CAPÍTULO V

INDICADORES RELEVANTES

POBREZA, DESIGUALDAD Y VUNERABILIDAD SOCIAL

V.1. Indicadores aplicados a las políticas sociales.

V.1.1. Indicadores para la gestión de las políticas sociales1.

La definición de un programa o proyecto social debe partir de un

conocimiento de la realidad sobre la cual pretende intervenir. Para ello es
necesario contar con datos que permitan construir una representación de la
realidad social, de forma de poder efectuar las opciones políticas que se
consideran más justas y adecuadas.

Pero, además, se necesitan indicadores específicos para poder gestionar

adecuadamente las políticas sociales. Los responsables de planificar y
ejecutar las políticas sociales utilizan recursos que la sociedad destina a esos
fines. Esta utilización de recursos puede ser más o menos eficaz, más o
menos eficiente, y de esto los responsables deben rendir cuentas a la
comunidad.

Los indicadores de la gestión de las políticas sociales tienen por objeto

la cuantificación del proceso de transformación de los recursos (insumos) en
los bienes y servicios que permiten satisfacer carencias críticas. En la etapa
de la planificación, los indicadores son necesarios para cuantificar los recursos
a utilizar y los resultados esperados. En la etapa de ejecución, son necesarios
para realizar el seguimiento. Y en la etapa de evaluación, son necesarios para
decidir si la política ha sido eficaz, si ha sido eficiente, si los resultados han
producido el impacto esperado en la población objetivo, si deben aplicarse
correctivos en el diseño o en la ejecución de las políticas.

Los indicadores más apropiados para la gestión de ciertas políticas

sociales deben tener en cuenta las circunstancias de tiempo y lugar, y deben
reunir los siguientes requisitos: definición conocida, amplia aceptación, fácil
interpretación, confiabilidad, pertinencia (vínculo necesario entre lo que miden
los indicadores y los objetivos de la política social), rigurosidad (aplicación del
método científico), transparencia (la metodología de los indicadores debe estar
al alcance de cualquier persona que deba evaluar el programa), oportunidad
(disponibilidad en el momento en que son necesarios) y comparabilidad. Es
importante que el conjunto de indicadores elegidos para la evaluación tenga el

1
Glejberman, D., Indicadores para la gestión de políticas sociales, CLAEH.

1
atributo de ser un conjunto completo, es decir, que contemple adecuadamente
los diferentes aspectos de una realidad social compleja.

La selección de los indicadores adecuados debe hacerse detenidamente en

cada caso. Se recomienda seguir los siguientes pasos:

a) Establecer los objetivos de una política social, y analizar los indicadores

utilizados y su aplicabilidad al problema que nos ocupa.

b) Estudiar en la literatura internacional la existencia de recomendaciones en

materia de indicadores apropiados.

c) Estudiar la disponibilidad en el país de series estadísticas de los indicadores

recomendados, y la viabilidad de su compilación, en caso de no existir.

d) Analizar en qué medida los indicadores propuestos son suficientes para

relejar los cambios producto de la política social.

V.2. Indicadores de pobreza y desigualdad.

V.2.1. Riqueza e ingreso.

Los activos que componen la riqueza pueden ser físicos o financieros.

Junto con el capital humano, constituyen la riqueza, como concepto teórico.
Cada tipo de riqueza da lugar a un flujo de ingresos: la riqueza física produce
un flujo no monetario (por ej., el uso de la vivienda, o “valor locativo”), o
monetario (como el alquiler); los activos financieros (cuentas bancarias,
títulos, etc.) rinden intereses; el capital humano se traduce en ingreso
monetario bajo la forma de salario.

También se incluye al ocio (cuyo goce depende de la posesión de

riqueza o ingresos monetarios) dentro del ingreso no monetario.

El ingreso total se compone de la suma de ingresos monetarios y no

monetarios (IT = IM + INM). Atkinson ha definido al ingreso, en un período
dado, como “el monto que una persona podría gastar mientras mantiene su
riqueza intacta”.

La imposibilidad de observar y medir algunas partes del ingreso total

impide una caracterización completa del conjunto de oportunidades de los
individuos, y nos fuerza a medir únicamente el ingreso monetario.

Los indicadores basados en el ingreso presentan falencias. Una

importante proviene de su alta dependencia de la confiabilidad de las medidas.
Por lo general, no es posible su utilización para evaluar la distribución

2
intrafamiliar del ingreso, dado que no consideran si el ingreso efectivamente
se destina a la satisfacción de necesidades básicas o a otro tipo de consumo.

V.2.2. Pobreza absoluta y relativa.

Según una definición absoluta, una persona es pobre si su ingreso

monetario es demasiado bajo para mantenerla viva y saludable. Un
subconcepto de la pobreza absoluta, es el de indigencia, como ingreso mínimo
que permita obtener los requerimientos nutricionales básicos. Pero un
concepto absoluto también puede incorporar otros componentes referidos a
necesidades básicas.

Una definición relativa, en cambio, depende del estándar general de

vida en una sociedad determinada. Una persona es relativamente pobre si su
estándar de vida se desvía sustantivamente del promedio de la sociedad en la
que vive.

Una línea de pobreza se define como el valor monetario del ingreso que
permite clasificar a las familias u hogares como pobres o no pobres, según se
ubiquen por debajo o por encima de ese valor.

La línea de pobreza absoluta establece un determinado monto de

ingreso monetario, considerándose como pobre al que recibe ingresos
inferiores al mismo. Dicho monto de ingreso monetario surge de tomar en
cuenta los requerimientos nutricionales de la población. Considerando la
estructura por edad, sexo y actividad de los miembros del hogar, se construye
una canasta básica alimentaria (CBA) que refleja el consumo per cápita de
alimentos considerado básico. La CBA es valuada en términos monetarios a
los precios de mercado. Ella permite definir la línea de pobreza absoluta como
el valor monetario correspondiente a la CBA ajustado por un coeficiente mayor
a uno, de manera de incorporar otras necesidades básicas no alimentarias
(vestimenta, vivienda, salud, transporte y educación).

Los hogares con ingresos per cápita menores al valor de la Canasta

Básica Alimentaria se denominan indigentes. Cuando el ingreso per capita es
menor a la línea de pobreza se definen como pobres.

El porcentaje de hogares indigentes se obtiene calculando la proporción

de hogares de la encuesta cuyo ingreso corriente per capita es insuficiente
para cubrir las necesidades de alimentación de sus miembros, respecto del
total de hogares entrevistados.

Los hogares indigentes se caracterizan por estar compuestos por

muchas personas, gran parte de éstas menores, y pocos perceptores de

3
ingresos. Mientras un hogar promedio está compuesto por tres personas, de
las cuales una es un niño o adolescente, los hogares indigentes están
compuestos, promedialmente, por más de cinco personas, de las cuales tres
son menores de 18 años. Esto explica el fenómeno de la infantilización de la
pobreza.

La línea de pobreza relativa se fija en torno a una medida, media o

mediana, del ingreso de toda la población; de esta manera el umbral de la
pobreza pasa a ser móvil y por tanto dependiente de la evolución de la
economía.

La medición de la pobreza a través de la satisfacción de las necesidades

básicas se realiza mediante la construcción de un índice de necesidades
básicas insatisfechas (NBI). El mismo se elabora en base a un conjunto de
indicadores representativos del grado de satisfacción de las necesidades
consideradas esenciales para asegurar una calidad de vida mínima. Un hogar
se considera que tiene necesidades básicas insatisfechas (NBI) y, por lo tanto,
se define como pobre, si presenta niveles críticos en alguno o algunos de los
indicadores de satisfacción de las necesidades básicas.

Es posible combinar las líneas de pobreza y las medidas de NBI, y

clasificar a los hogares en cuatro tipos:

I) hogares en condiciones de integración social, son aquellos que no presentan

carencias críticas y sus niveles de ingreso están por encima de la línea de
pobreza:

II) hogares en condiciones de pobreza reciente, son aquellos que perciben

ingresos por debajo de la línea de pobreza;

III) hogares en condiciones de pobreza inercial o estructural, son aquellos que

perciben ingresos por encima de la línea de pobreza pero registran carencias
críticas; y

IV) hogares en condiciones de pobreza crónica, son aquellos que perciben

ingresos por debajo de la línea de pobreza y registran carencias críticas.

V.2.3. Pobreza y desigualdad.

La pobreza absoluta y la desigualdad son conceptos diferentes. La

pobreza se refiere a un estándar de vida debajo de cierto punto de referencia.
La desigualdad se refiere a las diferencias entre los grupos de ingresos. La
distinción es importante, ya que las políticas que procuran mejorar una
pueden agravar la otra, por lo que es necesario tener claro si el alivio a la

4
pobreza o la reducción de la desigualdad es el principal objetivo. Hay políticas
preocupadas por el alivio de la pobreza, pero no con la reducción de la
desigualdad.

La curva de Lorenz fue diseñada como una representación de la

desigualdad. En el eje horizontal se muestra el porcentaje acumulado de los
individuos o de los hogares, en el eje vertical el porcentaje del total del
ingreso. Una línea recta representaría la completa igualdad: a un cierto
porcentaje de población, se tiene el porcentaje equivalente los ingresos
totales. A medida que la curva se distancia de esta recta, hay una mayor
desigualdad.

La curva de Lorenz no nos permite comparar la desigualdad de dos

países, cuando las curvas se cruzan. Por ello se ha diseñado el coeficiente de
Gini, que mide el área entre la recta de completa igualdad y la curva de
Lorenz, y resulta de dividir el área delimitada por la curva de Lorenz y la recta
de equidistribución, entre el área total debajo de dicha recta. Si la distribución
es completamente igualitaria, el coeficiente de Gini es 0, a medida que el área
aumenta, se acerca a 1 (hipótesis en que una sola persona posee todo el
ingreso). En el Uruguay, el coeficiente de Gini es relativamente estable, en
torno del 0.46 –aún en el período 2001 a 2006-, inferior al promedio
latinomericano (el continente más desigual), y algo superior al promedio
mundial. Uruguay es el país más igualitario dentro del continente más
desigual. Brasil y Argentina son los más desiguales, con un Gini en el entorno
del 0.6.

V.3. Medición de las necesidades básicas insatisfechas.

Para racionalizar el gasto social, es útil contar con mapas de carencias

críticas, que permitan identificar las carencias más importantes en cada
unidad geográfica y analizar el perfil sociodemográfico de los hogares
carenciados.

A tales efectos, se han construido indicadores de necesidades básicas

insatisfechas (NBI), siguiendo los siguientes criterios:

a) agregación geográfica: se busca localizar y analizar hogares con la

mayor desagregación geográfica posible;

b) representatividad: los indicadores deben mostrar una asociación

significativa con la pobreza por ingreso;

c) universalidad: las necesidades básicas relevadas son aquellas cuyo

acceso es razonablemente factible;

5
 d) estabilidad: los indicadores se seleccionan por representar carencias
relativamente permanentes de los hogares;

e) simplicidad: se utiliza el indicador más simple y fácilmente inteligible.

Para el Uruguay, los técnicos de la CEPAL han construido y relevado, con datos
censales, los siguientes indicados de satisfacción de necesidades básicas:

a) Calidad del agua que se utiliza para beber y cocinar. La evaluación del
grado de privación de cada hogar en esta área analiza dos dimensiones:
origen del agua (red pública o privada, pozo surgente, aljibe o
cachimba) y forma en que el hogar se abastece de la misma (lo que
permite evaluar la calidad el agua en el momento en que es utilizada
por los miembros del hogar). Aquellos hogares que acceden a agua de
red, pero que no tienen cañería dentro de la vivienda, exhiben tasas de
mortalidad infantil que duplican aquellas de los hogares con agua del
mismo origen pero que sí tienen cañería dentro de la vivienda. La
disponibilidad del agua dentro de la vivienda se asocia a mejores
condiciones de higiene.

b) Adecuación de la infraestructura sanitaria de la vivienda (servicios

sanitarios y construcciones diseñadas para la evacuación y/o
procesamiento de las excretas). La mortalidad infantil es mayor entre
los hogares que no disponen de sistema de evacuación de excretas que
en el resto de los hogares.

c) Calidad de la vivienda. Se consideran hogares con carencias críticas

aquellos con paredes o techos de lata o material de desecho, con pisos
de tierra o cascote suelto, o aquellos en que la vivienda es compartida
por 6 o más hogares y donde al menos dos de éstos comparten el baño.

d) Adecuación de la capacidad locativa de la vivienda. Se considera que la

vivienda presenta condiciones de hacinamiento cuando hay más de dos
personas por cuarto. Este es un indicador fuertemente asociado a la
pobreza: se estima que el 85 % de los hogares con problemas de
hacinamiento tienen ingresos por debajo de la línea de pobreza.

e) Adecuación del acceso a servicios educacionales. Se considera que un

hogar presenta una privación crítica en esta dimensión cuando incluye
una o más personas entre 6 y 15 años que no habían terminado y que
no asisten a la escuela primaria, o una persona entre 7 y 15 años que
nunca asistió.

6
 f) Capacidad de subsistencia de los hogares. Se considera hogares con
carencias críticas aquellos con una alta proporción de no activos y no
perceptores de ingresos, y con jefes/as con un nivel de educación lo
suficientemente bajo como para constituir una clara desventaja en
cuanto a las posibilidades de insertarse en el mercado laboral. En los
jefes menores de 45 años el no haber finalizado el ciclo de educación
primaria está fuertemente asociado a ingresos personales por debajo de
la línea de pobreza. La razón de incluir este límite de edad es que
buena parte de los mayores de 45 años se incorporaron al mercado
laboral cuando saber leer y escribir era condición suficiente para
ingresar. El indicador seleccionado para esta dimensión clasifica como
hogares con carencias críticas a aquellos con jefes de 44 años y menos
con primaria incompleta, o de 45 años y más con 0 a 2 años de
educación formal, en hogares con más de 3 personas por ocupados.

Con los datos censales de 1996, últimos disponibles, el 38.7 % de la

población tenía al menos una NBI, que se subdivide en un 22.57 % con una
NBI, 9.57 % con dos NBI y 6.57 % con tres o más NBI.

V.4. Indice de Desarrollo Humano.

Los indicadores del desarrollo humano, evalúan la ampliación de las

capacidades de las personas, y el grado de realización de sus derechos
económicos y sociales.

El índice de desarrollo humano (IDH), preparado todos los años desde

1990 por las Naciones Unidas, mide los logros medios en cuanto al desarrollo
humano básico en un índice compuesto simple y único y produce una
clasificación de países.

Las dimensiones que mide el IDH son la longevidad (tasa de esperanza

de vida), los conocimientos (tasa de alfabetización adulta y tasa de
matriculación combinada) y el nivel de vida decente (ingreso per capita). Al
centrarse en temas que trascienden el ingreso, el IDH puede ofrecer una
medida más amplia del bienestar humano que el ingreso.

Los datos utilizados en el índice de desarrollo humano son:

a) la esperanza de vida al nacer

b) la alfabetización de adultos

c) la matriculación primaria, secundaria y terciaria brutas. Las tasas de

matriculación bruta se calculan dividiendo el número de niños

7
 matriculados en cada nivel escolar por el número de niños del grupo de
edad correspondiente a ese nivel escolar.

d) El PBI per cápita

Para el cálculo del índice se han establecido valores mínimos y máximos fijos
respecto de cada uno de los indicadores:

a) esperanza de vida al nacer: 25 a 85 años

b) tasa de alfabetización de adultos (mayores de 15 años): 0% a 100 %

c) tasa de matriculación combinada: 0 % a 100 %

d) PBI per capita: 100 dólares a 40.000 dólares.

Respecto de cualquier componente del IDH es posible computar índices

individuales aplicando la fórmula general:

Indice = Valor efectivo – Valor mínimo/Valor máximo – valor mínimo

Si, por ejemplo, la esperanza de vida al nacer en un país es de 65 años, el

índice de esperanza de vida para ese país sería:

Indice de esperanza de vida = 65-25/85-25 = 0.667

Si el índice de alfabetización de adultos es del 90 %, el indice sería:

90-0/100-0 = 0,9

A partir del índice de albetización de adultos, y de indice matriculación, se

construye un índice de nivel educacional, ponderando por 2/3 la alfabetización
de adultos y por 1/3 el índice de matriculación combinada.

Indice de nivel educacional = 2/3 indice alfabetización de adultos + 1/3 indice

matriculación bruta combinada

El cálculo del indice del ingreso es algo más complejo. Se utiliza el logaritmo
del ingreso, según la siguiente fórmula:

W (y) = log y – log y mín/ log y máx – log y mín

El IDH es un promedio simple de esperanza de vida, el índice de nivel

educacional y el índice del PBI per capita, por lo que se obtiene dividiendo por
tres la suma de esos tres índices.

8
V.5. Capital humano y capital social. Vulnerabilidad, exclusión y
marginalidad.

V.5.1. Nociones de activos, vulnerabilidad y estructura de

oportunidades.

Noción de activos.
Hasta ahora hemos analizado las situaciones sociales críticas utilizando,
como indicadores, la medición del ingreso, y la satisfacción de necesidades
básicas. Pero tan importante como conocer la situación de pobreza, y detectar
sus carencias, es conocer con qué herramientas cuentan las personas para
salir de esa situación.
El llamado “enfoque de activos y vulnerabilidad” (assets vulnerability
approach), desarrollado por Caroline Moser, se basa en las investigaciones
empíricas sobre las respuestas de los hogares y las personas, en situaciones
de pobreza, y examina el desarrollo de las múltiples estrategias que éstos
ponen en funcionamiento ante situaciones de crisis.
En este enfoque, los activos sociales de un hogar son el conjunto de
recursos que en una instancia dada pueden ser movilizados en busca de
mejoras en el bienestar o de evitar caídas en el bienestar de un hogar. Estos
activos pueden ser de los más variados, como propiedades, ahorros, créditos,
pertenencia a organizaciones de ayuda mutua, hasta elementos tales como el
tiempo, o la capacidad de movilidad geográfica. Este enfoque es relevante
para el diseño de políticas sociales, porque es tan importante observar, no
sólo las carencias, sino también los activos que poseen las personas en
situación de pobreza, de forma de desarrollar herramientas de análisis que
mejoren la capacidad de intervención, promoviendo las oportunidades y
removiendo obstáculos a las rutas de salida de la pobreza.
Una clasificación simple propondría tres tipos de activos básicos:
i) Capital físico y financiero.
ii) Capital humano. Su uso fundamental se encuentra en el acceso al empleo o
autoempleo remunerado, lo cual constituye una fuente adicional de múltiples
tipos de activos.
iii) Capital social (redes de reciprocidad, confianza, contactos y acceso a
información). Permiten acceder a mejores empleos, a ayuda en situaciones de
emergencia, al crédito, al uso de otra vivienda cuando se carece de la propia,
etc.
El capital social.
Robert Putman, precursor de los análisis del capital social, lo define
como aquellos “rasgos de la organización social como confianza, normas y
redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad facilitando acciones
coordinadas”. En su estudio sobre las disimilitudes entre Italia del Norte e

9
Italia del Sur concluye que, fundamentalmente, están conformadas por el
grado de confianza existente entre los actores sociales, las normas de
comportamiento cívico practicadas y el nivel de asociatividad. Estos
elementos evidencian la riqueza y la fortaleza del tejido social interno. La
confianza, por ejemplo, actúa como “ahorrador de conflictos potenciales”,
favoreciendo la cooperación y el intercambio. Las actitudes positivas en
materia de comportamiento cívico, que van desde cuidar los espacios públicos
hasta el pago de los impuestos, contribuyen al bienestar general. La
existencia de altos niveles de asociacionismo indica que es una sociedad con
capacidades para actuar cooperativamente, armar redes, sinergias de todo
orden. Este conjunto de factores tendría, según las observaciones de Putnam,
mayor presencia y profundidad en Italia del Norte en relación con Italia del
Sur y habría desempeñado un papel definitorio en el desarrollo económico, la
calidad del gobierno, la estabilidad política y otras áreas2.
Para otro de los precursores del concepto, James Coleman, el capital
social se presenta tanto en el plano individual como en el colectivo. En el
primero, tiene que ver con el grado de integración social de un individuo y su
red de contactos sociales; implica relaciones, expectativas de reciprocidad y
comportamientos confiables; mejora la efectividad privada, pero también es
un bien colectivo3. Para Kenneth Newton, el capital social puede ser visto
como un fenómeno subjetivo, compuesto de valores y actitudes que influyen
en el tipo de relaciones entre las personas. Incluye confianza, normas de
reciprocidad, actitudes y valores que ayudan a las personas a trascender
relaciones conflictivas y competitivas para conformar relaciones de
cooperación y ayuda mutua.
El capital social puede ser reducido o destruido. Moser advierte sobre la
vulnerabilidad de la población pobre, en este aspecto, frente a las crisis
económicas. En cuanto a ellas, resalta: “Mientras que los hogares con
suficientes recursos mantienen relaciones recíprocas, aquellos que enfrentan
la crisis se retiran de tales relaciones ante su imposibilidad de cumplir con sus
obligaciones”4.

Estructuras de oportunidades
Las estructuras de oportunidades se definen como probabilidades de
acceso a bienes, a servicios, o al desempeño de actividades. El término
“estructura” alude al hecho de que las rutas al bienestar están estrechamente
vinculadas entre sí, de modo que el acceso a determinados bienes, servicios o

2
Putnam, R., Para hacer que la democracia funcione, Caracas, 1994.
3
Coleman, J., Foundations of social theory, Harvard University, 1990.
4
Moser, C., The asset vulnerability framework: reassessing urban poverty reduction strategies, en World
Development, vol 26, n. 1, pp. 1-19.

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actividades provee recursos que facilitan a su vez el acceso a otras
oportunidades.
La vulnerabilidad es la incapacidad de las personas o los hogares de
aprovechar las oportunidades, disponibles en distintos ámbitos
socioeconómicos, para mejorar su situación de bienestar o impedir su
deterioro. Las personas o los hogares que tienen mayor capacidad para
aprovechar sus oportunidades son menos vulnerables frente a los riesgos. En
caso de enfrentar crisis o problemas, tienen mayores posibilidades de pasar
por ellas sin que su situación social se vuelva más frágil.
Desde el punto de vista de las políticas, las estructuras de
oportunidades que importan son aquellas que permiten establecer o
restablecer la autoestima, la confianza en las propias capacidades, una mínima
esperanza en el progreso y sobre esa base, el fortalecimiento de las
instituciones primarias como la familia, y las instituciones sociales. La
marginalidad o exclusión es resistente a la acción de las políticas sociales,
porque quienes se encuentran en tal situación han desistido de invertir en los
esfuerzos que demanda la incorporación a las vías sociales para el
mejoramiento del nivel de vida. Las iniciativas de asistencia social, chocan
con la consolidación de ciertos contenidos mentales: una visión
desesperanzada, la ausencia de la asociación de esfuerzos con logros y el
convencimiento que con los activos que poseen no hay posible integración a la
sociedad.

Virtudes de la noción de activos sociales.

1) La noción de activos permite captar la heterogeneidad de la pobreza y las

situaciones de riesgo, diferenciando hogares con iguales niveles de ingreso o
similares carencias críticas. Pobreza y necesidades básicas insatisfechas son
el resultado de situaciones y factores complejos para los cuales los indicadores
de pobreza o NBI no nos proporcionan explicación. Por el contrario la idea de
activos sociales se propone identificar y especificar claves empíricas que
componen la “caja negra” y determinan su impacto sobre los niveles de
bienestar familiares. El concepto de vulnerabilidad social posee un potencial
analítico importante para abordar la problemática social, permitiendo la
comparación de otras dimensiones en familias o personas con los mismos
niveles salariales, además de la identificación de “zonas de vulnerabilidad”
siguiendo criterios específicos. Un vasto contingente de población que no es
pobre de acuerdo con su ingreso (encima de la línea de pobreza) es, sin
embargo, vulnerable y sufre el impacto de las variaciones en el mercado de
trabajo, o la segregación o el aislamiento.
2) La noción de activos sociales es útil para el diseño y la evaluación de
políticas de combate a la pobreza. Para el diseño de las políticas sociales, este

11
enfoque destaca que es importante observar el complejo y diversificado
conjunto de activos que se ponen en funcionamiento, mejorando la
intervención mediante el aprovechamiento de dichos activos, con políticas que
hagan posible extraer sus capacidades, y que remuevan obstáculos. Es mejor
estimular las estrategias y soluciones con que los individuos y grupos
responden a las condiciones de privación, que hacerlo mediante instrumentos
que responden a lógicas técnicas pero que minimizan, erosionan o bloquean
los mecanismos que operan naturalmente en la trama social.
Por otra parte, la política social tiene un mayor efecto cuando es capaz de
afectar positivamente en el largo plazo la generación de activos de individuos
y familias, cuando estimula el encadenamiento positivo entre activos y en
definitiva, cuando contribuye a disminuir la vulnerabilidad social, quebrando
los círculos viciosos de la pobreza.
Por ej., la creación de nuevos barrios, para proporcionar vivienda a las familias
de los asentamientos irregulares, puede obstaculizar o destruir fuentes de
recursos que éstas tenían en su localización original. Antes de proceder a la
relocalización, es necesario evaluar los activos que las familias pobres
movilizan en su ubicación actual.
3) Cuanto más sólida sea la familia como capital social básico y unidad de
referencia de los individuos, mejores serían los resultados de cualquier
estrategia de intervención. Son indispensables objetivos de promoción social
y empoderamiento en los programas sociales enfocados a la familia.
4) La importancia dada a la noción de capital social lleva a valorizar las
dinámicas sociales específicas en diferentes niveles y a identificar cómo los
programas sociales pueden contribuir para fomentarlas.

V.5.2. Noción de exclusión social.

El término “exclusión social” es de origen relativamente reciente. Sin

embargo, el concepto de exclusión se ha introducido ampliamente en las
discusiones e investigaciones sobre la pobreza. El concepto de exclusión
engloba a la pobreza, pero va más allá, en la medida que se define también
por la imposibilidad o dificultad intensa de tener acceso tanto a los
mecanismos culturales de desarrollo personal y de inserción social, como a los
sistemas preestablecidos de prestación y solidaridad colectiva. La exclusión es
un fenómeno multifactorial y multidimensional, resultante de un cúmulo de
circunstancias desfavorables, frecuentemente interrelacionadas fuertemente
(fracaso escolar, inestabilidad laboral, desprotección social, hogares
monoparentales, discriminación, vivienda precaria o inadecuada, pobreza,
enfermedades crónicas o invalidez). Todo eso lleva a la imposibilidad de un
tratamiento unidimensional o sectorial de la exclusión social. La

12
marginalización requiere abordajes integrales en su definición, y horizontales o
transversales en su gestión.
La exclusión puede ser analizada en distintos ámbitos, y relacionarse con
los factores de la exclusión:
- Exclusión económica: causada o intensificada por la pobreza y la
dependencia crónica de prestaciones asistenciales;
- Exclusión laboral: causada o intensificada por el desempleo, el
subempleo o la inestabilidad ocupacional;
- Exclusión formativa: causada o intensificada por la no escolarización, el
fracaso escolar y el abandono, el analfabetismo o escaso capital
formativo, o el analfabetismo digital;
- Exclusión socio-sanitaria: causada o intensificada por discapacidades o
dependencias, vicios o enfermedades generadoras de exclusión;
- Exclusión urbano-territorial: falta de vivienda, vivienda precaria,
hacinamiento, espacio urbano degradado.
- Exclusión relacional: desestructuración e inestabilidad familiar,
monoparentalidad, violencia doméstica, escasez de redes sociales.
- Exclusión política o de ciudadanía: falta de acceso o insuficiencia de la
protección social, falta de acceso al ejercicio de los derechos políticos.
La exclusión de las relaciones sociales puede conducir a otras privaciones,
como la exclusión de la posibilidad de acceder a un empleo o recibir crédito, lo
que a su vez, puede conducir a la desnutrición o la carencia de vivienda. La
exclusión social puede ser, tanto una parte constitutiva de la privación de
capacidades como una causa instrumental de otras diversas privaciones.
A. Sen, al analizar el concepto de exclusión, señala que la real importancia
de esta idea radica en el énfasis sobre el rol de las características relacionales
en la privación de capacidades y en la experiencia de la pobreza. En qué
medida un proceso denominado “exclusión” juega un papel significativo en la
generación de otras privaciones.
Ser excluido puede ser, algunas veces, una privación en sí misma. Por
ejemplo, no poder relacionarse con otros y tomar parte en la vida de la
comunidad puede empobrecer directamente la vida de una persona.
Por otro lado, hay privaciones relacionales que no afectan la vida en sí misma,
sino en cuando conducen a resultados desfavorables. Por ejemplo, no acceder
al crédito no empobrece la vida en sí misma, pero puede conducir a otras
privaciones graves, como la imposibilidad de generar ingresos.
El caso más notorio de exclusión social que tiene efectos prolongados,
es el del desempleo estructural. Los efectos perversos del desempleo no se
limitan a la pérdida de ingresos, hay otras pérdidas que pueden ser mejor
comprendidas con el enfoque de la exclusión. Algunos de los efectos del
desempleo son:
a) pérdida de productividad;

13
b) pérdida de habilidades;
c) pérdida de oportunidades de participar en la vida de la comunidad;
d) daño psicológico;
e) pérdida de vinculaciones sociales;
f) pérdida de motivación;
g) debilitamiento de los valores sociales.

V.6. Segmentación residencial y bloqueos en la acumulación de

activos.

En las dos últimas décadas del siglo XX la segregación residencial en

Montevideo se aceleró significativamente. El factor principal fue el prolongado
deterioro de los niveles de ingreso y protección social de los trabajadores
menos calificados. En tales circunstancias, muchas familias jóvenes, con
escasos recursos humanos y pocas oportunidades de acceso a ocupaciones
protegidas, fueron expulsadas de las áreas centrales hacia la periferia de la
ciudad, lo que aumentó la proporción de hogares pobres en las primeras
etapas del ciclo de vida familiar y, por ende, la proporción de niños localizados
en esas áreas. El aumento de la homogeneidad en la composición social de
los barrios indujo cambios similares entre los usuarios de prestaciones de base
territorial, como la escuela primaria, los centros de atención de salud, el
transporte y los servicios de esparcimiento. De este modo, el debilitamiento
de los vínculos de los residentes pobres con el mercado laboral los aisló de los
principales circuitos económicos de la ciudad, a lo que se agregó su
aislamiento de los principales circuitos sociales, fruto de una creciente
segmentación en la utilización de esos servicios. Esas características
modificaron el perfil de los hogares, de las escuelas y de los vecindarios, los
tres contextos más significativos para la socialización de los niños5
Desde el punto de vista de los hogares de menores recursos, las
consecuencias son particularmente negativas y contribuyen a alimentar un
circuito perverso de segregación progresiva. La separación física reduce el
capital social de los pobres. Dejan de interactuar con personas que, con
mayores activos, podrían servir de nexo para el acceso a oportunidades de
trabajo o de obtención de servicios. Los niños y los jóvenes dejan de
interactuar con personas integradas socialmente.
El capital social de un vecindario está compuesto de recursos instalados
en la estructura que relaciona a sus miembros y cuya movilización facilita el
logro de metas individuales y colectivas. Hay dos aspectos centrales de ese
capital social:

5
Kaztman, R. – Retamoso, A., Efectos de la segregación urbana sobre la educación en Montevideo, en
Revista de la CEPAL, N° 91, abril 2007.

14
a) La eficacia normativa. Hay expectativas recíprocas, entre los miembros de
una comunidad, que regulan y controlan las conductas que podrían poner en
riesgo la convivencia civilizada. El resultado es la confianza y la solidaridad
entre los vecinos. La ineficacia normativa genera desconfianzas e
inseguridades que bloquean el capital social. Activa mecanismos de deserción
de quienes cuentan con recursos hacia barrios más seguros.
b) La composición social del vecindario y la exposición a modelos de conducta.
Las posibilidades de éxito de una microempresa familiar está asociada con la
capacidad de consumo de los vecinos. Los servicios tendrán más
probabilidades de prosperar en un barrio rico que en uno pobre. Pero hay
también un aspecto más sutil, y es el contacto con personas que por haber
alcanzado logros sociales significativos, proveen modelos de comportamiento.
Alientan la creencia de que efectivamente hay una estructura de
oportunidades abierta a todos aquellos que están dispuestos a hacer el
esfuerzo para transitar las vías institucionalizadas de la educación, el trabajo,
etc.

V.7. El riesgo de marginación y los comportamientos de riesgo.

El riesgo se refiere a conductas que pueden bloquear la acumulación de

activos, en recursos humanos y capital social, necesarios para hacer uso de las
estructuras de oportunidades de la sociedad moderna.
Tipos de comportamientos de riesgo:
a) El rezago escolar. Se considera rezagados a aquellos menores entre 8 y 15
años cuyos logros educativos son inferiores a los que de acuerdo a su edad,
podrían haber alcanzado si no hubieran repetido cursos o abandonado la
escuela. El rezago plantea una señal de alerta sobre posibles carencias en el
desarrollo previo del niño, y permite anticipar logros educativos insuficientes
para alcanzar buenas posiciones en el mercado de trabajo y paraticipar en la
sociedad. Las causas del rezago se encuentran en el nivel socioeconómico de
los hogares, su clima educativo y la configuración de la estructura familiar.
b) Los jóvenes que no estudian ni trabajan, ni buscan trabajo. El fracaso
escolar y laboral deteriora la autoestima, y bloquea la acumulación de activos
humanos y sociales. Se suspende la formación, la socialización, y la
experiencia laboral.
c) Madres jóvenes solteras (madres entre 15 y 19 años). La maternidad
temprana aumenta la probabilidad de bloqueos en la acumulación de activos.
Cuando no conforma una pareja estable, deberá asumir la crianza del hijo, y
tendrá dificultades para insertarse en el medio laboral. Es altamente probable
que carezca del apoyo económico y del capital social que pueda aportar el
padre.

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