JUICIO POLÍTICO Y DECLARACIÓN DE PROCEDENCIA.

Dos caras del fincamiento de responsabilidades a los

altos cargos dentro del Congreso de la Unión.
Dr. Miguel Ángel Eraña Sánchez

Introducción

De manera cíclica se ha puesto de relieve cómo, a través de la vida

constitucional del país, la buena actuación de los funcionarios públicos ha sido
una pretensión capital del Legislador mexicano a la hora del diseño de
controles y contrapesos institucionales.

Con independencia de que esto se haya reflejado con mayor o menor

acierto en los Ordenamientos diversos, lo cierto es que hoy la realidad política
acusa un importante déficit para el refreno de los excesos atribuibles a las
élites político-burocráticas.

Difícilmente puede obviarse que, en el trasfondo, subyace una potente

subcultura de la corrupción como fenómeno no sólo naturalizado dentro los
regímenes monolíticos sino en los propios regímenes democráticos. Y si en
estos se aúna el carácter novel y débil de su institucionalización -como México-
, quizá podría entenderse mejor la urgencia de transformaciones normativas
ante la idea acreditar la funcionalidad cabal del Ordenamiento.

Más allá de idealizar un modelo de control de los funcionarios públicos,

el presente estudio intentará, en principio, realizar un desbroce de las
características y peculiaridades del Ordenamiento mexicano vigente (bastante
reconocible por su complejidad), pero sin dejar fuera algunas consideraciones
de tipo político y de su efectividad práctica.
 A pesar de que el Título Cuarto contiene el mismo articulado desde el
Texto de 1917, sus prescripciones sufrieron una transformación de gran calado
en el año de 19821, justo en la ambivalente gestión presidencial a la que se
atribuye el inicio del proceso de liberalización política, de manera simultánea a
la reconversión económica aperturista y privatizadora del país2.

Con notables insuficiencias de técnica legislativa, la mencionada reforma

constitucional expandió el contenido de los siete preceptos del Título Cuarto
(artículos 108 al 114), para lo cual se vale de una redacción repetitiva y
deficiente en su afán de delimitar los supuestos de responsabilidad de los
servidores públicos.

Resalta el hecho de que el artículo 109 dejó constitucionalizados,

cuando menos, a tres distintos regímenes de responsabilidad para los
servidores públicos mexicanos cuyo deslinde resulta siempre necesario:

A.- La responsabilidad política que en su totalidad deberá sustanciarse a

través del Juicio Político dentro de ambas Cámaras del Congreso de la Unión
(fracción I).

B.- La responsabilidad penal que deberá sustanciarse ante los tribunales

judiciales de orden federal o común, pero en cuyo procedimiento la Cámara de
Diputados tiene tasada su principal intervención: remover la inmunidad
procesal de la cual gozan determinados servidores públicos (Fracción II). Sólo
de manera excepcional, intervendrá la segunda cámara.

C.- La responsabilidad administrativa que teóricamente deberá exigirse

ante los órganos competentes de cada uno de los tres poderes de la

1
Tal reforma se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre de 1982. En su
momento, implicó una gran reconcepción del régimen de responsabilidades de los servidores públicos y
aun cuando se han presentado otras adiciones al Texto constitucional, estas se limitan a aludir nuevos
altos cargos de la Federación como sujetos de responsabilidad pública. Ejemplos de ello se encuentra en
las reformas publicadas el 31 de diciembre de 1994 o el 22 de agosto de 1996.
2
En otro momento, he revisado la evolución sistemática del régimen político mexicano. Vid. M.
Eraña Sánchez (2004): La protección constitucional de las minorías parlamentarias, Porrúa, México, pp.
20 y ss..
Federación, de los organismos autónomos del Estado o de las entidades
federales (Fracción III).

En las líneas siguientes, quedará fuera de atención el régimen de

responsabilidad administrativa para concentrar este estudio en los tipos de
responsabilidad restantes (régimen de responsabilidad política y régimen de
responsabilidad penal), que merecen la intervención imprescindible de los
actores parlamentarios.

1.- El Juicio Político

El Juicio Político podría definirse como el proceso jurisdiccional previsto

en la Constitución, que se sustancia dentro de las Cámaras del Congreso de la
Unión3, para el efecto de sancionar a un número identificable y excluyente de
altos funcionarios públicos de la Federación o de los estados que, desde el
ejercicio particular de su cargo, empleo o comisión, hayan incurrido en actos u
omisiones que producen perjuicio a los intereses públicos fundamentales y al
buen despacho de los asuntos estatales. Si el fallo cameral sobre el Juicio
Político fuere positivo, necesariamente implicará la destitución del cargo y la
proscripción temporal de su derecho para ocupar otros.4

1.1 1.1 Los sujetos enjuiciables.

El artículo 110 constitucional que regula el instituto del Juicio Político,

identifica un listado inicial de servidores públicos de la Federación que pueden
ser enjuiciables ante el Congreso de la Unión5, aun cuando otras

3
En opinión de la profesora Pedroza de la LLave, S. T, el Juicio Político puede situarse entre el
Impeachment norteamericano y la moción de censura española, si se toman en cuenta los motivos de
procedencia y sus efectos. Véase , su obra El control del gobierno: función del Poder Legislativo, INAP.
México, 1996, p. 205.
4
En sentido similar, véase: Del Castillo del Valle, Alberto: La responsabilidad de los servidores
públicos, Inédito, 2000, p.10
5
Los senadores y diputados del Congreso de la Unión; los ministros de la Suprema Corte de
Justicia; los Consejeros de la Judicatura federal; los Secretarios de Estado; los jefes de Departamento
Administrativo; los Diputados de la Asamblea Legislativa del DF; el Jefe de gobierno del DF; los
prescripciones constitucionales disponen después de tal posibilidad para otros
altos cargos de la Federación6.

A manera de asegurar la vigencia del régimen federal, el artículo 110

nomima a los únicos altos cargos del ámbito de los Estados que pueden ser
políticamente enjuiciados ante el Congreso de la Unión7. Descontado que se
trata de una instancia excepcional, aquí el Juicio sólo procede “por violaciones
graves a ésta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así
como por el manejo indebido de fondos federales, pero en éste caso la
resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas
locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como
corresponda”.

Merece subrayarse el hecho de que este artículo constitucional nunca

alude al Presidente de la República como sujeto de Juicio Político, en tanto que
si lo considera como sujeto de responsabilidad penal, más esto será objeto de
atención más adelante.

También cabe destacar el caso de los altos cargos del Banco de México,
que como señalábamos, son sujetos potenciales de Juicio Político. Sin
embargo, la Ley del Banco de México introdujo cierta distorsión y
desmerecimiento del procedimiento congresual en la medida que habilita un
procedimiento autónomo de remoción de los 5 miembros de la Junta, bien con

Procuradores de Justicia, de la República y del Distrito Federal; los Magistrados de Tribunales

Colegiados y Unitarios de Circuito; los Jueces de Distrito; los Magistrados y Consejeros de la Judicatura
del fuero común del DF; El Consejero Presidente, los Consejeros electorales y el Secretario Ejecutivo del
Instituto Federal Electoral; los Magistrados del Tribunal Electoral del PJF y los directores generales o sus
equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria,
sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos (la Procuraduría Fiscal de la
Federación tenía, hasta el año de 1999, censados a 247 organismos de éste tipo).
6
Por ejemplo, el artículo 28 constitucional incluye a “las personas encargadas de la conducción
del Banco de México”, como sujetos hipotéticos de juicio político (por ley el Gobernador y los cuatro
subgobernadores ratificados por el Senado). También, los artículos 102.B y 79 hacen lo propio con el
Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Auditor Superior de la Federación,
respectivamente.
7
Los gobernadores de los Estados; los Diputados locales; los magistrados de los Tribunales
Superiores de Justicia locales; y los miembros de los Consejos de la Judicatura locales.
la propia intervención de los miembros de ésta o del Presidente de la República
y con el sometimiento a la resolución final del Senado o, en su caso, de la
Comisión Permanente.

Tal situación reaparece en el caso de la Auditoría Superior de la

Federación, cuyo titular también puede ser removido de conformidad con un
procedimiento especial previsto en su Ley, con total independencia de que la
Constitución decrete el enjuiciamiento atendiendo a las disposiciones de su
Título Cuarto (es decir, mediante un Juicio Político).

1.2. La legitimación para activar el procedimiento.

De acuerdo con el artículo 109 de la Constitución, “cualquier ciudadano,

bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos
de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión, respecto a las conductas a las que se refiere el presente artículo”,
y entre éstas se hallan las que pueden sujetar a Juicio Político a los altos
cargos de la Federación y de los estados.

Si en principio tal acción popular para denunciar responsabilidades de

los altos cargos supone cierto vanguardismo normativo8, basta con observarla
a la luz de una crítica doctrinal para desestimar tal impresión9

En consecuencia, la legitimación principal para activar el procedimiento

de Juicio Político será de los ciudadanos y, de manera correlativa, para los

8
Como se sabe, la tradición constitucional mexicana ha sido siempre reacia a aceptar fórmulas
de participación popular directa (referéndum, plebiscito o Iniciativa popular). Por tanto, la acción popular
confronta directamente dicha tradición.
9
El profesor Jesús Orozco Enríquez, ha llamado con tino la atención respecto al efecto de
intimidación que se ejerce sobre aquellos ciudadanos que tienen intención y pruebas para denunciar
responsabilidades públicas, sobre todo al decretarse la prevención constitucional y legal de hacerlo “bajo
su más estricta responsabilidad.” (reforma de 1982). Vid. Orozco Enríquez, J. Jesús, en Comentario al
artículo 109, en Constitución Política de los EUM comentada, UNAM-IIJ, p.1117.
senadores y diputados aun cuando no lo expresen así las normas
constitucionales y sólo de soslayo lo haga la ley de la materia 10.

Una imprecisión parecida se presenta con respecto a quiénes pueden

desempeñarse como defensores del servidor público enjuiciado, ya que
conforme a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
(LFRSP) el derecho de designar al defensor es de tanta amplitud que puede,
inclusive, recaer en uno de los congresistas. En teoría, esto constituiría otra
garantía y privilegio más para el funcionario enjuiciado, a quién parece
socorrérsele de manera continua a través de todo el procedimiento.

1.3. 1.3. Las causales previstas en la Constitución y en las leyes.

Aunque el Juicio Político no procede por la mera expresión de las ideas

según reza el Texto constitucional, lo cierto es que éste concibe con
asombrosa vaguedad sus causales de procedencia en la medida que sólo
prevé sanciones para los servidores públicos que “en el ejercicio de sus
funciones incurran en actos y omisiones que redunden en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales o de su buen despacho” (art. 109, fracc. I).

Ningún efecto reparador se apreciará, después, cuando la ley de la materia

desarrolla cuáles actos y omisiones de los funcionarios dan pie al
enjuiciamiento político en sede cameral y que se enuncian en el artículo 7 de la
LFRSP:

A)El ataque a las instituciones democráticas

B)El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal

C)Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales y sociales

D)El ataque a la libertad del sufragio

E)La usurpación de atribuciones

10
El artículo 39 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, señala que:
“No podrán votar en ningún caso los diputados ó senadores que hubiesen presentado la imputación
contra el servidor público. Tampoco podrán hacerlos los diputados o senadores que hayan aceptado el
cargo de defensor, aun cuando la renuncia después de haber comenzado a ejercer el cargo”.
 F)Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a
la Federación, a uno o varios estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en
el funcionamiento normal de las instituciones

G)Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior.

H)Las violaciones sistemáticas o graves de los planes, programas y presupuestos de la

Administración pública federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de
los recursos económicos federales y del Distrito Federal.

Dejando de lado a la usurpación de atribuciones, los demás supuestos

legales resultan de carácter tan abierto y dúctil como deseen ser interpretados
por los ciudadanos y los congresistas que gozan de legitimación para activar el
procedimiento, lo cual en principio favorecería a la posibilidad de enmarcar
múltiples actuaciones u omisiones de los servidores públicos.

De la misma manera, también podrían plantearse ciertas

interpretaciones manidas o forzadas para que un servidor público rehuya con
éxito el enjuiciamiento político. Valgan estos excesos ejemplares: siendo el
caso de que las violaciones a los derechos fundamentales fueren aisladas y
tolerables o si aquellas violaciones sistemáticas o graves aludidas por la última
causal, terminan por convertirse en intermitentes y ligeras.

No más halagüeño resulta el panorama legal que articula y distribuye las

atribuciones de ambas cámaras del Congreso, incluida la intervención de las
diferentes comisiones, sobre todo teniendo en cuenta las notables lagunas
tanto de la normativa parlamentaria como de los preceptos de la LFRSP que
tienden a convertir al Juicio Político en un abigarrado procedimiento
parlamentario, tal como podrá enseguida corroborarse.

1.4. La participación de la Cámara de Diputados

Por cuanto hace a la Cámara de Diputados, la Norma suprema se limita

a indicar que a efecto de la aplicación de las sanciones previstas en el Juicio
Político, esta “procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de
Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de miembros
presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el
procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado”. Como esto encierra
unas peculiaridades procedimentales y de garantías para el inculpado,
debemos recurrir al resto del Ordenamiento para observarles con más detalle.

1.4.1. 1.4.1. La subcomisión de examen previo

La legislación de la materia dispone que, tras la ratificación de la

denuncia de Juicio Político ante la Oficialía Mayor de la Cámara de
Diputados11, ésta deberá turnarse a la Subcomisión de Examen Previo que se
integra con 14 diputados emergidos de las Comisiones Unidas de Gobernación
y de Justicia y Derechos Humanos12, cuya principal encomienda será
primeramente analizar la legitimación de las partes y, de forma presuntiva,
apreciar la existencia de infracciones legales y, en consecuencia, resolver por
mayoría bien si “ha lugar” a la presunta responsabilidad y esto amerita la
incoacción del procedimiento, o si en otro caso procede “desechar la denuncia
de plano”13.

De incoarse el procedimiento de Juicio Político, la Subcomisión de

Examen Previo formulará la resolución correspondiente, para ordenar después
su turno a la denominada Sección Instructora de la Cámara, cuyo papel se
justifica en la Ley federal de la materia y en las propias normas parlamentarias.

11
Que hoy se ha transformado en la Secretaría General de la Cámara.
12
Lo anterior se establece el párrafo segundo del artículo 10 de la LFRSP, el cual no ha
incorporado todavía la reforma de la LOCGEUM de 2003 que modificó la denominación de las
Comisiones camerales. Hoy se denominan Comisión de Gobernación (30 miembros) y Comisión de
Justicia y Derechos Humanos (30 miembros). La composición de la Subcomisión de Examen Previo se
perfecciona con cinco integrantes de cada una de estas Comisiones ordinarias, más un presidente y
secretario que surgirán de cada Comisión, lo cual en total suma 14 miembros.
13
El artículo 12 de la LFRSP, señala que la resolución dictada por la Subcomisión de Examen
Previo, podría revisarse por el pleno de las Comisiones Unidas (Gobernación y Justicia y Derechos
Humanos), siempre que la solicitud se formule, cuando menos, por el 10% de sus miembros. Por cierto,
en la LIX Legislatura vigente ambas comisiones están dominadas principalmente por dos partidos: PRI y
PAN, que ocupan 22 y 21 posiciones respectivamente (la mitad en cada Comisión). El PRD cuenta con 10
miembros (5 en cada una), en tanto que el PVEM y Convergencia reúnen 4 miembros cada uno (2 por
cada Comisión), con lo cual dicha garantía para las minorías parlamentarias podría acreditarse con el voto
total de los partidos que se encuentran en minoría.
 1.4.2. La Sección Instructora

A partir de la gran reforma a la Ley orgánica del Congreso de 1999, se

incorporó como Comisión ordinaria de la Cámara de Diputados a la Comisión
Jurisdiccional14, con la atribución fundamental de ordenar la participación de
cierto número de sus integrantes15, dentro de la denominada Sección
Instructora del procedimiento de Juicio Político.

La función capital de tal Sección, consiste en practicar todas las diligencias

necesarias para la comprobación de la conducta o el hecho imputado al
servidor público, lo cual, una vez calificado en la pertinencia de pruebas y de
haber dado vista del expediente al denunciado y sus defensores (y también
aceptado repetidas alegaciones), dará materia para formular sus conclusiones.
De éstas podrá desprenderse la inocencia del encausado, o en su caso, la
declaración de que “ha lugar a proceder en su contra” por estar legalmente
comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia, en tanto que se
halla acreditada la responsabilidad del servidor público16.

14
A través de la prescripción del artículo 40.5 de la LOCGEUM que dispone: “La Comisión
Jurisdiccional se integrará por un mínimo de 12 diputados y un máximo de 16, a efecto de que entre ellos
se designen a los que habrán de conformar, cuando así se requiera, la sección instructora encargada de
las funciones a que se refiere la ley reglamentaria del Título Cuarto de la Constitución en materia de
responsabilidades de los servidores públicos”. En la Legislatura LIX corriente, se compone de la
siguiente manera: PRI: 7 miembros (incluido el Presidente); PAN: 5 miembros; PRD: 3 miembros y
PVEM: 1 miembro.
15
El artículo 11 de la LFRSP establece que será de 4 el número de integrantes, pese a que el
Acuerdo parlamentario de 30 de abril de 1998 (cuya vigencia es más cuestionable), sólo habla en su
artículo 5 del número de miembros que aseguren “la participación plural de los grupos parlamentarios
representados en la Cámara”, a los cuales por si fuera poco obliga a tomar sus resoluciones por consenso
(artículo 6), mismo que si no logran, produce el reenvío del asunto a la Comisión Jurisdiccional.
16
De los artículos 13 al 19 de la LFRSP se encuentra detallado el procedimiento al que deberá
ajustarse la Sección instructora, incluyendo los plazos de desahogo (y sus posibilidades de ampliación), la
presentación de alegatos (cuando menos en seis ocasiones), y en fin, la serie de abigarradas actuaciones
de las partes.
Si todas esas intrincadas prescripciones del procedimiento logran sortearse 17,
veríamos a la Sección instructora dirigir sus conclusiones a la Mesa de Cámara
de Diputados, la cual a través de una serie de solemnidades más propias de
otra época, citará por medio de su Presidente a la reunión del Pleno para
resolver sobre la imputación. En la fecha declarada, dará lugar a la erección de
la Cámara de Diputados como “órgano de acusación, previa declaración de su
presidente”.

1.4.3. 1.4.3. La Cámara de Diputados como órgano de

acusación

Una vez que toca el conocimiento al pleno de la Cámara de Diputados 18,

se dispone con generalidad que algunos de los secretarios de la Mesa dé
lectura a las constancias procedimentales, así como a las conclusiones
presentadas por la Sección Instructora. Enseguida, se dará la palabra al
denunciante y como acto continuo al servidor público o su defensor, o a ambos
si lo solicitare alguno de éstos, para que “aleguen lo que convenga a sus
derechos”19.

Todavía se otorga al denunciante un derecho de réplica que, de

ejercitarse, puede llevar de nuevo a la tribuna al defensor y al funcionario;
concluida esa etapa, y retirados del recinto los intervinientes, la ley señala que
“se procederá a discutir y votar las conclusiones propuestas por la Sección
Instructora”.

17
Hasta ésta etapa del procedimiento de Juicio Político, esto es, la formulación de conclusiones
por la Sección instructora, bien podría haber ocupado ya cinco meses desde la fecha de presentación de la
denuncia ante la Cámara de Diputados, y eso sin contarse la extensión de plazos previstos por la ley
federal.
18
Cuyo quórum de instalación se interpreta de conformidad con el artículo 63 constitucional, que
dispone la necesaria asistencia de la mitad del total de sus miembros, o sea 251 diputados.
19
La vaguedad de los preceptos de la LFRSP (de sus artículos de sus artículos 19 al 21), no
prevé ni tiempos de participación o tampoco la posibilidad que no se presente el funcionario enjuiciado,
por citar sólo algunos ejemplos.
 La Constitución que obliga a la Cámara de Diputados a actuar como
órgano de acusación, también pide hacerlo con la previa declaración de la
mayoría absoluta de los presentes20, lo cual se entiende ocurrirá cuando sus
miembros voten de manera favorable las conclusiones de la Sección
Instructora.21

1.5. 1.5. La participación del Senado de la República

Como ocurre con la intervención de los Diputados, el Texto supremo

dice poco del papel que toca desempeñar dentro del procedimiento de Juicio
Político a la Cámara alta, limitándose el quinto párrafo del artículo 110 a indicar
que: “Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en jurado
se sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de dos
terceras partes de los miembros presentes en la sesión, una vez practicadas
las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado”.

De nuevo, competerá a la ley federal aportar más singularidades l

procedimiento como la inclusión de una Sección de Enjuiciamiento y otra serie
de facetas que propone adoptar dentro del pleno cameral.

1..5.1. La Sección de Enjuiciamiento.

Si la creación de la Comisión Jurisdiccional de la Cámara de diputados

responde al fin de integrar de entre sus miembros a la Sección Instructora,
también la normativa parlamentaria dispone que la integración de la Comisión

20
Tal parece que la mayoría absoluta (y no una mayoría supercualificada), sólo supone una
graciosa concesión al Pleno cameral de los Diputados, como reconocimiento a que la denuncia de Juicio
Político ha logrado salvar múltiples valladares del procedimiento. Bastaría con observar lo que sucede
dentro del Senado, para ver que se trata sólo de un espejismo.
21
Así lo prevé la LFRSP en su artículo 21, que señala también la posibilidad de la negativa en la
aprobación de las conclusiones lo cual permitiría al servidor público continuar en el ejercicio de su cargo.
De la misma manera que, si procede la acusación, proceda a designarse una comisión de tres diputados
para que sostengan aquella ante el Senado.
Jurisdiccional del Senado22 sirve para conformar la denominada Sección de
Enjuiciamiento23.

La LFRSP delimita las atribuciones de ésta, señalando que tras recibir la

acusación de la Cámara de Senadores y haber recibido el turno, los integrantes
de la Sección de Enjuiciamiento emplazarán a la Comisión de los diputados
encargada de la acusación, al acusado y al defensor, para el efecto de
presentar sus alegaciones24.

Una vez que la Sección de Enjuiciamiento haya definido sus

conclusiones25, dice la ley que deberá entregarlas a la Secretaría del Senado
para el efecto de que el Presidente de la Mesa anuncie la erección de esta
Cámara como Jurado de sentencia, dentro de las 24 horas siguientes a la
recepción de las conclusiones.

22
El artículo 101 de la LOCGEUM señala que: “La Comisión Jurisdiccional se integrará por un
mínimo de ocho senadores y un máximo de 12, con la finalidad de que entre ellos se designe a los que
habrán de conformar, cuando así se requiera, la sección de enjuiciamiento encargada de las funciones a
que se refiere la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; en dicha sección deberán
estar representados los grupos parlamentarios”.
23
La Comisión Jurisdiccional de la Legislatura LIX en funciones, se encuentra integrada por 3
senadores del PAN de los cuales uno es Presidente; 3 senadores del PRI, uno por el PRD y una senadora
más por el PVEM, que suman un total de 7 miembros.. Cabe señalar que no hay en el ordenamiento
vigente, ninguna prescripción que establezca el número de estos senadores que podrían eventualmente
integrar la Sección de Enjuiciamiento.
24
De los artículos 22 al 24 de la LFRSP se detallan las particularidades del procedimiento, en el
periodo de actuación de la Sección de Enjuiciamiento, donde se contempla la posibilidad de escuchar
directamente a las partes, o disponer la práctica de otras diligencias, todo lo cual resulta necesario para la
formulación de sus conclusiones.
25
La oscuridad de la ley impide saber cómo se arribará a las conclusiones en la Sección de
Enjuiciamiento, en la medida que no dispone, como ocurre con la Sección Instructora de Diputados, que
sea en el seno de la propia Comisión Jurisdiccional donde se formulen las conclusiones. No obstante, se
entiende que esto ocurra en el interior de la propia Sección ya que el artículo 40 de la LFRSP, dice que:
“En todo caso, las votaciones deberán ser nominales, para formular, aprobar o reprobar las
conclusiones o dictámenes de las Secciones y para resolver incidental o definitivamente el
procedimiento”.
 1.5.2. 1.5.2. El Jurado de sentencia

Vuelven las recomendaciones de solemnidad legal, cuando toca al

Presidente de la Cámara de Senadores declarar a esta en Jurado de Sentencia
y para que, después, discurra un procedimiento específico y secuente: lectura
de las conclusiones de la Sección de Enjuiciamiento; concesión de la palabra a
diputados acusadores, defensor y encausado; y ya retirados los dos últimos, se
procederá la discusión y votación de las conclusiones26.

El Pleno conocerá los puntos de acuerdo que propongan las

conclusiones de la Sección de Enjuiciamiento y, en consecuencia, se
pronunciará a través de una votación cualificada. Después, el Presidente del
Senado procederá a realizar la declaratoria correspondiente.

Al seguir el modelo estadounidense, el contenido de la declaratoria

proveerá la principal sanción constitucional, que necesariamente implicará la
destitución del cargo27 y, de manera simultánea, otras sanciones como la
inhabilitación o proscripción para el desempeño temporal en cualesquier
función pública28.

1.6. Las observaciones como corolario

Del Juicio Político cabe aproximar algunas conclusiones:

26
Respecto a lo cual, la Constitución ya hemos visto exige una mayoría cualificada de dos
terceras partes de los senadores presentes.
27
El párrafo tercero del artículo 110 constitucional dispone que: “ Las sanciones consistirán en
la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o
comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. Obviamente que ésta sanción será ineludible,
si la sentencia del Juicio Político se presenta cuando el servidor público se haya desempeñando el cargo
por cuyas actuaciones ha sido enjuiciado, u otro si es que ha recibido nueva encomienda pública durante
el discurrir del procedimiento, o dentro del lapso del año siguiente a la fecha en que haya concluido
aquel primero, dado que éste último supuesto se prevé en el artículo 114 de la Constitución.
28
Los límites de la temporalidad que se han silenciado constitucionalmente, son establecidos por
la ley de la materia: de uno a veinte años para desempeñar un empleo, cargo o comisión de carácter
público.
 a) Que su regulación constitucional y reglamentaria ha sido concebida
por actores y para épocas completamente diferentes29; donde la tradicional
hegemonía de único partido en la arena pública, no sólo auspició el ingenio y la
recreación semántica de instituciones con aspiraciones vanguardistas 30, sino la
imprevisión de su eficacia normativa plena en sedes de corte pluralista y
deliberante31.

B) Que el entramado del Título Cuarto constitucional, complicado y

deficiente per se, pero en cuyo telos subyace tanto la idea de controlar el abuso
del poder como prever las responsabilidades para las élites que tienen
funciones públicas trascendentales, de manera temprana y acusada se vio
desvirtuada por la LFRSP que acondicionó un procedimiento plagado de
tortuosos y persistentes vericuetos que, en el mejor de los casos, merece
desestimarse para no convertir al Congreso de la Unión en rehén de una
multiplicidad de facetas32.

29
Resulta difícil ser optimista y esperar su funcionamiento cabal dentro de esta etapa de
vigorosidad pluralista que vive el Congreso de la Unión, como opinan algunos profesores, en tanto no se
transforme radicalmente la Ley federal de la materia. Véase, Fix-Zamudio, H.: “La función actual del
Poder Legislativo”, en la obra El Poder Legislativo en la actualidad, UNAM, México, 1994, p. 26 y en el
mismo sentido, Pedroza de la Llave, S. T.: El control del gobierno: función del Poder Legislativo, Op Cit.
p. 208.
30
Téngase en cuenta la manera cómo se instrumentalizó el Ordenamiento para obtener la
legitimación del régimen político (creyente ordinario del formalismo para-jurídico).
31
Me refiero no sólo a los órganos públicos de la representación popular, sino también a los
partidos políticos como vehículos democráticos así como la actuación de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación como un verdadero tribunal de constitucionalidad.
32
Basta observar cómo (además de las prescripciones del Texto constitucional), se tiene la
ratificación legal de la denuncia del Juicio; las resoluciones con votación incluida de las Comisiones
Unidas de diputados; las respectivas votaciones de la Subcomisión de Examen Previo; las seis o siete
etapas de alegatos, las múltiples comparecencias a manera de audiencias de derecho en dos Secciones (de
Instrucción y de Enjuiciamiento); las votaciones por mayoría en dichas Secciones; la revisión de éstas
resoluciones en comisiones; la formulación de conclusiones y su eventual ampliación; las intervenciones
del defensor en recurrentes etapas del procedimiento; la prolongación de los plazos a pedimento del
enjuiciado, de su defensor o de los integrantes de las Secciones; y, en fin, toda la cadena de peculiaridades
procedimentales que con suma dificultad hubiere concebido la mente más filibusterista de una Asamblea.
 C) Que mientras no haya una transformación de raíz en el procedimiento
de Juicio Político previsto en la ley de la materia, y esto se reduzca sólo a
intentos cosméticos de reforma legal, aquel no tendrá la virtud republicana de
convertirse en real y eficaz instrumento de control del Congreso de la Unión.

D) Que cabría repensar de manera seria en suprimir todos aquellos

preceptos de la LFRSP atinentes a los procedimientos estrictamente camerales
del Juicio Político, ya que además de invadir el objeto de las normas
parlamentarias33, contrarían la constitucionalidad de otras disposiciones y
finalidades del Texto supremo34 y, por consiguiente, dislocan la función
constitucional que las Cámaras tienen encomendadas en el procedimiento de
Juicio Político.

2. 2. La Declaratoria de Procedencia

Si hay quien observa la Declaración de Procedencia como una instancia

procesal jurisdiccional35, vale también considerar que se trata de otro
procedimiento parlamentario por medio del cual se analiza en el Congreso de la
Unión si un servidor público que goza de inmunidad procesal36 es probable

Esto arroja como resultado, en la hipótesis de desahogo completo del procedimiento, que el Juicio
Político sólo pueda sentenciarse, siete o más meses después de la fecha en que fue iniciado.
33
Aquí es suficiente recordar que la LFRSP provino de una Iniciativa legal cuya autoría fue del
Presidente de la República.
34
Me refiero especialmente al artículo 70 constitucional, que en su párrafo segundo establece:
“El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos”, lo cual avalaría la
concentración del procedimiento del Juicio Político en único Ordenamiento.
35
Véase Del Castillo Del Valle, Alberto, Op Cit, p. 12, quien además considera como
denominación correcta la de Juicio de Desafuero, en tanto que aprecia errónea la denominación
constitucional de Declaración de Procedencia por obviar la identificación de la procedencia del juicio
penal que es la materia de la declaración.
36
Con excepción de los directores generales y sus equivalentes de los organismos
descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a
éstas y fideicomisos públicos, que están previstos en el artículo 110 constitucional como sujetos de Juicio
Político, todos los demás altos cargos de la Federación y de los estados ahí señalados detentan la
responsable de la comisión de un delito, con la finalidad de declarar la
remoción de aquel privilegio y ponerlo a disposición del Juez o tribunal
respectivo.

Tal procedimiento nunca implicará la sustanciación exhaustiva y definitiva de la

responsabilidad penal del alto funcionario en sede cameral, y menos la
sustitución del Congreso en las atribuciones imputadas a los jueces, sobre todo
teniendo presente que el objeto de la protección constitucional en la
Declaración de procedencia sólo es librar de hipotéticas interferencias o de
influjos negativos a la función pública, per se, más que garantizar la impunidad
de un funcionario determinado, independientemente de que el sistema
constitucional y legal tienda a esa confusión, en especial ante las conductas
delictivas del Presidente de la República, según podrá apreciarse en el análisis
siguiente.

2.1. La monopolización del procedimiento en la Cámara de Diputados.

Con excepción del eventual involucramiento del Presidente de la República, en

cualesquier otro procedimiento de Declaración de Procedencia que se haya
activado para desaforar a los altos funcionarios de la Federación o de los
Estados, deberá desahogarse de manera íntegra en la Cámara de Diputados
cuyo pleno está obligado a declarar, por mayoría absoluta de los presentes, “si
ha o no lugar a proceder contra el inculpado”37.

Para arribar a ésa fase declaratoria, la legislación secundaria establece el

propio procedimiento seguido en el seno de la Cámara de Diputados cuando se

inmunidad procesal que aquí se reseña, de conformidad con lo establecido en el artículo 111
constitucional.
37
Al menos este es el tenor del artículo 111 constitucional, cuyo amplio y reiterativo texto
prescribe distintas cuestiones como la irregular posibilidad de que, siendo negativa la resolución de la
Cámara de Diputados, “se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que
la imputación por la comisión del delito continúe su curso, cuando el inculpado haya concluido el
ejercicio de su encargo, pues la misma no preguzga los fundamentos de la imputación”. Bajo una
apreciación mordaz, parece ahí constitucionalizarse una impunidad temporal para ciertos cargos públicos,
en la medida que no sean alcanzables los acuerdos parlamentarios que se traduzcan en mayorías
cualificadas.
sustancia un Juicio Político, aun cuando dispone algunos ajustes al ya no
contemplarse ahí la participación del Senado y, de otro lado, porque la
Declaratoria sólo concentra la materia penal en su objeto38. De este modo, se
explican ciertos cambios en los temas de las solemnidades39, en la reducción
de plazos del procedimiento40 o en la redacción de previsiones generales41.

2.2. La excepción bicameral del enjuiciamiento penal del Presidente de la

República.

Conviene tener presente que las normas constitucionales relativas a la

responsabilidad del titular del Poder Ejecutivo Federal frente al Congreso de la
Unión, se han significado únicamente por su construcción semántica 42.

38
Por ejemplo, el artículo 25 de la LFRSP establece que tras presentarse la denuncia o querella
de particulares o requerimiento del Ministerio Público (previamente cumplidos los requisitos para el
ejercicio de la acción penal) , la Sección Instructora de la Cámara de Diputados “practicará todas las
diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado,
asi como la subsistencia del fuero constitucional cuya remoción se solicita. Concluida esta averiguación,
la Sección dictaminará si ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado”.
39
De nuevo, la LFRSP prescribe el procedimiento, que en el caso de la Declaración de
Procedencia se encuentra en su capítulo III. Los cambios estriban, principalmente, en la desaparición del
Jurado de acusación, que se sustituye por el Jurado de Procedencia, declarado por el Presidente de la
Mesa de Diputados para el efecto de votar la conclusiones presentadas por la Sección Instructora, con lo
cual se agota el procedimiento.
40
Al efecto de presentación del Dictamen, la Sección Instructora sólo cuenta con 60 días hábiles
para su presentación al Pleno, lo cual reduce de manera significativa la duración con relación al Juicio
Político.
41
El artículo 29 de la LFRSP prevé que si no se ha satisfecho el procedimiento, y alguno de los
funcionarios aforados es requerido en un procedimiento penal ordinario, la Mesa de la Cámara remitirá
oficio al juez o a la autoridad para que suspenda el procedimiento en tanto que se resuelve si ha lugar a
proceder.
42
Desde 1917 reza el Texto constitucional (art. 108): “El Presidente de la República, durante el
tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común”.
Por tanto, se excluye al Presidente del listado potencial de sujetos de Juicio Político del artículo 110. En
cambio, respecto al procedimiento de Declaración de Procedencia el artículo 111 dispone que: “Por lo
que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los
términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación
Por ello, no es descartable una interpretación jurídica problemática llegado el
caso de presentarse responsabilidades penales del Presidente de la República,
habida cuenta de las lagunas legales y reglamentarias en temas como la
determinación de los delitos graves respecto a los cuales puede aquel ser
acusado en la Cámara de Diputados43 o las fórmulas de aplicación directa de la
legislación penal por parte del Senado44.

Lo único que la Constitución deja medianamente clarificado es que la

enjuiciabilidad penal del Presidente de la República debe sustanciarse en
ambas Cámaras del Congreso: los diputados actuando como Jurado de
Acusación tan pronto como la mayoría absoluta de los presentes así lo
acuerden en sesión plenaria45; y los Senadores erigiendo a su Cámara en
Jurado de Sentencia para el efecto de resolver, mediante el voto de las dos
terceras partes de los presentes, sobre aquella acusación turnada por los
diputados46.

penal aplicable”. Tales prescripciones se vaciaron completamente de contenido, cuando el artículo 2º de

la LFRSSP ha silenciado y excluido de manera inaudita al Presidente de la República como sujeto de
aplicación de la mencionada Ley, con lo cual se consolida una especie de blindaje de impunidad para el
Ejecutivo federal bajo la argucia positivista de no preverse un procedimiento subconstitucional ad hoc.
43
Véase Gónzalez Oropeza, Jesús, Op Cit, p- 1108-111. Ahí plantea la identificación
problemática de los delitos graves por los cuales puede ser acusado el Presidente de la República,
llamando la atención de la necesidad de precisarles en el subordenamiento. Asimismo, considera que
dicha ausencia regulativa obligaría a la interpretación del ordenamiento penal vigente, que ya ha
identificado los delitos graves que pueden cometerse por cualquier habitante de la Federación a partir del
año de 1993.
44
Como detenerse en éstos temas rebasa el objeto de este estudio, se sugiere consultar las agudas
críticas respecto a la inoperancia y defectos del Título Cuarto constitucional y de la LFRSP. Véase:
Valdés S. Clemente, El Juicio Político, Ediciones Coyoacán, México, 2000.
45
Esto si se tiene en cuenta que su artículo 111, de manera expresa, dispone que la acusación al
Presidente se formule en los términos de lo previsto en el artículo 110, cuyo texto establece el
procedimiento de Juicio Político.
46
En virtud de la obscuridad del Texto constitucional y el silencio procedimental absoluto, puede
inferirse que en éste único e irregular caso el Senado se convierte en órgano jurisdiccional pleno, ya que
Sin necesidad de modificar el Texto Constitucional, esta magra y deficiente
regulación procedimental podría revertirse a través de reformas de fondo a la
Ley Orgánica del Congreso o con la emisión del Reglamento parlamentario de
sesiones conjuntas del Congreso que se encuentra pendiente de expedirse, en
tanto que sería el ámbito natural para precisar las peculiaridades del
enjuiciamiento penal del Presidente47.

2.3. 2.3. Las observaciones finales

a) Los procedimientos parlamentarios de la Declaración de Procedencia y del

Juicio Político (que en cualquier momento pueden vincularse), adolecen de
tantas imprecisiones, insuficiencias y contradicciones legales o constitucionales
que sólo se activan de manera remota, lo cual trae aparejado una acusada
incapacidad de control del Congreso de la Unión.48

b) La normativa procedimental de la Declaración de Procedencia que prevé la

LFRSP lleva una contradicción directa de constitucionalidad en la medida que

le competerá resolver una acusación “con base en la legislación penal aplicable”(artículo 111). Es decir,
en la práctica le competería la imposición de la pena que merezca el Presidente por la comisión del delito.
47
Por ejemplo, precisar esos “delitos graves” por los cuales se puede acusar al Presidente de la
República, considerando que la legislación penal vigente ha identificado como “delitos graves” a un
listado extenso previsto en las catorce fracciones del artículo 194 vigente del Código Federal de
Procedimientos Penales, los delitos previstos en el Código penal federal como el homicidio, traición a la
patria, espionaje, terrorismo, sabotaje, extorsión, genocidio, evasión de presos, delitos contra la salud
(narcotráfico), falsificación y alteración de moneda, contra el consumo y riqueza nacionales, robos en
distintas variantes, desaparición forzada de persona u otros delitos previstos en leyes especiales como el
tráfico y posesión de armas de fuego, la tortura, defraudación fiscal y equiparables, delitos de la ley del
mercado de valores, etc.
48
Sólo por mencionar otra cuestionable prescripción constitucional que se prevé para ambos
procedimientos, respecto a la naturaleza de sus resoluciones: “Las declaraciones y resoluciones de las
Cámaras de diputados y senadores son inatacables”, lo cual pone en entredicho el papel de tribunal de
máxima constitucionalidad que desde el año de 1994 viene ejerciendo la Suprema Corte de Justicia.
posibilita la invasión de competencias del Poder Judicial por parte de los
miembros del Congreso49.

c)Los altos cargos de la Federación o de los estados sujetos al trámite

parlamentario en cuestión, no gozan de ninguna inmunidad personal ya que el
objeto de la protección constitucional es, en sí, la función ejercida. Si bien al
tratarse de conductas delictivas de aquellos, aprecio que debería procederse
de manera tan expedita y llana para que el Juez respectivo conozca lo más
pronto posible de la causa, tal como ocurre con las conductas de los altos
funcionarios implicados en asuntos de orden fiscal, civil, mercantil o laboral y
que pueden reclamarse sin obstáculo alguno.

49
Vale retraer lo dispuesto por el art. 25 de LFRSP relativo a las atribuciones de la Sección
Instructora de la Cámara de Diputados, a quien la ley encarga de dictaminar sobre la existencia del delito
y la responsabilidad del imputado, cuando la Constitución se decanta claramente por que ésta función
corresponda a los jueces del Estado, y el Congreso sólo se limite previamente a la Declaración de que “ha
o no lugar a proceder” en contra del alto funcionario. Véase: Valdéz S., Clemente: El Juicio Político, Op
Cit., p. 127-151