TRANSFORMACIONES EN CURSO

EN EL SISTEMA EDUCATIVO ARGENTINO

*Cecilia Braslavsky

RESUMEN

En el presente texto se ofrece la hipótesis de que la educación argentina

atraviesa un proceso de profunda transformación, caracterizado por
un protoconsenso respecto de la orientación de esa transformación: mayor
calidad con márgenes variables de preocupación por la eficiencia y la equidad;
descentralización y participación con interpretaciones diferentes acerca de su
sentido; y necesidad de protagonismo activo de diferentes actores en la cosa
educativa, con variaciones respecto de qué actor debe ocuparse de cuáles
aspectos. Se ofrecen avales empíricos para demostrar que la transformación
ocurre en distintos planos, en particular en el institucional y en el curricular, y
en menor medida y a partir de una fecha mucho más reciente también en el
económico-financiero. Al mismo tiempo se ofrecen eficencias empíricas
respecto de que las transformaciones en curso todavía no involucran
masivamente áreas de tanta importancia como la formación docente, ni se
reflejan en un mejoramiento significativo del comportamiento del sistema
educativo en términos de su eficiencia, equidad de oferta y calidad. Los índices
de rendimiento del sistema educativo continúan siendo insatisfactorios, la
segmentación permanece y las primeras experiencias de evaluación de logros
de los estudiantes de la educación básica y media permiten proponer que
porcentajes significativos de la población argentina no acceden a los códigos
de la modernidad ni avanzan en la formación de habilidades intelectuales
superiores. La transformación no habría logrado tampoco mejorar las
condiciones de trabajo de los docentes, incrementar las competencias técnicas
y operativas del sector, en particular de los Ministerios, ni superar otros
condicionantes altamente significativos de la calidad de la educación. Por
último su impacto no sería homogéneo en todo el país, ofreciéndose en el texto
información sobre algunas de las diferentes interprovinciales más significativas.

Introducción

La educación argentina está atravesando un proceso de profunda

transformación, reconocida por muy diversos autores; pero interpretada en
claves muy diferentes. Para algunos, esa transformación es el resultado de la
instalación cada vez más clara de un proyecto neoconservador (Paviglianitti
1991). Para otros podría ser el resultado de "ocho años de esfuerzos en
procura de los cambios que la sociedad argentina ha consensuado y que han
fructificado en una acción programática vasta y diversa" (Cantero 1992).

Para nosotros es el resultado de un movimiento heterogéneo, que intenta

responder a una multiplicidad de necesidades, con elementos tomados de
diversas fuentes y a través de prácticas constructivas y obstructoras de
numerosos actores.
Las necesidades consisten en modificar decididamente una prestación que no
está a la altura de los desafíos para el mejoramiento de la calidad de vida de
toda la población ni satisface a prácticamente ningún actor ni sector. Diversas
investigaciones demuestran que ya a mediados de la década de los 80 los
padres y los alumnos manifestaban esa insatisfacción, aunque en muchos
casos en forma vaga o difusa y sólo referida a aspectos de la compleja
situación vigente (Entel y Braslavsky 1987; Frigerio 1987). En términos
diferentes también el empresariado manifestaba la suya, al no mencionar a la
escuela ni a las universidades entre las instituciones formadoras de las
cualidades apreciadas en los trabajadores, y sí hacerlo entre las formadoras de
las despreciadas (Gentili 1993).

A comienzos de la transición a la democracia, las necesidades de

transformación de la educación fueron enfrentadas por actores tan variados
como la primera gestión del Ministerio de Educación Nacional, amplios sectores
del progresismo, de la Iglesia católica, y del estudiantado universitario, en clave
restauradora. Para los primeros y parte de los segundos se trataba de volver a
fines del siglo XIX, época de oro de la educación pública argentina, signada por
un fuerte Estado docente que tuvo la capacidad de generar un sistema
educativo muy dinámico al unísono con un proceso de prosperidad económica
e integración social. Para los terceros se trataba de saldar la deuda que el
Estado tenía con la Iglesia por la imposición de 100 años de laicismo. Para los
cuartos el objetivo era reinstalar la Reforma Universitaria de 1918 y su versión
de 1958-1966, ampliada con la práctica de ingreso irrestricto incorporada en
1972.

El punto culminante de la lógica restauradora para abordar las necesidades

educativas fue febrero de 1988. El proceso que mejor la representa es el
Congreso Pedagógico que tuvo lugar entre 1986 y esa fecha. A lo largo de su
desarrollo y en el Informe Nacional elaborado por los delegados de todas las
provincias, quedó en evidencia que la lógica restauradora imponía la parálisis,
pues impedía la elaboración de alternativas creativas para atender viejos
problemas no resueltos y otros nuevos emergentes.1

Sin embargo, fue en ese mismo proceso que comenzó a gestarse una lógica de
concertación de nuevas posiciones y políticas educativas y de búsqueda o
creación de nuevas estrategias de acción. Se construyó una nueva lógica que
estuvo representada por la forma en que se resolvió el Congreso en algunas
provincias, y por el grado de elaboración de nuevas posiciones que se alcanzó
en el informe elaborado por su Comisión Asesora Honoraria Nacional 1988,
donde estaban representados sectores hasta entonces fuertemente
enfrentados.

Desde ese momento en adelante disminuyó la importancia del pasado como

imagen-objetivo de los posicionamientos en educación, y se multiplicaron las
referencias a la investigación educativa nacional, a procesos de otros países de
América Latina, al Banco Mundial, a la UNESCO y la CEPAL, a experiencias y
procesos de Estados Unidos y Japón, a la sociología crítica de la educación,
etc.
Diversos actores de la transformación educativa, en particular diferentes
gestiones nacionales y provinciales, citan e incorporan parte o todas las fuentes
mencionadas. La variedad de referencias se articula a tres lógicas distintas. En
primer lugar, a la discontinuidad de las gestiones. En segundo lugar, a una
penetración periférica de los nuevos discursos, y en tercer lugar a la
constitución de un protoconsenso, o consenso incipiente de primer grado,
todavía inmaduro.

La discontinuidad de las gestiones sigue siendo una característica que —

aunque algo modificada— impregna a la educación argentina. Desde 1984
hasta 1993 la Argentina tuvo 5 Ministros de Educación, cinco Secretarios y una
Secretaria de Educación, muchos más Subsecretarios y Subsecretarias,
Directores o Directoras Nacionales y Técnicos. Cada una de las gestiones
cumplió con la vocación fundacional de la cultura política argentina, dejando sin
efecto una parte importante de las innovaciones de su antecesora y reiniciando
otras con una cuota no desdeñable de improvisación. A diferencia de etapas
anteriores convivieron con la discontinuidad posiciones preocupadas por
fortalecer la continuidad, que están comenzando a lograr mayor incidencia.

En las 24 Jurisdicciones argentinas la situación fue muy variable. Algunas

responden al parámetro descrito (Por ejemplo, Santa Fe y la Provincia de
Buenos Aires). En otras (Rio Negro, Mendoza, Capital Federal hasta 1992,
Córdoba y La Pampa) hubo mayor continuidad educativa en el marco de
cambios de corrientes de un mismo partido o la alternancia de partidos en el
poder. En un tercer grupo la inacción fue la norma.

Denominamos penetración periférica de los nuevos discursos a cierta

tendencia a incorporar lo nuevo, sin analizar su pertinencia para la resolución
de problemas que tienen en cada país su especificidad, a la cual son más
proclives los técnicos y funcionarios que sienten su destino atado a la
inestabilidad y discontinuidad descritas y no se sienten plenamente
responsables de la formulación de políticas y estrategias que presumen que
tendrán que desarrollar —o paralizarán— otros.

La presión por la continuidad de las políticas se retroalimenta con la generación

del protoconsenso. El mismo consistiría en la aceptación generalizada de las
críticas, la centralidad de la calidad como objetivo, la necesidad de introducir
cambios institucionales, la necesidad de involucrar a mayor cantidad y variedad
de actores en las cuestiones educativas, la necesidad de incrementar los
recursos destinados a la educación y la necesidad de elevar la calidad y
cantidad de información para la toma de decisiones en materia educativa.
Fuera del mismo quedarían —con matices según los temas— la necesidad de
mejorar la eficiencia y equidad del sistema en su conjunto, la dirección y
profundidad de los cambios institucionales a promover, la distribución de poder
y de funciones entre los distintos actores, el origen y la distribución de los
recursos y las estrategias a implementar para obtener la información necesaria.

Sugerimos que el mencionado protoconsenso se debe al esfuerzo de un grupo

aún pequeño —pero creciente— de investigadores, técnicos, políticos,
asesores y dirigentes gremiales de una generación intermedia y conectados a
instituciones o iniciativas regionales. Planificadores que participaron de los
Seminarios Regionales organizados por la OREALC-UNESCO, consultores
involucrados en distintas etapas del Programa Nacional de Asistencia Técnica
a los Sectores Sociales (PRONATASS), investigadores y egresados de la
Maestría en Ciencias Sociales con orientación en Educación de FLACSO,
gremialistas con conocimiento de procesos de concertación que se llevan a
cabo en otros países de América Latina, buscan alimentar la transformación
realizando una síntesis propia de las influencias diversas y reconociendo el
dinamismo existente en diferentes ámbitos. Constituyen un grupo que siente su
futuro vinculado al del sector, al margen de los avatares de los cambios
políticos.

Pese a la heterogeneidad de influencias, a la inestabilidad de las gestiones y

de una gran cantidad de políticas, a la inacción de otras gestiones, a lo
incipiente e informal de ciertos consensos y a la falta de acuerdos formalizados
al estilo del mexicano, el ecuatoriano o el dominicano, en la transformación
educativa argentina se reconocen tendencias que muestran que ese
protoconsenso discursivo y propositivo tiene un correlato en las prácticas.

En las próximas páginas se presentarán esas tendencias organizándolas en

dos capítulos. En el primero se hará referencia a las tendencias de
transformación institucional. En el segundo a las tendencias de transformación
curricular. En ambos casos se procurará articular su descripción a las políticas,
programas o proyectos que les dieron origen, las impulsan o, por el contrario,
las frenan.

Se pasará luego a otro capítulo referido al análisis de esas tendencias en

relación con algunos problemas de equidad, eficiencia y calidad.

Por último se presentará una síntesis y conclusiones elaboradas con referencia

a la propuesta CEPAL-UNESCO (1992), dejando entre paréntesis debates
necesarios que en torno a esta última aún se adeuda la comunidad de
investigadores y políticos educativos latinoamericanos.

Características y tendencias institucionales<R>del sistema educativo

argentino

En este capítulo se hará referencia a algunas características y tendencias

institucionales del sistema educativo argentino organizadas en cinco temas. El
primero se refiere a la estructura de niveles y ciclos y a la matrícula atendida
por el sistema educativo el segundo, a los mecanismos previstos para transitar
entre aquéllos; el tercero, al tipo de prestadores existentes; el cuarto a la
estructura de gobierno y de gestión del sistema educativo y de sus
instituciones; y el quinto y último, a la gestión de la educación y a la
participación de la comunidad.

Breve presentación de su estructura y matrícula

Hasta este año el sistema educativo argentino está estructurado en cuatro

niveles: inicial, primario, medio y superior o universitario. La obligatoriedad se
aplica al nivel primario exclusivamente. Con la aprobación de la Ley Federal de
Educación 24.195, en abril de 1993; esta estructura queda modificada. De aquí
en adelante se mantendrá el nivel inicial, pero a continuación se organizará una
educación general básica (EGB) de 9 años de duración, luego un nivel
denominado polimodal, de 3 años de duración. La educación superior no
universitaria y universitaria son el nivel siguiente, que —como innovación—
continúa en el nivel cuaternario.

La Ley impone la obligatoriedad del último año del preescolar y de toda la EGB.
Según lo dispuesto en la norma la nueva estructura deberá aplicarse
paulatinamente, después que se llegue a los acuerdos del caso entre el
Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y los gobiernos provinciales.
Los documentos de trabajo que se están preparando en el Ministerio de
Educación para avanzar en su expansión progresiva insisten en que no debe
ser un mero avance cuantitativo, sino una oportunidad para un cambio
cualitativo en la educación, aun cuando se reconoce que se deberán seguir
haciendo esfuerzos importantes de incorporación de matrícula.

Esos esfuerzos deberán comenzar por el último año de la educación inicial que
recién ha incorporado algo más del 80% de los niños de la edad
correspondiente, mientras que la tasa de escolarización en el nivel primario
alcanza al 95,3% de los niños de esa edad (véase cuadros Nº 1 y 2).

Hasta ahora el nivel medio está estructurado en dos ciclos y tres modalidades.
Los ciclos son el básico común; y las modalidades, el bachillerato, el comercial
y el técnico. Diversas medidas acumulativas de los últimos 30 años han tendido
a homogeneizar el ciclo básico de las tres modalidades, a la par de la
expansión del nivel, como resultado de la cual actualmente más de la mitad de
los jóvenes de 13 a 17 años asisten a algún establecimiento secundario (véase
cuadros Nº 1 y 2).

Pero además de los desafíos de expansión y de la oportunidad de

transformación cualitativa, el planteo de la nueva estructura y disposiciones
complementarias, plasmadas en la Ley 24.195, obligan a rediseñar los
mecanismos de tránsito de un nivel a otro del sistema educativo y aspectos de
la gestión del sistema educativo en su conjunto, tales como la
profesionalización definitiva de toda la prestación preescolar, la generación de
una verdadera metodología para lograr consensos que impidan la disgregación
del Sistema Educativo Nacional, y el diseño de nuevos modelos compatibles de
gestión institucional que permitan a cada jurisdicción respetar su idiosincrasia y
tradición, cuidando las posibilidades de tránsito de alumnos y docentes por
todo el territorio nacional. Esos desafíos también afectan directamente al nivel
superior y universitario, ya que conllevan la revisión de toda la formación
docente, hoy a cargo fundamentalmente de profesorados, pero también de
universidades.

Cambios en las características del tránsito entre sus diferentes niveles

La expansión matricular argentina tiene una curva de crecimiento y retracción

que tiende a coincidir con los cambios de régimen político que caracterizaron a
la vida política del país. Generalmente en los períodos democráticos se tendió
a crear nuevos establecimientos para atender y también promover la demanda
educativa. En los períodos autoritarios —en cambio— se tendió a cerrar
establecimientos educativos o a establecer políticas restrictivas para el tránsito
de un nivel a otro del sistema educativo.2

En el período inmediatamente anterior a 1984, el gobierno militar y numerosas

intervenciones provinciales tendieron a cerrar establecimientos educativos de
nivel primario (véase cuadro Nº 3), y también establecimientos de la modalidad
técnica del nivel medio (Tedesco y otros 1983). Pese a eso la presión
matricular no cesó.

La única forma de ponerle un freno fue estableciendo fuertes barreras para el

tránsito de un nivel a otro. Por eso, entre 1976 y 1993, se volvieron a organizar
exámenes de ingreso para acceder al nivel medio.

Por otra parte, la población había comenzado a percibir la fuerte segmentación

del sector público de la educación argentina, en cuyo seno —y al margen de la
separación entre sector público y privado— se ofrecía una prestación muy
diferente en distintos establecimientos educativos. En consecuencia, la prueba
o examen también era necesaria para reorientar el exceso de demanda desde
establecimientos considerados muy buenos o buenos hacia otros considerados
regulares o malos (Braslavsky 1986).

También para ingresar a la universidad se rendían exámenes de ingreso. No

bastaba con aprobarlos para estudiar las carreras elegidas. En cada carrera
existían cupos, es decir una cantidad fija de matrícula prevista.

Durante la vigencia de esas modalidades de tránsito entre niveles del sistema

educativo se generó un mercado de ofertas de preparación para el ingreso al
nivel medio y a la universidad. Esta situación fue un componente importante de
una tendencia a la enajenación de responsabilidades del Estado y de los
sistemas educativos por los logros o resultados. Por otra parte podían costear
esa nueva oferta sólo los sectores de mayores ingresos. En consecuencia,
acumularon oportunidades educativas formales y no formales en detrimento de
la equidad (Braslavsky 1986).

Esas modalidades de tránsito entre niveles se modificaron a partir de 1984. El

principal argumento utilizado fue garantizar la equidad. En 1985, el gobierno
nacional dispuso la suspensión del examen de ingreso a los establecimientos
bajo su dependencia, que eran hasta entonces los segundos más solicitados
luego de los establecimientos universitarios. Los exámenes de ingreso para los
establecimientos provinciales fueron también suprimidos. Sin embargo, los
procesos de segmentación educativa siguen teniendo vigencia, por dos
razones muy diferentes, pero convergentes. En primer lugar porque las familias
y los niños y jóvenes de los distintos sectores sociales siguen inscribiéndose en
los establecimientos que les "son destinados" (Filmus 1986); y en segundo
lugar porque los propios establecimientos generan prácticas institucionales más
sofisticadas que la de un examen de ingreso para atraer o rechazar a la
matrícula del sector social que creen conveniente atender (Krawczyk 1989).
Por otra parte, también a partir de 1985 las universidades nacionales
levantaron los exámenes de ingreso y los cupos. En el caso de la Universidad
de Buenos Aires y de algunas otras instituciones se organizó un Ciclo Básico
Común (CBC), que cumple en la práctica funciones compensatorias en relación
con los escasos aprendizajes realizados por los aspirantes durante sus años de
escolarización secundaria y de limitación del acceso; pero permitiéndoles a los
estudiantes tomar un primer contacto con la institución universitaria. Este Ciclo
Básico concentra una proporción muy alta de los recursos del total de la
Universidad y es fuertemente criticado desde diversos lugares. Para algunos
porque efectivamente selecciona y ésta no debería ser su función; para otros
porque no compensa eficientemente las deficiencias de formación de los
jóvenes; para otros porque lejos de corregir la previa selección social de los
estudiantes a lo largo de su tránsito por el sistema educativo, decididamente la
profundiza.

Al margen de la problemática específica del CBC de la Universidad de Buenos

Aires, los estudios realizados en más de una institución universitaria han
puesto de manifiesto que el denominado "ingreso irrestricto", o sea sin examen
y sin cupos, no tendría ningún impacto decisivo en facilitar la presencia de
sectores de bajos ingresos en las universidades, ya que los mismos ya habrían
sido expulsados con anterioridad del sistema (Braslavsky y Filmus 1988).

Los cambios en las políticas de tránsito entre un nivel del sistema educativo sí
incidieron en cambio fuertemente en el incremento matricular, muy
particularmente en la duplicación de la matrícula de nivel superior y
universitario. Ellos incidieron también en la permanencia de un patrón más
tradicional de relación entre la prestación pública y privada, pues otro efecto del
examen y los cupos en las universidades públicas había sido la iniciación de un
corrimiento matricular hacia un sector privado con menos exigencias
académicas para el ingreso, que se habría luego lentificado.

La relación entre los prestadores estatales y privados de educación

Efectivamente, la expansión matricular desde 1984 hasta ahora no significó

todavía una inversión del patrón histórico de la Argentina, en el sentido del
dinamismo del sector público en la provisión de educación (véase cuadro Nº 4).

El actor predominante de la expansión educativa sigue siendo el Estado,

aunque ya no a nivel nacional. El mayor esfuerzo administrativo y financiero
para la provisión de educación lo realizan los estados provinciales, contando
para ello con los fondos de coparticipación federal.

Un indicador de la importancia relativa del papel económico del Estado en

materia educativa respecto del que desempeña en otros sectores sociales es
su participación en el gasto público total que, según datos oficiales de la
Secretaría de Programación Económica, no siempre idénticos según las citas
de distintos autores, se ha incrementado considerablemente respecto a los
últimos años del gobierno militar, pasando del 7.7% en su punto más bajo al
13% en 1990. Sin embargo esto ha sucedido en un contexto de retracción del
gasto social y de recuperación del crecimiento económico, en especial a partir
de 1990, razón por la cual el porcentaje del PBI destinado a educación, si bien
es superior en 1990 que en 1981, no lo es respecto de otros años del gobierno
militar. En ese contexto el gasto público social destinado a educación se redujo
en un 12% y el gasto per cápita en casi un cuarto (Carciofi y Beccaria 1993).

Esta tendencia podría estar en un proceso de inflexión a partir de 1991, pues

se habría estabilizado el crecimiento y combinado con cierta recuperación del
gasto público social. El presupuesto educativo habría pasado de 5.940.387
miles de pesos en 1991 a 8.353.000 miles de pesos en 1993, período en el que
la inflación habría estado relativa —aunque no totalmente— controlada. Del
total de 1993, 6.686.000 miles de pesos corresponden a las provincias (MCE
1993).

Los efectos de ese mejoramiento no son visibles en los salarios docentes ni en

otros aspectos de la prestación, aun cuando deben reconocerse avances en
asignaciones de asistencia a escolares de menores recursos, en edificaciones
escolares y en la provisión de textos a las escuelas.

El sector privado avanza lenta, pero sostenidamente, con mayor lentitud en el

nivel primario que en el medio, y en el medio a su vez con mayor rapidez que
en el superior y universitario.

Pese a la ausencia de datos a este respecto, es posible sostener que el sector

privado no se expandió a través de nuevas inversiones, sino fundamentalmente
aprovechando más intensivamente capacidades ya instaladas, sobre todo en
las grandes ciudades. Es interesante notar, por ejemplo, que mientras la
matrícula de nivel primario atendida por el sector se incrementó en casi un
80%, los establecimientos lo hicieron en la mitad de esta proporción (véase
cuadro Nº 5).

Esa forma de expansión del sector privado puede extrañar en un contexto de

exaltación del mercado y de euforia privatizadora. Pero parecería que los
límites a la privatización en la educación están impuestos por las tendencias
económicas de desindustrialización (CEPAL 1993), y sociales de
empobrecimiento y concentración de las ganancias (Minujín 1992). Es probable
que mucha más gente de sectores medios bajos desée enviar a sus hijos a
escuelas privadas, pero sus retraídos ingresos no se lo permitan. Todo esto
lleva a pensar que en la Argentina sigue siendo válida la observación respecto
de la ineludible necesidad de un fuerte dinamismo estatal en la provisión
directa de servicios para los sectores de menores ingresos (Tedesco 1989).
Ese dinamismo estatal será diferente en la medida que deberá darse en el
marco de un cambio muy significativo de los modelos de gestión a nivel central
e institucional.

Por otra parte es posible que en el marco de la concentración de ingresos otros

muchos quisieran acceder a instituciones universitarias privadas de alta
excelencia. Pero éstas no existen en la Argentina, a excepción de algunas
creaciones recientes en ciencias económicas. Los grupos fundadores de
universidades privadas han tendido a priorizar el logro de ganancias inmediatas
y la capitalización inmobiliaria frente a las posibilidades de diseño de una
política salarial orientada a la captación de profesores de excelencia y a un
equipamiento adecuado para desarrollar mínimos de investigación
indispensables para alcanzar altos parámetros de calidad.

Pero tal vez la tendencia más nueva en la relación entre los distintos
prestadores educativos sea la emergencia de un mercado desleal para el pago
de salarios y honorarios. Los establecimientos privados pueden pagar a sus
directivos y docentes los honorarios que deciden, mientras que los
establecimientos nacionales y provinciales les pagan salarios fijados por ley y
sujetos a las políticas de ajuste.

En consecuencia, las maestras y maestros de las escuelas estatales tienen un

ingreso promedio inicial muy por debajo de la canasta familiar, y que
representa el 19.2% del que percibían en 1990 (Gurman y Lemos 1991). El
paliativo para enfrentar esta situación es el pluriempleo docente o mixto, que en
algunas ciudades podría afectar al 27% y en otras al 43% de los maestros y
maestras (Braslavsky y Birgin 1993). Como resultado de años de deterioro
salarial, el magisterio habría pasado a integrar el contingente de nuevos pobres
del país (Minujín 1992). La primera consecuencia de esta situación es la
reiteración de huelgas de alcance provincial o nacional que devienen en
situaciones tales como apenas 100 días de clase al año en algunas provincias;
y en un reiterado ausentismo.

En algunos establecimientos del sector privado, especialmente en la Capital

Federal y de la Zona Norte del Gran Buenos Aires, se están comenzando, en
cambio, a pagar salarios de hasta US$ 1.000 por un turno docente de cuatro
horas (en el sector público ronda los US$ 400) y a ofrecer posiciones directivas
por US$ 2.000, 3.000 y hasta 5.000. Esta situación contribuye a profundizar un
proceso de selección negativa de docentes para el sector público,
contribuyendo desde otro ángulo a acentuar la ya mencionada segmentación.
Sin embargo por ahora no está probado que salarios docentes tan diferentes se
traduzcan en niveles de logro de los egresados proporcionalmente dispares.

Gobierno y gestión del sistema educativo y de sus instituciones

El gobierno y la gestión de la educación argentina están transitando un largo

proceso de más de 25 años de transformaciones. Uno de los ejes más visibles
de esas transformaciones es la transferencia del tradicionalmente extendido
sector educativo dependiente del Estado Nacional a las provincias y a la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires; y la apertura de mayores
posibilidades de protagonismo a otras municipalidades a través de nuevas
disposiciones constitucionales y/o legales, o de la puesta en vigencia de
artículos no aplicados de algunas más antiguas.

A fines de la década de los 60 el gobierno militar de aquel entonces avanzó

primeros pasos para transferir las escuelas creadas por el Estado Nacional en
todo el territorio de la República a las provincias (Puiggrós 1993). La falta de
consenso acerca de esos pasos determinó que con el retorno a la democracia
en 1973 se discontinuara la transferencia hasta el siguiente gobierno militar. En
1978, prácticamente toda la educación primaria quedó en manos de las
jurisdicciones provinciales y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
El actual Gobierno constitucional, llevó a cabo la transferencia de los
establecimientos de nivel medio a las mismas jurisdicciones —provincias y
municipalidad de la ciudad de Buenos Aires— y está concertando la de los
establecimientos de formación docente a los mismos ámbitos.

La justificación de la transferencia radicaría de acuerdo con sus promotores en

el hecho de ser el paso decisivo y la mejor modalidad posible, para garantizar
un proceso de descentralización que permita una más plena realización del
federalismo constitucional, un mejor uso de recursos cada vez más escasos,
una mejor reorganización de una cantidad de sistemas educativos
superpuestos en un mismo territorio y el acercamiento de las decisiones a
todos y a cada uno de los establecimientos educativos.

El argumento constitucional se apoya en la interpretación del artículo de la

Constitución que otorga a las provincias la potestad de hacerse cargo de la
instrucción general, lo cual hoy involucraría cuanto menos a la educación
primaria y media. La ayuda del Estado Nacional compensó imposibilidades
transitorias para fundar escuelas (Puiggrós 1993), pero hoy ya no tendría razón
de existir bajo esa forma. Si bien desde este argumento no se justificaría la
transferencia de la formación docente a las provincias, no cabe duda de que el
mismo es atendible en lo que respecta a los otros niveles.

La necesidad de racionalizar recursos escasos es otro argumento utilizado por

las administraciones promotoras de la transferencia, representadas por
economistas de orientación fiscalista (Piffano 1987). Sus críticos, generalmente
educadores, aunque también economistas de otras orientaciones, sostienen
que más allá de racionalizar se buscó disminuir los recursos destinados por el
Estado Nacional a la educación (Narodovsky 1991). En una u otra dirección lo
cierto es que la racionalidad económica estuvo muy presente en el momento de
tomar las decisiones del caso, y con más fuerza incluso que las otras
enunciadas.

Cuando se planteó la transferencia existían en una misma ciudad cuanto

menos cuatro tipos de establecimientos de nivel primario y casi siempre
también secundario: públicos nacionales, públicos provinciales, privados
supervisados por el gobierno nacional y privados supervisados por el gobierno
provincial. Cada uno de ellos tenía sus propios planes, programas, normas,
supervisores, salarios, etc. (Tedesco y otros 1983). La transferencia debía
constituirse en el punto de partida de la reorganización de los servicios de un
mismo territorio, facilitando el planeamiento, la supervisión y los pases de
alumnos entre diversos establecimientos. La necesidad de esa reorganización
fue y es aceptada aún por algunos de los críticos de la transferencia, que no
delinean sin embargo una clara alternativa para la misma (Paviglianitti 1989, 49
y Paviglianitti 1991).

Por último, una parte significativa de los sectores no guiados por una lógica
fiscalista, o al menos no exclusivamente por ella, que apoyaron la política de
descentralización y que consideran que la transferencia es un paso
imprescindible de aquélla, evaluaban que la misma facilitaría la participación de
las comunidades educativas en las decisiones (Cincecyt 1986).

Es posible que al proceso de transferencia de las responsabilidades educativas

desde el Estado Nacional hacia las provincias lo continúe en algunas de ellas
un proceso de municipalización. En diez provincias las principales normas que
rigen la organización institucional de la educación preveen —aunque no
imponen— la municipalización de la educación. Siete de ellas fueron dictadas
con posterioridad a 1984. En algunos casos, como la ciudad de Mar del Plata
en la Provincia de Buenos Aires, la municipalización ya es una realidad.

La investigación educativa adeuda una evaluación exhaustiva de los procesos

de transferencia de los establecimientos educativos a las provincias y a la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que sería casi indispensable
antes de que avance la municipalización. Sin embargo las pocas
reconstrucciones existentes (Senen González 1989; Tapia de Cibrián 1989;
Kisilevsky 1990) y sobre todo la experiencia de trabajo en el sistema educativo
permiten proponer el desencadenamiento de cuatro efectos paradojales. El
primero es la cristalización de sistemas de gobiernos provinciales a menudo tan
burocráticos y distantes de los establecimientos educativos como lo era antes
el gobierno nacional. El segundo es el fortalecimiento de mecanismos
clientelares en la base del sistema. El tercero es el incremento de ciertos
costos sin un claro mejoramiento de la calidad de los servicios, por ejemplo a
través de la creación de equipos técnicos con escasa experiencia y formación y
consecuente baja eficiencia, y el cuarto la enorme dificultad por construir la
participación de las comunidades educativas, en sectores del sistema
educativo ya transferidos (Tiramonti 1993a y Cigliutti 1993).

La apertura a la participación social en la educación está inscrita en las

Constituciones y/o las Leyes de Educación de 20 de las 23 provincias
argentinas. Todas ellas plantean que la conducción del sistema educativo tiene
que estar en manos de órganos colegiados de gobierno, con algún tipo de
participación de la comunidad, al menos educativa. Por lo menos Chaco, Río
Negro y Salta, plantean además en su normativa de primer nivel la
organización de Consejos en las instituciones educativas. En ninguno de estos
casos se procedió a organizarlos en los hechos, como ocurrió en la Provincia
de Buenos Aires, donde su creación y constitución se produjo por decreto. Allí
fue extremadamente difícil construir un modelo diferente de gobierno de las
instituciones educativas, debido tanto a resistencias en la cúpula como en la
base del sistema educativo y a dificultades para convocar al trabajo activo a
padres, alumnos y vecinos (Tiramonti 1992 y S. Cigluitti 1993). Más
recientemente en Río Negro los padres iniciaron demandas para la constitución
de los Consejos que marca su nueva Ley de Educación, a las cuales el
Ejecutivo Provincial está respondiendo. Los modelos propuestos son muy
diferentes y tal vez por eso también sus posibilidades de éxito o fracaso. En la
Provincia de Buenos Aires los docentes quedaban en franca minoría frente a
los representantes de los demás grupos de la comunidad educativa. En la de
Río Negro se preservó la paridad entre los docentes y los representantes de
todos los demás sectores de la comunidad educativa, dando a los Directores
facultad de desempatar en caso de paridad de votos.
Como un tema independiente del de la participación, en estos últimos años se
comenzó a plantear, desde ángulos muy distintos, la necesidad de fortalecer
las instituciones educativas (Fernández Lamarra s.f.; Braslavsky, Frigerio, et al.
1992), sin percibir plenamente que los establecimientos educativos ya han
sufrido una importante transformación, no captada por la investigación
educativa ni mucho menos a la hora de diseñar políticas para el sistema.

Al menos dos estudios recientes, uno realizado con la metodología de

entrevistas en profundidad (Braslavsky 1993) y otro con la metodología de
encuestas (UEPC 1992) ofrecen algunos elementos que dan cuenta de la
transformación de los establecimientos educativos en el contexto de la descrita
transferencia y del languidecimiento del sector educación del Estado Nacional.
De ambos puede concluírse que las instituciones son crecientemente
autónomas en diversos ámbitos de la toma de decisiones. Sus márgenes de
autonomía van más allá de lo prescrito por la normativa vigente. Su ejercicio
depende sobre todo de la capacitación y de ciertas características de los
directivos y de su forma de interacción con las comunidades. Los resultados de
ese ejercicio no siempre se reflejan en un mejoramiento de la prestación
educativa, ya que las instituciones no pueden controlar aspectos cruciales tales
como los salarios, los lineamientos curriculares generales, la formación y
capacitación de los docentes y la calidad de los libros de texto (Braslavsky
1993).

Es extremadamente complejo explicar las múltiples razones de los efectos

paradojales de la transferencia y de las limitaciones de la autonomía
institucional. Una hipótesis es que parte de las mismas radican en la ausencia
de mecanismos de coordinación y concertación y en la falta de un concepto
nuevo para el Ministerio de Educación de la Nación.

La nueva Ley de educación define un espacio privilegiado para la coordinación

y la concertación educativa: el Consejo Federal de Cultura y Educación. Este
Consejo está presidido por el Ministro Nacional del área e integrado por el
responsable de la conducción educativa de cada jurisdicción y un
representante del Consejo Interuniversitario Nacional.

Se compone de tres órganos y dos Consejos. Los órganos son la Asamblea

Federal, el Comité Ejecutivo y la Secretaría General y los Consejos, el
Económico-Social y el Técnico-Pedagógico. La determinación de sus funciones
y su composición parecen adecuados para promover la profundización de los
consensos y el sellado de acuerdos, entre otros aspectos porque también se
define que este Consejo debe cooperar con el Congreso de la Nación, y con las
legislaturas de las provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires, es decir con los representantes políticos del país. La concreción de
acuerdos dependerá sin embargo no sólo de la habilidad que hayan o no tenido
los legisladores al diseñar ese ámbito, sino de la profundización del
protoconsenso existente y de la capacidad del Ministerio de Cultura y
Educación de proponer una metodología de trabajo adecuada y de sostenerla
en el tiempo.
Por otra parte, si bien la transferencia de los establecimientos educativos
comenzó hace ya 25 años, la reflexión acerca de si era necesario reformar al
centro, para lograr que la transferencia tuviera los efectos deseados, y en qué
dirección; recién comenzó a cobrar cuerpo en los últimos dos o tres años. A
través de un largo y costoso proceso, se ha ido definiendo el perfil de un
"ministerio sin escuelas" (Wilkinson, et al. 1990; MCE-PPEALC 1993), cuyas
funciones principales —en coincidencia con lo que se está elaborando a nivel
regional (Tedesco 1989)— deberán ser el aporte a la fijación y el seguimiento
de políticas, la asistencia técnica, la compensación de desigualdades, la
información y evaluación, la promoción de la investigación, la representación
externa y el reconocimiento y equivalencia de títulos.

El mejor diseño de los mecanismos de coordinación y concertación educativa y

de un nuevo tipo de Ministerio de Educación tampoco será suficiente para
resolver los problemas de gestión que involucran a los niveles centrales, pues a
la fragmentación interjurisdiccional debe además sumársele la fragmentación
intrajurisdiccional, la insuficiencia en cantidad y las limitaciones en calidad de
los equipos técnicos permanentes del Ministerio de Cultura y Educación de la
Nación y de sus pares provinciales.

Existen evidencias empíricas que muestran que, al menos en el Gobierno

Nacional, diversos estratos de la burocracia educativa sostenían —y
probablemente sostienen— diferentes lógicas. El fluctuante estrato superior
actuaba hacia 1988 de acuerdo una lógica política inscrita en las necesidades
de legitimación de los funcionarios, propia de las democracias liberales. Ella
indica que es necesario cambiar aquéllo sobre lo cual existe insatisfacción para
mantener a la clientela. El estable estrato intermedio actuaba, en cambio, hacia
esa misma fecha de acuerdo con una lógica burocrática de reproducción de lo
existente; y el estrato inferior a cargo de las escuelas se asimilaba a la lógica
burocrática o quedaba desarticulado de las políticas (Braslavsky y Tiramonti
1990).

Por otra parte, el tipo de políticas de reforma del Estado puestas en práctica,
más orientadas hacia su achicamiento que hacia su redefinición, han
contribuido a vaciar de los mejores equipos a los organismos técnicos de
gobierno, a excepción de algunas provincias. Las funciones que ellos cumplían
o debían cumplir son hoy llevadas a cabo por consultores contratados por
préstamos internacionales, sin ninguna estabilidad laboral y que no garantizan
por consiguiente ninguna estabilidad institucional. Las plantas funcionales
están devastadas.

Del mismo modo la disposición normativa de la participación no será tampoco

suficiente para transformar la gestión en la base del sistema, ya que la misma
depende además de la capacitación e involucramiento de la comunidad y los
directivos para una conducción distinta.

Currículum, docentes y textos en la educación argentina

Es extremadamente difícil presentar un cuadro de tendencias cualitativas de la

educación argentina. Esto se debe a tres razones. En primer lugar a la falta de
información sistemática. En segundo lugar a la escasez de investigaciones a
este respecto; y en tercer lugar a la proliferación de programas y proyectos
especiales de transformación que se ocupan del currículum y de la formación
docente, no así de los textos. De 225 programas relevados en un estudio muy
reciente, la mayoría (61%) se concentra en tres líneas prioritarias:
"Transformación curricular y escolar", "Aprendizaje escolar" y "Formación,
perfeccionamiento y apoyo docente" (Cantero 1992). Este dato ha sido
interpretado por el autor del estudio como indicador de un proceso
de pedagogización de la agenda de los políticos y planificadores. Según su
autor esa pedagogización pareciera confirmar algunas afirmaciones respecto
del agotamiento, que él considera prematuramente enunciado, de un modelo
de desarrollo educativo centrado en la expansión y cobertura de la educación
básica y en programas asistenciales.

La situación curricular

Hacia 1984, los diseños curriculares para el nivel primario estaban orientados a
la marginación del saber elaborado o, dicho en lenguaje más corriente, al
oscurantismo y la ignorancia (Braslavsky 1989). El indicador más claro de esta
situación era la prescripción del Diseño Curricular de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires de enseñar sólo 13 letras del alfabeto en primer grado
y de retener el aprendizaje de todo el código gráfico y de la lectura significativa
hasta el tercer grado.

El nivel secundario, por su parte, no contaba con diseños curriculares en

sentido moderno, sino con planes y programas; muchos de los cuales databan
de 1957. La superposición de planes aprobados en diferentes momentos (144
en total), (véase Aguerrondo y Prado 1992; Tiramonti 1993b), y la postergación
de la preocupación por la calidad de la educación, debida a la priorización de la
participación democrática (Tiramonti 1987), dificultan la realización de un
diagnóstico rápido y transparente de la situación curricular.

Todavía hacia 1989, es decir cinco años después de la transición democrática,

la mayor parte de los diseños curriculares para el nivel primario, aun cuando
hubiesen sido transformados (véase cuadro Nº 6), continuaban respondiendo a
los contenidos mínimos elaborados por el Consejo Federal de Educación en
1979, en el momento más oscurantista de la gestión del gobierno de facto y
cuando ese organismo era ocupado por los representantes de los interventores
federales del Poder Ejecutivo Nacional, ocupado por los militares.

Los análisis existentes no coinciden en su evaluación respecto de los diseños

curriculares vigentes, aun cuando todos marcan cortes entre los anteriores a
1984 y los renovados con posterioridad. De acuerdo con un estudio
comparativo de los documentos para el nivel primario previos a 1984, éstos
harían —como ya se indicó— propuestas para retener los procesos de
enseñanza-aprendizaje (Braslavsky 1989). Otro estudio señala respecto de los
mismos documentos que organizan sus prescripciones concibiendo a la
educación como un proceso de autorrealización individual; mientras que los
documentos que se apartarían de ellos favorecerían un enfoque del currículo
como un proceso orientado a promover la transformación social desde la
construcción de nuevos sujetos (MCE 1992a).

Más allá de esas interpretaciones acerca de la orientación más general de los

diseños curriculares para el nivel primario, es de señalar que según todas las
evaluaciones realizadas ellos tendrían fundamentos muy diversos, pese a lo
cual coincidirían en al menos dos cuestiones: la integración por áreas y la
regionalización. Esas dos tendencias también estarían atravesando a los
nuevos diseños curriculares para el nivel medio (véase cuadro Nº 7).

Los riesgos de estas tendencias han sido evaluados en varios estados de

situación de la educación en diferentes provincias (Birgin, et al. 1991; Birgin,
Duschatzky y Pineau 1992).

Esos trabajos evalúan que la propuesta de integración tal como está siendo
puesta en práctica puede conllevar riesgos mayores de deterioro de la calidad
de la educación, porque no siempre se han ponderado los requerimientos de
dominio de las disciplinas a integrar por parte de todos los docentes, previsto
las actividades necesarias de capacitación docente, ni analizado la
disponibilidad de material didáctico adecuado.

Por otra parte la propuesta de regionalización habría derivado en algunos

casos en un marcado aislamiento de los problemas nacionales,
latinoamericanos e internacionales. Esta propuesta no siempre habría sido
entendida como una estrategia para desarrollar competencias y comprender
principios utilizando información empírica vinculada a la realidad cotidiana de
los alumnos. En algunos casos habría sido asumida como una propuesta
omnipresente, que empobrece la oferta de contenidos a enseñar, limitándolos a
lo que por decreto se supone debe interesar más a los niños y adolescentes: su
entorno cercano.

A la luz de estas aproximaciones no es posible afirmar que el hecho de que

casi todas las provincias argentinas cuenten con nuevos diseños curriculares
significa necesariamente un avance en la propuesta de enseñanza. Sin duda
en algunas de ellas esos nuevos diseños han incorporado temas y abordajes
altamente significativos. Sin embargo es posible que todos los diseños
curriculares requieran ajustes y aun revisiones profundas para adecuarlos a los
nuevos requerimientos de competitividad, construcción de la ciudadanía y
equidad.

En ese sentido debe observarse que prácticamente ninguno de los nuevos

diseños curriculares pone el énfasis en el desarrollo de competencias básicas o
fundamentales. En general, ellos siguen rigiéndose por las lógicas de suma o
resta de contenidos. Sin embargo, algunos de ellos se han planteado el
desarrollo de estrategias de enseñanza-aprendizaje constructivistas, que abren
el camino hacia diseños curriculares más orientados hacia la formación de
competencias fundamentales.

Por otra parte, en una de las últimas reuniones del Consejo Federal de Cultura
y Educación se aprobó un documento que puede orientar la imprescindible
revisión previa a los acuerdos de objetivos y contenidos mínimos que según la
nueva Ley Federal de Educación debe acompañar a la puesta en marcha de la
nueva estructura educativa. Ese acuerdo toma posición en el sentido de
orientar la transformación curricular hacia la formación de competencias
básicas. Se evidencian en el mismo la adopción de un nuevo enfoque para la
transformación curricular, pero también las limitaciones conceptuales y técnicas
que aún existen en el país para avanzar en esa dirección. Ese acuerdo es, sin
embargo, un paso importante para superar otro de los problemas del proceso
de cambios curriculares que tiene lugar en la Argentina, su carácter
desarticulado.

Esa desarticulación se aplica tanto a una jurisdicción respecto de las otras,

como a un nivel de una misma jurisdicción respecto de los otros. Esto dificulta
tanto el tránsito de los docentes y alumnos entre las diversas provincias, como
el pasaje de uno a otro nivel dentro de una misma ciudad.

Parecería que algunas de las razones de esa descoordinación son la falta de

capacidades técnicas instaladas, la desvinculación de los organismos de
gestión escolar respecto de los centros de creación de conocimiento, muy
especialmente de las universidades, y la renuencia a recurrir a expertos
extranjeros o de otras provincias (Canteros 1992). Esas mismas razones
pueden estar en la base de las deficiencias encontradas en algunos planes y
cursos de capacitación docente en servicio por evaluadores de proyectos,
investigadores, maestros y profesores en actividad (Braslavsky y Birgin 1993).

Algunos problemas de la formación docente

La formación docente es uno de los nudos más problemáticos de la educación

argentina. Una de sus aristas es la disminución del interés por la profesión y en
consecuencia de la matrícula de los profesorados, que ha descendido de
14.016 alumnos en primer año de 1987, a 10.390 en primer año de 1992.

Por otro lado el alumnado de los establecimientos de formación docente tiene

un origen cada vez más humilde y tiende a ser reclutado entre aspirantes
fracasados a una carrera universitaria.

Esa matrícula, en retracción y con significativas peculiaridades socio-culturales,

es atendida por profesores cuyas reservas cognoscitivas y didácticas han sido
agotadas en instituciones endogámicas, aisladas de toda otra práctica
productiva y social que no sea la docencia y organizadas como grandes
escuelas primarias autoritarias. En la mayoría de los profesorados no existen
órganos participativos de gobierno, los recorridos curriculares están
rígidamente establecidos, sin opciones; no existen pasantías en ámbitos
extraescolares, no hay bibliotecas, centros de documentación ni redes
informáticas, etc.

Dos de las pocas investigaciones llevadas a cabo en establecimientos de

formación docente para el nivel medio ponen de manifiesto que muchos de los
formadores de docentes no pueden indicar las teorías que enseñan, tienen
dificultades para citar bibliografía, repiten los programas de las materias que
sus estudiantes van a tener que enseñar en un nivel inferior del sistema
educativo, autocensuraron su bibliografía durante los años del proceso militar y
no la renovaron con posterioridad, y tienen fantasías de fuga de sus tareas, sin
posibilidades de concretarla en la realidad (Braslavsky y Birgin 1992; Hillert
1989).

Como resultado de esa situación, quienes se forman para docentes en lugar de

adquirir mayor distancia crítica respecto de la enseñanza, perderían parte de la
capacidad de detección y análisis de muchos de los problemas de la misma a
medida que avanzan hacia su habilitación.

Modificar ese estado de cosas no es tarea sencilla. Sin embargo en algunas

provincias se ha logrado dar pasos altamente significativos. En una de ellas se
comenzó por modificar de raíz la organización institucional, en el entendido de
que la misma constituye una importante matriz de aprendizaje. Las
modificaciones estaban encaminadas a organizar concursos docentes y dotar
de organismos electivos y colegiados a cada institución.

También se están dando pasos importantes en un proceso de transformación

curricular orientado por el Ministerio de Cultura y Educación y al cual se
incorporan por convenio las provincias que lo desean. Este Programa (PTFD)
tiene una estrategia diferente, más centrada en la modificación de contenidos
mínimos y en la capacitación de los profesores, aceptando su condición de
futuros formadores y sin someterlos a concurso para el ejercicio del cargo.

Transformaciones educativas, eficiencia,<R>equidad y calidad en la

Argentina

Pese al dinamismo señalado, las principales razones de la insatisfacción de la

población con la educación tienden a permanecer. El sistema educativo
continúa sin garantizar la equidad ni la calidad requeridas para la consolidación
de la democracia y una transformación productiva que haga posible el
mejoramiento de la calidad de vida de la población y la participación en una
economía mundializada en una situación de conveniencia para los habitantes
del país.

La segmentación regional y social de la educación

Las cifras presentadas en el primer capítulo ponen de manifiesto una amplia

cobertura educativa promedio. Sin embargo esta cobertura está
significativamente diferenciada por provincias. Aún existen algunas provincias
(Chaco, Misiones y Santiago del Estero), que tienen importantes bolsones de
exclusión del nivel primario (véase cuadro Nº 8), y donde sigue siendo
necesario priorizar las políticas de expansión del sistema educativo y de
asistencia a los escolares. Incluso en las provincias más ricas existen grupos
que ameritan y son objeto de políticas específicas de expansión y asistencia,
como en Córdoba donde por un lado la Municipalidad de su capital se hizo
cargo de crear instituciones en los barrios más pobres y peor atendidos y el
Gobierno provincial de montar un programa para asistir a los escolares de
menores recursos con alimentos y útiles (PAICOR).
La disparidad interjurisdiccional se acrecienta en el nivel medio y en la
matrícula universitaria. La Capital Federal es el espacio que cuenta con mayor
proporción y cantidad de jóvenes estudiantes secundarios y universitarios
(véase cuadro Nº 9). Este hecho es una de las razones de la constitución del
estudiantado de esta ciudad en un importante actor social, un privilegiado
objeto de discursos y políticas.

A la falta de equidad regional se le suma la falta de equidad social. Como

consecuencia de la presión matricular en un contexto de retracción del papel
del Estado Nacional en la prestación educativa, en ámbitos urbano-marginados
superpoblados la población escolar fue atendida en peores condiciones y se
redujo la cantidad de horas disponibles para el trabajo pedagógico. Hacia 1983,
en el conurbano de la Ciudad de Buenos Aires llegó a haber 400.000 niños
escolarizados en las llamadas "escuelas de jornada reducida", donde recibían
sólo 3 e incluso 2 horas de clase diarias, que además se ocupaban en un 25%
en ofrecer alimentación. Este tipo de establecimientos también proliferó en
Rosario, el Gran Tucumán y otras ciudades del interior del país receptoras de
población migrante afectada por la desindustrialización. En esos contextos las
instituciones educativas incrementaron sus responsabilidades asistenciales,
llegando a ser en los casos más extremos la única oferta institucional para el
cumplimiento de una gran variedad de funciones comunitarias. En otros
contextos, en cambio, como en la ciudad de Buenos Aires, los edificios fueron
renovados a la par que se garantizaban otras condiciones favorables a la
enseñanza. Esas fueron otras de las políticas y acciones que contribuyeron a
profundizar la segmentación de la oferta educativa.

A partir de 1984, los gobiernos de algunas provincias volvieron a organizar o

ampliaron programas de asistencia a los escolares para paliar los efectos de la
crisis económica y social en la población escolarizada. Otra jurisdicciones
mejoraron las formas de administración de los recursos para nuevas
construcciones y reparaciones, canalizándolos a través de Asociaciones de
Padres, denominadas Cooperadoras. Otras provincias incentivaron sus
programas de construcciones escolares.

Gracias a la convergencia entre programas de asistencia a los escolares y

programas de mejoramiento de la infraestructura edilicia para el nivel primario
se habría logrado reducir en medida importante la cantidad de niños que
reciben sólo 2 ó 3 horas de clases, pero no por ello ha desaparecido la
segmentación educativa que, como se ha visto, tiene múltiples manifestaciones
y mecanismos de consolidación.

Algunos indicadores de la ineficiencia del sistema

Otra de las manifestaciones de la segmentación es la mayor incidencia que

tienen los muy conocidos indicadores de ineficiencia del sistema educativo en
las distintas jurisdicciones y ámbitos del país, así como entre la población de
diferentes orígenes sociales y perteneciente a familias con diferente capital
cultural.
Los índices de retención en el sistema educativo han ido mejorando
paulatinamente a lo largo del último medio siglo (véase cuadro Nº 10).

Sin embargo, ese mejoramiento dista mucho de ser satisfactorio. Aún hoy casi
muchos niños de las escuelas primarias no pueden cursarlas en la cantidad de
años previstos. Pero el problema se agrava decididamente en las provincias
más pobres y en las áreas rurales (véase cuadro Nº 11), donde la baja
eficiencia se constituye en un factor más para potenciar la falta de equidad.

En la década de los 70 los problemas de ineficiencia del sistema educativo

tendían a explicarse a partir de la pobreza material y cultural de los alumnos.
Actualmente habría que insistir en analizar si desde los currículos y modelos de
formación y capacitación docente existentes es posible pensar en una atención
adecuada a los escolares de áreas empobrecidas, o si no se están
reproduciendo condiciones de enseñanza-aprendizaje que desde hace ya
mucho tiempo muestran su inutilidad. Argumentos en esa dirección se apoyan
en la importancia de la repetición (véase cuadro Nº 12), o de una
pseudopromoción realizada con el propósito de mejorar los indicadores, pero
sin que se alcancen los logros de aprendizaje esperados en cada grado.

Por último puede señalarse que la baja eficiencia del sistema recorre todos sus
niveles, ya que también en las universidades los altísimos índices de
desgranamiento y una duración de los estudios de 2, 3 y hasta 5 años más de
lo previsto son fenómenos frecuentes.

La baja eficiencia del sistema conlleva un costo económico que la sociedad

difícilmente puede soportar, pero conlleva además una serie de disonancias
individuales en términos de costos de oportunidad y de construcción de una
autoestima cuya fortaleza es un ingrediente fundamental en la personalidad de
los sujetos del crecimiento con equidad y en democracia.

Algunos indicadores de la baja calidad de la educación argentina

Poco después de asumir las nuevas autoridades electas en 1984, la gestión de

la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires llevó a cabo una de las
investigaciones más rigurosas y de mayor alcance que existen en el país para
evaluar el nivel de logro de los objetivos curriculares por parte de los alumnos.
En la misma se reconstruyeron, luego de administrar una prueba a una muestra
estratificada de 2.700 niños de tercero, quinto y séptimo grados de 97
escuelas, los perfiles de aprendizaje para cuatro áreas de conocimiento: a)
matemática, b) lengua, c) ciencias sociales y d) ciencias naturales. El resultado
fue alarmante. En ninguno de los grados en que se administraron las pruebas y
para ninguna de las áreas de conocimiento, los alumnos habían logrado
realizar más del 52% de los aprendizajes propuestos (Bertoni 1984). Esa
investigación demostró además, la pobreza del vocabulario infantil y la escasa
capacidad para articular un discurso de los escolares de las escuelas primarias.

Aquella investigación fue uno de los puntos de partida para una de las más
sólidas, modernas y sostenidas transformaciones curriculares del país, que se
acompañó a lo largo de dos gestiones con diversas políticas complementarias
orientadas a garantizar su éxito, por ejemplo un programa de capacitación
docente semipresencial para los maestros de primero y segundo grado, que
abarcó a 2.000 maestros. Lamentablemente luego de 8 años de continuidad, es
nuevamente la práctica desarticuladora de actores políticos no involucrados en
un proceso de concertación ni fuertemente presionados por la opinión pública,
la que podría imponer una primera parálisis y el riesgo de retroceso a todo ese
proceso.

La investigación sobre perfiles de aprendizaje de la Municipalidad de la Ciudad

de Buenos Aires inició además una incipiente, pero cada vez mayor,
preocupación por la evaluación de la calidad de la educación entre algunos
actores del sistema educativo. En ocasiones es la gestión nacional la que se
preocupa. En otras, son algunas gestiones provinciales. Miembros de la
conducción de la Confederación General de Trabajadores de la Educación
(CTERA) la han manifestado en foros. El Consejo Interuniversitario Nacional ha
encargado estudios para desarrollar una metodología de evaluación de las
universidades.

Pero detrás de la preocupación compartida no existe todavía un consenso ni

decisiones respecto de qué y cómo se debe evaluar. La nueva Ley de
Educación dispone que el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación tiene
entre sus funciones la de "Evaluar el funcionamiento del sistema educativo en
todas las jurisdicciones, niveles, ciclos y regímenes especiales a partir del
diseño de un sistema de evaluación y control periódico de la calidad,
concertado en el ámbito del Consejo Federal de Cultura y Educación" (art. 53,
k). Es decir que pone a la evaluación en el mismo ámbito privilegiado para el
logro de acuerdos que a la fijación de objetivos y contenidos mínimos, a la
compatibilización de la formación docente, y a todas las demás decisiones de
alta significación. Esto constituye una nueva presión para alcanzar los
consensos y tomar las decisiones faltantes.

El propio Ministerio, por su parte, en el marco del Programa de Asistencia

Técnica a los sectores sociales financiado con créditos del Banco Mundial,
intenta desde 1988 avanzar en el diseño de un Sistema Nacional de Evaluación
para los niveles preuniversitarios por un lado y para el sistema universitario por
el otro. Los logros son disparejos y lentos.

En lo que respecta a los niveles preuniversitarios hubo marchas y

contramarchas derivadas de diferencias de enfoques respecto de si se deben
evaluar procesos o resultados; y si en el caso de optar por los primeros se
debe evaluar al margen o en el marco de la promoción de transformaciones
institucionales. Durante el último tramo del gobierno radical se optó por avanzar
en el diseño de una metodología para evaluar resultados y procesos en el
marco de la promoción de transformaciones institucionales (Lafourcade 1990).
Pese a las intenciones, los avances fueron muy parciales y los resultados
publicados sólo se refieren a la evaluación de resultados. En el primer tramo
del gobierno actual se optó por probar un operativo más asociado a la
posibilidad de evaluar logros de aprendizaje de los alumnos con muestras
reducidas (Aguerrondo, et al. 1992), que sirvió de base a otro de más
envergadura accionado al final del año lectivo de 1993 y cuyos resultados aún
se desconocen.

En ambos momentos se administraron pruebas cuyos resultados, seis y ocho

años después de la investigación sobre perfiles de logros de la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires, son consistentes con los de aquélla (véase
cuadros Nº 13 y 14).

Pero además, el Operativo Piloto de Validación de Items para la evaluación de

la Calidad de la Educación (Aguerrondo, et al. 1992) incluyó un ejercicio de
elaboración de redes conceptuales, cuyo principal resultado es que en casi
ninguno de los aspectos evaluados existen diferencias importantes entre las
producciones de los alumnos de la escuela primaria y los de la media.

La misma gestión ministerial que encargó el operativo inhibió la publicación de

sus resultados, lo que da cuenta de las dificultades que existen todavía en el
país para instalar una cultura de la evaluación, acumular experiencias y corregir
rumbos a este respecto. El hecho de que la gestión siguiente —del mismo
gobierno, pero con otro estilo— difundiera los resultados y aprovechara la
experiencia para avanzar en el montaje de un Sistema Nacional de Evaluación
de la Calidad de la Educación muestra también los avances en
el protoconsenso y en el diseño de políticas que realicen su agenda.

En lo que respecta al nivel universitario, se ha avanzado en la construcción de

metodologías. Actualmente existen cuatro propuestas a disposición: una
contratada por el Ministerio (Marquis y Sigal 1993), otras dos elaboradas por
especialistas independientes (Pérez Lindo 1993; Lafourcade 1993) y una cuarta
elaborada por la CEPAL (véase un aspecto de la misma en Mollis y Tiramonti
1992). Todavía no se avanzó en medida comparable en los acuerdos para el
funcionamiento de un Sistema Nacional de Evaluación Universitaria, ya que
menos de 10 de las más de 50 casas de altos estudios existentes firmaron un
convenio en tal dirección.

Primeras conclusiones

Pese a que en el texto se ha seguido una lógica guiada por la dinámica de la

transformación educativa en el caso en análisis y se ha preferido detenerse en
algunos temas claves, se concluirá con una muy breve reconstrucción y
ampliación de algunos elementos en relación con la forma en que está
organizada la cuarta parte del documento CEPAL-UNESCO (1990), "Políticas
para poner en práctica la estrategia", para así responder a la demanda del
Diálogo Interamericano, convocante para la producción de este texto.

El análisis de las dinámicas de transformación en curso en el sistema educativo

argentino pone de manifiesto que muchas de ellas están orientadas en la
dirección de las propuestas del documento CEPAL-UNESCO (1990), pero que
involucran sólo algunos de los ámbitos de políticas señalados en el documento
como prioritarios y no equilibran las distintas líneas estratégicas que propone el
documento.
En primer lugar se ha generado un proceso de autonomización creciente de las
unidades educativas, pero con un excesivamente lento y eminentemente
exógeno —apoyado en programas y proyectos realizados con financiamiento
externo y con un régimen de contratación de consultorías— fortalecimiento
progresivo paralelo de la regulación pública, de la participación y del
fortalecimiento de las instancias de coordinación y concertación.

En segundo lugar se han desarrollado a veces en los papeles y otras en la

práctica algunas iniciativas, estrategias y programas que se proponen el
acceso universal a los códigos de la modernidad, o la formación de
competencias fundamentalales o aptitudes básicas, como se las denomina en
el documento; pero que de ningún modo lo garantizan. La expansión de los
programas de atención preescolar sólo avanzaron en algunas provincias, los
nuevos diseños curriculares y desarrollos didácticos no están a la altura de los
desafíos, los textos menos (Liendro 1992; Lanza y Finocchio 1993), aunque un
número creciente de editoriales están iniciando procesos de transformación de
su fondo editorial encaminados a esos objetivos. La enseñanza de las ciencias
continúa siendo predominantemente libresca y distante de los problemas
cotidianos; y no siempre se generan las adaptaciones institucionales que
podrían facilitar ese acceso y esa formación a escolares que viven en
comunidades con especificidades a tener en cuenta. Han existido muy pocas y
muy débiles campañas de sensibilización por la educación, que no han
penetrado en la opinión pública con temas vinculados a este segundo objetivo y
a la vez ámbito de políticas (véase cuadro Nº 15).

En tercer lugar cabe señalar que uno de los ámbitos más débiles de políticas,
en relación con las propuestas CEPAL-UNESCO es impulsar la creatividad en
el acceso, difusión e innovación científico-tecnológica en el propio sistema
educativo. Las trabas principales para ello son los diseños curriculares y los
modelos y estilos docentes. Por otra parte, cuando en el marco del ejercicio de
su autonomía algunos establecimientos adquieren equipamiento de punta, no
saben cómo utilizarlo, ni hay quien enseñe a hacerlo. Por último algunos
programas interesantes en este sentido como uno impulsado en el marco de
los proyectos de préstamos del Banco Mundial para la organización de Centros
de Recursos para el Aprendizaje, fueron interrumpidos al cambiar una gestión
por otra. Dentro de este mismo ámbito, a lo largo del texto se han ofrecido al
menos dos ejemplos de desarticulación del sistema científico y universitario de
los otros niveles del sistema educativo: en la formación docente y en el
desarrollo de programas y proyectos. A ellos se agregan las metodologías
endogámicas utilizadas para la elaboración de nuevos diseños curriculares y de
planes y programas de formación y capacitación docente, que tienden a dejarla
en manos de los docentes en ejercicio y de funcionarios y técnicos
ministeriales, sin una adecuada retroalimentación con los ámbitos de
producción científica y tecnológica ni de aplicación de conocimientos a la
producción.

Esa desarticulación conspira contra la posibilidad de impulsar el acceso a los

conocimientos y competencias científico-tecnológicas en el sistema educativo.
En cuarto lugar, el análisis de las dinámicas de transformación muestra una
creciente toma de conciencia acerca de la necesidad de una gestión
responsable. Este es un logro en sí mismo. Por ahora, sin embargo, no se han
alcanzado correlatos significativos en el establecimiento de un sistema de
información y evaluación de la educación básica y media ni en la evaluación
institucional de la educación superior. En ambos casos se han dado pasos
preparatorios. Esos pasos no existen en cambio en lo referente a la evaluación
de la eficiencia externa del sistema, respecto de la cual sólo se cuenta con los
aportes de pocas investigaciones cuyo carácter acumulativo es incierto.

También escasos son, en quinto lugar, los avances en la profesionalización y el

protagonismo de los educadores. Todavía no han cambiado los procesos de
reclutamiento ni las políticas de ascenso y salario para el sector público. Recién
en los últimos años se han iniciado cambios parciales en la formación docente,
que involucran a un conjunto relativamente pequeño del total de las
instituciones formadoras del país. Si bien existen muchos programas de
capacitación, la mayoría de ellos no son considerados adecuados por los
propios docentes, y en muy pocos casos se ha podido demostrar que tienen
impacto en la transformación de las prácticas de aula e institucionales.

En sexto lugar no se verifica todavía un compromiso financiero efectivo del

Estado y de la sociedad con la educación, que tenga una magnitud acorde con
los desafíos, aun cuando la nueva Ley de Educación dispone la duplicación del
presupuesto destinado a la educación en los próximos 5 años, lo cual muestra
al menos la existencia de grupos interesados en promover su asunción.

En séptimo y último lugar puede agregarse que desde 1984 hasta ahora en la
Argentina se ha incentivado la cooperación regional e internacional, pero la
misma no abarca todos los ámbitos posibles y puede tener efectos curiosos, tal
como generar fantasías de fortalecimiento de la capacidad de operación del
Estado Nacional y de algunos Estados Provinciales a través de inyecciones
coyunturales de recursos frescos, que no revierten en procesos de genuino y
permanente fortalecimiento institucional del sector.

Pero lo que es más importante destacar es que, al margen de que se hayan

desarrollado las políticas propuestas por CEPAL-UNESCO o no, los actores
involucrados en el sistema educativo argentino están logrando imprimirle una
dinámica de búsqueda en el movimiento. Esto significa que no se trata de
diseñar imágenes objetivo cerradas inmovilizando la acción, y que tiende a
admitirse cada vez menos un movimiento sin una dirección; pero que la
direccionalidad se intenta construir a través de la acción.

Sin embargo la cantidad y variedad de actores involucrados es aún incipiente,

el consenso insuficiente, la concertación difícil, los ámbitos geográficos
incorporados a ese movimiento restringidos a algunas jurisdicciones y los
efectos todavía poco visibles.
*Doctora en filosofía (Universidad de Leipzig). Investigadora del CONICET con
sede en FLACSO/Argentina, donde coordina el Área de Educación y Sociedad,
y Profesora Titular Regular de la Universidad de Buenos Aires.

NOTAS

1. Véase la descripción del Congreso y diversas evaluaciones en De Lella y

Krotsch 1989.

2. Se trata en realidad de un proceso mucho más matizado y complejo, ya que

por ejemplo entre 1958 y 1966 (período democrático y de vigencia de la
Reforma Universitaria) las universidades pusieron en vigencia un curso de
ingreso (no simplemente examen) de muy alta exigencia.

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