Sentencia nº 00479 de Sala Constitucional

de la Corte Suprema de Justicia, de 11 de

Mayo de 1990

Voto 479-90 (Parte 1 de 2)

Fecha: 11-5-90
Hora: 17:00
Expediente: No. 59-89
Accionante: A.A., L.F. y otro
Impugna: Artículos 1, 26, 32 y 33 de la Ley de Inquilinato No. 7101 del 6
de octubre de 1988
Por violar: Artículo 34, 41 y 45 de la Constitución Política
Redacta: Magistrado Arias Arias
Voto salvado: B. y Castro
LEY DE INQUILINATO
Derecho de propiedad
Formación de la ley
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
S.J., a las diecisiete horas del once de mayo de mil novecientos noventa.
Acción de inconstitucionalidad promovida por los señores L.F.A.A. y
S.S.B., comerciantes, vecinos de H., portadores de las cédulas de identidad
números 4-093-622 y 4-059-332 por su orden, para que se declare la
inconstitucionalidad de los artículos 1, 32 y 33 de la Ley de Inquilinato,
No. 7101 de 6 de octubre de 1988, publicada en el Diario Oficial "La
Gaceta" No. 197 del 18 de octubre de 1988, por estimarlos violatorios del
artículo 34 de la Constitución Política, y del artículo 26 de esa Ley por
lesivo a los artículos 41 y 45 de la Constitución. Figuran también la
Procuraduría General de la República representada por el señor procurador
general licenciado A.V.B., cédula No. 4-105-889, y como coadyuvantes de
los accionantes el señor A.M.M., veterinario, cédula No. 3-176-064, vecino
de Escazú, y de la Procuraduría las asociaciones "Cámara Costarricense de
la Construcción". representada por su presidente el señor V.J.A.J.,
ingeniero civil, cédula No. 2-255-635, y "Cámara Costarricense de
Propietarios de Bienes Inmuebles" representada por su presidente el señor
E.O.G., contador público, cédula No. 1-233-007, así como "G. y Scriba
Sociedad Anónima" representada por su presidente el señor S.G.M.,
comerciante, cédula No. 8-000-693. Todos son mayores y casados, salvo el
señor G. que es soltero y, con las excepciones dichas, vecinos de San José.
RESULTANDO:

Primero
Exponen los señores A. y S. que desde años atrás son arrendatarios de
locales comerciales, por lo que sus relaciones con la propietaria del
inmueble se regían en un comienzo por la anterior Ley de Inquilinato, No.
6 de 21 de setiembre de 1939 y No. 680 de 3 de setiembre de 1946 y sus
reformas. Que conforme a esa legislación, habían consolidado en su favor
un derecho de prioridad para volver a ocupar como inquilinos la nueva
edificación que está levantando la arrendante. Agregan que en cuanto se les
ha aplicado ya en primera instancia la nueva Ley de la materia, No. 7101
de 22 de setiembre de 1988, que dispone ser de orden público y regula los
arrendamientos de instalaciones destinadas a vivienda, comercio, industria,
oficinas o servicios (artículo 1), que se puede desalojar al inquilino por
nueva construcción total en el inmueble, en cuyo caso este último tendrá
derecho a una indemnización fija y definitiva equivalente a nueve
mensualidades (artículo 26), con derogatoria expresa de las referidas leyes
de 1939 y 1946 (artículo 32) y vigencia a partir de su publicación (artículo
33), se está dando efecto retroactivo a esa Ley No. 7101 con menoscabo de
la prohibición del artículo 34 de la Carta Política. Que al hacérseles
nugatorio el derecho de prioridad a que dicen tener derecho conforme a la
legislación anterior y dejar éste reducido a la indemnización citada, se les
perjudica en los derechos patrimoniales nacidos a la luz de la legislación
anterior, particularmente en lo que llaman "derecho de llave" y que a su
juicio comprende el nombre comercial, el punto comercial, la clientela,
etc., que es parte de la "hacienda" del comerciante. Acusan también la
violación de la garantía constitucional de propiedad (artículo 45) en la
medida en que al impedírseles el derecho de prioridad y sustituirlo por la
indemnización, con ello no se les retribuyen plenamente todos los
elementos del establecimiento mercantil que han consolidado con su
esfuerzo de años, por lo que el efecto viene a ser el de una expropiación en
favor del propietario del inmueble y sin indemnización completa. Del
mismo modo, reprochan al artículo 26 de la Ley que va en contra del
artículo 41 de la Constitución, en cuanto este último posibilita el acceso a
la justicia como medio para concluir satisfactoriamente cualquier
diferendo, al paso que la norma legal los obliga a resignarse con una
indemnización mucho menor de la que creen merecer, y a título de "única y
definitiva".

Segundo
El señor M.M. refuerza el pedimento de los accionantes exponiendo que el
comentado artículo 32 de la Ley No. 7101 también es inconstitucional por
violatorio de los artículos 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política. Dice
que dicho artículo 32 dispone la derogatoria de la llamada "Ley de
Inquilinato" No. 6 de 21 de setiembre de 1939 y de la No. 680 de 3 de
setiembre de 1946 y sus reformas, cuando lo que ocurrió realmente es que
esa Ley de setiembre de 1939 ya no estaba en vigencia porque a su vez fue
derogada por la No. 101 de 16 de julio de 1942, que no menciona la No.
7101. Estima por ello que se está en presencia de un menoscabo a la
facultad de legislar, exclusiva de la Asamblea al tenor del inciso primero
del artículo 121, así como de los requisitos para que un proyecto se
convierta en Ley de la República, previstos en el numeral 124, reglas
ambas de la Constitución Política.

Tercero
La Procuraduría General de la República se opuso a las pretensiones de los
accionantes. Sostiene que en realidad no hay aplicación retroactiva de los
artículos 1 , 26, 32 y 33 de la Ley No. 7101 que menoscabe el artículo 34
Constitucional. Considera que la irretroactividad prohibida en ese artículo
34 tiene como fundamento la seguridad jurídica, de suerte que busca
salvaguardar las situaciones singulares, concretas y consolidadas con
anterioridad a la emisión de la norma legal, que no pueden verse
modificadas por esta última. Que, en la especie, los accionantes no tenían
una situación consolidada o un derecho adquirido a la prioridad inquilinaria
cuando entró en vigencia la Ley No. 7101, sino y a lo sumo una expectativa
de derecho, que no puede ir en contra del principio de aplicación inmediata
de las leyes. Agrega que al sustituir la nueva Ley No. 7101 la antigua
prioridad arrendaticia por una indemnización , "única y definitiva", se está
en presencia de un problema de política legislativa, propio del "deber ser"
de la ley que escapa al control de constitucionalidad, y no del "ser" de la
norma. Tocante a la alegada violación del artículo 45 Constitucional,
sostiene que tampoco la hay porque la disciplina de la propiedad es la de
una garantía individual frente a los abusos que pueden cometer los entes de
derecho público, al paso que el conflicto aquí planteado es de choque de
intereses entre el particular dueño del inmueble y el particular que se dice
titular de la prioridad arrendaticia. En tal conflicto no ha intervenido
ningún ente con facultades de imperio, por lo que tampoco podría decirse
que se han dado los efectos de una expropiación. Rechaza también el
pretendido menoscabo del artículo 41 de la Carta Política, porque considera
que a los accionantes no se les ha estorbado el acceso a los tribunales, ni
negado el derecho que el nuevo ordenamiento legal de inquilinato les
dispensa.

Cuarto
Las asociaciones "Cámara Costarricense de la Construcción" y "Cámara
Costarricense de Propietarios de Bienes Inmuebles" coadyuvan en la
defensa de la constitucionalidad de las normas impugnadas, en un
memorial único. Exponen que están legitimadas para apersonarse porque el
punto en discusión se relaciona con sus respectivos cometidos sociales, y
que comparten los planteamientos de la Procuraduría General de la
República. Dicen que los accionantes no tenían ningún derecho
individualizado en su favor cuando entró en vigencia la Ley No. 7101, por
lo que lo actuado por la Asamblea es legítimo, y que si algún reclamo
subsiste, sería una cuestión de legalidad que tiene su sede específica.
Agregan que conviene alentar la vigencia de la referida Ley 7101 , porque
su promulgación produjo una reactivación notable de la industria de la
construcción, particularmente de locales para dar en arrendamiento, y
muestran algunos cuadros comparativos al respecto.

Quinto
"G. y Scriba, Sociedad Anónima" dice que como propietaria de un terreno
sobre el que va a edificar próximamente, lo que aquí se resuelva afecta sus
intereses. Agrega que entendiendo por "derecho adquirido" aquel que "se
encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una
persona", no puede decirse que lo tengan los accionantes A. y S., porque la
prioridad se consolidaba como derecho, en la legislación anterior, cuando
el inquilino desalojaba por motivo de reparaciones o construcción total, que
no es el caso de ellos. Que, además, la Ley No. 7101 es de orden público,
por lo que sus dictados deben prevalecer sobre la legislación anterior, que
nació al amparo de otras circunstancias históricas. Que no hay violación del
artículo 45 porque al antiguo inquilino se le concede una indemnización,
precisamente en los términos de la Ley No. 7101, todo lo cual configura un
nuevo derecho adquirido, pero en favor del propietario del inmueble.
Concluye solicitando también que se declare sin lugar el pedimento de los
accionantes.

Sexto
La audiencia oral de este asunto tuvo lugar el 8 de febrero último. Hicieron
uso de la palabra los accionantes y el señor procurador general de la
República, además de los coadyuvantes dichos, sobre la procedencia o
improcedencia de la gestión, desde su particular punto de vista. En general,
reiteraron los planteamientos anteriores, ya reseñados.
S.. Esta resolución se dicta dentro del plazo especial previsto en el
Transitorio ll de la ley que rige esta jurisdicción.
R. elM.A.; y,
CONSIDERANDO:

Primero
Dispone el artículo 45 de la Constitución Polltica que: "La propiedad es
inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público
legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso
de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización
sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos
años después de concluido el estado de emergencia. Por motivos de
necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los
dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad
limitaciones de interés social."
Tales dos párrafos responden a orlgenes históricos y concepciones
ideológicas radicalmente diferenciados, al punto de que podría sostenerse
de que se trata de afirmaciones contradictorias: por la primera, la propiedad
es inviolable en todo caso, pues en rigor la expropiación no es una
limitación sino una condición de perecimiento del derecho real sobre la
cosa por extinción de la cosa misma, que sale del tráfico jurldico, al paso
que conforme al segundo mandato, caben limitaciones siempre y cuando
sean de "interés social" y las haya decretado la Asamblea "por motivos de
necesidad pública" con el voto de por lo menos dos tercios de sus
miembros. El primer párrafo proviene de la concepción de que la propiedad
es un derecho "natural" indiscutible, inherente a toda persona por el hecho
de ser persona, y en nuestra historia constitucional aparece desde el "Pacto
Social Fundamental Interino de Costa Rica" o "Pacto de Concordia" del 1
de diciembre de 1821 (artículo 2), se repite con ligeras variantes en la "Ley
de Bases y Garantías" del 8 de marzo de 1841, y en las Constituciones del 9
de abril de 1844 (artículos 1, 13 y 14), del 10 de febrero de 1847 (artículo
7), del 27 de diciembre de 1859 (artículo 25), del 15 de abril de 1869
(artículo 24) y del 7 de diciembre de 1871 (artículo 29) que estuvo en
vigencia hasta 1943, salvo el breve interregno que significó la aplicación de
la Constitución del 8 de junio de 1917, derogada el 3 de setiembre de 1919.
El párrafo segundo del actual artículo 45 es el mismo párrafo segundo que
se introdujo en los años 1942 y 1943 al artículo 29 de la Constitución de
1871, y se asienta en el social cristianismo del Código Social de Malinas
proveniente del sociologismo funcionalista de León Duguit, de principios
de este siglo. Se consideró necesario ese segundo párrafo para armonizar el
texto anterior sobre propiedad, que predicaba el carácter inviolable de ésta
y por tanto era un valladar infranqueable a la intervención del Estado en los
mecanismos económicos, con las nuevas corrientes encaminadas a
favorecer a las mayorías desposeidas, que a su vez generaron la legislación
tutelar propia de esos años, como las llamadas "garantías sociales" y la
legislación inquilinaria, principalmente. No sobra agregar que tal reforma
constitucional al texto de 1871, que pasó sin alteraciones a la Constitución
vigente del 7 de noviembre de 1949, se dictó en época de suspensión de
garantías constitucionales, a raíz del cierre de los mercados de exportación
por la Segunda Guerra Mundial, y con el apoyo de grandes sectores de la
población. Todo para concluir que, en punto a la disciplina constitucional
del patrimonio, sólo son admisibles las limitaciones "de interés social"
dictadas por ,motivos de necesidad pública con el voto de por lo menos dos
tercios del total de diputados, sea por treinta y ocho votos. La exigencia de
esa votación calificada se debe a que en la Constitución subyacen y
coexisten el orden público político (organización esencial del Estado, de la
propiedad y de la familia), el orden público social (intervención del Estado
para salvaguardar los intereses de grandes sectores de la población), y más
tenuemente, también el orden público económico (la actividad del Estado
encaminada a fomentar el sistema económico prevaleciente). De ahí que
sea necesario que las leyes de uno u otro carácter deban adoptarse por una
mayoría suficientemente representativa de los diversos sectores que
integran la Asamblea, pero sin que la mayoría sea de tal magnitud que
produzca un derecho de veto en favor de las minorías parlamentarias.

Segundo
Estima la mayoría de la Sala que en cuestiones como la presente, el examen
de la naturaleza de la ley y de si se cumplió con la exigencia constitucional
de la votación calificada, debe hacerse de oficio, y aunque no hubiere sido
alegada de modo expreso por los accionantes. Ello así no sólo en aplicación
de la regla "lura novit curia" sino también porque por expresa disposición
de los artículos 1 y 8 de la ley que rige esta jurisdicción, la materia que le
está confiada tiene por objeto garantizar la supremacía de las normas y
principios constitucionales, además de otros, y entre tales normas y
principios se cuentan, obviamente, los relativos al procedimiento calificado
de formación de la ley, según sea la materia de que trate, en virtud de la
exigencia que acaba de exponerse. De manera que, a la luz de las
consideraciones que anteceden, ¿contiene la Ley No. 7101 limitaciones a la
propiedad y, en caso afirmativo, fueron adoptadas por la Asamblea con el
voto de por lo menos dos tercios de sus miembros?

Tercero
Apreciada en su conjunto, la referida Ley No. 7101 establece "como deber
social la debida conservación de las casas o locales de alquiler, tanto de
parte de los arrendantes como de los arrendatarios" (artículo 6), lo que se
aviene con la declaratoria expresa de que se trata de un ordenamiento "de
orden público" destinado a las relaciones originadas en los arrendamientos
de inmuebles con instalaciones que sirven para vivienda, comercio,
industria,oficinas o servicios, incluso en favor de los miembros de la
familia del arrendatario ausente, si se trata de viviendas (art.1);
ordenamiento este que tiene principios propios que han de interpretarse en
favor del inquilino (arts. 2 y 3). Prohíbe el subarriendo, sin que la
tolerancia al respecto del arrendante pueda perjudicar a éste, así como la
cesión o préstamo del derecho por parte del inquilino que desocupa en lo
personal, pero admite la inclusión del derecho arrendaticio en los traspasos
de establecimientos comerciales o industriales (art. 8). Cuando la relación
sea a plazo, éste se entenderá prorrogado a su vencimiento de modo
obligatorio para el arrendante y potestativo para el arrendatario. A partir de
su vigencia, libera de sus mandatos las relaciones sobre edificaciones que
estuvieren desocupadas, salvo que se trate de "casas de habitación
consideradas de interés social" o de locales destinados al comercio, la
industria o la artesanía en (pequeño, los cuales a su vez entra a definir (art.
9). Admite la renta escalonada, que puede ajustarse a un índice oficial al
respecto o a un incremento fijo que no exceda del quince por ciento anual,
a elección de partes (art.10). Con todo, cabe "la modificación del precio del
alquiler y su modalidad de pago" en cualquier tiempo por acuerdo de
partes; si no hubiere acuerdo, remite a la fijación judicial de ese precio,
siempre que hubieren transcurrido treinta meses de la fijación anterior, o
sesenta meses cuando se trate de "vivienda de interés social". Dicha
fijación judicial del precio se llama "renta justa", y habrá de sustentarse en
prueba pericial considerando incluso "el ingreso del núcleo familiar" si se
trata de "viviendas de interés social" (art. 11). Al iniciarse las diligencias
judiciales para la fijación del precio, se ordenará el pago de uno provisional
que es exigible de inmediato so pena de desalojo por falta de pago, y la
suma que en definitiva se fije tendrá efecto retroactivo desde el comienzo
de los trámites, con los mecanismos de reintegro del caso (art.12). A pesar
de que se hubiere estipulado fecha para el pago, el inquilino podrá atrasarse
válidamente hasta ocho días, e incluso acudir con su dinero ante una
autoridad judicial, siempre que lo sea del lugar donde se halle el inmueble
(art. 13). Si las instalaciones no permiten el uso individualizado de la
electricidad, agua o sistemas sanitarios, o el deterioro de la construcción
pone en peligro a los moradores, el inquilino podrá negarse a pagar al
arrendante pero deberá depositar el precio ante una autoridad judicial,
quien resolverá luego a quién habrá de girarse, y sin que el costo de las
reparaciones pueda dar lugar a aumento en ese precio (arts. 15 y 18 a 20).
Si la suspensión de los servicios básicos proviene de, falta de pago por el
arrendante, el inquilino podrá usar el dinero del precio en abonar lo que se
deba por esos conceptos, y el ente público que les presta estará obligado a
reconectar el servicio aunque el pago no haya sido total (art. 16). Cuando se
trate del servicio de agua potable y alcantarillado, la cuota básica
corresponderá al arrendante (art. 17). El desalojo del inquilino procederá no
sólo por falta de pago del precio, sino también cuando el arrendante de la
casa la requiera para uso propio o de su familia inmediata, haya dispuesto
hacer una nueva construcción total o sean necesarias reparaciones
indispensables, las instalaciones se usen para actos contrarios a la moral o a
las buenas costumbres, las ocupen personas que promuevan escándalos,
sean abusivamente numerosas, causen daños de consideración, impidan la
inspección periódica por el propietario o cambien el destino de lo
arrendado, además de la cesión o subarriendo y del desalojo en lo personal
(art. 21). En todo caso, si la solicitud es para uso propio del arrendante o de
su familia, deberá concederse al inqulino cinco meses para que desaloje, al
igual que cuando se trate de nueva construcción total, con el correlativo
pago al inquilino de todos los daños y perjuicios causados si con ello se
encubrieron maniobras fraudulentas (art. 22, 23, 24 y 25). Si se tratare de
desalojo por nueva construcción total de un local comercial, industrial o de
oficina, el arrendante deberá indemnizar al inquilino con el importe de
nueve o seis meses del alquiler vigente, y "...en esta forma cesará toda
relación contractual entre el inquilino y el arrendante. En este caso, el
arrendante podrá disponer libremente del inmueble una vez concluida la
edificación..." (art. 26). Todo, acompañado de las respectivas sanciones
penales sobre el arrendante desleal, incluso si discriminare a menores de
edad o pusiere como requisito para conceder el inmueble que no lo habiten
niños (art. 29) y sobre el inquilino que se comporte abusivamente (art. 30).
Finalmente, ,cuando el inquilino hubiere sido desalojado con infracción a
los derechos que le otorga la... ley, ...el tribunal podrá ordenar (su)...
reinstalación en el inmueble", al tenor del artículo 31. La enumeración es
harto elocuente, y pone de manifiesto que el ámbito de aplicación de lo que
las partes hubieren consentido en uso de la libertad de contratación de cada
uno proveniente de la inviolabilidad de su respectivo patrimonio, es
mínimo cuando se trata de una relación inquilinaria. El "querer
entrelazante" propio de la libertad de contratación privada, que a su vez es
fruto de la disponibilidad del patrimonio, queda muy drásticamente
reducido frente a una ley que, según su decir, es de orden público y se
ocupa de la casi totalidad de los aspectos que peueden darse en la relación.
Voto 479-90 (parte 2 de 2)

Cuarto
Aclarado como está que cuando se trata de la relación inquilinaria,
indudablemente y por mandato de una ley de orden público se está en
presencia de limitaciones a la propiedad, queda la segunda cuestión: en la
especie, ¿tales limitaciones se dictaron con el voto de por lo menos treinta
y ocho señores diputados a la Asamblea Legislativa? Del estudio del
expediente de la Asamblea No. 10.180 que dio origen a la comentada Ley
No. 7101, que se ha tenido a la vista, se desprende que la iniciativa provino
del Poder Ejecutivo, quien el 30 de agosto de 1985 propuso una reforma a
la legislación inquilinaria. La reforma consistía únicamente en dejar a la
libre contratación entre las partes lo relativo a la fijación del precio y del
plazo de vigencia de las relaciones, cuando se tratare de viviendas cuyo
valor para efectos tributarios fuera de tres millones de colones o más, o de
dos millones o más por apartamento, en los casos de propiedad horizontal.
De inmediato, la iniciativa se transformó en una reforma total al
ordenamiento que venía rigiendo con anterioridad en la materia. Durante la
tramitación parlamentaria, se esgrimieron argumentos de la más variada
índole, entre los que destacan los favorables en el sentido de que vendría a
propiciar una reactivación económica porque envolvía un estímulo a la
industria de la construcción, y los negativos fundados en que implicaba una
derogatoria de lo que los interesados llamaban "derechos adquiridos" al
amparo de la legislación anterior. En lo que aquí interesa, conviene resaltar
que se planteó la cuestión de si la que luego fue la Ley No. 7101 debía ser
aprobada o no por treinta y ocho votos del total de miembros de la
Asamblea. Así por ejemplo, en la sesión ordinaria No. 66, celebrada el 5 de
setiembre de 1988, expresamente fue expuesto por el diputado de entonces
C.B. que el proyecto ameritaba, para convertirse en ley de la República, 38
votos (folios 2007 y ss.), a lo que el señor presidente de la Asamblea en
aquella época, V.C., replicó en el sentido de que bastaba para la legitimidad
de la ley con "...la mayoría absoluta de los diputados presentes..." (f. 2073).
Esa decisión presidencial fue apelada ante el plenario de la Asamblea, y el
P.V. fue claro en el sentido de que votaría el proyecto negativamente por el
fondo, pero consideraba que para su aprobación bastaba con la mayoría de
los diputados presentes. Al efecto, estimó que no se estaba en presencia de
la materia regulada en el párrafo segundo del artículo 45 Constitucional
porque, en su opinión, el arrendatario no cuenta a su favor con derecho real
alguno sobre la cosa; además, porque no se estaban imponiendo nuevas
limitaciones a los propietarios de inmuebles sino más bien liberándolos de
antiguas restricciones, y porque el correcto sentido de la regla
constitucional es el de "límites" a la propiedad, y no limitaciones (fs. 2076
a 2083). Sometida a votación que fue la apelación dicha, fue declarada sin
lugar, pues de cuarenta y dos señores diputados presentes, votaron a favor
sólo cinco (f. 2083). Al votarse el proyecto de ley en tercer debate, el 7 de
setiembre de ese año, obtuvo veintiséis votos a favor y veintitrés en contra
(f. 2170), por lo que se dio por aprobado. Sin embargo, de inmediato fue
planteada revisión de la votación recaída en tercer debate, la que a su vez
fue desechada el día 8 de ese mismo mes de setiembre, pues obtuvo
veintidós votos afirmativos de cuarenta y siete diputados presentes (f.
2184). Acto seguido, se ordenó la continuación de los trámites habituales
(f. 2205). El Poder Ejecutivo la sancionó el 6 de octubre, y la aparición en
el Diario Oficial "La Gaceta", con mención expresa de que "rige a partir de
su publicación, se dio el 18 de octubre de ese mismo año de 1988.

Quinto
De manera que, por contener limitaciones al dominio y por no haber sido
adoptada con el voto de por lo menos treinta y ocho señores diputados, y
siempre en el criterio de la mayoría de la Sala, la cuestionada Ley No. 7101
de 6 de octubre de 1988 es inconstitucional, y así debe declararse. Artículos
10 y 45 de la Constitución, en relación con los numerales 1, 2-b), 3, 8, 73-
a), 88, 89, 90 y 91 de la Ley No. 7135 que rige esta jurisdicción.
Consecuentemente, por tratarse de un vicio originario que afecta a la ley en
su totalidad por defectos de formación, la nulidad que aquí se declara ha de
serlo también de la totalidad de la ley, porque la votación de un proyecto es
un acto legislativo único y referido a un todo unitario. Además, el esfuerzo
por rescatar las partes de ella que no envuelvan limitaciones al dominio,
dejaría como resultado normas que por incoherentes no tendrían mayor
utilidad. Del mismo modo, y dada la gravedad de dicho vicio originario, se
torna innecesario el examen de los reproches de los accionantes sobre si
hay derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior y aplicación
retroactiva perjudicial de normas posteriores, así como de las cuestiones
colaterales que plantearon los coadyuvantes, siempre en el criterio de la
mayoría de la sala.

Sexto
Con todo, la mayoría de la Sala estima que la anulación que acaba de
dictarse, tomada pura y simplemente, produciría gravísimas dislocaciones a
la seguridad, la justicia y la paz sociales, que deben atemperarse a la luz del
artículo 91 de la Ley No. 7135. En efecto, se trata de un ordenamiento
necesario para la inmensa mayoría de los habitantes del país, que por
definición carece de un lugar de su propiedad donde habitar o ejercer su
comercio, industria o actividad profesional, y que desde 1939 venía
protegida frente a los propietarios de inmuebles por una legislación tutelar
derivada de preocupaciones de orden público social. Fuera de algunos
aspectos que no es del caso puntualizar ahora, en vista de la solución
anulatoria adoptada, lo cierto es que la comentada Ley No. 7101 en gran
parte está formada por las soluciones jurisprudenciales con que se fueron
complementando las primitivas normas legales, que fueron dictadas en
consonancia con momentos históricos distintos, a raíz de lo cual dichas
reglas no siempre armonizaban bien entre sí, o se prestaban a
comportamientos desleales entre las partes. Todo ello justifica en buena
parte el movimiento de opinión que generó la Ley No. 7101, pero la
bondad del propósito no justifica el menoscabo constitucional que obliga a
declarar la inconstitucionalidad de raíz y en cuanto a la ley toda, por
tratarse de un vicio originario que la torna ilegítima en su integridad. Por
ello, la mayoría de la Sala opta por declarar vigente la legislación dictada
con anterioridad a la Ley No. 7101, que a pesar de sus fallas se había
consolidado como cuerpo de normas expresas y soluciones
jurisprudenciales generalmente conocidas de los interesados. Tanto, que
puede decirse con relativa certeza que en punto al derecho inquilinario se
había consolidado con los años un cuerpo de doctrina que no debe
menospreciarse, y que es preferible dejar subsistente mientras la Asamblea
Legislativa no tenga a bien ocuparse nuevamente del problema, que por
supuesto sigue latente. Dejar al país sin ninguna legislación inquilinaria
sería un retroceso enorme y lesivo al orden público social que la ha
justificado desde tiempo atrás, y dar primacía al orden público político que
gobierna al primer párrafo del artículo 45 Constitucional sin razón valedera
que lo aconseje. Con todo, observa la Sala que en el artículo 32 de la Ley
No. 7101, relativo a las derogatorias expresas, se deslizó un error de cita de
las normas que quedaron derogadas, explicable en las circunstancias y fácil
de subsanar ahora, sobre las que se restablecen por mandato de la Sala. En
efecto, ahí se deroga expresamente la llamada "Ley de Inquilinato" No. 6
de 21 de setiembre de 1939, que antes dio en llamarse "Ley de
Subsistencias" y que se relacionaba con materias distintas de la
arrendaticia, y tanto ella como la otra que se cita en el artículo 32, la No.
680 de 3 de setiembre de 1946 y sus reformas, quedaron refundidas en la
"Ley de Inquilinato" No. 4898 de 16 de noviembre de 1971, publicada en el
Diario Oficial "La Gaceta" No. 244 de 8 de diciembre de 1971 , y fue
adicionada con cuatro artículos que corrieron la numeración consecutiva,
por la Ley No. 6387 de 5 de setiembre de 1979 publicada en el Diario
Oficial "La Gaceta" No. 177 de 21 de setiembre de 1979. Finalmente, y
siempre en aplicación del artículo 91 de la Ley No. 7135 de cita, se dispone
que la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley No. 7101 desde su
promulgación, que fue como se dijo por publicación en el Diario Oficial
"La Gaceta" No. 197 del 18 de octubre de 1988, se hace sin perjuicio de
derechos adquiridos de buena fe. A los efectos de este fallo, por "derechos
adquiridos de buena fe" deben entenderse las prestaciones que se dieron
entre las partes de una relación inquilinaria al amparo de la Ley No. 7101
mientras estuvo vigente y que a la fecha se encuentren extinguidas. Es
decir, no es posible recuperar ahora lo pagado pero a partir de este fallo las
relaciones se regirán por la legislación anterior que acaba de mencionarse.
Por "extinguidas", han de entenderse las prestaciones que fueron aceptadas
por aquél a quien perjudicaron sin llevarlas a los tribunales en su momento,
o porque habiéndolas llevado a estrados judiciales, fenecieron por
resolución firme en la vía correspondiente sin posibilidad ahora de revisión
alguna. Del mismo modo, habrán de fallarse conforme a la legislación
anterior que se mantiene, las cuestiones que estuvieren pendientes ante los
tribunales y que hubieren sido suspendidas en sus trámites por la
interposición de esta inconstitucionalidad.
POR TANTO:
En voto de mayoría, se declara con lugar la acción y se anula por
inconstitucional en su totalidad la Ley de Inquilinato No. 7101 de 6 de
octubre de 1988 desde su entrada en vigencia, que lo fue por publicación en
el Diario Oficial "La Gaceta" No. 197 de 18 de octubre de 1988, por
violación de las reglas de procedimiento establecidas para su promulgación
en el artículo 45, párrafo segundo, de la Constitución Política. En
consecuencia, se mantiene vigente la legislación inquilinaria derogada por
la que aquí se anula, tal y como se recogió en las leyes No. 4898 de 16 de
noviembre de 1971, publicadas en el Diario Oficial "La Gaceta", No. 244
de 8 de diciembre de ese año, y No. 6387 de 5 de setiembre de 1979,
publicada en el Diario Oficial "La Gaceta" No. 177, de 21 de setiembre de
ese mismo año. Conforme al artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la
fecha de vigencia de la ley anulada. Todo, sin perjuicio de derechos
adquiridos de buena fe, según se explica al final del Considerando que
antecede.
R.E.P.E., J.B., J.E.C.B.,
J.L.A., L.P.M., F. delC.R., R.M.Z., J.C.C.L., secretario.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS BAUDRIT Y CASTRO:
Los Magistrados Baudrit y C. salvan el voto y declaran sin lugar el recurso,
con base en las siguientes consideraciones, que redacta el primero de ellos:
Disponen los artículos 75 y 77 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
el primero que la inconstitucionalidad debe invocarse, en el caso pendiente
de resolver, como medio razonable de amparar el derecho que se considera
lesionado y el segundo que en tratándose de casos determinados se
extingue por caducidad si no se ejercita antes de que en el proceso se dicte
sentencia firme.
En el presente caso la acción, en lo que interesa al accionante A.A., está
caduca, pues la resolución de alzada- que no tiene recurso y que puso fin al
proceso, se dictó antes de que aquella fuera presentada ante esta Sala-.
En el juicio de desahucio contra el accionante S.B. este adujo la
inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley de Inquilinato vigente
número 7101 de seis de octubre de mil novecientos ochenta y ocho por
considerar que viola los artículos 34 y 45 Constitucionales, como medio de
amparar su derecho, única que en consecuencia debe examinar esta Sala.
En la acción correspondiente el señor S.B. aduce como motivos de
inconstitucionalidad del artículo 26 citado el que éste quebranta: a) El
principio de irretroactividad consagrado en el artículo 34 de la Constitución
PoIítica por cuanto él gozaba de derechos adquiridos de índole patrimonial
en virtud del arrendamiento, b) el 41 porque la indemnización por la
privación de ese derecho no puede ser la que ese artículo acuerda sino la
que los tribunales deben fijar en virtud de ultra actividad de la ley
derogada, que consagraba además el llamado derecho de prioridad, para el
inquilino, con motivo de nueva construcción, y c) el 45 porque al dar por
terminada la relación inquilinaria se produce una expropiación de "La
Hacienda" del comerciante, sin indemnización por ello.
La inconstitucionalidad de una norma deviene de la contradicción que
resulta de su simple comparación con un precepto constitucional o con un
principio de este rango. El artículo 26, por sí, no se ve que roce con
principio constitucional alguno ni con los artículos 34, 41 ni 45
constitucionales, ya que su texto simplemente estatuye la obligación para
los propietarios de llenar algunos requisitos legales en el caso de que
soliciten desalojo de locales comerciales, industriales o de oficina con
motivo de nueva construcción. El derecho del inquilino a ser indemnizado,
en la cantidad que la ley preve y el del propietario de quedar liberado de la
relación contractual inquilinaria en virtud del pago a fin de disponer
libremente de la nueva edificación (consecuencia necesaria de lo anterior)
así como la obligación, para el juez, de ordenar ese pago de previo a la
ejecución del desalojo. Del texto no se infiere una aplicación retroactiva, ni
una denegatoria de justicia, ni la privación de propiedad alguna.
Las razones de disconformidad del recurrente devienen no de la
confrontación del texto impugnado con el de la Constitución sino con el de
la Ley de Inquilinato que se deroga, en cuanto esa derogatoria suprime
derechos legales o contractuales nacidos con motivo de los arrendamientos
que se celebraron durante su vigencia, cuya existencia y cumplimiento, en
caso de impugnación, debe demostrarse- con las consecuencias que de ello
se deriven- , en la vía correspondiente.
De acuerdo con lo expuesto, si la inconformidad aquí acusada, deviene de
que en el caso concreto de desahucio el juzgador que de él conoce haya
considerado que basta con tener por cumplidos los extremos del artículo 26
cuestionado- con omisión de pronunciamiento en esa vía de los presuntos
derechos adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas que el
accionante estima existen a su favor- para proceder en consecuencia, la
inconstitucionalidad no deviene de la ley sino de lo actuado
jurisdiccionalmente, en cuyo caso esta S. no podría conocer por disposición
expresa del artículo 10 Constitucional.
J.B., J.E.C.B., J.C.C.L., secretario.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO PIZA ESCALANTE:
Desde el punto de vista formal, concurro en el voto de mayoría, disiento del
de minoría y declaro que esta jurisdicción no está limitada por los motivos
de inconstitucionalidad ni por las normas o principios de la Constitución
invocadas o debatidas por las partes, sino que, por el contrario, puede y
debe fundarse en cualesquiera otros a su juicio pertinentes; en cuanto al
fondo, a la inversa disiento del primero, concurro en el segundo y en
consecuencia desestimo el recurso en el sentido de que la Ley de
Inquilinato No. 7101 de 6 de octubre de 1988, no es inconstitucional al
menos por los vicios de procedimientos estimados por la mayoría, pero esto
por razones totalmente diversas de las de los Magistrados B.G. y C.B.,
como se verá.
EN CUANTO A LO FORMAL:
I En cuanto a lo Formal: La competencia de la Sala Constitucional: En
cuanto a lo primero -la cuestión formal del alcance de la competencia
de la Sala- mi posición se funda además de en las razones del propio
voto de mayoría.
1 En la naturaleza misma, liberal, tutelar e informalista y los
consiguientes principios pro libertate pro homine pro sententia
propios de la Justicia Constitucional en un Estado democrático
y social de derecho que la Constitución aspira a consolidar en
Costra Rica;
2 En la convicción de esa Justicia Constitucional no está ni puede
estar condicionada por los criterios o intereses de las partes,
porque el Derecho de la Constitución es del más eminente
orden público, sobre todo para una jurisdicción cuyo objeto es
precisamente, como reza el artículo 1 de su Ley:"Garantizar la
supremacía de las normas y principios constitucionales y del
Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República,
su uniforme interpretación y aplicación así como los derechos
y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o
en los instrumentos internacionales de derechos humanos
vigentes en Costa Rica";
3 En todo caso en el principio universal jura novit curia, en cuya
virtud la llamada "regla de congruencia", incluso en los
procesos del más puro carácter dispositivo, como los civiles o
mercantiles, sólo rige entre las "pretensiones" de las partes y
lo "dispositivo" , de la sentencia, es decir, entre lo que aquéllas
piden y lo que el tribunal les da, pero nunca respecto de la
valoración de los hechos ni mucho menos, de la determinación
y declaración del derecho aplicable, que el juez está obligado a
conocer e imponer por sí, con toda libertad, por encima y aun
con prescindencia del invocado por las propias partes;
principio este que, por el mismo valor preeminente del
derecho de la Constitución resulta, desde luego, mucho más
pertinente en tratándose de la Justicia Constitucional.
4 Y toda la Ley de la Jurisdicción Constitucional está impregnada de
este sentido, como se desprende, entre otros, de los artículos
10 de la Constitución 1, 2 a) y b), 3, 8, 12, 13 y en lo
específicamente relativo a la acción de inconstitucionalidad,
75, 23, 82, 87.1- a contrario sensu-88, 89 y 91 de la primera
sobre todo el 89 según el cual: "la sentencia que declare la
inconstitucionalidad de una norma de ley o disposición
general, declarará también la de los demás preceptos de ella, o
 de cualquier otra ley o disposición cuya anulación resulte
evidentemente necesaria por conexión o consecuencia..."; está
claro que aunque no le hayan sido impugnados de manera más
o menos expresa o no le hayan sido mencionados del todo.
II EN CUANTO AL FONDO: la constitucionalidad de la ley: En cambio,
sobre el fondo: la validez o invalidez constitucional de las normas
impugnadas no puedo aceptar la tesis de la mayoría según la cual la
Ley de Inquilinato resulta inconstitucional, por contener limitaciones
a la propiedad privada y no haber contado con la votación legislativa
calificada exigida para la aprobación de las mismas por el párrafo 2)
del artículo 45 de la Constitución.Esa tesis se funda en la creencia, a
mi juicio equivocada, de que la Ley de 1988, al sustituir totalmente
la anterior No. 6 de 21 de setiembre de 1939 y sus reformas, se erigió
en algo así como una regulación ex novo de la relación inquilinaria
y, en consecuencia vino a imponer limitaciones a la propiedad
privada que han de considerarse innovadoras, aunque ya existieran
antes o incluso fueran menores que las impuestas por la que derogó.
1 No puedo compartir del todo este planteamiento, el cual,
obviamente, so capa de una exigencia formal establecida para
proteger la propiedad privada, simplemente conduce a
restablecer las limitaciones muchísimo más gravosas de la
vieja legislación. Desde el punto de vista de la permanencia
que es consustancial al orden constitucional, poco o nada
importa si una ley nueva formalmente deroga, sustituye o tan
sólo reforma otra anterior: las normas no operan ni están
destinadas a operar en el vacío, sino que crean, modifican o
extinguen instituciones que se suceden en el tiempo y se
entrecruzan en el espacio y la realidad de la sociedad cuya
vida pretenden ordenar. No es posible, razonable y por ende,
constitucionalmente, afirmar que la Ley de Inquilinato de
1988 vino a imponer a la propiedad privada limitaciones que
requerían de una votación legislativa calificada, sin analizarlas
en su perspectiva histórica, de la cual resulta todo lo contrario:
que, lejos de haber venido a limitar aquella propiedad que la
Constitución garantiza y protege, a lo que vino fue a menguar
las limitaciones mucho más onerosas de la vieja legislación,
liberándola de cargas que soportaba y sin importancia ninguna
que ya no tuviera que soportar.
2 Salvo una: la del artículo 1 de la Ley, en cuanto reconoce que el
derecho del inquilino es transferible a su grupo familiar,
mientras que hasta entonces no lo era de manera textual. Sin
embargo, la novedad es tan sólo aparente, dado que, ya lo
había venido concediendo la jurisprudencia tradicional, esa
 extensión del derecho del inquilino debía tenerse por
implícitamente reconocida por costumbre y agrego yo sobre
todo por ser una consecuencia razonable y normal del carácter
familiar, cuasialimentario de la situación subjetiva del
inquilino al amparo de la vieja ley.
3 Por otra parte, contrariamente a la clásica y lamentable
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia según la cual
"la propiedad no tiene contenido constitucional" (sentencia del
9 de diciembre de 1971, apenas paliada después, por ejemplo
en la del 25 de marzo de 1983), considero que, al igual que
todo otro derecho o concepto contenido en la Constitución, los
de propiedad privada sí tienen, y tienen que tener un preciso
contenido constitucional. El hecho de que la Constitución no
determine con precisión sus alcances y atributos, no autoriza a
"desconstitucionalizarlos" suponiendo como lo hizo la Corte
en aquella ocasión que el legislador hubiera sido investido de
una especie de delegación constituyente para delimitarlos a
discreción.
4 Nos hallamos pues frente a típicos conceptos indeterminados de
los que está llena toda Constitución por su misma naturaleza
general y comprimida; determinarlos en su mismo contenido
constitucional no es tarea del legislador, sino del juez y del
juez de constitucionalidad precisamente el cual desde luego no
para inventarlo sino para desentrañarlo del propio orden
constitucional... Y digo del orden constitucional porque éste
más allá de las escuetas normas positivas escritas en la
Constitución está formado por todo un sistema de valores,
principios y normas de normalidades y normatividades que se
condicionan e influyen recíprocamente, y que le dan su sentido
concreto al ordenamiento fundamental de cada país en cada
tiempo determinado; ordenamiento fundamental que, a su vez
necesariamente cuelga de una opinio iuris, es decir, de la
convicción del derecho compartida por los miembros de la
comunidad en su conjunto.
5 Lo anterior tiene en mi concepto, atinencia para comprobar cómo
el contenido constitucional del derecho de propiedad y de la
propiedad privada en la Costa Rica en 1988-1990, estaba o no
ya condicionado por la larga aceptada vigencia de la Ley de
Inquilinato de 1939 y como las limitaciones que la de 1986
contiene no son mayores sino mucho menores que las de
aquélla de manera que tampoco desde el punto de vista del
derecho del concepto constitucional de propiedad privada la
ley ahora cuestionada vino a imponerlas sino por el contrario a
 disminuirlas en unos casos y a eliminarlas en otros de manera
que exigir una mayoría legislativa calificada para derogar la
primera o para aprobar la segunda sería absurda y contraria al
sentido mismo del derecho de la Constitución las leyes se
aprueban normalmente por mayoría absoluta en la Asamblea
Legislativa salvo cuando la Constitución requiera de una
votación mayor (artículos 19 y 124 ídem); las excepciones a
esa regla como tales son de interpretación restrictiva en
general pero lo son más y sobre todo cuando se trata de los
derechos fundamentales de las personas respecto de los cuales
la regla de oro es el principio de que todo lo que los favorezca
debe interpretarse y aplicarse extensivamente y todo lo que los
limite, restrinja o excluya como materia odiosa debe serlo
restrictivamente. En el caso de autos la exigencia de una
mayoría legislativa calificada sólo lo es para imponerle a la
propiedad privada limitaciones de interés social y sólo en la
medida en que las imponga no para ampliarla o para quitarle o
reducirle limitaciones anteriores. Frente a esto, como dije, a mí
me resulta totalmente indiferente la cuestión meramente
gramatical de si la nueva Ley derogó, sustituyó o simplemente
reformó la anterior; máxime si se tiene presente que las
mayores limitaciones a la propiedad privada resultantes de la
legislación anterior fueron del año de 1942 a pesar de que la
Constitución de 1871 no las admitía en ningún caso (la norma
equivalente a la del actual artículo 45.2 no fue incorporada al
29 de aquélla hasta un año después) e introducidas en un
período de permanente suspensión de los derechos o garantías
constitucionales en consideración de la Segunda Guerra
Mundial.
6 Al pronunciarme en la forma en que lo hago y dado que de todos
modos la sentencia de mayoría causa la anulación de la
totalidad de la Ley impugnada y el restablecimiento de la
legislación anterior lo hago analizando únicamente la cuestión
considerada por la mayoría de si por contener limitaciones a la
propiedad privada requería de la votación calificada prevista
por el artículo 45.2 de la Constitución sin entrar a considerar
por innecesarios los reparos de constitucionalidad interpuestos
por el accionante respecto del contenido de determinadas
disposiciones concretas; ejercicio este que sí habría sido
necesario conforme al artículo 87.1 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional si la sentencia misma hubiera
desestimado la acción.
III R.E.P.E., J.C.C.L., secretario.