Institucionalid

ad y Políticas
Públicas para
la niñez
-Ponencia presentada en el XX Congreso
Panamericano de Niñez y Adolescencia del
IIN -23 al 25 de septiembre de 2009-

Yuri Emilio Buaiz Valera

 INSTITUCIONALIDAD Y POLITICAS PÚBLICAS PARA LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

Yuri Emilio Buaiz Valera

“Quizá sea el momento de acudir a la cita con la infancia de veras y sus
duendes de nunca….”
Mario Benedetti. DUENDES DE NUNCA
I
La promulgación de la CDN y el proceso de adecuación legislativa
- compromisos, miedos y mitos-
La Asamblea General de las Naciones Unidas promulgó la Convención sobre los Derechos
del Niño –CDN-, el 20 de noviembre de 1989. En este instrumento de Derecho Internacional se
consagran los principios generales y particulares de protección integral a los niños y niñas 1, y se
reconocen los derechos a la supervivencia, desarrollo, participación y protección especial de esta
población.
La Convención, ha conquistado la voluntad mundial al ser el texto jurídico-social de derechos
humanos con mayores ratificaciones de los países miembros de la ONU. La CDN más que un
cuerpo de normas (más allá de un reconocimiento de derechos universales para la niñez), al
contener mecanismos garantistas de aplicación, cumplimiento y restitución de derechos; se ha
erigido en instrumento de planificación, acción y evaluación de las políticas públicas de los países,
así como una guía del contenido programático de estas políticas.
A partir de la ratificación interna que hacen los Estados parte de la CDN, se obligan tanto en
el concierto internacional, como en la esfera nacional, a adoptar medidas de efectividad
(mecanismos de garantía), de los derechos reconocidos en este instrumento. En el grupo de
medidas de efectividad se encuentran las de adecuación legislativa2. Este proceso de adecuación
legislativa resulta inédito en la región de América Latina y el Caribe, por cuanto ha traído consigo

1
Entendidos en el sentido en que lo hace el artículo 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño, esto
es, en el grupo general que comprende desde los 0 hasta los 18 años.
2
En el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la mayoría de los convenios, pactos y
acuerdos se caracterizan por contener una o varias cláusulas que comprometen a los Estados parte a
implementar acciones de efectividad de los derechos que reconocen, consagrando mecanismos generales
de implementación al interior de los países y mecanismos particulares en cada una de las normas o
artículos de esos textos internacionales. En los grupos de mecanismos generales se encuentran las
adaptaciones legales y administrativas internas, y en las cláusulas particulares, la implementación de
medidas sociales, educativas, culturales, institucionales, judiciales u otras. Estas cláusulas, tanto las de
carácter general (legislativas y administrativas), como las específicas son mejor conocidas con la
denominación de PROVIDENCIAS O MEDIDAS DE EFECTIVIDAD. Por tanto, las leyes internas de los países
deben sufrir transformaciones que permitan adecuarlo legalmente a los postulados, normas y principios que
contienen los tratados internacionales. La Convención sobre los Derechos del Niño –CDN- en su
artículo 4 establece que “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas,
legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la Presente
Convención.” Ello obliga a que la transformación legal no sea sólo un asunto enunciativo o
alegórico, como sería por ejemplo el reconocimiento de derechos en un articulado, o la mención
de la protección integral sin mecanismos de efectividad que les sean propios a su
materialización o cumplimiento, o en todo caso, a su restitución en caso de violación.
2
verdaderos movimientos sociales de reafirmación interna de la propia Convención, generado por la
irrupción de un nuevo paradigma jurídico-social, cuanto más ideológico, en el tratamiento de la niñez
y adolescencia, subvirtiendo la concepción minorista de la niñez y adolescencia que les concebía
como objetos sociales de la verticalidad autoritaria de los adultos y de las instituciones, y no como
sujetos sociales de derechos que ocupan un lugar activo en la sociedad, en su comunidad, en su
familia y en su propio desarrollo.3 Pero también el proceso de adecuación legal a la CDN y aún más
el de adecuación institucional e implementación de las nuevas reglas de tratamiento de la niñez; ha
traído consigo conciencias, prácticas y sentimientos encontrados, propios de la naturaleza de la
irrupción de un nuevo paradigma filosófico, social, jurídico y, en fin, humanístico.
En medio de esta irrupción de los derechos humanos de los niños y niñas, en la práctica
cotidiana de madres y padres, autoridades públicas, organizaciones privadas, maestras y maestros,
entre otros; existen cuando menos grandes confusiones, especulaciones y mitos acerca de los
derechos de los niños y niñas. Algunos de estos mitos están rodeados de ignorancia, otros de
severas intenciones para descalificar los avances de la humanidad, y otros, quizás muchos mitos,
provienen de miedos, sin duda severos miedos ante las transformaciones culturales, sociales e
institucionales que conlleva la materialización real de los derechos humanos de los niños. Si la
proclamación de la CDN y la difusión de los derechos que reconoce y consagra a los niños ha
provocado tales sentimientos y prácticas encontradas, no es porque los trajo impresos en la letra
misma de los derechos; sino porque la pasividad con que se aceptaba el tratamiento injusto y la
aplicación de los “remedios” de la doctrina de situación irregular, no había conseguido ser
subvertida. La doctrina de Derechos Humanos consagrada en la CDN subvirtió de forma radical la
aceptación generalizada de que los “menores” podían ser tratados de forma clasista, dividiendo a la
niñez entre los que pueden y tienen oportunidades, y los que no pueden y son excluidos, además de
la crueldad que los adultos quisiéramos y con la discrecionalidad que las leyes y la cultura
autorizaban, es decir, sin limitaciones, prohibiciones, ni reglas de derecho que determinaran la

3
Recordemos que antes de la promulgación de la Convención sobre los Derechos del Niño, prevalecía
la consideración minorista del niño como la más clara y odiosa expresión de la Doctrina de la Situación
Irregular, en la que se sustenta el paradigma tutelar con un abordaje de la infancia bajo la percepción de
lastima, compasión, caridad y represión. Este paradigma tutelar divide a la infancia entre quienes tienen y
pueden y los que no; sometiéndolos a un tratamiento diferencial, sometidos a la “beneficiencia” protectora
los excluidos de oportunidades sociales, con una progresiva imposición de reglas que criminalizan su
situación de pobreza, tomando como objeto de derecho las diversas situaciones de hecho adversas para
responder con una especie de marcaje jurídico a la apropiación del ser, atentando contra su condición
humana, al someterles a la institucionalización (léase internamiento y privación de libertad), por causas
estructurales asociadas a la exclusión, marginalidad y pobreza. Serán pues los confinados de la sociedad
todos aquellos niños que al presentar ciertas características (que más bien condiciones), sociales se les
tutelará con la represión judicial e institucional, en nombre del amor, la compasión y la “protección”. En
razón de la obligación de adecuación legislativa a la Convención, no debería ninguna ley de un Estado
parte contener normas que favorezcan la división social de la niñez, o que establezcan la Adopción por
causas de pobreza de los padres, o la separación del niño de su familia por estas mismas causas, o que
afecten la participación social o retrotraigan al omnímodo poder de los jueces frente a situaciones sociales
de la niñez o adolescencia, o la regresión a la incapacitación social de la niñez, entre otras.

3
consideración de los niños como personas humanas y sujetos sociales, iguales en lo social y en los
derechos.
Siendo la CDN el mentor ideológico de tal subversión del status jurídico y social del
tratamiento de la niñez, evidentemente debía provocar las reacciones descritas, pero si ello hizo este
instrumento internacional, cuanto más lo ha multiplicado la promulgación de leyes internas en los
países que han adecuado su normativa sobre niñez, a los principios, postulados y normas de aquel
instrumento internacional, obedeciendo al compromiso establecido en su artículo 4 que ordena
tomar todas las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otra índole apropiadas para dar
efectividad a los derechos de los niños.
II
Las adecuaciones legislativas, las políticas públicas y la práctica institucional
1. Las adecuaciones legislativas: Como antes se ha indicado, la CDN consagra los principios
generales y particulares de protección integral a los niños y niñas, y reconoce los derechos a la
supervivencia, desarrollo, participación y protección especial de esta población, comprometiendo a
los estados parte a dictar y ejecutar no sólo medidas legislativas sino también administrativas,
institucionales, sociales, y todas aquellas de cualquier índole necesarias para la efectividad de los
derechos de los niños.
Así, la adecuación legislativa, obliga a los países a que se revise detallada y
conscientemente cualquier propuesta legal para que sea coherente con los principios internacionales
de la doctrina de protección integral, esto es, que desarrolle los mecanismos garantistas, que no
legalice instituciones que pertenecían a la tutela minoril de la doctrina de situación irregular, o que no
renuncie a principios de derechos humanos, o los vulnere de alguna forma en el discurrir de las
normas legales internas. Toda actividad legislativa en materia de derechos humanos debe estar
signada por el respeto a los postulados del instrumento o convenio internacional que les da origen,
en razón de los compromisos internacionales derivados del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos. Se consagran por ello en las constituciones políticas más avanzadas del mundo,
cláusulas de inmutabilidad que prohíben, por cualquiera medio, menoscabar o retrogradar derechos
humanos ya acordados por la Nación. De manera que se destacan entre los límites del poder
constituyente y del poder legislativo constituido, el derivado de los tratados internacionales en
materia de derechos humanos, que constituyen límites sustanciales en cualquier reforma o cambio
legal, sea parcial o total. Estos límites sustanciales se comportan a su vez como mandato de la
comunidad internacional que comprometen al Estado a constitucionalizar los derechos que han
reconocido internacionalmente, y a no menoscabarlos en futuras reformas legales o
constitucionales. Así mismo, es indudable que el marco de los Derechos Humanos por ser dinámico
y social, forma parte de la organización de las sociedades, y con ellas, del Estado social de Derecho
y de Justicia. También ese dinamismo posee una característica singular, que consiste en que bajo

4
ninguna forma se pueden cambiar los principios y postulados en aras de restringir derechos a las
personas.
Por tanto, los derechos humanos sólo se modifican con el objeto de ampliarlos, no de
restringirlos. De tal forma que no existen límites en su ampliación pero si prohibiciones en su
retracción legal o constitucional. En consecuencia, la ampliación de un régimen legal de derechos
humanos puede entenderse en una doble orientación: en primer lugar, con el fin de asegurar el
reconocimiento de un derecho no consagrado y en segundo término, para garantizar su
cumplimiento4.
La CDN expresa el contenido del principio de adecuación en todo el recorrido de sus normas,
de forma particular en cada derecho reconocido universalmente, aunque de manera general asegura
el umbral de este principio, en el primer párrafo de su artículo 4, por lo que podríamos afirmar que la
adecuación legislativa a la CDN se convierte así en una especie de “principio de los principios”, toda
vez que no se trata de cualquier adaptación legal, sino de una que respete las bases y fuentes
internacionales de la doctrina de derechos humanos de los niños. Las adecuaciones legales
constituyen así un principio estrechamente relacionado al carácter progresivo de los derechos
humanos.

2. Prioridad y efectividad:
Bajo esta premisa, y siempre en el marco de la variedad de medidas de efectividad
-garantías- que se desarrollan en todas y cada una de las normas de la CDN; entendemos que la
motivación garantista si bien concibe como importante la adecuación legal, no la asume como
determinante para la materialización de los derechos en las políticas públicas.
Por tal razón, otros principios y medidas se desarrollan en el contexto de la Doctrina de
protección integral, por lo que el principio de efectividad trasciende las adecuaciones legislativas y
compromete a las transformaciones institucionales, mientras que el principio de prioridad absoluta,
contenido en el mismo artículo 4 de la CDN, consagra obligaciones particulares de políticas y
gestión pública para los niños.
En efecto, el artículo 4 de la CDN, expresa que:
“...En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales,
los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de
que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación
internacional”
El principio contenido en esta norma orienta de forma preclara que los Derechos humanos
de los niños y niñas deben ser atendidos con prioridad absoluta. Ello significa que el Estado

4
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos junto a otras organizaciones publicaron una guía que
amplía sobre el dinamismo de los Derechos Humanos. Ver Derechos Humanos de las Mujeres: Paso
a paso. San José, 1997.
5
debe adoptar medidas hasta el máximo de los recursos para propender a la protección integral y,
de ser necesario, recurrir a la cooperación internacional.
Que los derechos de niños y adolescentes sean atendidos con prioridad absoluta no es
únicamente que se les dé preferencia en la formulación de las políticas públicas, sino también
prioridad en el destino de los recursos públicos, preferencia absoluta en atención y socorro en
cualquier circunstancia y en protección preferente frente a situaciones de violación o negación de
derechos, y que también se castigue y sancionen preferentemente estas violaciones.
La citada disposición que consagra la Prioridad Absoluta es de particular interés para
transformar la conducta institucional de los gobiernos respecto a la planificación social, puesto que
invierte el orden jerárquico o de preeminencia de los asuntos de Estado y de gobierno, al colocar
en primer lugar las medidas referidas al cumplimiento de los derechos sociales, económicos y
culturales de los niños, niñas y adolescentes, sin que valga como excusa motivaciones de carácter
presupuestario, emergentes o circunstanciales que tradicionalmente se han utilizado para evadir
responsabilidades en el cumplimiento de los derechos humanos.
En un sentido práctico de las políticas públicas, significa que para su diseño, aprobación y
ejecución, primero y en primer lugar debe estar presente el análisis de la situación de los niños, la
aplicación de políticas, incluyendo acciones, planes, programas y presupuestos hacia esta
población, dirigidos a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, antes que
otro sector social, pero si acaso no fueren suficientes los recursos nacionales para la aplicación de
las medidas que impone el principio de prioridad absoluta, también con prioridad se debe recurrir a
la cooperación internacional, lo que en la práctica de la política de solicitud de cooperación
significaría colocar en primer plano de la ayuda a los niños, antes que los compromisos derivados
de otras acciones del Estado.

3. Los cambios institucionales son transformación política del Estado

En el marco del relacionamiento entre ambos principios: la efectividad, (entendidas las garantías
como obligación del Estado), y la prioridad absoluta (entendida como garantía primaria específica
para transformar la política pública y las instituciones del estado), resulta obvio que el deber de
prestación de los derechos sociales, económicos y culturales está relacionado a los mecanismos
con que cuenta el Estado para su satisfacción, en donde no tiene cabida seguirlos confiando a la
discrecionalidad que ha funcionado de manera perversa para excusar la supresión progresiva (y
sistemática), de estos derechos. Entenderlos como simples servicios sociales que se dejan a la
discrecionalidad del Estado, o a los favores de asistencia social, o sacrificarlos por las situaciones
de crisis que atraviesan los países, negociando estos derechos en el mercado, constituye otra
perversión para justificar su negación sistemática. La afirmación de Ferrajoli5 es así un significativo

5
Ferrajoli, Luigi. Derechos y Garantías: La Ley del más débil.
6
aporte si queremos analizar las realidades institucionales de nuestros países desde una
perspectiva crítica y propositiva, a la luz del principio de prioridad absoluta, cuando expresa que “
….los problemas suscitados por los derechos sociales son sobre todo de carácter
económico y político: tanto porque estos derechos, a diferencia de otros, tienen un coste
elevado, aunque seguramente no mayor que el de su tutela en la formas paternalistas, y
clientelares de prestación, como porque, de hecho, a falta de adecuados mecanismos de
garantía, su satisfacción ha quedado confiada en los sistemas de welfare a una onerosa y
compleja mediación política y burocrática que por sus enormes espacios de
discrecionalidad constituye la fuente principal de despilfarros, costes y, sobre todo,
ineficacia.”

4. Adecuación Institucional y políticas Públicas en el modelo reactivo de derechos:

La enumeración de las medidas o providencias para la efectividad de los derechos se desprende,
como antes he dicho, de todos y cada uno de los artículos de la CDN, aunque más allá de tales
medidas – y también de ellas- se desprende un contexto programático y de gestión transformadora
dirigido a las políticas públicas, que es decir sin ambages dirigido a las estructuras fundamentales
de la gestión toda del Estado.

Es así como entiendo que si bien en las ulteriores adecuaciones legislativas a la CDN llevadas a
cabo en la mayoría de los países de América Latina y El Caribe se desarrolla una nueva
institucionalidad, que en los más de los casos, está representada por estructuras orgánicas y
dinámicas de naturaleza pública que se concretan en Sistemas Nacionales de Protección, éstos por
sí mismos ( me arriesgo a ser irreverente), no representan ni podrán representar el “absoluto” de los
cambios que se derivarían de una fiel expresión y aplicación política de los derechos humanos de
los niños, puesto que estos entrañan una transformación sustancial de los modelos de Estado y no
sólo la inserción de una nueva estructura en un modelo de estado viejo o el acoplamiento, de una
forma pública especializada para niños, en una estructura de gestión pública de Estado con una
visión, una dogmática, una práctica política, y en fin, una organización supraestatal contraria a la
justicia social y a la equidad.

Ciertamente, en la Región de América Latina y El Caribe se reportan avances significativos en la

adaptación de las leyes internas de los países a la Convención sobre Derechos del Niño.
Un apretado resumen de las características de estas adecuaciones, indica que:
1. Han traído consigo una nueva institucionalidad, ya que normativamente desarrollan:
• Estructuras orgánicas y dinámicas de naturaleza pública: SISTEMAS NACIONALES DE
PROTECCION A LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA
• Constituyen un Sistema de Control y restitución de Derechos de los Niños

7
 • Se trata de una institucionalidad reactiva que no supone necesariamente la remoción de las
bases estructurales del Estado.
2. Las adecuaciones institucionales tienden a agotarse en nuevos Sistemas de Protección, sin
entrañar una transformación sustancial del Estado y su gestión pública.
3. Pretenden sustituir y/o cambiar al Estado, insertando instituciones nuevas en un Estado viejo,
y en ese contexto, la práctica institucional de los nuevos modelos proyecta que la autonomía sea
entendida como estructura no integrada al Estado, con serias contradicciones con la estructura
fundada en los poderes ya instituidos con antelación.
4. La nueva Institucionalidad de Protección restituye derechos pero no determina las garantías de
prestación de derechos desde el nivel estructural, por lo cual no compromete sustancialmente a la
política pública.
5. Ejecutan acciones que tienden a influir de forma temporal y poco sostenible en las relaciones
de Estado-Sociedad-Niños, y por tanto, no produce cambios estructurales en esta relación
6. En lo estrictamente penal, en aquellos países en donde se ha adecuado la legislación penal
para adolescentes en conflicto con la ley, no supone más que un sistema de reacción que protege
al adolescente sus derechos en el proceso y en la ejecución de las sanciones. Por ello, el sistema
penal no tiene carácter de prevención primaria. La pedagogía aplicada al conflicto social es un
posteriori.
Esta caracterización general del proceso de institucionalización de las instancias de niñez en la
Región da cuenta del desarrollo de una visión minúscula de la Protección Integral de la niñez por
cuanto no consigue alcanzar de esa forma las transformaciones político-institucionales, toda vez que
éstas (que se desprenden de la ideología de la CDN), van más allá de un sistema de control y
restitución de derechos, comprometiendo su exigibilidad, y en fin, la posibilidad de no dejar
justificación alguna, ni posibilidad de negación ninguna al Estado frente a la exigencia de su garantía
o cumplimiento de manera sistemática y permanente, lo que indica sustancial e irremediablemente la
superación de una estructura orgánica del Estado sustitutiva/reactiva de derechos por una
constitutiva/activa de éstos que se debe comenzar a diseñar políticamente sobre la base de una
estructura de gestión pública de los derechos humanos en todos los sectores de organización
supraestatal (poderes legislativos, ejecutivo, judicial, ciudadano, entre otros), que además de la
posibilidad de control por parte de un órgano de naturaleza pública, se constituyan en sí mismos en
mecanismos de cumplimiento. De allí que la cultura institucional resultaría afectada por las
transformaciones sustanciales en la gobernabilidad (representada al menos por el binomio
estructuración/legitimidad social) y gobernación (representada al menos por el binomio toma de
decisión/eficacia), de las democracias.
García Méndez6 ha expresado que “ La verdadera revolución cultural de la CIDN radica
precisamente en el hecho de haber alterado sensiblemente el carácter del vínculo que
6
Ob. Cit.
8
históricamente ha imperado en la relación de los adultos y el Estado con la infancia: la
discrecionalidad absoluta amparada en la idea de la incapacidad total.”. Sobre esta afirmación
es legítimo entender que la alteración de las relaciones del Estado con respecto a la Infancia no se
materializa sin acciones sustantivas sobre la propia estructura del Estado, tomando como proyección
programática los derechos de los niños, y desarrollando -desde la variedad de medidas que encierra
cada derecho particular- las transformaciones necesarias para que el derecho sea efectivo.
Guendel7, por su parte, ha planteado que “Los procesos culturales e institucionales de
configuración de una nueva realidad social implican cambios incrementales de largo plazo.”
En América Latina y El Caribe, estos cambios en materia de niñez y adolescencia han pugnado con
inconvenientes y perjudiciales dilaciones, pues si bien la Región ha iniciado un proceso de
adecuación institucional que tiene como característica común la transformación de las viejas
estructuras de atención y tratamiento tutelar de la niñez y adolescencia para ser sustituida por una
institucionalidad sistémica de protección integral, este proceso ha tenido en la región
particularidades comunes a todos los países, y ha distinguido también características singulares a
cada país.

Entre las particularidades comunes se evidencian:

A. Una marcada pugna entre el desmantelamiento (desestructuración), de las estructuras
administrativas y judiciales de atención propias de la doctrina de la situación irregular, tales como
juzgados de menores, programas de atención final, institucionalización de niños por violación de sus
derechos, y la construcción de los modelos de protección integral que privilegian la restitución de
derechos, los mandatos de protección universal dirigidos a la incidencia en la política pública, y la
atención no fragmentada de la niñez y adolescencia. Esta particularidad común que denominaremos
como la pugna político-institucional en el proceso de adecuación sustancial del Estado para la
garantía de los derechos a niños y adolescentes, trasciende a la mera consideración de efecto, para
comportarse como característica necesaria y predecible por la naturaleza propia de los cambios que
propone la doctrina de protección integral. De tal manera, que resultaría errático determinar que la
pugna entre la transformación estructural y el continuismo de la atención tutelar, es una
consecuencia o efecto, puesto que es un elemento característico propio a todo proceso de
transformación.
B. Los esfuerzos de instauración del modelo de protección integral e incluso de instancias ya
conformadas, coexisten con viejas estructuras del Estado y con instancias administrativas, modelos
y conductas institucionales que no le son propias al modelo de protección integral, obstaculizando
peligrosamente el desarrollo adecuado y pleno de las acciones y políticas de protección a los
derechos de niños y adolescentes. El ejemplo más evidente de esta situación se observa en el
7
GUENDEL, Ludwig. La Política de la Política Pública y los Derechos de la Niñez y la
Adolescencia: En búsqueda de un programa de transformación de las instituciones
sociales., p. 114
9
desempeño de programas y servicios tutelares que focalizan la atención en el niño como problema,
y que lejos de restituir derechos, son un factor adicional de nuevas violaciones de estos derechos.
Otro ejemplo lo constituye la organización y la práctica de las medidas administrativas de protección
y restitución de derechos, que por lo general, son decididas en el marco de la concepción tutelar,
ordenando “restituciones de derechos” que se caracterizan por el aislamiento familiar, el
secuestro social y familiar del niño, la institucionalización de niños de calle y, en fin, por la orden de
aplicación de aquellos programas tutelares.
C. La poca comprensión de que la aprobación y entrada en vigencia del marco legal de
protección integral, constituye una condición subjetiva, no determinante de la protección en sí
misma; ha desarrollado un inmediatismo legalista que culmina en el juzgamiento y condena de la ley
como ineficaz. En la medida en que la condición subjetiva de la ley no logra materializar en la
realidad institucional (entre otros, por los factores antes descritos en los puntos “a” y “b”), en esa
misma medida se afianza una concepción legalista fundada en el mito de la ley como condición
determinante para la protección de los derechos de los niños, y por tanto, conduce al determinismo
legal de la ineficacia normativa. Esta concepción está alimentada por la corriente jurídica positivista
que pretende conceptualizar las leyes de niños como un marco exclusivamente jurídico, obviando
que la singularidad de estas leyes estriba en el marco social e institucional que proyecta, solo
realizable bajo otras premisas y no exclusivamente las de índole legal. En otros términos, las
normas jurídicas de las leyes de protección de la niñez, no se bastan o concluyen en su ciencia
propia, ni se cumplen o dejan de cumplir con la sola condición jurídica que describe la norma,
puesto que de cada una de ellas se expresa claramente el cumplimiento de condiciones
institucionales y sociales, las cuales son consustanciales a la norma misma. Esta característica del
estado actual de la implementación legal e institucional de la protección integral en América Latina y
El Caribe, ha desatado la furia “reformista” al acusar a la ley como incapaz de “resolver la situación
de la niñez”, condicionando tal solución a la derogatoria o reforma de la ley, y por lo general,
volviendo a las consideraciones minoristas de la legislación.
En síntesis, una interpretación restringida del tema atinente a las transformaciones institucionales se
conforma con expresar que los sistemas de protección de niños constituyen la garantía de los
derechos colectivos, los difusos (a la supervivencia, al desarrollo y a la participación), o los derechos
individualmente considerados cuando han sido amenazados o violados, En esta idea restringida la
nueva institucionalidad especializada en la protección de los niños se encarga de proponer acciones
en políticas públicas, por lo general en forma aislada del resto de los órganos públicos, controlar su
ejecución, restituir derechos cuando se han violado, o hacer cesar amenazas de violación. Si bien
ello representa un importante avance para el equilibrio en la exigencia de los derechos de los niños,
para el control de la discrecionalidad y arbitrariedad; lucirá siempre como una institucionalidad
reactiva porque no supone de manera alguna la remoción de las bases estructurales del Estado en
cuanto ellas constituyan arbitrariedad y en cuanto permitan, justifiquen y practiquen una concepción y
10
desenvolvimiento político del Estado y sus instituciones que favorecen la desigualdad y la exclusión
de la población mayoritaria de niños. Lo contrario, supone una organización institucional del Estado
capaz de generar condiciones y practicar la administración de la igualdad como categoría política de
los derechos humanos inherente e inmanente al propio Estado y no exclusivamente a la posibilidad
de control y restitución de un órgano de naturaleza pública.

Por lo demás, esta visión satisface a las estructuras de injusticia social, y tiende a agotar a los
propios Sistemas Nacionales de Protección, por cuanto no actúan sobre las causas estructurales de
la violación/incumplimiento de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes.

5. Políticas Públicas e institucionalidad para un modelo constitutivo/activo de derechos:

El contexto normativo del reconocimiento de los derechos de los niños en la CDN y demás
instrumentos internacionales; conlleva expresamente un derecho general que se explica también en
los principios de prioridad absoluta e interés superior del niño, cual es el derecho a demandar las
transformaciones político-institucionales que permitan la efectividad de los derechos reconocidos
legal y constitucionalmente. Que es este un derecho político, no cabe duda, toda vez que entraña y
compromete las relaciones mismas del Estado en cuanto estructura de satisfacción de derechos,
respecto de los niños y del resto de la sociedad.

Si se ha dicho insistentemente que la CDN constituye un proyecto de sociedad, nueva, justa, con
base en la dignidad humana de los niños. Abstraernos de la importancia que la Convención atribuye
a las transformaciones político-institucionales como estrategia para la conquista de esa sociedad que
proyecta, constituiría por lo menos un desconocimiento de la proyección política de los derechos
humanos, y cuanto más representaría la conservación y estática de las relaciones sociales
inequitativas que han existido y en la que los niños y las mujeres han ocupado una especie de
afirmación real, declarada y desarrollada, de la injusticia.

En esta idea que me he permitido conceptuar no cabe su entendimiento como alternativa política,
sino más bien como parte constitutiva de los derechos políticos expresados y determinados en el
principio de no discriminación e igualdad del artículo 2 de la Convención. Supone así este derecho la
posibilidad de desarrollar desde si y con amplitud la ciudadanía activa (más apropiadamente podría
serlo “la persona” activa), en cuanto elemento fundamental y realizador de la concepción del niño
como sujeto pleno de derechos.

Por tanto, las adecuaciones sustanciales en los ordenes administrativos, presupuestarios, de

planificación social, de servicios públicos, de la organización y estructura de la administración de
justicia, la respuesta institucional a los requerimientos de la niñez, el aparato policial e incluso de
aquéllos asuntos declarados tradicionalmente como de seguridad y soberanía de Estado, la

11
distribución y redistribución de la riqueza nacional; no sólo encuentran una limitación de derecho en
el principio del interés superior del niño, sino que están ordenados a transformarse sustancialmente
para dar respuesta a la satisfacción de los derechos de los niños.

El derecho a la transformación político-institucional es intrínseco al proyecto de igualdad y justicia

social de la CDN, como lo explica en su artículo 4 al consagrar el principio de efectividad que
compromete el cambio en la conducta del Estado, puesto que cuando obliga a la toma de decisiones
políticas, administrativas, institucionales, sociales, económicas o de cualquier otra índole para que
sean efectivos los derechos de los niños; está obligando a la transformación del Estado, de manera
que estas decisiones no sean sólo producto del control restitutorio de los derechos, sino más bien de
su efectividad cumplida en la estructura orgánica del Estado.

El principio de efectividad orienta entonces el deber de prestación que asume el Estado al afirmar los
derechos sociales, económicos y culturales, entendidos como garantías para la supervivencia y el
desarrollo de los niños, por lo que antes que enumerar y en todo caso explicar cuáles son las
transformaciones institucionales, insisto en que resulta más relevante y urgente entender y explicar la
razón de ser de éstas transformaciones en el plano político-institucional como presupuesto
constitutivo e indispensable de la protección integral de los niños.

Alterar el orden tradicional de la política de Estado, por ejemplo, en materia comunicacional, importa
el establecimiento de protocolos y guías de actuación permanente en cada información,
programación, actuación pública comunicacional de los personeros y personajes que le representan,
fijar las condiciones de la programación dirigida a los niños, formar de manera crítica la actitud de
todos los ciudadanos acerca de la educación informal de los medios de comunicación, entre otras
medidas.
Un claro ejemplo lo constituye el artículo 6, numeral 2, relacionado con los artículos 27 y 32 de la
CDN. En ellos -y de ellos- se desprende que el Estado es quien se debe transformar como
obligación para garantizar la supervivencia y el desarrollo creando condiciones apropiadas para que
los padres y/o representantes cumplan sus obligaciones primarias de manutención y calidad de vida
de los niños, pero deben confluir otras estrategias institucionales estructurales y apropiadas en la
política educativa del Estado que protejan a los niños contra el trabajo u otra forma de explotación
económica. En el articulado triangular que he colocado como ejemplo (6, 27, 32 de la CDN); nada se
puede exigir a los padres si el Estado no ha sido capaz de garantizar las mínimas condiciones a las
familias para que cumpla su función social, así como no bastaría con sancionar al patrono
explotador si las condiciones sociales, si la política educativa del Estado no garantiza la inclusión, la
permanencia y la calidad en la Escuela8. En este mismo ejemplo, vale analizar el alcance del
8
Sin pretender ser funcionalista en el análisis social, la carencia de condiciones socio-económicas y
culturales en las familias junto a la falta de constancia, cuando no ausencia, en políticas de universalización
de la Educación, constituyen parte de las razones multifactoriales para la explotación económica de los
12
Sistema de Protección de Niños, restituyendo el derecho mientras las relaciones de Estado-
Industria-Niños-Escuela, permanecen incólumes.
En los dos anteriores ejemplos, cabe preguntarse si los sistemas de protección de la niñez son
suficientes para garantizar que todos estos factores de violación de derechos humanos sean
debidamente alterados al interior de las políticas públicas y de las instituciones en general? o ¿ Es el
Estado el sistema de Protección de los Niños? Si nuestras respuestas las ceñimos y enfocamos
exclusivamente a los sistemas de protección como imagen de las transformaciones institucionales
requeridas para la protección integral, incurrimos en el grave error de creerlo garante primario de los
derechos humanos de los niños y de las familias. Si, por el contrario, ampliando nuestro
entendimiento acerca de la protección integral, la visión abarca lo ancho, largo y hondo del asunto,
las transformaciones institucionales imponen la transformación política del Estado.
La autonomía de los sistemas de protección de la niñez, no les abstrae de su naturaleza y
responsabilidad pública, pero tampoco les hace parte única, absoluta y suficiente en la protección de
los derechos de los niños, menos aún en su absoluta garantía. Los sistemas de protección funcionan
como estructuras integradas al Estado, para el control de éste en el cumplimiento y restitución de los
Derechos. Por ejemplo, en Venezuela, República Dominicana, Ecuador, Brasil, y recientemente en
la Ley de Protección a la Niñez y Adolescencia de El Salvador, entre otros países; los Consejos de
Niños, Niñas y Adolescentes son entes de carácter deliberativo, consultivo y contralor, pero además
son de naturaleza pública, es decir, que forman parte de la organización del Estado, y sus actos de
índole administrativo, son asimilables a los actos públicos del resto del Estado. Sus funcionarios
responden administrativa, civil y penalmente de acuerdo a las reglas de responsabilidad en las
funciones públicas. Al contrario de lo que se afirma publica y reiteradamente, los Consejos de
Derechos no elaboran la política Pública sobre niñez y adolescencia. Esta la diseña y ejecuta el
estado a través de los órganos de gobierno, mientras el gobierno del Sistema de Protección, la
controla y evalúa. Así, Los Consejos de Derechos en forma general en estos países:
a) Diseñan los planes y lineamientos del sistema de protección integral a niños y
adolescentes;
b) Establecen directrices (léase bien: “directrices”), a seguir por los programas de
protección, entidades de atención y Defensorías de Niños;
c) Conocen, evalúan y opinan sobre los planes nacionales, estadales o municipales de
carácter intersectorial que elaboran los órganos competentes ( “conocen, evalúan y opinan”,
es decir, es una función de control para evitar desviación, no es una función de ejecución);
d) efectúan el seguimiento y control de aquellas políticas y acciones públicas nacionales,
estadales o municipales referidas a niños y adolescentes.
Como se evidencia de esta lectura, en muchos países de la región, los cuerpos deliberativos de
protección de derechos humanos de niños, niñas y adolescentes no tienen disposición directa sobre

niños.
13
las políticas, programas y servicios del Estado, sino disposición de control y evaluación. Y ello es
absolutamente legítimo por cuanto se trata propiamente de un sistema de vigilancia, control y
equilibrio de las acciones públicas, pero ello no significa determinación en su diseño, ni en su
aprobación, ni en su ejecución. Controlan las acciones del Estado, por tanto proponen políticas
públicas, hacen seguimiento y las evalúan, y, en todo caso, exigen administrativa o judicialmente su
cumplimiento, pero no sustituyen al Estado en su función política. La proliferación de Programas de
atención (sin desdeñar su importancia), para casos individuales y con alto contenido asistencial, en
detrimento de las políticas sociales es una muestra palpable de que la política pública toma una
dirección contraria a la pretensión transformadora de la realidad que imprime la CDN, puesto que
creer en que los programas de atención individualizada resolverán las violaciones estructurales de
derechos universales, e insistir en la sola creación de estos, olvidando las políticas públicas, su
control y seguimiento, podría ser parte del problema y no de la solución, en razón de que:

i. La mayor creación y existencia de necesidad de programas de atención individualizada,

refleja una errada idea de la protección integral, puesto que la atención final es sólo la respuesta a
la violación de derechos existente;
ii. La percepción de la mayor necesidad de programas, revela una realidad que no sólo es la de
la existencia de más niños violados en sus derechos, sino la ausencia de políticas para prevenir
estas violaciones,
iii. La percepción de la necesidad de programas puede estar revelando que la masificación de la
atención es un avance a la solución de la problemática de la infancia, cuando en realidad la mayor
existencia de programas es sólo consecuencia del verdadero problema y de las verdaderas
causas.
iv. La percepción de la atención especial e individualizada de niños reporta la visión del niño
como un problema, y no delimita que el niño en estas circunstancias es la manifestación del
problema mismo. Un ejemplo de ello, es la masificación de programas de atención de niños de la
calle.
v. Conduce a la visión de las instituciones totales, aquellas que pretenden abarcar toda la atención
al niño, incluyendo la de los programas básicos.
Por tanto,

6. Líneas de acción para la transformación institucional

El esfuerzo de adecuación institucional está obligado a trascender la minúscula (por minúscula y

restringida, equivocada), noción de satisfacción de derechos exclusivamente a través de la
institucionalidad de los sistemas de protección y únicamente por vía de éstas instancias o modelos
institucionales de control y restitución. Se trata de cambios en la estructura orgánica de planificación,
gestión y ejecución, a cargo del Estado como un todo del poder público y social. Para transformar
sustancialmente la sustitución/reacción de derechos representada por la visión minúscula de las
14
instancias de protección, esos cambios –en plural- deben estar apuntados a la refundación del
Estado para la conformación de la estructura constitutiva/activa de derechos, lo cual compromete la
gestión pública en la “afirmación, realización e implementación de los derechos de los niños”9 , con
severas implicaciones principalmente en el orden de la estructuración y concepción del modelo de
Estado que gestiona los asuntos públicos para la satisfacción de las “necesidades reales”10.

Se trata, en otras palabras, de iniciar un proceso de cambios estructurales del modelo en que ha
sido fundado y desarrollado el Estado, puesto que las causas de la insatisfacción de los derechos
humanos de los niños tienen su explicación en la injusticia social que ha sido congénito a modelos
políticos de Estado esencialmente injustos y generadores de desigualdad.

También se requiere apuntar a una visión mayúscula de estos cambios que supere el remozamiento
y la redecoración de sus instancias, profundizando en las contradicciones existentes entre la
estructura del Estado y los derechos humanos, así por ejemplo, entre la toma de decisiones y las
oportunidades de participación de los niños en ellas; o profundizando en las contradicciones
existentes entre los modelos de planificación y asignación presupuestaria y la satisfacción de las
necesidades reales de los niños; o entre las formas de gestión pública de un Ministerio de Familia o
de Desarrollo Social, o de un Ministerio de Educación y la satisfacción de estas necesidades; o la
más aparentemente invisible, pero permanente contradicción, entre las estructuras y formas de
gobierno y de gobernabilidad que asumen los órganos legislativos en referencia a los derechos
humanos de los niños.

Corresponde al Estado constitutivo/activo de derechos, la absoluta consideración preeminente de los

niños y niñas en todas y cada una de sus estructuras de poder, desde la significación y relevancia
para la garantía primaria de los derechos sociales (representada en la restricción a la toma de
decisiones), por vía de mecanismos internos inherentes a los poderes públicos, pasando por un
sistema de responsabilidad administrativa en la ejecución de las políticas públicas, hasta la
generación de una estructura político-económica que de razón sistemática y permanente de libertad
en lo político, e igualdad en lo social.

Respecto a las transformaciones culturales e institucionales sin duda que corresponde a la sociedad
entera, pero el Estado y las políticas que deciden su organización, gestión y funcionamiento deben
emprender acciones para alterar positivamente la imagen acerca de la realidad, las vivencias y el
mundo de los niños; se trata de liderar desde el Estado los cambios cognoscitivos y culturales

9
Baratta, Alessandro, La Niñez como Arqueología del Futuro
10
En la misma obra, -en una acepción que comparto- Baratta entiende como “reales” las
necesidades dentro del contexto de una teoría histórico-dinámica, explicando que son
aquellas que deben satisfacerse en una sociedad, atendiendo especialmente a que su
cumplimiento o no redundan en la manifestación de la justicia social. En ese sentido, su
incumplimiento revela de manera clara la violencia estructural, es decir, la representada
por el Estado al existir disonancia de las opciones productivas y distributivas con relación a
las necesidades.
15
acerca de la niñez. Por cuanto es reconocido suficientemente que “…la imagen de la niñez es en
gran medida una construcción social y cultural…”11 se hace imprescindible (e inaplazable), que el
Estado, comprometido como se encuentra en la región con la CDN, asuma la toma de providencias
políticas para lograr los cambios necesarios en la percepción del niño como sujeto social, acreedor
de derechos que le son inalienables. Así, la política para los cambios de percepción cultural y social,
deben ser instrumento de carácter permanente en el sector educación, comunicación, salud, justicia,
planificación social, entre otros. El cambio cultural al que me refiero debe iniciarse al interior de los
hombres y mujeres que representan, actúan y obligan al Estado, desde los propios gobernantes
políticos (Presidente, Gobernadores, Alcaldes, Legisladores), hasta los responsables técnicos y
planificadores, puesto que muchos de los funcionarios de gobierno no sólo se convierten en un
obstáculo para la realización de los derechos humanos de los niños, sino en agentes de su propia
violación.

En cuanto a la participación de los niños y niñas, también corresponde al Estado constitutivo/activo

de derechos, animar la utopía abriendo el camino de la participación de los niños en la toma de
decisiones, lo que supone una refundación del Estado de los adultos y la alteración de una cultura
institucional de autoritarismo que se representa y materializa con el sólo hecho de decidir por ellos y
sin ellos. No basta con aceptar la participación, que ya sería bueno, es necesario que se impulse el
ejercicio de los derechos de participación, por cuantos medios sea posible, que es aún mejor.

En esta nueva perspectiva de un Estado constitutivo/activo de derechos humanos, además de

alterarse el modelo institucional, se subvierte el orden en que se colocan tradicionalmente la
importancia de las personas ( más allá de los ciudadanos), como eje del Estado social de Derechos.
El Estado pasa a ocupar así la obligación de prestación de los derechos a la supervivencia,
desarrollo y participación de los niños a que está destinado por las normas de la Convención
Internacional sobre los Derechos de los Niños. También resulta obvio que las funciones de control,
evaluación o restitución de derechos que deben cumplir las instancias de los sistemas de protección
de la niñez, ocuparán su tiempo, su espacio, su actuación en general, en la práctica de la vigilancia y
acción sustitutiva/reactiva que les corresponde, pero además, se disminuye su ocupación, su
clientela y, por ende, su burocracia.

Cualquier análisis no tan avezado de las funciones de control, evaluación o restitución de derechos,
ya sean colectivos, difusos o individualmente considerados, que le es asignado a las instancias
especializadas de protección de los niños, concluirá en su importancia para atender situaciones
emergentes, o para accionar al estado en el cumplimiento de los derechos, o para definir la atención
individualizada del problema social, representado en uno o más niños, pero también concluirá en
que ello deja incólumes las relaciones intrínsecas en que se mueve la sociedad respecto a los niños.
11
Sheridan Bartlett, y otros. Ciudades para los Niños, pág. 17

.
16
Así, por ejemplo, cada medida de protección individualizada dictada a favor de un niño o niña (en
casos de protección especial contra el maltrato, la explotación, etc), va a engrosar la deuda que
tiene el Estado con las políticas sociales, a más medidas de protección se tengan, por ejemplo, en
un Municipio, cantón o parroquia, indudablemente más falencias hay en la política pública de esa
localidad. Si bien es importante la atención individualizada del niño desprotegido o violentado en sus
derechos, si bien la calidad de esta atención restitutoria de derechos está indicada precisamente por
el respeto a sus derechos humanos, la integración a una familia, a la escuela, etc., según el caso,
también es cierto que estas medidas no pueden convertirse en la guía usual del diccionario de la
protección, por cuanto representan la atención final (individual y personal), de un conflicto de
carácter estructural y social que se disminuirá ( hasta su mínima expresión) no contando la cantidad
de medidas de protección dictadas, sino la capacidad y calidad de las políticas públicas para superar
el conflicto social que da origen a su repitencia y permanencia en la vida de muchos niños y niñas.
Resulta así imprescindible que el Estado constitutivo/activo de derechos supere también las
prácticas de “restitución” de derechos individuales por vía de la acción forzada de órganos
administrativos o judiciales, según sean los casos. Si bien, en la organización de las
transformaciones institucionales estas formas deben permanecer como mecanismos de garantía de
derechos, son sólo secundarios (de hecho, en la doctrina moderna de los derechos humanos, la
restitución y la sanción, son garantías secundarias), el Estado social de derechos debe profundizar
en mecanismos y formas permanentes de autorregulación o autocomposición administrativa
(voluntaria y hasta natural), que reduzcan al máximo la aplicación forzada de la restitución. El
Estado social de Derechos debe ser capaz de avizorar por si mismo estas situaciones e impedir su
materialización. Ello es posible en la concepción de la política pública de protección especial como
elemento integrante de la política general de protección integral. En todo caso, los programas de
protección especial dirigidos a la atención individualizada como restitutoria de derechos, responden
a las líneas de la política pública de protección de la niñez, de tal suerte que la dimensión que a ésta
última se le de en la estructura y en la planificación del Estado, definirá la dimensión de la
protección. La mayor dificultad por la que atraviesan los programas de protección ha consistido en la
separación (aislamiento), que de ellos se ha hecho de la planificación general de la protección
integral, como si fuesen absolutamente independientes, y como si la atención individualizada de los
conflictos de violación o amenaza de derechos de los niños, estuviese conceptualmente abstraída
de la política pública. Esto es, así como deben existir líneas y planes de y para las políticas
universales, deben existir para las políticas especiales. En ello también se empeña la idea que
estamos planteando del estado constitutivo/activo de derechos humanos, por cuanto el alcance de
las transformaciones institucionales estaría orientado igualmente a producirse al interior de la propia
conceptualización de la política pública, incluyendo en éstas la política de protección especial, que

17
además de atender a los excluidos, los incluya en el goce efectivo de sus derechos como persona
humana12.
Por tanto, podremos decir que en la Región de ALC, desde la proclamación de la CDN y
comenzando por Brasil en 1989; se han iniciado dos grandes fases del proceso de transformación
para la garantía efectiva de los derechos humanos de la niñez:
- Las adecuaciones legislativas, y
- Las adecuaciones institucionales
Por todo lo expresado en este ensayo en relación a la segunda fase, y además de las líneas de
acción generales que se han descrito anteriormente, se precisa de acciones elementales para que
las adecuaciones institucionales logren el cometido de ser garantía expresada en políticas públicas.
En tales acciones, se deben contener básicamente las siguientes:
1. Evaluación de los Sistemas de Protección13 que con el uso de metodología cualitativa y
cuantitativa tenga como objetivo central la determinación de los principales aciertos, obstáculos
y avances en la creación, funcionamiento y resultados de los órganos, instituciones y entidades
que lo conforman. Dicha Evaluación permitirá arribar a un análisis del estado situacional de los
respectivos sistemas de protección por país, a través de, por lo menos, los siguientes
indicadores.
a. Indicadores de políticas públicas y estructuras que reflejen la información cuantitativa
y descripción cualitativa de las políticas públicas para la garantía de los derechos de los
niños, niñas y adolescentes, así como la estructuración de cada órgano, entidad o institución
y sus recursos para responder a estas políticas.
b. Indicadores de procesos. Que medirán el tipo y forma de los servicios de acuerdo con
determinados estándares de calidad, especialmente en los programas de atención
c. Indicadores de procedimientos y gestión, que describirán las características y la
dinámica de los procesos, los grados de cumplimiento de las metas, y por tanto, la
verificación de los objetivos de las diversas instituciones y órganos, en función de las
atribuciones que tengan establecidas.
d. Indicadores de impacto o resultado. Que midan la incidencia de políticas y programas
en la población total, o en la del grupo poblacional objetivo.

12
Un importante y reciente ejemplo de autocontrol y regulación de Derechos Humanos, desde el punto de
vista del deber ser lo instituye actualmente la nueva Constitución Política del Ecuador que, además de crear
un Sistema de Protección de Derechos Humanos, de carácter autónomo, ha consagrado los Consejos de
Igualdad que siendo parte de la función ejecutiva están encargados de la vigencia de los derechos
constitucionales y de tratados internacionales, con atribuciones en la formulación, transversalización,
observancia, seguimiento y evaluación de políticas públicas en materias específicas
13
En el año 2007 República Dominicana ha finalizado el análisis del estado de implementación del sistema
de protección de la niñez y Adolescencia que utilizó una metodología avanzada de estándares de derechos
humanos para el comportamiento de la institución nacional de `protección, y arrojó información estratégica
para la planificación y acciones en los próximos años. La Oficina de UNICEF en este país brindó asistencia
técnica para el diseño metodológico y ejecución del referido análisis organizacional.
18
 2. Pasar de sistemas focales de atención y protección a sistemas integrales de protección:
ello significa que debe incluirse (dónde la ley no lo haya previsto), normas de integración de los
sistemas de protección a la toma de decisiones en políticas públicas nacionales, provinciales,
departamentales o estadales, y locales (municipales, parroquiales). Este aspecto resulta
relevante para la consolidación real de las instancias de protección, de tal forma que no sólo se
destinen al control de la política pública, sino a la toma de decisiones y el rumbo de éstas en
términos de equidad e inclusión social de la niñez.
3. Vinculado a lo anterior se precisa de la inserción de la protección de la niñez y
adolescencia en el sistema público de los servicios sociales, en el marco de las políticas de
equidad y en especial en todas aquellas dirigidas a proteger la permanencia y/o inclusión familiar,
la rehabilitación de los que son víctimas de explotación, abuso, violencia, discriminación,
conflictos armados y exclusión escolar.
4. Análisis particular de las políticas públicas dirigidas a las familias, con el objeto de
determinar la mayor o menor incidencia que tienen en los factores determinantes de las
condiciones de desagregación familiar, tales como educación, empleo, vivienda, acceso a
servicios sociales, en particular la seguridad social, salud y, agua potable, entre otros . En este
mismo marco, analizar la participación de los sistemas de protección y de las familias en los
niveles locales y comunitarios para la determinación y ejecución participativa de estas políticas.
5. Difundir y luchar por la inclusión de los órganos deliberativos de protección a la niñez y
adolescencia (por ejemplo los Consejos de Niñez en Venezuela, Ecuador, República
Dominicana, etc), como parte integrante de las propuestas y deliberaciones presupuestarias de
los parlamentos u órganos legislativos.
6. Revisión de las responsabilidades de las políticas judiciales en materia de protección de
derechos a niños, niñas y adolescentes en general, y en materia de diseño y ejecución de
políticas y programas dirigidos a adolescentes en conflicto con la ley penal, de tal suerte que
integren al sistema de protección en el diseño y control de éstos.
7. Revisión de las normas y métodos de rendición de cuentas de los órganos ejecutivos
del sector público (ministerios, secretarías, Alcaldías), para iniciar un proceso de inclusión de la
rendición pública de cuentas en materia de niñez y adolescencia, en donde no exista.
8. Revisión particular de las políticas intersectoriales de Educación, Salud, Desarrollo Social
y Familia, con atención de las medidas de efectividad contenidas en la CDN y a la participación
social en su diseño y control.
En definitiva, las transformaciones institucionales que parten del enfoque de la protección integral a
la niñez, imponen tanto una visión cuanto una modelación sustancial no sólo de los órganos
especializados de protección, sino principalmente de las estructuras y factores de poder público,
como única vía de materializar la utopía posible que nace de la CDN, esto es, como camino para

19
 poder trascender las instituciones contractivas y pasar a la construcción de instituciones activas de
derechos. Todo ello, sin duda, tiene que ver con la legitimidad de las democracias, no en términos
de derecho constitucional, sino fundamentalmente en términos de legitimidad social.

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