1.

INTRODUCCION:
En el Perú, de acuerdo a la ley N° 28927 Ley del Presupuesto del Sector Publico y
enmarcándose dentro de la Nueva Gestión pública, que incorporan los elementos
básicos para la implantación del Presupuesto por Resultados en el Perú (PPR). Aunque
aún estamos en las etapas iniciales y el balance de la experiencia es positivo aún debe
consolidarse esta práctica en el accionar de todas las instituciones públicas. El
denominado Presupuesto por Resultados, que según el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), consiste en la aplicación de principios y técnicas para el diseño
(Programas Presupuestales), ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto
relacionando bienes y servicios (productos) y cambios generados en el bienestar
ciudadano (resultados).
De lo que se trata es de reencausar la dirección y misión de cada uno de los organismos
públicos hacia un modelo de gestión que priorice los resultados por sobre los
procedimientos y en donde predomine la transparencia en la gestión, sólo así se logrará
calidad en el gasto y el fin último de bienestar social, que todos queremos. El MEF
decidió implementar de manera progresiva el Presupuesto por Resultados (PPR); por
ello se hace necesario conocer si esta nueva forma de manejar las finanzas públicas,
sirve y servirá para impulsar el desarrollo económico y social del país, y de qué forma
concreta podrá contribuir a superar los problemas. El objetivo de este modelo
presupuestal es mejorar la calidad de la inversión pública y la calidad del gasto. A nivel
del gobierno central, servirá para la comprensión de una correcta asignación de los
recursos públicos hacia los gobiernos locales, mientras que a los gobiernos locales les
servirá para tomar decisiones relacionadas al mejoramiento de la calidad de vida de los
ciudadanos; si su implementación y aplicación es la óptima, ésta tendrá un impacto muy
positivo en los pobladores de las zonas más pobres del País.

EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)

Antes de pasar a desarrollar el tema que nos avoca, resulta necesario comprender
previamente que es la gestión por resultados, y partiendo de ahí, podremos entender que es
el presupuesto por resultados. En ese sentido, la gestión por resultado es el nuevo y más
moderno enfoque de la gestión pública del Estado, es decir, es una nueva manera de
administrar los recursos públicos para conseguir los fines de las entidades estatales. El enfoque
por resultados consiste en introducir una serie de herramientas para asegurar que el producto
final de la actividad estatal sea un impacto positivo en la calidad de vida de la ciudadanía.
También consta de una serie de etapas, en donde una importante es la de presupuesto por
resultado (en adelante PPR).

Ahora bien, en el Perú desde el año 2007 se viene implementando la Reforma en el Sistema
Nacional de Presupuesto: El PPR con la finalidad de asegurar que la población reciba los bienes
y servicios que requieren las personas, en las condiciones deseadas a fin de contribuir a la
mejora de su calidad de vida.

En este contexto, EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS se define como una estrategia de

gestión pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles en
favor de la población. En este sentido, requiere la existencia de una definición clara y objetiva
de los resultados a alcanzar, el compromiso por parte de entidades para alcanzarlos, la
determinación de responsables tanto para la implementación de los instrumentos del PPR
como para la rendición de cuentas del gasto público, y el establecimiento de mecanismos para
generar información sobre los productos, los resultados y la gestión realizada para su logro.

El PPR, es una manera diferente de realizar el proceso de asignación, aprobación, ejecución,

seguimiento y evaluación del Presupuesto Público. Implica superar la tradicional manera de
realizar dicho proceso, centrado en instituciones (pliegos, unidades ejecutoras, etc), programas
y/o proyectos y en líneas de gasto o insumos; a otro en el que eje es el Ciudadano y los
Resultados que éstos requieren y valoran.

Así las cosas, en el Perú, “el cambio principal que busca PPR es mejorar la calidad del gasto a
través del fortalecimiento de la relación entre el presupuesto y los resultados, mediante el uso
sistemático de la información de desempeño y las prioridades de política, guardando siempre
consistencia con el marco macro fiscal y los topes agregados definidos en el Marco
Macroeconómico Multianual”. En este sentido lo que se busca es mejorar la priorización de la
asignación presupuestal. Tal como se desprende de la frase citada líneas arriba el énfasis está
no en el gasto de los recursos sino en cómo se gastan estos recursos. En este sentido lo que se
busca es pasar de la lógica del producto a la del resultado. Anteriormente se evaluaba la
gestión financiera del Estado a partir de los productos generados a partir del uso de los
recursos financieros.

Por ejemplo, se podía evaluar al sector educación por la cobertura de educación en el sentido
que una gran proporción de los niños y jóvenes en edad de estudiar lo estuvieran haciendo. Sin
embargo, esto es más un insumo que un producto. Ello quiere decir que el fin último de la
educación es brindarles a los niños y jóvenes la oportunidad de contar con buena educación.
Sin cobertura no es posible que los niños accedan a educación, pero eso es una parte porque
debe trabajarse con los demás elementos que intervienen en el proceso para asegurar que la
educación que reciban sea de calidad. De allí que el resultado (mejor calidad de la educación)
sea ahora el énfasis y no el producto (más niños estudiando).

Como se puede observar, el énfasis de la estrategia de PPR es lograr una mejor justificación de
la asignación presupuestal. Para el caso del Perú lo que busca es que cada vez más el gasto
público tenga las siguientes características:

 Clara vinculación con los objetivos nacionales. - En este sentido es importante que
exista consistencia en el accionar del Estado. Por ello el gasto que se realice debe estar
fuertemente relacionado a las prioridades nacionales. Como sabemos, estas parten de
lograr una mejora en las condiciones de vida permitiendo que la población tenga
acceso a mejores servicios como salud y educación. Ello es lo que implica el
compromiso con la inclusión social en la que el presente gobierno –y los anteriores-
han priorizado a la vez que generar las condiciones para un crecimiento sostenido que
permita a las personas acceder a los servicios a los cuales tiene derecho.

 Identificación de la población objetivo y área de intervención. - En el pasado se ha

tenido como resultado de la política de gasto del Estado hacer un gasto sin identificar
claramente a los grupos objetivo. Esto ha llevada fenómenos de la filtración dado que
personas que no son el grupo objetivo de determinada intervención son los que
resultan beneficiados por un programa social o cualquier otro tipo de política pública.
La focalización es un tema prioritario porque de dicha forma se permitirá que el gasto
 llegue justamente a quien lo necesita y en las condiciones requeridas. Por otro lado,
desde el inicio del proceso de descentralización el territorio ha empezado a jugar un
rol cada vez más importante por lo que es indispensable ubicar la intervención que se
piensa realizar en un territorio definido porque ello permitirá generar condiciones para
una mayor coordinación con otras entidades públicas y niveles de gobierno.

 Consistencia causal fundamentada en la evidencia disponible. - Usualmente

consideramos verdades absolutas la necesidad de salud y educación. Sin embargo,
debe tomarse en cuenta que debe contarse con la mayor evidencia empírica posible a
fin de poder determinar claramente cómo el gasto a realizarse impacta en productos y
estos en resultados que generan una mejora en el bienestar de las personas. Para ello
debe construirse una cadena de resultados que vaya desde cómo se combinan los
diversos insumos hasta los productos para concluir en los resultados específicos y los
resultados generales. Un resultado específico puede ser mejor salud y educación, pero
un resultado final puede ser la mejora de los ingresos de las personas en el futuro al
poder obtener un empleo de alta productividad y bien remunerado. La información
para generar esto es muy difícil de conseguir y en muchos casos costosa, pero debe
realizarse el esfuerzo de recolectarla de tal manera que se pueda diseñar la
intervención que se busca financiar de la manera más efectiva posible.

 Rendición de cuentas. - Debe identificarse a los responsables de cada tarea de manera

muy clara porque esto permitirá generar la obligación de ser transparentes y
determinar los incentivos y sanciones necesarias para que los responsables se
comporten de manera que estén orientados hacia el logro de resultados.

 Estructura presupuestal que claramente identifique qué se entrega (bienes y

servicios – productos) y para qué se entregan (resultados). - Todos los ejercicios de
causalidad entre productos y resultados, así como la base empírica que permite la
justificación de PPR deben tener una manifestación precisa cuando se formula el
presupuesto. Ello implica pasar de lo conceptual a lo práctico tomando en cuenta la
estructura presupuestal actualmente vigente

 Estructura de costos justificada. - Uno de los problemas de la gestión del Estado es

que no se cuenta con la información precisa acerca de los costos de los productos que
genera el Estado. Contar con esta información es clave si queremos generar mayor
eficiencia y hacer un presupuesto realista. Teniendo información de cuánto cuesta
generar un producto de calidad se podrá sustentar mejor un presupuesto para una
actividad. Esta actividad básica de costeo ha estado ausente durante mucho tiempo en
la gestión del Estado por ello es clave contar con dicha información para determinar
dónde es que se puede reducir los costos sin sacrificar la calidad del servicio y además
para saber cuántos recursos debemos gastar para lograr que el Estado llegue donde no
lo hace ahora.

Todos estos elementos son los que se buscan introducir en las instituciones que
operan bajo el esquema de presupuesto por resultados con el fin de mejorar la calidad
del gasto y focalizar su acción de tal manera de poder satisfacer las necesidades de los
ciudadanos.
ANTECEDENTES DE LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA POR RESULTADOS:

Desde hace varios años el Estado peruano en general, y el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) en particular, han tratado de hacer reformas sustantivas en la gestión pública.
Inicialmente, la participación del MEF y de la DGPP en estos esfuerzos estuvo en la suscripción
de los Convenios de Administración por Resultados (los llamados CAR) desde el año 2002 y en
el intento de tener un Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público a fines del año
2004. Fue a partir de estas iniciativas que se comenzó a crear las bases para la articulación
entre una gestión pública por resultados y su expresión en el presupuesto público.

No fue sino hasta el año 2006, cuando se incorporó en la Ley de Presupuesto para el año fiscal
2007, un capítulo que estableció la implementación del PPR y que creó la figura de la
Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) para algunos pliegos y en torno a acciones
prioritarias que debía emprender el Estado. Estas acciones prioritarias estaban fuertemente
dirigidas a alcanzar resultados sobre la infancia en términos de salud, educación, condiciones
básicas de infraestructura y abastecimiento de agua. Áreas que son consideradas básicas para
alcanzar un desarrollo sostenible en el largo plazo en nuestro país. En este capítulo de la ley se
hace responsable a la DGPP del diseño e implementación de los instrumentos que debía
contener el PPR, tales como la mencionada PPE, metas físicas, indicadores de resultados y
pruebas de evaluación.

La aparición de los Programas Presupuestales Estratégicos (PPE) ocurre durante el año 2007,
junto con la preparación del presupuesto público del 2008. Los 5 primeros PPE fueron: Salud
Materno Neonatal, Articulado Nutricional, Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo, Acceso
de la Población a la Identidad, y Acceso a Servicios Sociales Básicos y Oportunidades de
Mercado. Estos 5 programas presupuestales respondían a las acciones prioritarias identificadas
el año anterior, que tenían una visión de largo plazo para superar la pobreza y exclusión social
y alcanzar un nivel superior de desarrollo en el país.

Los objetivos de la PPE eran esencialmente:

 Reemplazar la manera tradicional de formular el Presupuesto basada en la asignación

histórica (incrementalismo), por una que persiga objetivos o resultados bien definidos.
 Cambiar la manera tradicional de tomar las decisiones centrada en líneas de gasto,
insumos o procedimientos que tienen una perspectiva puramente institucional, y
centrarla en la cobertura de bienes y servicios (productos en el glosario PPR)
necesarios para alcanzar los resultados.
 Dejar de hacer sólo un control financiero de la ejecución presupuestal y empezar a
tener una gestión más efectiva que planifique la cantidad de bienes y servicios a
entregar y use indicadores de resultados para medir sus avances.

Complementariamente, se planteó que con la PPE también se lograría:

 Integrar el planeamiento nacional, sectorial e institucional al presupuesto anual: el

presupuesto debe reflejar en cantidades de bienes y servicios definidos, y su
equivalente en unidades monetarias, los productos a entregar que generarán los
cambios establecidos en el proceso de PPE.
  Establecer roles y responsabilidades claras en la generación de productos y resultados,
por parte de los involucrados en la gestión de las instituciones y programas del Estado.

Para alcanzar estos objetivos, la PPE impulsó un enfoque integral que abarcaba a todos los
sectores (ministerios) y niveles del gobierno (Nacional, Regional y Local) en cada aproximación
causal detrás de un resultado propuesto. De esta manera, no se partía identificando a una
institución y los productos que ésta tenía que entregar para alcanzar dicho resultado, sino que
primero identificaba lo que había que entregar sin considerar qué institución debería hacerlo,
y luego se esperaba que esta entrega se haga de manera coordinada entre los diferentes
sectores y niveles de gobierno (“Primero se debiera establecer el presupuesto por productos y
luego por instituciones según el rol que desempeñan”). De esta manera se pretendía dejar de
lado la iniciativa institucional para reemplazarla por otra que ponía en el centro al resultado
propuesto [Esta idea fue difundida generalmente bajo el slogan: “de las instituciones a los
resultados que requiere y valora el ciudadano”.

En la práctica, la característica integral-multisectorial además ayudaba a cumplir un objetivo de

seguimiento presupuestal. Se buscaba identificar cuántos recursos del presupuesto estaban
detrás de un resultado estratégico. Esto implicaba que, al elaborar los diseños causales de los
PPE, se haga esfuerzos por identificar cualquier producto que ya esté siendo entregado por
algún sector del Estado y que tenga potenciales efectos sobre el resultado propuesto, para que
pase a formar parte de la estrategia multisectorial a favor del resultado referido. Formar parte
de la estrategia significaba entrar a la agenda de coordinación con el resto de sectores
involucrados [Con esto se pretendía cambiar la discusión presupuestal, centrada normalmente
en presupuestos institucionales a una en la que el debate sea en función a resultados, por esa
razón era importante identificar todas las acciones del Estado que incidían sobre un resultado
propuesto].

El desarrollo metodológico para la PPE fue tomado del sector salud, en vista que este sector
contaba con experiencia en herramientas de gestión que se consideraron útiles para llevar a
cabo un PPR. Fue con esta influencia que se elaboró las instrucciones metodológicas para
establecer los diseños causales detrás de un resultado, la priorización de intervenciones
públicas, la posterior definición de los productos, su cantidad necesaria (metas físicas), la
información de sus costos y su posterior formulación. Para ello, la metodología propuso
desarrollar los diagnósticos en tres niveles o modelos, para terminar, postulando el diseño del
programa en un modelo adicional, el modelo lógico. Quizás la característica más sobresaliente
de esta metodología fue la búsqueda por la rigurosidad científica que respalde las
intervenciones a financiar. En esta búsqueda se establecía la importancia de sólo financiar
intervenciones que sean de probada eficacia, para lo que era necesario recurrir a métodos
estadísticos que determinaran la pertinencia de cada intervención para los resultados que se
esperaban alcanzar.

Como parte de este impulso de promoción de la PPE, en los años siguientes (2009-2010), las
leyes de presupuesto identificaron las prioridades que se debían abordar y los programas
presupuestales que se iban a crear durante el año fiscal correspondiente (lo que le daba el
nivel de estratégicos), además señalaban los ministerios o entidades encargados de conducir
las estrategias y de identificar a todos los actores involucrados independientemente del nivel
de gobierno.

A través de las leyes de presupuesto entre los años 2007-2010, se crearon más de 25 PPE;
ciertamente, unos con mayor nivel de desarrollo que otros en los diseños e instrumentos
esperados. La aplicación del enfoque integral y la metodología significaron un desafío casi
inalcanzable para las instituciones encargadas, por lo que la DGPP tuvo que apoyar el
desarrollo de los diseños y la aplicación metodológica a través de la disposición de consultores
especializados. Por otro lado, el desafío de poder generar alianzas exitosas entre los distintos
sectores fue una permanente agenda pendiente.

Con alguna posterioridad a la aparición de los PPE, otra iniciativa de la DGPP creó el concepto
de Programas Institucionales (PIT) en el marco del enfoque por resultados. La intención de esta
iniciativa fue identificar en el presupuesto público, la estructura programática de aquellos
programas que habían sido creados por Ministerios y sus organismos públicos mediante
decreto supremo u otra norma con rango de ley. Para integrar ambas iniciativas, se estableció
que “la articulación de los PIT con el PPR se da cuando un PIT contribuye al logro de los
resultados de un Programa Presupuestal Estratégico, en razón a que estos últimos programas
representan una Estrategia Nacional para el logro de un resultado determinado”. La
identificación de los PIT implicó un diseño causal distinto al de la PPE y usualmente se
incorporaron a los PPE como productos. Sin embargo, muchas veces los resultados que
perseguía un PIT y un programa estratégico eran distintos por lo que la articulación entre
ambos no era una tarea sencilla.

EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR) PERMITE :

 Definir resultados vinculados a cambios que permitan solucionar problemas que afectan a la
población y generar el compromiso para alcanzarlos.
 Presupuestar productos (bienes y servicios) que inciden en el logro de los resultados.
 Determinar responsables en el logro de los resultados, en la implementación de los instrumentos
del PPR y en la rendición de cuentas del gasto público.
 Establecer mecanismos para generar información sobre los productos (bienes y servicios), los
resultados y la gestión realizada para su logro.
 Evaluar si se está logrando los resultados a favor de la población.
 Usar la información para decidir en qué y cómo se va a gastar los recursos públicos, así como
para la rendición de cuentas.
 Introducir incentivos para promover que las entidades públicas se esfuercen hacia el logro de
resultados.

El PPR se implementa a través de cuatro instrumentos:

PROGRAMAS EVALUACIONES INCNTIVOS A LA

SEGUIMIENTO
PRESUPUESTALES INDEPENDIENTES GESTION

I. PROGRAMAS PRESUPUESTALES:

Los programas presupuestales son categorías que constituye un instrumento del

Presupuesto por Resultados y que es una unidad de programación de las acciones de la
 entidad pública, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos para
lograr un Resultado Específico en la población y así contribuir al logro de un Resultado
Final asociado a un objetivo de política pública.

¿QUIENES INTERVIENEN Y CUALES SON SUS ROLES?

Gobierno nacional (GN) Gobiernos regionales (GR) Gobiernos Locales (GL)

 Diseña los PP y  Participan en la  Participan en la

valida sus modelos validación de los modelos validación de los modelos
operacionales con los GR operacionales de los operacionales de los
y GL. Programas Presupuestales Programas Presupuestales
(PP) con articulación territorial. (PP) con articulación territorial.
 Provee
productos (bienes y  Proveen productos  Proveen productos
servicios) y ejecuta (bienes y servicios) y ejecutan (bienes y servicios) y ejecutan
proyectos de inversión proyectos de inversión pública proyectos de inversión pública
pública vinculados a los vinculados a los PP. vinculados a los PP.
PP.

IMPORTANCIA DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTALES:

Los PP son importantes porque permiten:

 Identificar y asignar recursos en aquellos productos (bienes y servicios) que inciden en el logro
de resultados que beneficien a la población.
 Evaluar el gasto público bajo una lógica causal: permiten esclarecer la lógica causal entre los
productos (bienes y servicios) que se proveen a la población y sus resultados, y establecer
indicadores para su medición.
 Articular esfuerzos entre los tres niveles de gobierno a través de la implementación de un PP con
articulación territorial, que permita obtener mejores y mayores resultados y generar un mayor
aprendizaje entre las diferentes entidades de los tres niveles de gobierno.

II. SEGUIMIENTO:

El Seguimiento es un proceso continuo de recolección y análisis de información,

que da cuenta en qué medida un Programa Presupuestal está logrando sus
resultados.

IMPORTANCIA DEL SEGUIMIENTO

El Seguimiento es importante porque permite:

 Conocer en qué se gasta el presupuesto público de los Programas Presupuestales para la

obtención de resultados.
 Conocer el logro de los resultados a favor de la población.
 Conocer el avance en el cierre de brechas de las necesidades de la población.
 Promover la transparencia frente a la población sobre el uso de los recursos y el logro de los
resultados.
 Identificar problemas de gestión que dificulten el logro de los resultados, para la toma de
medidas correctivas.

¿QUIENES INTERVIENEN Y CUALES SON SUS ROLES?

 Gobierno nacional (GN) Gobiernos regionales (GR) Gobiernos locales (GL)

 Informa al MEF los  Informan al MEF  Informan al MEF

indicadores de resultado y de sobre el avance en la sobre el avance en la
productos de los Programas ejecución del presupuesto y ejecución del presupuesto y
Presupuestales, provenientes las metas físicas alcanzadas las metas físicas alcanzadas
de sus registros de los productos y proyectos de los productos y proyectos
administrativos o encuestas de los Programas de los Programas
del INEI. Presupuestales. Presupuestales.

 Informa al MEF el
avance en la ejecución del
presupuesto y las metas
físicas alcanzadas de los
productos y proyectos de los
Programas Presupuestales.

III. EVALUACIONES INDEPENDIENTE:

Las Evaluaciones Independientes consisten en el análisis sistemático y objetivo del diseño,

gestión, desempeño, resultados e impactos de una intervención pública, proyecto, programa o
política en curso o concluida; con el objetivo de proporcionar información confiable y útil en el
proceso de toma de decisiones presupuestales y de gestión.

Para seleccionar las intervenciones a evaluar, se consideran los siguientes criterios:

 Antecedentes de desempeño de la intervención pública, a partir de la comparación entre el

desempeño real y las metas trazadas.
 Antecedentes de evaluación en el marco del Sistema de Evaluación Independiente del
Presupuesto
 Tiempo que la intervención pública lleva ejecutándose.
 Relevancia de la intervención pública en función de las prioridades sectoriales o de gobierno.
 Cantidad de recursos destinados a la intervención pública.

IMPORTANCIA DE LAS EVALUACIONES INDEPENDIENTES:

 Generan aprendizajes sobre la consistencia en el diseño y los avances en la implementación

de las intervenciones públicas, lo cual permite identificar acciones de mejora en la gestión.
 Alimentan las decisiones de asignación de los recursos públicos , pues contienen
información que identifica en qué intervenciones es más probable obtener o no resultados.
 Fomentan la transparencia sobre el uso de los recursos públicos, con información de sólida
calidad técnica

¿QUIENES INTERVIENEN Y CUALES SON SUS ROLES?

Gobiernos regionales
Gobierno nacional (GN) (GR) Gobiernos locales (GL)

 Las  Las  Las recomendaciones y

intervenciones del GN intervenciones del GR conclusiones de las Evaluaciones
son sujeto de análisis en son sujeto de análisis en Independientes pueden incidir en el
las Evaluaciones las Evaluaciones diseño de la provisión de los productos
Independientes. Independientes. (bienes y servicios) de competencia de
los GL.
 
IV. INCENTIVOS A LA GESTIÓN:

La reforma del PpR se implementa progresivamente a través de cuatro instrumentos, siendo uno de ellos
los Incentivos a la Gestión, el cual promueve la aceleración hacia el logro de los resultados al vincular
directamente los recursos asignados con mejoras en gestión específicas.

IMPORTANCIA DE LOS INCENTIVOS A LA GESTION:

Los incentivos a la gestión aparecen como una herramienta valiosa que pretende mejorar el desempeño
de las entidades públicas y promover en ellas un esfuerzo mayor a favor del logro de los objetivos y
resultados esperados. El Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal sirve para promover
la articulación de políticas nacionales priorizadas en los diferentes niveles de gobierno.

EXISTES DOS INCENTIVOS A LA GESTION:

CONVENIOS DE
FINANCIAMIENTO Y
APOYO
PRESUPUESTARIO

PROGRAMAS DE
INCENTIVOS