EXPOSICION DE

MOTIVOS DE LA LEY
ORGANICA PARA LA
PROTECCION DEL NIÑO
Y DEL ADOLESCENTE
4 enero, 2018 por Abogado Edgar Varela @aquisehabladerecho
Congreso de la República 
Exposición de Motivos. Ley Orgánica para la Protección del Niño y del
Adolescente 
 
CONGRESO DE LA REPUBLICA
Exposición de Motivos
1. Antecedentes.
En los últimos dos años Venezuela asiste a una intensa movilización, tanto
de los poderes públicos como de la sociedad civil, en torno a un cambio
legislativo que implica la derogación de la Ley Tutelar de Menores vigente
desde 1980, y su sustitución por otra, radicalmente diferente. 
El origen de este cambio se remonta al 20 de Noviembre de 1989 cuando la
Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba, por unanimidad, la
Convención Internacional Sobre los Derechos del Niño (CIDN), que
representa un hito importantísimo en las concepciones doctrinarias, en las
construcciones jurídicas y en las estrategias fácticas relacionadas con la
niñez. En todos estos aspectos, hay un «antes y un después de la
Convención, la cual, ciertamente, tendrá una gran incidencia en la calidad
de vida de los niños de todo el mundo en los próximos años. 
La CIDN transformó necesidades en derechos, y este es el punto
fundamental. Antes, el niño tenía necesidad de educación y salud. Después
de la Convención tiene derecho a la educación y a la salud. La diferencia
reside en la exigibilidad de esos derechos, es decir, la Convención
reformuló de manera definitiva las relaciones entre la infancia y la Ley. Se
abandonó el concepto del niño como sujeto tutelado para adoptar el
concepto del niño como sujeto de derechos, entendiéndose por tal la
habilitación para demandar, actuar y proponer. Hoy se ve al niño como
persona en desarrollo, con derechos y responsabilidades inherentes a todos
los seres humanos. 
La Convención nos coloca frente a un cambio paradigmático que plantea
una nueva forma de convivencia social, que reconoce a los niños y
adolescentes como un sector fundamental de la población que debe recibir
del adulto toda la atención necesaria para su pleno desarrollo, a la vez que
se le garantiza el derecho a participar activamente en todo lo que le
concierne. 
Venezuela ratifica la Convención y la hace Ley de la República el 29-08-90
(Gaceta Oficial N° 34.541) y, a partir de ese momento, asume con los niños
y adolescentes del país el compromiso de brindarles protección integral, la
cual se refiere a dos aspectos: protección social y protección jurídica. La
protección social se logra a través de un conjunto de actividades dirigidas a
propiciar las condiciones necesarias para el desarrollo de la personalidad,
para satisfacer las necesidades básicas y garantizar derechos
fundamentales de la niñez y juventud. La protección jurídica implica legislar
para hacer exigibles los derechos consagrados en la Convención. mediante
la creación de instancias administrativas y judiciales que intervengan en
caso de que estos derechos sean amenazados o violados. 
1. El Cambio de Paradigma.
A partir del momento en que Venezuela ratifica la Convención, se vive en el
país una realidad jurídica anómala: la vigencia simultánea de dos leyes, la
Ley Tutelar de Menores y la Convención totalmente antagónicas entre sí
regulando el mismo tema. 
Para superar esta situación y para honrar los compromisos internacionales
que asumió, Venezuela se ve ante la necesidad de ajustar su legislación
interna a los principios y normas contenidas en el mencionado tratado
internacional. 
La Convención cambia el rumbo a seguir por las legislaciones para la
infancia y Juventud Antes de su promulgación, mas precisamente desde
1919 hasta 1989, en América Latina todas las legislaciones, incluyendo la
nuestra, se sostenían en la doctrina o paradigma de la Situación Irregular.
Después de la Convención, las nuevas Leyes deben responder al
paradigma de la Protección Integral. En efecto, la incorporación de la
Convención a nuestro ordenamiento jurídico interno exige la erradicación de
la vieja doctrina y la adopción de la nueva. 
Según la definición del Instituto Interamericano del Niño situación irregular
es «aquella en que se encuentra un menor tanto cuando ha incurrido en un
hecho antisocial, como cuando se encuentra en estado de peligro,
abandono material y moral o padece déficit físico o mental… Están en
situación irregular «los menores que no reciben tratamiento, educación y los
cuidados que corresponden a sus individualidades». 
De acuerdo a esta definición pueden ser declarados en situación irregular y
por ende ser objeto de cualquier medida estadal, el niño o adolescente que
enfrente cualquiera de estas dificultades independientemente de que las
mismas puedan ser atribuidas o no a su voluntad. 
La característica esencial de la doctrina de la Situación Irregular es que los
niños no son sujetos de plenos derechos sino objeto de tutela por parte del
Estado, representado por el Juez de Menores quien es la figura protagónica
en este paradigma. Otros rasgos características son: 
1)  Negación explicita y sistemática de los principios básicos y elementales
del derecho, incluso de aquellos contemplados en la propia Constitución de
la República como derecho de todas las personas. 2) Centralización del
poder de decisión en la figura del juez de menores con competencia
omnímoda y discrecional. Se produce la judicialización de los problemas
vinculados a la infancia en situación de riesgo, con la clara tendencia a
patologizar situaciones de origen estructural. 3) Criminalización de la
pobreza, disponiendo internaciones que constituyen verdaderas privaciones
de libertad, por motivos vinculados a la mera falta o carencia de recursos
materiales. 4) Impunidad, con base en una arbitrariedad  normativamente
aceptada, para el tratamiento de los conflictos de naturaleza penal. Esta
impunidad se traduce en la posibilidad de declarar jurídicamente irrelevante
los delitos graves cometidos por adolescentes. 
En el paradigma de la situación irregular,»los menores son una suerte de
categoría residual respecto a la categoría infancia, resultado de la
marginación social.  Son aquellos niños y adolescentes que tienen
necesidad de tutela o de medidas socio-educativas porque no han gozado,
como los niños y adolescentes sólidamente insertos en el sistema escuela-
familia, de los derechos fundamentales que las Constituciones reconocen».
Se establece entonces, en el universo de la infancia. diferencias entre los
sectores incluidos y excluidos en la cobertura de las políticas básicas: a los
incluidos se les llama niños adolescentes, jóvenes y a los excluidos
menores. 
Si bien es cierto que desde el punto de vista técnico-jurídico menor es la
persona que no ha llegado a la mayoría de edad, según las convenciones
legales de cada país, en la práctica el término está cargado de contenido
estigmatizante y significa simplemente, delincuente, egresado de un
orfanatorio o correccional, abandonado, etc. 
La doctrina de la Protección Integral rompe con la doctrina de la Situación
Irregular y obliga a repensar profundamente el sentido de las legislaciones
para la infancia, convirtiéndolas en instrumentos eficaces de defensa y
promoción de los Derechos Humanos específicos de todos los niños y
adolescentes no solamente los menores. 
El punto central de la Convención y por ende de la doctrina de la Protección
Integral es el reconocimiento de todos los niños,  niñas y adolescentes, sin
discriminación alguna como sujeto de plenos derechos, cuyo respeto se
debe garantizar. 
De la consideración del menor como objeto de compasión-represión y de
tutela por parte del Estado, a la consideración de los niños y adolescentes
como sujeto de plenos derechos, así como la previsión de los canales
idóneos para exigirlos, es lo que caracteriza el tránsito de una doctrina a
otra. 
La oposición entre el nuevo y el viejo paradigma podría enunciarse,
resumidamente, de la siguiente manera: «ningún derecho para muchos
niños», es la formulación de la doctrina de la Situación Irregular; «todos los
derechos para todos los niños», es la formulación de la doctrina de la
Protección Integral. 
III. La Doctrina de la Protección Integral y el Nuevo Derecho para Niños
y Adolescentes. 
Con el término «doctrina de la Protección Integral» se hace referencia a un
conjunto de instrumentos jurídicos  internacionales que constituyen su
marco referencial. Tiene su antecedente directo en la «Declaración 
Universal de los Derecho del Niño y se condensa en seis instrumentos
básicos, a saber: la Convención  Internacional de los Derechos del Niño, las
Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de  la
Justicia Juvenil (Reglas de Beijing), las Reglas Mínimas de las Naciones
Unidas para los Jóvenes Privados de Libertad, las Directrices de las
Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Directrices de
Kiyadh), el Convenio No.138 y la recomendación No.146 de la Organización
Internacional del Trabajo y la Carta de la UNESCO sobre la educación para
todos. 
Estos instrumentos contienen disposiciones idóneas y suficientes que
permiten construir un nuevo derecho para  niños y adolescentes, propiciar
un cambio en las instituciones sociales a fin de activar ese derecho y pasar
del  reproche individual de la situación del niño a una consideración
estructural del problema. 
El nuevo derecho, fundamentado en la doctrina de la Protección Integral
debe respetar una serie de principios rectores que constituyen sus pilares
fundamentales: el niño como sujeto de derechos; el interés superior del 
niño; la prioridad absoluta; la participación y el rol fundamental de la familia
en la garantía de los derechos de los niños y adolescentes. 
1.- El Niño como Sujeto de Derechos.
La nueva doctrina convierte las necesidades de niños y adolescentes en
derechos civiles, culturales,  económicos, políticos y sociales, así como
garantiza para los adolescentes en conflicto en la Ley penal, una justicia
que respete los mismos derechos procesales consagrados para los adultos. 
En el marco de esta nueva concepción jurídica y social se atribuyen
derechos específicos a los niños y  adolescentes pero no derechos
especiales excluyentes. La especificidad implica reforzar los derechos
otorgados  a los seres humanos de cualquier edad, adecuándolo a los niños
y adolescentes como sujetos en formación.  Asimismo se amplían para ellos
una serie de nuevos derechos que antes sólo se reconocían a los mayores
de  edad, por ejemplo: el derecho a la libertad de opinión, a la participación,
asociación, a la seguridad social, entre otros. 
Los derechos fundamentales de la infancia reconocidos por la Convención
se agrupan en cuatro categorías: 
1. a) Derecho de Supervivencia; los derechos de supervivencia incluyen
principalmente, el derecho a la vida (art. 6), a la salud (art. 24), a un
nivel de vida adecuado (art.27), a la seguridad social (art. 26), a la
protección en casos de conflictos armados (art. 38), a que los padres
tengan la asistencia debida para que puedan asumir su crianza (art.
18).
2. b) Derecho al Desarrollo: incluye entre otros, derecho a la educación
(arts. 28 y 29), acceso a la información (art.l7), a preservar su
identidad (art. 8), al nombre y nacionalidad (art. 7), a no ser separado
de sus padres (art. 9), a la libertad de pensamiento, conciencia y
religión (art. 14), a la recreación y la cultura (art. 31).
3. c) Derecho a la Protección: la protección abarca todas las formas de
explotación y crueldad (art. 19), a no ser objeto de injerencias en su
vida privada, familia, correspondencia (art. 16), protección especial al
niño refugiado (art. 22), protección al niño mental y físicamente
impedido (art.23), contra abusos en el sistema de justicia penal (arts.
37 y 40), contra el abuso sexual (art. 34), contra la venta o trata de
niños (art. 35), contra el uso ilícito de estupefacientes (art. 33).
4. d) Derecho a la Participación: los derechos a la participación incluyen
la libertad de expresión (art. 13), a expresar su opinión y ser
escuchado en asuntos que le conciernen (art. 12), derecho a la libre
asociación y libertad de celebrar reuniones pacificas (art. 15), además
del derecho a desempeñar un papel activo en la sociedad en general. 
2.- El Interés Superior del Niño. 
Premisa fundamental de la doctrina de la Protección Integral es el principio
del interés superior del niño, consagrado en el Artículo 3 de la Convención,
que dice expresamente: 
«En todas las medidas concernientes a los niños que toman las
instituciones públicas o  privadas de bienestar social, los tribunales, las
autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración
primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.» 
Este principio es la base para la interpretación y aplicación de la normativa
para los niños y los adolescentes, establece líneas de acción de carácter
obligatorio para todas las instancias de la sociedad y pone límite a la
discrecionalidad de sus actuaciones. 
 3. – Prioridad Absoluta. 
Muy conectado a lo anterior se encuentra este principio que implica atender
prioritariamente antes que nada, las necesidades y derechos básicos de los
niños. Simplemente, el niño está primero. Así, ellos tendrán primacía en
recibir atención y socorro en cualquier circunstancia, precedencia en la
atención en los servicios públicos, preferencia en la formulación de las
políticas públicas, prioridad en el destino de recursos públicos etc. 
En el marco del nuevo derecho el niño emerge como prioridad absoluta
debido a su valor intrínseco, puesto que es una persona humana en
condiciones peculiares de desarrollo, lo cual hace de él un ser humano
completo en cada fase de su crecimiento y a su valor prospectivo, porque
cada niño es la continuidad de su familia, de su pueblo y de la especie
humana. 
4. -Participación. 
La Convención distribuye la responsabilidad de proteger al niño entre tres
actores: el Estado, la Familia y la Comunidad. Cuando éstos no asumen la
cuota de responsabilidad que les corresponde para garantizar el respeto y
cumplimiento de los derechos del niño son ellos,  los actores, quienes
estarán en situación irregular. Para hacer efectivos los derechos que la
Convención consagra es necesaria la plena participación y control de las
personas, de las familias, de las sociedades organizadas y del propio niño y
adolescente. Sólo la observancia de este principio hace posible la creación
de los mecanismos efectivos de exigibilidad que garanticen el cumplimiento
de los derechos. 
La participación de la sociedad como corresponsable de la protección de la
infancia, no sólo impone la adopción de una nueva ética social y de
significativos cambios en la estructura institucional del Estado sino que, de
esa participación depende el éxito del nuevo paradigma. 
5. – El Rol Fundamental de la Familia. 
La Convención desde su preámbulo y en varios de sus artículos se refiere al
papel fundamental que debe desempeñar la familia en la garantía de los
derechos del niño. En efecto, el preámbulo dice expresamente que «el niño,
para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en el
seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión». 
Este principio genera cambios fundamentales en las políticas sociales
dirigidas a niños y adolescentes. Tradicionalmente, en América Latina, se
han aplicado medidas de internamiento de instituciones como si fuesen
medidas de protección. Con la adopción del nuevo paradigma se privilegia
la familia como el medio natural y primario donde se garantiza el desarrollo
y la protección del niño y del adolescente. Los padres son los principales
responsables de cuidarlos y educarlos. A tal efecto, el Estado debe brindar
a la familia la ayuda necesaria para poder asumir plenamente sus
responsabilidades. Apoyando a la familia se estará apoyando al niño. 
Este principio obliga al Estado a evitar medidas que separen al niño de su
familia, entendida en su sentido más amplio. Ante cualquier circunstancia,
se debe tornar en cuenta primero la familia, luego los parientes más
cercanos y sólo en casos excepcionales se aplicarán medidas como
colocación en hogares sustitutos o adopción y, en último caso, su
colocación en entidades de atención. 
El proyecto que presentamos asume estos principios a través de todo su
articulado. 
1. El Proceso.
Este proyecto es la culminación de un proceso legislativo inusual, por no
decir inaudito, en Venezuela. El país está acostumbrado a ser sorprendido
con la aprobación y puesta en vigencia de Leyes, cuya procedencia,
justificación, necesidad y contenido son desconocidos por sus destinatarios,
incluso por quienes deben aplicarlas. En lo relativo a este proyecto, cuyo fin
último es dictar las pautas para lograr la protección integral de nuestra
infancia y juventud, se hizo de otra manera, atendiendo, precisamente, el ya
comentado principio de la participación en virtud del cual una Ley que aspire
adaptarse al nuevo paradigma no se elabora en el escritorio de un Ministro
o de forma semi clandestina en el seno de una comisión de expertos. Los
nuevos procesos legislativos para la infancia, llevados a cabo en los años
noventa, han demostrado que no es posible alterar los contenidos de la Ley
si no se altera los mecanismos sociales de su producción. La nueva
legalidad de la infancia se construye de forma democrática con la activa
participación popular, con la intervención de todos los actores del sector
oficial y privado, de los operadores y de los usuarios de la Ley. En este caso
así se hizo. 
En efecto el equipo redactor del Anteproyecto, de la Universidad Católica
Andrés Bello – UCAB se incorpora oficialmente al proceso en Octubre de
1996 y su tarea consistió, fundamentalmente, en dar forma jurídica a las
ideas y aspiraciones ampliamente debatidas a todos los niveles, incluso por
los niños y adolescentes, desde Julio de 1995, cuando el Partido Social
Cristiano COPEI, introduce en la Cámara de Diputados del Congreso de la
República, un Proyecto de Reforma Parcial a la Ley Tutelar de Menores. 
La discusión publica amplia y plural, en torno a lo que hoy constituye el
contenido de este proyecto se profundizo después que el Instituto Nacional
del Menor – INAM -, en Octubre de 1995, introdujera ante la Comisión
Especial del Congreso el «Anteproyecto de Ley Orgánica sobre Protección
del Menor». 
La sociedad se movilizó rápida y eficazmente en torno a la discusión,
enriqueciéndola. El sector oficial demostró una gran apertura a las nuevas
ideas y el resultado de este proyecto, en cuya elaboración participaron con
igual poder de decisión un equipo redactor, integrado por especialistas, y un
equipo de apoyo integrado por representantes de la sociedad. Asi mismo,
un borrador del Anteproyecto fue sometido a consulta y validación de
expertos y de los actores del proceso: jueces, INAM y sociedad civil,
obteniéndose como resultado, valiosísimas observaciones y acuerdos y
respeto a varios puntos fundamentales. 
Para elaborar este proyecto se realizó un ejercicio de derecho comparado.
Se examinó cuidadosamente todas las Leyes y códigos que sobre niños y
adolescentes se ha dictado en los últimos años en América Latina: Brasil,
Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perú y República
Dominicana. Estos países, con mayor o menor éxito ya reformaron sus
legislaciones para adecuarlas a la Convención. Los expertos internacionales
que colaboraron con el equipo redactor suministraron valiosa información
sobre el resultado de la aplicación de las referidas Leyes lo cual permitió
depurar este Proyecto, para evitar los errores y acoger los aciertos de los
países hermanos. 
1. Algunas Consideraciones Sobre Técnica Legislativa.
Los redactores del proyecto de la Ley Orgánica para la Protección del Niño
y del Adolescente consideramos necesario conferirle rango orgánico
porque, aun cuando se trata de una ley especial para niños y adolescentes,
contiene normas programáticas que deberán ser acatadas por otras leyes
especiales que se dicten al respeto. Asimismo, tiene disposiciones que
derogan normas contenidas en leyes orgánicas vigentes en nuestro país. 
Se decidió denominarla ley y no código porque no es un dispositivo cerrado,
aun cuando este proyecto acoge la mayoría las normas aplicables a los
niños y adolescentes y contiene principios y disposiciones programáticas,
sustantivas y procedimentales de aplicación preferente frente a otras Leyes
que rigen la materia. 
En efecto, hay materias que seguirían regulando por otras normas. como
por ejemplo la tutela ordinaria, que se regiría por el Código Civil. 
En cuanto a la estructura, la Ley propuesta está dividida en seis Títulos,
éstos en Capítulos y la gran mayoría de los últimos en secciones. El
contenido de cada título se desprende claramente de su denominación. Así,
el Titulo I contiene las disposiciones directivas aplicables a toda Ley; el
Titulo II define los derechos, garantías y deberes de los niños y
adolescentes, el Título III define y norma la actuación del Sistema de
Protección del Niño y del Adolescente; el Título IV contiene las
disposiciones relativas a las instituciones familiares, en cuanto están
referidas a niños y adolescentes; el Título V construye el Sistema Penal de
Responsabilidad del Adolescente y, por último, el Titulo VI contiene las
disposiciones adicionales, finales y transitorias de la Ley. 
Como es fácilmente observable del enunciado de los Títulos, la Ley que nos
ocupa está estructurada en cuatro grandes bloques de materias
diferenciadas entre sí:  los principios generales y derechos, garantías y
deberes; el Sistema de Protección; las instituciones familiares y el Sistema
Penal de Responsabilidad del Adolescente. A simple vista, pareciera posible
dividir el proyecto en compartimientos estancos y aprobarlo mediante cuatro
Leyes especiales. Esta es la solución que adoptaron Costa Rica y El
Salvador, por ejemplo. Sin embargo, esta no seria la alternativa adecuada
porque: 
1. a) La Convención de los Derechos del Niño es, como ya dijimos Ley
de la República y, como tal, de obligatorio cumplimiento en su
totalidad;
2. b) La Convención de los Derechos del Niño constituye un conjunto
coherente y sistemático de disposiciones y principios de protección a
los niños y adolescentes. Además, como ya se dijo, consagra una
serie de derecho y garantías que exige de los Estados signatarios la
instrumentación de los medios para hacerlos efectivos con la
participación del Estado, de la familia, de la sociedad y del propio
niño. 
Ahora bien, el aprobar un conjunto de derechos, garantías y deberes (Título
II del proyecto) sin legislar sobre un sistema de políticas, programas,
medidas, órganos y procedimientos (Título III) que propicien su efectividad,
carecería por completo de valor real y práctico y se circunscribiría a una
mera declaración sin posibilidad de aplicación en el terreno fáctico. De la
misma manera, efectuar reformas en instituciones fundamentales como la
patria potestad o la guarda o darle contenido a otras como la familia de
origen y la sustituta (Título IV), haciendo abstracción de los medios de
participación y de colaboración de la sociedad y el Estado en la actividad
familiar constituiría, además de una violación al espíritu y contenido de la
Convención, la sanción de normas vacías de contenido práctico y asidero
ético. 
Dar a la familia el papel que le corresponde, definir y establecer sanciones
cuando incumple sus obligaciones, no pasaría de ser un conjunto de
«buenos principios» si todo ello no va acompañado de regulaciones que
posibiliten a la familia el cumplimiento de su rol y consagren soluciones
alternativas, en interés del niño y del adolescente. Estas regulaciones son
las contenidas en el Título II del proyecto denominado Sistema de
Protección del Niño y del Adolescente. 
Por último, aprobar el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente
(Titulo V), sin sancionar, en forma concomitante, lo relativo a los derechos y
garantías constituiría una flagrante violación a la Convención y un acto de
irresponsabilidad social hacia un sector, el de los infractores, al no ofrecerle
mecanismos que le hagan posible al menos entender porque se les exige
más participación y responsabilidad hacía la sociedad en la cual viven. 
En conclusión, aunque cada una de las partes que integran el proyecto
estén cabalmente desarrolladas, se complementa necesariamente, son
interdependientes entre sí. Separarlas implicaría el desmembramiento de
todo el sistema propuesto como nuevo paradigma. 
Es importante aclarar que el proyecto sacrifica, en algunos aspectos, la
pureza de la técnica legislativa en beneficio de la claridad de la Ley, en
función de su finalidad pedagógica, puesto que pretendemos expresar de
forma comprensible el nuevo paradigma de la protección integral. 
Los proyectistas estamos conscientes de que la ley es extensa y contiene
muchas disposiciones que son, técnicamente materia de reglamento. No
obstante se decidió privilegiar la cabal comprensión del nuevo modelo. El
éxito de la experiencia emprendida por varios de los países mencionados
anteriormente se ha visto seriamente comprometido porque las leyes, en
aras de la economía y de la técnica dejaron a la normativa complementaria
(reglamentos, resoluciones, leyes estadales y municipales), materias
fundamentales. 
Con el mismo propósito de favorecer la comprensión decidimos agotar, en
cada artículo, en la medida de lo posible, el contenido de una determinada
materia en vez de subdividir del desarrollo de esta última en varios artículos.
Dada esta decisión, dentro del proyecto pueden encontrarse artículos
largos, pero siempre referidos al desarrollo de una misma materia. En este
sentido, los redactores hemos decidido privilegiar la regla de técnica
legislativa según la cual «a cada artículo le corresponde un tema» por sobre
la que aboga por la brevedad del artículo sin desmerecer esta última en
cuanto fue posible. 
1. Disposiciones Directivas.
El Titulo I establece las disposiciones directivas, es decir, aquellas que
prevén los principios y regulaciones fundamentales son aplicables a toda la
Ley y que determinan las bases del desarrollo de su contenido. 
La primera disposición de este Título se refiere al objeto de la Ley, sintetiza
todos sus principios y finalidades. Se contempla inequívocamente que la
Ley persigue asegurar a todos los niños y adolescentes el ejercicio y
disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías por medio de la
protección integral que el Estado la familia y la sociedad deben brindarles,
desde el momento de su concepción. Es preciso subrayar dos ideas del
contenido de esta norma: en primer lugar, que la Ley consagra y reconoce
expresamente a todos los niños y adolescentes la titularidad de un conjunto
de derechos fundamentales, garantizándoles adicionalmente el ejercicio
personal de los mismos en forma progresiva; y, en segundo lugar, que la
responsabilidad de lograr este propósito corresponde, de forma concurrente
pero diferenciada, al Estado, la familia y la sociedad. Mas adelante se
volverá sobre estas premisas al comentar en detalle algunas de las
disposiciones. 
La convención no hace distinción entre las personas con menos de 18 años,
a pesar de ello, se consideró imprescindible crear dos categorías dentro de
este grupo etario: los niños y los adolescentes. La finalidad perseguida con
esta opción es regular con mayor sencillez las materias relativas al ejercicio
de derechos y garantías los deberes y responsabilidades. Recuérdese que
en estas materias la Convención obliga a establecer un régimen que
armonice el contenido de las mismas con el desarrollo del niño
reconociéndoles de forma progresiva más potestades, deberes y
responsabilidades hasta llegar a los 18 años de edad. Así pues se ha
establecido el límite entre estos dos grupos etarios en los 12 años de edad.
Esta decisión obedece a criterios pacíficos de la sicología evolutiva, los
cuales han sido adoptados de forma casi unánime en la legislación
comparada. 
El principio de igualdad y no discriminación, contemplando en el artículo 3,
es el principio más importante para asegurar a los niños y adolescentes el
pleno y efectivo ejercicio y goce de sus derechos y garantías. Esta
disposición ordena la aplicación de esta Ley a todos los niños y
adolescentes sin discriminación de ningún tipo, independientemente de los
motivos que puedan originarlas e inclusive si la misma es producto a su vez
de la discriminación en contra de sus padres, representantes, responsables
o familiares. Este principio se ratifica en muchas de las disposiciones de la
Ley cuando se emplea la palabra «todos» al referirse a los niños y
adolescentes. En efecto al utilizar la frase «todos los niños y adolescentes»
se persigue subrayar que la Ley no admite en forma alguna la posibilidad de
excluir de su ámbito de aplicación y protección a ningún niño o
adolescente. 
Como se ha planteado a lo largo de esta exposición de motivos, la
Convención obliga a crear un sistema de protección en donde exista una
participación del Estado, la familia y la sociedad. Las obligaciones y
responsabilidades de estos actores encuentran su fundamento inicial en las
Disposiciones Directivas. En este sentido, el artículo 4 establece
expresamente que el Estado tiene la obligación indeclinable o irrenunciable
de adoptar todas las medidas, de cualquier naturaleza, que sean
conducentes e idóneas para lograr el goce efectivo y pleno de los derechos
consagrados y reconocidos en la Ley. 
El artículo 5 al referirse al papel de la familia prevé que ésta tiene una
responsabilidad prioritaria, inmediata e irrenunciable en la materia. Esta
disposición desarrolla el mandato constitucional de considerar a la familia
como la célula fundamental de la sociedad y persigue reforzar sus
obligaciones y responsabilidades con el niño y el adolescente. A tal efecto,
se reconoce que es ella la que está vinculada directamente al niño y al
adolescente y, que por lo tanto, tiene una función prioritaria en su protección
y desarrollo. Todo esto obliga al Estado a tomar medidas, de diferente
naturaleza, para que la familia pueda asumir y cumplir apropiadamente las
obligaciones y responsabilidades que se les reconoce. 
Los principios orientadores del papel de la sociedad se encuentran
regulados en el artículo 6 de la Ley. Esta disposición desarrolla el artículo
57 de la Constitución de la República que contempla lo que parte de la
doctrina nacional ha llamado el «Deber de Solidaridad Social», al consagrar
el deber de la sociedad de participar en el logro de la vigencia plena de los
derechos y garantías de los niños y adolescentes. Asimismo reconoce que
la sociedad tiene el derecho a participar directamente en esta materia, como
consecuencia necesaria de la aplicación de los principios democráticos.
Como se observa se prevé un deber – derecho de la sociedad en materia
de protección de niños y adolescentes.  
La Prioridad Absoluta mencionada varias veces en esta exposición de
motivos, encuentra su desarrollo en el artículo 7. Al incorporarse
expresamente en la Ley esta premisa de la doctrina de la Protección
Integral se transforma en una forma que debe ser acatada, de forma
imperativa y en todo momento por el Estado, la familia y la sociedad en sus
actuaciones que estén relacionados con niños y adolescentes. En
consecuencia,  está protegida a través de los órganos competentes y su
cumplimiento conlleva responsabilidad. 
El Interés Superior del Niño también ha sido regulado expresamente por el
artículo 8. Se ha logrado una definición que obedece a su naturaleza,
indicando que es un principio de interpretación y aplicación de la Ley, de
imperativo cumplimiento para el Estado, la familia y la sociedad en la toma
de todas las decisiones relacionadas con niños y adolescentes. De esta
forma se cumple cabalmente con el contenido del artículo 3 de la
Convención. Es importante advertir que uno de los objetivos de esta
disposición es limitar la amplísima discrecionalidad que existe en la Ley
Tutelar de Menores en materia de toma de decisiones concernientes a los
niños y adolescentes, sin llegar al extremo de impedir la posibilidad de
adecuar la toma de decisiones a las circunstancias específicas de los niños
y adolescentes en los casos concretos. Por este motivo, se establece
claramente cual es la finalidad que debe perseguirse, así como un conjunto
de elementos y reglas que deben apreciarse obligatoriamente para
determinar, en casos concretos cuál es el Interés Superior del Niño. El
incumplimiento, infracción o no apreciación de ellos conlleva
responsabilidad y está protegido en los mismos términos que en el caso de
la Prioridad Absoluta. 
El último artículo de este Título consagra el principio de gratuidad de las
actuaciones, relativas a los asuntos de niños y adolescentes, manteniendo
la tradición normativa sobre este particular, con el objeto de garantizar el
acceso universal de todos los niños y adolescentes al Sistema de
Protección previsto en esta Ley. 
VII. Derechos, Garantías y Deberes. 
El Titulo II regula lo relativo a los derechos, garantías y deberes de todos los
niños y adolescentes de una manera amplia, en cumplimiento absoluto de
las obligaciones derivadas de la Convención. 
Una lectura rápida o superficial de este Título podría llevar a pensar que
repite innecesariamente muchas disposiciones que ya se encuentran
previstas en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, esta percepción es
equivocada aun cuando reconozcamos ser cierto que algunas disposiciones
consagran de derechos contemplados en la legislación sin diferencia
alguna. 
Se optó por regular ampliamente los derechos, garantías y deberes de los
niños y adolescentes por muchas razones, entre ellas: 
1. a) La obligación de consagrar expresamente los derechos específicos
previstos en la Convención y otros tratados e instrumentos jurídicos
internacionales;
2. b) La necesidad de adecuar los derechos consagrados en la
Convención a la realidad nacional y el ordenamiento jurídico;
3. c) El imperativo de dotar de contenido y limites a los derechos y
garantías de los niños y adolescentes para asegurar su vigencia
plena y efectiva, especialmente de algunos derechos ya
contemplados en la legislación nacional, requieren precisiones
especificas; y,
4. d) La necesidad de establecer una gama de garantías de los
derechos de los niños y adolescentes, que no se encuentran previstas
en el ordenamiento jurídico. 
Adicionalmente, es imprescindible recordar que en la redacción de toda la
Ley se ha prestado especial atención a su finalidad pedagógica y a la
necesidad de que la misma sea fácil de entender, interpretar y analizar por
sus beneficiarios y usuarios (los niños, adolescentes, sus familias y el
ciudadano común). Desde esta perspectiva es que cobra mayor importancia
que la redacción de los derechos, garantías y deberes sea simple, amplia y
abarcante. En efecto, se busca que los niños, los adolescentes y sus
familias tengan acceso a una Ley de fácil lectura, sin remisiones a otras
Leyes o tratados internacionales difíciles de ubicar y entender, y que sea de
muy sencilla interpretación y aplicación. Si se logra este objetivo, se estaría
dando un paso importante en el logro de la vigencia plena y efectiva de los
derechos y garantías de los niños y adolescentes. 
EI Capítulo I del Titulo II contiene las Disposiciones Generales. En este
Capítulo se establece expresamente que los niños y adolescentes son
sujetos de derecho. A pesar de que ello es así más allá de la disposición
que contiene esta afirmación, pareció necesario incorporarla debido a que a
en la historia reciente del país se ha negado a niños y adolescentes esta
condición, tanto en la Ley como en la realidad.   Es imprescindible eliminar
definitivamente la idea del niño como »objeto» de tutela estatal, que es el
axioma que subyace en la doctrina de la Situación irregular. 
El artículo 12 da contenido a la naturaleza jurídica de los derechos y
garantías de los niños y adolescentes, indicando expresamente sus
caracteres. De todos ellos parece conveniente destacar dos: la
interdependencia entre sí y la indivisibilidad. Esta es la primera vez que se
reconoce en la legislación Venezolana estos dos caracteres propios de los
derechos inherentes a la persona humana, reconocidos como tales en la
Cumbre Mundial sobre Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
realizada en 1493. Estos dos caracteres son complementarios el primero,
implica que estos derechos dependen unos de otros y están vinculados
estrechamente entre sí, por tanto, la violación de uno de ellos implica
seguramente la  vulneración de otros. El segundo, es la consecuencia del
primero, ya que si estos derechos son interdependientes, luego es imposible
dividirlos y respetar o reconocer algunos de ellos y otros no. La esencia de
estos dos caracteres puede resumirse en una oración: para lograr el disfrute
efectivo y pleno de todos los derechos inherentes a la persona humana es
imprescindible el respeto y la garantía a su vez de absolutamente todos
esos derechos. 
En este Capítulo se reconoce a niños y adolescentes el ejercicio progresivo
de sus derechos y garantías, así como el cumplimiento de sus deberes.
Este régimen progresivo de derechos, garantías y deberes es uno de los
principios fundamentales de la doctrina de la Protección Integral, no
consagrarlo expresamente implicaría una clara contravención a la
Convención. Ahora bien, este régimen progresivo no implica que el niño o el
adolescente pueda ejercer de forma inmediata, después de la vigencia de la
Ley, todos sus derechos y garantías. Por el contrario, se consagra un
régimen en el cual el niño y el adolescente se le va reconociendo el ejercicio
de sus derechos y garantías conforme a su desarrollo o evolución de sus
facultades, el cual va acompañado de un incremento progresivo de sus
deberes y su responsabilidad, inclusive en materia penal.  Asimismo, se
indica expresamente que los padres, representantes y responsables tienen
el deber de orientarlos en el ejercicio de sus derechos y garantías de forma
que contribuya a su desarrollo integral y a su incorporación a la ciudadanía
activa. En definitiva, no se trata de otorgar capacidad plena a los niños y
adolescentes, si no más bien de reconocer el ejercicio personal de sus
derechos y garantías con la debida orientación. Adicionalmente, es
necesario señalar que en ciertos derechos, usualmente en aquellos
vinculados a la defensa de otros derechos, se ha considerado pertinente
establecer expresamente que a partir de determinada edad los niños o
adolescentes pueden ejercerlos por si mismos,  ya que ello implica una
garantía adicional de protección. 
El Capítulo II del Título II se refiere a los Derechos, Garantías y Deberes. La
forma tradicional de consagrar y ordenar los derechos inherentes a la
persona humana ha sido dividirlos por categorías o tipos: individuales y
colectivos; civiles y políticos, y económicos, sociales y culturales; etcétera.
Bajo estas divisiones muchas veces subyacían valoraciones erradas de los
diferentes derechos, que consideraba algunos más importantes o urgentes
que otros; normalmente sobrevalorando los derechos civiles y políticos
frente a los derechos económicos, social y cultural. Estas valoraciones,
todavía muy arraigadas en nuestro país, contravienen los caracteres dc
interdependencia entre sí e indivisibilidad de estos derechos, además hacen
una distinción que nuestro constituyente nunca consagró. Por estos motivos
se tomo la decisión de no hacer divisiones en este Capítulo y no organizar
los derechos por categorías o tipos. Se optó más bien por un orden que
parece mucho más acorde con la materia que regula la ley. Así, se
consagro los derechos y garantías en un orden cronológico que
corresponde a la forma en que éstos cobran importancia en la vida y
desarrollo del niño y del adolescente. 
Tal vez el derecho más novedoso de todo el Capítulo es el Derecho a
opinar. Este derecho garantiza a todos los niños y adolescentes la facultad
de opinar en todos los asuntos que les conciernan y, adicionalmente, obliga
a todas las personas a tomar en cuenta sus opiniones de acuerdo a su
desarrollo. Por tanto, tiene derecho a expresar su forma de ver las cosas en
todos los ámbitos de la vida y a que las opiniones que han expresado sean
consideradas por las demás personas, nunca desechadas de antemano.
Este derecho no intenta en modo alguno establecer que sus opiniones sean
de obligatorio acatamiento o imperativas para las demás personas, si no
más bien asegurar que los niños y adolescentes sean respetados como
sujetos en desarrollo y que como tales tienen algo que decir y un lugar en
nuestra sociedad este derecho se considera un medio idóneo para la
formación de personas con capacidad y responsabilidad para ejercer su
derecho y cumplir con sus deberes. 
Otro conjunto de derechos que luce novedoso, aunque en su totalidad no lo
sea, son los derechos vinculados a la participación de los niños y
adolescente a la sociedad, dentro de los cuales encontramos los derechos
de participar de reunión, de manifestar, de libre asociación, de defender sus
derechos, de petición de justicia. A excepción de los derechos a participar y
a defender sus derechos, el resto ya se encuentran previstos en la
legislación a favor de todas las personas, sin embargo se decidió regularlos
porque era imprescindible establecer precisiones que los adaptaran a la
condición específica de los niños y adolescentes. Resultaba inconveniente
que niños y adolescentes continuasen ejerciéndolos bajos las misma
regulaciones que los adultos, por ello, se establecieron límites y
restricciones adicionales, dentro de los cuales se incluyeron aquellos
derivados de las facultades legales que le corresponden a los padres,
representantes y responsables. En todo caso, conviene recordar que no
consagrar expresamente los derechos vinculados a la participación de los
niños y adolescentes implicaría una abierta contradicción con la doctrina de
la Protección Integral y con los compromisos internacionales de la
Republica. 
Mención especial merecen los derechos vinculados a la salud sexual y
reproductiva, a la libertad de expresión y a la información, porque todos
ellos responden a imperativos y necesidades que existen actualmente en
nuestro país, los cuales deben abordarse urgentemente. 
Un tema como la salud sexual y reproductiva tradicionalmente solapado por
perjuicios sociales, debe ser abordado decididamente ante las alarmantes
estadísticas que evidencian el alto índice de embarazos precoces y el
aumento de enfermedades de transmisión sexual entre adolescentes,
inclusive el VIH y el SIDA. Ante esta realidad, se reconoció el derecho ha
ser informado y educados en esta materia, pero estableciendo claramente
que ello debe realizarse de acuerdo al desarrollo de los niños y
adolescentes y para inculcar valores sobre una conducta sexual y una
paternidad y maternidad responsable, sana, voluntaria y sin riesgo. Ahora
bien, de nada sirve esta labor de prevención si los adolescentes no tienen
acceso efectivo a servicios de salud y consulta en esta materia, esto hizo
necesario establecer mecanismos y garantías que les aseguraran este
acceso. 
Existe consenso entre la sociedad y las autoridades estatales sobre la
gravedad del problema de los niños y adolescentes y la información a la que
tiene acceso. A pesar que esta Ley no es la llamada a solventarlo en su
globalidad, se consideró oportuno establecer algunas limitaciones en tormo
al tema, debido a que por imperativo de la Convención se debe consagrar
expresamente y proteger los derechos de la libertad de expresión y de la
información En este sentido se estableció en el artículo 68 que todos los
niños y adolescentes tienen derecho a recibir, buscar y utilizar todo tipo de
información pero siempre que esta sea acorde con su desarrollo y bajo los
límites que les corresponde establecer a los padres, representantes y
responsables. Fundados en estas importantes limitaciones a este derecho,
se desarrolló una serie de restricciones al acceso a determinadas
informaciones y medios. Para complementar estas limitaciones se
estableció algunas disposiciones para impulsar una política pública de
producción de informaciones dirigidas específicamente a niños y
adolescentes. 
Parece prudente hacer una breve explicación del derecho de libertad de
tránsito, regulado expresamente en el artículo 39. En primer lugar, debe
recordarse que el mismo se encuentra consagrado en la Constitución de la
República a favor de todas las personas, incluidos los niños y adolescentes.
Por este motivo, pareció necesario establecer una serie de precisiones
sobre el contenido y ejercicio de este derecho en el caso de niños y
adolescentes, los cuales no están previstos a nivel constitucional. En este
sentido, se contempla una restricción fundamental que son los límites
derivados del ejercicio de las facultades legales que corresponden a los
padres, representantes y responsables. De este modo, se expresa, sin dejar
lugar a dudas que el ejercicio de la libertad de tránsito en el caso de los
niños y adolescentes no es absoluta. 
El Capítulo III del Título que comentamos, se refiere al Derecho de la
Protección en Materia del Trabajo. La protección de los niños y
adolescentes trabajadores es un tema de actualidad en nuestro país, el cual
no ha sido abordado adecuadamente por la legislación ni por las
autoridades estatales. No obstante, el trabajo de niños y adolescentes a
aumentado en la medida en que se ha incrementado la pobreza. 
Con este Capítulo se da cumplimiento a las obligaciones fundamentales que
ha asumido la República en materia de trabajo de niños y adolescentes, que
derivan de la Convención y el Convenio N° 138 sobre edad mínima de la
Organización Internacional del Trabajo. Con sus disposiciones se busca la
protección de niños y adolescentes contra todo trabajo que sea peligroso,
resulte nocivo para su salud o desarrollo integral, o que afecte
negativamente su proceso educativo. Para lograr estas finalidades era
imprescindible modificar y derogar algunas disposiciones de la Ley Orgánica
del Trabajo referidas al trabajo de menores, para lo cual se trató en la
medida de lo posible de reformar el menor numero de artículos. 
Se mantiene la edad mínima para trabajar en catorce años conservando, la
posibilidad, por vía excepcional y previa autorización, de que adolescentes
de doce a catorce años de edad puedan trabajar. A pesar de que el
Convenio N° 138 establece como regla general que la edad mínima debería
fijarse a los quince anos de edad, debido a la realidad nacional en esa
materia, se optó por establecer una edad mínima inferior, en apego a las
excepciones previstas en este tratado internacional, que permiten hacerlo
cuando así lo impongan las circunstancias específicas del Estado Parte.
Debe subrayarse que se fijó, esta edad mínima para cualquier clase de
trabajo, aumentando su ámbito de aplicación en relación al artículo 247 de
la Ley Orgánica del Trabajo, el cual se refiere única y exclusivamente a
trabajos industriales, comerciales y mineros, y deja afuera otros trabajos
como los agrícolas, pesqueros y de servicios. 
Todos los adolescentes para trabajar deben inscribirse en un Registro de
Adolescentes Trabajadores, llevado por el Consejo de Protección, con el
objeto de facilitar al Ministerio del ramo la inspección y supervisión del
trabajo. Para el caso de los adolescentes de 12 a 14 años se prevé que sólo
pueden trabajar después de haber obtenido una autorización del Consejo de
Protección. Es importante subrayar que se optó por atribuir estas
competencias a un órgano municipal porque se consideró que tiene las
condiciones necesarias para conocer en forma directa y cercana las
circunstancias específicas de los casos sometidos a su consideración. Un
órgano local tiene mejores y mayores posibilidades para determinar la
conveniencia o no de otorgar una autorización para trabajar. 
En materia de jornada de trabajo de los adolescentes se mantiene el
número máximo de horas diarias y semanales establecido en la Ley
Orgánica del Trabajo, pero se han introducido dos modificaciones
importantes: primero, se prohíbe expresamente el trabajo en horas
extraordinarias, lo cual ya está previsto en la Ley Tutelar de Menores y es
una obligación derivada del Convenio N° I38; y, segundo, se redujo el
período de descanso dentro de la jornada de 2 a 1 hora, con el objeto de
disminuir el tiempo del adolescente dedicado al trabajo de 8 a 7 horas y
facilitar el disfrute de otros derechos como el descanso, la recreación y
sobre todo, la educación. 
Se ha aumentado a 22 días hábiles el periodo de vacaciones remuneradas
de los adolescentes trabajadores, 7 días más que los trabajadores mayores
de 18 años. Esto tiene como finalidad asegurarles el disfrute de los
derechos al descanso y a la recreación; así como adecuar la legislación al
contenido del Convenio N° 138 que obliga a otorgar un período mínimo de 4
semanas de vacaciones. 
La invocación más importante de este Capítulo es reconocer a los
adolescentes trabajadores los derechos a la sindicalización y de huelga. Al
hacerlo se da cumplimiento a varias obligaciones derivadas de diversos
tratados internacionales ratificados por la República, sobre todo, se otorga a
los adolescentes trabajadores medios idóneos para la defensa de sus
derechos e intereses en el trabajo, por ello estos derechos aparecen como
garantías adicionales al resto de los derechos. Ahora bien se ha establecido
límites al ejercicio de los mismos, que se derivan de la condición especifica
de los adolescentes, por lo que se ha respetado la importancia que tienen
las facultades legales que corresponden a los padres representantes y
responsables de la materia. 
Un vacío que resultaba imprescindible llenar es el de establecer sanciones,
especificas y con carácter disuasivo, contra las infracciones de la ley en
materia de trabajo de niños y adolescentes, los cuales inexplicablemente
fueron olvidadas en la Ley Orgánica del Trabajo. En este sentido, se previó
distintas sanciones referidas a la violación de las normas referidas a la edad
mínima, al trabajo sin la autorización o el registro correspondiente y el
ingreso o permanencia en el empleo sin examen médico integral. 
Es importante advertir que la competencia judicial para conocer los asuntos
contenciosos de los adolescentes en materia de trabajo, ha sido atribuida al
Tribunal de Protección al Niño y al Adolescente, en desarrollo del mandato
que establece el artículo 74 de la Constitución de la República. 
VIII. Sistema de Protección del Niño y del Adolescente. 
El hecho de que los niños y adolescentes sean sujetos de derecho exige
que la nueva legislación, además de reconocer y dar contenido a los
derechos, cree vías efectivas a fin de garantizarlo. Para ello el proyecto
mediante el Sistema de Protección del Niño y del Adolescente, desarrollado
en le Titulo III, estableció claramente: 
1. Las estrategias, actores, órganos, instancias y procedimientos
idóneos para lograr ese objetivo esencialmente;
2. Un conjunto de medidas sancionatorias para quienes, estando
obligados a ellos no garanticen, amenacen o violen dichos derechos;
3. Los mecanismos que garanticen los fondos necesarios para brindar
protección integral a los niños y adolescentes. 
Atendiendo al principio de la Participación, según el cual la sociedad en su
conjunto es responsable de hacer efectiva la garantía de los derechos de
los niños y adolescentes, el proyecto diseña una estructura coherente,
integrada por entes del sector público y del sector privado, con atribuciones
panificadoras, coordinadoras, deliberativas, controladoras y ejecutadoras de
modo de crear una red eficiente de atención, defensa y garantía de los
derechos del niño y del adolescente, observada la descentralización
político-administrativa. En efecto, para la puesta en marcha del Sistema
proponemos la descentralización administrativa que supone la transferencia
de poder, autoridad y recursos del gobierno central de los estados y
municipios o, mejor aun, de los dos primeros a los últimos. Consideramos
indispensable reducir el poder de intervención del gobierno central en
problemas que mejor se resuelven en el ámbito de la actuación local,
porque tales problemas son inabordables a través de las antiguas formas
centralizadas de gobernar, es decir, solamente son administrables a pocos
pasos de su origen. 
1. Estrategias. 
El proyecto concibe varias estrategias de protección, expresadas en las
secciones 1° y 2° del Capítulo II, así como el Capítulo III del Título III. Se
trata de las políticas, programas y medidas de protección. Las primeras,
previstas en el artículo 120, se explican por si solas. Los programas son
estrategias de protección por excelencia puesto que incluyen todas las
sanciones realizadas por individuos o entidades para desarrollar las
políticas y ejecutar las medidas de protección previstas en la Ley. El artículo
124 enuncia un conjunto de programas de la más variada índole, pero las
posibilidades de crear otros son infinitas, siempre y cuando dichos
programas se adecuen a las exigencias de la propia Ley. 
Mención más detenida merece las medidas de protección previstas en el
artículo 125, porque su concepción y desarrollo suponen la superación de
una de las características más importantes de la doctrina de la Situación
Irregular: la judicialización de todos los problemas de la infancia. De
acuerdo a este paradigma, el juez de menores tiene competencia para
resolver problemas sociales y jurídicos, para todo lo relacionado con el niño,
se encuentre éste en situación de abandono, de peligro o sea infractor. Sea
víctima o victimario. En la práctica esto significa que única autoridad (el
juez), siguiendo el mismo procedimiento da soluciones similares tanto en los
casos de niños jóvenes a quienes se les ha vulnerado sus derechos, como
en aquellos otros en los que son los niños y adolescentes quienes vulneran
los derechos de los demás. 
La moderna concepción de la protección integral obliga a conceder un
tratamiento diferente a las dos situaciones antes mencionadas y en
consecuencia, encontramos en este proyecto dos sistemas claramente
diferenciados uno, el Sistema de Protección para los Niños y Adolescentes
que son víctimas y otros, el Sistema Penal de Responsabilidad Penal del
Adolescente (Título V), para los victimarios. A los primeros se les aplica las
medidas de protección y a los segundos, sanciones con finalidad socio-
educativa. En el primer caso interviene la autoridad administrativa, en el
segundo, la judicial. 
El proyecto, acogiendo plenamente los mandatos de la Convención, reduce
los márgenes de discrecionalidad y desjudicializa el proceso de imposición
de las medidas de protección. En tal sentido, atribuye competencia para la
imposición de las medidas, salvo las de colocación familiar o en entidad y la
adopción, que por su alcance y consecuencias serán aplicadas por el juez,
a los Consejos de Protección, órganos administrativos que ejercen función
pública y estarán ubicados en cada municipio del país. Así mismo, se indica
claramente, tanto a los Consejos de Protección como a la autoridad judicial,
según corresponda, cuáles medidas de protección pueden aplicar,
eliminándose con ello la absoluta discrecionalidad consagrada en la Ley
Tutelar de Menores, que dejaba a la libre voluntad del funcionario público la
vida y libertad de un niño o adolescente. 
2. Organos y Servicios. 
Los órganos a través de los cuales opera el Sistema de Protección son
administrativos, judiciales y el Ministerio Público. Los órganos
administrativos son los Consejos de Derechos y los Consejos de Protección
del Niño y el Adolescente y los judiciales son el Tribunal de Protección del
Niño y del Adolescente, y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia. 
1. a) Organos Administrativos. 
El proyecto dedica dos Capítulos del Título III a desarrollar los órganos
administrativos de protección: el Capítulo IV con sus cinco secciones,
referidos a los Consejos de Derechos y el Capítulo V a los Consejos de
Protección. Con la creación de estos dos tipos de Consejos el proyecto se
dispone a proteger tanto los derechos difusos y colectivos como los
derechos individualmente considerados. 
Los Consejos de Protección que funcionaran, como se dijo anteriormente en
cada municipio, se ocuparán de imponer medidas de protección cuando los
derechos de un niño, de un adolescente o varios de ellos hayan sido
violados de forma individual. Se prevé que cada Consejo de Protección esté
integrado por tres consejeros, como mínimo, escogidos por la propia
sociedad. Luego serán invertidos de función pública para que sus
decisiones tengan fuerza conminatoria. Los Consejeros son funcionarios
especialísimos, porque estando vinculados a la alcaldía, no son
subordinados al alcalde en sus decisiones. Esta figura tiene características
similares, en cuanto a su naturaleza, a la del edil. 
Los Consejos de derecho han sido creados con la finalidad de proteger los
derechos difusos y colectivos. Aun cuando se haya optado por no definir
tales derechos difusos v colectivos dejando que la propia dinámica de la
norma, a través de la interpretación jurisprudencial se encargue de ellos,
debe tomarse en cuenta que no estamos creando una categoría nueva de
derechos a favor de niños y adolescentes sino poniendo énfasis en el
destinatario de la protección y por consiguiente en la violación o amenaza
con miras a la preservación o restitución del derecho violado amenazado.
Podríamos decir que son colectivos y difusos aquellos derechos y garantías
consagrados en la Ley cuando se refieren a los niños y adolescentes, o aun
grupo de ellos, genéricamente considerados. 
Los Consejos de Derechos, presentes en tres ámbitos: nacional, estadal y
municipal, son órganos deliberativos y controladores, constituyéndose con
representación y responsabilidad paritaria y compartida entre el sector
público y la sociedad en ejercicio de la democracia participativa. Los
Consejos de Derecho a nivel nacional, estadal y municipal deben funcionar
en forma coordinada, por lo que la existencia de los tres niveles obedece a
la necesidad de coherencia en materia de protección al niño y al
adolescente. 
Los Consejos de Derechos tienen dos vías para garantizar los derechos de
los niños y adolescentes: la formulación de políticas de protección y
atención y la actuación cuando se viola o amenaza sus derechos difusos y
colectivos. En esta última vía, los Consejos de derechos tendrían a su
disposición dos instrumentos: la posibilidad de recomendar y efectuar
sugerencias a otros órganos del sector público encargados de prestar
distintos servicios a niños y adolescentes y la posibilidad de intentar la
acción de protección, un recurso judicial al cual se hará referencia más
adelante. 
Tanto los Consejos de Protección como los Consejos de Derechos
prestarán dentro de su ámbito de competencia, servicios actualmente
inexistentes en el país. Las directrices básicas de esta nueva forma de
protección, que deben orientar la creación y funcionamiento de estos
novedosos órganos, se encuentran en este proyecto. 
Lo anterior no desvirtúa sino, por el contrario, aboga a favor de la autonomía
estadal o municipal puesto que los estados y los municipios, en el ejercicio
de sus competencias regionales y locales y en atención y respeto al
principio de la descentralización, asumen, de acuerdo a los términos de la
Ley, de manera autónoma, el proceso de creación de estos órganos, la
elección de sus miembros, la reglamentación que regirá su organización
interna y funcionamiento y, lo que es más importante, el registro y control de
las entidades de atención las cuales son en definitiva las unidades primarias
que estarán encargadas de la instrumentación de los programas de
atención que se ejecuten en el respectivo municipio, la inscripción y
funcionamiento de tales programas, así como el manejo de los recursos de
los Fondos de Protección del Niño y del Adolescente, todo ello de acuerdo a
Los dispuesto en las secciones 1ª, 2ª y 3ª del Capítulo VII y en el Capítulo
XIII, respectivamente. 
El proyecto hace especial referencia a las Defensorías del Niño y del
Adolescente, concebidas como un servicio que debe prestarse en el ámbito
municipal. Obsérvese que las Defensorías, cuya regulación se encuentran
en las secciones 1ª 2ª y 3ª del Capítulo VIII, son servicios que ya están
operando, con éxito, en algunas alcaldías y organizaciones no
gubernamentales del país, por lo cual al incluirlas en el Sistema de
Protección, el proyecto las legítimas y confiere rango a los defensores que
la integran. 
1. b) Organos Judiciales y Ministerio Público. 
En la sección 1ª del Capítulo VI se concibe al Ministerio Público como
órgano fundamental dentro del sistema de protección. Se prevé que cuente
con fiscales especializados y, para el cabal ejercicio de las funciones que
les son propias, se les otorga amplias facultades de inspección y vigilancia,
así como para la obtención de datos fundamentales para la promoción y
defensa de los intereses legítimos de niños y adolescentes. 
Puntal del nuevo sistema es la concepción del Tribunal de Protección del
Niño y del Adolescente, órgano jurisdiccional especializado para conocer
todos los asuntos que afectan directamente la vida civil de niños y
adolescentes, en materia de familia, patrimoniales y laborales; para ejercer
el control judicial sobre la actuación de los Consejos de Protección y de los
Consejos Municipales de Derechos; para la imposición de las sanciones
civiles por infracciones a la protección debida y finalmente, para la decisión
sobre la acción de protección, máxima expresión de la potestad
jurisdiccional en materia de resguardo a los derechos colectivos y difusos
del niño y del adolescente. Esto evidencia, la magnitud de la importancia del
tribunal, diseñado para una especial, integral y cabal protección. 
La integración del mismo es una sala de Juicio y en una Corte Superior,
permite el máximo aprovechamiento de los recursos. El hecho de que la
Sala de Juicio esté integrada por cuantos jueces sean necesarios, quienes
conocerán unipersonalmente los asuntos que se les encomiende, permite
que especialistas en las distintas materias, pero formando parte del mismo
tribunal, se distribuyan, equitativamente, las causas según su naturaleza y
de acuerdo a un programa preestablecido, que asegure la garantía del Juez
legal y previo, conforme a la organización interna. 
Se prevé también Salas de Apelaciones que deben funcionar
dinámicamente e integrarse con los jueces, para conocer exclusivamente de
los recursos de apelación, debidamente formalizados, lo que conlleva a un
conocimiento puntual del asunto impugnado puesto que se ha eliminado la
figura de la consulta. 
Cada tribunal, a los fines de garantizar un análisis integral de los asuntos,
debe contar con servicios propios o en su defecto presupuesto para servirse
de médicos, psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales y cualquier otro
experto. Además, para preservar la actuación de los jueces solos a los
asuntos propiamente jurisdiccionales, se ha dispuesto una sala encargada
de efectuar oportunamente las citaciones y notificaciones necesarias para el
eficaz desarrollo de los procesos. Se contará asimismo con funcionarios
ejecutores de medidas cautelares o definitivas. 
3. Acciones y Procedimientos.
El Sistema de Protección estaría incompleto y sería del todo inoperante, si
el proyecto no contemplarse los mecanismos procesales, para exigir, ante
las instancias anteriores mencionadas el cumplimiento de los derechos
consagrados en esta Ley. Por ello ha previsto un conjunto de acciones y
procedimientos, tanto administrativos como judiciales. Entre las acciones se
destaca, como uno de los institutos más novedosos de este proyecto la
Acción de Protección contra hechos, actos u omisiones de particulares,
órganos e instituciones públicas y privadas que amenacen o violen
derechos colectivos o difusos del niño y del adolescente. Su finalidad es un
mandato judicial de protección, mediante la imposición al requerido de
obligaciones de hacer o de no hacer, siempre que sea de posible
cumplimiento. 
La idea de evitar judicialmente que los derechos y garantías consagradas a
favor del niño y del adolescente, en abstracto, puedan no concretarse por
conducta activa u omisión de quien tenga el deber de asegurárselos; pero
soslayando pronunciamiento idealmente correctos pero fácticamente
incumplibles. 
Se otorga el Ministerio Público el ejercicio de la acción de protección cuando
el solicitante sea la Nación, los estados o los municipios, independientes del
requerido, de modo que éstos deben presentarle al Ministerio Público su
pretensión y éste la hará valer, sólo si encontrara fundamento en el pedido.
Se pretende así evitar que, para eximirse de su propia responsabilidad, la
Nación, los estados o los municipios, entablen querellas unos contra los
otros. 
 4. Infracciones a la Protección Debida. Sanciones. 
El proyecto contempla un conjunto de sanciones, tanto civiles como
penales, aplicables en caso de infracciones contra los bienes jurídicos más
relevantes consagrados en favor de niños y adolescentes. 
En este sentido son medulares los siguientes aspectos incluidos en el
proyecto: 
1. a) El carácter de acción pública de todos los hechos punibles cuyas
victimas sean niños y adolescentes, de modo que el Ministerio
Público, en virtud del principio de la oficialidad, está obligado a
investigarlos. 
2. b) La abolición de las instituciones del nudo hecho y el antejuicio de
mérito, protectora de la cualidad del funcionario público y que han
derivado en un obstáculo para la averiguación y sanción de los
hechos punibles cometidos por abuso de autoridad y por ende fuente
de impunidad, en caso de malos tratos, tortura, lesiones e incluso
muerte de niños y adolescentes. 
3. c) La consagración legal de la figura de comisión por omisión, de
amplio arraigo en la doctrina penal, que asimila a la comisión, la
omisión de quien, estando en posesión de garante, no evita, pudiendo
hacerlo un resultado lesivo para el orden jurídico. Ejemplo
emblemático es el padre o la madre que sabiendo hambriento a su
pequeño hijo, no lo alimentan, pudiendo hacerlo y éste muere a
consecuencia. Tal omisión se asimila a la acción de matar, y el
resultado muerte se debe sancionar a Título de homicidio intencional
(calificado), con una atenuación específica. 
4. d) La tipificación como delitos autónomos del uso de niños o
adolescentes para delinquir y la inclusión de éstos en grupos
criminales. Se pretende, con la inclusión de este nuevo tipo,
sancionar severamente a quienes, aprovechando la inimputabilidad
de los niños y adolescentes, se sirven de ellos en eventos criminales. 
5. e) La fijación de multas por meses de ingreso, lo cual pretende que la
afectación del nivel de vida sea lo más igualitaria posible, cosa que no
se logra tomando como base para el cálculo, sumas determinadas o
días salario. 
6. f) La previsión de otras formas accesorias de sanción tales como:
cierres, suspensiones, retiro de circulación, incautaciones y
restituciones. 
7. g) La disposición de que las multas impuestas reviertan en beneficio
de los niños y adolescentes al destinarlas a los Fondos de
Protección. 
8. Recursos. 
En relación con los recursos que serán necesarios para lograr la protección
y atención integral a niños y adolescentes, la Ley ha creado un sistema de
Fondos de Protección del Niño y del Adolescente a nivel nacional, estadal y
municipal, previstos en el Capítulo XIII del Titulo III. Se trata de fondos que
funcionan como servicios autónomos sin personalidad jurídica. Así esta Ley
consagra lo que constituye un punto clave en la nueva concepción del
recurso humano, y dentro de él como sector prioritario el de la niñez y la
juventud, al elegir su protección y atención en empresa básica de prioridad
absoluta. Por ello, se define los Fondos de Protección como el conjunto de
recursos vinculados a la ejecución de programas, acciones o servicios de
protección y atención al niño y al adolescente. 
En relación a posibles problemas presupuestarios para la implantación de
esta nueva organización administrativa es importante recalcar que se ha
tenido especial cuidado en minimizar los gastos administrativos de los
órganos a ser creados. Así, la función de Consejeros de los Consejos de
Derechos tiene carácter no remunerado. Los Consejos de Protección, por
su parte, se componen tan solo de tres funcionarios cuyas remuneraciones
afectarán los respectivos presupuestos municipales. Siendo que el monto
de tales remuneraciones será fijado de forma autónoma en cada municipio. 
En el caso del Consejo Nacional de Derechos, se a previsto la creación de
la Dirección Ejecutiva, cuya instrumentación tampoco tendrá mayores
repercusiones a nivel presupuestario al contrario, lejos de producirse un
incremento en el gasto público motivado por la producción de nuevos
órganos, se producirá una reducción y una reasignación de recursos. En
efecto, la propia Ley contempla en sus Disposiciones Transitorias que el
actual Instituto Nacional del Menor (INAM), instituto autónomo adscrito al
Ministerio de la Familia y actualmente encargado de prestar la atención a
«menores en situación de riesgos o abandonados», de acuerdo a los
términos de la Ley Tutelar dé Menores, sea el que asuma la Dirección
Ejecutiva del Consejo Nacional de
Derechos. 
Las razones de la situación anterior son varias: En primer lugar, como
quiera que la comprensión, instalación y puesta en funcionamiento de los
nuevos órganos creados por le anteproyecto supone tiempo, se ha optado
por la continuidad administrativa. En segundo término, la reducción del
actual INAM a la categoría de Dirección Ejecutiva de un órgano deliberativo,
como el Consejo Nacional de Derechos, lejos de aumentar el gasto público
significará salvo el inicial y lógico proceso de liquidación de personal, una
reducción de presupuesto por cuanto el gasto administrativo que supone el
funcionamiento de un instituto autónomo que cuenta en la actualidad con
varios cientos de empleados se reducirá significativamente. En tercer lugar,
la reducción del gasto ordinario en el presupuesto del INAM abrirá la
posibilidad de que tales recursos sean reasignados al destino que siempre
debieron tener: la protección y atención directa a niños y adolescentes y no
la atención de gastos burocráticos. 
 1. Instituciones Familiares. 
El Titulo IV está referido a las instituciones familiares y lo integran seis
Capítulos, los tres primeros contienen normas de derecho material y los
otros tres de derecho procesal. 
De las instituciones familiares, se aborda lo concernientes a la patria
potestad y dentro de ella la guarda, con enfoques muy precisos sobre
aquellos aspectos cuya regulación era imprescindible adecuar a los
requerimientos de la Convención Internacional Sobre los Derechos del Niño,
tales como, obligación alimentaria, visitas y autorizaciones para viajar, así
mismo se aborda la regulación de la familia sustituta especialmente en las
modalidades de colocación familiar y adopción. 
El Capítulo I comprende algunas disposiciones generales, a saber: el
concepto de familia de origen (artículo 345) y la unidad de filiación (artículo
346). 
En efecto, se consideró importante establecer el concepto de familia de
origen, concebida como familia nuclear, pues la misma es el centro de
gravedad de una serie de disposiciones de la mayor importancia, las cuales
van desde el derecho reconocido el niño y al adolescente de ser criado y
educado dentro de tal familia, hasta el hecho de considerar excepcional la
separación del seno familiar. 
Las previsiones sobre patria potestad, contenidas en el Capítulo II, están
dirigidas fundamentalmente a subsanar algunas omisiones y a corregir
ciertas imprecisiones que, en materia, presenta el Código Civil. En tal
sentido, decidimos definir el instituto debido a su trascendencia en las
relaciones familiares y, en especial, para destacar el carácter de
compromiso y responsabilidad que el mismo comporta para los
progenitores, en el afán de hacer comprender, de una vez por todas, que no
se puede seguir considerando el contenido de la patria potestad en función
de lo que convenga a los padres, sino en interés de los hijos sometidos a
ella. En el artículo referido a la titularidad de la patria potestad se ha
incorporado algunas orientaciones que hagan posible, en caso de
desacuerdo entre los padres, que éstos arriben a una solución conjunta en
todo lo que concierne a los hijos dejándose la intervención judicial como
última posibilidad. 
En el caso de los hijos habidos fuera del matrimonio (artículo 350) se estimó
beneficioso, para ellos, atenuar la rigurosidad del artículo 261 del Código
Civil, el cual supedita la atribución de la titularidad conjunta de la patria
potestad al establecimiento simultáneo de la filiación. En tal sentido, se hizo
extensiva la titularidad y el ejercicio conjunto de la patria potestad a aquellos
casos en que el progenitor que no hubiese podido concurrir con el otro a
presentar o reconocer el hijo, haga dicho reconocimiento dentro de los seis
meses siguientes al nacimiento del respectivo niño. 
Debido a la conveniencia de agrupar en el proyecto todas las disposiciones
que se refieren a la patria potestad, se incorporó, la previsión contenida en
el artículo 192 del Código Civil en cuanto se refiere a las medidas en caso
de divorcio, separación de cuerpos o nulidad del matrimonio, dentro de las
cuales se estimó importante que el juez tuviese en cuenta las previsiones de
los cónyuges en materia de guarda, visitas y obligación alimentaria, cuando
el divorcio se solicita con base a la causal contenida en el artículo 185-A. 
En lo relativo a la afectación de la patria potestad, se consagra la privación
de la misma reformulándose algunas de las causales previstas en el Código
Civil y añadiéndose otras, evitando en lo posible el uso de adjetivos, a fin de
que el juez decida en cada caso con base en la gravedad, reiteración,
arbitrariedad y habitualidad de los hechos. Además, se da contenido al
enunciado de extinción de la patria potestad al cual alude el Código Civil,
colocándose, entre las causales de la misma, el haber consentido en la
adopción del hijo. 
Acorde con el compromiso de brindar una mayor protección a los niños y
adolescentes, se faculta el Ministerio Público para interponer la acción de
privación de patria potestad, no solo de oficio sino también a petición del
hijo cuando tenga doce años o más, a la persona que ejerza la guarda y al
Consejo de Protección. 
Como respuesta a la tendencia general y a la conveniencia de impedir la
separación del niño o adolescente de la familia de origen solo por razones
económicas, en el artículo 354 se afirma la improcedencia de la privación de
la patria potestad por la falta o carencia de recursos materiales. En tal caso,
se considera que la solución es mantener al niño o adolescente con sus
padres, a los cuales deberá incluirse en un programa que ayude a resolver
la problemática familiar.  
La Sección 2ª del Capítulo II trata sobre la guarda, cuyo contenido se
amplía y se hace énfasis en el requisito del contacto directo con los hijos, lo
cual posibilidad decidir el lugar de residencia de los mismos. Se incorporó
una norma que sanciona, con la imposibilidad de conceder la guarda, en los
casos de incumplimiento de la obligación alimentaria, cuando tal negativa
resulte injustificada, y haya pronunciamiento judicial en la materia. 
Las medidas sobre guarda en caso de divorcio, separación de cuerpos y
nulidad de matrimonio se las considera extensivas a los casos en que los
padres tengan residencias separadas, pues las situaciones que plantean
con respecto a los hijos son similares. Dentro de estas medidas se
incorporó, la posibilidad de que los hijos de siete años o menos no
permanezcan con la madre a solicitud expresa de ella, lo cual responde a la
necesidad de algunas madres de confiar la guarda de los hijos al padre,
cuando sean razones estrictamente personales y no de salud o de
seguridad las que les impidan el ejercicio de la guarda. 
En cuanto a la obligación alimentaria, tratada en la Sección 3ª, si bien se
mantienen algunas de las soluciones que están previstas en la Ley Tutelar
de Menores y el Código Civil, se introdujo importantes modificaciones con
miras hacer más efectivo su cumplimiento y dar respuesta más adecuada a
los intereses en juego. 
Entre estas modificaciones, algunas de las cuales han venido siendo
aplicadas por la jurisprudencia, podemos encontrar: la referencia al
contenido de la obligación alimentaria; la declaratoria de subsistencia de la
misma con independencia de la titularidad de la patria potestad o del
ejercicio de la guarda; la ampliación del número de personas obligadas, con
inclusión de personas ajenas al círculo familiar, tal y como sería el caso en
aquellas colocaciones familiares donde se prevea tal obligación; la fijación
de la obligación alimentaria en salarios mínimos con miras a disponer de
una referencia por todos conocidas y de divulgación nacional el ajuste en
forma automática y proporcional del monto, teniendo en cuenta, para ello, la
tasa de inflación que se determine por los índices del Banco Central, pero
siempre dentro de los parámetros que constituyen la necesidad e interés de
quien requiere el cumplimiento de la obligación y la capacidad económica
del obligado. 
El convenimiento para fijar el monto de la obligación tiene especial
importancia, se permite la solución del caso entre las partes sin
intervenciones de terceros o través de la Defensorías y Defensores del Niño
y de Adolescente. A la fijación por convenimiento de las partes se incorporó
lo relativo al incremento automático del monto para evitar que las partes
tengan que modificar el convenio solo con ese fin. Asimismo se estable el
deber para el juez de cuidar los intereses del niño o del adolescente, los
cuales pueden resultar afectados si el obligado se aprovecha de la
inexperiencia de quien suscribe el convenio. Resultó también novedoso
conceder fuerza ejecutiva al convenimiento homologado por el juez para
hacerlo efectivo en caso de incumplimiento, sin tener que acudir al
procedimiento judicial. Todo eso refuerza el procedimiento especial de
alimentos, en el cual se propicia el convenimiento como primera solución
(artículo 516). 
En cuanto a la responsabilidad solidaria que tradicionalmente se ha hecho
recaer sobre el empleador o quien haga sus veces, por dejar de retener las
cantidades que los tribunales les indican de los sueldos, salarios y otra
remuneraciones del obligado, la misma se hace extensiva a los
administradores o directivos de personas jurídicas, como por ejemplo,
bancos o instituciones financieras, que tengan la administración, el depósito
o la custodia de bienes pertenecientes al obligado, todo ello sin perjuicio de
las responsabilidades civiles, o penales que ocasione su conducta. 
El término para que prescriba la obligación de pagar lo adecuado por
concepto de obligación alimentaria se elevó a diez años, con la finalidad de
desestimular el incumplimiento de la misma. No se trata con ello de
equiparar la naturaleza de la obligación alimentaria con la patrimonial, sino
de concederle la importancia que tiene. 
Por otra parte, se ha considerado conveniente penalizar el retardo en el
cumplimiento de dicha obligación mediante el pago de intereses que serán
calculados a la rata del doce por ciento anual. 
Se ha previsto la posibilidad de que la obligación alimentaria puede ser
cumplida a través de otros medios distintos al pago de una mensualidad,
siempre que ello suponga la entrega periódica de una cantidad de dinero
que satisfaga las necesidades del solicitante, ejemplo de estos medios son
la constitución de un usufructo a favor del niño o adolescente, o su
designación como beneficiario de determinados intereses económicos. 
En cuanto a las visitas, previstas en la Sección 4ª, se tuvo presente la
importancia de conservar y favorecer los nexos del niño y del adolescente
con su familia de origen. Debido a que, en interés de los hijos, pueden sus
padres resultar privados de la patria potestad o de la guarda, se previó un
régimen de visitas, el cual puede hacerse extensivo a otros familiares y, aún
a terceras personas, cuyo contacto con el niño o adolescente se repute
conveniente al mismo. Estas visitas se las puede entender no solo como el
derecho o la oportunidad de acceder a la residencia del hijo, sino también,
como la facultad de llevarlo a un lugar diferente al de su residencia habitual,
por un periodo limitado de tiempo que se fijará entre las partes, de común
acuerdo, o por el juez competente. Se consideró conveniente incluir esta
definición del contenido de las visitas a fin de ocasionar menos discusiones
al respeto y, en especial, para alertar al juzgador, en caso que las conceda,
acerca de extensión que les puede fijar. Dentro de las normas sobre visitas
se incorporó a la previsión referida a retención o sustracción del hijo por
parte de un progenitor, a sabiendas que la guarda del mismo ha sido
conferida a otra persona, consecuencias económicas dirigidas a
desestimular la cada vez más frecuente indeseable práctica de desconocer
las decisiones judiciales en materia de guarda y la afectación a los intereses
del hijo, el cual es tratado como un objeto cuya propiedad pareciera estar en
discusión. 
Al igual que en el caso de la guarda, se niega el derecho de visita al
progenitor que incumple injustificadamente la obligación alimentaria, pese a
habérsele impuesto judicialmente y a disponer de recursos económicos para
ello. 
En la Sección 5ª del Capítulo II, se desarrolla lo referente a las
autorizaciones para viajar, las cuales constituyen una materia muy delicada
por su cercanía con el trafico de niños, lo cual justificada las precauciones
que se establecen en el proyecto. 
En efecto, a fin de brindar una mayor protección a los niños y adolescente
se establecen más controles para los viajes al exterior que para los
realizados al interior del país. La intervención judicial esta prevista para
aquellos casos en que exista desacuerdo entre las personas llamadas por
Ley a otorgar la respectiva autorización o se nieguen a darla, legitimándose
al hijo, si es un adolescente o al padre que autorice el viaje, para solicitar tal
intervención. 
El Capítulo III de este Título trata de la familia sustituta, la cual surge
cuando los niños y adolescentes son privados temporal o permanentemente
de su medio familiar, ya sea porque hay ausencia total de padres, o porque
estos son afectados en la titularidad o ejercicio de la patria potestad o de la
guarda sobre sus hijos. Como modalidades jurídicas sustitutivas del medio
familiar se menciona la colocación familiar o en entidades de atención, la
tutela y la adopción. 
La familia substituta debe ser entendida como aquella que, no siendo la
familia natural del niño o el adolescente, lo acoge para que forme parte de la
misma, con la finalidad de suministrarle protección, afecto y educación. La
familia sustituta puede estar conformada por una o más personas. 
Para entender la importancia de la colocación familiar, debe tenerse
presente que una de las figuras jurídicas que responde mejor a la Doctrina
de la Situación Irregular es la tutela del Estado, pues la misma ha sido
concebida para proveer de tutor a todos aquellos niños o adolescentes que
son declarados en estado de abandono. 
Cuando un niño o adolescente pierde a sus padres pero dispone de
recursos económicos, la institución de representación que surge es la tutela
ordinaria de menores, la cual permite colocar la persona del niño o del
adolescente y sus bienes, bajo el cuidado y protección de un tutor, un
protutor, un suplente de protutor y un consejo de tutela, integrado por cuatro
personas. Sin embargo, cuando el niño o adolescente carece de estos 
recursos, no dispone de todas estas personas que estén dispuestas a
cuidarlo y protegerlo y surge entonces, el Estado como tutor, conforme lo
prevé el Código Civil en sus artículos 318 a 322 y la Ley Tutelar de
Menores. 
Sin embargo, el Estado no está concebido para tutelar uno o varios niños en
particular, ya que su obligación es tutelar los derechos de todos los niños en
general. Los niños y adolescentes requieren, para ser debidamente
cuidados y protegidos, de un responsable civil y no de un ente abstracto que
no tiene rostro, ni sentimientos y está ausente en los momentos más
importantes de la vida de esos niños y adolescentes. Estos responsables
civiles pueden ser los padres, tutores y guardadores, por lo que la tutela del
Estado debe consistir en garantizar que exista uno de estos responsables
para cada niño o adolescente que lo requiera y a instrumentar y promover
los programas que permitan la capacitación, mejoramiento y atención a
todas estas personas. 
Por todas estas razones y como respuestas a la doctrina de la Protección
Integral, se eliminó en el proyecto la institución de la tutela del Estado, así
como la figura de la declaratoria del estado de abandono. Para sustituirlas
se propone acudir a las otras figuras más acordes con el nuevo paradigma,
tales como colocación familiar y la adopción, pues la tutela ordinaria de
menores resulta difícil de lograr para quienes carecen de recursos
económicos y hasta tanto no se modifique la regulación contenida en el
Código Civil. En cuanto a la eliminación de la declaratoria del estado de
abandono, se propone sustituirla por la privación y la extensión de la patria
potestad para posibilitar así la decisión del juez acerca de la medida de
protección que más convenga en el caso particular. 
Por cuanto la colocación familiar podría también presentar algunas
dificultades para la pronta y efectiva atención de algunos niños y
adolescentes, se propone como última alternativa, la colocación de los
mismos en entidades de atención. En estos casos la guarda y
representación de estos niños y adolescentes estaría confiada a los
responsables de tales entidades u otras personas que trabajan en las
mismas, siempre que satisfagan los requerimientos que se exijan para tal
designación y se les controle adecuadamente. Para que pueda dar
resultado la colocación, estas personas solo podrán tener bajo su
responsabilidad un número razonable de niños o adolescentes. 
En cuanto al concepto y contenido de la guarda que constituye el objeto
fundamental de la colocación familiar o en entidades de atención, los
mismos son similares a los de la guarda, considerada como parte de la
patria potestad. En cuanto a la representación, ésta puede ser otorgada
para todos los actos que conciernan al niño o adolescente, o solo para
ciertos actos. 
A los fines de propiciar los mejores resultados a través de la intervención de
una familia sustituta, en el artículo 395 aparecen señalados los principios
que deberá tener presentes et juez para decidir, en cada caso, la modalidad
más apropiada de familia sustituta. 
Es importante destacar que solo el funcionamiento de toda la estructura
prevista en el proyecto hará posible la sustitución exitosa de la tutela del
Estado y de la declaratoria del estado de abandono. 
La adopción, desarrollada en la Sección 3ª del Capítulo III, constituye otra
de las instituciones familiares que prevé el proyecto. Para su regulación se
mantuvo muchas de las normas de la Ley de Adopción, se modificaron
algunas y se crearon otras. Entre las principales modificaciones podemos
mencionar la eliminación de la adopción simple, por cuanto la misma había
quedado reducida en la Ley de Adopción a permitir una adopción sin ruptura
de nexos entre el adoptado y su familia de origen y sin constitución de
vínculos entre adoptantes y el adoptado, lo cual se produce cuando la
adopción plena no es posible. Asimismo se eliminó el requisito de los tres
años casados que se exige a los cónyuges que desean adoptar, por cuanto
este requisito ha estado vinculado en nuestra legislación sobre adopción a
dar oportunidad de tener una descendencia propia. Sin embargo, una vez
que se eliminó la prohibición de adoptar para quienes tenían descendientes,
tal requisito ya no se justifica y tampoco justificaría si se pretende que el
mismo sea un indicativo de la estabilidad de la respectiva unión matrimonial,
pues, en tal caso, resultaría insuficiente. 
Otra modificación se produjo en lo que se refiere a la duración del período
de prueba, el cual se elevó a seis meses como mínimo, pues tres meses
resultaba muy poco tiempo para determinar con relativa certeza si la
convivencia de adoptantes y adoptado resulta exitosa. Se previó, además,
la obligación de que se produzca durante, ese lapso no menos de dos
evaluaciones acerca de los resultados de dicha convivencia. Estas
evaluaciones pueden ser realizadas por la respectiva oficina de adopciones
o por el equipo multidisciplinario del tribunal. 
Entre las nuevas previsiones que se incorporaron en materia de adopción
están referidas a supeditar la validez del consentimiento de la madre a que
el niño haya nacido; exigir asesoramiento a todas aquellas personas cuyo
consentimiento es necesario en una adopción, así como suministrar a estas
personas información acerca de los efectos que tendrá dicha adopción;
prohibir la obtención de beneficios económicos o de cualquier otra clase
para consentir en la adopción; exigir elaboración del correspondiente
informe sobre el candidato a adopción, con miras a determinar su
adoptabilidad, comprendiéndose, en dicho informe a la familia y evolución
personal y médica del posible adoptado; así como elaborar el informe
necesario que permita determinar la aptitud para adoptar de los solicitantes
de la adopción; salvaguardar la confidencialidad del contenido de toda la
información que conforme un expediente de adopción y hacer posible que el
adoptado o su representante accedan a esta información, si su interés lo
hace aconsejable. 
Otro aspecto novedoso de la regulación en esta materia está constituido por
las normas sobre adopción internacional previstas en la Sección 4ª. En tal
sentido, se estimó necesario dar una definición de lo que debe entenderse
por adopción internacional para lo cual se utilizó el concepto de residencia
habitual de las partes, debiendo estas estar en países distintos con
independencia de su nacionalidad. Se tuvo en cuenta que Venezuela puede
ser tanto país de residencia habitual de los niños o adolescentes a ser
adoptados, como de los solicitantes de la adopción. 
Una previsión muy importante constituye la exigencia de tratados o
convenios internacionales para que se pueda realizarse una adopción
internacional. La razón de tal exigencia está en la necesidad de proteger
adecuadamente a los niños o adolescentes que son dados en adopción a
personas que residen en otros países. sin garantía alguna acerca de la
información que suministran dichas personas para solicitar la adopción, ni
tampoco del seguimiento que debe realizarse durante el período de prueba
o de lo que pueda pasar con el candidato a adopción, si los solicitantes
desisten de la adopción después que el niño o el adolescente ya se
encuentran en otro país. Asimismo, debido a que Venezuela ratificó y se
encuentra vigente para nosotros el Convenio de La Haya sobre protección
de niños y cooperación en materia de adopción internacional, aprobado en
1993, conceder la adopción internacional a solicitantes de Estados no
partes de aquel o de cualquier otra convención en la materia, crearía dos
tipos de adopción internacional, una muy cuidada y con resultados
controlados por los organismos que intervienen en la adopción, y otra,
exenta de controles y cuidados. La última de estas modalidades proporciona
la peligrosa e inconveniente práctica de las entregas directas de los
candidatos a adopción por sus padres a los solicitantes, sin ningún respaldo
institucional y sin garantía de veracidad de los datos suministrados y, a la
larga, se producirá el debilitamiento del objetivo de la Convención de La
Haya, haciéndonos más vulnerables al tráfico de niños. Finalmente es
oportuno recordar que la Convención de Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño auspicia en su artículo 21 la celebración de convenios y
tratados en materia de adopción internacional. 
Otro aspecto importante de la adopción internacional es el referido a la
Subsidiariedad de la misma, lo cual significa que se debe agotar primero las
posibilidades de una adopción interna y solo si ello no es posible o no es lo
más conveniente para quien va a ser adoptado, se utilizaría el recurso de la
adopción internacional. Asimismo, se incorporan algunas exigencias
referentes a la habilitación de los solicitantes, a la autorización que debe
obtenerse del Estado al cual va ser trasladado el candidato a adopción para
que el mismo pueda entrar y permanecer allí, a la presentación de las
solicitudes de adopción y a los responsables por los informes de
seguimiento durante el periodo de prueba. 
Los tres últimos Capítulos del Titulo IV están dedicados a los aspectos
procesales y comprenden, respectivamente, un procedimiento contencioso
en asuntos de familia y patrimoniales, un procedimiento para la adopción y
un procedimiento para alimentos y guarda. 
El procedimiento contencioso en asuntos de familia y patrimoniales resulta
aplicable en asuntos de familia, excepto la adopción, obligaciones
alimentarias y guarda, para los cuales se prevén procedimientos especiales;
Asimismo, se aplica en asuntos patrimoniales, dentro de los que se incluyen
los conflictos laborales. Dicho procedimiento se enmarca dentro de una
serie de principios rectores destinados a lograr una eficaz y pronta justicia
en los casos en que aplique. Como rasgos más relevantes de este
procedimiento se pueden mencionar la oralidad, brevedad de los lapsos,
gratuidad, amplitud de los medios probatorios, igualdad de las partes y
ampliación de los poderes del juez para conducir el proceso. Dentro de este
procedimiento se previó, la procedencia de los recursos de revocación,
apelación y casación, con las particularidades propias de cada uno de ellos. 
El procedimiento de adopción conserva los rasgos generales del
procedimiento actualmente regulado en la Ley de Adopción; sin embargo,
se incorpora al mismo algunas previsiones dirigidas a responder a la
adopción internacional y a las nuevas disposiciones consagradas para la
adopción en general. 
Finalmente, se decidió mantener el procedimiento especial de alimentos y
de guarda contenido en la Ley Tutelar de Menores, debido a los resultados
prácticos que ha permitido obtener, adicionándole algunas previsiones que
contribuyen a su mejor funcionamiento. 
Se estimó innecesario recargar el proyecto con una serie de procedimientos
especiales aplicables a diversos  asuntos, tales como, rectificación de los
actos del estado civil, oposición o suspensión del matrimonio, 
autorizaciones para los padres y otros representantes, los cuales se
encuentran debidamente regulados en el  Código de Procedimiento Civil,
motivo por el cual se 1imitó el proyecto a hacer la remisión
correspondiente. 
1. Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescentes.
La Convención y los demás instrumentos jurídicos que integran la Doctrina
de la Protección Integral poseen  todos los elementos para revertir el
antiguo paradigma y construir un Sistema Penal de Responsabilidad de
Adolescentes que sustituya el binomio «compasión-represión» por el
binomio «severidad-justicia».
El antiguo paradigma de la Situación Irregular hace eco de la postura
«compasión-represión» visto que se caracteriza por: 
1. a) La indefinición de lo que es hecho antisocial;
2. b) La aplicación de cualquier medida de seguridad,
independientemente de la infracción cometida;
3. c) Competencia ilimitada del juez para decidir ambas cosas (qué
constituye hecho antisocial y qué medida aplicar) lo cual conduce a la
impunidad o al exceso de rigor, según la pertenencia del «menor» a
una      determinada clase social. 
Los requisitos mínimos para la construcción del nuevo sistema penal de
responsabilidad son:                                                                         
1. a) La consideración del adolescente infractor como una precisa
categoría jurídica. Só1o es infractor quien ha cometido actos
previamente definidos como delito o falta según la Ley Penal.
2. b) La consideración de los menores de dieciocho y mayores de doce
años como inimputables e La responsabilidad implica que a los
adolescentes se les atribuya, en forma diferenciada      respecto de
los adultos, las consecuencias de los hechos que siendo típicos,
 antijurídicos y culpables,      signifiquen la realización de una conducta
definida como delito o falta, pues aun no esté plenamente presente en
él la capacidad de entender y de obrar conforme a esa comprensión,
hay ya un proceso de maduración que permite reprocharles el daño
social que causen, imponiéndoles una sanción que constituye una
medida con finalidad educativa.
La más moderna doctrina aconseja incluso dejar a un lado los eufemismos y
asumir, de una vez por todas,      que los adolescentes infractores tienen
responsabilidad penal, de la misma naturaleza que la del adulto, si bien
atenuada.
Los estudios más reputados advierten sobre la gran importancia pedagógica
de establecer un principio de      responsabilidad para el adolescente y de
no quedarse apegados a una visión asistencial de la njusticia para      la
niñez y adolescencia, que sólo le quita al joven la conciencia de la
responsabilidad de sus actos.
1. c) Garantía del debido proceso, adoptado todos los principios de la
Convencición: humanidad, legalidad, juriscionalidad, contradictorio,
inviolabilidad de la defensa, impugnación y legalidad del
procedimiento. En otras palabras si el adolescente comete una
infracción de la Ley Penal debe tener los mismos derechos y
garantías previstas para los adultos, mas aquellos inherentes a su
especial condición, como la reserva a la identidad y la
confidencialidad de las actas del proceso.
2. d) Reducción de los márgenes de discrecionalidad del juez, mediante
la consagración de los principios de legalidad del acto, del
procedimiento, de la sanción y su ejecución.
3. e) Concepción de la privación de libertad como una medida de
naturaleza estrictamente judicial (salvo el caso de flagrancia) y
excepcional (último recurso), impuesta sólo en caso de infracciones
graves. La     ejecución de la medida privativa de libertad es de
competencia exclusiva e indelegable del Estado.
4. f) Previsión de una amplia gama de medidas educativas que permitan
dar respuestas diferenciadas según el tipo de infracción y a la edad
del infractor.
5. g) Control judicial de las medidas impuestas al adolescente para
garantizar sus derechos, así como los objetivos que se atribuyen a la
sanción. En este sentido, el Titulo V, Capítulo I, en su Sección 1°, 
comienza por definir el sistema, señalar sus integrantes y consagrar
los principios básicos de Derecho Penal sustantivo: responsabilidad
en la medida de la culpabilidad, por conducta típica y antijurídica y
que lesione o ponga en peligro el bien tutelado. La responsabilidad
sólo puede ser declarada en juicio y la sanción sólo puede ser la
 prevista en la Ley según el caso, cuya ejecución debe cumplirse en la
forma que ésta regula. 
Seguidamente, en la Sección 2°, se precisa el ámbito de aplicación
personal, espacial y temporal de la Ley, así como los casos de concurrencia
de adultos y adolescentes en un hecho punible y, finalmente, se da pautas
de interpretación. Punto de sumo interés es la determinación de que un niño
que incurra en un hecho no puede ser objeto de sanción penal sino de una
medida de protección a cuyo efecto el fiscal del Ministerio Público o el juez,
según se haya establecido su participación durante la investigación o el
juicio, notificará lo conducente al Consejo de Protección. Se dispone así un
régimen progresivo de exigencia de responsabilidad conforme a las
enseñanzas de la sicología evolutiva só1o a partir de los doce años de
edad, que se hace más marcado a los catorce y que adquiere plenitud a los
dieciocho años. 
La Sección 3° consagra una serie de garantías fundamentales de orden
sustantivo y procesal, acatando el mandato de la Convención en el sentido
de que el sistema penal de responsabilidad de adolescentes debe, como
mínimo, ser tan garantista como el de adultos, con las particularidades de la
especialidad en razón de la edad. Así, además de los principios de igualdad,
dignidad, proporcionalidad, inocencia, derecho de ser oído, defensa, debido
proceso y única persecución, se ha incluido los principios de información
clara y precisa de los motivos de la investigación, sobre el significado de las
actuaciones procesales y las decisiones que se produzca, con la finalidad
de que el proceso sea absolutamente conocido y entendido por el
adolescente, lo que además del desarrollo del derecho de defensa que trae
consigo, contiene un sentido altamente pedagógico, dirigido a la
concientización de la responsabilidad. Se consagra la confidencialidad de
los datos del proceso; la excepcionalidad de la privación de libertad; la
separación de adultos cuando se esté detenido y, algo de gran
importancia,la consideración de los usos y costumbres de adolescentes
pertenecientes a comunidades indígenas, cuando se trate de establecer su
responsabilidad penal. 
El Capítulo II regula el procedimiento penal para la determinación de la
responsabilidad del adolescente, el cual ha sido concedido bajo el modelo
que presenta el Código Orgánico Procesal Penal. Así, además de
mantenerse la uniformidad de la legislación, se reconoce al adolescente
todo un sistema de garantías derivado de la concepción del proceso
acusatorio, que conforme a los más acabados documentos producidos y
aprobados por la comunidad organizada de negocios, constituye el marco
de referencia de los derechos del ciudadano enjuiciado penalmente. 
La Sección 1° trata de la investigación, define su objeto y regula la actividad
a ser cumplida en esta fase, dándose especial atención al régimen de
libertad al restringirse la detención a situaciones límite, previstas en los
artículos 557, 558 y 559 que son: 
1. a) La sorpresa en flagrancia en la comisión de un hecho punible, en
cuyo caso se hace constar las circunstancias en que ésta se produjo,
para que el fiscal del Ministerio Público a cargo lo presente al Juez de
Control en veinticuatro horas y, de ser procedente el enjuiciamiento,
convoque directamente al juicio oral ante el Tribunal del Juicio;
2. b) Para identificación, vale decir, cuando en una investigación en
curso surgen evidencias contra un adolescente que no se encuentra
civilmente identificado o de cuya identidad se tenga duda fundada,
entonces, el Juez de Control a solicitud del fiscal del Ministerio
Público puede acordar la medida, hasta por noventa y seis horas;
3. c) Para asegurar la comparecencia a la audiencia preliminar, caso en
el que, teniéndose evidencias contra un adolescente identificado, éste
no haya podido ser ubicado o, aun estándolo, no hubiere otra forma
posible de asegurar su comparecencia a la audiencia preliminar. Se
regula así una situación muy frecuente y se faculta a los cuerpos
policiales para ubicar y aprehender al adolescente, asegurando su
comparecencia al proceso pero con máximas garantías, toda vez que
el fiscal del Ministerio Público, ubicado y aprehendido el adolescente,
debe presentarlo en veinticuatro horas al Juez de Control, quien
podrá ordenar su detención. Tanto en el caso b), como en el c),
ordenada judicialmente la detención preventiva, la acusación deberá
ser presentada dentro de las noventa y seis horas siguientes. 
La  medida judicial de detención preventiva, dictada durante la
investigación, no debe confundirse con la prisión preventiva prevista en el
artículo 581, pues esta última implica ya la declaratoria de haber mérito para
el enjuiciamiento del adolescente imputado, al admitirse la acusación contra
él presentada. En este supuesto, en el auto de enjuiciamiento, el Juez de
Control debe dictar la medida cautelar necesaria para asegurar que el
imputado no se evadirá y comparecerá al juicio oral, pudiendo decretar su
prisión preventiva só1o en casos excepcionales, que la disposición
puntualiza. 
Así se cumple el mandato de la Convención sobre la excepcionalidad de la
privación de libertad, en este caso considerada como medida cautelar. 
La investigación culmina con la presentación de una acusación formal o con
un pedido de sobreseimiento. 
La Sección 2° prevé fórmulas de solución anticipada que, por lo novedosas
en nuestra realidad penal, merece especial consideración. Así tenemos que
por el principio de oficialidad, el fiscal del Ministerio Público tiene la
obligación de investigar cuando tenga sospecha fundada de la existencia de
un hecho punible, pero la confirmación de la sospecha por la investigación
no necesariamente debe conducirlo a acusar al adolescente que lo cometió
o participó. Por aplicación del principio de oportunidad puede darse al
asunto soluciones distintas a la acusación. Dichas soluciones son: 
1. a) La conciliación: fórmula mediante la cual el fiscal del Misterio
Público promueve un acuerdo que, si es homologado por el Juez de
Control, conlleva a la suspensión del proceso a prueba. Si durante el
lapso      determinado para el cumplimiento de las condiciones del
acuerdo, éste es cabalmente satisfecho, procede el sobreseimiento.
Esto tiene la gran ventaja de permitir la reparación individual o social
del daño y al mismo tiempo pretende la concientización del
adolescente a cuyo efecto se ordena su orientación y supervisión por
el ente más idóneo. Finalmente se evita llevar a juicio oral una
significativa cantidad de asuntos, que se solucionan favorablemente a
las partes sin que se renuncie a la responsabilidad del  adolescente
por su acto, excluyéndose únicamente aquellos hechos punibles que
por su gravedad y repercusión social se estima deben ser enjuiciados;
2. b) La remisión: esta fórmula permite prescindir total o parcialmente
del juicio en atención a lo insignificante del hecho (criminalidad de
bagatela) o a la mínima participación del adolescente. También
como      recompensa a una contribución decisiva en la investigación
que permita evitar la comisión de otros hechos punibles, esclarecerlos
o determinar la participación de otras personas, caso típico del crimen
organizado y de las pandillas, que utilizan adolescentes entre sus
miembros, para la perpetración de crímenes de toda especie. Otro
supuesto ocurre cuando el adolescente, a consecuencia del hecho,
ha sufrido un daño físico o moral grave, caso que se presenta, por
ejemplo, cuando hurtado o robando es gravemente herido o cuando
por conducir, sin licencia y con descuido, sufre un accidente en el que
muere o sufre una severa lesión un ser querido o resulta él mismo
con secuelas significativas de daño físico o moral. Finalmente,
cuando la sanción que se espera, por el hecho de cuya persecución
se prescinde, carece de importancia en relación a la sanción ya
impuesta o a la que cabe esperar por los restantes hechos; caso que
se presenta cuando, por ejemplo, cumpliendo sanción de privación de
libertad por un  robo agravado se descubre que también el
adolescente había cometido un hurto simple que en su momento no
fue conocido o que, siendo enjuiciado por varios hechos punibles,
alguno o algunos resulten de menor importancia frente a otro u otros
más graves, cuya sanción se estime suficiente. 
Estos supuestos, fundamentados en los principios de humanidad y
proporcionalidad permiten no sancionar la criminalidad de bagatela o la
culpabilidad exigua y decantar el proceso de modo de elevar a juicio sólo lo
más significativo del resultado de una investigación. 
Como se observa, en ambos casos, no hay pronunciamiento definitivo de
culpabilidad o no, respecto al asunto conciliado o remitido, por lo que no
debe confundirse con el procedimiento de admisión de los hechos, que si
bien abrevia el proceso, suprimiendo el debate, concluye con una sentencia
del Juez de Control. Dictada en la audiencia preliminar. 
La Sección 3° regula la acusación y la audiencia preliminar estableciendo
así el enlace entre la investigación y el juicio oral. De este modo, estimando
el fiscal del Ministerio Público que la investigación arroja mérito y no
habiéndose logrado o no siendo posible alguna formula de solución
anticipada, presentará la acusación al Juez de Control quien decidirá si
ordena o no el enjuiciamiento del imputado previa audiencia. Así se
garantiza una vez más el derecho de defensa y se crea mecanismos de
control, de modo que sólo vaya a juicio una acusación bien fundada,
subsanados los vicios de forma y resuelta cualquier cuestión incidental, todo
lo cual permite una mejor preparación del debate. 
En el auto de enjuiciamiento el Juez de Control deberá decidir sobre la
medida cautelar más conveniente para asegurar, en el caso concreto, la
comparecencia a juicio del imputado, a cuyo efecto se le suministra una
variada gama de posibilidades que encuentran su forma más gravosa en la
prisión preventiva, medida excepcional que procede únicamente cuando
exista riesgo razonable de evasión, temor fundado de destrucción u
obstaculización de pruebas o peligro para la víctima, el denunciante o el
testigo. Además sólo es admisible cuando el enjuiciamiento sea por delitos
para los cuales se autoriza la privación de libertad como sanción. 
Se dispone que, si transcurridos tres meses con el adolescente en prisión
preventiva, el juicio no ha concluido con sentencia condenatoria, el juez que
conozca el mismo la hará cesar, sustituyéndola por otra medida cautelar.
Esta regulación equilibrada la presunción de inocencia con el deber del
Estado de asegurar el enjuiciamiento, de modo que se concibe
gradualmente las medidas de coerción personal de restricción o  privacidad,
una vez dispuesto el enjuiciamiento y mientras concluye el juicio, en
atención a los principios de la  proporcionalidad y necesidad. 
La audiencia preliminar puede concluir incluso con la sentencia definitiva y
la imposición de la sanción, en  caso de admisión de los hechos. En este
caso, la ausencia de responsabilidad por el adolescente y la supresión  del
trámite del juicio oral se recompensa, si la sanción que procede es la
privación de libertad, con una  significativa reducción. 
La Sanción 4° regula el juicio oral, que se ha concedido según el modelo del
Código Orgánico Procesal Penal,  con reducción de algunos plazos de
modo de hacerlo lo más breve posible, sin que ello signifique menoscabo 
del derecho de defensa. Se incorpora al Tribunal de Juicio, cuando se trate
de delitos graves, la figura del escabino, lo que promueve la participación
ciudadana en el juzgamiento de adolescentes, siempre bajo la  dirección del
juez profesional especializado. 
El núcleo del proceso es la audiencia de juicio que se ha dispuesto oral,
continua y reservada. Se garantiza un  debate contradictorio fiscal-
querellante versus imputado-defensor en el que cada parte tenga
oportunidad de  presentar sus pruebas y controlar las del contrario siendo el
juez el director del mismo, con lo cual se preserva su imparcialidad. Así, los
miembros del tribunal sólo podrán interrogar para esclarecer puntos
dudosos pero  sobre hechos o circunstancias ya debatidas por las partes. 
Se dispone que la sentencia se pronuncie verbalmente, concluido el debate,
y cuando no fuere posible su  redacción total se leerá su dispositiva,
dándose una explicación sintética de sus fundamentos con lo cual queda
notificada, fijándose un plazo breve para su redacción y publicación. La
explicación ratifica una vez más el sentido educativo del juicio y la
necesidad de que el adolescente comprenda el significado de las razones
legales y éticos sociales de las decisiones que se produzca. 
La Sección 5° regula el régimen impugnatorio, manteniendo los recursos
que prevé el Código Orgánico  Procesal Penal al que se remite en cuanto a
su tramitación, procedencia y efectos. Novedad constituye en Venezuela la
incorporación del recurso de casación al proceso para determinar la
responsabilidad penal de adolescentes, con lo cual se garantiza a éstos un
derecho tradicionalmente concedido solo a los adultos. El régimen de
recursos debe ser entendido dentro de los parámetros del principio de
inmediación pues, al  establecerse un juicio oral, el control que pueda
ejercer el ad-quem en la vida impugnatoria es mucho más  restringido, pues
si éste pudiera realizar una nueva valoración de los medios de prueba,
resolviendo sobre los hechos con base en lo consignado en la sentencia del
a-quo y en las actas del juicio oral, entonces perdería su razón de ser este
juicio. De este modo, el control superior del fallo del Tribunal de juicio gira
en torno a si éste se basa en una infracción legal, que incluye aspectos
sustanciales y quebrantamiento de las formas procesales de mayor
importancia. 
El Capítulo II concluye con la  Sección 6ª que prevé otras disposiciones
complementarias relativas a la  competencia territorial, al cálculo de la
prescripción, a la regulación de los efectos de la evasión, a la acción  civil y
finalmente a la perturbación mental. Respecto a este punto se ha previsto
que si el imputado al momento  del hecho punible sufre perturbación mental
debe decretarse el sobreseimiento por el Juez de Control, pero si  esto sólo
es advertido posteriormente, en el trámite del juicio oral, procede la
absolución; por el contrario, si la  perturbación mental ocurre con
posterioridad al hecho el proceso se suspenderá y si no fuere posible 
continuarlo en un año se dará por terminado. Si la perturbación mental
ocurre o es advertida después de la  sentencia condenatoria, se suspenderá
el cumplimiento de la sanción. Se dispone además que en todos los  casos
el adolescente debe ser objeto de la medida de protección que corresponda
a sus circunstancias. 
El Capítulo III está referido a las sanciones, comenzado su Sección 1° por
precisar cuales son éstas,  cumpliéndose así con el principio de la legalidad
de la pena en el sentido de su predeterminación en abstracto.  EI catálogo
es amplio y va desde la amonestación hasta la privación de libertad,
pasando por formas graduales  de restricción de derechos que comprende
la imposición de reglas de conducta, servicios a la comunidad,  libertad
asistida y semi libertad, siendo el denominador común a todas una finalidad
primordialmente  educativa.
De Fundamental importancia son las pautas para la determinación de la
sanción aplicable, sobre la base del reconocimiento de que la legislación
penal versa sobre conductas y la posible aplicación de sanciones
proporcionales a quien culpablemente las ejecutó y no cuestiones relativas
a la personalidad o forma de vida del autor, cuestión que si bien puede ser
importante, corresponde a un enfoque determinista sociológico propio de
área de prevención, que debe separarse de lo que corresponde en esencia
a una Ley penal y ser tratado de un modo distinto. Aquí radica la principal
diferencia con la legislación que viene a derogar la nueva Ley. Al pretender
ser la legislación tutelar una panacea a todo el fenómeno de la criminalidad
de adolescente, resultó un híbrido que no fue eficaz en la prevención, pero
que, sin embargo, se instrumentalizó como un derecho penal represivo y
arcaico, que hacia notable referencia a la personalidad del autor y que
usaba indiscriminadamente criterios como el de » riesgo social» y »
medidas de seguridad» sin atención a las garantías elaboradas hasta el
detalle por el Derecho Penal, en sus siglos de desarrollo. 
Se pretende ahora, bajo parámetros fundamentalmente objetivos, dar la
pauta para la aplicación de una auténtica sanción, entendida como medio
para lograr por una parte la concientización y reinserción en la sociedad del
adolescente infractor de la ley penal y por otra, dar respuesta a la sociedad
que exige seguridad y, para ello, contención del fenómeno criminal. 
La sección 2° define clara y precisamente cada una de las sanciones
previstas y su forma cumplimiento, dando preeminencia a nuevas formas
alterativas a la privación de libertad y cabida a programas socio educativos,
incluso de iniciativa no gubernamental, con lo cual se integra a la sociedad
civil a esta tarea fundamental de rescate del adolescente infractor, para si
mismo, su familia y su comunidad. 
La  privación de libertad se admite como sanción únicamente cuando el
adolescente haya resultado culpable de  uno o varios de los hechos
punibles taxativamente dispuestos que son, por regla general, los de mayor
significación social, por sus resultados, por la violencia que les es intrínseca
o por la generalización del fenómeno y su vinculación con el crinen
organizado; o cuando fuere reincidente y el hecho punible objeto de la
nueva sanción, se prevea en la legislación ordinaria pena privativa de
libertad, que en su limite máximo sea igual o mayor a cinco años; o cuando
incumpliere injustificadamente otra sanción que le haya sido impuesta, caso
en el cual se considera su intemamento  como un presupuesto necesario
para un programa socio-educativo eficaz. 
Se regula además con la mayor precisión el lapso mínimo y máximo que
puede durar la privación de libertad según la edad del adolescente, los
distintos supuestos de procedencia de esta sanción y se agrega que en
ningún  caso podrá imponerse al adolescente un lapso de privación de
libertad mayor al límite mínimo de pena establecido en la Ley penal para el
hecho punible correspondiente. Esto, sumado a que el lapso máximo por el
que puede privarse su libertad a un adolescente  mayor de catorce años es
de cinco años, y de dos en caso de que tengan menos edad, da cuenta del
absoluto respeto a la concepción de que se trata de una responsabilidad
penal especialmente atenuada y que la privación de libertad como medida
sancionatoria excepcional, sólo es procedente en casos muy graves y como
sustrato para la aplicación de un programa acorde con el objetivo
pedag6gico de la sanción. 
La sección 3° regula lo concerniente a la ejecución de las sanciones,
aspecto medular que explica cuestiones de tanta importancia como la
exigencia de entidades y programas, públicos o privados, debidamente
registrados, para garantizar su adecuado cumplimiento y el logro de su
finalidad educativa. 
Se dispone la obligatoriedad de la escolarización, formación para el trabajo
y recreación en los institutos de internamiento, que deben ser
establecimientos públicos y pertenecer al sistema previsto en este proyecto;
se resalta la necesidad de seleccionar cuidadosamente el personal según
su capacitación, lo que pretende hacer  efectiva una auténtica especialidad. 
Asunto trascendental es el plan individual de ejecución de la sanción de
privación de libertad, en cuya elaboración debe participar el adolescente y el
cual atiende al estudio de los factores y carencias que incidieron en su
conducta y al establecimiento de metas concretas y estrategias idóneas
para fortalecer sus potencialidades y suplir o manejar sus deficiencias. Es
aquí y no en la determinación de la sanción, donde cobra un rol significativo
la personalidad del infractor, de modo que atendiendo a sus especiales
necesidades se atiende también a la prevención. Sin duda alguna, seria
poco humano y poco efectivo un sistema de ejecución penal que quitara al
condenado la esperanza y la posibilidad real de integrarse a la sociedad y
de vivir una vida sin delincuencia. 
El Capítulo culmina con la Sección 4° que prevé el control judicial de la
ejecución de las sanciones impuestas al adolescente, para garantizar el
cumplimiento de sus objetivos. El Derecho Penal ha comprendido que
resulta incompatible la concepción de un sistema sustantivo y procesal
garantista con la práctica de echar al olvido al condenado. En este contexto,
además de la prohibición de condiciones penitenciarias crueles o
degradantes, que destruyen la personalidad, se ha dispuesto la intervención
judicial especializada que, entre otras atribuciones, debe revisar las
sanciones impuestas por lo menos cada seis meses para verificar si están
cumpliendo los objetivos que las fundamentaron, lo que garantiza un
régimen progresivo en los programas socio- educativos. 
El Capítulo IV, último del Titulo, diseña y estructura la justicia penal del
adolescente. La Sección 1° regula la actividad del Ministerio Público en este
campo y de la Policía de Investigación. 
Al Ministerio Público corresponde la investigación y el ejercicio de la acción
penal pública. Para el primer aspecto rige el principio de la oficialidad y para
el segundo los criterios de oportunidad reglados a los cuales ya se ha hecho
amplia referencia. 
La Policía de Investigación es el órgano encargado de auxiliar en la
investigación de los hechos punibles y sus responsables y debe contar con
personal especialmente capacitado para trabajar con adolescentes. Puede
practicar aprehensiones pero en ningún caso disponer la incomunicación.
Otros cuerpos policiales también están facultados para aprehender
adolescentes en cuyo caso deben ponerlos de inmediato a la orden de la
policía de investigación. Esta debe siempre comunicarlo de inmediato al
fiscal del Ministerio Público. 
La Sección 2° regula al sujeto procesal imputado, disponiéndose sus
derechos y en especial la participación de su defensor desde el inicio de la
investigación y durante todo el proceso; este puede ser particular pero se
prevé la defensa pública especializada, tal cual está concebida para los
adultos. Se dispone que los padres, representantes o responsables puedan
intervenir en el proceso como coadyuvantes en la defensa sin perjuicio de
su participación como testigo del hecho investigado. 
La Sección 3° está referida a la víctima, la que de conformidad con la Ley
tiene amplia participación en el proceso, aun no constituyéndose en
querellante, pudiendo incluso recurrir en apelación contra el sobreseimiento
o la absolución. La definición de victima, sobrepasa al directamente
ofendido por el hecho punible, extendiéndose a otros afectados e incluso a
asociaciones, fundaciones y otros entes legalmente constituidos, en caso de
delitos que afectan intereses difusos o colectivos, siempre que el objeto de
la agrupación se vincule directamente con esos intereses. 
Para el enjuiciamiento de hecho punibles que requieren instancia privada, la
victima deberá ejercer la acción mediante querella, conforme dispone el
artículo 556 y en los delitos de acción pública podrá adherirse a la
acusación fiscal en el plazo establecido en el artículo 572. 
Culmina el Capítulo con la Sección 4° dedicada a los órganos
jurisdiccionales. 
En busca de una economía de acciones que brinde la mayor eficiencia con
el máximo aprovechamiento de los recursos, se ha concebido la Sección de
Adolescentes del Tribunal Penal. Esto permite la utilización del nuevo
concepto funcional de la administración de justicia que prevé el Código
Orgánico Procesal Penal y caracteriza el proceso de adolescentes dentro
del marco que le es propio, un tribunal penal, pero eso si, como órgano
especializado tanto a nivel de la investigación como del proceso mismo y
posteriormente en la etapa de ejecución de la sanción. 
Este tribunal se concibe asistido de un servicio auxiliar de equipos
multidisciplinario y de una sala de citaciones y notificaciones, además,
dotado de instalaciones, equipos y personal, necesarios para el cabal
cumplimiento de sus funciones. 
1. Disposiciones Transitorias y Finales.
Bajo este Titulo genérico encontramos tres tipos de normas: disposiciones
que tienen carácter preparatorio, como los artículos (672 y 673), otras con
carácter verdaderamente transitorio y por último, las finales. 
Se incluye disposiciones preparatorias para que, al momento de concluirse
la vacatio los órganos y la normativa complementaria estén dispuestos para
hacer efectiva la protección a los niños y adolescentes, previstas en la Ley. 
Las disposiciones contenidas en los artículos 674, 676, 677 y 678, por
ejemplo, tienen carácter verdaderamente transitorio y están concebidas
especialmente para garantizar la protección aun cuando determinados
órganos no estén debidamente instalados en toda la República. 
Las disposiciones finales contenidas en los artículos 673, 674, 675 y 681
ameritan un breve comentario: 
Actualmente el Instituto Nacional del Menor es un organismo complejo que
ejecuta una gran cantidad de programas y dirige una amplia gama de
entidades de atención. Sin embargo, está pasando por un proceso de
reorganización interna, transfiriendo tales entidades y programas a las
Gobernaciones de los Estados. 
Las disposiciones transitorias obligan a la profundización del proceso
descentralización del Instituto, previendo un lapso no mayor de un año para
que concluya. Hasta tanto, el INAM, para evitar traumas y favorecer la
continuidad administrativa, seguirá funcionando como instituto autónomo.
Vencido el plazo o finalizado el proceso de transferencia, las disposiciones
transitorias establecen que el primer Director Ejecutivo del Consejo Nacional
de Derechos será quien desempeñe el cargo de Presidente del INAM para
la época. 
El artículo 681 cuyo contenido pudiera lucir drástico, tiene por finalidad
proveer de identidad a más de cuatrocientos mil niños venezolanos que en
estos momentos, formalmente no existen. Por carecer de identidad no
tienen acceso al disfrute de derechos tan fundamentales como la educación
y la salud. En tal sentido, seria contradictorio, inconcebible, consagrar para
los niños y adolescentes derechos y garantías que luego no podrán hacer
valer porque no pueden demostrar que son personas, a la luz de la
legislación. 
Las disposiciones finales se circunscriben a las derogatorias expresas y
tacitas y a la vacatio legis. Sobre este particular se impone comentar que
por virtud de la organicidad, especialidad y posterioridad de esta Ley,
quedan derogadas todas las disposiciones que le son contrarias, previstas
en las Leyes ahora vigentes. Esta derogatoria puede ser total, cuando la
disposición es enteramente sustituida, o parcial, cuando sólo se sustituye en
cuanto afecte a niños o adolescentes, quedando vigente en lo relativo a
adultos. 
Además hay derogatorias expresas como los artículos 413 y 434 del Código
Penal, que no han sido sustituidos por otros porque simplemente contenían
una discriminación negativa inaceptable contra niños y adolescentes.      
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