DDA02 04 12 - VILLARRUEL, Mar+¡a Susana, El Control Judicial de Las Sanciones Administrativas

El control ju d icial
de las sa n cio n e s adm inistrativas.

Su m odificación por el órgano judicial*
M a r ía S u s a n a V il l a r r u e l
S UM AR IO :
1. Introducción. 1. 1. Planteamiento de la cuestión. 1. 2 . Nociones
preliminares y delimitación del concepto de sanción administrativa
a los fines del presente trabajo. 2. Naturaleza jurídica de la activi
dad sancionatoria y origen de la potestad sancionadora de la Ad
ministración. 2 . 1. La actividad sancionadora como acto adminis
trativo. 2 . 1. 1. Críticas. 2.2. La actividad sancionadora como acto
jurisdiccional. 2 . 2 . 1. Críticas. 2 . 3 . Nuestra opinión. El fundamento
de la potestad sancionadora desde una perspectiva axiológica.
3 . M onopolio punitivo del P oder Judicial. 3 . 1. Evolución históri
ca en el derecho com parado. 3 . 1. 1. Francia. 3 . 1. 2 . Inglaterra.
3 . 1. 3 . Estados Unidos. 3 .1 4 . Austria. 3 . 1. 5 . Italia. 3 . 1. 6. Alemania.
3 . 1. 7. España. 3.2. La despenalización. Razones que le dieron ori
gen. Ventajas e inconvenientes. 3 . 3 . La situación en la Argentina.
3 . 3 . 1. Breve síntesis histórica de la despenalización en nuestro
país. 3.3.2. Fundamento constitucional de la potestad sancionado
ra originaria de la justicia. 4 . El control judicial de las sanciones
administrativas. 4 . 1. Recaudos para la constitucionalidad de la ac
tividad sancionadora de la Adm inistración: el control judicial sufi
ciente. 4 . 1. 1. Concepto. Pautas para determ inar su extensión.
4 . 1. 2 . Alcance en materia de sanciones administrativas. 4 . 2 . El
supuesto de las sanciones desproporcionadas. 5 . Conclusiones.
I . Introducción
I . I . P la n te a m ie n to d e la c u e s tió n
Es sabido que el derecho administrativo constituye un ius

in Jieri, un derecho que evoluciona a medida que se desarro-
* Tesina presentada para el título de Magíster en Derecho Administrativo de

la Universidad Austral, realizada bajo la dirección del Dr. Julio R. Comadira.
110 D e re c h o A d m in istra tiv o A u stra l - 1
lian las instituciones y se suceden las situaciones históricas.

Tal crecimiento se logra en gran parte merced a la favorable
acogida que se ha dado a los estudios efectuados en el derecho
comparado y al invaluable aporte de jueces y doctrinarios que
se han abocado a la investigación de cada uno de los institutos
que esta rama de la ciencia jurídica comprende. Si bien es in
dudable que han sido grandes los progresos alcanzados, lo que
permite afirmar con certeza que la disciplina se ha ido conso
lidando, no lo es menos que el camino aún no ha concluido. La
realidad nos muestra que en el último tiempo nuestro país ha
experimentado importantes y radicales cambios que han re
percutido en el derecho administrativo.1 En consecuencia, nue
vas metas se presentan para quienes nos embarcamos en el
estudio de esta rama del derecho.
No obstante, antiguos institutos aún merecen nuestra aten
ción. Precisamente el tema que nos convoca — las sanciones
administrativas— parece haber quedado ligeramente relegado
con motivo de los nuevos cambios, y ha carecido, por tanto, de
un acabado tratamiento doctrinario.
En el presente trabajo nos disponemos a quitar el polvo a
antiguas discusiones sobre las sanciones administrativas y com
plementarlas con ideas más modernas, con el objeto de tratar de
obtener algunas conclusiones relevantes y útiles, que inviten a
nuevas reflexiones sobre una temática tan apasionante y actual.
En particular se tratará de demostrar si el órgano judicial
que revisa una sanción administrativa y llega a la conclusión
de que resulta excesiva o desproporcionada, puede válidamen
te no sólo anularla sino además proceder a aplicar aquella que
estima adecuada. Para ello, será menester ahondar en la raíz
No es necesario, por evidente, ahondar en las consecuencias que la política

económica y social llevada a cabo desde fines de los ’80 han traído para las
instituciones de derecho administrativo. A mero título ejemplificativo pue
den mencionarse: el nuevo concepto de servicio público, las form as de ges
tión — con toda la problem ática posterior referida, entre otras cosas, a la
regulación y control por parte de los entes creados a tal fin y por la propia
Administración y la revisión de sus actos por parte del Poder Judicial— ,
los nuevos controles internos y externos de la Administración, las novedosas
aristas que presenta el antiguo tema de los bienes de dominio público del
Estado, las instituciones incorporadas por la reform a de la Constitución
operada en 1994, tales como el Consejo de la Magistratura, el ju rad o de
enjuiciamiento, el reconocimiento de los intereses de incidencia colectiva,
etcétera.
S e c c i ó n Estu d io s -V illa rru e l 111
de la potestad sancionadora de la Administración y procura

descubrir su naturaleza y origen (apart. 2). En esta tesitura,
no será ocioso dar un ligero recorrido por el derecho compara
do y la evolución histórica en los distintos países (apart. 3.1) y
comprobar cómo ha operado el fenómeno de la despenalización
{apart. 3.2). Luego habrá de precisarse el modo en que esas
ideas cuadran dentro de nuestro propio ordenamiento consti
tucional (apart. 3.3), para lo cual será menester acudir a la
noción de “control judicial suficiente” y examinar el alcance
que dicho control deberá tener para resultar idóneo en aras a
la legitimidad de la imposición (apart. 4.1). Tras ello observa
remos cómo juega el principio de proporcionalidad en materia
sancionadora y sí el órgano revisor judicial puede modificar la
sanción desproporcionada (apart. 4.2). Finalmente, trataremos
de sintetizar las conclusiones a las que hayamos arribado, y
comprobar si la hipótesis planteada se ha verificado (apart. 5).
| .2. Nociones preliminares y delimitación del concepto

de sanción administrativa a los fines del presente trabajo
Previo a adentrarnos en la demostración de la hipótesis
propuesta, es menester delimitar con exactitud el tema a abar
car, con el fin de impedir posteriores interpretaciones equívo
cas e indeseados malentendidos. Nada mejor entonces que co
menzar por definir lo que constituye el objeto de nuestro
examen.
En este sentido se debe tener presente que sanción admi
nistrativa es todo mal infligido por la Administración a un ad
ministrado como consecuencia de una conducta ilegal que pue
de consistir en la privación de un bien o de un derecho,2
resultante de un procedimiento y con una finalidad puramente
represora.3
2 G a r c ía d e E n t e r r í a , Eduardo, y F e r n á n d e z , Tomás R: Curso d e d e re ch o a d

m i n i s t r a t i v o t. II, 4a ed., Clvitas, M adrid, 1994, p. 163. Véase también
CNCont. Adm. Fed., Sala V, 29/9/2006, “Cine Press S.R.L. (Hoy S.A .) (TF
21.839-1) c/DGI”.
3 S u a y R i n c ó n , José: S a n cio n e s a d m in is tra tiv a s . Publicaciones del Real C o
legio de España, Bolonia, 1989, p. 55. Hemos fusionado las dos definicio
nes en la inteligencia de obtener una noción más acabada del instituto bajo
examen.
112 D e re c h o A d m in istra tiv o A u s t r a l. -\
Del concepto dado surge que ilícito administrativo y san

ción están íntimamente unidos, en tanto no es posible concebir
la última sin el primero. No obstante —y esto resulta trascen
dental— los términos no pueden ser invertidos: no todo ilícito
administrativo conlleva una consecuencia sancionadora. Para
determinar cuándo esto ocurre, debemos acudir al elemento te-
leológico, que se presenta — entonces— como el factor funda
mental para precisar el alcance del concepto que pretendemos
delimitar.4 Cuando no medie un fin punitivo, no estaremos fren
te a una sanción administrativa. Esto sucede, precisamente, en
el campo de los contratos celebrados con la Administración. Un
ilícito administrativo puede provocar el incumplimiento del
cocontratante y redundar en la resolución del contrato de que
se trate, mas ello no importa la consideración de tal rescisión
como una sanción, pues encuentra su justificación en la propia
relación contractual.5 Idéntico criterio de exclusión de la noción
de sanción administrativa ha propiciado Parada Vázquez, sobre
la base de que aquellas medidas que, con el nombre de sancio
nes o de penas, están previstas en un contrato obedecen a una
justificación o explicación muy distinta.6
En virtud de la diferenciación efectuada, con la que coin
cidimos plenamente, omitiremos ex proffesso en el presente
estudio el tratamiento de las sanciones impuestas dentro del
marco de una relación contractual.
Si retomamos la definición de sanción administrativa re
señada ut supra, hemos de advertir que no obstante la deli-
4 L asagabaster H er rarte, Iñaki: L a s re la c io n e s d e s u je c ió n e s p e cia l, Colec

ción Monografías, Civitas, M adrid, 1994, pp. 296 y ss.
5 Ibidem. En sentido coincidente se ha expedido L a f u e n t e B e n a c h e s , María M.:
L a co n ce s ió n d e d o m in io p ú b lic o (e stu d io e s p e cia l de la d e cla ra ció n de su
ca d u cid a d ), Montecorvo, Madrid, 1988, p. 144. Sin embargo, la doctrina no
resulta unánime en el punto. Algunos han entendido que el incumplimiento
de alguna de las condiciones de la concesión da lugar a la actuación de la
"potestad sancionadora” ( V il l a r P a l a s i , José Luis, y V il l a r E z c u r r a , José Luis:
P rin c ip io s d e d e re ch o a d m in is tra tiv o , t. III, Facultad de Derecho de la Uni
versidad Complutense, Sección de Publicaciones, Madrid, 1983, p. 353).
Lasagabaster intenta desvirtuar esta afirmación sobre la base de un argumen
to que nos seduce: se suele afirmar que la potestad sancionadora se ejercerá
en los términos que se hubiesen convenido en el contrato, ¿pero puede ser
limitado contractualmente el alcance de la potestad? (ob. cit., p. 298).
6 P a r a d a V á z q u e z , José R.: D e re c h o a d m in is tra tiv o . P a rte G e n e ra l, t. I, M ar
cial Pons, M adrid, 1989, p. 357.
113
s-c-j^j!Íudíos~Víllarruel
ción ya realizada, aquélla continúa resultando significa
tivamente amplia, en tanto se torna predicable de una gama
. ortante de situaciones jurídicas diferentes. Tal circuns
tancia denota la conveniencia de una clasificación. Al respec
to sobre la base de la finalidad perseguida en cada caso,
García de Enterría ha distinguido las sanciones administrati
vas de autoprotección — que son aquellas mediante las cuales
i'i Administración tutela su organización y orden internos,
i'íitre las cuales se hallan las disciplinaria, juntamente con
las de policía demanial, las rescisorias de actos administrati
vos favorables y las tributarias— , de aquellas otras de protec
ción'del orden general — que devienen los medios por los que
se protege el orden público— . La diferencia entre ambas, a
criterio del autor citado, es de índole cualitativa, atento a que
las primeras resultan de una “potestad doméstica, volcada a
la propia protección más que a otros fines sociales generales,
con efectos sólo respecto de quienes están directamente en
relación con su organización o funcionamiento, y no contra
los ciudadanos en abstracto”.7
La doctrina mayoritaria, si bien acepta la división bipartita
postulada, discrepan en cuanto a la amplitud reconocida al
primer grupo, y circunscribe el ámbito de las sanciones de
autoprotección exclusivamente de las disciplinarias.8
Otros autores prefieren clasificarlas conforme al tipo de
relación que une al sancionado con la Administración, conclu
yendo entonces en que existen sanciones de policía general,
7 G a rc ía d e E n t e r r ía , E duardo: “E l problem a jurídico de las sanciones adm i

nistrativas”, R E D A , n° 10, 1976, p. 400. Sim ilar clasificación recoge el S u
perior Tribunal Constitucional español, con la particularidad de que en vez
de enum erar las sanciones de autoprotección, las engloba dentro del con
cepto de “especial relación de sujeción”. Conf. STC 66/84, de 6 de junio
(Viviendas de protección oficial). También STC 2/81 de 30 de enero (Joye
ro de M adrid), y STC 81/83, de 10 de octubre (nota de una policía a Radio
Zaragoza), citadas por T r a y t e r , Juan M.: M a n u a l d e d e re ch o d is c ip lin a rio
de los fu n c io n a r io s p ú b lic o s , Marcial Pons, M adrid, 1992, p. 54.
8 L o z a n o , Blanca: L a e x tin ció n d e las s a n cion es a d m in is tra tiv a s y trib u ta ria s ,
Marcial Pons, M adrid, 1990, p. 42; Izu B e l l o z o , Miguel J.: “Las garantías
del procedimiento administrativo sancionador. Reflexiones sobre los órga
nos instructores”, en R e t o r t i l l o B a 9 U e r , Lorenzo M.: L a p r o te c c ió n ju r í d i
ca d e l ciu d a d a n o (p r o c e d im ie n to a d m in is tra tiv o y g a ra n tía ju r is d ic c io
n a l). E s tu d io s e n h o m e n a je a l p ro fe s o r J e s ú s G o n z á le z P é re z , t. I, Civitas,
Madrid, 1993, pp. 882/883.
sectoriales y resultantes de una relación de supremacía espe

cial;9 entre éstas ubican a las disciplinarias.10
Finalmente, autorizada doctrina ha postulado la imposi
bilidad de concebir a las sanciones disciplinarias y a las
correctivas como subespecies del género sanción administrati
va, desde que difieren formal y esencialmente, tanto en sus
respectivos antecedentes lógico-jurídicos, como en sus funda
mentos, finalidades y regímenes jurídicos aplicables.11 Así, por
ejemplo, se ha señalado que el fundamento al que obedece el
poder disciplinario de la Administración se encuentra en “el or
den o unidad constitutiva de la propia organización en cuya
virtud existe como tal”,12 que difiere radicalmente de aquel que
da sustento a la potestad correctiva: el poder de im perio.13
Por nuestra parte, nos enrolamos en criterio similar al
anterior. Entendemos que la diferencia sustancial radica en el
origen de la potestad. Las sanciones disciplinarias derivan del
poder de mando que ostentan los superiores respecto de los
sujetos jerárquicamente inferiores.14 En consecuencia, sólo es
9 Reténgase el concepto ya nom brado en la nota 5, toda vez que será tratado,
sucintamente in fra , por presentar ciertos inconvenientes de relevancia.
10 P a r a d a V á z q u e z : ob. cit., p. 554.
11 G o a n e , René M.: “El poder disciplinario de la Administración pública (algu
nos aspectos controvertidos en la doctrina nacional)”, en D e re c h o a d m i
n is tra tiv o , o b ra c o le c tiv a e n h o m e n a je a l p ro fe s o r M ig u e l S. M a rie n h o ff,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, pp. 1020 y 1023. En sentido similar.
G a r r id o F a l l a , Fernando: T ra ta d o d e d e re ch o a d m in is tra tiv o . P a rte G e n e
ra l, vol. II, 10a ed., Tecnos, M adrid, 1992, p. 151.
12 G o a n e : ob. cit., p. 1020.
13 ídem, p. 1022.
14 En efecto, se ha puesto de resalto que la facultad disciplinaria de la A dm i
nistración no deviene del poder público sino de su calidad de empleador, lo
que torna razonable que sólo pueda ejercerse mientras dure la designación
del agente. Si esto no fuera así, sostiene criteriosamente Halaman, no p o
dría existir prerrogativa sim ilar en el campo privado, y sin embargo, el
derecho lab o ral c o m ú n prevé análogo régimen disciplinario ( H a l a m a n ,
Gregorio: “Naturaleza ju ríd ica de la responsabilidad disciplinaria y patri
monial del agente público”, E D , 154-825).
A este respecto también cabe recordar que “aún en los países que mantiene
con mayor vigor el m onopolio sancionatorio de los jueces, la Adm inistra
ción, para mantener la disciplina interna de su organización, ha dispuesto
siempre de un poder disciplinario correlativo en virtud del cual puede im
poner sanciones a sus agentes, sanciones atañentes normalmente al régi
men funcionarial de los sancionados ( G a r c ía d e E n t e r r í a - F e r n á n d e z : ob. cit.,
p. 169).
S e c c i ó n Estu d io s -V ilia rru e l 115
dable hacer referencia a un derecho disciplinarlo cuando m e

dia una relación de jerarquía.15 En cambio, la potestad sancio-
nadora — como se examinará en el apartado siguiente— resul
ta una faceta del tus puniendi único del Estado; no es sino un
desprendimiento de base legal de una facultad de titularidad
originaria del Poder Judicial por ser éste el órgano constitu
cionalmente habilitado para imponer penas. De modo que no
pertenece iure p rop rio a la Administración. Esta referida dis
tinción de fundamento entre ambas potestades conlleva nece
sariamente a la aplicación de principios diferentes en uno y
otro caso.16
15 La potestad disciplinaria resulta inherente a la Administración y requiere

de un mínimo indispensable de autoridad jerárq uica autónoma (CSJN,
F a llo s , 311:738; “Trám ite p erson al — denuncia— A ires, Jorge C arlo s”,
20/6/1996; “Gabrielli, M ario C arlos”; 5/7/1996).
Resulta interesante mencionar, en este punto, que hay quienes encuentran
el fundamento de la potestad disciplinaria no ya en el poder de m ando sino
en el contrato m ismo que importa el empleo público, precisando que deben
quedar expresamente establecidos los derechos y obligaciones así como las
consecuencias en caso de incumplimiento. Afirm an que la interpretación
contraria a la que propician derivaría en la p osibilidad de im poner san
ciones no previstas en ningún m arco normativo, lo que resultaría inacep
table en nuestro esquem a constitucional ( R o c h a P e r e y r a , Jerónim o: “S o
bre el derecho adm inistrativo sancionador (las sanciones adm inistrativas
en sentido estricto)”, D e r e c h o A d m in is tr a tiv o , R e v is ta d e D o c trin a , J u
ris p ru d e n c ia , L e g is la c ió n y P rá c tic a , n° 43, pp. 123 y ss., especialmente
pp. 143/144.).
16 En este sentido, ha dicho la Corte Suprem a de Justicia de la Nación que
p ara el derecho disciplinario no rigen los principios que inform an al dere
cho penal — entre los que se halla el del art. 18, C.N.— en tanto sanciones
de ese tipo no importan el ejercicio de la jurisdicción criminal propiamente
dicho ni el poder ordinario de imponer penas (“Rico, Alberto A .”, l°/6/1987,
“Riccomi, Humberto Alfredo”, 6/6/1989, Fallos, 312:779; “Rodríguez Varela,
Florencio”, 23/12/1992, F a llos, 315:2990), particularmente porque se apli
can a las personas que están en una relación —jerárquica o no— de suje
ción y persiguen im poner la observancia de los deberes funcionales (conf.
“Registro Nacional de la Propiedad”, 4/5/1993, F a llos, 316:855).
Un ejemplo de las distintas consecuencias que acarrea la distinción puede
verse en Isu B e l l o z o : ob. cit., p. 882. Sostiene este autor que "en atención al
fundamento propio de las sanciones disciplinarias, no puede exigirse en su
aplicación el cumplimiento de los m ism os requisitos que se precisan para
la im posición de una sanción administrativa. Por ejemplo, en el prim er
supuesto no puede exigirse la existencia de un órgano independiente e im
parcial, dado que son precisamente los superiores jerárquicos de los in
fractores quienes deben intervenir de form a inmediata, pues sin esa inme
diación no se cumplen con eficacia los fines de corrección que se persiguen.
Más allá del criterio a que se adhiera en lo atinente a la

clasificación de las sanciones administrativas, lo cierto es que
las disciplinarias —para cualquiera de las posturas reseñadas—
constituyen una categoría diferente, cuya particularidad más
relevante e indiscutida para sustentar la diferenciación reside
en el bien que se pretende tutelar de modo inmediato: el orden
interno de la Administración.17 En efecto, al hablar de sancio
nes disciplinarias no hacemos sino referirnos a las medidas
que la Administración — de modo similar a un empresario— 18
aplica a los integrantes de sus cuadros funcionales, toda vez
que se verifique un comportamiento que altere o sea suscepti
ble de alterar el buen funcionamiento de sus servicios.19
Este conjunto de rasgos peculiares y propios que presen
ta la potestad disciplinaria constituye el punto de inflexión que
Y esos superiores, claro está, no son independientes ni imparciales, son

parte directamente interesada en el buen funcionamiento de la unidad ad
ministrativa de la que son responsables”. Continúa luego afirmando que
“radicalmente opuesto es el caso de las sanciones de protección del orden
general. Aquí la posición del órgano sancionador es distinta, la función que
va a realizar es materialmente jurisdiccional, por lo que no hay razón para
que existan diferencias sustanciales con la posición del juez penal. La A d
ministración no actúa solamente en defensa de un interés propio, ni siquie
ra en defensa de unos intereses públicos referidos a un sector de actividad
puesto bajo su cuidado, sino aplicando directamente el derecho. Las m is
mas garantías que se exijan en el proceso penal respecto de los órganos
instructores o enjuiciadores pueden y deben ser exigidas a los órganos ins
tructores y sancionadores en ámbito administrativo”.
17 Al fin perseguido, Lorenzo añade dos particularidades más: la especialidad
y el ser dictadas en ejercicio de un poder de m ando (conf. L o r e n z o , Susana:
S a n cio n e s a d m in is tra tiv a s , BdeF, Montevideo, 1996, p. 124). Por su par
te, Sánchez Morón entiende que la circunstancia de que muchas conductas
trasciendan el círculo de interés puramente interno aproxim a el derecho
administrativo sancionador y disciplinario, no obstante lo cual él sigue ha
llando diferencias de importancia, en la m edida en que el último tiene tam
bién un fundamento específico: asegurar el buen funcionamiento de la or
ganización administrativa ( S á n c h e z M o r ó n , Miguel: D e re c h o d e la f u n c ió n
p ú b lic a , Tecnos, M adrid, 1996, p. 263).
La Corte Suprem a de Justicia de la Nación ha entendido también que el fin
de la potestad sancionatoria disciplinaria es el mantenimiento del debido
funcionamiento de los servicios administrativos (conf. “Trám ite personal
— denuncia— Aires, Jorge C arlos s/denuncia contra oficial notificador",
20/6/1996, F a llos, 319:1034).
18 S á n c h e z M o r ó n : ob. cit., p. 262.
19 L o r e n z o : o b . c it.
S e c c i ó n E stu d io s -V illa rru e l 117
separa las aguas y lleva a postular una exclusión de las sancio

nes disciplinarias del ámbito del presente trabajo.20
Corresponde ahora hacer referencia a las sanciones im
puestas dentro de las denominadas “relaciones de especial
s u je c ió n ” ,21 en atención a que en numerosas oportunidades son
invocadas como fundamento de la diferencia de las sanciones
de autoprotección respecto de las de la protección del orden
general. Como consecuencia de esta doctrina — que halla su
raíz en la estructura constitucional y política de la Monarquía
Constitucional alemana— 22 se ha postulado que los derechos
fundamentales y la reserva de ley del ciudadano sometido a
una relación de este tipo carecen de validez plena, quedando
exclusivamente en manos de la Administración la regulación,
medíante reglamentos internos del establecimiento, de las re
laciones dentro de tales situaciones.23 Ello es así porque las
20 Idéntico criterio de exclusión previa al tratamiento del tema de las sanciones

administrativas ha seguido, por ejemplo, C a s s a g n e , Juan C . : L a In te rve n ció n
a d m in is tra tiv a , Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1992, pp. 170/171. Suay Rin
cón también excluye expresamente las sanciones disciplinarias, mas funda
do en motivos diferentes. Su razón “es puramente práctica”. Se debe a que
no comparte la idea de que las sanciones disciplinarias presentan un funda
mento específico que permite diferenciarlas de las administrativas. Estima
que si bien el fundamento originario de este tipo de sanciones pudo diferir
del que encuentran las penales, ello no empece a que con el tiempo se haya
producido una evolución y una adaptación a nuevas realidades; con lo que el
derecho disciplinario se acercaría al penal y se despojaría de lo que pudie
ron ser sus caracteres originarios. Mas no desea entrar en la polémica que
ello suscita, con la intención declarada de hallar mayor adhesión a las con
clusiones vertidas en la obra (ob. cit., pp. 68 y s.).
21 Definidas como aquellas relaciones jurídico-públicas de sometimiento, en
el ámbito del derecho administrativo, en las que se encuentran aquellas
personas que, como parte integrante del aparato administrativo están bajo
la dirección inmediata del poder público, con cierto carácter duradero y a
favor de un determinado fin administrativo ( O b e r m a y e r , Klaus; "Verwaltungsakt
und innerdienstlichen Rechtsakt”, In te rn a tio n a l R e v ie w o jA d m in is tr a tiv e
S cie n c e s , 1956, p. 85, citado por T r a y t e r : ob. cit., p. 58, nota 379).
22 L ó p e z , Luis A.; “Las relaciones de especial sujeción en los servicios p ú bli
cos”, LL, Suplemento Universidad Austral, 27/10/1998.
23 M a u r e r , Hartmut: A lle g e m e in e s V e rw a ltu n g sre ch t, 5 a ed., Beck, Munich,
1986, p. 87, citado por B a c i g a lu p o , Enrique; S a n cio n e s a d m in is tra tiv a s
(d e re c h o e s p a ñ o l y c o m u n ita r io ), Colex, M adrid, 1991, p. 27.
El T ribunal Constitucional español, en sentencia del 6/6/1984, estableció
que en las sanciones impuestas en el marco de una relación de especial
sujeción la ejecutoriedad del acto administrativo no resultaba contraria al
derecho a la tutela judicial efectiva. La decisión halló fundamento en el
sanciones de especial sujeción “no se imponen en ejercicio del

ius puniendi que el Estado tiene para castigar las conductas
tipificadas como delito o falta, sino en uso del poder discipli
nario de la Administración” .24
Hasta aquí no parece haber contradicción alguna con cuan
to dijimos respecto de la potestad disciplinaria. Restaría sólo
agregar, dentro del concepto referido, a las sanciones que en
aras a la guarda de la disciplina imponen a sus subordinados
las autoridades de las Fuerzas Armadas. A este respecto debe
mos señalar que no hay discusión en cuanto al reconocimiento
de facultades ejecutivas al presidente de la Nación y sus agen
tes de mando militar, para el castigo de las faltas disciplinarias
ocasionadas por violación a los deberes militares que la ley y
la reglamentación reprimen.
Esta potestad se distingue de la disciplinaria genérica a la
que ya hiciéramos referencia por la índole especial de los valo
res comprometidos, que importan como necesaria consecuen
cia la existencia de una estrechísima relación entre los miem
bros de la institución, vinculación ésta en cuya virtud se habilita
principio de eficacia administrativa, sin que ella atentara contra el princi

pio constitucional de presunción de inocencia (citado por M a l j a r , Daniel
E.: “Desenvolvimiento operativo de las sanciones administrativas como ac
tividad d iscrecion al”, C ircular Letter n ° 39, R A P , n ° 1, pp. 65 y ss., esp.
p. 87).
La morigeración de los principios propios del derecho sancionador en su
puestos como el contemplado también ha sido adm itida por la ju risp ru
dencia vernácula, al afirm ar que “en el ámbito contractual — de modo se
mejante a lo que ocurre en el disciplinario— no se aplican con igual estrictez
los principios penales que im peran en el régimen sancionador adm inistra
tivo, toda vez que la relación que existe entre la Administración y los parti
culares en los dos prim eros supuestos reviste particularidades especiales.
E sa relación especial permite una morigeración de los principios mencio
nados, que obsta — como principio— a la ilegitimidad de la exigencia del
previo pago para el cuestionamiento judicial de una sanción” (conf. CNCont.
Adm. Fed., Sala IV, 27/11/2001, “Vía Bariloche”).
Asimismo, el más alto tribunal nacional ha entendido que aceptar este tipo
de relación im porta suponer algunas limitaciones al derecho a la intimidad
en beneficio de los fines propios de la institución (la Policía Federal Argen
tina, en el caso) (conf. "B re ”, cit.).
24 V e r a J u r a d o , Diego J . : "El principio n on bis in id e m y su aplicación a las
relaciones de sujeción especial de la policía gubernativa (STC 234/91, de
10/12/1991)”, R E D A n° 79, julio-septiem bre de 1993, M adrid, p. 539.
la adopción de medidas inconcebibles en una típica relación

empleado-empleador.
No obstante, esta atribución se asemeja a la disciplinaria
ya examinada en cuanto al fundamento al que obedece — el or
den de la institución— , el que difiere notoriamente del perse
guido por la potestad sancionadora de la Administración. Ello
justifica la exclusión de su tratamiento en este trabajo.
Sin embargo, existe otro tipo de sanciones militares res
pecto de las cuales sí ha surgido divergencia. Se trata de lo que
se podría denominar jurisdicción penal militar, que consiste
en la actividad desarrollada por los consejos de guerra y el
Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas en torno al juzga
miento de los delitos militares.
En este sentido, la doctrina se ha enrolado en dos posicio
nes contrapuestas. Algunos autores han considerado que si bien
la jurisdicción penal militar se integra con la disciplinaria ya
comentada, formando con ésta la denominada justicia militar,
la prim era constituye ejercicio de verdadera función jurisdic
cional penal atribuida por el Congreso en virtud del antiguo
art. 67, inc. 23 (similar al actual 75, inc. 27) de la Constitución
Nacional, en tanto que la última es actividad claramente admi
nistrativa derivada del art. 99, inc. 12 de la Carta Fundamen
tal, por lo que cabe distinguir una de otra.25 Otros doctrina
rios, por el contrario, han entendido que toda la justicia
castrense deriva de una única potestad disciplinaria emanada
del poder de mando del presidente de la Nación, con lo cual no
es dable válidamente efectuar diferenciaciones.26
25 En esta posición, aunque distinguiéndose por el reconocimiento de ciertos

matices, se enrolan R a m a y o , Raúl A.: “L a jurisdicción o justicia militar y el
principio de la división de los poderes”, LL, 122-1183 (esp. p. 1185); B i e l s a ,
Rafael: D e re c h o a d m in is tra tiv o , t. III, Depalm a, Buenos Aires, 1956, p.
346; B id a r t C a m p o s , Germán: E l d e re c h o c o n s titu c io n a l d e l p o d e r, t. II,
Ediar, Buenos Aires, 1967, pp. 133 y s.; I b á ñ e z F r o c h a m , Manuel: L a j u r i s
d icció n . D o c trin a , ju r is p r u d e n c ia y le g is la c ió n co m p a ra d a , Astrea, B ue
nos Aires, 1972, p. 182, y C o m a d i r a , Julio R.: “Aplicación de la ley nacional
de procedimientos administrativos y su reglamentación en las Fuerzas A r
m adas”, ED , 00-956 (esp. p. 962).
26 En este sentido, se han expedido B u s t i l l o , José M . : E l có d ig o d e ju s t ic ia
m ilita r a n te la C á m a ra d e D ip u ta d o s , Edición d el autor, 1914, y Rrsso
D o m í n g u e z , Carlos: L a ju s t ic ia m ilita r , t. I, Ferrari, Buenos Aires, 1939,
am bos citados por R a m a y o : ob. cit. M a r i e n h o f f , Miguel S .: T ra ta d o d e d e r e
cho a d m in is tra tiv o , t. I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1990, pp. 553 y s.;
En lo personal, adherimos a la primera postura reseñada.

No obstante, ello no es óbice para excluir también de las poste
riores reflexiones a la jurisdicción penal militar por presentar
caracteres notablemente diferentes de las sanciones adminis
trativas definidas: obedecen a un distinto fundamento ju rídi
co, contemplan diversas situaciones de hecho — delitos en un
caso, infracciones en el otro— , y se rigen por un régimen ju rí
dico diferente, especialmente en cuanto al control judicial pre
visto.
Finalmente, no hemos de concluir este apartado sin preci
sar que, a nuestro criterio, el concepto de relación de especial
sujeción al que se alude debe entenderse como comprensivo
exclusivamente de las relaciones del Estado con sus funciona
rios, con el personal militar y civil de las Fuerzas Armadas y de
seguridad27 y con los individuos recluidos en establecimientos
penitenciarios,28 pudiendo incluirse asimismo a las entidades
financieras. Sucede que, merced a la vaguedad de la noción, se
ha intentado considerar incluidas en él una gran gama de si
tuaciones que exceden el marco propio para el cual fue dise
ñado: el orden interno de la Administración.29 Ello ha obedeci
do, en gran manera, a la intención — encubierta quizá— de
tornar inaplicables a esas nuevas situaciones los principios que
F io r in i, Bartolomé A.: D e re ch o a d m in is tra tiv o , 2a ed. actualiz., t. II, Abeledo-

Perrot, Buenos Aires, 1976, p. 384; C l a r i á O l m e d o , Jorge A.: D e re c h o p r o
ce sa l p e n a l, t. VI, Ediar, Buenos Aires, 1967, p. 456, y D i e z , Manuel M.:
D e re ch o a d m in is tra tiv o , t. III, Plus Ultra, Buenos Aires, 1979, pp. 742 y s.
Asimismo, véase CSJN, F a llos, 54:584, citado por R a m e l l a , Pablo A.: D e r e
ch o c o n s titu c io n a l, 2a ed. actualiz., Depalma, Buenos Aires, 1982, p. 489.
27 Estos últimos, en rigor, son también empleados y funcionarios públicos.
28 Sobre este tipo particular de relación, véase S o s a W a g n e r , Francisco: "Ad
ministración penitenciaria”, RAF; n° 80, Madrid, p. 102. A mero título ilus
trativo agregamos que esta calificación de la relación reclusos-Estado ha
sido admitida en la sentencia 143/95, del Tribunal Constitucional de E spa
ña, Sala Primera, 3/10/1995, J u ris p ru d e n c ia C o n s titu c io n a l, B o le tín O fi
c ia l d e l E s ta d o, t. 43, septiem bre-diciem bre 1995, M adrid, p.171.
29 Acerca de la “explosión de ese cuadro complejo de situaciones hasta límites
impensables hace unos años” puede verse T r a y t e r : ob. cit., pp. 76 y ss. y
C a s t i l l o B l a n c o , Federico A.: F u n c ió n p ú b lic a y p o d e r d is c ip lin a rio del
E sta d o, Colección Monografías, Civitas, Madrid, 1992, pp. 103 y ss. A modo
de ejem plo puede in d icarse — com o señ alaron G a rc ía de E n terría y
Fernández— que el concepto se llegó a aplicar a los usuarios de servicios
públicos, o hasta a "cualquier relación jurídica específica (incluso las refe
rentes a autorizaciones o licencias)” (ob. cit., p. 170).
rigen en el derecho sancionador. No compartimos esta tesitu

ra. Entendemos que sólo resulta inobjetable como criterio de
distinción si se toma la noción en un sentido estricto. Así en
tendidas, las infracciones cometidas dentro de su ámbito y su
consecuente punición carecerán de tratamiento en esta opor
tunidad.30
En síntesis, de las consideraciones precedentes resulta
que, en el presente estudio, no trataremos la problemática que
presentan las sanciones contractuales y las provenientes de
relaciones de especial sujeción — disciplinarias, militares y
penitenciarías— . Dejamos, de esta manera, claramente delimi
tado el ámbito dentro del cual serán aplicables las reflexiones
vertidas en los apartados siguientes.
2. Naturaleza jurídica de la actividad sancionatoria

y origen de la potestad sancionadora de la Administración
Ha quedado circunscripto — de acuerdo a lo dicho en el
apartado anterior— , el tema que vamos a abordar. En conse
En nuestro país, la prim era ocasión en que se hizo referencia al instituto

fue el fallo plenario de la CNCont. Adm. Fed., in re, “Muitícambio c/Banco
Central”, L L , 1985-E, 223.
La Corte Suprem a de Justicia de la Nación (C SJN ) ha considerado sujetas a
esta subordinación especial, por ejemplo, las entidades financieras (conf.
“Isaac Kolton Inmobiliaria”, 28/10/2003, Fallos, 326:4341), los miembros
de las Fuerzas Arm adas (conf. “Gabrielli, Mario Carlos”, 5/7/1996, Fallos,
319.1165) y de Seguridad (conf. “BRE c/Policía Federal”, 17/12/1996, F a
llos, 319:3040), entre otros.
También se ha sostenido que la relación que une al concesionario con el
Estado es de este tipo (conf. CNCont. Adm. Fed., Sala I, “Edenor S.A. c/Est.
Nac. — Sec. de Energía— resol. 198/94”, 5/9/1995). Esta posición recibió la
crítica de Gordillo, quien recordó que “la construcción de las relaciones es
peciales de sujeción tiene su origen en sistemas de sum a relación jerárq u i
ca, como puede ser una prisión, un establecimiento militar, etc.”, p or lo que
no sería aplicable a casos como el planteado, máxime cuando no era necesa
rio hacer uso de una “concepción tan terminante” para reconocer facultades
reglamentarias de la Administración respecto del concesionario ( G o r d i l l o ,
Agustín: “Las facultades normativas de los entes reguladores”, RAP, n° 212,
pp. 120-121). La calificación que se desprende del fallo citado fue reiterada
por la Sala III, in re, “Edesur S.A. c/ENRE - resol. 37/95”, 2/4/1996, y luego
adoptada por la Sala I, in re, “Metrogas c/Enargas”, 31/10/1997.
30 Idéntica aclaración limitativa del tema a desarrollar form ula F o r s t h o f f ,
Ernst: T ra ta d o d e d e re ch o a d m in is tra tiv o , Instituto de Estudios Políticos,
M adrid, 1958, p. 395.
cuencia, dado que intentamos precisar el alcance que debe re

vestir el control judicial del acto que impone una sanción, de
bemos centrar en prim er término nuestra atención en el acto
mismo que será luego objeto de examen en sede judicial. En
tonces debemos comenzar por preguntarnos acerca de la natu
raleza jurídica de la actividad sancionadora y dei origen de la
potestad por medio de la cual la Administración impone san
ciones a los particulares. En respuesta a estos interrogantes
podemos hallar básicamente dos posiciones.
2. 1. La actividad sancionadora como acto administrativo

Algunos autores sostienen que el acto por medio del cual
se impone una sanción reviste carácter administrativo. Para
entender ese modo, han esgrimido diversos argumentos. Por
una parte, se ha afirmado que se trata de un acto de Adm inis
tración activa en tanto constituye una decisión ejecutoria del
poder administrador.31
Asimismo, se ha sostenido que esa conclusión resulta con
secuencia necesaria del régimen jurídico aplicable al acto san
cionados que no es otro que el propio de los actos administra
tivos, a pesar de ser materialmente similar al acto judicial.32
31 B i e l s a : ob. cit., t. IV, p. 45. También, p or hacer suyas estas reflexiones,

Rocco, Orlando: F u n c ió n ju r is d ic c io n a l d e a l a c tiv id a d a d m in is tra tiv a
e n m a te r ia d e tr a b a jo , U niversidad Nacional de La Plata, La Plata, 1952,
p. 68.
También parece enrolarse en esta posición T r a v i , Aldo: S a n z io n i a m m in is
tra tiv e e p u b b lic h e a m m in is tra z io n e s , Cedam, Padua, 1983, categorizando
expresamente a la potestad sancionadora de la Administración como una
fu n ció n a d m in istra tiva , p. 240.
32 G o n z á l e z d e R e c a , Florencia: “Acerca del llamado derecho penal administrati
vo", R evista A rg e n tin a d e D e re ch o A d m in is tra tivo , junio de 1972, p. 53. Aña
de la autora que con motivo de revestir carácter administrativo, el particular
sancionado siempre tendrá la posibilidad de recurrir a la revisión del acto por
parte de un tribunal judicial, en tanto órgano imparcial e independiente. Éste
parece ser también el punto de vista de Cassagne. Sostiene el autor que la
competencia para sancionar depende de la política legislativa que adopte el
Congreso en cada caso. M as una vez decidida la competencia en favor de la
Administración, el acto que surja co m o consecuencia de su ejercicio será ad
ministrativo e impugnable por los medios contemplados en las leyes de proce
dimientos administrativos, con la única particularidad de que — como no pier
de su naturaleza penal— le serán aplicables las garantías y preceptos penales
( C a s s a g n e : L a in te rv e n ció n ..., cit., pp. 176-177).
En términos similares se ha expedido alguna doctrina fran

cesa, recordando que pese a la semejanza que guardan con las
sanciones penales, las impuestas por la Administración cons
tituyen decisiones administrativas, entre otros motivos porque
la represión administrativa es independiente de la penal; por
que no necesariamente se aplican los mismos principios a unas
y otras —v. gr., puede sancionarse administrativamente a una
persona moral— y porque la decisión está sujeta enteramente
al régimen jurídico y contencioso de los actos administrativos.33
También se ha sustentado esta posición en la diferencia
sustancial u ontològica entre sanciones y penas, en virtud de la
cual toda vez que — a criterio de esta doctrina— no media iden
tidad de naturaleza entre ambas, nada permite asimilarlo al
acto jurisdiccional, y desde que es impuesto por un órgano de
la Administración es dable calificarlo como administrativo.34
Por otra parte, se suele justificar el carácter administrati
vo del acto sancionador en atención a que la facultad puesta en
ejercicio a través de su dictado reviste igual calidad. En otras
palabras, si la potestad sancionadora es administrativa, el acto
por el que ésta se exterioriza también debe serlo.35 El razona
miento resulta impecable desde el punto de vista de la lógica,
33 D e L a u b a d e r e , André; V e n e z i a , Jean-Claude, y G a u d e m e t , Yves: T ra ité de

D r o it A d m in is tr a tif, t. 1, 14a ed., LGDJ, Paris, 1999, pp. 709 y ss. "En
dépit de leur ressem blance avec les sanctions pénales, les sanctions adm i
nistratives constituent des décisions administratives et non des actes de
juridiction pénale (...) 2 a. Les sanctions administratives en sont nécessaire-
mente soum eses aux régies qui s’aplliquent aux condamnations pénales.
C ’est ainsi, par exemple, que, si les sanctions administratives come les sanc
tions pénales obéissent au principe de la personnalité des peines (...) les
sanctions administratives sont applicalbes aux personnes m orales (...) 3 a.
Le caractère d'actes administratifs des décisions prononçant des sanctions
administratives les assujettit entièrement au régime juridique et conten
tieux des actes adm inistratif (...)”.
34 L o r e n z o : ob. cit. Si bien no lo dice de este m odo en form a expresa, de la
lectura global de su obra puede inferirse que éste es el sustento en base al
cual se refiere siem pre al "acto administrativo sancionador” (p. 67).
35 “Toda y cualquier sanción administrativa es manifestación de las funciones
que le corresponden a la función administrativa y por lo tanto es y debe ser
un acto administrativo. Todas las sanciones administrativas son actos a d
ministrativos porque son consecuencia necesaria de su actividad, que co
rresponde a esta función ante el incumplimiento o infracción de sus activi
dades" ( F i o r i n i : ob. cit., pp. 177/178).
sin dejar margen a objeción alguna. Mas ¿por qué se atribuye

esa índole a la potestad ejercida? Se ha intentado dar respues
ta a este interrogante echando mano de un fundamento institu
cional: “La Administración es un institución del Estado que
entra en relación con los ciudadanos y necesita una disciplina
reguladora. El derecho sancionador tiene como fin mantener
el orden de esta institución y reprimir coactivamente las con
ductas contrarias a ella. Podría confiarse la sanción al juez pero
entonces faltaría el elemento orgánico” .36 Asimismo, se ha jus
tificado que si se ha otorgado a la Administración la facultad
de reglar la conducta de terceros, debe reconocérsele el poder de
castigar las infracciones.37 Por ello, la potestad sancionadora
sería una derivación de la necesidad que tiene el poder adminis
trador de evitar que prevalezcan actos contrarios a los por él
mandados, por lo que su desconocimiento condenaría su labor
al desorden.38 En consecuencia, se afirma que la potestad san
cionadora —causa del acto de imposición de la sanción— es in
herente a la Administración por resultar complemento necesa
rio del poder de mando del Estado39 — entendido como aquel
“en cuya virtud la Administración, en ejecución de normas gene
Adolfo, y C a r r e t e r o S á n c h e z , Adolfo: D e re c h o a d m in is
36 C a r r e t e r o P é r e z ,
tra tiv o s a n cio n a d o r, Edersa, M adrid, 1992, pp. 71-72.
37 Esta posición ha sido llevada al extremo de sostener que se trata de una
“manifestación derivada de la potestad jurídica para mantener los valores
seguridad y paz que contienen cualquier clase de normas jurídicas" ( F io r i n i :
ob. cit. p. 181). y dado que toda norm a tiene vocación p ara su ejecución,
ante la antijuridicidad de su incumplimiento, debe surgir la represión; ello
sucedería, v. gr., al revocar oficiosamente por ilegitimidad un acto adm inis
trativo (p. 180).
Este último argumento por sí solo no nos satisface. Si bien reseña una
realidad, que es la necesidad de poner al alcance del regulador los instru
mentos para hacer cum plir sus mandatos, no es suficiente para justificar la
potestad sancionadora de la Administración. No nos parece adecuado para
tal fin el empleo de un argumento común a todo el ordenamiento jurídico
— esta noción es aplicable incluso en el ámbito del derecho privado— . A d e
más, se debe recordar que el concepto de sanción administrativa que utili
zamos difiere del que parece desprenderse de los párrafos transcriptos, en
tanto abarca supuestos que exceden el marco restringido dentro del que ha
sido definido. No creemos que pueda considerarse sanción administrativa
a la anulación de un acto en virtud de su ilegitimidad.
38 D i e z : ob. cit., t. I, p. 224.
39 Ibídem. En la m ism a línea, G o a n e : ob. cit., p. 1022.
rales previas, limita la libertad individual de los habitantes en

orden al bien común”.40
No podemos dejar de precisar que la noción de poder de
mando brindada nos provoca cierta confusión en tanto se ase
meja a lo que entendemos por poder de policía del Estado.
Mas como de las obras citadas no podemos extraer mayores
precisiones sobre la cuestión, lo tomaremos como conceptos
diferentes, aunque relacionados.
En consecuencia, otros autores, compartiendo en gran
medida los argumentos desarrollados, han esgrimido que la
facultad de establecer penas por contravenciones es un “com
plemento natural e inseparable del ejercicio del poder de poli
cía”, a punto tal que no es necesario que una norma autorice
expresamente al Estado a establecer y aplicar tales penas.41
Más aún, se trata de medidas “de sustancia ejecutiva y mani
festaciones de la represión policial administrativa” .42 Esta doc
trina se encuentra enraizada entre nosotros de modo tal que
en los tratados y manuales de la materia las sanciones admi
nistrativas siempre reciben tratamiento dentro del apartado
asignado al poder de policía.43
Esta tesis policial también ha sido postulada en el dere
cho comparado. En España, por ejemplo, se precisó que “co
rresponde a la Administración la potestad sancionadora, no
como privilegio sino como instrumento normal para el cumpli
miento de sus fines, en orden a la satisfacción de los intereses
generales, dentro de la función de policía”.44 Es que “a la acti
vidad administrativa de policía, que es inherente a cualquier
Administración por liberal que ésta sea o se proclame, le son
inherentes a su vez las notas de coactividad y generalidad y
40 Goane: ob. cit.

41 M a r i e n h o f f : ob. cit., t. IV, p. 616.
42 F io r i n i, B a rtolom é A.: P o d e r de p o lic ía , A lfa, B uenos A ires, 1958, p. 235.
43 E sta circu n stan cia la plantea N ieto resp ecto de E spaña (D e re c h o a d m in is
tra tiv o s a n cion a d o r, 2a ed. am pi., Tecnos, M adrid, 1994, p. 90), m as es
perfectam en te ap licab le a n u estra rea lid a d (v. gr., E scola , H éctor J.: C o m
p e n d io d e d e re c h o a d m in is tra tiv o , voi. II, Depalm a, B uenos A ires, 1984,
p. 930; L inares , Juan F.: D e re c h o a d m in is tra tiv o , Astrea, B uenos A ires,
1986, pp. 451 y ss.; D ie z : ob. cit., t. IV, pp. 88 y ss.; B ielsa : ob. cit., t. IV,
pp. 6 4 y ss.; C a n a s i, J osé: D e re c h o a d m in is tra tiv o , voi. II, Parte E special,
D epalm a, B uenos A ires, 1976, pp. 63 y ss.).
44 T S español, sentencia d el 14/6/1989, citado p or N ieto : ob. cit.
126 D e re c h o A d m in istra tivo A u stra l - 1
mal podría hacerse efectiva esta coactividad si se le privara a

la Administración de su potestad sancionadora”.45
Por último, más modernamente se postula hallar el origen
de la potestad en estudio en un ius puniendi único del Estado,
que se subdivide en dos ramas: la penal, cuya aplicación com
pete a los tribunales judiciales, y la sancionadora administra
tiva, que corresponde a la Administración, sin que sea viable
pretender una dependencia o subordinación de la última res
pecto de la primera, en tanto constituyen especies paralelas.46
Comparten su sustancia mas son ámbitos distintos.47 En con
clusión, el Poder Judicial no monopoliza la totalidad del ius
puniendi, asumiendo sólo aquel cuyo ejercicio da lugar a la
imposición de penas.
2 . 1. 1. C ríticas
En nuestra opinión, y como examinaremos más adelante,

el acto mediante el cual se impone una sanción no reviste na
turaleza administrativa. Los argumentos dados para sostener
esta postura no nos resultan totalmente atendibles. En efecto,
no creemos criterio válido de atribución de naturaleza jurídica
la circunstancia de que el acto constituya una decisión ejecu
toria. El razonamiento correcto — a nuestro entender— es el
contrario: un acto es ejecutorio porque es administrativo, dado
que la ejecutoriedad es uno de los caracteres esenciales de
éste;48 mas no es administrativo por ser ejecutorio, en tanto
45 De l a M o r e n a y d e l a M o r e n a , Luis: “De nuevo sobre la potestad sancionado

ra de la Administración en m ateria de infracciones al régimen horario apli
cable en los espectáculos públicos”, B D S G T M I, n° 117, 1989, citado por
N i e t o : ob. cit., p. 90.
413 Ésta es la posición postulada por Nieto en su obra (pp. 80/81 y 165 y ss).
Cabe aclarar que en el art. 25 de la Constitución española de 1978 se reco
noció expresamente la potestad sancionadora de la Administración, con la
única excepción de la aplicación de penas privativas de la libertad, con lo
que es notoria la diferencia con nuestro sistema constitucional. Para más
detalles, véase apart. 3.1.
47 D e P a l m a d e l T e s o , Ángeles: E l p r in c ip io d e c u lp a b ilid a d e n e l d e re ch o
a d m in is tra tiv o s a n c io n a d o r, Tecnos, Madrid, 1996, p. 38.
48 Conforme ha sido reconocido expresamente en el art. 12 de la LNPA.
Secció n E stu d io s -V illa rru e l 127
existen decisiones que pueden ejecutarse sin el auxilio de la

justicia y no son actos administrativos.49
Por otra parte, la aplicación al acto sancionador del régi
men jurídico propio de los actos administrativos no puede
constituirse en prueba determinante de su naturaleza. Es sa
bido que en muchas ocasiones los regímenes se aplican de modo
supletorio o analógico a realidades distintas de aquellas para
las cuales fueron previstas. Y aun cuando en el caso mediara
una aplicación directa — circunstancia que la autora citada no
especifica— , nada obsta a que pueda examinarse el acto tras
cendiendo las circunstancias fáctícas del hic et nunc, ahon
dando los principios por los que debe regirse, independiente
mente de la acogida que hayan tenido en una sociedad en un
momento determinado. En consecuencia, si bien no resulta un
argumento descartable de plano, lo cierto es que nos limita en
nuestro vuelo investigativo.
Asimismo, estimamos que no existe diferencia sustancial
entre sanciones y penas, diferenciándose tan sólo por el dato for
mal de la autoridad de aplicación,50 circunstancia ésta que resul
ta a todas luces insuficiente para determinar el carácter adminis
trativo del acto, desde que numerosos autores admiten el ejercicio
de funciones legislativa y jurisdiccional en la Administración.51
Respecto del fundamento institucional invocado, estima
mos que resulta desechable por envolver una petición de prin
cipio. En efecto, parte de la base de que toda Administración
goza p e r se de la potestad sancionadora, cuando esto sólo es
cierto si lo reconoce el ordenamiento jurídico52 constitucional.
En cuanto a la tesis conforme a la cual la naturaleza admi
nistrativa del acto emana de la potestad que le dio origen y que
49 V. gr., los clásicos actos de la Administración que no trascienden a la esfera

de los particulares, como podría ser el traslado de una dotación de un
Ministerio de un piso a otro en un m ism o edificio, o la asignación de una
determ inada puerta de entrada p ara el acceso a las instalaciones.
50 G a r c ía d e E n t e r r í a - F e r n á n d e z : ob. cit., t. II, p. 163; U s l e n g h i , A lejandro J.:
“Poder de policía y actividad de fomento”, en E l d e re c h o a d m in is tra tiv o
a rg e n tin o , hoy. Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1996, p. 90;
T r a y t e r : ob. cit., p. 50. Desarrollarem os con mayor detenimiento el tema
in fra al exponer nuestra opinión, en este mismo apartado.
51 V gr., C a s s a g n e , Juan C.: D e re c h o a d m in is tra tiv o , 1.1, Abeledo-Perrot, Bue
. nos Aires, 1996, p. 84.
52 C a r r e t e r o P é r e z - C a r r e t e r o S á n c h e z ; o b . c it ., p . 7 1 .
se considera complemento del poder de policía, si bien ha sido

sustentada desde antiguo por prestigiosos doctrinarios, nos
permitimos disentir con ella. No creemos que la potestad san-
cionadora de la Administración constituya un corolario nece
sario del referido poder de policía del Estado, de donde sea
válido desprender su carácter de actividad administrativa.
Para fundar nuestra oposición, en primer lugar, habremos
de indicar que el poder de policía53 es la facultad de esencia
legislativa de limitar los derechos individuales con el objeto de
promover el bienestar general y proveer a la defensa común54
extendiéndose hasta donde la consecución de ese fin lo haga la
función netamente administrativa que constituye una parte de
aquel poder, consistente en controlar las actividades de los
particulares para que su libre desarrollo se ajuste a las exigen
cias de interés general, de acuerdo a las previsiones de aque
llas leyes que reglamentan el ejercicio de los derechos.55 En
consecuencia, en el mejor de los casos debería hacerse refe
rencia a la potestad sancionadora de la Administración como
aneja a la policía, la cual deriva del poder de policía, que cons
tituye una facultad puramente legislativa.
No obstante, no puede sino recordarse que esta asimila
ción de la potestad sancionadora a la policía tenía razón de ser
cuando toda la actividad desplegada por la Administración
implicaba función de policía; Administración y policía se iden
tificaban. Mas esta concepción evolucionó, al punto de poder
distinguir a la última como una de las diversas actividades
administrativas.56 Por lo tanto, continuar sustentando esta te
53 Expresión em pleada por vez prim era en 1827 por el juez M arshall en la
causa “Brown v. M aryland" (conf. A l t a m i r a , Pedro G.: P o lic ía y p o d e r de
p o lic ía , Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1963, p. 23).
54 A l t a m i r a : ob. cit., p. 24; asimismo, CNCont. Adm. Fed., Sala V, 5/7/1996,
“Cám ara de Industrias Frigoríficas Argentinas”; PTN, D ictá m e n e s , 116:446;
159:600; 169:63; 178:182; 208:138; 224:113.
55 Conf. A l t a m i r a ; ob. cit.; tam bién PTN, D ic tá m e n e s , 159:254 y 132/93,
24/9/1993. Más sencillamente, puede sintetizarse el concepto en la acción
de la Administración por medio de la cual reglamenta la actividad de los
particulares, tratando de asegurar el orden público, sometiéndola a autori
zaciones, prescripciones o prohibiciones que la limitan desde el exterior
sin tocar su carácter fundamentalmente privado (W eil , Prosper: D e re c h o
a d m in is tra tiv o , Civitas, M adrid, 1994, p. 66).
56 N ieto : ob. cit., p. 178.
Secció n E stu d io s -V illa rru e i 129
sis como causa justificadora de la potestad sancionadora po

dría ser tildado de anacrónico.57
Más allá de lo ya expresado, debemos tener presente que
si bien existen claras conexiones entre policía y sanción admi
nistrativa, ello no implica que puedan confundirse. La primera
tiende a garantizar un orden, y si éste ha sido alterado, a res
taurarlo; por medio de la última, en cambio, se castiga un he
cho independientemente de la reparación del daño causado; la
sanción administrativa tiene un fin notoriamente punitivo.58
Además, no puede dejar de advertirse que la imposición de
una sanción no sólo no es el único medio para obtener el cum
plimiento de los deberes y prohibiciones, sino que incluso cons
tituye la ultim a ratio del poder, debiéndose dar siempre prefe
rencia a las soluciones no sancionadoras.59
Finalmente, en lo atinente a la concepción de la potestad
sancionadora como rama autónoma del ius purtiendi del Esta
do, estimamos que — si bien no la compartimos— no se pre
senta como una teoría irrazonable en el marco jurídico dentro
del cual fue desarrollada — el derecho español— , en tanto en la
Constitución española de 1978 se faculta a la Administración
a imponer sanciones no privativas de libertad.60 Mas no sería
viable trasladar esos principios a nuestro ordenamiento, en
tanto carecemos de una habilitación constitucional del tipo de
la relatada. Y si bien es cierto que no necesariamente todas las
potestades han de ser expresas para tenerlas por existentes,
estimamos que no sería posible reconocer facultades inheren
tes61 en un poder del Estado cuando media un claro y expreso
57 ídem, p. 91.
58 Conf. R e b o l l o P u i g , Manuel: P o te s ta d s a n cio n a d o ra , a lim e n ta c ió n y s a lu d
p ú b lic a , Ministerio de Administracines Públicas, M adrid, 1989, p. 445,
quien concluye en que se debe entonces negar a la sanción el carácter de
verdadero medio policial y la idea de reconducir la potestad sancionadora
al poder de policía (citado por N i e t o : ob. cit., p. 91).
59 N i e t o : o b . c it ., p . 9 3 .
60 El sistema punitivo en el derecho español será sintetizado en el apart. 2o.
61 Concepto insinuado por Marshall y desarrollado por vez primera por Story
bajo la denominación de resu ltin g pow ers. Refiérese a las facultades propias
de la naturaleza de un órgano o institución determinada; condición sustancial,
inseparable de la esencia misma del órgano ( A j a E s p i l , Jorge A . : C on stitu ción
y poder. H is to ria y te o ría de los p o d e re s im p lícito s y los p o d e res inherentes,
TEA, Buenos Aires, 1987, p. 160), v. gr., los que dimanan de la ram ada zona
de reserva de la Administración; M a r ie n h o f f : ob. cit., pp. 522 y s.).
reconocimiento constitucional de esa potestad en cabeza ex

clusiva y excluyente de otro poder — circunstancia que, a nues
tro criterio, se suscita en nuestro país— . En esta línea parece
inscribirse también Cassagne al afirmar que, si bien “el con
cepto de poder inherente se conecta con el principio de la es
pecialidad de la competencia de los órganos o entes adminis
trativos” que él propugna como la regla general, cabe hacer
excepción en materia sancionatoria o de derecho penal admi
nistrativo.62
2.2. La actividad sancionadora como acto jurisdiccional

La otra postura posible en torno de la naturaleza de activi
dad sancionatoria es la que la califica como jurisdiccional. En
este sentido, se ha dicho que, en atención a que en el procedi
miento administrativo sancionador están presentes los mismos
intereses que en el proceso penal, la actividad sancionadora es
de tipo jurisdiccional, análoga a la del juez penal, y no existe
diversidad sustancial entre ambas.63 En efecto, la Administra
ción no actúa solamente en defensa de un interés propio, ni
siquiera en defensa de unos intereses públicos referidos a un
sector de actividad puesto bajo su cuidado, sino al aplicar di
rectamente el derecho.64 No hay, pues, razón válida para dis
tinguir sustancialmente la posición del órgano sancionador de
la del juez penal. Ambos realizan función materialmente juris
diccional.65
Asimismo, y al desprender el carácter del acto de aquel
que reviste la potestad en virtud de la cual fue dictado — de
modo similar a como se hiciera en el apart. 2.1— , se ha afir
mado que el poder sancionador de la Administración es de ca
rácter jurisdiccional, represivo o penal. Emana, por tanto, de
la potestad punitiva del Estado. Por ello, no debería corres
L a in te rv e n c ió n ..., c it ., p p . 1 1 6 / 1 1 7 .
62 C a s s a g n e :
63 S u a y R in c ó n : ob. c it ., p . 1 0 2 .
64 Iz u B e l l o s o : “Las garantías...”, cit., p. 8 8 2 .
65 Ibidem. Sobre la base de la imposibilidad de hallar una diferencia sustancial
entre sanciones y penas, también considera al acto jurisdiccional B o s c h , Jor
ge T.: T rib u n a les ju d ic ia le s o trib u n a le s a d m in is tra tiv o s p a ra ju z g a r a la
A d m in is tra ció n p ú b lica , Zavalía, Buenos Aires, 1 9 5 1 , p. 9 9 .
ponder a la Administración, sino recluirse en el juez, sujeto al

que — en un Estado de derecho— se le atribuye la función de
juzgar.66 Efectivamente, “se trata de una facultad de igual sen
tido que la penal y que por su esencia pertenecería al Poder
Judicial, impuesta por el principio de división de poderes, que
impediría que la Administración utilizase facultades que no le
son propias” .67 Se ha agregado que aun cuando con motivo de
la tendencia de asignar funciones jurisdiccionales a la Adm i
nistración en materia penal administrativa,68 en el juzgamiento
de la sanción intervienen órganos administrativos, ello no alte
ra la naturaleza jurisdiccional del acto que la impone.69 En
esta línea se ha inscripto también nuestro alto tribunal.70
Otros autores, si bien no tratan de modo genérico lo ati
nente a la naturaleza de la actividad sancionadora, hacen refe
rencia al tema al abordar la problemática de algún tipo particu
lar de sanción. De esta manera, se ha calificado de jurisdiccional
a la actividad desplegada por el Tribunal de Faltas cuando se
castigan infracciones a ordenanzas,71 al igual que la llevada a
cabo por el Banco Central de la República Argentina,72 la Di
rección General Impositiva, la Secretaría de Comercio y las
66 U SLENGHI: Ob. Cit., p. 92

67 C a r r e t e r o P é r e z - C a r r e t e r o S á n c h e z : o b . c it ., p . 7 2 .
68 A f t a l i ó n , Enrique R.: D e re c h o p e n a l a d m in is tra tiv o , con colaboración de
Laureano Laudaburu, Julio Cueto Rúa y Carlos Jáuregui, Arayú, Buenos
Aires, 1955, p. 105.
69 A f t a l i ó n , Enrique R.: "El derecho penal administrativo en la jurisprudencia
de la Corte Suprem a. Validez de los 'principios generales’ del derecho p e
nal y procesal penal para los casos no previstos”, LL, 40-443.
70 Conf. Fallos, 202:217; 210:65; 255:354, entre otros. También CNCont. Adm.
Fed., Sala 1, 18/2/1995, "G uipeba S.A .”, y 30/5/1996, “S.A. San Miguel
AGIC IF’.
71 Palacio, L in o E.: M a n u a l d e d e re ch o p r o c e s a l civ il, t. 1, 7a ed. actualiz.,
A b eledo-P errot, B uenos A ires, 1987, p. 99. Adem ás, este autor, al tratar el
con cepto d e “ju ris d ic c ió n ” , y expresam ente excluir co m o requ isito que el ó r
gano d e cis o r sea un tercero im p a rcial ajeno al con flicto, ilu stra su p ostura
con m en ción de las sanciones ad m inistrativas, en las que n o se p revé un
órgano acusador d iferen ciad o del habilitad o para im ponerlas. Con ello d eja
suficien tem en te claro que la actividad san cion ad ora es ju ris d ic c io n a l (conf.
ob. cit., p. 106). T am bién entien de que es ju ris d ic c io n a l la activid ad que
rea lizan los trib u n ales m unicip ales y de p olicía, pese a no p erten ecer al
P oder J u d icial, C lariá O lm e d o , J org e A.: D e re c h o p r o c e s a l p e n a l, Ediar,
Buenos A ires, 1962, p. 112.
72 R u b i a n e s , Carlos J.: D e re c h o p r o c e s a l p e n a l. T e o ría g e n e ra l d e los p r o c e
sos p e n a l y c iv il, t. 1, Depalma, Buenos Aires, 1978, p. 158. Cabe señalar
Juntas de Carnes y Granos (cuando existían)73 y la Secretaría

de Estado de Intereses Marítimos.74
Finalmente, hay quienes simplemente parecen dar por sen
tado que el acto sancionador reviste naturaleza jurisdiccional.75
2 . 2 . 1. C r ít ic a s
En contra de esta categorización de la actividad sanciona

dora como jurisdiccional pueden esgrimirse — además de los
fundamentos dados en el apart. 2.1 para sostener la naturale
za administrativa del acto— los argumentos de Fiorini, quien
se ha alzado vehementemente en oposición a esta doctrina, afir
mando que en la decisión de aplicar una sanción “no hay ni
puede existir ni por asomo... una labor jurisdiccional, pues
para que ésta exista es necesario un órgano independiente y
un litigio planteado (...) En la aplicación de la sanción sólo hay
juicio lógico de la administración en su acción policial, todavía
no hay ejecución, es decir, realización material de la medida
represiva, menos aún una impugnación en litigio que impulse
la mediación de un órgano que sea independiente de la Adm i
nistración. La aplicación o decisión represiva nada tiene que
hacer con la ejecución material y con la actividad jurisdiccio
nal” .76 Sucede que, para este doctrinario, se debe distinguir la
aplicación o dictado del acto sancionador de su ejecución. Es
en esta última etapa en la que se hace menester acudir al órga
no judicial cuando se afecte un derecho individual, porque así
lo garantiza la Constitución Nacional. Sólo entonces aparecerá
que la CNCont. Adm. Fed., S ala IV, ha reconocido la naturaleza material

mente jurisdiccional de la actividad sancionadora del Banco Central de la
República Argentina, a pesar de que el organismo no se desempeña con la
independencia propia de los órganos judiciales, sino que reúne en sí los
roles de acusador y juzgador (conf. sentencia del 26/11/1998, in re, "Prác
ticos Río de la Plata — Bfcio. Ltg. s/gst.— c/BCRA”).
73 R u b ia n e s : ob. cit., p. 159.
74 E k m e k d jia n , Miguel Á.: “L a instancia judicial plena de revisión de actos j u
risdiccionales administrativos: su alcance y naturaleza”, L L, 1978-13, 1112
75 M a l j a r : ob. cit., p. 83, al sostener: "U n a vez acreditada la existencia de
infracción administrativa, el órgano ju r is d ic c io n a l deberá seleccionar cuál
de ellas va a imponer para luego gradu ar su intensidad” (el resaltado no
pertenece al texto).
76 F i o r i n i : P o d e r de p o lic ía ..., cit., p. 232.
una actividad jurisdiccional: ante la impugnación presentada

por el sancionado que se considera violado en sus derechos.
Agrega además que el acto de aplicación nunca podría ser
jurisdiccional por estar vedado constitucionalmente el ejerci
cio de tales facultades a la Administración y resulta a todas
luces inconcebible acudir en sostén de su viabilidad a una su
puesta delegación de facultades jurisdiccionales en órganos ad
ministrativos. Ello así — continúa— por cuatro razones bási
cas que parecen soslayarse: en primer lugar, la división de
poderes, impuesta en el derecho público moderno como ga
rantía contra cualquier desviación despótica; segundo, la esen
cia misma del Estado de derecho democrático, en el que se
reconoce una jerarquía de inviolables valores consagrados; ter
cero, la imposibilidad de delegar la jurisdicción en tanto esen
cia vital de una función— el legislador no puede delegar lo que
la Ley Fundamental ha declarado privativo de un determinado
poder;77 finalmente, la errónea intención de resolver el proble
ma mediante el empleo de distintas denominaciones gramati-
77 En este punto añade Fiorini que “el legislador n o delega la jurisdicción

porque no se halla en sus atribuciones privativas pues no tiene ninguna
competencia en la jurisdicción, por lo tanto no puede delegar lo que no
tiene. Así como no puede delegar atribuciones privativas suyas como son
fijar cargas impositivas, crear penas, o limitar las libertades individuales
porque en form a expresa con interpretación histórica, se lo impone la Cons
titución, con mayor razón no p od rá delegar funciones que no se encuentran
dentro del círculo de su competencia legislativa”. Es claro que este argu
mento se debilita tras la reform a constitucional de 1994, en tanto en el
nuevo art. 76 de nuestra Carta Fundamental se habilita — por vía de excep
ción— la delegación de facultades legislativas en el Poder Adm inistrador
siempre que se trate de materias determinadas de administración o emer
gencia pública, sea por tiempo determinado, y conforme las bases de la
delegación. Sobre la problem ática que suscita esta nueva disposición, pue
de consultarse nuestro trabajo “La delegación de facultades legislativas en
el Poder Ejecutivo en la reform a constitucional. Su improcedencia en mate
ria tributaria", L L , Suplemento de la Universidad Austral, 27/11/1997.
Coincide con el criterio acerca de que no es adecuado hablar de delegación
de funciones judiciales en la Administración, Luqui, quien postula que la
correcta denominación para los casos en que las leyes confieren funciones
jurisdiccionales a órganos del Poder Ejecutivo es la de norm as atributivas
de competencia, según lo establece el art. 67, inc. M (actual 75, inc. 20) de
la Constitución Nacional “cuando otorga al Congreso la acción de ‘crear y
suprim ir em pleos y fijar sus atribuciones' en la Administración pública”
( L u q u i , Roberto E.: “Nociones sobre la revisión jurisdiccional de los actos
administrativos (Acerca de las funciones jurisdiccionales del poder adm i
nistrador)”, LL, 144-1200, esp. 1214).
cales sin distinguir el real contenido lógico que encierra cada

palabra.78
En lo referente al reconocimiento de la potestad sanciona
dora como emanación del poder punitivo del Estado, de donde
surgiría la necesidad de que perteneciera al Poder Judicial y
no a la Administración, se ha dicho que, si bien resuelve los
rechazos ideológicos que provoca la mera potestad sanciona
dora en la Administración, y proporciona al derecho sanciona
dor un aparato conceptual y práctico del que carecía — se re
fiere al penal— , no pueden desconocerse sus aspectos negativos.
En este sentido, la tesis resulta endeble desde el punto de vista
teórico — piénsese en la existencia de potestades sancionado-
ras residenciadas en estructuras supraestatales— y operativo
— en tanto se subordina su ejercicio a las autoridades judicia
les, cuando se postula su emanación directa del Estado todo, y
se nutre de los principios del derecho penal y no de los del
derecho público estatal.79
2.3. N uestra opinión. El fundamento de la potestad

sancionadora desde una perspectiva axiológica
Tras haber reseñado las distintas posturas que se presen
tan en la doctrina, ha llegado el momento de precisar qué origen
reconocemos nosotros a la potestad sancionadora de la Admi
nistración. Nuestro razonamiento parte de la base de que — como
ya se indicó— las sanciones administrativas y las penas com
parten una idéntica naturaleza. No media entre ambas diferen
cia cualitativa alguna, distinguiéndose sólo por el dato formal
de la autoridad que las aplica.80
No se nos escapa que importantes voces se han alzado en
contra de esta posición que postula la identidad sustancial entre
delitos e infracciones administrativas.81 Como sustento de esta
78 Se refiere a quienes postulan distinguir lo jurisdiccional como lo genérico y

lo judicial como lo específico (ob. cit., p. 53).
7!l Estas ideas han sido tom adas de N i e t o : ob. cit., pp. 80 y s.
80 Conf. nota 50.
81 Conf. G o l d s c h m i d t , James, citado por J i m é n e z d e A s ú a , Luis: T ra ta d o d e d e
re ch o p e n a l, t. 1, Losada, Buenos Aires, 1957, pp. 47 y ss.; L o r e n z o : ob. cit.,
pp. 36 y ss.; L o s a , Néstor O.: D os p u n ta s tien e el c a m in o ... D is id e n cia
ju ris p r u d e n c ia l en lo co n tra u e n cio n a l. L a Ley, Buenos Aires, 1997, p. 1353.
S ecció n E stu d io s -V illa rru e l 135
tesis diferenciadora se han esgrimido diversos argumentos,

expuestos por Aftalión.82 Procuraremos sintetizar algunos de
ellos y rebatirlos uno a uno.
Así, se ha dicho que en el ámbito contravencional por lo
general no se exige — como sí sucede en el penal— , que medie
culpa o dolo, sino que se toma principalmente en cuenta una
responsabilidad objetiva. A este fundamento, Aftalión ha pre
tendido desvirtuarlo sobre la base de que en la ciencia penal se
encontraría en franca crisis ese aspecto de la teoría del delito,
enfrentándose las doctrinas de la culpabilidad con las norma
tivas. Creemos que no es así. Estimamos que el principio de
culpabilidad reina en materia represiva, tanto penal como
contravencional. Esta tendencia se va abriendo campo poco a
poco en el derecho comparado.83 Y nuestro país no se encuen
tra al margen.84 Incluso jurisprudencialmente se ha precisado
que “en materia de infracciones administrativas se exige — como
presupuesto ineludible para la aplicación de una sanción— la
concurrencia de un factor subjetivo para que un determinado
hecho pueda ser atribuido a la esfera de responsabilidad de un
sujeto” .85 Sólo cabría acotar que, en virtud de que pueden ser
sancionadas administrativamente personas jurídicas, y respecto
de ellas no cabe hablar propiamente de dolo o culpa, en esos
casos no será necesario el requisito. Pero por esta particulari
dad no ha de desmoronarse la totalidad del sistema. Además,
no puede desconocerse la doctrina conforme a la cual al refe
82 A f t a l i ó n : "El derecho penal...” cit.

83 V. gr., el STC español se ha pronunciado acerca de la im posibilidad de re
conocer un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa en el ámbito
sancionador — conf. sents., 76/88 y 219/88, citadas p or A r a g o n é s B e l t r á n ,
Emilio: “Visión jurisprudencial de las infracciones y sanciones tributarias
en el ordenamiento jurídico español’, en Prim er S e m in a rio H isp a n o A r
g e n tin o s o b re Ilíc ito s T rib u ta rio s , Colegio de Graduados en Ciencias Eco
nómicas y Universidad Internacional de Andalucía, Osmar D. Buyatti, B ue
nos Aires, 1997.
84 Podemos citar a m odo de ejemplo al Código de Convivencia de la Ciudad de
Buenos Aires, ley 10, en cuyo art. 5o se prevé expresamente el principio de
culp abilid ad — “las contravenciones son culposas o dolosas. L a form a
culposa debe estar expresamente prevista en la ley”.
85 CNCont. Adm. Fed., Sala IV, 5/8/1997, in re, “G N C Tomassetto Lovato S.A.
c/resol. 320/96”, con cita de F a llos, 315:1370 y 316:1190, y 4/4/1995,
“Giocattoli S .A .”, siguiendo la doctrina de F a llos, 271:297; 303:1548.
rirse a la culpabilidad de la persona jurídica en realidad alude

a la imputación a ésta de la culpa — in eligendo o in vigilan
do— o el dolo con que hayan obrado sus directivos. De ese
modo, se traslada la noción de culpa de unos a otra.86
Por otra parte, se ha postulado que la diferenciación surge
en atención a los distintos fines perseguidos en cada caso — la
vida de la colectividad, el derecho penal, intereses administra
tivos, el derecho sancionador— ,87 Estimamos que no existe tal
diversidad. La realidad nos muestra que en varios de los paí
ses en los que se ha producido un proceso de despenalización,
la decisión del legislador de separar unos de otros no ha obe
decido a valores determinados, sino a la necesidad de descon
gestionar el trabajo de los tribunales. Por ello, en general, se
han adoptado criterios prácticos más que valorativos.
Finalmente, se ha dicho que no es posible la asimilación
en tre d e lito s y c o n tra v e n c io n e s en aten ció n a que la
ejecutoriedad propia de estas últimas no se compadece con el
principio penal según el cual no pueden imponerse penas sin
sentencia condenatoria definitiva. Efectivamente, existe osten
sible colisión entre estas situaciones, mas ella no es idónea
para negar la identidad sustancial. En efecto, el acto sanciona-
torio no debe gozar de carácter ejecutorio, precisamente por
vulnerar una garantía constitucional. Así lo ha establecido la
CSJN, in re, “Lapiduz” ,88 al declarar la inconstitucionalidad
de la norma conforme a la cual el recurso interpuesto contra
una clausura no suspendía la ejecución del acto. Además, como
bien señala Aftalión, respecto del conocido solve et repete, siem
pre subsiste la posibilidad de negarse a abonar la multa si con
86 M a y o r M e n é n d e z , Pablo: “Sobre la responsabilidad conjunta de las p erso

nas jurídicas y sus adm inistradores en el derecho administrativo sanciona
dor (especial referencia al M ercado de Valores)", R E D A (española), n° 87,
julio-septiem bre 1995, pp. 343 y ss., esp. p. 350: asimismo, A r a g o n é s
B e l t r á n : ob. cit., p. 506.
87 Rocha Pereyra señala también que la naturaleza de la sanción que impone
la Administración se encuentra relacionada con su elemento teleológico y,
por tanto, no todas son de carácter represivo penal. Sin embargo, dado que
el concepto de sanción que utiliza ese autor es más amplio que el expuesto
en el presente trabajo, en definitiva coincide con nuestra posición al reco
nocer naturaleza penal a las que nosotros hemos definido como tales (conf.
R o c h a P e r e y r a : ob. cit., pp. 126/127).
88 CSJN, 28/4/1998, “Lapiduz”, ED, 17/6/1998, con comentario de Juan C ar
los Bonzón Rafart.
ello se vulnera el principio de defensa en juicio. Sobre este

tema volveremos infra en el apart. 4.
Por otra parte, Marienhoff señala que otro criterio de dis
tinción esbozado doctrinariamente es aquel que se fija en el
distinto sujeto pasivo de la infracción: en los delitos la víctima
inmediata es el titular del derecho atacado, mientras que en
las infracciones o faltas el sujeto pasivo es la sociedad o com u
nidad. Coincidimos con este autor en cuanto a que la teoría no
es aceptable, en atención a que en el Código Penal figuran algu
nos delitos en los que la comunidad es directamente afectada
(v. gr., en cuanto a la salud pública).89
Tras lo dicho, queda claro que nos enrolamos en la tesis
denominada normativa,90 de modo tal que la circunstancia de
que un sujeto perpetrador de un determinado ilícito se haga
merecedor de una sanción o deba castigárselo con una pena,
dependerá de la exclusiva voluntad del legislador.91
En virtud de esta identidad ontològica entre ambas, pode
mos inferir — sin temor a equivocarnos— que comparten un
mismo origen, cuestión ésta que constituye el meollo de nues
tro interrogante.
Entendemos, al respecto, que la posibilidad que tiene el
Estado de castigar a los individuos que delinquen o infringen
disposiciones previstas normativamente, surge de una única
potestad: la de penar. Ésta, a su vez, se nos presenta como
consecuencia necesaria de la existencia del Estado de derecho,
en tanto se torna imprescindible, que el Estado — garante del
bien común, entendido como el conjunto de condiciones de la
vida social necesarias para que los individuos y las asociacio
nes intermedias logren de modo más perfecto y pleno el desa
rrollo de su propia personalidad— , pueda castigar las conduc
tas contrarias a sus fines. La Nación está formada por hombres,
T ra ta d o ..., cit., p. 602.

89 M a r i e n h o f f :
90 Cabe recordar que respecto de las relaciones entre penas y sanciones se
han suscitado diversas doctrinas que vamos englobar en tres grandes g ru
pos: las que hayan diferencias cualitativas, las que ven distinciones cuanti
tativas, y las que entienden que la única diferenciación posible surge de la
norm a que ha calificado el ilícito. A esta última denominamos normativa.
Conf. D e P a l m a d e l T e s o : ob. cit., pp. 31 y ss.
91 En el mism o sentido, F o n t á n B a l e s t r a : D e re c h o p e n a l. In tr o d u c c ió n y P a r
te G e n e ra l, con la colaboración de Pablo Argibay Molina, 9a ed. actualiz.,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976, p. 33.
y en tanto tales, falibles. Por ello, es menester que la comunidad

políticamente organizada que es el Estado cuente con las herra
mientas necesarias para reprimir los comportamientos ilícitos,
velando por el bienestar de la sociedad toda. Halla su sustento
primero “en la necesidad de la sociedad misma de reprimir los
actos que revelan mayor disvalor jurídico social”.92793
Entonces, potestad sancionadora y represiva penal ema
nan del ius paniendi único del Estado,94 y estimamos que esta
conclusión resulte predicable con carácter universal, con in
dependencia del ordenamiento jurídico vigente.
Ahora bien, a nuestro criterio el ejercicio de esta potestad
punitiva del Estado, que engloba la penal represiva y la sancio
nadora, debería estar depositado en el órgano judicial, en vir
tud del principio de división de poderes.95 Recordemos que
Montesquieu concibió esta idea como la coexistencia de un
Poder Legislativo que delibera y sanciona las leyes— otro, que
las ejecuta y toma decisiones en su virtud, y otro, el Judicial,
que las aplica cuando se reclama el imperio de ellas por viola
ciones o transgresiones.96 Si bien sabemos que no se trata de
com partimientos estancos, sino que media una necesaria
interrelación entre ellos, esta circunstancia no quita el impedi
mento de que el Ejecutivo ejerza funciones judiciales. Pocas
técnicas jurídicas del absolutismo han sido tan deliberadamente
combatidas en el ideario de las revoluciones americana y fran
cesa como la de atribuir a la Administración facultades sancio-
92 F o n t á n B a l e s t r a : ob. cit., p. 85.

93 Cabe aclarar que excede los límites de este trabajo un tratamiento más
acabado de los fundamentos y razones de la existencia del ius p u n ie n d i del
Estado. No obstante puede verse una síntesis de las distintas teorías que
han justificado esta potestad en F o n t á n B a l e s t r a : ob. cit., y J i m é n e z d e A s ú a ,
Luis: P rin c ip io s d e d e re ch o p e n a l. L a ley y e l d e lito , Abeledo-Perrot, Sud
americana, Buenos Aires, 1990, pp. 40 y ss.
94 Comparten esta idea P a r a d a V á z q u e z : ob. cit., p. 542; P é r e z B e r e n g e n a , Joa
quín: “La culpabilidad tributaria”, en P r im e r S e m in a rio H is p a n o A rg e n ti
n o s o b re Ilíc ito s T rib u ta rio s , Colegio de G raduados en Ciencias Económi
cas y Universidad Internacional de Andalucía, Osm ar D. Buyatti, Buenos
Aires, 1997, p. 141.
95 P a r e j o A l f o n s o , Luciano; J i m é n e z B l a n c o , Antonio, y O r t e g a Á l v a r e z , Luis:
M a n u a l d e d e re ch o a d m in is tra tiv o , Ariel, Barcelona 1990, p. 307.
96 Estimamos que esta interpretación es inferible de su obra E l e s p íritu de
las leyes, trad. del francés por Nicolás Estevanez, Heliasta, Buenos Aires,
1984. Idéntica exégesis efectúa B i e l s a , Rafael: D e re c h o co n s titu c io n a l.
Depalma, Buenos Aires, 1959, pp. 77/78.
natorias.97 Sucede que la prohibición de ejercicio de funciones

jurisdiccionales halla su fundamento último en la garantía de
libertad de los individuos que se reconoce con especial fuerza
desde la revolución de 1789. Y en resguardo de esta garantía
se torna imperioso la estructuración del Estado en base al prin
cipio de separación de poderes.98 “Ningún pueblo de la tierra
ha gozado de libertad, mientras no ha tenido asegurada su ju s
ticia” .99 En consecuencia, esos poderes punitivos se concen
tran en la judicatura, bajo el adagio nulla poena sine legale
iud icium .100
Sin embargo, vemos que mundialmente existe ejercicio por
parte de la Administración de facultades sancionatorias. Ocu
rre que “un mismo principio puede tener aplicación diferente,
según su interpretación histórica y política, y también según el
sistema de gobierno, o la mentalidad del pueblo, o su tradición
y otros factores de índole sociológica”.101 Pero estas distorsiones
que han tenido lugar en la práctica no obstan a que podamos
afirmar que la potestad sancionadora es parte del ius puniendi
del Estado, y que éste debería estar encomendado a los jueces
en resguardo de las garantías de los particulares.
De lo dicho precedentemente se desprende sin dificultad
la refutación a la crítica esbozada contra la justificación de la
potestad sancionadora en el ius puniendi del Estado. Recorde
mos que a la teoría se le endilgaba incoherencia desde el punto
de vista operativo por subordinar en la práctica su ejercicio a
las autoridades judiciales y no al Estado en su totalidad. Si
bien la potestad punitiva pertenece al Estado como tal, confor
me a nuestra visión de la separación de poderes debería ejer
cerse a través de los órganos judiciales, por tanto, no es en m o
97 G a r c ía d e E n t e r r í a - F e r n á n d e z : ob. cit., p. 153.

98 “No es el sistema de gobierno o de división de sus poderes lo que ha gene
rado la garantía de la libertad p ara los habitantes, sino que es la necesidad
de asegurar esa libertad la que ha impuesto la división de los poderes”,
B i e l s a : D e re c h o co n s titu c io n a l, cit., p. 7 8 .
99 G o n z á l e z , Joaquín V.: M a n u a l d e la C o n s titu c ió n a rg e n tin a , Estrada, B ue
nos Aires, 1971, p. 591. Agrega luego que “al principio, las sociedades o
agrupaciones nacionales la confundieron siem pre con el poder político, le
gislativo o ejecutivo, y la separación positiva de estos conceptos ha sido
una conquista posterior de la razón y de la cultura”.
100 G a r c ía d e E n t e r r í a - F e r n á n d e z : ob. cit., p. 153.
101 B i e l s a : D e re c h o co n s titu c io n a l, cit., p. 79. Advertimos que este tema será
profundizado en el apart. 3.
do alguno irrazonable postular la dependencia del derecho san-

cionador a los jueces. En cuanto al reproche fundado en la
fragilidad teórica de la doctrina por la existencia de potestades
sancionadoras supranacionales, debemos tener en cuenta que,
en esos casos, m edia siem pre un acuerdo internacional,
suscripto o ratificado por el Estado mismo conforme a los pro
cedimientos que la Constitución establece, en el que éste vo
luntariamente reconoce una jurisdicción distinta a la propia
para supuestos particulares.102
En virtud de lo indicado hasta aquí, en tanto actividad
propia del Poder Judicial, el acto a través del cual se ejercita,
es de naturaleza jurisdiccional. Recordemos que como tal debe
entenderse, como lo ha hecho la CSJN en numerosas oportu
nidades, aquella actividad que “en el orden normal de las ins
tituciones corresponde a los jueces, aunque por excepción el
legislador haya atribuido su conocimiento a órganos de otro
poder”.103
No se nos escapa que la definición dada resulta un tanto
laxa, e intuimos que el lector puede estar dudando de la vera
cidad de la afirmación si recurre a una noción más restringida.
Demostraremos que no es así. En efecto, en atención a la ya
mencionada naturaleza penal de las sanciones, sería prudente
acudir al concepto de jurisdicción en lo penal. Ésta ha sido
definida como “el poder, a ejercitarse ante su excitación, de
actuar en concreto las normas penales en general para alcan
zar la paz jurídica restableciendo el orden alterado”.104 Nada
impide categorizar a la actividad sancionadora como jurisdic
cional, incluso en el campo propio de lo penal. A idéntica con
clusión podemos arribar si partimos del sujeto actuante y defi-
102 El tema, de todos modos, no es sencillo. Sin embargo, creemos que en las
ocasiones en que se reconoce la posibilidad de que un organismo suprana-
cional aplique sanciones, lo que está enjuego es el buen orden de la comu
nidad internacional, por lo que — si cabe tal denominación— hablaríam os
de una potestad sancionadora originada en un tus p u n le n d i comunitario o
internacional, según el caso.
103 CSJN, F a llos, 301:1152; también doctrina de F a llos, 290:237; 303:154;
305:1022 y 306:337. En igual sentido, V a n o s s i , Jorge R.: “Los llamados
tribunales administrativos ante el derecho constitucional argentino”, ED,
103-841 (especialmente p. 851).
104 C l a r i á O l m e d o : ob. cit., t. 1, p. 284.
nimos al acto jurisdiccional de la Administración como “el

emanado de la Administración pública, cuya diferencia especí
fica radica en su similitud con el acto judicial en cuanto al con
tenido, procedimientos de elaboración y formas, mediante el
cual se deciden conflictos de derechos —no de intereses— , lo
que supone un derecho supuestamente violado cuya tutela y
plenitud se pretenden y que por su naturaleza intrínseca y exi
gencias constitucionales está sometido a revisión judicial ge-
nuina”.105/106
En conclusión, consideramos que la actividad sanciona-
dora reviste naturaleza jurisdiccional, y la potestad que me
diante su dictado se ejercita emana del ius puniendi del Esta
do, derecho éste que — en virtud del principio de división de
poderes, entendido del modo reseñado— debería residir en el
órgano judicial.
Sólo nos resta aclarar que reconocer el origen de la potes
tad sancionadora en la facultad punitiva del Estado no importa
apartar totalmente a aquélla del poder de policía y la función de
policía. Así también lo entendió la CSJN al afirmar que “la im
posición de multas por parte de organismos administrativos a
los particulares constituye ejercicio de facultades de tipo judi
cial, conclusión a la que no obsta la posibilidad de habérselas
impuesto en ejercicio de atribuciones propias del poder de poli
cía”.107 Sin lugar a dudas, existe una relación entre ellos. En
efecto, en ejercicio de la potestad legislativa de reglamentar los
derechos individuales en aras al bienestar general, se dictan una
serie de normas en las que se prevén mandatos y prohibiciones
a los individuos, y se establecen los castigos a recibir si media
Elias P: T ra ta d o d e la “ju r is d ic c ió n " a d m in is tra tiv a y su r e v i

105 G u a s t a v in o ,
s ió n ju d ic ia l, t. 1, Academ ia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, B ue
nos Aires, 1987, p. 41.
106 A cerca del con cepto de ju ris d ic c ió n pueden verse tam bién, P od etti, Ram iro:
D e re c h o p r o c e s a l c iv il, c o m e rc ia l y la b o ra l, t. 1, 2 a ed. actualiz. p o r V íctor
A. G u errero Leconte, Ediar, Buenos A ires, 1 9 7 3 , pp. 1 7 / 1 8 ; F e n o c h i e t t o ,
Carlos, y Arazi, R olan d : C ó d ig o P ro c e s a l C iv il y C o m e rc ia l d e la N a ció n ,
c o m e n ta d o y c o n c o rd a d o co n e l C ó d ig o P ro c e s a l C iv il y C o m e rc ia l d e la
P ro v in c ia de B u e n o s A rie s , t. 1, Astrea, B uenos A ire s, 1 9 9 3 , p. 4 ; C o lo m b o ,
Carlos J.; Á lv a re z Juliá, Luis; Neuss, G erm án R.-J., y P o rc e l, R ob erto J.:
C u rso d e d e re c h o p r o c e s a l civ il, t. 1, A b eled o -P errot, B uenos A ire s, 1 9 9 2 ,
pp. 1 6 / 1 7 ; Palacio: M a n u a l..., cit., t. 1.
107 CSJN, in re, “Cantegrill Internacional", L L, 1978-A, 2 5 2 .
incumplimiento. Y la Administración, en desempeño de su fun

ción policial, procurará que esas reglamentaciones sean acata
das. Mas al controlar el cumplimiento de esas normas no puede
traspasar sus límites naturales, a saber: la propiedad privada,
respecto de las cosas; y el derecho a disponer y conducirse, en
cuanto a las personas.108 En consecuencia, la posibilidad de que
un sujeto sea sancionado deriva del ejercicio del poder de poli
cía y de la función de policía de los órganos legislativo y admi
nistrativo, respectivamente. Éstos crean las condiciones para
que pueda darse un supuesto sancionable. Otorgan la platafor
ma normativa que sirve de sustento a la aplicación de una san
ción —recordemos el principio de legalidad en virtud del cual
nadie puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior
al hecho del proceso, que se consagra en el art. 18 de nuestra
Carta Fundamental— . Sucede que “el conjunto de normas es el
que constituye el derecho de policía o derecho penal adminis
trativo, que resulta legal-formal en su origen, y jurisdiccional en
su ejecución”.109 “Ese poder, en cuanto se refiera a la aplicación
del derecho, puede y debe ser hecho efectivo por la única vía
legítima, cual es, sin excepción, la vía jurisdiccional”. Si bien en
los hechos no acontece de este modo, “nada impide crear verda
deros jueces del Poder Judicial para atender las infracciones
menores”.110
En conclusión, debe quedarnos claro que — a nuestro cri
terio— la potestad que ejerce la Administración cuando im po
ne sanciones no le pertenece iure proprio, sino que se trata de
una derivación de la facultad de aplicar penas que correspon
de originariamente al Poder Judicial, por ser el órgano en el
que los gobiernos republicanos depositan su confianza para que
ejerza el ius puniendi del Estado.
3. Monopolio punitivo del Poder Judicial
Hemos analizados ya cómo — en términos g e n e ra le s -

podemos concebir a la potestad sancionadora como una ema
108 A l t a m i r a : ob. cit., p. 25.

109 Ibídem.
110 C l a r i á O l m e d o : D e re c h o p r o c e s a l p e n a l, cit., t. II, pp. 112/113.
S ecció n E stu d io s - V illa rru el 143
nación de la facultad punitiva del Estado, que recae en cabe

za de los órganos judiciales por aplicación del principio de
división de poderes. Sin embargo, también hemos adelanta
do que la realidad nos muestra que la Adm inistración ejerce
facultades sancionatorias, por lo que habremos de indagar
si tal ejercicio es procedente y válido y, en caso afirmativo,
sobre qué bases. Mas previo a ello, será conveniente efec
tuar un breve recorrido por algunos ordenamientos com pa
rados, con el objeto de hallar elementos de evaluación para
examinar a p o s te rio ri qué ha ocurrido en nuestro país. Ve
remos, entonces, que en algunos países perdura — en buena
m edida— el m onopolio represivo de los tribunales, en otros
ese principio nunca fue tenido en cuenta y, finalmente en
algunos otros se produjo una transición del prim er sistema
al segundo.
3. 1. Evolución histórica en el derecho comparado
3 . 1. 1. F r a n c i a
A pesar de tratarse de la patria de la Administración pú

blica y de mediar una notoria desconfianza en los jueces,111 no
parecería existir en Francia un derecho administrativo san-
cion ador.112 Se ha tratado de hallar fundamento a esta cir
cunstancia en “las exigencias de la Revolución Francesa res
pecto de la predeterminación de la pena en una ley formal y
no imponible sino por un proceso penal formalmente prescri
to, al igual que en la división de poderes del Estado, que p ro
111 Suficientemente ilustrativo de esta realidad — desde antiguo— es la ley 16

24 de agosto de 1790, en la que se establecía que “las funciones judiciales
son distintas y perm anecerán siempre separadas de las funciones adm inis
trativas. Los jueces no podrán, so pena de prevaricación, interferir por nin
gún medio la actividad de los cuerpos administrativos ni citar ajuicio a los
adm inistradores por razón de sus funciones”. E sta disposición fue reitera
da cinco años después mediante el decreto de 16 de fructidor del año III,
prohibiendo que los tribunales conozcan actos de la administración, de
cualquier clase que fueran, bajo las penas que fueran de derecho (conf.
W e i l : ob. cit., p. 40).
112 D o m ín g u e z V i l a , Antonio: C o n s titu c ió n y d e re ch o s a n c io n a d o r a d m in is tra
tivo, M onografías Jurídicas, Marcial Pons, M adrid, 1997, p. 20.
dujo la transferencia de toda la administración de justicia en

los tribunales” .113 Se distingue la potestad punitiva o sancio-
nadora de la policía administrativa y, por tanto, la punición
de las conductas ilícitas — sean infracciones o delitos— se efec
túa —principalmente— a través de órganos judiciales, en la
inteligencia de que “las sanciones administrativas privan al
presunto delincuente de las garantías habituales del proceso
penal y ante el incremento de infracciones lo procedente es
mejorar el funcionamiento del servicio judicial represivo, más
que confiar su tarea a las autoridades administrativas” .114
Existen tres clases de tribunales: para crímenes, correccio
nales y de policía. Estos últimos corrigen infracciones a la
legislación administrativa, que desde la Constitución de 1958
son definidas por la Adm inistración en ejercicio de su poder
reglamentario autónomo y se incluyen en la llamada segunda
parte del Código Penal.115 Fuera de este sistema judicial, se
encuentra el contencioso de represión, que comprende la san
ción de las infracciones a la grande voire o dominio público
mayor. No implica la atribución de potestades sancionadoras
a la Administración activa, en tanto ésta sólo está habilitada
para instruir el expediente de constatación de los hechos
infraccionales, y luego rem itirlo al tribunal adm inistrativo.116
El sistema francés contempla, además, un eficaz método de
articulación entre los tribunales penales y la Administración,
admite la presencia, en el proceso judicial, a algunos admi
nistradores117 y reconoce valor probatorio a las actas suscrip
tas en constatación de las infracciones —procés verbaux— .
Asimismo, se ha buscado im pedir la sobrecarga de los tribu
113 M a t t e s , Heinz: P ro b le m a s d e d e re c h o p e n a l a d m in is tra tiv o , trad. y notas

por José M aría Rodríguez Devesa, Edersa, M adrid, 1979, pp. 379/446, ci
tado por D o m ín g u e z V i l a : ob. cit., p. 21.
1I4 B e n o i t , Francis E: E l d e re ch o a d m in is tra tiv o fr a n c é s , IEA, M adrid, 1977,
citado por D o m ín g u e z V i l a : ob. cit., p. 21.
115 P a r a d a V á z q u e z : ob. cit., p. 515. Muchos de los conceptos que tomamos de
Parada fueron objeto de tratamiento por el mismo autor en 1972, en su
artículo “El poder sancionador de la Administración y la crisis del sistema
judicial penal”, R A P (española), n° 67, pp. 41 y ss.
116 ídem, p. 516.
117V. gr., de contribuciones indirectas, de aduanas, de caminos y puentes y de
aguas y montes.
Sección E stu d io s -V illa rru e l 145
nales mediante la instauración de técnicas como la multa de

com posición118 y la multa a f o r f a it .119
Finalmente, debemos señalar que este monopolio judicial
ha sido morigerado en los últimos tiempos en tanto se han re
conocido como constitucionalmente válidas ciertas facultades
sancionatorias a entes independientes, tales como el Consejo
Superior del Audiovisual,120 la Comisión de Operaciones de
Bolsa, y el Consejo de la Concurrencia, principalmente en aten
ción a que en la Constitución de 1958 no se prevén disposicio
nes expresas en contrario.121 En algunos casos, esta atribu
ción obedeció, más que a otra cosa, a la influencia de la
reglamentación aplicable en derecho comunitario.122
3 . 1.2 . I n g l a t e r r a
En el derecho inglés, el sistema punitivo ha estado enco

mendado desde antiguo a los jueces. En efecto, ya en el art. 2o
118Esta técnica — que consistía en que el inculpado aceptaba y pagaba la multa

propuesta p or el juez, y sólo en caso de que no pagara podía recurrir y se
efectuaba el juicio— se empleó hasta la sanción de la ley del 3/1/1972, m e
diante la cual se instauró el procedimiento simplificado de ordenanza p e
nal, que opera de la siguiente manera: el Ministerio Público envía el expe
diente con su petición al juez de policía, quien, previa audiencia oral si lo
creyere necesario, dicta la ordenanza determinando la absolución o la con
dena. Si ésta es recurrida, se abre el procedimiento normal ( P a r a d a V á z q u e z :
ob. cit., pp. 516 y s.).
119Tiene lugar sólo para infracciones de circulación y otras contravenciones
leves siempre que no se hayan causado daños a personas o bienes, y no
concurra con otras no susceptibles de ser saldadas por este medio. Se trata
de multas tasadas de antemano — a f o r f a it — conforme al ilícito correspon
diente, que se abonan directamente a los agentes de la Administración den
tro de los 15 días de la comisión de la infracción, con lo que queda extingui
da la acción pública ( P a r a d a V á z q u e z : ob. cit., p. 516).
120En el art. 42.1 de la ley del 30/9/1986, relativa a la libertad de comunica
ción, se confiere al Conseil Supérieur de l’Audiovisuel la facultad de san
c i o n a r a los t i t u l a r e s de “une a u t o r i s a t i o n d ’exploitation d ’un S e r v i c e de
communication audiovisuel qui ne respecteraient pas les obligations qui
leur sont imposées par les textes législatifs ou réglementaires et par les
principes fixés á l'article I o de la loi du 30 septembre 1986”.
121Aunque el Tribunal Constitucional exigió la aplicación de los principios de
irretroactividad, legalidad, derecho de defensa, etc. Conf. T h u r y C o r n e j o ,
Valentín: “Fundamentos y límites a la potestad sancionadora de los entes
reguladores de servicios públicos (en especial referencia al Enre y al
E n argas)”, RAP, n° 207, pp. 26 y ss.
122 P a r a d a V á z q u e z : o b . c it .
de la Carta Magna se dispuso que “ningún hombre libre podía

ser detenido, preso, exiliado ni en modo alguno arruinado sin
legal juicio de pares y conforme a la ley de su tierra, dando
origen a la institución del jurado y a la im posibilidad de que
el monarca ejerciera poderes represivos. Estas ideas se vie
ron — en 1607— plasmadas en el caso de “las prohibiciones
del rey” , a través del voto del ch ie f ju s ttce Coke.123
Más cercano a nuestros días, el sistema pareciera mante
nerse en líneas generales semejante. Las infracciones menores
—petty ojfenses— y la mayor parte de las mayores — indictable
offenses— son juzgadas por ju s ticie s o f p e a ce .124 Las sancio
nes que los magistrados apliquen son recurribles ante el tribu
nal de Quarter Sessions, o ante el Queens Bench. Las restan
tes infracciones graves son impuestas por un tribunal de Quarter
Sessions, integrado por jueces de paz, o por un juez del Queens
Bench en viático Assizes— . En estos casos se hace imprescin
dible la intervención de un jurado cuando el acusado sostiene
su inocencia. Las funciones de estos dos tribunales son ejer
cidas en la ciudad de Londres por la Central C rim in a l Court
— Oíd Bailey— . Las resoluciones emanadas de todos ellos son
recurribles a la Court o f A ppea l.125
3.1.3. E stad o s U n id o s
El sistema americano pareció seguir en sus orígenes la

concepción de monopolio punitivo adoptado en el derecho in
glés,126 a pesar de no poseer en su Constitución normas que
vedaran expresamente el ejercicio por el Executive Power de
facultades jurisdiccionales, ni exigir la sustanciación de un “jui
cio” con carácter previo a la imposición de una pena (sólo se
123 Ibídem.
124 Se trata de ciudadanos a los que se les confiere el título de magistrados. Si
se desempeñan en poblaciones pequeñas, no se requiere que sean juristas,
supliendo esta deficiencia con la actuación asistencial de un secretario
— c le rk — , y sin recibir retribución. Por el contrario, en las grandes ciuda
des, actúan como jueces únicos y, en ese caso, son retribuidos — s tep len d a ry
m a g ls tra te s — ( D a v i d , René: L o s g ra n d e s s is te m a s ju r íd ic o s c o n te m p o rá
n eos (d e re c h o c o m p a ra d o ), trad. de la 2a ed. francesa, Aguilar, Madrid,
1969, p. 288).
125 D a v i d : o b . c i t .
S ecció n Estu d io s -V illa rru e l 147
requiere el cumplimiento del due process o f law, que puede

darse —eventualmente— ante órganos no judiciales).
No obstante, con el paso del tiempo el derecho americano
hubo de hacer frente a la gran expansión de la actividad esta
tal, y creó para ello entes administrativos con idoneidad técni
ca específica.127 El primero de ellos fue la Interstate Commerce
Com mission (ICC), en 1887, que vino a dar solución a los pro
blemas de control y regulación de los servicios ferroviarios. En
cuanto a nuestro tema, la Interstate Commerce Regulation Act
reconoció al ente, entre otras facultades, la de realizar investi
gaciones respecto de las presuntas violaciones a la ley, con la
obligación de redactar un informe incluyendo las averiguacio
nes de los hechos, con recomendación de las indemnizaciones,
en los casos en que fueren procedentes, las que serían consi
deradas prueba de cada de uno de los hechos descubiertos en
todo procedimiento judicial posterior.128 Si bien no gozaba de
expresas atribuciones sancionatorias, sí parecía ostentar po
testades instructorias, para una eventual sanción por parte de
los tribunales.
Desde ese entonces, estas agencies han proliferado osten
siblemente, estando habilitadas para imponer sanciones. La
Corte Suprema de los Estados Unidos convalidó estas atribu
ciones,129 aunque en alguna oportunidad precisó que la vali
dez constitucional de estas imposiciones estaba dada por no
tratarse de penas de naturaleza penal, sino civil — o adminis
trativa, en nuestro lenguaje— ,130 No obstante, la “línea diviso
127 T a w i l ,Guido S.: A d m in is tra c ió n y ju s tic ia . A lc a n c e d e l c o n tro l ju d ic ia l de

la a c tiv id a d a d m in is tra tiv a , t. 1, Depalma, Buenos Aires, 1993, p. 112.
128 B l e d e l , Rodolfo: In tr o d u c c ió n a l e s tu d io d e l d e re ch o p ú b lic o a n g lo sa jó n ,
Depalm a, Buenos Aires, 1947, p. 128.
129 En "U.S. v. G rim au d ”, caso en el que se discutía la constitucionalidad de
sanciones impuestas por el Servicio de Agricultura a pastores de ovejas
que carecían de perm iso de uso en la Reserva Federal Sierra, citado por
T h u r y C o r n e j o : ob. cit., p. 57.
130 “Hudson e t al. v. United States”, del 10/12/1997 — puede verse en http://
Iaw s.Jindlaw .com /U S/000/96976.htm l— Se trataba de la imposición de
multas y suspensión ordenadas por la O ffic e o f the C o m p tro lle r o f the
C u rre n cy (O .C .C .) a funcionarios bancarios por hacer que las instituciones
p ara las que trabajaban otorgaran ciertos préstamos de modo contrario a
las leyes de m anera de que uno de los sancionados recibiera los beneficios.
En rigor, la discusión central versaba sobre la presunta violación a la d ou ble
je o p a r d y cla u s e, p ara lo cual tuvo que determinar el tribunal si la sanción
ria entre las multas penales y civiles no se encuentra clara

mente delimitada” 131 con lo cual se dificulta en ocasiones la
adecuada caracterización. Podría tomarse como criterio gené
rico — como lo propiciáramos en términos generales en el apar
tado anterior— que la circunstancia de que un castigo sea pe
nal o civil es una cuestión de política legislativa.132
3.1.4. A u s t r ia
Si bien Austria ha dado acogida al constitucionalismo y al

principio de división de poderes, el poder punitivo recae en
cabeza del Ejecutivo, en atención a que han interpretado que
la ejecución de las leyes corresponde tanto a la justicia como a
la Administración, razón por la cual la actividad judicial queda
reducida a la función ejecutiva ejercida por jueces dotados de
impuesta tenía carácter civil o criminal. A rribó a la prim era conclusión,

m as — en lo atinente a nuestro tema— recordó que las determinaciones
administrativas de responsabilidad son constitucionales sólo cuando o s
tentan naturaleza civil, sin im plicar consecuencias o connotaciones crim i
nales, en tanto estas últimas deberían ser impuestas únicamente por un
ju d ic ia l tria l, con cita de un antiquísimo precedente "Wong Wing v. United
States" 163 U.S. 228, 235 (1896).
131 T h u r y C o r n e j o : ob. cit., p. 58. E sta afirmación se ve com probada fehacien
temente en el fallo citado en la nota anterior, en el que se analiza porm eno-
rizadamente la doctrina sentada p or el tribunal en el precedente “Kennedy
v. Mendoza Martínez” — 372 U.S. 144, 168-169 (1963)— en cuanto a las
pautas a tener en cuenta para ubicar una sanción en uno u otro ámbito, y
cómo luego pareció ser dejada de lado en el caso “United States v. H alper”;
sobre la base de que siem pre sería considerada penal la sanción que im
portara un castigo, debiendo retomarse el criterio anterior.
132 “Whether a particular punishment is c rim in a l o c iv il is, at least initially, a
matter of statutory construction”... “A court must first ask whether the
legislature, ‘in stablish in g the p enalizing m echanism indicated either
expressly or impliedly a preference for one label or the other’" ... “Even in
those cases where the legislature ‘has indicated an intention to establish a
civil penalty, we have inquired further whether the statutory scheme was
so punitive either in purpose or effect'... ‘as to transform what was clearly
intended as a civil rem edy into criminal penalty’” (conf. U.S. Suprem e
Court, “Fludson", cit.). Sin em bargo, alguna doctrina halla el criterio de
diferenciación en el propósito perseguido en un caso — compeler al cum
plimiento de las leyes— y en otro — castigar el incumplimiento— ( G a r b i s ,
Marvin J.; R u b i n , Ronald B., y M o r g a n , Patricia T.: T a x P ro c e d u re a n d Ta x
F ra u d . C a ses a n d m a te ria ls , 3a ed., West Publishing Co., St. Paul, 1992,
p. 220).
Se cció n Estu d io s -V illa rru e l 149
determinadas garantías constitucionales.133 Sucede que el re

conocimiento de la separación de poderes fue meramente for
mal, a modo de división de tipo organizativo de las autorida
des.134 Por ello, no media impedimento —en base a esa peculiar
interpretación del referido principio— para que una autoridad
desempeñe a la vez funciones materialmente administrativas y
judiciales.135/136
3 . 1 . 5 . It a l i a
El sistema italiano es uno de los que podemos denominar

paradigmáticos en la disciplina que estudiamos, en tanto pre
senció un fuerte proceso de despenalización a pesar de la vi
gencia del principio de división de poderes. Antes de que este
fenómeno comenzara a manifestarse, el castigo a las infraccio
nes administrativas estaba encomendado a los tribunales pe
nales, práctica que obtuvo reconocimiento expreso en la ley de
20 de marzo de 1865. Sólo se observaba una potestad sancio-
nadora administrativa directa en materia tributaria y discipli
naria — que se vio incrementada exclusivamente en la legisla
ción de guerra {1915-1918)— .137 Incluso — a modo similar a lo
que sucede en el sistema francés— se preveían técnicas de ace
leración de procesos para las infracciones leves.138
133 Precisamente en virtud de esta interpretación es que no sorprende que A us

tria haya sido la prim era nación en dictar una Ley Penal Administrativa, en
1925 (texto y nota conf. P a r a d a V á z q u e z : ob. cit., p. 518).
134 M a t t e s : ob. cit., pp. 285-287, citado por D e P a l m a d e l T e s o : ob. cit., p. 23.
135 Nótese, no obstante, que media un reconocimiento implícito a que se trata
de un a función judicial, con la particularidad de que ello no empece a su
ejercicio por la Adm inistración en tanto am bos poderes pueden ejercer ac
tividad jurisdiccional.
136 Tam bién se ha mantenido un monopolio represivo administrativo en Suiza.
En este país, la Adm inistración ha conservado num erosas facultades san-
cionadoras, reconocidas en el Código Penal y en la Constitución, debido a
la tradicional autonomía de los cantones. No obstante debemos señalar que
en el orden fed eral, las sanciones impuestas por la Administración por la
comisión de determ inadas infracciones es recurrible ante la justicia en lo
penal ( P a r a d a V Á z g u E z : D e re c h o a d m in is tra tiv o , cit., pp. 518/519).
137 T r a v i : ob. cit., pp. 19 y ss., citado por D o m í n g u e z V i l a : ob. cit., p. 23.
138 Se trata específicamente del d e c re to d e c o n d a m m a (sistema mediante el
cual el pretor im ponía la multa sin audiencia de parte, pero si era recurri
do dentro de los cinco días, y el inculpado entonces citado comparecía,
Con posterioridad, en el Código Penal de 1889 se dividie

ron los hechos punibles en delitos y contravenciones, sobre la
base de su índole criminosa o no criminosa, distinguiéndose
entonces delitos139 de infracciones administrativas.140 Desde en
tonces, las contravenzioni eran tomadas como injustas sepa
radas de los delitos, pero dentro del ámbito jurisdiccional.141
Esta diferenciación sirvió como antecedente al proyecto de
Código Penal de Ferri de 1921 en el que se pretendía erradicar
las contravenciones, incluyéndolas en un código de policía, mas
la distinción la basaba exclusivamente en el carácter de la pena.
Luego, en el Código Penal Rocco de 1930 se siguió el criterio
bipartito, incluyéndolas en él y clasificándolas en las normas
complementarias,142 en atención a que tanto el legislador como
la doctrina italiana entendieron que las contravenciones — en
tanto acciones punibles— pertenecían al derecho penal, debien
do estar contempladas juntamente con los delitos, resultando
ambos juzgados mediante el giud izio de opocizion e.143
Sin embargo, sobre la base de una sobrecarga judicial, que
redundó en un descuido de la represión penal, se amplió esa re
ducida competencia sancionadora administrativa, mediante ley
317, del 3 de mayo de 1967,144 ley 950, del 9 de octubre de 1969145
revocaba el decreto y — sustanciado el juicio— dictaba la sentencia) y la

oblaciones (semejante a la multa a f o r j a i t del derecho francés). Conf. P a r a
d a V á z q u e z : ob. cit., p p . 520-521.
139 Entendidos como infracciones maliciosas que violaban un bien jurídico fun
damental, reveladoras de peligrosidad y penadas por todos los Estados,
que se contemplaban en el Código Penal ( C a r r e t e r o P é r e z - C a r r e t e r o S á n c h e z :
ob. cit., p. 33).
140 Concebidas como hechos que pueden ser indiferentes o inocuos, no mali
ciosos, meras desobediencias, sancionadas a título preventivo del orden
público, para impedir daños, reguladas en los reglamentos ( C a r r e t e r o P é r e z -
C a r r e t e r o S á n c h e z : ob. cit.).
141 D o m í n g u e z V i l a : o b . c it ., p . 2 2 .
142 C a r r e t e r o P é r e z - C a r r e t e r o S á n c h e z : o b . c it.
143 D o m í n g u e z V i l a : o b . c it.
144 En la que se estableció que quedaban sujetas a sanciones administrativas
las infracciones por violación a norm as relativas a circulación automóvil,
protección de carreteras y vías públicas y servicios de transporte por ca
rretera, en cuanto éstas estuvieran castigadas con m ulta ( P a r a d a V á z q u e z :
ob. cit., p. 521).
145 Por la que se despenalizaron las contravenciones de policía forestal (D o m ín
g u e z V i l a : ob. cit., p. 23).
y luego, ley 706, del 24 diciembre de 1975.146 Finalmente, la re

gulación más completa de la temática llegó con la ley 689, del 24
de noviembre de 1981, estableciéndose los principios sustancía
les y formales que habrían de regir en la materia, con la particu
laridad de que el recurso al juez de la sanción impuesta no sus
pende la ejecución del acto.147
3 . 1.6 . A l e m a n ia
Con anterioridad al fenómeno de la Ilustración —y más

allá de algunos vaivenes históricos— , la jurisdicción del Esta
do prusiano estaba dividida en civil, criminal y de policía, la
última correspondía a los órganos administrativos, con funda
mento, sobre todo, en la utilización que el Estado absoluto efec
tuó de la noción de policía, para construir un derecho de sobe
ranía. Con el advenimiento del siglo xtx, se inicia la transición.
Por ordenanza prusiana del 26 de diciembre de 1808 se privó
en todo el país a los órganos administrativos de la justicia pe
nal que ejercían hasta entonces, trasladando esa competencia
a los tribunales. Posteriormente, en 1870, en la Exposición de
Motivos del Código Penal para la Confederación del Norte de
Alemania se afirmó que el derecho de policía era parte del de
recho penal, por lo que resultó vano pretender hallar una dis
tinción entre lo punible criminal y lo policial o administrati
vo.148 Esta regulación prusiana se extendió luego de 1871 a
todo el Reich. Sólo se permitía que los órganos administrati
vos fueran autorizados por ley del Land a imponer multas de
hasta 150 marcos, o arresto de hasta 15 días, o decomiso, san
ción respecto de la cual se preveía una suerte de recurso ju di
cial con efecto suspensivo.149
146 Mediante la cual se declararon despenalizadas todas las faltas castigadas

con pena de multa, con excepción de las atinentes a materia financiera,
laboral, sanitaria, alimentaria, de medio ambiente y urbanísticas (P a r a d a
V á z q u e z : ob. cit., p. 522).
147 Parada Vázquez critica este efecto del recurso sobre la base de que “puede
ocurrir que la sanción esté ya ejecutada cuando el juez revoque el acto” (ob. cit.,
p. 22). Veremos lo que ocurre a este respecto en nuestro país infra, apart. 4.
149 Adem ás, se preveía una intervención coactiva de la Administración en su
puestos de “estado policial de necesidad”, regulado expresamente en § 21
d e la ley prusiana de adm inistración de policía del l°/6/1931 ( F o r s t h o f f :
ob. cit., p. 398).
Estas escasas facultades sancionadoras fueron eliminadas

en 1 9 4 5 en las zonas de ocupación inglesa y norteamericana,
por entenderlas contrarias a los principios democráticos, per
maneciendo en la zona de ocupación francesa y rusa, hasta
1 9 5 1 , fecha en que por ley se abolió por completo y para todo
el territorio de la República Federal las facultades penales de
la Administración. Esta tesitura se debió a la creencia de que la
potestad sancionadora administrativa no se compadece con los
principios del Estado de derecho y de la división de poderes
sobre los cuales se asentaba Alemania Occidental.
No obstante, parecía darse un doble discurso toda vez que
al mismo tiempo se dictaban leyes que reconocían facultades
sancionadoras en el Ejecutivo e iniciaban un proceso de des-
penalización y llegaron a su punto cúlmine con la ley del 2 5 de
marzo de 1 9 5 2 . Sin embargo, este proceso no implicó el des
conocimiento de la naturaleza penal de las sanciones, regulán
dose en 1 9 6 8 y 1 9 8 7 los procedimientos, en base a los princi
pios que rigen para el proceso penal — aplicación supletoria de
la Ley de Enjuiciamiento Criminal— , que incluso preveía un
recurso ante el juez de ese fuero con efecto suspensivo.150
3 .1 .7 . E spaña
En el derecho español desde siempre se ha reconocido

una potestad sancionadora de la Administración, y quizá ése
sea el motivo al que obedece la copiosa bibliografía que nos
brinda sobre el tem a.151 Muchas voces se mostraron favora
Respecto de la atribución de facultades sancionadoras a la Adm inistra

ción, puede recordarse que “con la Ley de Enjuiciamiento Criminal del Reich,
§§ 413 y 419, se permite que la legislación de los Estados particulares trans
fiera a las autoridades administrativas, en determinado sector, el castigo
de las llam adas contravenciones gubernativas y contravenciones fiscales”,
con lo que otorga así el ejercicio de funciones judiciales ( F l e i n e r , Fritz: In s
titu cio n e s de d e re ch o a d m in is tra tiv o , trad. de la 8 a ed. alemana por Sabino
A. Gendin, Labor, Barcelona, 1933, pp. 172/173).
150 P a r a d a V á z q u e z : ob. cit., pp. 525 y s. Cabe destacar como nota particular de
este sistema que en la ley general del 1°/10/1968 se establece que la compe
tencia sancionadora administrativa se basa en el principio de oportunidad,
pudiendo decidir si ha de im ponerla o no ( C a r r e t e r o P é r e z - C a r r e t e r o
S á n c h e z : ob. cit., p. 74).
151 Un examen porm enorizado de la historia del derecho español respecto de
la admisión de la potestad sancionadora en cabeza de la Administración
puede verse en D o m í n g u e z V i l a : ob. cit.
Secció n Estu d io s - V illa rru el 153
bles a esa circunstancia, en tanto otras postularon que tal atri

bución no era procedente. Sin embargo, esas discusiones ca
recen de sentido desde 1 9 7 8 , en razón de que en la Constitu
ción d ictad a en ese año expresam ente se prevé que la
Administración podrá imponer sanciones siempre que se sus
tenten en el principio de legalidad y no impliquen privación de
la libertad (arg. art. 25.1 y 25.3).152 De todos modos, en los
hechos las cosas no se han aquietado del todo en tanto todavía
hay quienes se plantean la compatibilización del mencionado
precepto de la Carta Magna de la madre patria con la norma,
también constitucional, en la que se establece que “el ejercicio
de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgan
do y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamen
te a los juzgados y tribunales” (art. 1 1 7 . 3 ) . 153
3.2. La despenalización. Razones

que le dieron origen. Ventajas e inconvenientes
De la síntesis del derecho comparado que antecede surge
que — en buena medida— existe una creciente — o, en ciertos
casos, afianzada— tendencia a detraer de la órbita del Poder
Judicial la facultad de imponer sanciones, haciéndola recaer
en la Administración.154 Este fenómeno, conocido bajo el nom
bre de despenalización, en general no ha obedecido a un crite
rio valorativo para determinar cuándo una conducta ilícita de
bía dejar de ser considerada delito, para convertirse en
contravención. Por el contrario, y como puede verse claramen
te en Italia, se atendió de modo primordial a razones de tipo
pragmático: obtener una descongestión de la labor de los tri
bunales. No se nos escapa que alguna doctrina postula lo con
trario. 155 Sin embargo, la observación de la realidad parecería
152 N i e t o : ob. c it ., p . 8 2 .
153 Excede los límites de este trabajo exam inar esta presunta colisión de nor
mas. N o obstante, algunas de las posturas adoptadas en el país ibérico
sobre este tema pueden verse en G a r c ía d e E n t e r r í a - F e r n á n d e z : ob. cit.,
pp. 154 y ss.
154 Véase también la síntesis efectuada por R o c h a P e r e y r a : ob. cit., p. 134.
155 Hay que reconocer que en cada caso en que se han atribuido a la A dm inis
tración facultades sancionadoras el legislador no ha procedido por puro
arbitrio, sino de acuerdo con un criterio que evidencia el nexo co m ú n qu e
154 D e re c h o A d m in istra tiv o A u stra l -1
bastar para comprobar que no se ha atendido a un criterio

uniforme, resultando equivocado tratar de hallarlo en los inte
reses protegidos — los propios de la Administración, serían
contemplados por sanciones, en tanto los generales de la co
munidad, por penas— . Ello así, en primer lugar, porque la lí
nea de separación entre ambas figuras en ocasiones resulta
extremadamente difícil de delimitar y, además, en atención a
que en varios códigos penales — como el nuestro— se incluyen
delitos en los que el bien jurídico protegido es administrati
vo.156 Además, se han señalado como propósitos inspiradores
de este movimiento despenalizador la conveniencia de dotar
de mayor eficacia al aparato represivo en cuanto a los ilícitos
menores, y la de lograr una mayor inmediación de la autono
mía sancionadora respecto de los hechos sancionados.157
En varios casos, la técnica de la despenalización resulta
conveniente, toda vez que permite, por un lado, “descargar” a
los tribunales de gran parte de su labor, redundando en un
mejor servicio de justicia y, por el otro, encomendar a órganos
especializados la solución de conflictos que requieren de cono
cimientos técnicos, de los cuales los jueces muchas veces ca
recen.158
No obstante, este sistema presenta ciertas desventajas que
no han de ser soslayadas. En primer lugar, la aludida inefica
cia del aparato sancionador judicial no siempre se elimina, en
virtud de que no se otorgan a la Administración los medios
une a todos estos supuestos. Y en la materia que se trata este nexo no p u e

de ser otro que el hecho de que la sanción se imponga precisamente para
reprim ir transgresiones que se han producido en un campo cuya compe
tencia y cuidado ha sido previamente encomendado a la Administración.
Su fundamento es paralelo al que justifica la ejecutividad, y ejecutoriedad
de los actos administrativos; ni la Administración tiene que recurrir a los
tribunales civiles ordinarios ni tampoco a los tribunales de la jurisdicción
penal. G a r r id o F a l l a : ob. cit., p. 151.
156 Además, en cuanto al fundamento común con la ejecutoriedad del acto,
debemos recordar que quizá pueda ser aceptable en España en virtud de
su ordenamiento constitucional claramente diferenciable del nuestro. Pero
en la Argentina, en sentido estricto, el acto sancionatorio no puede gozar de
fuerza ejecutoria, pues ello violentaría la garantía del particular de no ser
condenado sino por un tribunal de justicia (conf. CSJN, “Lapidu z”, cit.).
157 TC E, sent. 77/83, de 3 de octubre, citada por De P a l m a d e l T e s o : ob. cit.,
p. 24.
158 V. gr., las infracciones atinentes a sanidad animal o a prefectura naval.
S e cció n E stu d io s -V illa rru e i 155
necesarios y precisos para cumplir la función represora enco

mendada.159 Además, la despenalización ha mostrado “su punto
débil en lo que se refiere a la salvaguarda de los derechos de
los ciudadanos” , en tanto “la disminución del trabajo judicial
sólo se da en las hipótesis en las cuales el sancionado no for
mula oposición y sufre sin protesta la sanción fijada” .160 Dado
que siempre se debe asegurar un control judicial posterior, sólo
se logra “prolongar el proceso sin ventaja visible alguna”,161 y
si bien se podría sortear este obstáculo restringiendo los pode
res de revisión de los jueces, ello pondría en serio peligro la
garantía de ser juzgado por un órgano independiente.162 En
consecuencia, todo beneficio presentado por esta técnica se
obtiene en desmedro de las garantías de los particulares, co
rriéndose el riesgo de que el legislador convierta un delito en
sanción en procura de una flexibilización de los derechos de los
ciudadanos.163 Por ello se ha postulado que la solución no es
despenalizar, sino abordar de una vez las reformas judiciales y
penales necesarias y, por ejemplo, crear nuevos fueros con com
petencia especializada en el Poder Judicial,164 o en algún su
puesto, como integrante del Ministerio Público o cuerpos de ase-
soramiento y peritaje de obligada intervención previa al dictado
de sentencias.165 Finalmente, no podemos dejar de advertir que,
169 I z u B e l l o s o :ob. cit., p. 870. En igual sentido se expresa Suay Rincón, ai

precisar que la falta de capacidad de gestión, de medios humanos y mate
riales, y una mínima estructura que permita ejercer de form a eficaz la su
pervisión y vigilancia encomendada a la Administración constituyen una
característica del poder sancionador español (ob. cit., p. 28).
100 Palabras de Riz, reproducidas por P a r a d a V á z q u e z : ob. cit., p. 520.
161 B osch : ob. cit., pp. 113 y 153.
102 Ibídem.
163 Este p roblem a fue solucionado en E uropa por el Tribunal Europeo de D e
rechos Hum anos, al establecer con toda claridad la naturaleza penal de las
infracciones y sanciones administrativas derivadas de operaciones despe-
nalizadoras, a los efectos de la obligada observancia de las garantías proce
sales consignadas en el Convenio Europeo para la protección de los dere
chos hum anos, entre los que se encuentra, el derecho a ser juzgado por un
tribunal independiente e im parcial (caso “Oztürk”, reseñado por P a r a d a
V á z q u e z : ob. cit., p. 358; D e P a l m a d e l T e s o : ob. cit., p. 32; C a s t i l l o B l a n c o :
ob. cit., p. 78).
164 V a n o s s i : ob. cit., p. 846.
165 De modo semejante a lo que acontece con el cuerpo médico forense ( G u a s t a v in o :
ob. cit., p. 295), o con las re g u la to ry a g e n c ie s norteamericanas ( A g u il a r
V a l d e z , Oscar: “Reflexiones sobre las funciones jurisdiccionales de los en-
en algunos casos, se ha observado en los últimos años una

suerte de “repenalización” de ciertas conductas, en tanto se ha
tomado conciencia de la necesidad de mayor represión en ám
bitos como la economía y el medio ambiente.166
3.3. La situación en la Argentina

Luego de analizar el proceso despenalizador en el mundo,
corresponde ahora detenernos en la situación de nuestro país.
Comenzaremos por referir, brevemente, cómo tuvo lugar la
despenalización en la Argentina, para pasar, acto seguido, a
examinar la validez constitucional de este sistema.
3 . 3 . 1. B reve s ín te s is h is t ó r ic a d e l a d e s p e n a l iz a c ió n e n n u e s t r o país
Con anterioridad a la Constitución Nacional, si bien por la

herencia recibida de España el Poder Ejecutivo ejercía algunas
facultades sancionadoras, ya existía la tendencia a impedir que
órganos administrativos gozaran de atribuciones jurisdiccio
nales.167 Con la sanción en 1853 de nuestra Ley Fundamental,
la Administración quedó privada de esas facultades, otorgán
doselas al Poder Judicial, con la salvedad del juicio político
encomendado al Congreso. Sin embargo, con el propósito de
facilitar el funcionamiento del mecanismo administrativo, se
fueron dictando leyes que ponían en manos de los administra
dores los medios coactivos necesarios para asegurar un rápi
do cumplimiento de sus propias resoluciones, proceso que se
fue acrecentando a paso acelerado. Así, mediante ley 2873 de
ferrocarriles, se quitó la competencia a la justicia federal para
imponer multas por infracciones a la antigua ley 531, y esa
tes reguladores de servicios públicos a la luz del control judicial de la A d

ministración, con especial referencia al ente regulador del gas y de la ener
gía eléctrica”, A n u a rio d e l In s titu to d e D e re c h o y C ie n c ia s S o cia le s d e la
U n iv e rs id a d A u s tra l, n° 1, pp. 215 y ss.).
166 L o z a n o , Blanca: “Panorámica general de la potestad sancionadora de la A d
ministración en Europa: despenalización y garantía”, R A P (española), n° 121,
pp. 393 y ss.
167 En el Estatuto provisional del 22/11/1816 del Congreso de Tucumán se
vedaba el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de cualquier tipo de activi
dad jurisdiccional ( T a w i l : ob. cit., t. 1, p. 116).
facultad pasó a la Dirección General de Ferrocarriles. Similar

“delegación” se operó en m ateria de identificación de merca
derías — leyes 11.275, 13.526 y 14.004— y agio y especula
ción — leyes 12.983 y 13.492— ,168 con lo que se extendió de
manera inusitada. Además de estas normas por las que se trans
fería una competencia judicial a la Administración, comenzaron
a dictarse —a medida que el Estado abandonaba su posición
abstencionista e intervenía activamente en la economía de la Na
ción— otras disposiciones en las cuales se reconocían facultades
sancionatorias a órganos del Ejecutivo en ámbitos anteriormen
te no cubiertos por la punición de la justicia, lo cual llegó en
nuestros días a configurar una cantidad desmesurada.169 En
estos supuestos, creemos que no cabe aplicar estrictamente el
168 Todos los datos históricos relatados han sido tomados de B o s c h : ob. cit.,
pp. 88/90.
169 pociem os citar a título ilustrativo las siguientes leyes en las que se prevé la
aplicación de sanciones por parte de la Administración o algún ente des
centralizado: leyes 3708 (art. 18) de Extinción de la Langosta; 3959 (modif..
por ley 15.945) (arts. 29 y 30) de Policía Sanitaria, 11.683 de Procedimien
to Tributario; 11.843 (modif. por leyes 14.156 y 22.577) (arts. 13 a 15) de
Profilaxis de la Peste; 12.565 (art. 12) de Lucha Obligatoria contra la G a
rrapata; 12.970 (modif. por ley 17.302) (arts. I o a 3o) sobre Particulares
que Publiquen Guías Telefónicas; 13.636 (arts. 8 ° y 9o) del Servicio de L u
cha Sanitaria; 15.928 (art. 6 o) sobre M arcación de Anim ales y Cueros
Lanares con Alquitrán, Petróleo, Pinturas y Substancias Insolubles al Lava
do; 17.180 (arts. 2o y 3o) de M edidas Sanitarias a Fin de Evitar la Propaga
ción de Enferm edades Esfilenciales e Infectocontagiosas; 17.259 (art. 6 o)
sobre la O bligatoriedad de Uso de Sal Enriquecida con Yodo como Profi
laxis del Bocio Endémico; 17.500 (art. 12) de Pesca; 17.557 (art. 4o) sobre
Instalación y Utilización de Equipos de Rayos X; 17.811 (modif. por ley
23.513) (art. 10) de la Comisión Nacional de Valores; 17.818 (arts. 23 a
25), Norm as para la Importación, Exportación, Fabricación, Fraccionamien
to, Circulación y Expendio de Estupefacientes; 18.073 (art. 6 o) de Prohibi
ción del Uso de Sustancias Capaces de Afectar la Salud Hum ana o Animal;
19.212 (art. 2o) de Prohibición de Comercialización, Almacenaje, Trans
porte o Tenencia de T abaco H eclad o, P o d rid o , Q uem ado , A rd id o o
Verdeoscuro; 19.303 (art. 21) Norm as p ara la Importación, Exportación,
Fabricación, Fraccionamiento, Circulación, Expendio y Uso de Drogas, Pre
parados y Especialidades Farmacéuticas Consideradas Psicotrópicas; 19.852
(art. 8 o) del Fondo Nacional de Sanidad Animal; 20.091 (art. 58), de Enti
dades de Seguros y su Control; 20.216 (arts. 33 a 50) de Correos; 20.247
(arts. 35 a 41) sobre Semillas y Creaciones Fitogenéticas; 20.309 (art. 6 o)
sobre Prohibición del Reemplazo no Declarado de los Componentes Norm a
les de la Leche; 20.337 (art. 101) Régimen de Cooperativas; 20.404 (arts. 3o
y ss.) sobre Contravenciones Policiales en el Ámbito de Actuación de la
Prefectura N aval Argentina; 20.405 (arts. I o y 2o) Infracciones a los
término “despenalización”, en atención a que no media “traspa

so” de facultades actualmente ejercidas por un poder a otro, sino
creación de atribuciones judiciales — en tanto implican la impo
sición de “penas”— en la Administración.
Esta situación actual se asemeja a la ocurrida en el perío
do preconstitucional. No obstante no se identifican en razón
de que hoy la Administración no ejerce estas atribuciones a
título propio, ni de modo genérico; se trata de funciones judi
ciales encomendadas al Poder Ejecutivo, cuyo ejercicio proce
de sólo cuando le es atribuido expresamente por ley.170
3 .3 .2 . F u n d a m e n t o c o n s t it u c io n a l
DE LA POTESTAD SANCIONADORA ORIGINARIA DE LA JUSTICIA

No puede dudarse de que ha mediado en nuestro ámbito
un proceso despenalizador. Mas esa atribución legal de facul
Reglarnentos Marítimos, Fluviales, Portuarios y Lacustres; 20.418 (arts. 8 o

y 9o) sobre Tolerancias y Límites Administrativos de Residuos de Plaguicidas
de Productos y Subproductos de la Agricultura y Ganadería; 20.466 (art. 13)
de Fiscalización de Fertilizantes y Enmiendas; 21.526 (arts. 41 y 42) de
Entidades Financieras; 21.740 (modif. por ley 22.845) (art. 27) de la Junta
Nacional de C arnes; 21.844 (arts. I o y ss.) de Servicios Públicos de
Autotransporte; 21.892 (art. 6 o) de Servicio de Remolque de M aniobra en
Puertos Nacionales; 22.095 (art. 27) Régimen de Promoción Minera; 22.107
(arts. 13 y 14) del Fondo Nacional de Pesca; 22.190 (art. 10) sobre Preven
ción y Vigilancia de la Contaminación de las Aguas u otros Elementos del
Medio Ambiente por Agentes Contaminantes Provenientes de Buques y A r
tefactos Navales; 22.260 (art. 16) del Mercado Nacional de Concentración
Pesquera del Puerto de M ar del Plata; 22.285 (arts. 80 y ss.) de Radiodifu
sión; 22.351 (art. 28) sobre Parques Nacionales, Monumentos Nacionales y
Reservas Nacionales; 22.360 (arts. 20 y 21) de Prevención y Lucha contra
el Mal de Chagas; 22.375 (art. 4o) sobre el Régimen de Habilitación y Fun
cionamiento en Establecimientos donde se Faenen Anim ales y se Elaboren
o Depositen Productos de Origen Animal; 22.400 (arts. 13 a 16) sobre Re
gulación de la Actividad de Productores Asesores de Seguros; 22.415 de
Aduanas; 22.421 (arts. 28 y 29) sobre Protección, Conservación, Repobla
ción y Aprovechamiento Racional de la Fauna Silvestre; 22.585 (arts. 15 y
16) de Lucha contra el Paludismo; 22.853 (arts. 10 a 13) Régimen de H abi
litación y Funcionamiento de U nidades de Atención Médica Destinadas a la
Aplicación de Diálisis C orpórea y Extracorpórea en el Tratamiento de Insu
ficiencia Renal; 22.909 (art. 17) Régimen General para las Vacunaciones
contra las Enferm edades Prevenibles por ese Medio; 22.953 (art. 8o) de
Lucha para el Control y Erradicación de la Rabia; 24.065 (arts. 77 a 80),
del Ente Nacional regulador del Gas; 24.076 (arts. 7 1 a 73) del Ente Nacio
nal Regulador de la Energía Eléctrica, entre muchas más.
170 B o s c h : ob. cit., p. 93.
S e c c ió n E stu d io s -V illa rru e l 159
tades punitivas a la Administración, ¿es válida? Sobre la base

de que la Constitución será la fuente originaria de la potestad
sancionadora y las leyes ordinarias desarrollarán su conteni
do171 habremos de acudir necesariamente a nuestra ley funda
mental para dar respuesta a nuestro interrogante. Hallaremos
en ella algunos preceptos básicos que nos indicarán que, en
rigor, no es posible admitir una válida derivación de facultades
punitivas en la Administración. En efecto, nuestros constitu
yentes estimaron pertinente que en ningún caso el presidente
de la Nación ejerciera funciones judiciales (art. 109, anterior
95), que el conocimiento y decisión de todas las causas estu
viera en manos de la CSJN y los tribunales inferiores de la
Nación (art. 116, anterior 100), y que nadie pudiera ser pena
do sin ju icio previo fundado en ley anterior al hecho del p ro
ceso (art. 18), ni privado de su propiedad sino en virtud de
sentencia (art. 17). Refuerza estas ideas lo previsto en la Con
vención Am ericana sobre Derechos Humanos, vigente en
nuestro país desde 1984, y con rango constitucional desde 1994
— art. 75, inc. 22, C.N.— , en cuanto a que “toda persona tiene
derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un
plazo razonable, por un juez o tribunal competente, indepen
diente e imparcial... en la sustanciación de cualquier acusa
ción penal formulada contra ella, o para la determinación de
sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter” (art. 8.1).172
En consecuencia, sentado el principio nullum poena sine
legale iudicium, y toda vez que la facultad de iudicare recae
en el Poder Judicial, estándole expresamente vedada al Ejecu
tivo, creemos razonable concluir que en la Argentina la potes
tad punitiva del Estado estaría — como principio— en manos
de los jueces. No pareciera mediar, entre nosotros, un recono
cimiento siquiera implícito a nivel constitucional de esta atri
bución en la Administración, circunstancia que nos aparta no
toriamente del régimen español.173
171 C a r r e t e r o P é r e e - C a r r e t e r o S á n c h e z : o b . c it.
172 Sim ilares garantías se prevén en la Declaración Universal de Derechos H u
manos (art. 10 ).
173 Señalam os anteriormente que desde 1978 en la Constitución española se
permite la aplicación de sanciones por parte de la Administración si no
involucran privación de la libertad. Decíamos también que conforme al prin
cipio de división de poderes, esta facultad debería recaer en los tribunales,
Sucede que “una de las más preciosas garantías consagra

das por el art. 18 de la C.N. es la de que ningún habitante de la
Nación puede ser penado sin juicio previo”,174 con lo que se
impide de este modo el castigo directo por el Estado175 y se de
limita un infranqueable círculo al Congreso nacional y a las
legislaturas provinciales en su función de dictar leyes, en tanto
no puede alterarse el proceso previo querido por el constitu
yente.176 Este principio fue concebido para el proceso penal,
sin que resulte extensivo a las penas disciplinarias que puede
imponer directamente la autoridad administrativa competen
te177 y se encuentra íntimamente unido a la garantía del debido
proceso ante los jueces naturales, a través de la cual la imposi
bilidad de ser condenado sin la tramitación de un juicio du
rante el cual se cumplan las etapas fundamentales requeridas:
acusación, defensa, prueba y sentencia.178 La acusación cons
no obstante lo cual la Ley Fundamental puede optar por repartir las funcio
nes estatales de otro modo, tal lo que ha sucedido en España. Por ello coin
cidimos con Nieto en cuanto a que ya no es dable cuestionar la existencia ni
la justificación de la potestad sancionadora de la Administración, sino sólo
compete avocarse a su juridificación, esto es, procurar que en su ejercicio
ofrezca a los particulares las m ism as garantías que los jueces en el proceso
penal {conf. ob. cit., p. 84), m as sin extender estas conclusiones a ordena
mientos como el nuestro, en el cual no media el referido reconocimiento
constitucional, sino — por el contrario— una clara voluntad del constitu
yente en cuanto a la unidad jurisdiccional represiva.
174 Conf. CSJN, doctrina de F a llo s, 304:849 y 892; 308:1224, 2043 y 2650,
entre otros. Joaquín V. González nos recuerda que este precepto halla su
origen en el derecho anglosajón, en el que se prohibían las b ilis o ja tt a in d e r
— leyes por las que el Parlamento pronunciaba sentencia de muerte— y otros
castigos — en cuyo caso se llam aban bilis o f p a in s a n d p e n a ltie s — . La Cons
titución de los Estados Unidos, cuando recoge el principio prohibitivo de
sanción de ningún b ilí o f a tta in d e r, comprende las dos categorías anterio
res. En nuestro país, también se ha receptado esta veda, sobre la base de
que “para desem peñar las funciones de juez, y solamente hacer justicia
conforme a la ley, se ha creado el Poder Judicial, y n in gú n o tro puede inva
dir su esfera” (ob. cit., pp. 180-181).
175 R u b i a n e s : ob. cit., p. 133.
176 C l a r i á O l m e d o : o b . c it ., t. I, p . 2 2 7 .
!77Bielsa: D e re c h o c o n s titu c io n a l, cit., p. 423. Con esta afirmación, Bielsa
viene a coincidir implícitamente con lo que propiciáram os en el apart. 1 del
presente trabajo, en cuanto al distinto origen de la potestad sancionadora
correctiva y la disciplinaria.
178 B id a r t C a m p o s , Germ án J.: M a n u a l d e d e re ch o c o n s titu c io n a l a rg e n tin o ,
Ediar, Buenos Aires, 1974, p. 387. Tam bién C SJN, F a llo s , 134:434;
138:395; 139:126; 245:183; 247:52; 253:229.
Sección Estu d io s -V illa rru e l 161
tituye el elemento que excita la jurisdicción y ambas, unidas a

la defensa, forman el trípode indispensable para la realización
en forma regular y legal del juicio previo.179
Si recordamos que las sanciones administrativas gozan de
idéntica naturaleza que las penas — por lo que les son de apli
cación los principios propios del derecho penal— , y en tanto el
juicio previo es uno de ellos, todo nos conduce a postular que
con carácter previo a la im posición de una sanción debe
sustanciarse un procedimiento judicial, con las características
referidas.
Sin embargo, resulta sencillo concluir en que en el ámbito
sancionatorio administrativo este recaudo constitucional no se
cumple de manera estricta, con lo cual resultaría palmaria la
violación a la Ley Fundamental que implica la atribución de
facultades punitivas contravencionales a la Administración.
Si bien es cierto que en varios casos la instrucción del
sumario administrativo originado por la presunta comisión de
una irregularidad está en manos de un funcionario distinto del
que impone en definitiva la sanción — con lo que podría pen
sarse en una cierta objetividad o independencia— , éste no deja
de reunir en sí los roles de juez y parte, impidiéndose de esa
manera una adecuada delimitación de la función acusatoria
respecto de la sancionatoria. Peligra la objetividad e imparcia
lidad indispensables en el decisor, lo cual redunda —es cla
ro— en un menoscabo a las garantías del particular.180 Lo pro
pio sería que se encomendara a la Administración que, en
ejercicio de su poder de policía, llevara a cabo una tarea
controladora e investigativa tendiente a detectar la comisión
de infracciones. Se obtendría una mayor inmediación con los
hechos ilícitos involucrados, con los consecuentes beneficios
que el factor tiempo acarrea en estas cuestiones. Sin embargo,
una vez comprobada la irregularidad, debería formular formal
179 C l a r i á O l m e d o : ob. cit., t. 1, pp. 229/230.

180 Cabe hacer la salvedad, de que en algunos casos estos riesgos son dism i
nuidos al máximo. Tal, por ejemplo, lo previsto en el anterior régimen m u
nicipal de la Capital Federal, en tanto los jueces de faltas — administrati
vos— eran elegidos conforme a un procedimiento muy similar, aunque con
matices, al empleado para el nombramiento de los jueces de prim era ins
tancia del Poder Judicial (conf. L o b o s , Juan C: “La justicia municipal de
faltas y la revisión jurisdiccional de sus decisiones”, ED , 174-1060).
denuncia ante los tribunales judiciales acompañando la docu

mentación labrada en sede administrativa, y solicitando la im
posición de una sanción — acusación— . Con estos datos, y pre
vio examen formal de la petición, el juez daría intervención al
imputado, brindándole adecuada oportunidad de defensa. Así
se reunirían los elementos necesarios para que el principio
constitucional que examinamos permanezca indemne.
No obstante, debemos reconocer que, en algunos supues
tos, el ordenamiento ha establecido procedimientos en los que
la objetividad, independencia e imparcialidad que en gran me
dida se pretenden afianzar mediante la exigencia del “juicio
previo” aparecen considerablemente garantizados. Tal es caso
de algunos entes reguladores de servicios públicos ■ —v. gr.,
Enargas y Enre— .1S1 En estos casos parecería no advertirse
una abierta inconstitucionalidad, circunstancia que — añadida
a la indudable conveniencia que reportan— nos llevaría a ha
cer menos categórica nuestra afirmación en torno a la invali
dez del reconocimiento de facultades sancionadoras adminis
trativas, circunscribiéndola a la Administración activa y a los
entes descentralizados que no garanticen del modo más per
fecto posible los recaudos que se pretenden asegurar al parti
cular por medio del “juicio previo”. Admitiríamos así un siste
ma similar, en líneas generales, al vigente en el derecho francés,
con la salvedad de que — en atención a la flexibilización que se
181 No caben dud as de que no constituyen tribunales, en tanto se encuentran

fuera de la órbita del Poder Judicial. Tampoco son, en rigor, tribunales
administrativos. A sí lo ha señalado recientemente la C SJ N en la causa
“Litoral G a s ”, del 16/4/1998. En doctrina ya se había expedido en este
sentido C o m a d i r a , Julio R.: “Reflexiones sobre la regulación de los servi
cios privatizados y los entes reguladores (con particular referencia al
Enargas, Enre, C N T y E T O S S )”, en D e re c h o a d m in is tra tiv o , a c to a d m i
n is tra tiv o , p r o c e d im ie n to a d m in is tra tiv o y o tro s estu d ios, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1996, p. 248. Sin em bargo, gozan de un grado bastante
elevado de independencia respecto de la Adm inistración central, prevén
un procedim iento sancionador con adecuada protección del presunto in
fractor y cuentan con conocimientos específicos sobre m aterias eminente
mente técnicas. Por ello, se presentan como convenientes sin im plicar vio
lación manifiesta a la garantía constitucional estudiada. N o obstante, lo
óptimo sería delim itar las funciones del ente de m anera que el órgano
encargado de efectuar las regulaciones p ara el sector sea diferente del que
debe ju zgar las infracciones. E llo perm itiría diferenciar en el decisor los
roles de juez y parte.
S e cc ió n E stu d io s -V illa rru e l 163
opera del principio constitucional referido— será menester

dejar expedito un control judicial suficiente. Recuérdese que
desde hace tiempo, nuestro alto tribunal —haciéndose eco de
las voces alzadas por prestigiosos juristas— 182 ha convalidado
la existencia de actividad jurisdiccional en la Administración
■—entendida en sentido amplio— , y por medio de una corriente
jurisprudencial iniciada con el famoso caso “Fernández Arias”
y continuada hasta nuestros días, ha supeditado su validez a
la condición de que se deje expedito el control ju d ic ia l sufi
ciente — recaudo al que referiremos en el apartado siguiente.
Si bien, a nuestro entender, esta potestad merecería los
reparos constitucionales esgrimidos, no podemos volver la es
palda a la realidad que nos inunda con órganos administrati
vos facultados para imponer sanciones a los individuos y que,
en algunos casos —ya aludidos— , resultan convenientes por la
compleja especificidad de las cuestiones involucradas y el ade
cuado procedimiento previsto. Lo cierto es que retomar todo el
juzgamiento contravencional a sede judicial resulta una solu
ción cualitativamente deseable pero de realización imposible,183
en virtud de que importaría tanto como “liquidar en poco tiem
po una herencia centenaria” .184 En consecuencia, hacemos
nuestras las palabras de Cassagne acerca de que “el jurista
interpreta los hechos y no crea el orden de la realidad sino
que, a lo sumo, puede influir en la determinación de ciertas
conductas y si bien en nuestro concepto ninguna duda cabe
acerca de que la Constitución Nacional acogió el sistema
judicialista (arts. 116 y 117), ello no impide aceptar, con ca
rácter de excepción la realización de actividades de naturaleza
182 No puede dejar de señalarse como iniciador de esta tendencia en nuestro

país a B i e l s a : D e re c h o a d m in is tra tiv o , cit., pp. 201 y ss. Asim ism o aboga
p or la constitucionalidad de los "tribunales administrativos”, Y m a z , Este
ban: "Acerca de la interpretación constitucional”, JA, 1949-III-8 y ss. y — si
bien no se pronuncia expresamente en su favor— desvirtúa los argumentos
en contra de la com patibilidad de estos tribunales con la Carta Magna,
B i d a r t C a m p o s : ob. cit., t. I, p. 350, am bos también citados por C a s s a g n e :
D e re c h o a d m in is tr a tiv o , cit., pp. 67 y 76 respectivamente.
183 L a p e n t a , E du ard o V.: “Garantía de igualdad y sanciones administrativas",
tesina presentada para el título de Magíster en Derecho Administrativo de
la Universidad Austral en 1994, inédita, p. 9.
184 M u ñ o z M a c h a d o , Santiago: L a re s e rv a d e ju r is d ic c ió n , La Ley, Madrid, 1989,
p. 116.
jurisdiccional por parte de órganos administrativos, dentro de

los límites que surgen de una razonable interpretación del sis
tema constitucional adoptado”.185
Tras lo dicho, dejamos a salvo nuestra opinión contraria a
la admisión amplia de competencias sancionadoras en el po
der administrador, y —principalmente en atención a que el
objeto del presente radica en el alcance que debe darse al con
trol judicial del ejercicio de esta facultad, y no tanto en su exis
tencia o justificación— nos adentraremos en el próximo apar
tado en el examen de los requisitos que deben reunirse para
que la potestad en cuestión sea válida.
No obstante, conservamos la esperanza de que en algún
momento estos entes y órganos sancionadores se independicen
de la Administración, y puedan ser concebidos como auxilia
res de la justicia de intervención obligatoria en algunos casos
—v. gr., para la realización de la instrucción— , o bien como
nuevos fueros especializados dentro del Poder Judicial,186 como
ha acontecido con los nuevos tribunales contravencionales de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
4. El control judicial de las sanciones administrativas
4 .1. Recaudos para la constitucionalidad

de la actividad sancionadora
de la Adm inistración: el control judicial suficiente
Hemos señalado que la potestad sancionadora forma par
te del ius puniendl del Estado y pertenece ture proprio al Po
der Judicial. Sin embargo, esta facultad ha sido encomendada
a la Administración, central o descentralizada, con el objeto
primordial de hacer más efectiva y expedita la tutela de los
intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad
de las funciones asignadas.187 Esta atribución de competen-
185 C a s s a g n e : D e re ch o a d m in is tra tiv o , clt., t. II, pp. 85-86.

186 Coincidiendo con lo propuesto p or Guastavino y Vanossi (conf. notas 164
y 165).
187 Conf. CSJN, doctrina de F a llo s, 193:408; 227:677-1 240:235; 244:548;
245:351; 247:646; 249:715; 251:472; 255:124; 263:83; 266:15 1; 267:123;
284:150; 301:11 60 y 1217; 30 5:129; 307:198; 30 8:22 36 ; 310:674;
311:349; 321:776.
S e c c ió n E s t u d io s -V illa rru e l 165
cías sancionatorias, más allá de su acierto o error, se ha enten

dido que no violenta la garantía del juicio previo, contenida en
el art. 18 de la C.N., y, por ende, resulta plenamente válida,
siempre que se asegure el control ju d icia l suficien te.188 Es,
pues, momento de abocarnos al estudio de este concepto con
el fin de determinar — de ser ello posible— su alcance. A modo
de aclaración previa, advertimos que la existencia de este con
trol otorga validez a toda la actividad jurisdiccional de la A d
ministración, no sólo a aquella que importa la imposición de
sanciones. Sin embargo, en el presente trabajo, concentrare
mos la atención en el examen del mencionado requisito exclu
sivamente en cuanto se refiera a la actividad sancionadora, prin
cipalmente con el objeto de evitar digresiones que nos alejen
del tema central bajo análisis.
4 . 1. 1. C oncepto. Pa u t a s p a r a d e t e r m in a r su e x t e n s ió n
Sentado ello, es oportuno recordar que el concepto “con

trol judicial suficiente” no es preciso. Muy por el contrario, es
de interpretación amplia en tanto depende de las circunstan
cias propias de cada caso. La CSJN ha optado por calificarlo
de m odo casuista al establecer su alcance conforme a cada su
puesto en particular. Se ha erigido así, en un típico concepto
jurídico indeterminado.189 Dado que es insusceptible de una
definición genérica, debe ser comprendido de acuerdo con sus
características. En esta tesitura, podemos destacar que el con
La doctrina ha sostenido que al requisito del control judicial suficiente le

debe acom pañar un régimen especial del acto jurisdiccional administrati
vo, que se caracteriza por la improcedencia de avocación, reform a o m odi
ficación de la decisión; la im posibilidad de revocar el acto por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia y el control limitado por parte de la
m ism a adm inistración de su legitimidad sólo en supuestos de manifiesta
arbitrariedad, grave error o gruesa violación del derecho — art. 99, RLPA
(conf. C a s s a g n e : D e re c h o a d m in is tra tiv o , cit., p. 8 8 ) .
188 Se ha precisado la necesidad del control judicial suficiente en materia
sancionatorla en F a llos, 171:366; 193:408; 198:79; 201:428; 207:90y 165;
2 0 2:524; 28 4:150; 298:223; 299:362; 3 0 1:11 60 y 1217; 308:2236;
310:674; 313:153; "Jalife, E llas", del 16/12/1993, F a llo s , 323:1787;
324:803, 3686, 3184; 237:367, por citar algunos, y en CNCont. Adm. Fed.,
Sala I, 18/9/1984, “Banco Regional del Norte", y Sala V, 10/4/1996, “Cía.
Financiera Central p ara la América del Sud", entre otras.
189 T a w i l ; ob. cit., t. II, p. 301.
trol judicial suficiente tiene como fin im pedir que los órganos
adm inistrativos ejerzan un pod er absolutam ente discrecio
nal, sustraído de toda especie de revisión ulterior.190 Asimis
mo, importa la negación a los órganos administrativos de dic
tar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho
controvertidos, e implica el reconocimiento a los litigantes del
derecho a acceder al menos a una instancia ju d ic ia l con am
plitu d de debate y p ru eb a 191 sin que resulte satisfactorio el
F a llos, 244:548; 2 4 7:65 2; 30 5:1 2 9 ; 31 1:334; JA , 1987-IV-291; L L ,

1992-A-412, “C apranzano”. Agregam os que, en nuestro entender, el térmi
no “discrecional” en esta ocasión no equivale a “opción entre alternativas
igualmente válidas”, sino a arbitrario. Ello así, porque debe interpretarse
en el contexto del párrafo tomado en su totalidad y porque, en materia de
sanciones administrativas, no es dable hablar de ejercicio discrecional en
tanto en nuestra opinión, una vez configurada la infracción no media posi
bilidad alguna de optar entre sancionar o no; sólo puede seguirse la prim e
ra vía (si acontece A — infracción— , entonces le seguirá B — sanción— ). En
igual sentido, aunque con referencia al ámbito disciplinario, véase C o m a d ir a :
“El exceso de punición y su incidencia sobre la validez del acto adm inistra
tivo”, R e v is ta d e D e re c h o A d m in is tra tiv o , n° 4, mayo-agosto 1994.
En contra, auspiciando la posibilidad de que la Administración que ha to
m ado conocimiento auténtico de la infracción, deje de imponer la corres
pondiente sanción, L o r e n z o : ob. cit., pp. 18 y s., con cita de Z a n o b i n i , Guido:
L e s a n z io n i a m m in is tr a iiv e , Bocca, Turín, 1924, p. 183.
1Éste es el principio sentado p or el alto tribunal (conf. CSJN, 27/10/1987,
“Schuster”, consid. 6o; F a llos, 311:334 (consid. 5o). No obstante, conviene
recordar que estamos hablando de la imposición de sanciones adm inistra
tivas, que gozan de la m ism a naturaleza de las penas y a las que le son
aplicables — como regla— los principios que rigen en el derecho penal. Como
consecuencia de ello, no es irrazonable preguntarnos qué sucede con la
garantía de la doble instancia, consagrada en el art. 8o, párr. 2o, apart. h)
del Pacto de San José de Costa Rica, vigente en el derecho argentino desde
1984 y con rango constitucional desde 1994 — art. 75, inc. 22, C.N.— Si
este derecho — propio del proceso penal— resulta aplicable a las sanciones
administrativas, el control judicial de éstas no será suficiente cuando exis
ta la posibilidad de recurrir a una sola instancia de amplio debate y p ru e
ba. Y esta segunda instancia que estaría faltando no podría ser sustituida
por el recurso extraordinario federal, en atención a que — si bien en alguna
oportunidad la Corte Suprem a sostuvo que el recaudo del art. 8 ° del Pacto
quedaba satisfecho con el remedio excepcional del art. 14 de la ley 48
(“Jáuregui”, F a llos, 311:274)— con posterioridad rectificó el criterio que
había suscitado más de una crítica (conf. comentario ese pronunciamiento
en B i d a r t C a m p o s , Germ án: “El recurso extraordinario no satisface el requi
sito de la doble instancia que p ara el proceso penal prevén los pactos inter
nacionales de derechos hum anos”, ED , 129-791) y afirmó que las reglas y
excepciones que en época de la sentencia anterior determinaban la compe
tencia apelada de la Corte habían sufrido modificaciones (la reform a del
art. 280, CPC CN ) por lo que el recurso extraordinario había dejado de cons
tituir un remedio eficaz para la salvaguarda de la garantía de la doble instan
cia ("Giroldi, H.D. y otro s/recurso de casación", del 7/4/1995, ED, 5/7/1995,
con comentario de B i d a r t C a m p o s , Germán: “L a doble instancia en el proce
so penal"). Idéntico criterio ha sostenido la Comisión Interamericana de
Derechos Hum anos — aunque no se trata de una instancia jurisdiccional,
como sí lo es la CIDH— . En el informe 24/92, donde se hallaba en tela de
juicio la validez de los artículos del Código de Procedimientos Penales de
Costa Rica conforme a los cuales sólo podía interponerse recurso de casa
ción contra sentencia del juez condenatoria a m ás de seis meses de prisión,
la comisión si bien declaró improcedentes las solicitudes, lo hizo en virtud
de que tales limitaciones habían sido previamente tachadas de inconstitu
cionales por la nueva Sala Constitucional de la Corte Suprem a de Costa
Rica, siguiendo las recomendaciones que la propia Comisión efectuó en el
informe 26/86 — tanto respecto de delitos como de contravenciones— . En
otro informe m ás reciente, referido a un caso argentino, la Comisión recal
có que la exigencia del art. 80, párr. 2o, apart. h) implica que el recurso
debía permitir al tribunal superior examinar la validez de la sentencia re
currida en general, así como los derechos fundamentales del imputado, en
especial el derecho de defensa y al debido proceso. Agregó que, “conside
rando que la Corte Suprem a — Argentina— sostiene que el recurso extraor
dinario no abarca la revisión del procedimiento y que la doctrina de la
arbitrariedad impone un criterio particularmente restrictivo para analizar
su procedencia, en la práctica, el recurso extraordinario no permite la revi
sión legal por un tribunal superior del fallo y de todos los autos procesales
importantes, incluso de la idoneidad y legalidad de la prueba, ni permite
examinar la validez de la sentencia apelada con relativa sencillez”. Por ello,
consideró que “en las circunstancias de este caso particular” el remedio fe
deral no era instrumento efectivo para garantizar el “derecho de recurrir del
fallo ante juez o tribunal superior” (informe 17/94 del 9/1/1994). Es intere
sante destacar que, aunque la Comisión elevó la denuncia a la Corte Intera-
mericana por haber mediado un acuerdo que acogía los intereses de las par
tes y estaba en conformidad con el espíritu de la letra de la Convención, se
tuvo por desistida la acción (caso “M aqueda”, resolución del 17/1/1995).
De todo lo dicho se desprende que la posibilidad de interponer recurso
extraordinario no satisface el requisito de la doble instancia judicial indis
pensable en el proceso penal. Por ello, de aplicarse estrictamente este prin
cipio a las sanciones impuestas por autoridades administrativas, resulta
ría necesario habilitar respecto de esas decisiones un recurso — o acción—
ante los jueces de prim era instancia, toda vez que el recurso directo ante la
alzada resultaría insuficiente — en tanto se trata de un remedio limitado— , y
por tanto, violatorio de la garantía constitucional.
H asta la fecha, el alto tribunal sólo parecería haber tenido ocasión de
expedirse al respecto tangencialmente en la causa “Bonanno, Raúl Eduardo
c/DGI", del 18/4/1997. Se trataba de la resolución de una m edida cautelar
en el ámbito de una acción de certeza en la que se perseguía la declaración
de inconstitucionalidad de los arts. 8o y 9o de la ley 23.473 y 15 de la
18.820. En esa oportunidad la Corte Suprem a sostuvo que “el apart. 2o del
art. 8o del Pacto de San José de Costa Rica se refiere al juzgamiento de
delitos, por lo que no se advierte — en el ámbito propio de las m edidas
cautelares— que el ‘derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal supe-
recurso extraordinario federal para cumplir las exigencias que

han de tenerse por imperativas.192 Finalmente, la medida del
control deberá ser la que resulte de un conjunto de fa cto res y
circunstancias variables o contingentes, entre las que pueden
mencionarse la naturaleza del derecho individual invocado, la
magnitud de los intereses públicos comprometidos, la comple
jidad de la organización administrativa creada para garanti
zarlos, la mayor o menor descentralización del tribunal admi
nistrativo la complejidad técnica de la materia en discusión,
etc.193 Por ello, se torna necesario “examinar, en cada caso, los
aspectos específicos que singularizan a la concreta materia
litigiosa”.194
Sobre la base de que no puede determinarse a p rio ri el
alcance que cabe atribuir al control judicial de la actividad ju
risdiccional de la Administración, en atención a que su mayor
o menor profundidad dependerá de las modalidades de cada
situación jurídica, parece conveniente analizar una a una las
circunstancias enunciadas precedentemente, a efectos de deli
mitar la extensión que ha de alcanzar el mentado control judi
cial suficiente cuando de sanciones administrativas se trata.
En este sentido, respecto de la naturaleza del derecho
individual invocado, se debe recordar que autorizada doctrina
ha elaborado una suerte de jerarquía de los derechos que pue
rio r’, establecido por su inc. h) pueda guardar relación con la materia de
batida en estos autos ni — por consiguiente— dar verosimilitud del derecho
invocado por la actora” (consid. 6 o).
192 F a llos, 247:646; 311:334 (consid. 6 o).
193 F a llo s , 244:548; 247:646 (consid. 14); 295:814; 301:287; 301:1103
(consid. 7o); 313:433; JA, 1988-IV-291 (consid. 5o); “Hussar, Otto” del
10/10/1996; y CNCont. Adm . Fed., S a la l, 7/9/1995, “Figueredo”; y 7/9/1995,
“Berhmann, Gert”, entre m uchos otros. En fecha más reciente, el alto tribu
nal calificó al control judicial necesario p ara que la actividad administrati
va jurisdiccional fuera constitucionalmente válida como de "am plio” y “su
ficiente" (conf. “Ángel E strada”, 5/4/2005, LL, 22/4/2005, n° 108.833, nota
al fallo; ED, 18/5/2005. n° 352; L L , 27/5/2005, n° 108.949, nota al fallo;
L L , 9/6/2005, n° 109.017, nota al fallo; LL, 21/7/2005, n° 109.179, nota al
fallo; JA, 3/8/2005, con nota; JA, 31/8/2005, con notas). Este pronuncia
miento reviste trascendental relevancia para el tema que nos ocupa atento
a que es el prim ero que sistemáticamente expone los requisitos necesarios
para que la actividad jurisdiccional de la Administración sea legítima, y
toma en gran parte lo oportunamente expuesto por Cassagne.
194 F a llos, 247:646.
Secció n E stu d io s -V ilía rru e l 169
den verse afectados por la actividad jurisdiccional y, en su vir

tud, reconoce la necesidad de un mayor control judicial en los
casos en que el interés lesionado presenta una mejor posición
en esa escala.195
Así, se privilegia la libertad por sobre los demás derechos
irrenunciables — v. gr., libertad de expresión, de enseñar y
aprender— , y a éstos le sigue la propiedad, dentro de la cual se
admitirían tres subespecies en cuanto a la intensidad del con
trol: acentuada cuando se la afecta de modo directo —v. gr.,
por medio de impuestos— , un poco más atenuado cuando se
trata de la imposición de sanciones pecuniarias ■ — en razón de
mediar traspaso de riqueza, por un lado, e interés público re
presivo, por el otro— , por lo cual el “fiel de la balanza debe
inclinarse... según el quantum de la pena” y, finalmente, mu
cho menos profundo cuando la medida repercute sólo indirec
tamente en el patrimonio del particular.198
Nos permitimos disentir, en parte, con esta idea. Encon
tramos razonable la distinción entre las dos subespecies que
se hallan en los extremos. Sin embargo, creemos que el monto
de una sanción pecuniaria no puede resultar factor determi
nante del alcance del control, principalmente por dos motivos.
Por una parte, en atención a que la determinación acerca de la
importancia de la suma impuesta importa una valoración sub
jetiva de difícil determinación, ya que lo que para un sujeto
puede resultar ínfimo, para otro puede revestir importancia.
Por otra parte, aun cuando no haya discusión acerca de la no
confiscatoriedad de la pena, no puede soslayarse la circuns
tancia de que con la aplicación de una sanción —pecuniaria en
el caso— se persigue la represión de un infractor, de modo que
no sólo se afecta el patrimonio del individuo sino que se arro
jan sombras sobre su buen nombre o comportamiento.
Por ello, no nos parece pauta válida para propiciar un con
trol más restringido la exigüidad del monto. Estimamos que
cualquiera que éste sea, deberá estar sujeto a un control ju d i
cial amplio, toda vez que no queda involucrado exclusivamente
el derecho de propiedad.
Héctor A.: C o n tro l ju d ic ia l d e la a d m in is tra c ió n p ú b lic a , vol. II,

195 M a i r a l ,
Depalm a, Buenos Aires, 1984, pp. 669 y ss.
196 Ibídem.
De todas maneras, compartimos plenamente la opinión

del autor citado en cuanto a que las sanciones que implican
prohibición de ejercicio de la libertad de industria y comercio
—v. gr., clausura de un establecimiento— , o desaparición de
un ente privado —v. gr., retiro de la personería, liquidación
administrativa— exigen por parte de la judicatura un control
intenso, semejante al que requieren las medidas que afectan
directamente a la propiedad.197
Otra de las variables señaladas por la Corte Suprema es
la m agnitud de los intereses públicos com prom etidos. Con
forme a esta pauta, se han considerado sometidas a un control
más amplio las controversias entre particulares, y las suscita
das entre éstos y la Administración que pudieran ser asimiladas
a las privadas, por estricta aplicación de la doctrina emanada
del fallo “Fernández Arias” : “la revisión judicial debe ser plena
tanto en cuestiones de derecho como de hecho, ya que no exis
ten razones para sustraer el conocimiento de tales casos del
Poder Judicial, sea que él se atribuya a la Administración, a un
ente privado o cuasipúblico, o a un tribunal arbitral”.198 En
cam bio, se p ro p icia un co n tro l restrin g id o al derecho,
involucrando los hechos sólo en supuestos de arbitrariedad,
para los casos en los que la Administración se relaciona con el
particular mediante el ejercicio de facultades netamente públi
cas. Tal el caso de las jubilaciones, de las sanciones impuestas
a los funcionarios públicos o de los permisos de uso del domi
nio público.199
Sin embargo, si bien la potestad sancionadora es indiscu
tiblemente pública — en tanto emanación del ius puniendi del
Estado— , lo que llevaría, en virtud de la doctrina citada, al
control restringido, la jurisprudencia en ocasiones ha entendi
do aplicable a la revisión de las sanciones administrativas el
criterio amplio propio de las controversias entre particulares.200
En nuestra opinión, esta tesis es la correcta. Entendemos que
ob. cit, p. 671.

197M a i r a l :
198 ídem, p. 674.
199 ídem, pp. 676 y s.
200 Conf. F a llos, 305:129 y 308:2133, y JA, 1988-IV-291. Ha reparado tam
bién en esta distinción de tratamiento C o m a d ir a : “Reflexiones...”, cit., p. 247.
la restricción del control que la Corte Suprema propicia cuan

do se trata del ejercicio de facultades públicas halla su funda
mento en la titularidad de la atribución en juego: cuando se
pone en marcha una potestad administrativa, el control que el
Poder Judicial deberá hacer de ella — conforme a esa postu
ra— habrá de respetar la “zona de reserva” o la posibilidad de
opción entre diversas alternativas válidas de que goza la Adm i
nistración, con miras a evitar una indebida intromisión de un
poder en la esfera propia de otro. Los ejemplos dados son por
demás ilustrativos de esta circunstancia: tanto el pago de jubi
laciones, como la imposición de sanciones disciplinarias, o la
concesión de permisos de uso del dominio público constituyen
facultades administrativas.
No obstante, hemos sostenido que en materia jurisdiccio
nal en general, y sancionadora en particular, no podemos refe
rirnos al ejercicio de una atribución propia del poder admi
nistrador. Hemos dicho ya que la imposición de sanciones
constituye una actividad que en el orden normal de las institu
ciones corresponde a los jueces, con lo cual no habría viola
ción alguna a la mentada zona de reserva. Además, también
referimos que no media discrecionalidad en cuanto a la san
ción de una infracción comprobada; se trata de una actividad
de naturaleza esencialmente reglada. Desafortunadamente, cier
ta jurisprudencia y determinadas leyes parecerían olvidar que
en estas situaciones resultan inaplicables las tesis relativas a
la zona de reserva y a la discrecionalidad técnica, aplicando en
consecuencia el criterio restringido de revisión judicial.201
ob. cit., esp., p. 1114. Señala este autor que las sentencias de
201 E k m e k d j i a n :
la CNCont. Adm . Fed. se limitan a controlar la legalidad formal del acto sin
hacer mérito de la legitimidad intrínseca, la valoración de los criterios apli
cados o la graduación de las sanciones. Si bien cita a modo de ejemplo
algunos pronunciamientos recientes a la época de su comentario pero muy
antiguos hoy, la jurisprudencia del fuero contencioso prácticamente no ha
variado en este punto. Se sigue sosteniendo, v. gr., que "la graduación de
las sanciones pertenece, en principio, al ámbito de las facultades discrecio
nales de la autoridad administrativa, y son sólo revisables por la justicia en
los supuestos de arbitrariedad o ilegitimidad manifiesta” (CNCont. Adm. Fed.,
Sala I, 3/5/1984, "Bunge Guerrico”; 2/10/1988, “Denegal S.A .”; 27/2/1997,
‘‘Lufthansa Líneas Aéreas Alem anas”; Sala V, 10/6/2002, “Guevara Lynch,
Guillerm o”).
Señalamos también que la suficiencia del control judicial

dependerá de las características del órgano administrativo que
lleve a cabo la actividad jurisdiccional. Esta pauta engloba tan
to la complejidad de la organización administrativa como la
mayor o menor descentralización del tribunal administrativo.
Se sostiene que a un más alto grado de independencia e impar
cialidad puede admitirse un control judicial más restrictivo,
desde que, al menos formalmente, se brindan a los adminis
trados garantías propias del órgano judicial.202 Si bien esta afir-
Párrafo aparte merece la sentencia recaída en la causa “Massar, Víctor y

otros", de la Sala II, 6/9/1977 (L L , 1978-B, 189). Se trataba de la apelación
de sanciones impuestas a los actores por el BCRA. Tras recordar su doctri
na acerca de la falta de jurisdicción plena para controlar la actividad adm i
nistrativa por lo que se encuentra vedado de revisar las cuestiones de he
cho, el tribu n al agrega que en virtu d de esa lim itación tam poco le
corresponde considerar la graduación de las penas aplicadas, por tratarse
de facultades privativas del órgano en que la ley delegó la policía del sector,
“salvo el caso que éstas resulten desproporcionadas en relación a las in
fracciones cometidas” (consid. 4o, in f i n e ) . Nos ha llam ado la atención la
salvedad expuesta por la Cám ara, en atención a que en prim er término,
para saber si la sanción resulta desproporcionada es menester revisarla y,
en segundo término, si entendemos por “revisión" en este caso su anula
ción o modificación de la graduación, en ningún caso podría ésta suponerse
si la sanción impuesta no fuera excesiva. Es claro que si la multa se adecúa
a la infracción cometida si ella es razonable y coherente con la falta, no
existe motivo alguno que justifique su revisión. Nótese que en el párrafo
relatado se omite la calificación de “manifiesta arbitrariedad" que en gene
ral se requiere para abrir el control.
En cuanto a las leyes que habrían limitado la revisión, el autor citado men
ciona la antigua Ley de Entidades Financieras 18.061, la ley 14.236 y la
18.019, reseñando que habilitan el control judicial sólo en supuestos de
grosera arbitrariedad.
Recuérdese que precisamente sobre esa base es que en el apartado anterior
adm itim os como conveniente en ocasiones el ejercicio de facultades
sancionatorlas por parte de los entes reguladores de servicios públicos,
aunque con la salvedad de que sería mejor la creación dentro del propio
organismo de un cuerpo separado que se desempeñara exclusivamente como
tribunal.
Sobre el punto es ilustrativo lo sostenido por la Sala IV de la CNCont. Adm.
Fed. en cuanto a que "cuando se trata del ejercicio de facultades ju risd ic
cionales por parte de la Adm inistración no corresponde la intervención del
órgano decisor en la instancia jud icial”, en razón de que “cuando la A dm i
nistración resuelve conflictos entre particulares, o entre éstos y otro órga
no o ente administrativo, lo hace como un tercero ajeno a la concreta con
troversia planteada presentando un grado de independencia tal que permite
considerarlo análogo a un órgano judicial (v. gr., el Tribunal Fiscal de la
Sección Estu d io s -V illa rru e l 173
mación no parece irrazonable, la aplicación de estos paráme

tros en el ámbito sancionador administrativo suscita dos acla
raciones. En primer lugar, el criterio bajo examen justifica so
bradamente el control de novo cuando se trata de la imposición
de sanciones por parte de órganos pertenecientes a la Adm i
nistración activa, toda vez que en esos supuestos no cabe dis
tinguir una organización compleja ni grado alguno de descen
tralización. De igual manera acontece en los supuestos de
entidades autárquicas con estrecha vinculación política a la
Administración central. Ello así, en virtud de que en esas oca
siones es mayor la probabilidad de que factores ajenos a la
controversia en sí influyan en la determinación de responsabi
lidades o en la graduación de las sanciones.203 No es inadecua
do recordar que para reducir al mínimo la posibilidad de que
un inocente resulte sancionado, provocando incluso inseguri
dad en la comunidad, es menester respetar en la mayor medi
da posible la garantía de jurisdiccionalidad, que se da con un
grado suficiente de imparcialidad en el ejercicio de la función
del ente administrativo, impidiendo otro compromiso que la
salvaguarda de los bienes protegidos.204 Queda entonces por
ver la intensidad de la revisión de la actividad desarrollada por
Nación, Enargas, E n re)” (conf. resolución del 26/11/1998 en la causa "Prác

ticos del Río de la Plata”, cit. en nota 74). Sin dudas se presenta de este
modo una m odalidad distinta de llevar adelante el control judicial en estos
casos, en atención a que no se requerirá la participación en el juicio del
ente sancionador. Diferente procedimiento se aplica cuando no media la
m entada independencia, y el mismo órgano reúne los roles de acusador y
juzgador (conf. sentencia cit.).
203 M a i r a l : ob. cit., p. 680. Respecto de la necesidad de control amplio por
aplicación de esta pauta, resulta ilustrativa la disidencia del Dr. Azcona en
la causa “Corporación Argentina de Productores de Carne (Yuqueri)’’, de la
CNCont. Adm . Fed., Sala I, 22/11/1977, L L, 1978-A, 309, co n comentario
de M i c e l e , M ario R.: “D eberes form ales, infracciones administrativas,
juzgamiento y graduación de la pena”. En su voto el juez sostuvo que se
trataba de “facultades jurisdiccionales ejercitadas por jueces administrati
vos que no aparecen dotados de independencia u organizados en form a de
tribunales que aun im plantados en sede administrativa gocen de indepen
dencia dentro de esa esfera” — se refería a la Junta Nacional de Carnes— .
"Con más razón — continuó— sus decisiones jurisdiccionales deben dejar
expedita una am plia revisión judicial en la m edida que razonablemente se
requiera para im pedir la ilegitimidad o arbitrariedad (consid. I o, I n f in e ).
204 C id M o l i n é , José: “Garantías y sanciones”, R A P (española), n° 140, mayo-
agosto 1996, pp. 131 y ss. (esp. 149-150).
los entes administrativos. A este respecto, debemos señalar que,

si bien no caben dudas de que brindan mayores garantías a los
particulares, y respetan de modo más acabado los requisitos
exigidos por nuestra Constitución Nacional en el art. 18, no
pueden ser considerados — al menos en nuestro ordenamiento
actual— verdaderos tribunales administrativos.205 Así lo ha
entendido también autorizada doctrina, refiriéndose a los en
tes reguladores de servicios públicos que están legalmente
facultados para resolver controversias e imponer sanciones.206
Finalmente, nos restaría ver cómo incide en el alcance de
la revisión la com plejidad técnica de las cuestiones involucra
das. Sobre este punto estimamos que, buena parte de la activi
dad sancionadora de la Administración no implica temas de
dificultosa comprensión para un juez. Sin embargo, no puede
desconocerse que, en ocasiones, la comprobación de una in
fracción requiere de conocimientos especializados que exce
den las habilidades propias de los magistrados. En estos su
puestos, los aportes de los organismos técnicos son de gran
valor. Pero estimamos que esta sola circunstancia no basta para
restringir el control judicial.207 Por el contrario, si bien no se
nos escapa que en ciertos casos los temas son realmente com
205 Entendemos que en la actualidad el único ente que goza de todas las garan
tías e inmunidades propias de un tribunal judicial, con la única diferencia
de que no se encuentra dentro de la órbita del Poder Judicial de la Nación
es el Tribunal Fiscal. No obstante, cabe hacer notar dos particularidades
de interés. Por un lado, si bien le está vedado declarar la inconstitucionali-
dad de las leyes tributarias o aduaneras y sus reglamentaciones, si la ju ris
prudencia de la Corte Suprem a ya se hubiera expedido en ese sentido, p o
dría seguir esa interpretación y considerar inválida la norma (conf. art. 167,
ley 11.683). Por otra parte, este cuerpo no impone sanciones, sino que con
trola las impuestas por la Dirección General Impositiva, organismo que
carece de los recaudos de independencia e inamovilidad, que aseguran en
gran m edida su im parcialidad y objetividad.
206 C o m a d ir a : “Reflexiones...”, cit., p. 248.
207 Desafortunadamente, la jurisprudencia mayoritaria mantiene el criterio
contrario y limita el control de las causas que envuelven cuestiones técni
cas a la manifiesta arbitrariedad (conf., p. ej., CNCont. Adm. Fed., Sala III,
17/4/1997, “Centro Motor G a s ”, ED , Suplemento de Derecho Adm inistrati
vo, 15/5/1998, con comentario de A g u i l a r V a l d e z , Oscar: “Cuestiones que
suscita el control judicial de los entes reguladores de servicios públicos (a
propósito de dos fallos de la Cám ara Nacional de Apelaciones en lo Conten
cioso Administrativo Federal).
S ecció n Estu d io s -V illa rru e l 175
piejos y superan toda posibilidad de comprensión por legos en

la disciplina de que se trate, esa circunstancia no puede erigir
se en óbice para el adecuado control de la actividad jurisdic
cional llevada a cabo por la Administración. Estimamos loable
la práctica de algunos tribunales que, ante supuestos de este
tipo, solicitan — aun dentro del marco de un recurso directo,
que como regla parece limitado—- la producción de informes
de cuerpos especializados en el arte o ciencia que correspon
da, independientes de las partes en el litigio.208
En síntesis, del examen de los criterios que ha esbozado
la CSJN para llegar a determinar en cada caso el alcance que
ha de otorgarse al control judicial de la actividad jurisdiccio
nal de la A d m in istración se desprende que, en m ateria
sancionatoria, no es irrazonable tomar como principio la revi
sión amplia, de novo, comprensiva de los hechos y el derecho.
Ello así, toda vez que la imposición de sanciones afecta dere
chos individuales de jerarquía superior —propiedad y honor,
al menos— , se trata del ejercicio de facultades propias de los
jueces cuyo control no importa intromisión en zona reservada
a otro poder, ni media campo de discrecionalidad; tampoco
existe independencia de la Administración central, y aun en
aquellos supuestos en los que la atribución sancionadora
recaiga en entes descentralizados, no están provistos de las
mismas garantías que los órganos judiciales, con lo que debe
prevalecer la adecuada defensa de los particulares.
4 . 1.2 . A l c a n c e e n m a t e r ia d e s a n c io n e s a d m in is t r a t iv a s
Tras lo dicho en el apartado anterior, se concluye con faci

lidad en que la actividad sancionadora desarrollada por la Ad
ministración, sea ésta central o descentralizada, debe estar
sujeta a un control judicial amplio.
A las razones dadas — con relación a las pautas generales
aplicables a toda la actividad administrativa jurisdiccional—
se le añaden algunos requisitos específicos por la disciplina de
que se trata: el derecho sancionador. Así, consideramos que
para que la revisión efectuada por el órgano judicial sea “sufi
ciente” deberá asegurarse el respeto al debido proceso desde
208 V. gr., los consejos profesionales o las universidades nacionales.

el inicio de la instrucción en sede administrativa hasta el dic

tado de la sentencia judicial, para lo cual resultará necesaria
la no ejecutoriedad, o al menos la suspensión de la sanción
impuesta por la Administración hasta que se pronuncie la jus
ticia, toda vez que hasta entonces rige la presunción de inocen
cia.209 En consecuencia, todos los recursos o acciones que se
intenten contra actos que impongan sanciones administrati
vas, deberán tener efecto suspensivo, en tanto la suspensión
hace a la suficiencia del control judicial posterior.
Abonan esta conclusión diversos argumentos entre los que
ocupan el lugar más relevante la exigencia de sentencia para
poder privar de la propiedad a un particular (art. 17, C.N.), la
necesidad de juicio previo a la condena (art. 18, C.N.), el dere
cho a la jurisdicción o la tutela judicial efectiva (Pacto de San
José de Costa Rica — art. 8.1— ,210 Declaración Universal de
Derechos Humanos — art. 10— ,2il Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre — art. XVIII— )212 y la ya
mencionada p resu n ción de inocen cia (que surge tanto del
art. 18 de la Ley Fundamental como del Pacto de San José de
Costa Rica — art. 8.2— ,213 de la Declaración Americana de los
209 La necesidad de la observancia del debido proceso como un recaudo más

para la constitucionalidad de las sanciones administrativas fue puesta de
resalto por C a s s a g n e , Juan C . : “En torno de las sanciones administrativas y
la aplicabilidad de los principios del derecho penal”, ED , 143-940/941. Sin
embargo, este autor no engloba este recaudo dentro de las condiciones para
que el control judicial sea suficiente, sino que lo conceptúa como un requi
sito aparte. También hace referencia a la necesidad de que se pueda recu
rrir a un tribunal de justicia antes de ser penado — de modo de no violentar
la garantía del juicio previo cuando se encomienda la imposición de la pena
a un órgano de la Adm inistración— B i d a r t C a m p o s , Germ án J.: M a n u a l de
d e re ch o c o n s titu c io n a l a rg e n tin o , Ediar, Buenos Aires, 1985, p. 388.
210 “G a ra n tía s ju d ic ia le s . 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las
debidas garantías, dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal com
petente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley...”.
211 “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída
públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial.
212 “Toda persona puede concurrir a los tribunales para hacer valer sus dere
chos. Asim ism o debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el
cual la justicia lo am pare contra actos de la autoridad que violen, en perjui
cio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucio
nalmente”.
213 “G a ra n tía s ju d ic ia le s . 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a
que se presum a su inocencia mientras no se establezca legalmente su cul
pabilidad”.
S e c c ió n Estu d io s -V illa rru e l 177
Derechos del Hombre — art. XXVI— ,214 de la Declaración Uni

versal de Derechos Humanos — art. 11.1— 215 y del Pacto Inter
nacional de Derechos Civiles y Políticos — art. 14.2— ,216 todos
ellos con jerarquía constitucional— art. 75.5, inc. 22— ).
A estas razones se añaden otras de índole pragmática:
puede suceder que los daños ocasionados al particular por la
sanción incorrectamente impuesta y ejecutada sean de difícil
reparación ulterior, con lo que la sentencia resultaría inoficiosa.
Además, es sabido que los recursos de apelación contra deci
siones de jueces de primera instancia suspenden la ejecutorie-
dad de las sentencias. No encontrarnos fundamento válido para
privar de ese efecto a los actos administrativos sancionadores,
máxime cuando en este caso se afectan derechos individuales
sin los resguardos y garantías propios de un tribunal de justi
cia.217 La jurisprudencia nacional ha comenzado a descalificar
los recursos al solo efecto devolutivo sólo en algunos supues
tos — tal el caso de la clausura de establecimientos— ,218 mas
lamentablemente parece conteste en convalidar ese efecto no
suspensivo en los supuestos de multas.219
214 "D e re c h o a proceso reguíar. Se presum e que todo acusado es inocente,

hasta que se pruebe que es culpable”.
215 “Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presum a su inocen
cia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio
público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para
su defensa”.
216 “Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presum a su
inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”.
217 Parada V á z q u e z : oh. cit., p. 371.
218 Conf. "Lapiduz", cit.
219 En este sentido, tradicionalmente se ha admitido la validez constitucional
de la exigencia del pago previo para la apelación judicial de multas (CSJN,
F a llo s , 155:96; 162:363; 195:22; 215:225 y 501-1 219:668; 261:101;
303:1776; 312:2490, entre muchos otros; y CNCont. Adm. Fed., Sala 1,
18/7/1995, “M icroóm nibus Barrancas de Belgrano"; Sala II, 24/10/1995,
“La Vecinal de la Matanza SAC1 (Línea 155)”; 19/12/1995, “Lavanchy, Alberto
José”; 16/5/1996, “El Entrerriano Transporte de Pasajeros”; 19/2/1998, “Ban
co A las Cooperativo Lim itado”; Sala III, 6/2/1992, “Rec. de queja: Llórente
Hnos. M andatos y Consignaciones”), y se ha afirm ado que este requisito
“no im plica por sí solo desconocimiento de la inviolabilidad de la defensa
en juicio, situación que debe ser objeto de prueba fehaciente” (CSJN, F a
llos, 261:101, CNCont. Adm. Fed., Sala III, 11/4/1995, "Em presa de T ran s
portes Los A n d es”; 15/8/1995, “Giudice, Rubén Fernando”; 1/2/1996,
“Salusso, José E m ir”), admitiéndose hacer excepción a él en los casos en
que “su desproporcionada magnitud en relación con la concreta capacidad
Por último, a modo de conclusión de nuestra postura orien

tada hacia el control amplio y pleno de la actividad sancionadora
administrativa, queremos compartir la siguiente reflexión: ha
quedado sentado que en virtud de la despenalización se confiere
a órganos administrativos la facultad de aplicar penas en una
suerte de primera instancia, sujeta a la revisión judicial poste
rior.220 Entonces, si los tribunales de alzada pueden revisar am
pliamente ■—con el único límite de las cuestiones que hayan que
dado firmes por falta de impugnación— las resoluciones emanadas
de la instancia judicial anterior, ¿qué argumento válido puede
esgrimirse para limitar ese control cuando la primera instancia
es administrativa y ha ejercitado una atribución que en el orden
normal de las instituciones compete al Poder Judicial?
4 .2 . El supuesto de las sanciones desproporcionadas

Hasta aquí hemos dejado sentada nuestra posición acerca
de la necesidad de que el control judicial de los actos en que se
económica del apelante, tornara ilusorio el derecho que le acuerda el legis

lador en razón del importante desapoderamiento de bienes que podría sig
nificar el cum plim iento del requ isito ” (C S J N , F a llo s , 2 1 5 : 2 2 5 y 5 0 1 ;
2 1 9 : 6 6 8 ; 2 4 7 : 1 8 1 ; 2 8 5 : 3 0 1 , 3 1 2 : 2 4 9 0 ; C NC ont. A dm . Fed., S a la I,
2 8 / 9 / 1 9 9 5 , "La E strella S .R .L .”; S ala IV, 2 9 / 6 / 1 9 9 5 , “Vuelta de Rocha
S A T O ”; 1 5 / 4 / 1 9 9 7 , “Norexport S.A.”, voto del Dr. Uslenghi; Sala V, 1 4 / 8 / 1 9 9 5 ,
“Transportes Su r-N or"). Se ha añadido también que el Pacto de San José
de Costa Rica no ha derogado el principio del s o lv e e t re p e te en atención a
que el derecho a la jurisdicción que en él se consagra se encontraba ya
garantizado en el art. 1 8 de la C.N. y el requisito en examen no impide — al
menos en abstracto— el acceso a una instancia judicial independiente e
imparcial (CNCont. Adm . Fed., Sala 1 1 , 1 4 / 1 1 / 1 9 9 6 , “Cargill S.A .”).
Nos permitimos sostener que estos argumentos no logran conmover los
dados para defender la postura contraria, en especial en cuanto a la necesi
dad de que el juicio sea anterior a la ejecución de la sanción.
La CNCont. Adm. Fed., Sala IV, tuvo oportunidad de propiciar criterio simi
lar al esbozado en dos causas que adquirieron — en su momento— gran
trascendencia (2 8 / 1 2 / 1 9 9 8 , “Frimca”, y 1 3 / 8 / 1 9 9 9 , “Prácticos Río de la Pla
ta”). Tras estos precedentes, ese tribunal declaró en num erosas ocasiones
la mconstitucionalidad del efecto devolutivo de los recursos deducidos contra
actos jurisdiccionales — sancionatorlos— de la Administración. Sin em bar
go, las dos causas m encionadas llegaron a la Corte Suprem a. La segunda
fue confirm ada por aplicación del art. 2 8 0 del CPCCN (w r lt q f c e rtio ra ry ).
La prim era — en cam bio— fue revocada reiterando la doctrina tradicional
del alto tribu nal, ya re se ñ a d a (conf. 2 0 / 1 1 / 2 0 0 1 , “Frim ca S.A. — rq u —
c/resol. 8 3 6 / 9 7 SAGPYA — exp. 8 0 0 - 0 0 0 7 6 7 / 9 7 — ” ).
220 C a s s a g n e : L a in te rv e n c ió n ..., cit., p . 1 7 4 .
imponen sanciones sea amplio, para dar satisfacción al requisito

de la suficiencia exigido por la Corte Suprema y los tribunales
inferiores para reconocer validez a la actividad jurisdiccional de
la Administración. Todo ello ha servido de base indispensable
para permitir ahora adentrarnos al tema central que tratamos de
dilucidar: si en ejercicio de ese control, el órgano judicial puede
disponer la modificación de la sanción que juzga irrazonable.
Consideramos que no es ocioso detenernos unos instan
tes en la vigencia de los principios de razonabilidad y propor
cionalidad en la actividad sancionadora, con el objeto de traer
a colación algunas nociones, por cierto conocidas, que pueden
resultar de utilidad para la mejor comprensión de la cuestión.
En este sentido podemos recordar que la razonabilidad,
también entendida como debido proceso sustantivo, es una
garantía constitucional innominada que se manifiesta a través
de cuatro cláusulas fundamentalmente: los arts. 17 y 28, en
cuanto prohíben la confiscación de bienes y autorizan la ex
propiación; el art. 16, en el que se impone la igualdad ante la
ley y las cargas públicas; y el art. 33, en cuanto reconoce la
existencia de garantías no enumeradas.221 Se la suele conside
rar como aquella que consiste en la adecuación de los medios
utilizados a la obtención de los fines que determinan la medi
da, a efectos de que tales medios no aparezcan como infunda
dos o arbitrarios.222 Mas también se ha referido que alude a la
constitucionalidad o legalidad de los motivos o razones que se
alegan para justificar un trato diferenciado; que implica la ju s
tificación objetiva de la actividad a la vista del ordenamiento
jurídico.223 La razonabilidad así entendida irradia sus efectos
a toda la actividad estatal, y resulta exigible tanto en las leyes
como en las sentencias y en los actos administrativos.
A este principio se lo ha sabido confundir con otro que
emana de él pero presenta caracteres particulares. Nos referi
mos a la garantía de la proporcionalidad,224 cuyo reconocimien
221 L i n a r e s , Juan F.: R a z o n a b ilid a d d e las leyes, Astrea, Buenos Aires, 1970,
p. 159.
T ra ta d o ..., cit., t. IV, p. 675.
222 M a r i e n h o f f :
José I.: E l p r in c ip io de p ro p o rc io n a lid a d e n d e re ch o a d
223 L ó p e z G o n z á l e z ,
m in is tra tiv o , Instituto García Oviedo n° 52, Sevilla, 1988, p. 117.
224 Alguna doctrina también ha estimado que el principio de proporcionalidad
deriva de los de tipicidad y legalidad ( G a r c í a N o v o a , César: “El sistema
sancionatorio tributario y el Estado de derecho”, en Im p u e s to s , LV-B, julio
de 1997, pp. 1657 y ss. (esp. 1665).
to positivo se remonta a la Declaración de Derechos del Hom

bre y del Ciudadano de 1789225 pasando luego a nuestro orde
namiento legal por hallarse inserta en el propio concepto de
Estado de derecho.226
Más allá de su vigencia en todo el actuar del Estado, se ha
reconocido expresamente su aplicación en el derecho adminis
trativo sancionador, sobre la base de que en ese ámbito rigen
los principios propios del derecho penal, entre los que se en
cuentra el de proporcionalidad.227
En efecto, se ha dicho que tanto la razonabilidad como la
proporcionalidad “responden a una base común y deben ser
considerados en materia de imposición de sanciones” ,228 des
empeñando un papel capital en ese ámbito no sólo en cuanto
constituyen la expresión de una cuestión de equidad— sino
también porque en general, las sanciones a imponer se encuen
tran definidas de modo sumamente flexible, de manera que
una misma conducta puede ser sancionada con multas que se
mueven entre márgenes muy amplios y, por tanto, pueden re
sultar de cuantía extraordinariamente diversa.229
La proporcionalidad vendría a exigir que la graduación de
las sanciones estuviera fundada de manera expresa, al menos
de modo sucinto. De no mediar esta motivación, correspondería
aplicar el mínimo legalmente establecido, a efectos de evitar caer
en arbitrariedad a la hora de imponer uno u otro monto.230
225 En cuyo art. 9o se disponía “penas estricta y evidentemente necesarias”

( A l t a m i r a n o , Alejandro C.: “Panorama del sistema de infracciones y sanciones
tributarias en Argentina”, en P rim e r S e m in a rio H ispa no A rg e n tin o sobre Ilíc i
tos T rib u tarios, Colegio de Graduados en Ciencias Económicas y Universidad
Internacional de Andalucía, Osmar D. Buyatti, Buenos Aires, 1997, p. 589).
226 A l t a m i r a n o : ob. cit., p. 590.
227 C a r r e t e r o P é r e z - C a r r e t e r o S á n c h e z : ob. cit., p. 105; también L ó p e z G o n z á l e z :
ob. cit.
228 W a d e , William, y F o r s y t h , C hristopher F.: A d m in is tr a tiv e law , 7a ed.,
Clarendon Press, Oxford, 1994, p. 401.
229 S a n t a m a r í a P a s t o r , Juan A., y P a r e j o A l f o n s o , Luciano: D e re c h o a d m in is
tra tiv o . L a ju r is p r u d e n c ia d e l T rib u n a l S u p re m o , Centro de Estudios Ra
món Areces, M adrid, 1992, p. 215. Para fijar una u otra sanción no existe
un criterio único. Todo dependerá de las circunstancias de cada caso y
habrán de aplicarse los principios generales de la lógica jurídica ( M a r i e n h o f f ,
Miguel S.: “El exceso de punición c o m o v icio del acto jurídico de derecho
público”, L L, 1989-E, 963).
230 A s í lo ha estimado el Tribunal Supremo español, en sentencia del 18/12/1995,
citada por A r a g o n é s B e l t r á n : ob. cit., pp. 513 y s.
Sección E stu d io s -V illa rru e ! 181
En algunas ocasiones se presentan supuestos en los que

no media una debida adecuación entre la infracción cometida
y la sanción impuesta, con lo cual se atenta contra la propor
cionalidad que — como vimos— debe primar en el accionar san-
cionador, configurándose lo que se conoce como exceso de pu
nición.
La doctrina ha señalado que este vicio del acto sanciona-
torio comprende dos hechos básicos: la existencia de una con
ducta reprochable y la sanción carente de adecuada propor
cionalidad con el reproche merecido por la conducta.231 Ante
circunstancias como ésta se suscita el interrogante acerca del
alcance de las facultades del órgano judicial revisor. En efecto,
comprobada esa falta de relación adecuada entre conducta ilí
cita y pena, ¿el juzgador debe declarar la nulidad del acto y
reenviar las actuaciones a sede administrativa para la imposi
ción de una sanción, o acaso puede directamente sustituir la
sanción desproporcionada por la que estime correspondien
te?232 Veremos que no es en modo alguno irrazonable optar
por la segunda alternativa.233
En efecto, en numerosas oportunidades la proporcionali
dad ha operado a modo de instrumento de control de la actividad
sancionadora administrativa234 al ser invocada como único ele
mento habilitante para suplir la medida incorrecta por la que
resultara apropiada.
En este orden de ideas se ha dicho que “al tribunal corres
ponde el adecuar la sanción al hecho cometido, lo que justifica
sobradamente la reducción de la sanción impuesta, que debe
determinarse en congruencia con la entidad o trascendencia
de la infracción cometida”.235
231 C o m a d i r a : “El e x c e s o d e p u n i c i ó n . . . ” , c it ., p . 7 3 .
232 Esta alternativa está reconocida en el art. 2 2 , párr. 3 o de la ley 2 2 . 8 0 2
“...en los casos que los tribunales de alzada reduzcan el importe de las
multas aplicadas en sede administrativa, ...".
233 Acerca de la conveniencia práctica de adoptar esta postura, se ha pronun
ciado S e i j a s , Gabriela: “Control judicial y administrativo de las resolucio
nes jurisdiccionales de los entes reguladores, con especial referencia al
Enargas, al Enre, al Etoss y a la C N T ”, tesina presentada para el título de
Magíster en Derecho Administrativo de la Universidad Austral, inédita.
234 L ó p e z G o n z á l e z : o b . c it ., p . 2 4 .
235 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección 4 a, sentencia del 1 8 /1 /19 9 6,
citada por A ragonés B eltrán: ob. cit., p. 514.
Este parámetro de control goza de una larga tradición en

la jurisprudencia española, habiendo sido utilizado con fre
cuencia para sustituir el criterio de la Administración para la
evaluación de la sanción a imponer.236 Esa práctica fue objeto
236 e ¡ Tribunal Suprem o de ese país con relativa frecuencia ha modificado san
ciones excesivas, im poniendo las adecuadas, o bien ha declarado ajustadas
a derecho las modificaciones de ese talante efectuadas por los tribunales
inferiores, con exclusiva referencia a la aplicación del principio de p ropor
cionalidad. Pueden citarse en este sentido la STS 1370, del 19/2/1988 (en
la que el Tribunal entendió que la infracción en materia de defensa del
consum idor y de la producción agroalimentaria — por servicio de comida
en m alas condiciones e inadecuado mantenimiento de la cocina del come
d or de un h o te l— n o era m erecedora de una sanción muy grave como la
impuesta, sino de una grave, por lo que “el principio de la proporcionali
dad de la sanción determina su cuantificación en la sum a de..."); la STS
1014, del 23/2/1996 (en la que el Tribunal confirmó la disminución de la
sanción im puesta p o r el C on se ller d 'O b re s P u b liq u es, U rb a n ism e y
Transports de la Generalitat Valenciana decidida por el a q u o por la cons
trucción sin licencia de un silo metálico, y se privó de reducirla aún más
sobre la base de que n o m ediaban razones jurídicas bastantes. Estimamos
que de tal fundamento no es irrazonable concluir que — de haber existido
mayores motivos— el T ribunal podría haber atenuado nuevamente la san
ción); ST S 7979, del 14/11/1995 (en la cual se anula la resolución adopta
da por el Concejal de Urbanism o e Industrias de Alcobendas por la habili
tación de una vivienda sin licencia, sólo en cuanto al monto de la m ulta); y
la ST S 1033, del 10/12/1996 (en la cual — en el marco de la apelación de
una multa al patrón de un pesquero por tenencia de arte de arrastre de
m allas antirreglamentarias— se precisa que los tribunales de justicia no
pueden sustituir el criterio de la Administración al graduar la sanción cuando
ésta sea co n fo rm e co n la norm a aplicable, ni puede reducirse si no afecta el
principio de proporcionalidad. Lo expresado — entendemos— es absoluta
mente lógico, en tanto nunca se podría justificar una disminución de una
sanción proporcionada. Traem os a colación el caso porque de esta verdad
de Perogrullo puede inferirse que — de existir violación a ese principio— el
Tribunal estaría facultado a m odificar la multa).
El control ejercido del m odo señalado por la jurisprudencia española no
puede sino resultarnos peculiar en atención a que — como ya indicáramos
(apart. 3.1)— en ese país la potestad sancionadora corresponde a la A dm i
nistración en virtud de lo establecido en su Ley Fundamental. Por ello, el
control amplio, comprensivo, de la sustitución de la decisión inadecuada
que propiciam os p od ría válidamente configurar una intromisión ilegítima
en la esfera propia de otro poder. Sucede que en España este tipo de con
trol halla su fundamento no en el origen de la potestad — como lo p ropone
mos nosotros en este estudio— sino en la revisión que suele siempre hacer
se de toda la actividad discrecional administrativa (véase S á n c h e z M o r ó n ,
Miguel; D is c r e c io n a lid a d a d m in is tra tiv a y c o n tro l ju d ic ia l, Tecnos, M a
drid, 1995; también pone de resalto esta circunstancia M u ñ o z M a c h a d o ,
Santiago: L a re s e rv a d e ju r is d ic c ió n , La Ley, M adrid, 19819, pp. 105 y ss.).
de fuertes críticas por parte de autorizada doctrina, en la tesi

tura de que el principio en cuestión constituye tan sólo un lí
mite al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, pero no
puede bajo ningún concepto erigirse en un medio de traslado
de esa discrecionalidad a los jueces.237 Se agrega que tampoco
podría eludirse la crítica sobre la base de considerar que, en
realidad, no se trata de la posibilidad de optar entre varias
alternativas igualmente válidas, sino que el juez se enfrenta
con conceptos indeterminados que lo facultan a sustituir por
completo la valoración entre medios y fines realizada por la
Administración como si fuera una segunda instancia238 máxi
me porque aún en esos supuestos existe un margen de apre
ciación que no es dable quitar a la Administración.239 Se pre
tende con esos argumentos desvirtuar la postura que sostiene
que el principio de proporcionalidad tiene en vista a la activi
dad sancionatoria de la Administración como jurídica o de apli
cación de normas y no absolutamente discrecional, posibilitán
dose su control a través de la adecuación de medio y fin.240
En nuestra opinión, si bien estamos de acuerdo con la
práctica jurisprudencial de reducir las sanciones despropor
cionadas, entendemos que tal modificación no debe hallar sus
tento tan sólo en el principio de proporcionalidad. En efecto,
si así se considerara, sería menester propugnar el control am
plio de la totalidad de la discrecionalidad administrativa, cir
cunstancia que estimamos imposible dentro de nuestro régi
men constitucional en atención a que importaría una indebida
intromisión de la judicatura en funciones que la Ley Funda
mental ha encomendado expresamente al Poder Ejecutivo.
Autorizada doctrina hispánica brega aún hoy por la admisión de la sustitu

ción judicial de esas decisiones administrativas ( G a r c í a d e E n t e r r í a , Eduar
do: “Aún sobre la reform a de la justicia administrativa y el ‘modelo consti
tucional’. Nota última”, R D A (española), n° 9 3 , enero-marzo 1 9 9 7 — esp.
pto. IV— ). Como señalarem os irtfra, no creemos trasladable ese argumento
a nuestro sistema. Si bien estimamos adecuado un control amplio de la
discrecionalidad no propiciam os extenderlo al grado tal de poder sustituir
el juicio valorativo de la Administración.
238 ídem, p. 141.
239 ídem, p. 117.
240 A l t a m ir a n o : o b . c it ., p . 5 9 1 .
Recuérdese que se ha dicho que el ejercicio de potestades dis

crecionales se encuentra estrechamente ligado a las valoracio
nes de orden político que los órganos administrativos deben
realizar para arribar a una decisión, razón por la cual resulta
claro que la sustitución de ese criterio por el del juez conlleva
ría un menoscabo al principio de división de poderes.241 Sos
tenemos, en cambio, que la posibilidad de modificación judi
cial debe operar exclusivamente respecto de las sanciones
administrativas. Venimos a coincidir así con la práctica que
los arts. 172 y 174 del Tratado de la Comunidad Económica
Europea habilitan para el Tribunal de Justicia. En esas nor
mas se establece que en el recurso de anulación, la sentencia
deberá limitarse a declarar la nulidad total o parcial del acto,
sin que pueda sustituirse la decisión anulada, con excepción
de la revisión de las sanciones cuya aplicación se prevea en los
reglamentos adoptados por el Consejo — órgano ejecutivo de la
Comunidad— . En esos casos el Tribunal puede no sólo anular
sino también modificar la cuantía de la sanción.242
Sentado lo expuesto, no es inadecuado precisar que — a
nuestro entender— el principal problema que se plantea en
torno a la supuesta discrecionalidad del órgano administrativo
para decidir el quantum de la sanción es la carencia de crite
rios precisos de graduación establecidos en las normas.243 En
efecto, carecemos en el orden nacional de una ley marco del
derecho administrativo sancionador, en la que se prevean los
principios aplicables, las circunstancias atenuantes o agravan
tes y los límites entre los que deberá escogerse en cada caso.
Además, dentro de las normativas específicas, son pocas las
disposiciones en las que se prevén adecuadamente paráme
tros más o menos precisos a tener en cuenta al momento de
fijar la pena.244 Como consecuencia de esta orfandad normati-
241 Véase B a r r a z a , Javier I.: “Las facultades discrecionales de los órganos a d

ministrativos para im poner sanciones y los límites del control judicial a las
referidas potestades. Algunas consideraciones en tomo a los conceptos ju
rídicos indeterminados", L L , Suplemento de Jurisprudencia de Derecho
Administrativo, 24/8/1998.
243 A l t a m ir a n o : o b . c it ., p . 5 9 1 .
244 Por demás ejemplificativo resulta ei margen entre 10.000 y 1.000.000 de
dólares que se establece en el art. 12, inc. b ) de la ley 17.500, modificada
por la 22.018. Esta disposición dio lugar a un interesante fallo, que comen
tamos ínfra.
Sección Estu d io s -V illa rru e ! 185
va, se torna impropio referirse a un “margen de apreciación”

librado a la Administración. Por el contrario, el decisor encuen
tra ante sí un espectro de posibilidades excesivamente amplio
para la punición de una misma conducta, al tiempo que se halla
privado de criterios medianamente definidos que orienten la
opción. Los límites son tan extremadamente laxos que la situa
ción se encuentra rayana a la arbitrariedad, máxime si se toma
en consideración que en la mayoría de los casos no se brindan
los fundamentos que habrían llevado a elegir esa, y no otra al
ternativa de entre las posibles. En este sentido, sería aconseja
ble adoptar sistemas semejantes a los previstos en ordenamien
tos comparados — tal es el caso de Italia245 o el de España—246
en los que en una ley general se estipulan los lineamientos esen
ciales que se deben seguir para la fijación del quantum de la
sanción. Contar con una normativa de este tipo no pondría fin,
por cierto, a los problemas suscitados en la materia, pero sin
dudas contribuiría a disminuirlos.
Aclárase que con esta sugerencia no se pretende dar un
paso atrás en el propiciado reconocimiento de las facultades
modificatorias de los jueces respecto de las cuantías estableci
das en las sanciones. Aun de existir aquélla, éstas subsisti
rían. Sólo entendemos que una atribución de competencias tan
ilimitadas a la Administración conspira contra el principio cons
titucional conforme al cual nadie puede ser penado sin juicio
previo fundado en ley, por más flexible que sea la interpreta
ción que de él se efectúe.
De lo dicho surge con claridad que reconocemos las po
testades modificatorias de los jueces, mas esa facultad no de
riva del respeto al principio de proporcionalidad. Queda en
tonces por comentar en qué fundamos nuestra afirmación.
245 En la legislación italiana se establece que para la graduación de la sanción

se deberá atender, entre otras cosas, a la gravedad de la falta, a los esfuer
zos realizados por el infractor p ara eliminar o atenuar las consecuencias
del hecho dañoso, la personalidad del autor, sus condiciones económicas
(art. 11 de la ley, 24/11/1981). Conf. P a r a d a V Á z g u E z : ob. cit., p. 522.
246 En la ley española se prevé que para graduar la sanción se deberá tener en
cuenta la intencionalidad y la reiteración, la naturaleza de los perjuicios
causados, y la reincidencia, dentro del año, de m ás de una infracción de la
m ism a naturaleza, y se añade que habrá de preverse que no resulte más
beneficioso para el infractor satisfacer la multa que cumplir con las nor
mas infringidas. Conf. U s l e n g h i : ob. cit., p. 93.
En este sentido, debemos recordar que hemos partido de

la base de que la potestad sancionadora no corresponde a la
Administración por derecho propio, sino que le ha sido deferi
da por ley, encomendándole una función que constitucional
mente compete a los jueces. En virtud de esa despenalización
operada en nuestro país, diversos órganos y entes administra
tivos quedan facultados para imponer sanciones a los particu
lares que incurren en faltas administrativas, y operan a modo
de una primera instancia, cuya resolución deberá necesaria
mente sujetarse al control judicial suficiente posterior. En con
secuencia, el tribunal revisor deberá considerarse investido de
las mismas atribuciones de las que goza cuando entiende en
un recurso de apelación esgrimido contra sentencias de los juz
gados de primera instancia. Por ello, el remedio tendrá efecto
suspensivo247 y el alcance de la revisión tendrá como único
límite las cuestiones que hubieren adquirido firmeza por no
haber sido incluidas en la apelación. En ejercicio de esas com
petencias, el órgano judicial no hallará óbice valedero que res
trinja la posibilidad de modificar las sanciones impuestas cuan
do éstas resulten violatorias de la garantía de razonabilidad
por configurar supuestos de exceso de punición.
No podrá tampoco esgrimirse como argumento para des
virtuar nuestra postura que al revisar una sentencia del a quo
el tribunal ejerce la misma facultad de la que hizo uso el infe
rior mientras que cuando se trata de la imposición de sancio
nes media ejercicio de atribuciones diferentes, una propia de
la Administración — sancionar— , otra de la justicia — contro
lar— . Ello es así toda vez que hemos demostrado que la potes
tad sancionadora de que goza la Administración no le pertene
ce de modo originario sino derivado, con lo cual en sentido
estricto ambas serían competencias judiciales.
Tras lo dicho, sería interesante observar el tratamiento
que la cuestión ha recibido por parte de los jueces. En este
sentido, debemos señalar que nuestra jurisprudencia solía
negarse — con algunas excepciones—248 a la modificación de
247 Tema que desarrollam os s u p ra . Véase apart. 4.1.2.

248 En F a llos, 291:448, In re, “Molinos Río de la Plata” la C SJN sostuvo que
"dentro de la facultad de control, que puede llegar por vía de la apelación
instituida por ley a la revocación de la resolución administrativa, figura
obviamente la de graduar la sanción impuesta dentro de los límites legales
S e cc ió n E stu d io s -V illa rru e l 187
las sanciones administrativas cuya desproporción comproba

da, principalmente sobre la base de que tal accionar importa
ba una sustitución del criterio administrativo cuya apreciación
no le competía.
No obstante, en los últimos tiempos, parece haberse in
vertido la situación y lo que operaba como excepción se ha trans
formado — de hecho— en la regla.249 Los tribunales se han
mostrado propensos a adoptar una posición más activa y pro
ceder a la adecuación de las sanciones irrazonables, aunque
sin admitir abiertamente una inversión del principio. En efec
to, en la mayoría de las resoluciones en las que se ha decidido
de este modo, los jueces no se han detenido en mayores consi
deraciones acerca de los presupuestos habilitantes de su pro
ceder. Si se parte de la base de que — como principio— les
corresponde efectuar sólo el control de legitimidad de la activi
dad administrativa, sólo pueden ir un poco más profundo en
su revisión únicamente en supuestos de manifiesta arbitrarie
dad, y en numerosas ocasiones, han optado por corregir las
sanciones excesivas250 cuando hacen primar la garantía de pro
y con arreglo a las circunstancias del caso, apreciadas razonablemente

por la autoridad jud icial de apelación” (consid. 4o). Tam bién se ha resuel
to la m odificación de la sanción impuesta en exceso en las sentencias re
caídas en Fallos, 229:264; y 300:295. En la m ism a línea, disidencia del
Dr. Azcona, vocal de la Sala I de la CNCont. Adm. Fed. en la causa citada en
nota 203.
249 Puede citarse como continuadora de la antigua línea la disidencia del Dr. Coviello
en la sentencia recaída en la causa “Roldán, Héctor Ornar", del 8/9/1998,
en la que el vocal, tras concluir en la falta de proporcionalidad de la san
ción impuesta, precisó que “es el respectivo órgano administrativo sancio-
nador quien deberá dictar un nuevo acto — puesto que la competencia ju
risdiccional es revisora, no sustitutiva (Fallos, 304:271)— , conforme a las
pautas que aquí se establecen, estimando el Tribunal, como pauta apropia
da a los hechos, que el monto máximo de la pena a aplicar al recurrente no
puede superar el tercio de la impuesta".
250 Suele repetirse que “si bien por regla la apreciación de los hechos, la grave
dad de la falta y la graduación de las sanciones pertenece al ámbito de las
facultades discrecionales del tribunal administrativo, en cuyo ejercicio éste
no debe ser sustituido por los jueces, a quienes sólo cabe revisarlas en caso
de arbitrariedad manifiesta; en el caso, la gravedad de la sanción impuesta
aconseja apartarse del criterio sentado y analizar la justicia de su magnitud
(CNCont. Adm. Fed., Sala III, 24/4/1997, “Grittini, Raimundo K."; 27/5/1997,
“C.O.O.”; en la m ism a línea, Sala III, 30/4/1998, “Aerolíneas Argentinas S.A.”;
12/5/1998, “Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas"; SalaV, 20/11/1995, “Trans
portadora de Gas del Norte”.
188 D e re c h o A d m in istra tiv o A u stra l - \
porcionalidad — con lo que parecería acercarse a la práctica

llevada a cabo por la jurisprudencia española, ya reseñada—
o, simplemente, invocan la falta de adecuación.
Sin embargo, en algunas oportunidades — escasas por cier
to— la justicia se ha detenido un poco más en este tema, y ha
volcado criterios novedosos e interesantes. En particular mere
ce mención la sentencia del Juzgado Nacional en lo Contencioso
Administrativo Federal N° 2 recaída en la causa ‘Demchenko,
lván”.251 Se trataba de la imposición de una multa por parte de
la Prefectura Naval Argentina al capitán de un buque pesquero
ucraniano por la realización de tareas de pesca en la zona eco
nómica exclusiva, sin autorización. El monto de la sanción as
cendía a U$S 800,000. El sancionado dedujo recurso de apela
ción con el objeto de obtener la absolución o, en su defecto, la
reducción del monto impuesto. El sentenciante al resolver puso
de resalto que el Estado había indicado la falta de intención por
parte del capitán del buque, y que, además, éste carecía de ante
cedentes, por lo cual la elección de fijar el monto en U$S 800.000,
cuando la norma le establecía los límites de U$S 10.000 y
U$S 1.000.000 no era coherente. Agregó luego el magistrado
que no resultaba de explicación adecuada de ese obrar la invo
cación de facultades discrecionales, en tanto, según Comadirá,
ha de entenderse por discrecionalidad la libertad de elección
entre “indiferentes ju rídicos” . “Naturalmente, determinar el
monto de una multa no implica el ejercicio de una facultad de
elección entre dos alternativas válidas” ,252 Finalmente, por apli
cación de estos principios, resolvió reducir la multa a la suma
de U$S 200.000.
Coincidimos con la solución a la que arribara el juez, y
nos resulta sumamente atractivo el razonamiento en torno a la
inexistencia de discrecionalidad en la elección de la sanción.
Esas ideas creemos posibles adicionarlas a lo que refiriéra
mos anteriormente respecto de la carencia de márgenes preci
sos de actuación al órgano administrativo. Ninguna duda cabe
de que no resulta conveniente un campo de elección con la
amplitud excesiva del comentado.
251 “Demchenko lván N. c/Prefectura Naval Argentina s/proceso de conocimien

to”, 8/9/1997, pronunciamiento confirmado por el alto tribunal el 28/11/1998
{Fallos, ’’321:3103).
262 Conf. sentencia citada, consid. II, í n jin e .
gorrión E stu d io s -V illa rru e l 189
En síntesis, a modo de conclusión diremos que el Poder

ju d ic ia l se encuentra facultado para modificar sanciones ad
ministrativas desproporcionadas en razón de que sancionar
c o n s t i t u y e una tarea que en el orden normal de las institucio
nes le debería corresponder, y la derivación de esa atribución a

la Administración no puede importar la prohibición al órgano
judicial de ejercer funciones que le son constitucionalmente
propias. Aguardamos pacientes el momento en que estas ideas
reciban acogida jurisprudencial expresa. De ese modo, podrán
despejarse las dudas que el actual estado de la cuestión provo
ca —al no saber a ciencia cierta bajo qué título se suelen susti
tuir las sanciones— y al propio tiempo asegurar un mayor y
más completo respeto a las garantías de los particulares, so
bre quienes no es justo hacer pesar la carga que temporal y
patrimonialmente implica un nuevo procedimiento administra
tivo, con su posterior proceso judicial, por la inadecuada ac
tuación de los órganos del Estado.
5. Conclusiones
Lo expresado a lo largo de este estudio nos permite ex
traer las siguientes conclusiones:
- Las sanciones administrativas — entendidas como todo
mal infligido por la Administración a un administrado
como consecuencia de una conducta ilegal que puede
consistir en la privación de un bien o de un derecho,
resultante de un procedim iento y con una finalidad
puramente represora— se distinguen de las contractua
les y de las dictadas en el marco de las relaciones espe
ciales de sujeción. En consecuencia, estas dos últimas
no son alcanzadas por las conclusiones de este trabajo.
- Las sanciones administrativas así entendidas compar
ten una misma naturaleza con las penas sin que medie
entre ambas diferencia cualitativa alguna, distinguién
dose sólo por el dato formal de la autoridad que las
aplica. En ambos casos rigen los principios informan
tes del derecho penal.
- Toda vez que entre pena y sanción administrativa exis
te identidad ontològica, sencillo resulta concluir en que
comparten un mismo origen. La facultad estatal de casti-
gar a los individuos que delinquen o infringen disposi

ciones previstas normativamente, surge como conse
cuencia necesaria de la existencia del Estado de dere
cho.
- La concepción de las potestades sancionadora admi
nistrativa y represiva penal como emanaciones de un
único lus p uniend i del Estado resulta — a nuestro cri
terio— de aplicación universal, independientemente del
ordenamiento jurídico vigente. Sobre esa base, cabe
agregar que, en virtud de la interpretación que efectua
mos del principio de división de poderes, el ejercicio
de esa potestad punitiva debería corresponder al órga
no judicial.
- A pesar del necesario monopolio represivo judicial pro
piciado, la realidad nos muestra que la Administración
sanciona. Este fenómeno, de todos modos, no ha cam
biado a nuestro entender la situación en términos de
principios. La potestad que ejerce la Administración
cuando impone sanciones no le pertenece iure proprio,
sino que se trata de una derivación de la facultad de
aplicar penas que corresponde originariamente al Po
der Judicial, por ser el órgano en el que -—según esti
mamos— los gobiernos republicanos depositan su con
fianza para que ejerza el ius puniendi del Estado.
- En nuestro país hemos visto que la atribución de esta
potestad a la Administración resultaría reñida con la
Constitución, en virtud de lo dispuesto en los arts. 17,
18, 109 y 116 de la C.N, y 8.1 de la Convención Am eri
cana sobre Derechos Humanos y 10 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos.
- Con especial referencia a la garantía penal del juicio
previo -—aplicable al derecho sancionador por ser
ontológicamente idéntico al represivo penal— , surge que
con anterioridad a la imposición de una sanción debe
sustanciarse un procedimiento judicial. Por ello, esti
mamos que lo más adecuado sería que la Administra
ción, en ejercicio de su función de policía, lleve a cabo
una tarea controladora e investigativa tendiente a de
tectar la comisión de infracciones, tras lo cual debería
formular formal denuncia ante los tribunales judicia
les, para que ellos juzgaran acerca de la imposición de
S e c c ió n Estu d io s -V illa rru e l 191
una sanción. Se observa de este modo cómo, si bien la

potestad sancionadora no implica un necesario corola
rio de la función policial, no obstante, es perfectamen
te compatible con ella, encontrándose incluso estrecha
mente vinculadas.
No obstante esta supuesta inconstitucionalidad en al
gunos supuestos la atribución de facultades a ciertos
entes ha ido acompañada de procedimientos en los que
la objetividad, independencia e imparcialidad que pre
tenden asegurarse por el ‘juicio previo” aparecen en
buena medida garantizados. Si a ello se añade la indu
dable especialidad técnica que envuelven las cuestio
nes que resuelven y el control judicial ulterior, su reco
nocimiento parecería p rim a fa cie legítimo y sumamente
conveniente.
La CSJN ha convalidado la existencia de actividad ju
risdiccional — dentro de la cual se halla la sancionato-
ria— en la Administración tanto central com o descen
tralizada, entendiéndola compatible con la garantía del
juicio previo, con la condición de que se deje expedito
el control ju d icia l suficiente, concepto cuyo alcance debe
ser determinado atendiendo a las circunstancias parti
culares de cada caso. Para facilitar esta tarea el alto
tribunal ha suministrado algunas pautas para determi
nar la necesidad de un mayor o menor control.
De la aplicación de esas pautas a la actividad sanciona
dora de la Administración resulta que el control judi
cial que de ella se hace, debería ser — como principio—
amplio, de novo, comprensivo de los hechos y el dere
cho.
Finalmente, para la suficiencia del control judicial de
la actividad sancionadora sería necesario que además
de suspenderse durante su trámite la ejecución del acto
sancionador se admitiera la facultad de reducir las san
ciones desproporcionadas. Ello, no sobre la base ex
clusiva de la aplicación del principio de proporcionali
dad, sino en atención a que el tribunal se encuentra
— como corolario de nuestra concepción de la potestad
sancionadora como originariamente judicial— investi
do de las mismas atribuciones de las que goza cuando
entiende en un recurso de apelación esgrimido contra

sentencias de los juzgados de primera instancia. En ejer
cicio de esas competencias, el órgano judicial no pare
cerá verse impedido de modificar las sanciones impues
tas cuando éstas resulten violatorias de la garantía de
razonabilidad por configurar supuestos de exceso de
punición.
Reconocer una potestad modificatoria de las sanciones
administrativas desproporcionadas en el Poder Judicial per
mitirá otorgarle a los jueces un efectivo instrumento para al
canzar un más acabado respeto de los derechos fundamenta
les de los particulares, reconocidos en nuestra Constitución
Nacional. No puede dudarse de que el afianzamiento de las ga
rantías individuales en orden a la consecución del bien común
constituye el cénit del Estado de derecho en el que nos encon
tramos. Y en aras a la obtención de ese objetivo supremo es
que el constituyente ha confiado en la judicatura el poder de
castigar las conductas ilícitas que entorpecen el adecuado des
envolvimiento de la vida de la Nación. En ejercicio de esa atri
bución, la justicia no sólo está habilitada sino que se encuen
tra —a nuestro entender— en la obligación de proceder a la
adecuación de la decisión administrativa sancionatoria despro
porcionada, de modo que se compadezca con los principios
constitucionales que se comprometió a defender.

DDA02 04 12 - VILLARRUEL, Mar+¡a Susana, El Control Judicial de Las Sanciones Administrativas

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El control ju d icial

de las sa n cio n e s adm inistrativas.

Es sabido que el derecho administrativo constituye un ius

* Tesina presentada para el título de Magíster en Derecho Administrativo de

lian las instituciones y se suceden las situaciones históricas.

No es necesario, por evidente, ahondar en las consecuencias que la política

de la potestad sancionadora de la Administración y procura

| .2. Nociones preliminares y delimitación del concepto

2 G a r c ía d e E n t e r r í a , Eduardo, y F e r n á n d e z , Tomás R: Curso d e d e re ch o a d ­

Del concepto dado surge que ilícito administrativo y san­

4 L asagabaster H er rarte, Iñaki: L a s re la c io n e s d e s u je c ió n e s p e cia l, Colec­

7 G a rc ía d e E n t e r r ía , E duardo: “E l problem a jurídico de las sanciones adm i­

sectoriales y resultantes de una relación de supremacía espe­

dable hacer referencia a un derecho disciplinarlo cuando m e­

15 La potestad disciplinaria resulta inherente a la Administración y requiere

Más allá del criterio a que se adhiera en lo atinente a la

Y esos superiores, claro está, no son independientes ni imparciales, son

separa las aguas y lleva a postular una exclusión de las sancio­

20 Idéntico criterio de exclusión previa al tratamiento del tema de las sanciones

sanciones de especial sujeción “no se imponen en ejercicio del

principio de eficacia administrativa, sin que ella atentara contra el princi­

la adopción de medidas inconcebibles en una típica relación

25 En esta posición, aunque distinguiéndose por el reconocimiento de ciertos

En lo personal, adherimos a la primera postura reseñada.

F io r in i, Bartolomé A.: D e re ch o a d m in is tra tiv o , 2a ed. actualiz., t. II, Abeledo-

rigen en el derecho sancionador. No compartimos esta tesitu­

2. Naturaleza jurídica de la actividad sancionatoria

En nuestro país, la prim era ocasión en que se hizo referencia al instituto

cuencia, dado que intentamos precisar el alcance que debe re­

2. 1. La actividad sancionadora como acto administrativo

31 B i e l s a : ob. cit., t. IV, p. 45. También, p or hacer suyas estas reflexiones,

En términos similares se ha expedido alguna doctrina fran­

33 D e L a u b a d e r e , André; V e n e z i a , Jean-Claude, y G a u d e m e t , Yves: T ra ité de

sin dejar margen a objeción alguna. Mas ¿por qué se atribuye

rales previas, limita la libertad individual de los habitantes en

40 Goane: ob. cit.

mal podría hacerse efectiva esta coactividad si se le privara a

En nuestra opinión, y como examinaremos más adelante,

45 De l a M o r e n a y d e l a M o r e n a , Luis: “De nuevo sobre la potestad sancionado­

existen decisiones que pueden ejecutarse sin el auxilio de la

49 V. gr., los clásicos actos de la Administración que no trascienden a la esfera

se considera complemento del poder de policía, si bien ha sido

sis como causa justificadora de la potestad sancionadora po­

reconocimiento constitucional de esa potestad en cabeza ex­

2.2. La actividad sancionadora como acto jurisdiccional

ponder a la Administración, sino recluirse en el juez, sujeto al

66 U SLENGHI: Ob. Cit., p. 92

Juntas de Carnes y Granos (cuando existían)73 y la Secretaría

En contra de esta categorización de la actividad sanciona­

que la CNCont. Adm. Fed., S ala IV, ha reconocido la naturaleza material­

una actividad jurisdiccional: ante la impugnación presentada

77 En este punto añade Fiorini que “el legislador n o delega la jurisdicción

cales sin distinguir el real contenido lógico que encierra cada

2.3. N uestra opinión. El fundamento de la potestad

78 Se refiere a quienes postulan distinguir lo jurisdiccional como lo genérico y

tesis diferenciadora se han esgrimido diversos argumentos,

82 A f t a l i ó n : "El derecho penal...” cit.

rirse a la culpabilidad de la persona jurídica en realidad alude

86 M a y o r M e n é n d e z , Pablo: “Sobre la responsabilidad conjunta de las p erso­

ello se vulnera el principio de defensa en juicio. Sobre este

T ra ta d o ..., cit., p. 602.

y en tanto tales, falibles. Por ello, es menester que la comunidad

92 F o n t á n B a l e s t r a : ob. cit., p. 85.

2 G a r c ía d e E n t e r r í a , Eduardo, y F e r n á n d e z , Tomás R: Curso d e d e re ch o a d

Del concepto dado surge que ilícito administrativo y san

4 L asagabaster H er rarte, Iñaki: L a s re la c io n e s d e s u je c ió n e s p e cia l, Colec

7 G a rc ía d e E n t e r r ía , E duardo: “E l problem a jurídico de las sanciones adm i

sectoriales y resultantes de una relación de supremacía espe

dable hacer referencia a un derecho disciplinarlo cuando m e

separa las aguas y lleva a postular una exclusión de las sancio

principio de eficacia administrativa, sin que ella atentara contra el princi

rigen en el derecho sancionador. No compartimos esta tesitu

cuencia, dado que intentamos precisar el alcance que debe re

En términos similares se ha expedido alguna doctrina fran

45 De l a M o r e n a y d e l a M o r e n a , Luis: “De nuevo sobre la potestad sancionado

sis como causa justificadora de la potestad sancionadora po

reconocimiento constitucional de esa potestad en cabeza ex

En contra de esta categorización de la actividad sanciona

que la CNCont. Adm. Fed., S ala IV, ha reconocido la naturaleza material

86 M a y o r M e n é n d e z , Pablo: “Sobre la responsabilidad conjunta de las p erso

Elias P: T ra ta d o d e la “ju r is d ic c ió n " a d m in is tra tiv a y su r e v i

incumplimiento. Y la Administración, en desempeño de su fun

nación de la facultad punitiva del Estado, que recae en cabe

A pesar de tratarse de la patria de la Administración pú

111 Suficientemente ilustrativo de esta realidad — desde antiguo— es la ley 16

En el derecho inglés, el sistema punitivo ha estado enco

ria entre las multas penales y civiles no se encuentra clara

determinadas garantías constitucionales.133 Sucede que el re

133 Precisamente en virtud de esta interpretación es que no sorprende que A us

Con posterioridad, en el Código Penal de 1889 se dividie

y luego, ley 706, del 24 diciembre de 1975.146 Finalmente, la re

Respecto de la atribución de facultades sancionadoras a la Adm inistra

bles a esa circunstancia, en tanto otras postularon que tal atri

une a todos estos supuestos. Y en la materia que se trata este nexo no p u e

necesarios y precisos para cumplir la función represora enco

tes reguladores de servicios públicos a la luz del control judicial de la A d

término “despenalización”, en atención a que no media “traspa

Sucede que “una de las más preciosas garantías consagra

denuncia ante los tribunales judiciales acompañando la docu

cías sancionatorias, más allá de su acierto o error, se ha enten

Sentado ello, es oportuno recordar que el concepto “con

den verse afectados por la actividad jurisdiccional y, en su vir