio de Formalización
Resolución Interna
Manual de Procesos
Manual de Organización y
Formalización Funciones
Estructura
Diseño de la Estructura Organizacional Implantada

4º Servicio a los usuarios: determina que la estructura organizacional de una

entidad pública tiene que estar orientada a facilitar la satisfacción de las
necesidades de los usuarios internos y externos, a través de su estructuración
en forma ágil, eficiente y con equidad social.
Para satisfacer las necesidades de los usuarios internos y externos de los

productos (bienes o servicios) de una entidad pública, su estructura debe estar
diseñada de tal forma que se facilite su acceso a los mismos. Esto es pensar en
estructuras flexibles, ambientes adecuados, canales de comunicación
horizontales, etc.
Gráfico N° 21
Principios del Sistema de Organización Administrativa
Estructuración
Técnica
Formalización Principios SOA Flexibilidad
Servicio a los
Usuarios
3.1.5. ¿Cuál es el ámbito de aplicación de las Normas Básicas del SOA?
Son de aplicación obligatoria en todas las entidades públicas establecidas en los

artículos 3º y 4º de la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales,
de 20 de julio de 199026.
3.1.6. ¿Cuáles son las atribuciones institucionales?27
El Ministerio de Hacienda es el Órgano Rector del Sistema de Organización

Administrativa y sus atribuciones básicas están establecidas en el artículo 20º de
la Ley N° 1178, las mismas que son ejercidas por una unidad técnica
especializada que designa el Ministerio.
Cada entidad pública, de acuerdo a las directrices del Órgano Rector, tiene que
elaborar en el marco de las Normas Básicas del SOA su Reglamento Específico
incorporando aquellas particularidades y especificidades que le son propias para la
26
27

implantación del Sistema de Organización Administrativa. Por ejemplo: un

Ministerio, en el diseño de su estructura organizacional, es totalmente diferente a
la de un Gobierno Municipal.
El Reglamento Específico, para que tenga la validez necesaria, tiene que estar
aprobado mediante disposición legal interna, una vez que ha sido compatibilizado
por el Órgano Rector para garantizar la adecuada implantación del SOA en la
entidad pública.
3.1.7. ¿Cuáles son los componentes de las Normas Básicas del SOA?
Las Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa comprenden tres

componentes o procesos:
1º Análisis Organizacional.
2º Diseño Organizacional.
3º Implantación del Diseño Organizacional.
Gráfico N° 22
Procesos del Sistema de Organización Administrativa
Análisis Evaluar sí la estructura organizacional

Organizacional ha contribuido al logro de los objetivos
de la entidad
Diseño Proceso que permite definir o ajustar

Organizacional la estructura organizacional con base
a los resultados del análisis
Proceso que permite implantar la

Implantación
estructura organizacional en función
del Diseño
al diseño o rediseño
3.1.8. ¿Con qué disposición legal se han aprobado las Normas Básicas del SOA?
El Ministerio de Hacienda, en su calidad de Órgano Rector, aprueba mediante

Resolución Suprema No. 217055 de 20 de mayo de 1997, las Normas Básicas del
Sistema de Organización Administrativa.
3.1.9. ¿Cómo se Interrelaciona el SOA con los otros sistemas de la Ley SAFCO?
El Sistema de Organización Administrativa establece, en función a los procesos y

funciones de los otros sistemas de Administración y Control Gubernamentales, la
estructura organizacional necesaria para su funcionamiento.
Sin embargo, el Sistema de Organización Administrativa se interrelaciona de

manera directa con los siguientes sistemas:

1º Sistema de Programación de Operaciones: considerando el Plan Estratégico

Institucional, la misión, la visión y los objetivos institucionales de una entidad
pública, el SPO establece los objetivos de gestión, las operaciones y recursos
de la entidad, en función de los cuales se identifica las necesidades de
estructura organizacional. El SOA, a su vez, prevé y determina la estructura
organizacional para el cumplimiento de los objetivos de gestión y estratégicos
de la entidad.
2º Sistema de Presupuesto: prevé los montos y fuentes de financiamiento que

son necesarios para la asignación de recursos que requiere la estructura
organizacional de una entidad pública. A su vez, el SOA prevé y determina la
estructura organizacional en función a los objetivos y productos determinados.
3º Sistema de Administración de Personal: define, con relación al SOA, las

normas y procesos de dotación de personal, contratación y asignación de
personal necesario para desarrollar las atribuciones de las unidades
organizacionales que conforman la estructura de una entidad pública. El SOA,
a su vez, permite la conformación de áreas y unidades organizacionales,
establece medios e instancias de comunicación y coordinación interna y
externa y procesos que sirven de base para la dotación de personal, su
contratación y asignación de funciones.
4º Sistema de Control Gubernamental: determina disposiciones y normas de

control gubernamental, particularmente de control interno relativas al SOA, y
ejerce el control sobre su implantación y funcionamiento. El Sistema de
Organización Administrativa, establece a su vez, los Manuales de
Organización y Funciones y de Procesos y el Reglamento Específico de la
entidad que sirven de base para el ejercicio del Control Gubernamental.
3.1.10. ¿Quiénes son los responsables de la aplicación de las Normas Básicas del
SOA?
El análisis, diseño e implantación de la estructura organizacional de una entidad

pública, de acuerdo al artículo 9º de las Normas Básicas del SOA, es
responsabilidad de su máxima autoridad ejecutiva y de los servidores públicos en
el ámbito de sus funciones.
La responsabilidad por la implantación de las Normas Básicas del SOA es de la

máxima autoridad ejecutiva de una entidad pública. Sin embargo, ésta puede
delegar el análisis, diseño e implantación de la estructura organizacional y los
instrumentos que de ellos se deriven, a otros funcionarios públicos de acuerdo a
sus funciones y en el ámbito de sus competencias.
3.1.11. ¿Cómo se adecua la estructura organizacional de una entidad pública?
El diseño o rediseño de la estructura organizacional de una entidad pública tiene

que estar en función a la aprobación de su Programa Operativo Anual y
Presupuesto, o también cuando se presenten circunstancias internas o las
derivadas de su entorno que lo justifiquen.

Pueden ocurrir cambios imprevistos que motiven el diseño o rediseño de la

estructura organizacional de una entidad pública cuando, por ejemplo, se ajuste el
Programa Operativo Anual (factor interno) o se emita un Decreto de austeridad
que obliga a la racionalización de los gastos corrientes y de inversión en el sector
público (factor externo).
El diseño o rediseño, atendiendo a los argumentos antes expuestos, se tiene que

realizar siempre en el marco de las Normas Básicas del SOA y de las
disposiciones legales vigentes en materia de organización administrativa que rigen
al sector público boliviano.
Las disposiciones legales vigentes en materia de organización administrativa son

un insumo fundamental para la implantación del SOA en las entidades públicas.
Por ejemplo, en la Administración Central este insumo es la Ley de Organización
del Poder Ejecutivo y sus Decretos reglamentarios.
Para proceder al análisis, diseño e implantación de la estructura organizacional de

una entidad pública, es de vital importancia considerar el Plan Estratégico
Institucional, ya que el logro de los objetivos estratégicos de este plan tienen que
reflejarse en su estructura organizacional. Así por ejemplo, sí un Ministerio ha
decidido como Visión a cinco años ser el más “delgado y eficiente”28 de los
Ministerios, esto tiene que reflejarse a partir de una estructura flexible.
3.2. Análisis Organizacional
3.2.1. ¿Qué es el Análisis Organizacional?
Es el proceso mediante el cual se evalúa si la estructura organizacional de una

entidad pública ha contribuido de manera eficaz y eficiente al logro de sus
objetivos institucionales, establecidos en su Plan Estratégico Institucional y
Programa de Operaciones Anual.
Este proceso, se realiza como parte del análisis de situación regulado en las
Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones y cuando las
circunstancias, así lo justifiquen.
Se debe evaluar fundamentalmente la calidad de los servicios y/o bienes

proporcionados a los usuarios internos y externos, la efectividad de los procesos y
la rapidez de respuesta de la estructura organizacional frente a los cambios
internos y externos.
3.2.2. ¿Cuál es el objetivo del Análisis Organizacional?
Consiste en identificar los problemas o los aspectos positivos de orden estratégico

u operativo que se presentan en la estructura organizacional de la entidad, así
como las causas que lo provocaron.
28
Este concepto, no significa otra cosa de adelgazar el Estado. Es decir, hacerlo menos
burocrático y eficiente.

3.2.3. ¿Cuál es la metodología a seguir para el Análisis Organizacional?
Se pueden utilizar variadas metodologías de análisis29; no obstante, se puede

observar los siguientes pasos esenciales:
1º Definición del problema a analizar: El análisis de la estructura organizacional

se inicia con la identificación de un problema, en términos negativos o
positivos, de manera concreta para su estudio y resolución.
2º Planificación del estudio: Se debe determinar inicialmente un curso de

acción que derive en un plan, donde se especificara con claridad qué es lo que
se va a hacer y por qué, dónde, cómo y cuándo, quiénes lo harán, en qué
tiempo y cuánto costará hacerlo. En otras palabras, es necesario precisar la
naturaleza del problema y el propósito del plan, así como las acciones, los
recursos, el tiempo y el costo que sean requeridos.
3º Selección de técnicas e instrumentos para la recopilación de la

información: La elección de las diversas técnicas e instrumentos estará en
función del objetivo del estudio, de la naturaleza del problema, de las fuentes
de información e investigación, así como de los datos que deban obtenerse.
Las técnicas generales de que dispone el analista para la recopilación de
datos, por lo general, son: la investigación primaria y la investigación
secundaria.
Fuentes de investigación primaria:
Entrevistas estructuradas o no al personal de la entidad y a los usuarios de

los servicios.
Encuestas al personal de la entidad y a los usuarios.
Observación directa.
Fuentes de investigación secundaria:
Los documentos legales de creación de la entidad pública y los que regulan

sus atribuciones y competencia.
El Manual de Organización y Funciones.
El Manual de Procesos.
Los informes de auditoria.
Diagnósticos y planes de implantación
Otros relacionados al problema de estudio.
4º Recopilación de información: Sé orienta al registro de aquellos hechos que

permitan conocer y analizar lo que realmente sucede en la estructura
organizacional de la entidad o, en su caso, de un área, unidad organizacional,
proceso, medios de comunicación, etc. que se estudia.
29
Existen variadas metodologías de análisis, entre las que se encuentran: el Análisis FODA
(Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), la Planificación Estratégica Situacional,
cuya versión adaptada se puede observar en el Anexo 1 del presente texto; y la Construcción
de escenarios Futuros, solo para citar algunos ejemplos.

5º Análisis de los datos: Una vez que se ha finalizado la fase de recopilación y

registro de los datos, éstos se tiene que someter a un proceso de análisis o
examen crítico que permita descubrir las causas que han impedido que la
estructura, área o unidad organizacional, o de un proceso de una entidad
pública no hayan contribuido de manera eficaz y eficiente al logro de sus
objetivos institucionales y de gestión.
6º Formulación de recomendaciones: Como resultado del análisis de los datos

y de la formulación de un diagnostico de la situación que origina el estudio, se
desarrollaran varias opciones que permitan resolver los problemas de
estructura organizacional detectados, evaluando sus ventajas y desventajas y
presentándolos a manera de recomendaciones.
3.2.4. ¿Cuáles son los resultados del Análisis Organizacional?
En función a las recomendaciones (resultados) que se desprenden del análisis

organizacional efectuado, una entidad pública puede asumir las siguientes
decisiones:
Adecuar, fusionar o crear áreas y unidades.

Reubicar las diferentes unidades organizacionales en la estructura.
Redefinir canales y medios de comunicación interna.
Redefinir instancias de coordinación interna y de relación interinstitucional.
Rediseñar procesos (También conocido como Reingeniería de Procesos)
Otros específicos de organización.
3.2.5. ¿Qué modalidades de Análisis Organizacional se pueden utilizar?
Se puede utilizar, de acuerdo a las circunstancias, tres modalidades de análisis

organizacional:
1º Análisis retrospectivo: Consiste en determinar en qué medida la estructura

organizacional de una entidad pública ha contribuido al logro de los objetivos
plasmados en su Plan Estratégico y Programa de Operaciones Anual.
Este análisis se tiene que realizar en forma conjunta al Análisis de Situación

establecido en las Normas Básicas del Sistema de Programación de
Operaciones, artículo 20° de la Resolución Suprema No. 216784, evaluando la
gestión anterior o un periodo de tiempo determinado si se considera necesario.
Los criterios organizacionales a analizar se indican a continuación:
a) Servicios a los usuarios: Se evalúa fundamentalmente sí:
Los servicios o bienes que presta la entidad han satisfecho las necesidades
de los usuarios dadas sus características.
La cantidad y/o calidad de los servicios y bienes que presta la entidad

cumplen con los parámetros de medición predeterminados como ser:
eficacia en la atención al público usuario, expresada en términos de

tiempo, oportunidad, exactitud, transparencia, etc.; y número y frecuencia

de los reclamos en relación al servicio en general.
b) Procesos: Se analizan los procesos que se llevan a cabo en la entidad

para satisfacer las necesidades del usuario, determinando sí:
Los procesos tienen claramente identificados los objetivos para los cuales
han sido diseñados.
Las operaciones componentes de cada proceso están correctamente
asignadas a las áreas y unidades organizacionales.
Los resultados esperados de cada operación y sus indicadores son
cuantificables y medibles en términos reales.
Los recursos humanos, materiales y económicos para desarrollar las
operaciones han sido correctamente asignados y utilizados.
Los procesos de la entidad son eficaces y eficientes y sí se realizan al
costo predeterminado.
Los procesos están formalizados en el Manual de Procesos.
c) Áreas y unidades organizacionales: Se determina sí la conformación de

las áreas y unidades organizacionales de la entidad han constituido un
medio eficaz y eficiente para el logro de los objetivos propuestos,
evaluando:
En las áreas organizacionales, se analiza sí:
Están conformadas por unidades cuyas funciones se encuentran

relacionadas entre sí y responden a los procesos establecidos.
El ámbito de competencia está claramente delimitado.
En las unidades organizacionales, se evalúa sí:
Las funciones asignadas responden a los procesos y operaciones

determinados.
No existe duplicidad o dispersión de funciones.
Tienen delimitado claramente su ámbito de competencia.
La unidad está ubicada en el nivel jerárquico que le corresponde, definido
por el o los procesos.
El grado o tipo de autoridad está claramente establecido.
d) Canales de comunicación e instancias de coordinación: Se evalúa

básicamente sí:
Están formalmente establecidos.

Son utilizados en forma eficaz y eficiente facilitando el flujo de información.
Se acomodan a las características de información: oportuna, clara,
pertinente, verificable y consistente
Las instancias de coordinación se conforman respetando el conducto
regular.
e) Flexibilidad de la estructura organizacional: Se analiza el grado de

flexibilidad de la estructura organizacional frente a los cambios internos y

del entorno y ante contingencias que influyeron en el logro de los objetivos

propuestos por la entidad.
2º Análisis Prospectivo: Permite determinar la necesidad de ajustar la estructura

organizacional con relación a los objetivos planteados en el Programa de
Operaciones Anual de la próxima gestión, considerando las observaciones y
recomendaciones del análisis anterior.
3º Análisis Coyuntural: Posibilita a una entidad realizar, adicionalmente, un

análisis de su estructura organizacional en el momento que se considere
oportuno, a fin de solucionar problemas o atender demandas de carácter
coyuntural que se presenten durante el ejercicio de la gestión y que pueden
derivarse de cambios internos y/o externos, como por ejemplo: cambios de
tecnología, racionalización administrativa, modificaciones en la normativa
vigente, etc.
Este análisis puede ser de carácter parcial, lo que implica cambiar solo
aquellos elementos organizacionales que requieran de un ajuste, tales como
cambios en las funciones de una unidad, procesos, medios de comunicación y
otros.
Gráfico N° 23
Modalidades de Análisis Organizacional
Análisis Se evalúa sí la estructural organizacional ha

Retrospectivo contribuido al logro de los objetivos de la
gestión anterior
Análisis Se analiza la necesidad de ajustar la

Prospectivo estructural organizacional actual en función a
los objetivos del PEI y del POA.
Análisis Se realiza el análisis de la estructura

Coyuntural organizacional ante cambios internos y/o
externos coyunturales o que no se han previsto
3.3. Diseño Organizacional
3.3.1. ¿Qué es el Diseño Organizacional?
Es el proceso a través del cual se define o ajusta la estructura de la entidad, en

base a los resultados del análisis organizacional.
El proceso de diseño o rediseño organizacional es un medio que va a posibilitar

que la estructura organizacional facilite el logro de los objetivos estratégicos y de
gestión propuestos por una entidad pública.

3.3.2. ¿Cuál es el objetivo del Diseño Organizacional?
El propósito del diseño o rediseño organizacional, es definir la estructura

organizacional de tal manera que permita el logro de los objetivos institucionales y
de gestión en forma eficaz y eficiente de una entidad pública.
3.3.3. ¿Cuáles son las etapas a seguir en el Diseño Organizacional?
Los resultados del análisis organizacional serán la referencia que va a permitir

identificar los requerimientos en materia de estructura que aún no son atendidos
por la entidad para cumplir de manera eficaz y eficiente sus objetivos. A partir de
ello y considerando necesariamente su Plan Estratégico y Programación de
Operaciones Anual, la entidad realizará los ajustes pertinentes a su estructura
organizacional.
Tomando como base los resultados del proceso de análisis organizacional y

conforme a lo establecido en las Normas Básicas del Sistema de Organización
Administrativa, artículo 14º, se tienen que considerar las siguientes etapas:
1º Identificación de los usuarios de la entidad y las necesidades de servicio:

éstos pueden ser:
Usuarios internos constituidos por funcionarios de las unidades

organizacionales de la entidad.
Usuarios externos constituidos por otras entidades públicas y/o privadas y
público en general.
La entidad identificará el tipo de usuario, los segmentos de atención, sus

necesidades y características de acuerdo a lo establecido a su Misión institucional
y ámbitos de competencia establecidos en el instrumento jurídico de su creación,
las disposiciones jurídicas relacionadas y sus objetivos estratégicos y de gestión.
Ejemplo Serie A.
CLIENTES
USUARIOS
EXTERNOS
INTERNOS

Ejemplo serie B.
Otro ejemplo, que permita describir este proceso, bien podría corresponder a una
Dirección Departamental de Asistencia Técnica.
a) identificación de los usuarios de la entidad y las necesidades de servicio
Sub Prefecturas: Municipios:

Riego Agropecuaria
Electrificación Riego
2º Identificación de los servicios y/o bienes que satisfacen sus necesidades

(¿Qué?): Se debe elaborar un detalle de los productos (bienes y/o servicios)
que ofrece la entidad, para priorizarlos según criterios institucionales de acuerdo
a su Plan Estratégico y el POA.
Esta información servirá para ajustar los servicios y/o bienes ofrecidos de
manera que cumpla con los requerimientos identificados en cada segmento de
atención a los usuarios internos y externos.
Ejemplo Serie A.
CLIENTES PRODUCTOS
GENERADOS
¿Qué?
OBJETIVOS
Estratégicos
Gestión
USUARIOS
PROD.
1
EXTERNOS
PROD.
FINALES
PROD.
2
INTERNOS PROD.
INTERM. PROD.
(APOYO) INT.
MISION

Ejemplo serie B.
Dirección Departamental de Asistencia Técnica
b) identificación de servicios
Riego - Electrificación:
Agropecuaria:
Capacitación
Asistencia Técnica Desarrollo Tecnológico
Fortalecimiento
La identificación de los servicios permite definir los procesos y procedimientos que

se requieren para generarlos y, de ese, modo satisfacer a los usuarios internos y
externos.
3º Diseño o rediseño de los procesos, resultados e indicadores (¿Cómo?):

En esta etapa se debe proceder al diseño o rediseño de los procesos y
procedimientos necesarios para la generación de los servicios y/o bienes que
van a satisfacer las necesidades de servicio de los usuarios internos y
externos.
En el diseño o rediseño de los procesos y procedimientos se pretende eliminar

las operaciones y las tareas ineficientes y sin valor agregado, buscando
simplificar y optimizar aquellas que si agregan valor y están dirigidas a
satisfacer al usuario.
Para proceder al diseño o rediseño de los procesos y procedimientos se

identifican las operaciones del POA de la entidad y se desarrollan de acuerdo a
lo dispuesto por el artículo 22° de las Normas Básicas del Sistema de
Programación de Operaciones.
Las operaciones que componen un proceso y las tareas que componen un

procedimiento, deben seguir un orden secuencial y cronológico, además de
identificar tiempos, responsables e insumos.
Premisas de un proceso: durante la etapa de diseño o rediseño de un

proceso se tomarán en cuenta las siguientes premisas:
El contenido de un proceso debe describir la secuencia lógica de las
distintas operaciones de que se compone, señalando:
¿Quién lo hace?, es decir, la unidad responsable de efectuar el proceso.
¿Qué se hace?, describiendo cada una de las operaciones efectuadas.
¿Cómo se hace?, especificando la forma en que se efectúa cada

operación, o sea el método que debe seguirse.
¿Cuándo se hace?, es decir, el momento de realización de acuerdo al

método señalado.

¿Cuánto tiempo tarda en realizarse la operación?, de manera que refleje el

tiempo total desde su inicio hasta su finalización.
RESPONSABLE OBJETO METODO MOMENTO DURACION

¿Cuánto
¿Quién? ¿Qué? ¿Cómo? ¿Cuándo?
Tiempo?
Para la formalización de estos procesos, se tiene que decidir cuáles serán

descritos a nivel general y cuales a nivel de procedimiento o detalle.
Ejemplo Serie A.
CLIENTES PRODUCTOS PROCESOS DE

GENERADOS TRABAJO
¿Qué? ¿Cómo?
OBJETIVOS OPER 1
Estratégicos PROC1
OPER 2
Gestión OPER 3
USUARIOS PROD.
1 OPER 1
PROC2
OPER 2
EXTERNOS OPER 3
PROD.
FINALES PROC1 OPER 1
PROD.
2 OPER 2
PROC2 OPER 1
OPER 2
PROD.
INTERNOS
INTERM. PROD. PROC OPER.1
(APOYO) INT. 1
MISION

Ejemplo serie B.
Dirección Departamental de Asistencia Técnica
c) Diseño de procesos30
1
2
Realizar eventos de 3
capacitación Prestar asistencia
técnica Contratar consultorías
para fortalecimiento
A continuación y a manera de ejemplo, se pueden observar las operaciones que

componen uno de los procesos mencionados:
Gráfico N° 24
Diseño del Proceso: Realizar Eventos de Capacitación
1 2 3 4
Recibir Aprobar Contratar Evaluar

demandas demandas servicios de resultados
de de empresas de de la
capacitación capacitación capacitación capacitación
.
Los procesos que se generaron en las distintas unidades organizacionales, se

vuelcan en una matriz que se muestra a continuación:
Cuadro N° 2
Matriz de Procesos
UNIDADES PROCESO 1 PROCESO 2 PROCESO 3

Dirección General de Asistencia
1
Técnica y Tecnológica
Dirección de Capacitación 1-2–4 3
Dirección General Administrativa 3 1-2
Dirección de Asistencia Técnica 3 2-4
Dirección de Fortalecimiento 4-6
Jefatura de Gestión Legal 5
30
Técnicamente, un proceso está compuesto por un conjunto de operaciones secuencialmente
dispuestas; a su vez, cada operación puede dar origen a uno o más procedimientos. Un
procedimiento esta conformado por un conjunto de tareas secuencialmente dispuestas; una
tarea, a su vez es toda acción física o mental.

La información contenida en la matriz se refiere a la secuencia de operaciones

componentes de cada uno de los procesos, que son llevadas a cabo por las
unidades organizacionales identificadas.
A partir de esta información, se puede elaborar el Manual de Organización y

Funciones. Similar metodología se puede utilizar para el Manual de Procesos
4º Identificación y conformación de áreas y unidades organizacionales

¿Quiénes?: En función a las operaciones que componen los diferentes
procesos establecidos de acuerdo a la identificación de los usuarios y sus
necesidades y de los servicios que ofrece una entidad, se identifica y
conforma las unidades organizacionales necesarias (responsables) para
ejecutarlas, de acuerdo a la especialización y división del trabajo, de forma tal
que todas las operaciones sean realizadas por una o más unidades
organizacionales, tal como se muestra en la Matriz de Procesos.
Posteriormente, se conforma áreas agrupando unidades organizacionales, de

la misma o similar especialización con un ámbito de competencia claramente
definido.
Ejemplo Serie A.
CLIENTES PRODUCTOS PROCESOS DE RESPONSABLES

GENERADOS TRABAJO ¿Quiénes?
¿Qué? ¿Cómo?
OBJETIVOS OPER 1 R
PROC1
OPER 2
OPER 3
PROD.
USUARIOS 1
OPER 1 R
PROC2
OPER 2
EXTERNOS OPER 3
PROD.
FINALES PROC1 OPER 1
PROD. R
2 OPER 2
PROC2 OPER 1 R
OPER 2
PROD.
INTERNOS
INTERM. PROD. PROC OPER.1
(APOYO)
R
INT. 1
MISION

Ejemplo Serie B.
Dirección Departamental de Asistencia técnica
Con estos elementos se diseña la estructura orgánica, que siguiendo el ejemplo

citado sería:
Gráfico N° 25
Identificación y Conformación de Áreas y Unidades Organizacionales
Máxima Autoridad
Ejecutiva
Jefatura de
Gestión Legal
Dirección General de Dirección General

Asistencia Técnica y Administrativa
Tecnológica
Dirección de Dirección de Dirección de

Asistencia Técnica Fortalecimiento Capacitación
De acuerdo al grado de autoridad, especialización y la complejidad de la

operación, se determinará el nivel jerárquico de cada una de las diferentes
unidades organizacionales necesarias para ejecutar las operaciones y de los
procedimientos que de ellas se deriven.
Los niveles jerárquicos Directivo, Ejecutivo y Operativo que señala el artículo 20º
de las Normas Básicas del SOA, se refieren específicamente a las empresas e
instituciones descentralizadas:
Cuadro N° 3
Niveles Jerárquicos
NIVELES
DIRECTIVO EJECUTIVO OPERATIVO
JERARQUICOS
Empresas e Direcciones o
Gerencia General
Instituciones Directorio Gerencias de Área y
Dirección Ejecutiva
Descentralizadas dependencias
Las demás entidades públicas se rigen mediante las siguientes disposiciones

legales:
La Ley de Organización del Poder Ejecutivo y sus Decretos

Reglamentarios, que establece los niveles jerárquicos de los Ministerios.

La Ley de Descentralización Administrativa y su Decretos Reglamentarios,

que determinan la estructura orgánica de las prefecturas.
La Ley de Municipalidades, que establecen los niveles jerárquicos en los

Gobiernos Municipales.
Otras normas de organización administrativa que regulan a las entidades

autárquicas e instituciones descentralizadas.
5º Clasificación de las Unidades: las unidades organizacionales de una entidad

pública se clasifican en:
Sustantivas: que son las que contribuyen directamente a logro de la

Misión y objetivos de la entidad.
Administrativas o de apoyo: que son las que contribuyen indirectamente

al logro de la Misión y objetivos institucionales.
De asesoramiento: que son las que prestan servicios de asesoramiento

para el cumplimiento de la Misión y objetivos institucionales.
La clasificación de las unidades organizacionales referidas al ejemplo que se

ha desarrollado es:
Unidades sustantivas:
Dirección General de Asistencia Técnica y Tecnológica.

Dirección de Asistencia Técnica.
Dirección de Fortalecimiento.
Dirección de Capacitación.
Unidad Administrativa:
Dirección General Administrativa.
Unidad de Asesoramiento:
Jefatura de Gestión Legal.

Gráfico N° 26
Clasificación de Unidades Organizacionales
Unidad de
Asesoramiento
Máxima Autoridad
Ejecutiva
Jefatura de
Gestión Legal
Unidades
Sustanciales
Dirección General de Dirección General

Asistencia Técnica y Administrativa
Tecnológica
Unidad
Administrativa
Dirección de Dirección de Dirección de

Asistencia Técnica Fortalecimiento Capacitación
6º Alcance de control: es el número de unidades y equipos de trabajo

dependientes de cada unidad organizacional, se establecerá de manera tal,
que no diluya su capacidad de dirección. No es válida la relación de
dependencia de una sola unidad organizacional respecto a otra.

Gráfico N° 27
Alcance de Control
Alcance de Equipos de Equipos de

Control Trabajo Trabajo
7º Desconcentración: es la acción administrativa por la que se delega la

necesaria capacidad decisoria técnica y administrativa en unidades
organizacionales, que por razones de un mejor servicio al usuario se
encuentran separadas física o geográficamente de la entidad matriz, la cual
ejerce autoridad de línea sobre las mismas. Este puede ser el caso, de la
existencia de un Almacén Central y Sub Almacenes desconcentrados
físicamente.
Gráfico N° 28
Desconcentración
Nivel Desconcentrado
8º Descentralización: es la acción administrativa por la cual se delega a las

entidades amplia capacidad de decisión en lo técnico, administrativo y
financiero para la ejecución de determinadas actividades. Tienen personería
jurídica, patrimonio propio e independencia de gestión de la entidad; sin
embargo, están sujetas al control de ésta que ejerce tuición sobre su

funcionamiento. Este es el caso del Instituto Nacional de Estadística (INE) que

es una institución descentralizada que depende del Ministerio de Hacienda.
Gráfico N° 29
Descentralización
Nivel Descentralizado
9º Definición de los canales y medios de comunicación: una vez definidas

las áreas y unidades organizacionales, se establecen los canales y medios de
comunicación de acuerdo al tipo de información que se maneja, de modo que
haga coherente al accionar de las entidades, de acuerdo a los siguientes
criterios:
Los canales de comunicación formal se establecen a través de las

relaciones de autoridad de línea y funcional, las mismas que tienen que
complementarse y ser utilizados permanentemente.
Se especificarán las características de la información que se genera, la

cual debe ser útil y adecuada para todos los usuarios y para el proceso de
toma de decisiones.
Se determina la periodicidad y el medio oral o escrito; si es escrito, se

señala claramente el contenido y la forma (narrativa, estadística o gráfica)
de la información a transmitir.
Según el tipo de información a transmitir, los canales y medios de

comunicación pueden ser:
Descendente: que es la que se utiliza cuando la comunicación fluye de los

niveles superiores de la estructura organizacional hacia los inferiores
siguiendo un orden de jerarquía y conducto regular.
En la comunicación descendente se tiene fundamentalmente los siguientes

medios: instrucción escrita o verbal de trabajo, sesiones de capacitación,
descripciones del puesto, reuniones y otros mecanismos similares. Este tipo de
información es crucial para el funcionamiento adecuado del área
organizacional.

Ascendente: se manifiesta cuando la comunicación fluye de los niveles

inferiores de la estructura organizacional hacia los superiores respetando el
orden jerárquico y siguiendo el conducto regular. Normalmente se la
transmite a través de informes de trabajo o sugerencias que son usadas
para la toma de decisiones.
Cruzada: se da entre una unidad organizacional y otra de nivel jerárquico

menor, igual o superior; es decir, la información no sigue el conducto
regular, sino que emplea una comunicación directa a fin de lograr rapidez y
comprensión en la información que se desea transmitir. También, se
conoce con el nombre de comunicación horizontal.
El tipo de información que se transmite regularmente se clasifica, considerando

su importancia, destino y tipo, en:
Información confidencial: se debe establecer que todo documento o

asunto confidencial, sea supervisado directamente por la autoridad
ejecutiva de mayor jerarquía, manteniendo un control directo del mismo.
Información rutinaria: es la información que fluye por toda la

organización y se refiere a la generada por los procedimientos que se
desarrollan en el cumplimiento de las tareas inherentes a cada unidad
funcional.
Gráfico N° 30
Comunicación Formal
D
E
S A
C S
E C
HORIZONTAL E
N
D N
E D
N E
T N
E T
E
10º Determinación de las instancias de coordinación interna: Las

instancias de coordinación se crean para el tratamiento de asuntos entre áreas
y/o unidades organizacionales conformando Consejos y/o Comités.
Dependiendo de las funciones asignadas pueden clasificarse en:
Consejos: Son los que, según las características de la entidad, requieren

regular de manera permanente políticas y estrategias para el logro de los
objetivos institucionales. Poseen una amplia gama de competencias y su
misión es generalmente de alto nivel, ejerciendo influencia sobre los

órganos decisionales. Son parte, generalmente, de la estructura

organizacional de la entidad y pueden ser normativos y técnicos.
Un consejo puede estar conformado por personal de planta de la entidad o
vinculado a la misma, dependiendo de las funciones que debe cumplir.
Según el tiempo de vigencia pueden ser permanentes (forman parte de la
estructura formal), o transitorios (desaparecen una vez que cumplen su
función).
Comités: Son equipos de trabajo creados para el cumplimiento de

funciones como ser guiar y dar consejo, tienen la potestad de recomendar
soluciones. Pueden ser:
Informativos, de asesoramiento o de resolución de problemas.
Ejecutivos, que recomiendan las políticas y objetivos a seguir por la entidad

y están conformados por miembros pertenecientes a su nivel ejecutivo.
Especiales, se conforman para realizar un trabajo concreto; es decir, no

tratan asuntos rutinarios.
Mixtos, se conforman para coordinar las actividades de dos o más comités.
En relación al tiempo de vigencia pueden ser permanentes o transitorios.
Comisiones: Se crearán con el objeto de cumplir una misión específica,

al término de la cual se disuelven en forma inmediata.
Tanto la conformación de Consejos como de Comités, tienen que contar con

los instrumentos legales para su creación según lo establecido en las Normas
Básicas del Sistema de Organización Administrativa.
Servicio al usuario: Se han de generar mecanismos de orientación

destinados a facilitar las gestiones de los usuarios, como ser letreros que
contengan en forma literal o gráfica el flujo de un trámite.
También se pueden definir canales y medios que permitan la resolución de

asuntos individuales de los usuarios y de interés público para la recepción,
registro, canalización y seguimiento de sugerencias, reclamos, denuncias o
cualquier otro asunto similar.
11º Definición de instancias de relacionamiento interinstitucional: Todas

las entidades tienen relaciones con otras en el ámbito de sus competencias.
Dependiendo de la naturaleza de sus funciones, las instancias de
relacionamiento pueden ser de:
Tuición: Se manifiesta cuando una entidad pública ejerce autoridad de

línea sobre otra y tiene la facultad de realizar el control externo posterior, y
la promoción y vigilancia del funcionamiento de la misma.
Funcional: Se establece cuando la entidad ejerce autoridad funcional

sobre otra en la materia de su competencia y especialización.

Complementación: Se expresa cuando la entidad interactúa con otra en

el tratamiento de asuntos de interés compartido.
Se debe formalizar las instancias de relación interinstitucional mediante un

instrumento jurídico o convenio, de acuerdo a la importancia y grado de las
relaciones a establecer.
12º Formalización del diseño organizacional: El Manual de Organización y

Funciones y el Manual de Procesos se constituyen en los documentos básicos
donde se formaliza el diseño de la estructura organizacional de una entidad
pública. Estos documentos son aprobados por la Máxima Autoridad Ejecutiva
de la entidad mediante el instrumento legal que corresponda (resolución
interna).
El Reglamento Específico es un documento que regula las acciones, los

recursos, los responsables y el tiempo necesario que se requiere para la
implantación y funcionamiento del Sistema de Organización Administrativa en
la entidad.
La presentación de este documento para su compatibilización por el Órgano

Rector es de carácter obligatorio, en estricto cumplimiento a lo dispuesto en
Ley N° 1178.
El Manual de Organización y Funciones contiene información sobre la

estructura diseñada (organigrama), los objetivos y funciones inherentes a cada
una de las áreas y unidades organizacionales establecidas, precisando la
relación de dependencia de cada una de ellas respecto a las demás, los
medios y canales de comunicación y las instancias de coordinación.
El Manual de Procesos describe las operaciones y procedimientos que

componen los procesos que se realizan en una entidad pública para cumplir
con su Misión institucional y alcanzar sus objetivos. Para su visualización
gráfica se pueden utilizar diagramas de flujo.
3.4. Implantación del Diseño Organizacional

3.4.1. ¿Qué es la implantación del Diseño Organizacional?
Es el proceso mediante el cual se implanta la estructura organizacional en la

entidad, de modo que ésta se ajuste al Plan Estratégico Institucional y Programa
de Operaciones Anual de una entidad pública.
Se tiene que implantar la nueva estructura organizacional en la entidad en base a

los resultados del diseño organizacional, conforme a lo establecido en las Normas
Básicas del Sistema de Organizacional Administrativa.
3.4.2. ¿Cuál es el contenido de un plan de Implantación?
Una vez aprobado el diseño organizacional y formalizado a través de la

aprobación del Manual de Organización y Funciones y del Manual de Procesos se

procederá a la elaboración de un plan de implantación que deberá ser aprobado

por la MAE de la entidad conteniendo los siguientes puntos.
1º Objetivos: Que permitan reconocer los resultados a alcanzar en términos de

tiempo y costo.
2º Estrategias de implantación: Se refiere a definir el camino y método

específico para lograr la implantación de la estructura organizacional. Para ello,
se puede utilizar las siguientes estrategias dependiendo de la magnitud de los
cambios a introducir en la estructura organizacional de una entidad pública:
Instantáneo: Se utiliza cuando los cambios no involucran un gran número

de unidades organizacionales o que por su sencillez y condiciones
favorables para su implantación no se precisa de un gran esfuerzo de
capacitación.
Piloto: Que consiste en realizar un ensayo del diseño propuesto solo en

una parte de la organización con la finalidad de medir su eficacia. Su
principal utilidad radica en que permite introducir los cambios en una escala
reducida y realizar cuantas pruebas sean necesarias para averiguar la
validez y efectividad de la estructura organizacional propuesta antes de
implantarla de manera global.
En paralelo: Se usa cuando los cambios propuestos se introducen y

operan simultáneamente, sin modificar la estructura organizacional vigente.
Esto permite introducir los ajustes sin crear problemas de resistencia al
cambio por parte de los funcionarios públicos, al tiempo que da lugar a que
la nueva estructura se implante gradualmente antes de que se modifique la
anterior.
Por aproximaciones sucesivas: Que consiste en seleccionar partes del

diseño propuesto e implantarlas sin ocasionar grandes alteraciones y
avanzar al siguiente paso, solo cuando se haya consolidado el anterior. Es
aplicable a cambios de gran magnitud.
Mixto: Que es la combinación de los anteriores métodos de implantación

descritos.
3º Cronograma de actividades: Se tiene que diseñar un cronograma de

actividades que muestre en forma lógica y ordenada el proceso de
implantación de la estructura organizacional, estableciendo los tiempos de
inicio y terminación de cada actividad, los responsables y la interrelación con
otras actividades.
4º Recursos humanos, materiales y financieros: Una vez que el cronograma

de implantación ha sido elaborado y aprobado, el siguiente paso consiste en
definir los recursos humanos, materiales y financieros que se estiman
necesarios para implantar el plan.

5º Responsables de la implantación: Es necesario determinar quién o quiénes

son los responsables del diseño del plan, de la ejecución de la implantación,
del seguimiento y de la evaluación de los resultados.
6º Programas de orientación y difusión: Se tiene que diseñar programas de

difusión y orientación consistentes en manuales, guías o instructivos, a fin de
internalizar y socializar en los funcionarios los cambios que se van a introducir
en la estructura organizacional de la entidad.
3.4.3. ¿Cuáles son los requisitos para la Implantación?
La estructura organizacional se establece para alcanzar los objetivos de una

entidad pública, por lo cual su Plan Estratégico Institucional y Programa de
Operaciones Anual se constituyen en requisitos fundamentales para la
implantación de la nueva estructura organizacional; además, de la disponibilidad
de recursos financieros, humanos y materiales.
Tanto el personal jerárquico como personal involucrado en los cambios de la

estructura organizacional de la entidad, deben participar durante todo el proceso
para facilitar la implantación de la estructura diseñada o rediseñada y, con ello, el
logro de sus objetivos institucionales y de gestión.
3.4.4. ¿Cuáles son las etapas a seguir para la Implantación?
Para el proceso de implantación de la estructura organizacional, se hace necesario

considerar las siguientes etapas:
1º Difusión del Reglamento Específico del SOA y los Manuales de Organización y

Funciones y de Procesos.
2º Orientación, adiestramiento y/o capacitación de los funcionarios involucrados en
el cambio.
3º Aplicación del plan de implantación en función de la estrategia aprobada.
Gráfico N° 31
Implantación de la Estructura Organizacional
Reglamento Específico
Manual de Procesos
Manual de Organización y
Funciones
Insumo Plan de Implantación de la
Estructura Organizacional
Proceso
Estructura Organizacional
Implantada
Producto

AUTOEVALUACION
Lea cuidadosamente las preguntas y responda marcando o en cerrando en un círculo la

respuesta correcta, luego verifique las mismas.
Preguntas:
Parte 1: La Administración y su Enfoque Sistémico
Las funciones fundamentales de la Administración son: la

1 V F
planificación, la organización, la ejecución y el control.
Planificar es supervisar de manera continua el trabajo de los
2 V F
funcionarios.
La ejecución, en términos simples, es decidir con anticipación qué
3 V F
se hará.
El control es el proceso que permite garantizar que las actividades
4 V F
reales se ajusten a las proyectadas.
Un sistema para considerarse como tal, precisa de tres elementos
5 fundamentales: partes, componentes o subsistemas; interrelación V F
de esas partes; y que esas partes persigan un objetivo común.
Parte 2: Aspectos Generales de la Función Organización
Con la función organización se busca relacionar eficientemente los

recursos de una organización social, sea ésta pública o privada,
6 para tener una estructura organizacional que permita lograr una V F
máximo de beneficio social o económico, en razón de sus objetivos
propuestos.
La departamentalización consiste en agrupar unidades funcionales
7 V F
que contribuirán al logro de los objetivos de una entidad pública.
Una de las ventajas de la departamentalización por productos o
8 servicios es que concentra la atención y esfuerzos de la entidad en V F
una sola línea de productos o servicios.
9 El organigrama es sinónimo de estructura organizacional. V F
Las estructuras burocráticas o mecanicistas requieren de un mínimo
10 V F
de reglas formales y escasa supervisión directa.
Parte 3: El Sistema de Organización Administrativa en Bolivia
El objetivo general del Sistema de Organización Administrativa es

optimizar la estructura organizacional de las entidades públicas para
11 prestar servicios de calidad a los usuarios internos y externos, de V F
forma que acompañe eficazmente los cambios que se producen en
el plano económico, político, social y tecnológico.
Los procesos del Sistema de Organización Administrativa son: el
12 V F
análisis, diseño e implantación.
El análisis retrospectivo consiste en determinar la necesidad de
13 ajustar la estructura organizacional de la entidad con relación a los V F
objetivos a plantearse en el POA de la próxima gestión.

El diseño organizacional es el proceso a través del cual se decide

14 las recomendaciones de mejora de la estructura de una entidad V F
pública.
La formalización del diseño organizacional se da a partir de la
15 elaboración del Reglamento específico del Sistema de Organización V F
Administrativa.

AUTOEVALUACION
Verifique sus respuestas
Respuestas:
Las funciones del proceso administrativo son la planificación, la

V 1
organización, la ejecución y el control.
La función planificación consiste en decidir cursos de acción que vayan
F 2 acordes con los objetivos de la organización social, para el logro eficaz y
eficiente de los mismos.
En términos simples, la función ejecución es ponerse en acción o actuar
F 3
en función de determinados objetivos.
La función control es el proceso que permite garantizar que las actividades
V 4
reales se ajusten a las proyectadas.
Un sistema para considerarse como tal, precisa de tres elementos
fundamentales que son: las partes, componentes o subsistemas; la
V 5
interrelación de esas partes; y que esas partes persigan un objetivo
común.
Con la función organización, en términos simples, se busca relacionar
eficientemente los recursos de una organización social, sea ésta pública o
V 6 privada, para tener una estructura organizacional que permita lograr una
máximo de beneficio social o económico, en razón de sus objetivos
propuestos.
La departamentalización consiste en agrupar personas y funciones dentro
de unidades funcionales concretas denominadas departamentos, que
F 7
contribuirán al logro de los objetivos planteados por una organización
social.
Una de las ventajas de la departamentalización por productos o servicios
V 8 es que concentra la atención y esfuerzos de la entidad en una sola línea
de productos o servicios.
Los organigramas son la representación gráfica simplificada de la
estructura formal que ha adoptado una organización social en un momento
F 9
determinado. En ningún caso, es sinónimo de estructura organizacional,
sino parte de ella.
Las estructuras burocráticas o mecanicistas, al contrario de una
F 10 organización orgánica, requieren de un máximo de reglas formales y
profusa supervisión.
El objetivo general o central del Sistema de Organización Administrativa
es optimizar la estructura organizacional de las entidades públicas para
V 11 prestar servicios de calidad a los usuarios internos y externos, de forma
que acompañe eficazmente los cambios que se producen en el plano
económico, político, social y tecnológico.
Los procesos del Sistema de Organización Administrativa son: el análisis
V 12 organizacional, el diseño o rediseño organizacional y la implantación del
diseño..
El análisis retrospectivo consiste en determinar en qué medida la
F 13 estructura organizacional de una entidad pública ha contribuido al logro de
los objetivos plasmados en su PEI y POA.
F 14 El diseño organizacional es el proceso a través del cual se define o ajusta

la estructura de la entidad, en función a los resultados del análisis

organizacional.
La formalización del diseño organizacional de una entidad pública, se da a
partir de la elaboración del Manual de Organización y Funciones y el
F 15
Manual de Procesos, los mismos que deben ser aprobados mediante
resolución interna para ser válidos.

GLOSARIO DE TERMINOS
Ámbito de competencia: es la determinación formal de atribuciones que emanan del

marco jurídico administrativo de una entidad pública, dentro de cuyos límites ejerce su
mandato público.
Área Organizacional: es parte de la estructura organizacional de una entidad pública,

conformada por la unidad cabeza de área y, en su caso, por varias unidades
dependientes.
Atribuciones: son el conjunto de deberes y facultades concedidos a las entidades

públicas para desarrollar su misión y objetivos institucionales.
Autoridad Funcional: es la facultad de una unidad organizacional para normar, dirigir y

controlar las actividades que se llevan a cabo en las unidades organizacionales que
dependen directamente de ella.
Autoridad Lineal: es la facultad que tiene una unidad para normar y realizar el
seguimiento de las actividades, dentro del ámbito de su competencia de otras áreas o
unidades organizacionales que no están bajo su dependencia directa. Se expresa en el
alcance de autoridad técnica.
Departamentalización: consiste en agrupar personas y actividades dentro de unidades

funcionales concretas denominadas departamentos, las cuales contribuyen al logro de los
objetivos estratégicos y operativos de una entidad pública.
Estructura Organizacional: es el conjunto de áreas y unidades organizacionales

interrelacionadas entre sí, a través de canales de comunicación, instancias de
coordinación interna y procesos establecidos por una entidad para cumplir con sus
objetivos estratégicos y operativos.
La estructura organizacional de una entidad pública, se refleja en el Manual de

Organización y Funciones, y Manual de Procesos.
Operación: es el conjunto de actividades o funciones establecidas de manera sistemática

para el logro de los objetivos de un área y/o unidad organizacional.
Proceso: es el conjunto de operaciones secuencialmente dispuestas que se ejecutan

para alcanzar los objetivos estratégicos y operativos de una entidad pública.
Procedimiento: es la secuencia de tareas específicas que se efectúa en un puesto de

trabajo, para realizar una operación o parte de ella.
Tarea: es cada una de las acciones físicas o mentales que se realiza en un puesto de
trabajo, para llevar a cabo un procedimiento de determinado.
Relacionamiento Interinstitucional:
a) De complementación, cuando una entidad pública requiere interactuar con otra

en asuntos de interés compartido.

b) De relación funcional, cuando una entidad pública ejerce autoridad funcional

sobre otra en áreas de su competencia.
c) De tuición, cuando una entidad pública tiene autoridad para ejercer el control
externo posterior y la promoción y vigilancia de la implantación y funcionamiento
de los sistemas de administración y control interno de otra entidad o institución
pública.
Usuario externo: ciudadano que utiliza los servicios y/o bienes que produce una entidad
pública. Es decir, los servicios o productos terminados.
Usuario interno: funcionario público que utiliza y agrega valor a los servicios o bienes
que produce otro funcionario de la misma entidad, sea de su misma unidad u otra
diferente. Es decir, recibe y produce servicios y productos intermedios.

BIBLIOGRAFIA
Chiavenato, Idalberto, Introducción a la Teoría General de la Administración,

Edit. Mc Graw – Hill, Colombia, Bogotá D. C., 1999.
Franklin, Benjamín Enrique, Organización de Empresas: Análisis, Diseño y

Estructura, Edit. Mc Graw – Hill, México D.F., 2001.
Franklin, Benjamín Enrique, Auditoria Administrativa, Edit. Mc Graw – Hill, México

D.F., 2001.
Del Pozo navarro, Fernando, La Dirección por Sistemas, Edit. Noriega – Limusa,
México D. F., 1990.
Fulmer, M. Robert, Administración Moderna, Edit. Diana, México D. F.; 1986
Hampton, R. David, Administración, Edit. Mc Graw – Hill, México D.F.; 1994.
Koontz, Harold & Weihrich, Heinz, Administración: Una Perspectiva Global, Edit. Mc
Graw – Hill, México D.F., 1994.
Ministerio de Hacienda – Unidad de Normas, Guía para la Implantación de las Normas

Básicas del Sistema de Organización Administrativa, La Paz, septiembre de 1998.
Reyes Ponce Agustín, Administración Moderna: En Busca de la Excelencia, Edit.

Limusa, México, 2000.
Robbins Stephen y Coulter Mary, Administración, Edit. Prentice Hall, México, 2000.
Stoner, James & Freeman, Edward, Administración, Edit. Prentice Hall, México D.F.,
1994.
Normas
Ley No. 1178 de Administración y Control Gubernamentales, de 20 de julio de 1990.
Resolución Suprema No.217055: Normas Básicas del Sistema de Organización

Administrativa, de 20 de mayo de 1997.

ANEXO 1
METODOLOGÍA DE ANÁLISIS ORGANIZACIONAL (PES)
La Planificación Estratégica Situacional como método para el Análisis

Organizacional
La Planificación Estratégica Situacional (PES) es un método que permite analizar la

estructura organizacional de una entidad pública en un momento dado. Es decir, su
aplicación es factible para realizar el análisis retrospectivo, prospectivo o coyuntural.
La PES tiene cuatro momentos clave en su aplicación:
1º El Explicativo: que se refiere al proceso por el cual un decidor “explica” una realidad
con la finalidad de actuar en ella y obtener algún resultado preestablecido.
2º El Normativo: que es la selección de los medios necesarios para alcanzar los

objetivos del decidor. En este momento, el análisis toma forma como un conjunto
coherente de “ideas” de acción.
3º El Estratégico: que tiene que ver don la definición de las estrategias y tácticas para
crear viabilidad en las decisiones asumidas por el decidor, en función al análisis de las
intenciones y posibilidades de acción que poseen los otros decisores.
4º El Táctico operacional: que es el momento de “hacer”. Es decir, es el espacio entre

el conocimiento y la acción.
Gráfico N° 1
Momentos de la Planificación Estratégica Situacional
Momento
Explicativo I
Momento PES Momento

Táctico Normativo II
Momento
Estratégico III
Aplicación del PES
El PES como método de análisis organizacional, posee un conjunto de criterios que son
importantes observar a momento de su aplicación. Estas se describen a continuación.

Paso 1: Identificación del problema objeto de análisis
Un problema es una insatisfacción o la falta de algo expresada por un actor (funcionario

público), que emerge a raíz de la discrepancia entre una situación constatada y una
norma o situación que él acepta o que tiene como referencia.
El funcionario o los funcionarios responsables del análisis organizacional detectan que

existen incoherencias entre la estructura y los objetivos institucionales o, en su caso, en la
forma de aplicar las normas, criterios y metodologías del SOA.
Un problema puede ser:
Un concepto relativo: lo que constituye un problema para un funcionario puede no

serlo para otro.
Una situación inaceptable: para el funcionario que lo motiva para resolverlo, siendo
o no parte de sus funciones.
Alterable: un problema que no tiene solución deja de ser un problema para

convertirse en un marco restrictivo para la acción; en este caso, para el logro de los
objetivos de la entidad pública.
Paso 2: Clasificación de los problemas
Los problemas pueden clasificarse según distintas categorías; sin embargo, los más
comunes son:
Según su vigencia en el tiempo: actuales y potenciales. Por ejemplo, los que han
emergido como consecuencia de no interrelacionar objetivos de gestión con el diseño
de la estructura (problema actual) o el no considerar una posible modificación de la
Ley de organización del Poder Ejecutivo en el análisis de la nueva estructura
(problema potencial).
Según el tiempo de aparición: nuevos y pre – existentes. Como por ejemplo, la falta
de actualización de nuevos procesos como resultado de la implantación de
tecnología en la emisión de boletas de pago (problema nuevo) o no resolver la falta
de formalización de los procesos a través de una resolución interna (problema pre –
existente).
Según su complejidad: simples o estructurados, complejos o cuasi estructurados. Por

ejemplo, cuando producto del análisis se detecta que se tienen que rediseñar solo
una parte de la estructura organizacional de una entidad, tal como procesos, canales
de comunicación y otros (problema simple o estructurado) o cuando se tiene que
diseñar y/o rediseñar por completo la estructura organizacional de una entidad
pública (problema estructurado o cuasi estructurado).
Paso 3: Dimensiones de los problemas
Cuando se define un problema, se tiene que tomar en cuenta al menos cuatro

dimensiones. Estas, más un ejemplo, se pueden observar en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 1
Dimensiones de los Problemas
TEORIA EJEMPLO
CAPACIDAD PARA SENTIDO DE CAPACIDAD PARA SENTIDO DE

VER LA REALIDAD IDENTIDAD VER LA REALIDAD IDENTIDAD
Habilidad para Qué es, qué fines Insuficientes y Inadecuada

buscar y percibir en persigue y qué es lo desarticulados comprensión e
forma adecuada al que hace. procesos sustantivos interpretación de los
medio. y administrativos. objetivos de la org.
ADAPTABILIDAD INTEGRACION ADAPTABILIDAD INTEGRACION
Habilidad para Los fines personales Lenta e inoportuna Dispersión y

resolver problemas. con los de la adaptación de la duplicación de
organización. estructura a los funciones entre las
cambios externos. unidades.
En este contexto, también se tiene que establecer:
El valor o posibilidad de cada problema para el decisor y su entidad pública.

La posibilidad de enfrentarlos con éxito.
El costo en el que se incurrirá si a futuro se posterga la resolución del problema.
Paso 4: Selección de problemas
En primera instancia se debe hacer un Análisis de Riesgos con relación a dos

parámetros:
a) Importancia del Riesgo

b) Frecuencia de ocurrencia del riesgo
Los valores asignados se pueden visualizar en las siguientes tablas:
Tabla N° 1
Análisis de Riesgos: Importancia del Riesgo
CALIFICACION SIGNIFICADO
1 POCO NO AFECTA AL LOGRO (*)
2 SIGNIFICATIVO AFECTA AL LOGRO

(**)
PERO NO IMPIDE
3 MUY SIGNIFICATIVO IMPIDE EL LOGRO (***)
REFERENCIAS:
(*) = RIESGO RESIDUAL
(**) = PUEDE ATRASAR EL LOGRO DEL OBJETIVO
(***) = RIESGO ALTO

Tabla N° 2
Análisis de Riesgos: Frecuencia de Ocurrencia
CALIFICACIÓN SIGNIFICADO
1 REMOTA POCO FRECUENTE
O NO OCURRIRA
2 POSIBLE FRECUENTE O
PODRÁ OCURRIR
3 PROBABLE MUY FRECUENTE O
SEGURO QUE OCURRIRÁ
Tabla N° 3
Nivel de Riesgos - Tabla de Resultados
FO 1 2 3
IR
1 (1X1) (2X1) (1X3)
2 (2X1) (2X2) (2X3)
3 (3X1) (3X2) (3X3)
B = CUANDO X ES MENOR O IGUAL A 2

M= CUANDO X ES MAYOR A DOS Y MENOR IGUAL A 5
A= CUANDO X ES MAYOR A 5 Y MENOR IGUAL A 9
B B M M M A A A A
X 2 2 X 5 5 X 9
Para seleccionar problemas se requiere de un conjunto de criterios que permitan

establecer sí se escoge uno o más para su correspondiente resolución según el grado de
riesgo.
Estos criterios se pueden observar en la siguiente tabla:

Tabla N° 4
Selección de Problemas
Criterios de Selección
Selección
Problemas
(SI / NO)
Valor Eficacia para Costo de
(A,M,B) Enfrentarlos Postergación
P1
P2
P3
P4
….
Pn
REFERENCIAS:
A = Alto; M = Medio; y B = Bajo
Tabla N° 5
Ejemplo de Selección de Problemas31
Criterios de Selección
Selección
Problemas
Eficacia (SI / NO)
Valor Costo de
para
(A,M,B) Postergación
Enfrentarlos
1. Insuficientes
PROBLEMA y
desarticulados procesos
SELECCIONADO
M B A
NO
sustantivos y administrativos.
2. Lenta e inoportuna adaptación
de la estructura a los cambios B A A
SI
externos.
Paso 5: Explicación del problema
Con la explicación de un problema se busca distinguir entre consecuencias, descriptores y

causas.
Las consecuencias, son los efectos que causa el problema sobre otros ámbitos de la
realidad.
Los descriptores, son manifestaciones o síntomas que los afectados perciben

(funcionarios o entidad pública) sin tener la necesaria conciencia de las causas y
consecuencias del problema.
Las causas, son el proceso de generación del problema.
31
Los problemas han sido extractados del presente texto de manera arbitraria y solo para
fines de ejemplo.

Normalmente se identifica una causa clave o nudo crítico, que es aquella cuya
modificación origina cambios significativos positivos en los descriptores. Una causa clave
tiene que cumplir tres condiciones:
Impacto significativo en las manifestaciones del problema.

Posibilidad de actuar directa y prácticamente sobre ella (centro práctico de acción).
Oportunidad política de incidir sobre ella para modificarla.
Por otra parte, existe una delimitación de la gobernabilidad del decisor en el problema
(funcionario público), ya que generalmente no tiene la capacidad para incidir (alterar)
todas las causas claves de un problema. A medida que un decisor controla un mayor
número de causas clave, su gobernabilidad sobre el problema será mayor y viceversa.
Cuando se realiza el análisis organizacional es fundamental identificar quién o quiénes

pueden incidir sobre las causas claves que el decisor no controla, ya que permitirá saber
a quién o quiénes demandar el enfrentamiento del problema.
Gráfico N° 2
Ejemplo de Identificación de Consecuencias, Descriptores
y Causas de un Problema
Excesivos y Excesivos y Lentos e Dispersión y

amplios niveles amplios tramos inoportunos duplicación de Consecuencias
jerárquicos. de control. canales de funciones.
comunicación.
Intrascendente gestión
Lenta e inoportuna de la entidad pública
adaptación de la Inadecuado logro de
Descriptores
Enunciado
estructura a los objetivos institucionales
cambios externos. Prestación de servicios
deficiente
Inexistencia de Inexistencia de Inadecuada Inapropiado Causas

vinculación con procesos y identificación de proceso de
el PEI y POA de procedimientos. servicios y análisis
la entidad. usuarios. organizacional.
Paso 6: Momento normativo
En este momento el plan de análisis organizacional toma forma como un conjunto

coherente de “ideas” de acción. Es decir, se elabora:
El plan o programa direccional: que es el conjunto orgánico de operaciones y

demandas de operación que el decisor considera necesarios para alterar la situación
inicial de un problema y dirigirla en función de los objetivos esperados por el decisor.
La demanda de operación: son las exigencias o peticiones que el decisor debe

realizar a otros decisores para enfrentar una causa clave.
Los pasos para el diseño de un plan son:

1º Definición de los objetivos: consiste en definir qué se quiere lograr en el ámbito

de cada problema.
Los objetivos son:
Terminales, si se dan cambios esperados en el tiempo de gestión en los descriptores

del problema. Estos se formulan a partir de los descriptores.
Intermedios, cuando se manifiestan cambios estimados en el tiempo de gestión de las

causas claves para lograr una modificación positiva de los descriptores del problema.
Estos se formulan a partir de los descriptores de las causas claves.
Gráfico N° 3
Identificación de Objetivos
Descriptores Objetivos Descriptores Objetivos

de Causas Intermedios del Problema Terminales
Clave (Dcc) (OI) (D) (OT)
CC 1 CC 1 D1 OT 1
Dcc 1.1 OI 1.1
Dcc 1.n OI 1.n
CCn CCn Dn OT n
Dcc n.1 OI n.1
Dcc n.n OI n.n
Gráfico N° 4
Ejemplo de Identificación de Objetivos
Causas Claves Objetivos Intermedios

Excesivos y amplios niveles jerárquicos. Efectuar un análisis de las normas de
organización administrativa de la entidad.
Excesivos y amplios tramos de control. Determinar las funciones de cada unidad

de supervisión.
Lentos e inoportunos canales de Analizar la calidad de los servicios que

comunicación. presta la entidad.
Dispersión y duplicación de funciones. Realizar un análisis de consistencia de las

funciones y competencias de unidades.

Gráfico N° 5
Ejemplo de Identificación de Objetivos (Continuación)
Descriptores Objetivos Terminales

Intrascendente gestión de la entidad pública. Incrementar el impacto de la gestión en el
logro de los objetivos de desarrollo del
Inadecuado logro de objetivos institucionales. Alcanzar los objetivos de la entidad con

eficiencia.
Prestación de servicios deficiente. Mejorar la prestación de servicios.
2º Construcción del árbol de objetivos: para diseñar el plan de análisis organizacional,

conviene construir un árbol de objetivos, ya que se constituye en una herramienta que
permite ordenar lógicamente las relaciones entre los objetivos intermedios y
terminales a lograr con relación al problema; así como, el rol que deberán desempeñar
los diversos actores involucrados.
Gráfico N° 6
Construcción del Arbol de Objetivos
Actor que Descriptore

Actor 1 Actor 2 Actor 3 Actor 4
Planifica s
Objetivo Objetivo
Intermedio Terminal 1
1
Objetivo Objetivo Objetivo

Intermedio Intermedio
2 Terminal 2
4
Objetivo Objetivo
Intermedio Terminal 3
3

Gráfico N° 7
Ejemplo de Construcción del Arbol de Objetivos
Máxima Dirección de Dirección de

Dirección Dirección de
Autoridad Recursos Organización Descriptores
Jurídica Administración
Ejecutiva Humanos Administrativa
Efectuar un Incrementar el
análisis de las impacto de la
normas de gestión en el
organización logro de los
objetivos de
administrativa
desarrollo del
de la entidad. país.
Realizar un
Determinar análisis de
las funciones consistencia Alcanzar los
de cada de las objetivos de
unidad de funciones y la entidad con
supervisión. competencias eficiencia.
de unidades.
Analizar la
calidad de los Mejorar la
servicios que prestación de
presta la servicios.
entidad.
3º Diseño de Operaciones: las operaciones son los medios necesarios para

materializar los objetivos intermedios y, por ende, alcanzar los objetivos terminales
esperados por el decisor con relación a un problema. Una operación es la unidad
básica del plan y se define como una relación.
El plan para enfrentar un problema de organización administrativa complejo, está

formado por operaciones y demandas de operación.
Las operaciones se diseñan a partir de las causas claves que se encuentran bajo el
control del decisor, con el propósito de modificar su situación original y alcanzar el
objetivo intermedio esperado.
El pre-diseño de una operación tiene que contener:
La identificación de los beneficiarios: ¿quiénes son los receptores de los bienes y

productos de la operación?.
La definición del producto: ¿cuáles son los bienes o servicios que se obtendrán de
la ejecución de la operación?.
La definición de los resultados (objetivos): ¿cuál es el impacto esperado en las

causas claves (objetivos intermedios) y en el problema (objetivos terminales)?.

Tabla N° 6
Ejemplo de Diseño de Operaciones
Objetivo Intermedio: Analizar la calidad de los servicios que presta la entidad.
Identificar las necesidades de servicios de los usuarios externos en función a

la Misión institucional.
Analizar la cobertura de los servicios con relación a cantidad y calidad.
• Proponer mejoras en la prestación de los servicios de acuerdo al tipo de

usuario.
4º Demanda de Operaciones: son las exigencias que el decisor formula a otros actores
para atender y modificar aquellas causas claves que están fuera de su control
Tabla N° 7
Ejemplo de Demanda de Operaciones
Actor:
MAE Objetivo Intermedio: Dispersión y duplicación de funciones.
Solicitar evitar la discrecionalidad en la asignación de funciones.
• Demandar el cumplimiento de la normativa de organización administrativa que

regula estructura organizacional de la entidad.
• Proponer la redistribución de funciones de acuerdo a los objetivos de cada
unidad.
5º Plan Dual: es una relación normativa y coherente de actos de intervención

de la definición de operaciones y las demandas de operación, por parte de un
decisor.
Estos actos están orientados a alterar la situación problemática original

(situación inicial), para convertirla en una situación esperada (situación objetivo)
durante el tiempo de gestión.

Gráfico N° 8
Momento Normativo
Situación Objetivo
Problema
Mejorado
Descriptores del
D1 D2 D3 Problema
CC11 CC21 CC22 CC22 Descriptores de las

Causas Claves
OP1 DOP Plan o Programa

OP2 OP3 OP4
1 Direccional
Paso 7: Momento estratégico
Una estrategia es la forma de crearle viabilidad al conjunto de operaciones y demandas

de operación que el decisor considera necesarios para la materialización de los objetivos
de su plan.
La estrategia expresa la voluntad política para realizar el plan de análisis organizacional y

es el medio requerido para encadenar situaciones crecientemente favorables para el plan.
Las tácticas son aquellas acciones necesarias para viabilizar las operaciones sustantivas
del plan.
Toda estrategia y sus tácticas deben responder a las siguientes preguntas:
¿Para qué?: la estrategia debe orientarse a viabilizar los objetivos del plan.
¿Con quiénes?: con los actores internos y externos involucrados en la solución del
problema a ser atendido con el plan.
¿Con qué probabilidad de éxito?: va a depender de la relación de fuerzas entre el decisor

y los actores internos y externos involucrados.
¿Cómo?: son las estrategias de alianza y de confrontación (y sus tácticas) resultantes del
análisis estratégico realizado por el decisor.
Los pasos para realizar el análisis estratégico son:
1º Identificación de los decisores vinculados: que son los actores internos y

externos vinculados a la resolución del problema.

2º Análisis de posiciones: respecto a las actitudes que asumirán los distintos

decisores involucrados en la resolución del problema.
3º Análisis de fuerzas: que son las manifestaciones de apoyo y/o rechazo que surgen
en la resolución del problema.
4º Definición de estrategias y tácticas: consiste en la identificación de las estrategias a

seguir para conferir viabilidad a las operaciones del plan y la formulación de las
tácticas para la concreción de dichas estrategias.
Las tácticas son el conjunto de operaciones (OPK) que se encadenan en el tiempo

para viabilizar las operaciones sustantivas (OP) del plan. Su encadenamiento
representa una trayectoria.
La síntesis de una estrategia se expresa en una trayectoria capaz de construirle

viabilidad al plan.
Los tipos de estrategia, por lo general, pueden ser de tres tipos:
Cooptación: que es la adhesión voluntaria de otros decisores (actores internos y

externos) al plan, sin ceder algo a cambio.
Cooperación: implica negociaciones en las cuales los decisores involucrados

sacrifican o posponen parte de sus intereses en beneficio de objetivos comunes.
Confrontación: supone la interacción con decisores cuyos intereses son opuestos.
Tabla N° 8
Momento Estratégico
Motivación de los
Operaciones y
Actores Estrategias Tácticas
Demandas del Plan
Involucrados
AS1: fuerte Aplicación de la
Confrontación
rechazo norma
OP1 Negociación, Ceder espacios de
AS2: mediano
cooptación poder
apoyo
DOP1
OPn

Tabla N° 9
Ejemplo de Momento Estratégico
Motivación de los
Operaciones y
Actores Estrategias Tácticas
Demandas del Plan
Involucrados32
Realizar análisis
de percepción
MAE: débil apoyo
Identificar las Confrontación con usuarios
necesidades de externos
servicios de los Trabajar
usuarios externos conjuntamente
en función a la en la definición
Misión Dirección Negociación y
de estándares de
institucional. Administrativa: cooptación
calidad y
mediano apoyo
cobertura de
servicios
Paso 8. Momento táctico operacional
El momento táctico operacional establece las bases teóricas de articulación e

institucionalización de un sistema de decisiones que permita la conducción del cambio
situacional en el sentido deseado por el decisor.
El Sistema de Decisión, tiene como propósito establecer orientaciones prácticas que

hagan posible el análisis organizacional. Es decir, está concebido para identificar las
demandas políticas y técnicas del entorno, seleccionar creativamente opciones de
política, garantizar su ejecución, evaluar y corregir el plan a la luz de los resultados y del
cambio situacional.
Su diseño se fundamenta en tres elementos:
1º Procesos: establece el método para el debido ordenamiento y procesamiento

de la información requerida para la toma de decisiones en cada área y unidad
organizacional.
2º Información: orientada a la toma de decisiones.
3º Organización: distingue los niveles jerárquicos y los ámbitos donde ocurrirán las
decisiones.
La articulación entre procesos, información y organización va a permitir la definición de un

modelo gerencial público orientado al logro de los objetivos institucionales con relación al
análisis organizacional.
32
Los actores internos decisores involucrados son la MAE y la Dirección Administrativa,
respectivamente, de acuerdo al árbol de problemas elaborado.

Gráfico N° 9
Momento Táctico Operacional
Procesos Información Organización
Problema
Identificación y
descripción del problema
Nivel Estratégico
Causa Causa Nivel Ejecutivo
Explicación del problema Clave Clave
1 2
OP1 DOP OP2 OP3

1
Diseño y demandas de Nivel Operativo
operaciones
Acciones
Tabla N° 10
Ejemplo de Momento Táctico Operacional
Descriptores Objetivos Terminales Area

Organizacional
Intrascendente Incrementar el impacto de la gestión
gestión de la entidad en el logro de los objetivos de
pública. desarrollo del país. Despacho de la
Inadecuado logro de Alcanzar los objetivos de la entidad Máxima Autoridad
objetivos con eficiencia. Ejecutiva
institucionales.
Prestación de Mejorar la prestación de servicios.
servicios deficiente.
Tabla N° 11
Ejemplo de Momento Táctico Operacional
Causas Claves Objetivos Intermedios Unidad Organizacional

Excesivos y amplios Efectuar un análisis de las
niveles jerárquicos. normas de organización
administrativa de la
Dirección de Organización
entidad.
Administrativa
Excesivos y amplios Determinar las funciones
tramos de control. de cada unidad de
supervisión.

Lentos e inoportunos Analizar la calidad de los

Dirección de Recursos
canales de servicios que presta la
Humanos
comunicación. entidad.
Dispersión y Realizar un análisis de
duplicación de consistencia de las Dirección de Organización
funciones. funciones y competencias Administrativa
de unidades.
Paso 9: Informe de recomendaciones33
Como resultado del análisis organziacional producto de un análisis retrospectivo,

prospectivo o coyuntural, es necesario preparar el diseño o rediseño de propuestas
concretas de acción y actuación, evaluando sus ventajas y desventajas, preséntandolas a
manera de recomendaciones y o propuestas (resultados del análisis).
Con la buúsqueda de opciones de mejoramiento del diseño de la estructura

organizacional, se efectúa una labor de síntesis de tal forma que se proporcione
respuestas adecuadas a los probemas planteados durante el análisis organizacional.
Antes de emitir el informe de recomendaciones, es necesario considerar los siguientes

criterios:
No perder de vista en ningún momento el objetivo del análisis, en particular cuando se

llega a la etapa de conclusiones y recomendaciones.
Tomar en cuenta las limitaciones que puedan derivarse de disposiciones jurídicas ,

administrativas y de recursos financieros, humanos y materiales, cuando éstas
presente dificultades para su modificación y acceso.
La experiencia de trabajos realizados con anterioridad puede ser valiosa; sin embargo,
hay que evitar a apegarse a soluciones que sigan una cierta tendencia o patrón
definido.
Explorar diferentes alternativas para realizar el diseño o rediseño de la estrucutra

organziacional de una entidad pública siempre con un enfoque integral.
Evitar soluciones que requieran de esquemas o soluciones compeljas.
Dar preferencia a recomendaciones prácticas o viables, entendiendo por talles las que
dentro de las posibilidades financieras, materiales, de personal y jurídicas que
prevalecen en la entidad pública sean las más factibles de aplicar a la realidad.
Aprovechar toda ayuda disponible con el propósito de llegar a emjores resultados,

como es el caso de sugerencias y puntos de vista de funcionarios de la entidad, la
asesoría de especialistas, así como propuestas de los usuarios externos y entidades
normativas.
33
Adaptado de: Franklin Benjamín Enrique, Organización de Empresas: Análisis, Diseño y
Estructura, Edit. Mac – Graw Hill, México D. F., 2001, págs. 22 a la 26.

Las etapas a seguir para el informe de recomendaciones son, por lo gneeral, las
siguientes:
1º Preparación de las recomendaciones: la primera etapa consiste en concretar

las propuestas o recomendaciones en un documento propositivo, para lo cual el comité
de análisis o el especialista contratado para el efecto, en función de su conocimiento y
experiencia, deben seleccionar las alternativas más viables de diseño o rediño
organziacional de la estructura organziacional, evaluando las ventajas y las limitaciones
de cada una de ellas.
Para su presesentación , no necesariamente se dbe incluir todo el conjunto de
recomendaciones posibles cuando éstas sean numerosas, sino que conviene
priorizarlas considerando su viabilidad a partir de la estimación de los requerimientos
humanos, materiales, financieros y tecnológicos necesarios para su diseño.
2º Tipos de recomendaciones
a) De mantenimiento: conservación general de la estructura organizacional de la

entidad pública o, en su caso, cambios que no implican más que reformas
elementales, preservando, en términos generales, los mismos servicios, procesos,
relaciones de comunicación, etc.
b) De eliminación: supresión de servicios, procesos, procedimientos, áreas y/o

unidades organziacionalesm, canales de comunicación, etc.
c) De adición: introducción de nuevos procesos, procedimientos, áreas y/o unidades

organziacionales, canlaes y medios de comunicación, etc.
d) De combinación: intercalar nuevos procesos y procedimientos con anteriores, al

igual que unidades nuevas con otras ya existentes, etc.
e) De fusión: redistribución de atribbuciones mediante la unificación de áreas y/o

unidades organizacionales, uificación de procesos y procedimientos, canales de
comunicación, instancias de coordinación intern y externa, etc.
f) De modificación: cambios en los servicios, procesos y procedimientos,

redistribución de aatribuciones, modificaciones de instancias de coordinación, etc.
g) De simplificación: reducción de procesos y procedimientos u operaciones y tareas,

de atribcuiones institucionales, etc.
h) De intercambio: Definición de procesos y procedimientos sustanciales y/o

administrativos, redireccionamiento de atribuciones, redefinción de asignación de
recursos, etc. entre unidades organizacionales de una misma área u otras.
3º Elaboración del informe
Para entregar los resultados o recomendaciones del análisis organziacional efectuado,

es necesario redactar un informe, el cual, además, de exponer las razones que lo
fundamentan, facilite el proceso de toma de decisiones de las diferentes autoridades y
funcionarios, áreas y unidades organziacionales que participarán en el diseño o
rediseño de la estructura organizacional de la entidad pública.

La estructura del informe puede contener las siguientes secciones:
Introducción, que implica una breve descripción del surgimiento de la necesidad de

realizar el análisis organizacional, los mecanismos de coordinación y participación de
funcionarios en su desarrollo, así como los propósitos y explicación general acerca de
su contenido.
Análisis de la estructura organizacional, a partir de la exposición del origen y la

evolución de la organziación; es decir, los cambios, y sucesos de mayor relevancia que
ha afrontado la entidad pública en forma total o parcial, así como los elementos
normativos que inlfuyeron en la decisión de efectuar el análisis organizacional.
Análisis organizacional (Diagnóstico): definición de las causas y consecuencias del

estudio que justifican los cambios o modificaciones posibles en la estructura
organziacional de la entidad pública.
Propuesta para el emoramiento de la estructura organziacional de la entidad:

presentación de alternativas de acción, ventajas y desventajas que puedan darse con
las propuestas planteadas e implicaciones humanas, financieras, materiales
tecnológicas y jurídicas de los cambios, así como los resultados que se esperan lograr.
Apéndice o anexos: gráficos, cuadros y demás instrumentos de análisis organizacional

utilizados que se consideran elementos auxiliares para la presentación y
fundamentación del estudio.
4º Presentación de los resultados del análisis organizacional
Una vez que el informe ha quedado debidamente estructurado, el responsable o

responsables de su elaboración deben convocar a los involucrados directos en el
estudio (comité de análisis organizacional) para efectuar una revisión de su contenido;
en caso de detectar algún aspecto susceptible de enriquecer o clarificar, se deben
realizar los ajustes necesarios para depurarlo.
Finalizada la verificación, el documento definitivo tendrá que someterse a discusión

para su modificación y/o aprobación en las siguientes instancias:
Máxima Autoridad Ejecutiva, ya que en él recae la responsabilidad de aprobar el

análisis organizacional efectuado. Es necesario prepararla agenda para su validación
en las instancias que corresponda por parte de la MAE y dictar la medidas pertinentes
para que se prepare su difusión hacia todos los niveles de la estructura orgánica de la
entidad, precisando la forma y contenido que habrán de considerarse para lograr el
mayor efecto, participación y socialización posibles.
A los niveles directivos (cuerpos colegiados o directorios), de acuerdo a la normatividad

vigente, una vez que el informe haya sido aprobado por la MAE, deberá presentárselo a
los miembros de los cuerpos colegiados o directorios, según sea el tipo de entidad
pública, para su ratificación.
De existir alguna observación, ésta tendrá que incorporarse en forma inmediata en el

informe.

Para efectos de presentación, se puede hacer un resumen ejecutivo apoyado por una
presentación visual del informe, de tal forma que se facilite su difusión a este nivel.
A otros niveles jerárquicos, la misma guía temática definida para la presentación a los
niveles directivos puede ser utilizada para los niveles ejecutivo y de apoyo de la entidad
pública, pero ampliando los alcances operativos. Esta guía, a su vez, puede convertirse
en el instrumento de difusión y capacitación para los funcionarios, así como un medio
para el seguimiento, control y evaluación de los cambios propuestos.
A otras organizaciones públicas, atendiendo a las normas vigentes el informe debe
hacerse extensivo a otras organizaciones públicas con la que mantiene relaciones de
tuición o de complementación, con el objeto de fortalecer o reconsiderar los criterios
para el desarrollo de un trabajo conjunto.

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CGR Contraloría General de la República

Fundamentos del Sistema de

CENTRO NACIONAL DE CAPACITACION

PARTE 1. LA ADMINISTRACIÓN Y SU ENFOQUE SISTÉMICO .......................................... 4

1.1. Características principales de la Administración ............................................... 5

1.1.1. ¿Qué se entiende por Administración?..................................................................... 5

1.1.2. ¿Cuáles son las funciones fundamentales de la Administración? .............................. 5

2.1. La Función Organización ..................................................................................... 12

3.1. Sistema de Organización Administrativa ........................................................... 34

Fundamentos del Sistema de Organización Administrativa 2

3.2.4. ¿Cuáles son los resultados del Análisis Organizacional?......................................... 43

ANEXO 1: METODOLOGÍA DE ANÁLISIS ORGANIZACIONAL ......................................... 69

Aplicación del PES ............................................................................................................... 69

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Fundamentos del Sistema de Organización Administrativa 4

1.1. Características principales de la Administración

Es el proceso de diseñar y mantener un ambiente adecuado en el que las

La Administración es la ciencia, que en el ejercicio de funciones fundamentales,

1.1.2. ¿Cuáles son las funciones fundamentales de la Administración?

A las funciones fundamentales1 que permiten el logro de los objetivos se denomina

Por lo tanto, el Proceso Administrativo es el conjunto de funciones administrativas,

La Administración precisa de la Planificación, porque a través de este medio se

Por lo tanto, la Planificación consiste en:

En otros términos, planificar consiste en reflexionar sobre la naturaleza

Fundamentos del Sistema de Organización Administrativa 5

La Planificación es la guía para que:

 La organización social obtenga y comprometa los recursos que se requieren

 Los miembros de la organización social desempeñen actividades congruentes

Es importante señalar que con la planificación se da inicio a la instrumentalización

La Administración, para alcanzar los objetivos definidos en la Planificación

Entonces la Organización3 es:

Los ejecutivos deben adaptar la estructura de la organización a sus objetivos y

Si bien se puede Planificar y Organizar, pero no se logra ningún resultado tangible

La ejecución es hacer que los miembros de la organización, a través del uso

En términos simples, ejecutar es ponerse en acción o actuar en función de

La prueba definitiva de una Administración efectiva es el resultado que se logra; es

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con instrumentos que permitan evaluar los resultados y, si se requiere, adoptar

El Control involucra los siguientes procesos básicos:

 Establecer estándares de desempeño.

Gracias a la función Control, se puede mantener y proyectar a la organización

Se plantea que la Administración tiene como elementos dinámicamente

El cuadro N° 1 permite observar las funciones del proceso administrativo, los

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1.2. Enfoque sistémico de la Administración

1.2.1. ¿Qué representa el enfoque sistémico de la Administración?

De manera general, el enfoque sistémico permite considerar a la realidad como un

1.2.2. ¿Qué se entiende por sistema?

Fundamentos del Sistema de Organización Administrativa 8

Un sistema para considerarse como tal, precisa de tres elementos fundamentales:

1º La presencia de partes, componentes o subsistemas.

El gráfico N° 2 permite observar los subsistemas de la Ley N° 1178 bajo un enfoque

La Administración como ciencia tiene propósitos definidos, y a su vez, como se

Estas cuatro funciones fundamentales están entrelazadas e interrelacionadas; la

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En la realidad, la Planificación está implícita en las funciones de Organización,

De lograrse los objetivos trazados, ejecutándose adecuadamente las funciones

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2.1. La Función Organización

Existen diversos criterios como autores, sobre el concepto de la función

 Dividir el trabajo por realizar en funciones y departamentos específicos.

La organización social obtenga y comprometa los recursos que se requieren

Los miembros de la organización social desempeñen actividades congruentes

Establecer estándares de desempeño.

Dividir el trabajo por realizar en funciones y departamentos específicos.

Hay una correspondencia lógica entre funciones.

La responsabilidad por los resultados financieros y no financieros descansa

Existe participación local en la toma de decisiones.

Se requiere mayor personal con talento administrativo.

Concentra la atención y esfuerzos en una sola línea de productos y/o servicios.

Se requiere mayor cantidad de personal con talento administrativo.

Estimula la concentración sobre las necesidades de los clientes.

Logra ventajas económicas.

Es difícil la coordinación de los departamentos o unidades.