EL DEBIDO PROCESO TRIBUTARIO: DEFICIENCIAS DE LAS ACTUACIONES

ADMINISTRATIVAS ADELANTADAS POR LAS AUTORIDADES TRIBUTARIAS

EN COLOMBIA

Alexandra Paola Sánchez Arias

Código: 1.098.632.017
Jorly Viviana Angarita Jiménez
Código: 1.098.659.301

CORPORACION DE CIENCIA Y DESARROLLO “UNICIENCIA”

FACULTAD DE CONTADURÍA PÚBLICA
BUCARMANGA
2017
Introducción
 El debido Proceso

El debido proceso surge con la Constitución Política de 1991 como una garantía
constitucional de rango fundamental para los habitantes del territorio nacional en aras de
garantizar la efectividad de sus derechos ante cualquier situación legal que se les presentase,
toda vez que antes de la Constitución de 1991 las garantías procesales para las personas
inmersas en procesos judiciales no eran efectivas. Por esta razón, en un primer momento este
derecho se consagró como un blindaje en el ámbito penal para aquellos que se encontraban
sumidos en un proceso de este tenor, ya que antes de la Constitución de 1991 las garantías
para las personas se veían supeditadas a lo que los jueces y el Estado consideraban
pertinente, generando así una clara violación a los derechos de las personas. Expuesto lo
anterior, el constituyente decidió incluir dentro del articulado de la Constitución de 1991 la
garantía del debido proceso con el fin de imponer ciertas restricciones a los jueces y a
quienes realizan las labores investigativas en esta área, pues como se podía evidenciar las
instituciones a cargo de la labor investigativa y sancionatoria antes de la Carta Magna
rebasaban los límites de aquella facultad dada por el Estado y generaban en la ciudadanía
grandes incertidumbres a la hora de acudir a la justicia para solucionar sus inconvenientes.
Es así, que el artículo 29 de la Carta Política estableció que el debido proceso se
aplicaría a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, además que incluyo la
presunción de buena fe y la garantía del derecho de defensa al establecer que quien sea
sindicado tendrá derecho a ser asistido por un abogado el cual puede ser escogido por él o de
oficio. Así las cosas la inclusión de esta garantía procesal trae consigo la posibilidad de hacer
efectivos otros derechos que se encuentran intrínsecos en este artículo como lo es el derecho
de igualdad, el derecho a presentar y controvertir pruebas, el derecho a impugnar la sentencia
condenatoria y el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho; ahora bien, la
Corte en la sentencia T-442 de 1992 se refiere al debido proceso administrativo
manifestando que éste tiene el objetivo de garantizar la correcta producción de los actos
administrativos que produce la administración pública en la realización de sus objetivos y
fines, garantizando la defensa del ciudadano al señalarle los medios de impugnación
previstos respecto de dichos actos administrativos, y cuando crea el particular que a través de
ellos se han afectado sus intereses.
En base a esto, la jurisprudencia ha establecido que el debido proceso administrativo
es:
“el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de
actos por parte de la autoridad administrativa, que guarda relación
directa o indirecta entre sí, y cuyo fin está previamente determinado de
manera constitucional y legal”.

Atendiendo a esta definición, se tiene que al igual que el debido proceso penal, lo que
se busca con la extensión administrativa, es garantizar que el ciudadano goce de las garantías
necesarias en temas administrativos en pro de resolver su situación y no se vea afectado por
un trámite negligente o por una información errónea; en este sentido al hacer el análisis de las
actuaciones administrativas, entra en juego el debido proceso en las actuaciones
administrativas tributarias, tema principal de este escrito.

La causa

Un tema importante en el que hay que puntualizar es el del nivel de recaudo: en

Colombia el nivel de recaudo ha crecido conforme ha aumentado la base gravable, esto es,
los impuestos no han visto florecer una productividad en términos de capacidad real para
recaudar. De modo tal que la instauración de medidas para controlar de la evasión y
disminuir las exenciones podrían ser verdaderos pasos para hallar aumentos en el nivel de
recaudo sin tener que optar por esa segunda opción, menos acertada, de aumentar la base
gravable mediante reformas cada uno o dos años.
Y en este contexto de numerosas reformas tributarias sería apenas lógico suponer que
se ha venido realizando una evaluación de cada una de ellas que sirva como referente para las
próximas reformas, es decir, que esta revisión permita mejorar la capacidad de acción de las
siguientes medidas. No obstante, esto no sucede y son pocas las veces en las que se evalúan
los resultados alcanzados con cada una de éstas, entonces, ello no puede más que continuar
reproduciendo el estancamiento del recaudo. A este hecho que ya de por sí da cuenta de una
debilidad en la gestión del Estado se le suma otro. El recaudo siente como obstáculo,
también, lo que podría denominarse como la búsqueda de aumento continuo de beneficios
económicos: “La existencia de la doble contabilidad y la presencia de especialistas tributarios
muestran que los individuos y las empresas actúan de forma consciente para minimizar sus
ingresos gravables, lo cual es totalmente coherente con el principio de racionalidad
económica” (García & Gómez, 2005). Esta racionalidad se ha visto no detenerse ante nada:
justifica todo aun si es necesario infringir la ley, violentar las arcas del fisco y arruinar así la
situación presupuestal del Estado. Se trata pues de una racionalidad que de cifras sabe mucho
pero que desconoce de fundamentos éticos y morales.
Asimismo, las exenciones de pagos tributarios a algunos bienes o sectores que le
valen al Estado una pérdida millonaria de $40 billones anuales (Redacción El País, 2016)
tendrían una consecuencia adicional: promueve una cultura de “captura de rentas” en la que
los demás bienes o sectores buscarán la forma de asemejarse a los que se encuentran exentos,
estando incluso dispuestos a pagar por estas prebendas. En este sentido, habrá que reconocer,
si es que quiere analizarse el desarrollo de las reformas tributarias, que la presión de los
grupos de poder ha tenido una influencia trascendental en la conformación de la compleja
estructura tributaria del país. Y de cierto modo, lo que se da es una aceptación social de esta
situación con lo que se atenúa cada vez más la posibilidad de una reflexión profunda de sus
causas y consecuencias. La complejidad de esto fue analizada por el economista Gabriel
Misas: “Mientras no existan sanciones sociales y políticas contra los funcionarios públicos
corruptos, los grupos políticos que los patrocinan y se benefician de la corrupción y las
empresas privadas y sus funcionarios que, a través del fraude, la colusión y el soborno
atentan contra el patrimonio del Estado, las sanciones penales, por sí solas, no lograrán frenar
la corrupción (Misas, 2002).
Es así, que existe una tendencia a evadir impuestos por parte de los contribuyentes de
una manera abierta y descarada, por lo cual, las normas y cambios en las reglas de juego, son
cada vez más enérgicas y en algunas ocasiones contribuyen a generar fallas, como ocurre en
el análisis de este escrito sobre el proceder de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN ante su recaudo de impuestos sobre los contribuyentes y el arduo camino
hacia el cumplimiento del debido proceso tributario.

El efecto

De acuerdo a lo anterior y en relación al debido proceso administrativo tributario, se

pudo establecer, por medio de jurisprudencia sobre el tema, que existe cierto descontento
general en torno a los procesos de notificación y recepción de información por parte de la
DIAN para con los contribuyentes, toda vez que según lo establecido en el Estatuto
Tributario en sus artículos 565, 566-1 y 569, la notificación puede surtirse de diferentes
formas siendo estas excluyentes entre sí. Dada la naturaleza de la norma, se han presentado
descontentos por parte de los contribuyentes al evaluar que éstas, violan el derecho al Debido
proceso, pues los mecanismos no son los idóneos atendiendo a que no toda la población
tiene, conoce y maneja las herramientas electrónicas con las que se hacen dichas
notificaciones. Sin embargo, la Corte Constitucional en sentencia T- 165 del 2001 estableció
que:

“La notificación es el acto material de comunicación por medio del

cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los
actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública.
La notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la
existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de
manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y,
en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser
oído. Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los
interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de
la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del
término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del
conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas
emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su
ejecutoria” (Sentencia T-165-01, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Asimismo, la Corte Constitucional sobre el Debido Proceso Administrativo se

pronunció en (Sentencia T-103/, 2006) en la cual estableció que:

“…...Sin una adecuada oportunidad de conocer el contenido de las

decisiones administrativas, el particular afectado con ellas no tendrá una
oportunidad real de utilizar los mecanismos jurídicos a su alcance para
oponerse a ellas. Además, la notificación determina con claridad el
momento a partir del cual comienzan a correr los términos preclusivos para
ejercer tales mecanismos jurídicos, concretamente los plazos para el
agotamiento de la vía gubernativa o para la interposición de las acciones
contenciosas a que haya lugar. Con lo anterior se facilita la realización
práctica del principio de celeridad de la función pública…”
 Por esta razón al iniciar el análisis jurisprudencial se tiene que mediante la sentencia
C-929 de 2005, se estudió la constitucionalidad el artículo 568 del Decreto 624 de 1989, que
consagraba el procedimiento a seguir cuando las actuaciones realizadas por la
Administración Tributaria son notificadas por correo y por cualquier causa son devueltas. En
aquella ocasión la Corte manifestó que “la notificación personal es la forma principal de
notificar esa clase de actos y la notificación por edicto la forma subsidiaria, contrario a lo
sostenido por el actor cuando afirma que la notificación por edicto primaría sobre la
personal para los efectos del artículo 565 del Estatuto Tributario en el aparte acusado”.
Dicha interpretación se fundamenta en la posición que sobre la materia ha sostenido el
Consejo de Estado, al establecer que “el edicto solamente se convertirá en notificación
principal cuando a pesar de habérsele enviado al contribuyente la citación para lograr su
comparecencia, éste no se hace presente a efectos de llevar a cabo la notificación personal de
los actos que deciden los recursos”. En este orden de ideas, el legislador cuenta con un
amplio margen de configuración en materia tributaria y en relación con la fijación de los
mecanismos de notificación, y así, se ha asegurado de consagrar todos los medios para hacer
conocer al contribuyente las actuaciones administrativas.
Por tal razón algunos contribuyentes han hecho sentir su descontento con el proceder
de la DIAN, ya que vulnera el derecho al debido proceso. Tal es el caso de la Sentencia C-
1143 de 2003 sentencia en la cual, según la parte actora, la notificación de los actos
administrativos por correo electrónico, dispuesta mediante el artículo 5º de la Ley 788 de
2002, en el aparte donde se consagra que la notificación se entenderá surtida en la fecha de su
introducción al correo, no garantiza que el contribuyente se entere de los actos
administrativos y por ende, no se tiene seguridad de la fecha de la notificación y los términos
pueden empezar a correr antes de recibir los actos administrativos, lo que hace que el
contribuyente se encuentre en desventaja, indefenso e impotente ante la actuación de la
administración tributaria. Para la corte es claro que esta inclusión normativa del uso de las
tecnologías para fines de información es una manera efectiva que les permite a los
interesados el conocimiento de las decisiones de la administración con miras al ejercicio de
su derecho de defensa.
Pero también es cierto que al hacer un análisis de las diferentes formas de
notificación, todas dan un espacio prudencial para dar por sentado que se surtió en debida
forma, por ende en esa sentencia la corte decidió: “En tal virtud, como la notificación de los
actos administrativos por correo electrónico, dispuesta mediante el artículo 5º de la Ley 788
de 2002, entró a hacer parte de ese régimen, es claro que aquella se entiende realizada no a
la fecha de envío del correo electrónico sino al día siguiente del recibo de la información
por parte del contribuyente”. En estas condiciones, ya que al legislador le asiste la facultad
constitucional de configurar el régimen de notificaciones administrativas y judiciales, nada se
opone a que disponga que las notificaciones de los actos administrativos proferidos por la
administración de impuestos se notifiquen por correo electrónico. Se trata, además, de una
decisión que resulta compatible con el avance de la informática y que incorpora a la función
pública los recursos tecnológicos por ella suministrados. No obstante, es claro que del
régimen legal del que entró a hacer parte la disposición demandada infiere que la notificación
por correo electrónico se entiende surtida no cuando se emite el correo, sino al día siguiente
del recibo de la comunicación que contiene el acto administrativo. Otra sentencia relevante
en el tema del debido proceso es la C 012 del 2013 en la cual la parte actora aduce que la
publicación de las actuaciones administrativas en la página de la DIAN no debería tenerse
como medio notificación toda vez que la notificación de los actos administrativos tributarios
mediante aviso publicado en el portal web de la DIAN o en las instalaciones de la entidad,
desconoce el debido proceso (CP, art 29), la obligación de garantizar un orden justo (CP,
Preámbulo), así como el deber de asegurar la efectividad de los derechos y deberes
consagrados en la Ley Superior (CP, art 2), al trasladar al ciudadano una carga que es
exclusiva de la administración y que consiste en tener que ingresar de forma permanente en
la página web o dirigirse a las instalaciones de dicha entidad, para verificar si en algún
momento es requerido por la misma, ya que la administración podría acudir a este tipo de
notificación cuando “por cualquier razón” no sea posible notificar por correo, además de esto
en esta sentencia el actor aduce que mantener la dirección anterior y enviar a ella
notificaciones contraviene el debido proceso toda vez que se podría surtir devolución de la
correspondencia y en virtud de esto el contribuyente o el directamente afectado no podría ser
notificado en forma oportuna. En este sentido la corte estableció que si bien es cierto la
fijación de modos de notificación está en la esfera de la potestad del legislador, esta decisión
no es una exigencia desproporcionada ni irrazonable para el contribuyente, pues solo se le
exige un mínimo de diligencia con sus propios asuntos, además no es una carga que pese
sobre el contribuyente, ya que este mecanismo de notificación es subsidiario y puede en
cualquier momento sustraerse del mismo con solo informar a la administración de la
dirección a la que desea ser notificado, aparte es un deber instrumental y concurrente al deber
constitucional de todas las personas de contribuir a la financiación de los gastos del Estado.
Por otra parte al establecer y aceptar este modelo de notificación por parte del legislador, no
significa un ejercicio arbitrario o desproporcionado de tal potestad de configuración de los
procedimientos administrativos y de la notificación de las actuaciones de la administración,
ya que sólo se activa como mecanismo subsidiario, a partir del incumplimiento de la carga
razonable que recae en el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante de
informar a la autoridad tributaria la dirección en la que desea ser notificado.
Atendiendo a esto y a lo estipulado en las sentencias revisadas, se deduce que la Corte
mantiene su posición al establecer que “la notificación, como acto de comunicación de las
actuaciones de la administración, puede realizarse a través de diferentes mecanismos que han
sido claramente señalados por las normas que regulan este procedimiento” C – 012 del 2013.
Además establece que el Estado no desconoce el debido proceso, el orden justo ni el deber de
garantizar los derechos de las personas, al establecer diferentes mecanismos de notificación
antes por el contrario para la corte este ramillete de posibilidades en cuanto a la notificación
de las actuaciones que adelanta la DIAN para con cualquier ciudadano permite que se
garantice la debida actuación de este frente al tema, además que para la corte es evidente que
esto no es desproporcionado ni genera en el contribuyente ninguna carga adicional, antes por
el contrario el que existan diversos mecanismos hace que el contribuyente escoja el que
mejor se acomode a sus necesidades y así garantizar sus derechos.
Siguiendo en el contexto de las inconsistencias presentadas frente al debido proceso y
las notificaciones de la autoridad tributaria, existen más debilidades en los procesos, una de
ellas con relación a que la autoridad tributaria puede ejercer la notificación pero sin
constreñimiento o acoso alguno, mucho menos con mecanismos atemorizantes, caso
expuesto en la Sentencia T-892/14, donde la DIAN cometió una arbitrariedad en la forma de
notificar un error del contribuyente en relación a que éste no incluyó dentro de sus
declaraciones un pago extra, que no se concibe como sueldo, pero que el contribuyente sí lo
consideró así; la DIAN procedió erróneamente al notificar al contribuyente de manera
coercitiva, profundizando su error mediante el ofrecimiento de prebendas con tono
atemorizante si declaraba esos dineros en un tiempo muy reducido. Si bien la propuesta
formulada por la DIAN en apariencia contiene un beneficio para la accionante, a su vez la
impulsa apresuradamente a renunciar a un derecho que se considera adquirido, por lo que se
viola el debido proceso en tanto el tono de las notificaciones no deben exceder ni demostrar
un poder magno de la autoridad tributaria, mucho menos, para propósitos de amedrentar al
contribuyente.
Otro caso destacado de falta al debido proceso de las actuaciones administrativas
tributarias, consiste en lo señalado en la sentencia T-084/15, donde un contribuyente
interpone una acción de tutela por la vulneración del debido proceso en tanto su pago del
impuesto predial hecho en 2010 no fue recibido por el ente recaudador alegando invalidez
mediante auto de 2013 el cual nunca le fue notificado al contribuyente. Desestimando
cualquier error, el ente recaudador envío notificación de pago del impuesto predial en un
plazo de un (1) mes, junto con una sanción por extemporaneidad. El contribuyente
especulando un error del ente recaudador, procedió a enviar un oficio adjuntando copia del
recibo de pago del impuesto, pago realizado en 2010, ante lo cual la administración guardó
silencio, más sin embargo enviando una comunicación donde la invitaban a pagar la sanción
e intereses del inmueble con un descuento. Dados los hechos anteriores, el contribuyente
procedió mediante varios y repetidos derechos de petición solicitar el esclarecimiento de las
actuaciones sobre su caso, y el ente recaudador respondió que se la había dado invalidez al
pago realizado en 2010 dado que fue presentado por un no obligado. Al configurarse sendos
defectos procedimentales absolutos, materiales y fácticos en el proceso de este contribuyente,
la sentencia favorece a este último en tanto el ente recaudador falló en la forma cómo llevó el
caso.
Conclusiones
 Referencias

1. García Molina, Mario & Gómez, Ana Paola. (2005). ¿Han aumentado el recaudo las
reformas tributarias en Colombia? En: Revista de economía institucional. Primer
semestre. vol. 7, n° 12. p.54.
2. Redacción El País. (2016). http://www.elpais.com.co/economia/los-colombianos-
evaden-40-billones-en-impuestos-al-ano-director-de-la-dian.html
3. Misas Arango, Gabriel. (2002). La ruptura de los 90: del gradualismo al colapso.
Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. p. 40-41.
4. Clavijo, William. (2011). El Debido Proceso en las Actuaciones Administrativas
Tributarias. Revista Impuestos N°:165, mayo-jun./2011, págs. 16-21. ISSN:0120-
5358.
5. Morales, Hernando. (2008). El Debido Proceso en las Actuaciones Administrativas.
Profesor universitario en los programas de especialización constitucional y
administrativa de la Universidad Santiago de Cali. Se encuentra en:
https://www.ambitojuridico.com/BancoConocimiento/Administrativo-y-
Contratacion/noti141111-03-el-debido-proceso-en-las-actuaciones-administrativas.
6. Restrepo, Carlos. (2015). Los Principios y Garantías del Debido Proceso Penal y su
Aplicación en Materia Tributaria. Revista Ratio Juris Vol. 10 N.º 20 (enero-junio
2015) pp. 61-86 © Unaula.

Sentencias

 C-012-13
 C-929-05
 C-1114-03
 T-892/14
 T-084/15