Resumen

En el Ecuador, el auge de los emprendimientos a partir de la pandemia mundial y crisis sanitaria

de la COVID 19, que ha develado una problemática instaurada en el país, la inobservancia del
debido proceso, la insuficiente limitación del poder punitivo estatal en materia de impuestos y la
nula atención a las garantías insaturadas en instrumentos internacionales y carta magna de la
nación. La presente investigación aborda el estudio de indicadores analizados a partir de una
metodología cualitativa de los resultados instaurados por entidades gubernamentales y no
gubernamentales. Se concluye que la escasa atención a los principios tributarios ha generado
inconformidad y malestar en la ciudadanía, conllevando a nuevas cuestiones por resolver como la
informalidad, el desempleo y demás situaciones relacionadas que aquejan al Ecuador en general.

Palabras Clave: Tributario, Clausura, Principios, Debido Proceso, Impuestos, Punitivo.

Introducción

A lo largo de la historia, las relaciones sociales de los seres humanos se han visto afectados por la
evolución que han presentado, tanto como en conocimiento, empirismo y filosofía, los primeros
grupos de personas primitivamente organizaron una comunidad con lideres, que gracias a su
experiencia poseían mayores conocimientos sobre los temas cotidianos y de suma importancia
para el asentamiento, gracias a ello cada una de los miembros fungían una labor esencial que
permitía la subsistencia, la agricultura y el sedentarismo dan origen al intercambio, ya que el
exceso de producción de ciertos alimentos permitía la existencia del trueque con otra comunidades
que en la misma situación necesitaban de un producto distinto, creando una forma arcaica del
comercio y siendo punto de partida para la creación de las ciudades y estados.

En Grecia, cuna de grandes pensadores y piedra angular de la cultura occidental, el pensamiento

filosófico y la retórica, permitieron la creación de la teoría de un estado, que poseía una
distribución de poderes descentralizados y desconcentrados, idea retomada después de la edad
media en la ilustración, conllevando al inicio de la tributación primigenia, donde su principal ideal
estaba enfocado en las mejoras a las polis, los teatros, la asamblea y monumentos religiosos de
adoración. En la Edad Oscura con el surgimiento de un estado religioso y monárquico, los tributos
se focalizaron principalmente en un sentido netamente canónico y doctrinario, el rechazo de ello
partió con la ilustración, que, entre sus ideales, la tributación se centraba en las mejoras sociales,
el beneficio para los ciudadanos y evitar que las altas cupulas del poder despilfarren el bien común
de los estados.

La actividad tributaria moderna, ligada íntimamente al derecho, la política y al ámbito social, al

igual que otras ramas jurídicas, se fundamenta en principios, los cuales tienen como objetivo, a
más de garantizar su correcta implementación dentro de un estado, afianzar la relación del estado
con la ciudadanía limitando de esta manera su poder imperativo, ya que esta se ve circunscrita a
lo que la ley dispone.

La corriente política y económica que posee cada país permite observar que estás poseen distintas
características, ya sea en su focalización, la cultura tributaria impuesta o su carga tributaria. En el
Ecuador, nación influenciada por la ideología socialista del siglo XXI expandida por
Latinoamérica, el régimen tributario es progresivo y directo, con la estimulación de la contribución
mediante políticas que garanticen una cultura de tributación correcta, que de acuerdo a lo
consagrado en el articulo 300 de la C.R.E. se basarán en eficacia y en beneficio de todo lo que
conforma el nuevo estado, con una clara influencia neoconstitucionalista, incluyendo a más de
toda la sociedad ecuatoriana, a la cultura, a la economía y al medio ambiente. (ASAMBLEA
CONSTITUYENTE DEL ECUADOR, 2008)

Finalidad

La presente investigación tiene como finalidad el planteamiento del efectivo e integral

cumplimiento de los principios Constitucionales. Estos son fundamentales para el ejercicio de la
obligación tributaria ecuatoriana y su aplicación efectiva se encuentra trazada a través de un cuerpo
normativo basado en la priorización y el cuidado en el seguimiento al debido proceso tanto por los
que administran justicia y los administrados para no restringir los derechos y garantías del pueblo
ecuatoriano. Estos principios, de acuerdo con Saltos (2017), responden a: generalidad,
proporcionalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, suficiencia recaudatoria,
irretroactividad, equidad y transparencia. Estos son aplicados mediante políticas públicas
adoptadas por el gobierno y se ajustan a las necesidades inherentes de la sociedad y representan la
base de los instrumentos de legislación y normas reglamentarias vigentes.

Es importante también, hacer hincapié en la finalidad del principal objeto de este estudio: la
clausura. Como sanción tributaria busca proteger la renta fiscal, intimidar a posibles infractores,
cumplimiento de la obligación tributaria, reprimir infracción y, como la mayoría de los
mecanismos en la tributación, fortalecer la cultura tributaria.

Antecedentes de la Clausura Tributaria

La clausura tributaria se ha considerado como como una medida sancionatoria para los
contribuyentes o responsables (sujeto pasivo) que han incumplido ciertas obligaciones hacia el
Estado. Como se establece en la Ley para las Reformas de las Finanzas Públicas, la clausura es
considerada como un acto administrativo, mismo que puede ser sujeto de impugnación. Este es
ejecutado por el director del SRI o por un delegado y se materializa con el cierre de los
establecimientos comerciales pertenecientes a los contribuyentes, quienes han incurrido en: falta
de declaraciones, falta de información, y no entrega de comprobantes de venta.

Inicialmente la clausura surgió con carácter preventivo para aquellas personas que debían
impuestos internos y que habían sido notificados después de 30 días, entonces era impuesto por la
ausencia de pago. Posteriormente se llegó a establecer como sanción el arresto, para quienes no
cumplían con sus deberes formales, pero esto se consideró como una medida inconstitucional e
irrazonable. Después de esto se incorporó la clausura para los sujetos pasivos quienes eran
propietarios de locales comerciales que incumplían con sus obligaciones ante el Fisco siendo su
sanción el cierre temporario de su negocio (Troya, 2014).

La clausura tributaria ha sido definida por diversos doctrinarios alrededor del mundo, siendo así
que (Álvarez, 2004, como se citó en Loaiza, 2019) la concibe como una sanción tributaria
debidamente establecida en la ley, por la que se sanciona el incumplimiento de la misma dentro
del campo tributario, siendo la consecuencia el cierre del establecimiento, no obstante, lo que se
quiere lograr es que el contribuyente cumpla con su obligación.

La Potestad Sancionadora se refiere a la relación existente entre el fisco y los contribuyentes, la

que ha llegado a ser; la primera de un poder superior, en relación con la segunda que son los
sometidos ha dicho poder. De ahí que el Estado establecerá cuales son las medidas sancionatorias
para el contribuyente, siendo también un objetivo a través de éstas el reprimir las futuras
infracciones (Costa, 2012).

Entonces lo que se ha querido lograr con la clausura tributaria es que los ciudadanos, quienes son
dueños de los locales comerciales, industriales, de servicios y demás desarrollen una cultura
tributaria, en la que el individuo reconozca sus obligaciones de manera calmada y pacifica; acto
seguido se acerque a cancelar sus tributos. De esta manera no sería necesario que el Estado use su
potestad sancionadora y cause menoscabo de derecho a los afectados. Igualmente se pretende
prevenir futuros incumplimientos de la ley, por ello que es de carácter preventivo y represivo.

Lamentablemente lo antes mencionado hoy por hoy no se cumple, motivo por el cual la clausura
está regulada por las siguientes normativas: Código Tributario, que en su art. 96 menciona las
obligaciones a las que están sujetos los contribuyentes, en consecuencia, de su incumplimiento
surge la clausura de los establecimientos o negocios en el art. 323 literal c. La Ley Orgánica de
Régimen Tributario Interno en su art. 64, donde se menciona las obligaciones del sujeto pasivo
referente al IVA. Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas en la que se establece que las
clausuras estarán a cargo del director del SRI o delegados y finalmente en el Reglamento de
Sanción de Clausura de Locales publicada en el registro oficial en el 2009 el que solventa los
procedimientos de clausura no especificados en las demás leyes.

Se debe agregar que la clausura se considera como un problema cuando en su aplicación no se

respeta el debido proceso lo cual permite que se vulneren derechos constitucionales, siendo así
uno de ellos el derecho a la defensa, puesto que dicha sanción se impone con el carácter de
inmediata careciendo de notificación previa alguna, no obstante, el contribuyente tiene su derecho
a presentar pruebas en su favor cuando ya su local esta con los sellos de clausurado. Además, se
debe tener en cuenta un punto fundamental, que la administración funge el papel de ser juez y parte
al mismo tiempo ya que se acusa y juzga por la misma entidad (Facello, 2013).

La Clausura Tributaria

Ante todo, la clausura tributaría según Guzme (2018) se manifiesta como una medida de
disposición emitida por la autoridad competente, en la cual esta emite una restricción o prohibición
de la actividad comercial que realiza un local o establecimiento, en otras palabras, se lo cierra por
un tiempo determinado. Esta facultad sancionadora ha sido emergida ante las respectivas
conductas que realizan los dueños de estos negocios y que genera perjuicios a la sociedad.

La potestad sancionatoria que existe a partir de la clausura se da por motivo que existe una gran
relación entre el fisco y el contribuyente. Por tanto, el Código Tributario actualmente vigente
establece que existen dos infracciones tributarias, que son las contravenciones y faltas
reglamentarias. Estas infracciones tienen una directa relación con la clausura de establecimientos
comerciales determinadas por al control y verificación de las obligaciones tributarias.

Ante todo, esta protección se ha ido dando desde la Reforma de Finanzas Públicas en la cual se
manifiesta que la clausura es un mecanismo ejecutado a falta de las declaraciones efectuadas por
con contribuyentes en los tiempos determinados, cuando no se encuentra la información adecuada
en la Administración tributaria, no entregar comprobantes o que no cumplan con los respectivos
requisitos.

Las clausuras tienen un gran impacto, para Guzme (2020) estas implicaciones se establecen en el
carácter económico, jurídico, financiero y afecta grandemente a la sociedad. Por tanto, no se ha
revisado la arista en la cual también este mecanismo ha implicado la violación al debido proceso,
dado que este mecanismo no puede ser juez y parte en la determinación de la sanción.
Estableciéndose de igual forma como acto inconstitucional.

Procedimiento De La Clausura Tributaria.

La Clausura según la Ley de Régimen Tributario Interno en el artículo 88 se establece que los
contribuyentes que se encuentren en mora por más de tres meses obtendrán una sanción de clausura
de su establecimiento e comercio y que supuestamente se sustente bajo una previa notificación
legal en concordancia con el Código Tributario hasta que se cumpla con la obligación y esto se
hará gracias a la cooperación de las autoridades policiales que cumplirán con las ordenes emitidas
por el Director General del Servicio de Rentas Internas.

Sin embargo, ha bastado señalar que estos procedimientos no se cumplen respectivamente como
la constitución y la ley protege y ampara el debido proceso. Como por ejemplo en un local en el
cual no se encuentra emitiendo notas de ventas y facturas con normalidad, de tal forma que evade
impuestos, un día al mismo recaen fedatarios que vestidos de civiles llegan al local comercial y
ante la compra mayor de diez dólares buscan tener a cambio también la respectiva factura, y esta
al no ser emitida da paso a que inmediatamente ingresen al establecimiento la fuerza policial y
proceda a la clausura del local comercial, sin permitir el debido procedimiento ni el cumplimiento
a la defensa. En otras palabras, no protege al infractor de ninguna forma.

Según diversos autores el procedimiento para la imposición de una clausura se debería constatar
bajo una previa una investigación se emite un acta de que emiten los funcionarios del Servicio de
Renetas internas en la cual se da a conocer la existencia de un posible incumplimiento de deberes
por parte de algún establecimiento. Proporcionando a parte de una notificación la defensa del
infractor en la audiencia de descargo de pruebas y finalizando con que el juez de lo contencioso
administrativo evalué si es posible emitir la medida de clausura.

Ahora bien si en la actualidad, este proceso se declarara primeramente bajo el conocimiento

primeramente del infractor y luego del juez de lo contencioso tributario otras fueran las aristas a
tratar, de lo contrario contamos con un actuar en que el infractor está siendo engañado y que por
tanto cae en una trampa de parcialidad ya que el poder se encuentra en el estado y que no solo
vulnera el principio de tutela efectiva y debido proceso, sino que también el principio de legalidad
ha sido sobrepasado. (Juan y Facello, n.d.)

Principios Constitucionales De Derecho Tributario

Con el afán de disminuir los actos que amenazan la obligación inherente de contribuir de los
ciudadanos y de acrecentar las barreras punitivas en contra de estos actos con la constitución del
2008 se generan los principios que rigen el régimen tributario como son: la generalidad,
progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y
suficiencia recaudatoria (Saltos, 2017).

El principio de generalidad no se encuentra referido a que todas las personas posean la obligación
de tributar, sino que ninguna persona puede encontrarse exenta de contribuir de manera tributaria
por prerrogativas de clase, linaje o casta, dicho de otro modo, el gravamen debe encontrarse
establecido de tal manera que toda persona que posea una situación coincidente con la que se
encuentra delimitada en el hecho que genera el tributo, debe encontrarse sujeta a él (Villegas,
2001).

Dentro del principio de progresividad se establece que la imposición tributaria debe encontrarse
cimentada en la capacidad contributiva de la persona, de esta manera, la fijación de las tarifas de
contribución no va a ser la misma para todos debido a que las mismas se fundamentarán en la
variación tanto de los ingresos económicos como en la rentabilidad (Fernández y Masbernat,
2013).

Así mismo los principios de eficiencia, simplicidad administrativa y suficiencia recaudatoria

están referidos al estímulo que el Estado tiene la obligación de implantar en cuanto a la inversión,
reinversión, la capacidad de ahorro y el destino de los mismos a fines de carácter productivo y que
aporten al desarrollo nacional; todo esto con el afán de prestar principal atención a las exigencias
de estabilidad y de progreso social y así mismo se encontrarán encaminados a una mejor
distribución de la renta dentro del país; todos estos objetivos se logran mediante la eficiencia y
simplicidad administrativa de la recaudación tributaria cuando se procede al diseño de las formas
de recaudación y los criterios utilizados para establecer un gravamen a delimitados hechos
económicos (Saltos, 2017).

Otro de los principios relacionados al derecho tributario es el de irretroactividad que se encuentra

estrechamente ligado a la seguridad jurídica en donde es inherente a la normativa tributaria la
preexistencia de la misma para que las personas sepan cuáles son sus obligaciones de carácter
tributario con el Estado, es decir, tener la certeza de que exista un conocimiento previo de las
obligaciones de los contribuyentes constituyéndose una obligación mínima que todo Estado debe
avalar(Saltos, 2017).

El principio de equidad constituye de aplicación general ya que el derecho guarda en su esencia

la búsqueda de la equidad y la justicia particularmente dentro del derecho tributario este guardaría
estrecha relación con el gasto público teniendo este un objeto de redistribución de la renta y que
se efectúe la justicia material, es decir que exista un tratamiento igualitario en lo que se refiere al
gasto público y al estipendio de estos recursos por medio de los presupuestos generales siendo esta
situación una forma práctica de aplicación de este principio dentro de esta materia (Saltos, 2017).

Por último, el principio de transparencia se relaciona con el acceso a la información de los

contribuyentes en lo que se refiere al desarrollo del giro de sus negocios, es así como este principio
posee vital importancia en la disputa en contra de la elusión y evasión fiscal ya que en algunas
sociedades en donde la fuga de capitales se debe principalmente a la poca transparencia que estos
poseen son utilizados por las personas para efectuar fraudes fiscales (Saltos, 2017).

PROBLEMÁTICA

Este trabajo investigativo se encuentra enfocado en los problemas jurídicos de la clausura tributaria
en el Ecuador, a través de un análisis de la normativa aplicada en los actos administrativos
sancionatorios y el procedimiento provisto por la ley. Se ha encontrado que esta problemática gira
en torno a la transgresión por la inefectiva aplicación de principios y garantías constitucionales
obteniendo como consecuencias jurídicas la vulneración de los derechos de los contribuyentes
frente al Estado.

En la legislación tributaria ecuatoriana no se encuentra reconocida con total claridad la facultad

sancionadora de la administración, por lo que es necesario hacer notar los diferentes vacíos legales
que se encuentran en las normas que regulan el ejercicio de la clausura tributaria como facultad
sancionadora pues, podría actuar de manera discrecional incumpliendo el debido proceso previsto
en la Constitución y dejando en indefensión al sujeto pasivo. Sin embargo, la normativa
ecuatoriana indica que las contravenciones tributarias deben ser sancionadas en vía administrativa,
pero podrían acarrear responsabilidad penal donde doctrinarios tienen concepciones opuestas a la
Teoría Administrativa. Por otro lado, la Teoría tributaria sostiene que el Derecho Tributario es un
derecho histórico que cambia con el devenir de los tiempos y produce que sus instituciones creen
sus propios principios, así también, las sanciones son justificadas con consideración independiente
establecidas para prevenir y reprimir transgresiones. Por último, la Teoría Penalista, que sostiene
materia de discusión sobre si existe línea divisoria entre sanciones penales y administrativas.

La ley otorga la facultad sancionadora a la autoridad administrativa tributaria con la aplicación de

medidas coercitivas, estos delitos están contemplados en el Código Orgánico Tributario COT y
cuando existe la verificación de una falta se deben adoptar medidas administrativas iniciando
acciones para que las juezas o jueces competentes apliquen lo correspondido. No obstante, la
administración en ejercicio de sus facultades debe poner en conocimiento de los particulares estos
actos para que, si se sienten afectados, puedan ejercer acciones administrativas o contenciosas. En
el artículo 10 del COT “Actividad reglada e impugnable. – El ejercicio de la potestad reglamentaria
y los actos de gestión de materia tributaria, constituyen actividad reglada y son impugnables por
las vías administrativas y jurisdiccional de acuerdo con la ley” se indica que la autoridad tributaria
no puede actuar de manera discrecional y debe apegarse a lo indicado y permitido por la ley, esto
sin olvidar los artículos de la CRE 76, 173, 226, 424, 425 y 426. Esta potestad no debe quedar a
discreción de la autoridad, debe realizarse oportunamente mediante la delegación de un fedatario
fiscal quien podrá hacer las veces de juez y parte pues dará fe mediante la resolución de clausura
a quien hubiese cometido la falta, vulnera el artículo 76, numeral 7 literal c) “Ser escuchado en el
momento oportuno y en igualdad de condiciones” pues la sanción es el cierre por el plazo de 7
días al establecimiento sin dar lugar a comprobación. Así también, se encuentra irregularidades
con respecto a la notificación y el hecho administrativo como un atentado al debido proceso y la
falta de cumplimiento a las formalidades descritas en el artículo 217 del COT y otros detalles
importantes de señalar abordados más a fondo en este trabajo investigativo.

Conclusiones

Para concluir es importante precisar que la clausura se define como una medida correctiva que
según se manifiesta en el Código Tributario sirve para que los contribuyentes sean castigados ante
actos que van en contra las normativas. Sin embargo, no se toma en cuenta que no es eficaz al
momento de la inaplicación del debido proceso, con llevando esto una clara incongruencia a lo
planteado en la constitución y siendo una de las causas de la poca cultura de emprendimiento en
el país.

Los principios constitucionales de derecho tributario se buscan que las personas posean una cultura
tributaria apegada en la justicia social y que los delitos relacionados a esta práctica se supriman
acrecentando la barrera punitiva en materia tributaria, los principios directamente están
relacionados con las garantías, la nula observancia de la limitación del poder imperativo estatal
genera rechazo en la ciudadanía y que generan distintas problemáticas, como el aumento de la
informalidad.

En definitiva, la legislación ecuatoriana a pesar de los cambios que ha implementado no ha sido

capaz de brindar solución a este problema, pues se vulneran directamente derechos reconocidos
en la CRE como el derecho a la propiedad, al trabajo, ejercer el comercio, debido proceso, etc. La
clausura entonces es una medida que beneficia directamente al Estado, sin embargo, es menester
resaltar que estas medidas se han impuesto a razón del incumplimiento de los contribuyentes, es
decir, por la falta de cultura tributaria.

La clausura tributaria es una medida sancionatoria impuesta por el Estado a los contribuyentes o
responsables por falta de declaraciones, información o no entrega de comprobantes de venta. Es
ejecutada por el director del SRI, siendo entonces el cierre del local comercial que ha incurrido en
lo antes mencionado. La problemática presente obvia el debido proceso previsto en los diferentes
instrumentos normativos y atenta contra las garantías Constitucionales que protege a los
contribuyentes frente al Estado.
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