AUTOS: ASOCIACION JUDICIAL DE ENTRE RIOS -AJER- C/ SUPERIOR GOBIERNO DE LA PROVINCIA

DE ENTRE RIOS Y OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Expte. Nº 4184.

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PARANÁ, 31 de diciembre de 2020

VISTOS:
Estos autos caratulados "ASOCIACION JUDICIAL DE ENTRE RIOS -
AJER- C/ SUPERIOR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS Y
OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Expte. Nº 4184, puestos
a despacho para resolver, y de los cuales,
RESULTA:
1.- En fecha 21.12.20 se presenta por apoderado la Asociación Judicial de
Entre Ríos (AJER), invocando la representación que le corresponde como entidad
sindical con personería gremial en el universo de todos los dependientes del Poder
Judicial de la provincia a fin de promover acción de inconstitucionalidad contra
los arts. 4, 6 y 10 de la ley 140.086 y del Decreto 1.634/20 M.E.H.G., asi como
de toda otra norma consecuente que disponga deducciones y/o modificaciones de
cualquier naturaleza sobre las haberes y/o beneficios de los empleados del Poder
Judicial activos y/o pasivos de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos,
y/o que supriman y/o suspendan los mecanismos de actualización salarial por los
que se rige. Interesan la suspensión cautelar de las normas cuestionadas, así
como la liquidación del aumento dispuesto por la Corte Suprema mediante Ac.
34/20.
2.- Descalifica la constitucionalidad de la normativa de emergencia
recientemente sancionada refiriendo a lo apresurado de su tramitación, la
carencia de fundamentos del tratamiento legislativo en cuanto a la afectación de
los activos y pasivos, este último especialmente vulnerable y protegido
constitucional y convencionalmente.
3.- Refiere a las normas convencionales y constitucionales que amparan la
situación de los jubilados y asalariados en el marco de los Derechos Humanos,
dentro de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. En particular refieren a
la Convención Interamericana sobre protección de los Derechos Humanos de las
personas mayores y a los convenios de la OIT que amparan el salario.
Destaca en su relato los sucesivos aportes voluntarios que realizó toda la
comunidad del Poder Judicial.
 A partir de ellas, cuestiona la existencia de una situación de emergencia
real, ya que considera que las consecuencias vigentes derivan de desaguisados
propios de la gestión. Denuncia -en prieta síntesis- la irrazonabilidad de las
medidas adoptadas con respecto al sector pasivo en especial, de los activos y
consideran violados los principios de igualdad, movilidad jubilatoria, propiedad,
proporcionalidad y aplicación de un “tributo” tanto para los beneficios
previsionales como para los salarios. Relaciona estas pretensas violaciones con
precedentes jurisprudenciales, así como expresa la absoluta incompatibilidad de
lo cuestionado con los compromisos internacionales adoptados por el país.
4.- Relata la situación de desfinanciamiento crónico de la Caja de
Jubilaciones refiriendo a distintas alocuciones del Gobernador, razón por lo que
considera que no puede alegarse la situación de pandemia para justificar las
medidas cuestionadas.
5.- En particular, al definir la concurrencia de los requisitos propios de la
medida precautoria interesada, sostiene que la misma procede, a pesar de la
excepcionalidad que define su aplicación en este tipo de procesos, como único
medio de conjurar los perjuicios denunciados. Con respecto a la verosimilitud del
derecho, remite a lo expuesto en el cuerpo mismo del escrito. Sobre el peligro en
la demora, señala que la aplicación de la “contribución forzosa” impuesta mientras
dura la tramitación del proceso principal irrogará un grave perjuicio en tanto
alcanza al haber previsional, de neto carácter alimentario. Destaca lo prolongado
del trámite y la necesidad de que se dicte la medida interesada, hasta tanto se
resuelva definitivamente la causa. Solicita se dispense la contracautela en
atención a la naturaleza de los derechos comprometidos.
6.- En fecha 22.12.20 se despacha la presentación y, luego de tenerlos por
presentados, pasan los autos a despacho para resolver. Al día siguiente se puso
la causa a despacho para resolver.
CONSIDERANDO:
1.- Que la cuestión a resolver es la pretensión cautelar de suspender la
aplicación de los arts. 4, 6 y 10 de la ley 10.806, con respecto al universo de los
empleados judiciales activos y de los jubilados de tal condición, según
corresponda, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en la presente causa.
 2.- La legitimación invocada resulta corroborada por las normas señaladas
en la demanda, que dan cuenta del carácter, público y notorio, de la
representación gremial.
3.- El dictado de medidas precautorias no supone un juicio definitivo, lo que
es propio de la sentencia de fondo. Antes bien reputa una valoración preliminar,
que no predica sobre la solución definitiva del pleito.
Según el criterio pacífico de la Corte Suprema, “la finalidad de los procesos
de naturaleza precautoria consiste en asegurar la eficacia práctica de la sentencia
y que la fundabilidad de la pretensión que constituye su objeto no depende de un
conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso
principal, sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del
derecho discutido y ello es lo que permite que el juzgador se expida sin necesidad
de efectuar un estudio acabado de las distintas circunstancias que rodean toda
relación jurídica”1
4.- La concesión de medidas cautelares en acciones de inconstitucionalidad
de una ley resulta una decisión excepcional, considerando la presunción de
validez de la que gozan los actos públicos. Presunción, por cierto, que resulta
relativa según ha dicho la Corte Suprema en una reciente causa promovida por
la misma provincia de Entre Ríos2.
5.- Adicionalmente, se plantea una medida cautelar innovativa, es decir
ordenada a alterar la situación vigente, que también resulta excepcional. Así,
tiene dicho la Corte Suprema que “la medida cautelar innovativa es una decisión
excepcional porque altera el estado de hecho o de derecho existente al tiempo de
su dictado y en la que, por configurar un anticipo de jurisdicción favorable
respecto del fallo final de la causa, resulta justificada una mayor prudencia en la
apreciación de los recaudos que hacen a su admisión” 3 Esto no implica la
imposibilidad de su despacho, antes bien, atendiendo al perjuicio que se busca
evitar y a los derechos afectados, puede resultar una vía idónea para impedir la
frustración de la pretensión.

1 Fallos 342:1.591, causa en la que el Superior Gobierno instó la suspensión de los efectos

económicos de normas nacionales

2 En Fallos 342:1.591 se ha resuelto que Si bien, por vía de principio, las medidas cautelares no

proceden respecto de actos administrativos o legislativos, habida cuenta de la presunción de

validez que ostentan, tal doctrina debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima facie
verosímiles.
3 Fallos 341:1.854
 En palabras del mismo Tribunal “es de la esencia de las medidas cautelares
innovativas de orden excepcional enfocar sus proyecciones -en tanto dure el
litigio- sobre el fondo mismo de la controversia, ya sea para impedir un acto o
para llevarlo a cabo, porque dichas medidas precautorias se encuentran
enderezadas a evitar la producción de perjuicios que se podrían producir en caso
de inactividad del magistrado y podrían tornarse de muy dificultosa o imposible
reparación en la oportunidad del dictado de la sentencia definitiva.” 4
6.- Estas afirmaciones abrevan en la naturaleza misma de los derechos
involucrados y la necesidad de, más allá de las competencias específicas, proveer
una tutela judicial efectiva. Garantía esta que se prevé con alcance general en
nuestra Constitución Provincial (art. 65), pero que se agrava en la situación
particular de los adultos mayores según lo establece la Convención
Interamericana del rubro a la cual nuestro país adscribe (arts. 3 inc. n y 31), y
por la afectación del salario para los activos, en los términos de los Convenio 95
OIT (v.gr. referencias a la situación de crisis prevista por el art. 11 y las
consideraciones del Convenio 173 de la misma organización), al igual que
infringiría las previsiones del art. 82 C.P.
A partir de este principio es posible derivar una regla de competencia
aplicable al caso5. Ante le expresa remisión del legislador al Código de rito penal
(arg. art. 78 LPC), donde por su naturaleza no se contempla una solución
específica, se debe integrar el particular con una derivación de los principios
sistemático de la Constitución Provincial.
7.- Entrando al examen de la verosimilitud agravada que una medida como
la interesada requiere, se han valorado los antecedentes de la norma cuestionada,
especialmente los sumarios debates legislativos agregados a la causa, así como
las razones invocadas por el Ejecutivo en la fundamentación del proyecto.

4 Ídem
5
VIGO, RODOLFO L.; Integración de la ley. Artículo 16 del Código Civil, Buenos
Aires, Astrea, 1.978, pp. 114 y ss. Fallos 246:87
 El empleo de estas herramientas pivotea sobre una doble razón. En primer
lugar, como lo sostiene la Corte Suprema, “toda vez que en el debate legislativo
se traduce de forma más genuina la participación de todas las voces sociales y se
consolida la idea fundamental de participación y decisión democrática,
afianzándose de este modo el valor epistemológico de la democracia deliberativa,
cabe entender que las manifestaciones de los miembros informantes de las
comisiones de las Honorables Cámaras del Congreso…y
los debates parlamentarios constituyen una valiosa herramienta para
desentrañar la interpretación auténtica de una ley6. En segundo lugar, existe una
necesidad lógica de argumentar legislativamente a fin de dar a conocer las
razones que sustentan una decisión, dado que no puede darse en una sociedad
democrática una simple invocación a una voluntad omnímoda y ajena al mandato
constitucional de legislar razonablemente (arg. Art. 28 C.N., 6 CP. y ccdtes.).
Sobre este segundo punto, explica Atienza que el discurso legislativo posee
una lógica y racionalidad que permiten su análisis en contraste con la preceptiva
constitucional7; dentro de los límites propios de la división de poderes, que impide
al Poder Judicial expedirse sobre el acierto o error de las medidas adoptadas 8.
A) Una primera aproximación al tema, a partir de la naturaleza de los
derechos involucrados y las normas convencionales que justifican su especial y
preferente tutela ante la denuncia de discriminación en perjuicio de los jubilados,
nos sitúa en el ámbito de lo que la jurisprudencia de la Corte Suprema ha indicado
como “categoría sospechosa” 9. Esta categoría importa un agravamiento de la
carga argumentativa para el legislador basada en una presunción de
inconstitucionalidad, según postula el tribunal al exigir al juzgador un más estricto
análisis de racionalidad10.

6
Fallos 342:917 con referencia a Fallos 33:228; 100:51; 114:298; 115:186; 328:4655;
114:298; 313:1333, entre otros
7 ATIENZA, MANUEL; Argumentación legislativa, Buenos Aires, Astrea, 2.019, pp. 11/22
8 Fallos 342:411
9 Fallos 331:1.715,
10 Fallos 330:3.853
 Esta modalidad de valoración de una imposición deriva de la jurisprudencia
comparada y ha sido adoptada a nivel regional para el análisis del
cuestionamiento de los derechos fundamentales comprendidos en la fuente
convencional. Frente a estas, “se ha interpretado que, a diferencia de lo que
sucede con el común de las elecciones legislativas, frente a casos en que una
norma emplea una distinción de la especie se produce un ingreso a un área en la
que la judicatura tiene el deber de intervenir en el proceso democrático” 11.
El resquemor en la elección de una categoría tan sensible se vio reflejada en
las exposiciones de los legisladores, unánime y constantemente, aún por quienes
votaron favorablemente la norma, repitiéndose una y otra vez respecto al
desagrado y las dudas que la imposición al sector pasivo despertaba. Finalmente,
la justificación fue encontrada por la referencia a la excepcionalidad, el
acotamiento temporal y la situación de emergencia.
La Corte Suprema se ha expedido al respecto al fallar que “las deducciones
en el cálculo del haber del modo en que fueron establecidas en el decreto 1777/95
de la Provincia de Córdoba, desnaturalizan la prestación porque excluyen una
porción de los salarios del trabajador con el único objeto de lograr que no se vea
reflejada en el monto del haber a que tiene legítimo derecho al entrar en pasividad,
lo que constituye una discriminación incompatible con el principio de
intangibilidad de la remuneración, con el carácter esencialmente sustitutivo del
haber previsional”12.
B) La norma cuestionada crea una imposición inexistente al momento. A
diferencia de lo que sucede con los activos donde se aumentan los aportes ya
existentes, en el caso de los pasivos el art. 6 innova estableciendo una retención
de carácter fiscal que afecta al sector.

11
En particular SÁNCHEZ CAPARRÓS, MARIANA, Categorías sospechosas,
Buenos Aires, Astrea, 2.020, pág. 11
12
Fallos 332:2.783
 1.- Según las razones invocadas por el Ejecutivo, en materia previsional, la
ley se ordena a “fortalecer el carácter solidario, proporcional y equitativo del
régimen previsional con la finalidad de asegurar la sustentabilidad del sistema”
(art. 3 ap. c). En la nota de elevación se dice que las medidas implementadas
surgen de la necesidad de paliar el déficit crónico del organismo previsional,
tomando como pauta la comparación con lo sucedido en otras provincias con
similares situaciones.
A partir de esta premisa se expresa que “para el personal que a la fecha se
encuentra en situación de pasivo, se establece un aporte solidario, con limitación
en el tiempo y monto, conforme los haberes jubilatorios que perciben. El esquema
propuesto está orientado a que las personas que perciben retribuciones o haberes
jubilatorios más elevados coadyuven al sostenimiento del déficit de la Caja de
Jubilaciones, en forma solidaria.” A renglón seguido se expresa que la provincia
contribuye con un gran esfuerzo al sostenimiento del 82 % móvil, uno de los
porcentajes más altos según alega el Ejecutivo, debiendo agravarse el
componente solidario en el sostenimiento del sistema.
Estas mismas alegaciones se reprodujeron en el debate legislativo.
2.- Según nuestra Constitución Provincial (art. 41) el sistema previsional
local tiene entre sus principios rectores el de proporcionalidad entre los aportes y
el beneficio a percibir, destacando que su financiamiento comprende aportes del
estado. Ello así, es claro que el diseño constitucional no predica un
autofinanciamiento del régimen previsional. Correlato de esto son disposiciones
de la ley reglamentaria vigente (v.gr. arts. 14, 15 y ccdtes. ley 8.732).
Las leyes que se dicten en consecuencia y que las reglamenten no pueden
suspender el imperio de estas disposiciones (arg. art. 6 C.P.), aún en la situación
de crisis. Esto, en instancia cautelar, permite evitar la eventual desnaturalización
de los fines del estado que, según lo explica Balbín 13 se pueden dar en un exceso
en la disposición estatal de los derechos fundamentales.
Las premisas señaladas condicen con la manda expresa del art. 14 bis C.N.
y los preceptos convencionales en materia de Seguridad Social que obligan al
Estado a dar una respuesta razonable a los trabajadores pasivos (v.gr. art. 26
PSJCR, arts. 1,2,31 y ccdtes. CIPDHPM).

13
BALBÍN, CARLOS; Crisis del Derecho Administrativo. Bases para una teoría general, Buenos
Aires, Astrea, 2.020, pp 69 y ss.
 3.- En el ámbito internacional, la referida Convención Interamericana sobre
la materia propone como objetivo “incorporar y dar prioridad al tema del
envejecimiento en las políticas públicas, así como a destinar y gestionar los
recursos humanos, materiales y financieros para lograr una adecuada
implementación y evaluación de las medidas especiales puestas en práctica”. Es
decir, establece un criterio de protección prioritaria a este sector de la población,
afirmando el principio de no regresión (arts. 1, 3 y ccdtes.).
Queda claro entonces que el sistema previsional se apoya en la
proporcionalidad entre el sacrificio hecho durante la etapa activa y el beneficio
del que goza el pasivo, sumado al aporte ineludible del Estado provincial para
equilibrar eventuales alteraciones económicas.
Resulta entonces que la pauta empleada para justificar una imposición
extraordinaria luce, prima facie cuestionable, ya que se establece desconociendo
la esencia misma del sistema previsional vigente. Las eventuales disparidades en
los beneficios percibidos no derivan de una gracia, sino de la adecuada relación
entre el sacrificio realizado en tiempos de labor activa y la realidad del haber
actual.
Al respecto se ha dicho que “tampoco correspondería discriminar al jubilado
que ha realizado mayores aportes durante su vida activa como consecuencia de
haber percibido salarios más altos en comparación con el promedio vigente (y
gozado, por tal motivo, de un estándar de vida acorde a dichos ingresos, el cual
debería mantener en su condición de jubilado, por aplicación del principio de
sustitutividad que procura esta equivalencia en el nivel de vida del trabajador que
se jubila).” 14

3.- Resulta relevante también el cotejo cuantitativo de la imposición entre

los activos y los pasivos. La retención a los jubilados resulta abiertamente
superior a la establecida para los activos -considerando el neto porcentual-, sin
que del debate legislativo se deriven razones explícitas que justifiquen el diverso
tratamiento.

14
CFSS, sala 2, 16.5.07; Calderale, Leonardo G. c/ ANSES s/ reajustes varios,
del voto del Vocal Herrero
 Según el art. 12 inc. b el aporte de los activos es del 16 % sobre sus
remuneraciones computables. El art. 4 de la norma de emergencia agrava los
aportes ordinarios dentro del rango que tiene por tope el 6 %, mientras que la
norma cuestionada genera una disminución del haber que va desde el 4 al 10 %.
Sin haberse explicitado razones autónomas para tal afectación, a priori, se
apreciaría un supuesto discriminatorio, alcanzado por las previsiones específicas
del art 5 y ccdtes. de la Convención Interamericana de protección especial.
Esta preliminar comparación, sujeta a las razones y pruebas que se
produzcan a lo largo de la causa principal, abona la posibilidad de suspender los
efectos del artículo cuestionado.
4.- Finalmente, abona la consideración el hecho que este sacrificio
diferencial perfora los márgenes constitucionales de la proporcionalidad
jubilatoria, lo que no descalifica automáticamente la solución, sino que exige una
agravada carga argumentativa.
C) La creación de una imposición especial, de caracteres semejantes a la
aplicada a los activos como aumento de aportes, pero cuantitativamente superior,
en un estudio liminar y sobre las razones expresadas en el debate legislativo, luce
dudoso en su legitimidad. En sentido concurrente ha dicho recientemente la Corte
Suprema que “a partir de la reforma constitucional de 1994, cobra especial
énfasis el deber del legislador de estipular respuestas especiales y diferenciadas
para los sectores vulnerables, con el objeto de asegurarles el goce pleno y efectivo
de todos sus derechos y dicho imperativo constitucional resulta transversal a todo
el ordenamiento jurídico, proyectándose concretamente a la materia tributaria,
ya que no es dable postular que el Estado actúe con una mirada humanista en
ámbitos carentes de contenido económico inmediato (libertades de expresión,
ambulatoria o tránsito, etc.) y sea insensible al momento de definir su política
fiscal ya que, en definitiva, el sistema tributario no puede desentenderse del resto
del ordenamiento jurídico y operar como un compartimento estanco, destinado a
ser autosuficiente "a cualquier precio", pues ello lo dejaría al margen de las
mandas constitucionales.”15

15
Fallos 342:411
 El mismo Tribunal sostuvo más adelante que “la sola capacidad contributiva
como parámetro para el establecimiento de tributos a los jubilados, pensionados,
retirados o subsidiados, resulta insuficiente si no se pondera la vulnerabilidad vital
del colectivo concernido, ya que la falta de consideración de esta circunstancia
como pauta de diferenciación tributaria supone igualar a los vulnerables con
quienes no lo son, desconociendo la incidencia económica que la carga fiscal
genera en la formulación del presupuesto de gastos que la fragilidad irroga,
colocando al colectivo considerado en una situación de notoria e injusta
desventaja.”

D) Empleando la misma lógica predicada por el Ejecutivo provincial, la

comparación con las soluciones dadas por otras provincias abona el estado de
duda sobre la validez constitucional de la afectación derivada de la imposición
patrimonial. Así, en la provincia de Córdoba, el Superior Tribunal provincial
ddeclaró la admisibilidad del cuestionamiento por inconstitucionalidad 16.
A partir de estas premisas, considero justificada la concurrencia de las
exigencias necesarias para admitir al cautelar interesada.
Esta conclusión no se conmueve por lo recientemente resuelto en la causa
“Rombola”17 dado que no resulta vinculante en su decisión, que se agota en la
inadmisibilidad de la vía procesal del amparo. Es decir, no se expide sobre el
fondo sino sobre la viabilidad de expedirse sobre la constitucionalidad de una
norma puntual en el seno de un proceso de amparo.
De igual forma, los precedentes jurisprudenciales existentes en casos
semejantes -aún los de la Corte Suprema-, no alcanzan a alterar lo decidido. El
escenario normativo aplicable al caso se ha modificado sustancialmente con la
adopción de la Convención Interamericana de protección de los Derechos de las
personas mayores mediante ley 27.36018, sobre la que se valora la admisión de
la pretensión cautelar.

16
T.S. Cba., sala Electoral y de competencia originaria, 12.8.20; R., H. A. y ots. c/ Provincia de
Córdoba y otro s/ acción de inconstitucionalidad, Expte. 9252824. El mismo Tribunal ha avanzado
en el mismo sentido.
17
S.T.J.E.R., sala integrada de amparos, 19.8.20, Rombola, Elida B. c/ Superior Gobierno de la
Provincia de Entre Ríos
18
B.O. 31.5.17
 8.- El tiempo en la resolución de cuestiones previsionales exige una
consideración especial, que califica la valoración de la urgencia en el dictado de
medidas cautelares. Como lo ha sostenido la Corte Suprema, en materia
previsional la esencia de los derechos en juego exige una presta resolución de los
planteos, evitando la frustración de los derechos reclamados 19 . Según lo
expresaron los Ministros Maqueda y Zaffaroni en su voto, “las prestaciones
previsionales tienden a la cobertura de los riesgos de subsistencia y ancianidad,
que se hacen manifiestos en los momentos de la vida en que la ayuda es más
necesaria, lo que no se compadece con la posibilidad de que las sentencias dilaten
sin término la decisión de las cuestiones sometidas a los jueces”.
La misma Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos
Humanos de las personas mayores traduce la realidad biológica de sus
destinatarios que significa singularmente el factor tiempo. En este sentido el art.
4 (incs. c y e) obligan al estado, incluido el Poder Judicial, a prestar un trato
diferenciado y preferencial a los beneficiarios de la Convención. Esto, implica
entender en ese contexto el curso del tiempo que insumiría la resolución de una
acción de inconstitucionalidad y la necesidad de preservar los derechos
garantizados.
Estas circunstancias deben tenerse en presentes al analizar la temporalidad
establecida en la misma ley de emergencia (art. 1 y la incierta posibilidad de
disminuir la imposición cuestionada sólo en uno de los tramos art 11). La eventual
razonabilidad de las medidas debe ponderarse en esta etapa liminar.
9.- Un elemento relevante a tener en cuenta en la concesión de la medida
precautoria interesada es el linaje de los derechos comprometidos y su
trascendencia con respecto a la eventual responsabilidad del estado por una
posible infracción a compromisos internacionales. En el caso puntual, se debate
la infracción de acuerdos internacionales protectorios de las personas mayores,
según las obligaciones explicitadas en el art. 4 de la misma. En particular los
apartados a y b que limitan las facultades legislativas del estado en tanto se
afecte el efectivo goce de los derechos consagrados en el citado instrumento.

19
Fallos 328:566
 A) Según lo explica María Gattinoni, la responsabilidad internacional del
estado refiere a “toda violación de una obligación internacional que pueda ser
atribuida a un Estado de acuerdo con el derecho internacional constituye un hecho
internacionalmente ilícito que genera responsabilidad internacional” 20.
Su configuración requiere, según los instrumentos internacionales que
regulan la materia21, la violación objetiva de una obligación asumida por el mismo
estado. Esta existe cuando un hecho de ese Estado no está en conformidad con
lo que de él exige esa obligación, sea cual fuere el origen o la naturaleza de esa
obligación (art. 12), existente al momento de producirse el hecho (art. 13).
B) Los mismos instrumentos excluyen la posibilidad de justificar el eventual
incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado con fundamento en
normas de derecho interno (arg. art. 32), al igual que sucede -por regla- con el
estado de necesidad y la invocación de normas imperativas (arg. arts. 25 y 26).
C) En este contexto, el debate sobre los posibles incumplimientos de
obligaciones de este tipo referidas a un grupo vulnerable, especialmente tutelado
por normas de derecho interno y de derecho internacional 22, justifica el dictado
de la presente cautelar. Esto, según las pautas orientadoras que ha fijado la Corte
Suprema en la materia23.
10.- Finalmente, así configurada la medida cautelar dispuesta, corresponde
considerar la prestación de contracautela como exigencia de su efectivización.
El debate de derechos previsionales, a partir de lo establecido por el art. 98
de la ley provincial 8.732, goza del beneficio de pobreza -según reza literalmente-,
término equivalente al beneficio de litigar sin gastos. Esta conclusión resulta
razonable a tenor de una hermenéutica comparativa con otros ordenamientos
semejantes (v.gr. art. 53 LDC)24 y en atención al carácter alimentario de las
prestaciones previsionales 25.

20
GATTINONI DE MUJÍA, MARÍA; La responsabilidad internacional del Estado, en SANTIAGO,
ALFONSO (Dir); La responsabilidad judicial y sus dimensiones, T 2, Buenos Aires, Ábaco, 2.006,
pág. 373
21
Res. A.G. 56/83
22
Fallos 339:795
23
Fallos 342:584; 339:1.644; 339:1.628, entre otros
24
S.T.J.E.R., sala C. y C., 25.4.17; Asociación de Defensa de Consumidores
Entrerrianos c/ Swiss Medical S.A. s/ diligencias preliminares.
25
Situación análoga a lo previsto por los arts. 17 y 20 del C.P.L
 11.- En cuanto a la temporalidad de la medida dispuesta, en sintonía con lo
resuelto por la Corte Suprema26, la presente suspensión se extenderá hasta tanto
se dicte sentencia en la acción principal, ocasión en la que se replanteará de
conformidad con las constancias de la causa.
12.- Se interesa también la suspensión de la aplicación del art. 4 de la ley
de emergencia, en cuanto agrava la contribución previsional para los agentes
activos en un esquema segmentado.

26
. Fallos 335:2.600
 13.- En un caso semejante al presente, una colega del fuero se ha expedido
en un precedente cuyos fundamentos comparto. Así, en los autos caratulados
"ASOCIACIÓN GREMIAL DEL MAGISTERIO DE ENTRE RÍOS Y OTROS C/SUPERIOR
GOBIERNO DE ENTRE RÍOS Y OTRO S/ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”, la
juez del Juzgado de igual grado n° 4 de esta capital, en trance de resolver una
petición cautelar semejante a la presente sostuvo: "El Estado se
encuentra constitucionalmente obligado a garantizar que los empleados y obreros
dependientes del mismo, posean un salario que se fije “conforme el costo de vida”
(art.14 bis CN y art. 82 CP), lo cual no se verifica en el caso de los trabajadores
públicos de la Provincia de Entre Ríos, cuestión que sin duda esta Ley de
Emergencia agrava. En la discusión de la reforma de la Constitución Nacional en
el año 1957 que incorporo el articulo 14 bis, el convencional Dr. Thedy ,
refiriéndose precisamente al salario expresaba” es justo señalar que la expresión
“salario vital y móvil” tiende a contemplar precisamente una de las aspiraciones
más importantes de los trabajadores… yo soy uno de los que creen que con dice
“vital” ya se dice “móvil” también porque es precisamente , el salario que se va
adaptando al costo de la vida...Hay numerosas putas para finar este salario vital.
Una de ellas y muy importante es el establecimiento periódico del costo de la vida
al cual se va adaptando el salario… El salario vital mínimo comprende las
necesidad esenciales para una vida decente. No se trata de un salario que
solamente sirva para comer: es un salario para una vida decente que comprenda
toda la integridad de la vida del trabajador: comer, vestirse, educar a sus hijos,
tener asistencia médica , vivienda y un rato para el ocio y el esparcimiento “ El
Convenio de la OIT sobre salarios mínimos de 1992 afirma que una remuneración
justa debe bastar para proporcionar un nivel de vida decente a los trabajadores
y sus familias. El adjetivo “justa” se refiere a prácticas de remuneración laboral
justas y el adjetivo "decente" a niveles salariales decentes."
De este modo, y en criterio que compartimos, se pone de relieve la
existencia de una obligación legal, constitucional y convencional que asume el
estado de garantizar un umbral razonable en materia salarial. Umbral que, aún
en escenarios de emergencia, no puede ser perforado, como se reconoce en sede
convencional, ya sea por aplicación del Convenio n° 95 OIT, o por consideración
de las medidas restrictivas que en igual sede se consideran razonables para casos
de insolvencia (arg. Convenio 173 OIT).
 La protección de este tipo de derechos posee como principio rector el de
progresividad, que según lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación
“El decidido impulso hacia la progresividad en la plena efectividad de los derechos
humanos, propia de los tratados internacionales de la materia, sumado al
principio pro homine, connatural con estos documentos, determinan que el
intérprete deba escoger dentro de lo que la norma posibilita, el resultado que
proteja en mayor medida a la persona humana. Y esta pauta se impone aun con
mayor intensidad, cuando su aplicación no entrañe colisión alguna del derecho
humano así interpretado, con otros valores, principios, atribuciones o derechos
constitucionales.”27

27
Fallos 330:1.989
 14.- En el precedente citado se hizo referencia al contenido del debate
legislativo de la norma cuestionada, donde expresamente se sostuvo la
posibilidad de restringir la aplicación de las medidas de emergencia en el primer
escalón de retenciones. Así se dijo que "La propia norma dispone que para el
supuesto que se alcanzaren lo ingresos proyectados indicados en la ley de
presupuesto vigente, el Poder Ejecutivo podrá desafectar de la mayor
contribución impuesta al personal en actividad y pasivos, incluidos en el tramo b)
del artículo 4º y en el tramo a) del artículo 6º. Se trata a las claras de una franja
de articulación, donde la afectación del umbral de dignidad del salario se hace
patente. El legislador, realizo un reconocimiento, como lo expuso el diputado
Giano en el debate parlamentario,” Quiero hacer mención también –después lo
vamos a ver con mayor detenimiento– que escuchamos reclamos especialmente
del sector activo de los trabajadores de la primera escala que establece la ley –
es decir de 75.001 a 100.000 pesos de ingresos brutos–, o también a la primera
escala de nuestros pasivos, y por eso incorporamos un artículo recientemente
que hemos puesto también a consideración de nuestros pares de la oposición de
Juntos por el Cambio, para que el Poder Ejecutivo –y en ese sentido generamos
un compromiso de nuestro bloque, el Frente Creer Entre Ríos, de trabajar
fuertemente para aumentar los ingresos tributarios, ir en búsqueda de aquellos
que tienen mayor capacidad contributiva y no están contribuyendo como pudieran
o debieran, por eso en esta semana vamos a presentar un proyecto desde el
bloque para que las plataformas digitales tributen en Entre Ríos como lo hacen
en otras provincias como Córdoba o Buenos Aires, por ejemplo. Entonces
incorporamos a esta ley –decía– que a medida que la Provincia obtenga ingresos
presupuestarios extraordinarios por fuera de los que fueron considerados al
momento de hacer el cálculo de recursos y egresos el año pasado, pueda el Poder
Ejecutivo, a estas dos escalas que mencioné, no pedirles ese aporte
extraordinario o contribución extraordinaria en forma solidaria para paliar el
déficit de nuestra Caja de Jubilaciones y Pensiones. Como sostuvimos al principio,
cuando hablamos de definir la cartografía de los derechos que podrían ser
restringido, y evaluar cuáles de ellos estarían restringiendo normas mínimas de
protección de los derechos laborales constitucionales, precisamente nos estamos
refiriendo a dicho tramo. En este, entendemos se constata con grado de
verosimilitud agravada una afectación que pueda ser neutralizada mediante una
cautelar de este tipo.
Esta afirmación no reputa prejuzgar sobre la legitimidad de la normativa
cuestionada en sí, ni desechar a priori las impugnaciones planteadas por los
actores. Como ya se señalara, el ámbito de las medidas cautelares ordenadas a
limitar la operatividad de leyes es más bien acotado y, dentro de su restringida
cognición, se puede apreciar con grado de evidencia suficiente -reconocida por el
mismo legislador- la viabilidad de suspender esta afectación económica."
15.- Adicionalmente, debe meritarse dentro del acotado margen de
apreciación que las medidas precuatorias permite, la razonabilidad de la medida
adoptada -y cuestionada- con la finalidad declarada como justificativo. Si bien el
art. 3 declara una serie de objetivos, el artículo siguiente define como meta
específica el paliar el déficit previsional.
Teniendo en consideración esta meta específica, según la circunscripción
expresada por la misma ley, surge prima facie desproporcionado el objetivo
propuesto con respecto a la medida tomada. Si bien la legislación de emergencia
permite adoptar soluciones que en tiempos ordinarios resultarían exorbitantes,
su justificación requiere un delicado equilibrio con las razones que justificaron la
excepcionalidad. Es decir, no pueden emplearse los medios que supuestamente
nacen de la situación de emergencia para afrontar cuestiones ordinarias o que no
se derivan de ella.
Esta es la racionalidad que fluye de nuestra misma constitución provincial
desde sus orígenes. Así, el art. 122 inc. 25 de la Constitución reserva la
celebración de empréstitos para situaciones excepcionales, con el expreso
impedimento de usarlos para el pago de gastos corrientes.
16.- A primera vista, y según las mismas manifestaciones del Ejecutivo y del
Legislativo provincial, el problema resulta reiterado en el tiempo y desborda la
situación coyuntural que se invocó para sancionar la ley de emergencia.
Tal como lo ha sostenido la Corte Suprema28, el apartamiento de las reglas
comunes y la posibilidad de afectar de modo más intenso los derechos de los
particulares -sin llegar a desnaturalizarlos- depende de que exista una situación
excepcional que haya generado alteraciones que se necesite superar.

28
Fallos 313:1.513 y sus semejantes
 Al respecto se reconoció el ejercicio de estas facultades, bajo la estricta
consideración de que " ha mediado una situación de grave riesgo social frente a
la cual existió la necesidad de medidas súbitas del tipo de las instrumentadas en
aquel decreto, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los
arbitrados".
Las herramientas de la emergencia no pueden usarse para paliar los
problemas crónicos -como lo ha reconocido pacíficamente tanto el Ejecutivo como
el Legislativo-, calificándose así el régimen de proporcionalidad que debe presidir
la evaluación de las decisiones aplicables al caso 29. En este contexto, de modo
apriorístico y conforme las exigencias de una decisión cautelar, se constata una
contradicción entre los fundamentos de las medidas de excepción que se adoptan
y los problemas que se tratan de resolver por esta vía.
Esto contribuye a afianzar la procedencia de la medida innovativa
peticionada.
17.- Si bien se comparten los fundamentos de la sentencia antes
mencionada en lo sustancial, debe darse en el presente respuesta a la concreta
situación de los actores.
Más allá del tiempo transcurrido, lo que se traduce en un incremento
inflacionario ante salarios estancados, también debe considerarse que la
integración del salario del empleado judicial sólo está compuesto por rubros
remuneratorios, es decir sujetos a retenciones previsionales. A su vez, el criterio
adoptado por la ley para evaluar los escalones de retención excepcional -es decir
considerar el monto total, sin considerar la percepción concreta del agente-, exige
una adecuada atención con respecto a la realidad de los trabajadores concretos
y la incidencia de las medidas cuestionadas.
18.- De este modo, quedan acreditados los requisitos de admisibilidad
parcial de la cautelar interesada con respecto a los activos judiciales alcanzados
por los tres primeros tramos del art. 4.
19.- En cuanto a la exigencia de una contracautela para la efectivización de
la medida, en atención al carácter alimentario de las prestaciones comprometidas,
no corresponde su exigencia.

29
BARAK, AHARON; Proporcionalidad. Los derecho fundamentales y sus
restricciones, Lima, Palestra, 2.017, pp. 175 y ss.
 20.- Finalmente se interesa la disposición del pago del aumento dispuesto
por la Corte Suprema mediante Ac. 34/20, al que al momento de dictarse la
presente se sumaría el aumento establecido en la víspera mediante Ac. 40/20.
Esto en el marco del cuestionamiento a la suspensión establecida por el art.
10 de la ley de emergencia de los regímenes de actualización salarial, los que se
sujetan a un único modo de actualización, dispuesta por el Ejecutivo.
21.- Según se estableció mediante ley 10.068 (art. 1) las retribuciones de
los empleados judiciales se sujetarían a los aumentos que dispusiera la Corte
Suprema. Esta norma fue fruto de una amplia negociación de todos los sectores
involucrados, así como de una concientización de que no se trata de un privilegio
o una prebenda sectorial, sino de lo que el anterior Gobernador de la provincia
sintetizó como una concreción de la garantía constitucional de independencia del
Poder Judicial.
El hecho de que uno de los justiciables -el estado provincial- definiera la
retribución de los magistrados, funcionares y empleados del Poder Judicial resulta,
al menos, un elemento de distorsión del funcionamiento del esquema republicano
que prevé la Constitución. De ahí la necesidad de buscar un sistema
razonablemente equilibrado que fije una pauta objetiva. Este es el espíritu de la
ley 10.068, que trasciende lo meramente remuneratorio y refleja una exigencia
del funcionamiento adecuado de los poderes del estado.
22.- Este mecanismo, existente pero suspendido, distingue la presente
causa de otras en que la Corte Suprema se ha expedido sobre la recomposición
salarial del Poder Judicial. En el caso de la provincia de Entre Ríos, luego de un
amplio debate, se consensuó democráticamente un modo de fijación de las
retribuciones judiciales acorde a las garantías constitucionales vigentes.
Mecanismo que existe en otros ordenamientos del derecho público provincial.
23.- Ello así, la preservación de este sistema no resulta caprichoso, ni
supone una exigencia sectorial sino más bien un afianzamiento de la garantía de
autonomía e independencia del Poder Judicial en su integralidad.
24.- Al momento del dictado de la presente no se ha articulado sistema de
actualización alguna -salvo el reconocimiento de un bono fijo para toda la
administración-. Esto agrava la situación de los trabajadores judiciales, que como
se relata en la demanda, establecieron medidas de austeridad y contribución a la
superación de la crisis, aún antes de la sanción de la ley cuestionada.
 Esto, a pesar de las recurrentes menciones oficiales sobre el deterioro
salarial existente, lo que evidencia la necesidad de dar cuanta de la realidad
concreta que afecta a los actores.
25.- En este contexto, la suspensión del mecanismo específico de
aggiornamiento de los salarios, prima facie y sin emitir juicio de fondo sobre la
constitucionalidad definitiva, desnaturalizaría la protección que corresponde a esa
retribución, tanto en el orden interno (v.gr. arts. 14 bis C.N. y 82 C.P.) como
internacional, que deben presidir la interpretación en estos ámbitos.
En palabras de la Corte Suprema, “el principio de hermenéutica jurídica in
dubio pro justitia socialis tiene categoría constitucional pues las leyes deben ser
interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o
tienden a alcanzar el bienestar, esto es, las condiciones de vida mediante las
cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa
dignidad.”30
En función de lo expuesto en los apartados anteriores, corresponde
suspender la aplicación del art. 10 de la ley 10.806 a fin de liquidar el aumento
dispuesto por la Corte Suprema mediante Ac. 34/20, en sus términos.
En mérito a lo expuesto,
RESUELVO:
1) HABILITAR DÍAS Y HORAS en atención a los derechos involucrados en
la pretensión cautelar.
2) HACER LUGAR PARCIALMENTE a la medida cautelar de innovar
planteada en autos y en consecuencia disponer la suspensión de la aplicación
del art. 6 de la ley 10.806 respecto de los beneficiarios previsionales
comprendidos en la demanda, como pasivos del Poder Judicial de la provincia.
3) HACER LUGAR PARCIALMENTE a la medida cautelar de innovar
planteada en autos y en consecuencia disponer la suspensión de la aplicación
del art. 4 de la ley 10.806 en los tres primeros tramos allí contemplados.
4) HACER LUGAR PARCIALMENTE a la medida cautelar de innovar
planteada en autos y en consecuencia disponer la suspensión de la aplicación
del art. 10 de la ley 10.806 a los fines de liquidar el incremento dispuesto por la
Corte Suprema mediante Ac. 34/20 para los dependientes del Poder Judicial.

30
Fallos 330:1.989
 5) En el caso de que, por la fecha de dictado de la presente, se hubieran ya
liquidado las jubilaciones, beneficios y salarios alcanzados por la medida, esta
debe integrar la liquidación del mes inmediato siguiente.
6) DISPONER LA VIGENCIA de la presente hasta tanto se dicte sentencia
en estas actuaciones.
7) DISPENSAR de contracautela a la parte actora, según lo expresado en
los considerandos.
8) NOTIFÍQUESE al Superior Gobierno de la provincia y a la Caja de
Jubilaciones y Pensiones de la provincia por S.N.E., arts. 1 y 5. Por Secretaría,
procédase a la carga de los justiciables correspondientes.
Regístrese.

Ángel Luis Moia

Juez

La puesta en estado procesal (P) de la presente implica que el documento está firmado
electrónicamente, de conformidad con la Resolución N° 28/20 del STJER, del 12.04.20, Anexo N°
IV

En igual fecha, cumplí con lo ordenado por S.S.

MARÍA VICTORIA ARDOY

SECRETARIA