CONSEJO DE ESTADO

HECHO ADMINISTRATIVO

HECHO ADMINISTRATIVO - Definición / HECHO ADMINISTRATIVO - Acaecimiento material cuyos

efectos jurídicos no se originan en la voluntad de la administración. Reiteración jurisprudencial

Sentencia nº 44001-23-31-000-2001-00073-01(30225) de Consejo de Estado - Sala Plena

Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Febrero de 2015

En relación con la acción de reparación directa, la redacción primigenia del artículo 83 definía los
“hechos administrativos” como la fuente de la responsabilidad de la administración. Si bien la
regla general consistía en que ese hecho debía ser ilícito para que diera lugar a la responsabilidad,
desde mucho tiempo antes de expedido el Código, se reconocía la responsabilidad sin falta, es
decir, por la actividad legal de la administración. Esta situación, aunada a la jurisprudencia que ha
reconocido la responsabilidad del Estado por hechos no administrativos, como los de la
administración de justicia6, llevó a que no se estructurara una institución jurídica denominada
“hecho administrativo” como la de acto administrativo o de contrato administrativo, sino que se
estudiara en su conjunto la idea de responsabilidad extracontractual del Estado, siendo uno de sus
elementos el hecho dañoso, que como se dijo, no necesariamente debía ser ni ilícito ni
administrativo.

En consecuencia, la estructuración de la acción de reparación directa supera ampliamente la

discusión de si se tomó un criterio material o uno subjetivo para entender el “hecho
administrativo” o para deducir la responsabilidad del Estado, y por tanto para que fuera o no
procedente la acción de reparación directa, pues, en forma ininterrumpida aunque paulatina, el
debate se fue centrando en la antijuridicidad del daño, esto es, en definir bajo qué circunstancias
la supuesta víctima tiene derecho a ser indemnizada.

“Es la misma Ley 167 la que sugiere que entre las ideas de operación y hecho existen diferencias
de índole jurídica. Aunque para efectos jurisdiccionales se les someta a idéntico régimen procesal,
en los artículos 68 y 83 se les enuncia como categorías jurídicas distintas. El criterio seguido por el
legislador para diferenciar la operación del hecho, no pudo ser exclusivamente el de la
materialidad de los actos, porque ese elemento es común a ambos y sólo serviría para establecer
una identidad que los textos repelen.

“El criterio de distinción no puede ser otro que el aceptado universalmente por la ciencia del
derecho para diferenciar el acto jurídico del hecho jurídico: la voluntariedad del agente. En
principio, la idea de hecho jurídica sólo está limitada por la fuerza que las normas le otorguen para
generar efectos de derecho. Cualquier suceso determinado por simples fenómenos físicos, por la
conjunción de elementos, naturales y humanos, o por la sola intervención del hombre, es un
hecho jurídico in genere, siempre que la ley le asigne consecuencias de derecho. Pero esa
concepción general ha sido desarrollada por la filosofía y la ciencia jurídica en el sentido de
estructurar dos categorías diferenciadas: el acto jurídico, como fruto de la voluntad humana. Es
esta la causa generadora, directa y necesaria el fenómeno de derecho; y el hecho jurídico
específico, como producto de las fuerzas naturales solamente, de la intervención mediata o
indirecta del hombre, o de ambos factores coaligados. La voluntad no actúa como el elemento
principal y determinante del suceso.

“Estos principios básicos explican las diferencias que la legislación colombiana quiso establecer
entre los actos jurídico materiales que integran la operación administrativa, y los acaecimientos
igualmente materiales que forman el hecho administrativo. En los primeros siempre interviene,
como causa generadora, la voluntad administrativa del Estado; en los segundos, el querer de la
administración no actúa directamente. Es cierto que la actividad estatal es la ocasión para que se
produzca el hecho, pero también es evidente que éste ocurre a pesar de que no se desea. Con
motivo del ejercicio de la función administrativa, de la construcción de obras públicas, de las
actividades de defensa nacional, de la prestación de un servicio, o de la ejecución de una
operación, etc., pueden ocurrir hechos contrarios a la voluntad de la administración, como el
derrumbe de una obra, el estallido de un polvorín, o un accidente ferroviario. Esos hechos pueden
ser ocasionados por razón de un riesgo creado por la administración o por faltas en la organización
o en la prestación del servicio, pero no tienen su origen directo en la voluntad administrativa del
Estado. Esa nota característica impide que se les identifique con aquellos otros actos materiales
que forman parte de la operación y que fueron realizados voluntariamente por la administración”
(negritas por fuera del texto)(38).

http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-00073-30225-de-febrero-12-de-2015?
documento=jurcol&contexto=jurcol_110b39308ac80106e0530a0101510106&vista=STD-PC

OMISION ADMINISTRATIVA:

Omisiones Administrativas. “Son las abstenciones de la administración que producen efectos

jurídicos respecto de ella. Es decir, consisten en que la administración se abstiene de actuar
cuando debería hacerlo.” (RODRÍGUEZ Libardo. Derecho Administrativo. Editorial Temis. Bogotá
2000. Págs. 195 a 198).

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA

(, OPERACIÓN ADMINISTRATIVA ES UN CONJUNTO DE ACTUACIONES ORIENTADAS A LA

EJECUCIÓN DE LA DECISIÓN LEGAL O ADMINISTRATIVA, ES EL CUMPLIMIENTO O LA EJECUCIÓN DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, SON MEDIOS PARA DARLE CUMPLIMIENTO A LO DECIDIDO A
TRAVÉS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. SE AGREGA QUE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
NACE O DE LOS ACTOS (INCLUIDOS AQUÍ LOS CONTRATOS) O DE LOS HECHOS, OMISIONES U
OPERACIONES ADMINISTRATIVASY HA CONCLUIDO QUE CUANDO LA LESIÓN LA PRODUCE EL ACTO
ILEGAL LA ACCIÓN SERÁ DE RESTABLECIMIENTOCONTRACTUAL CUANDO EL PERJUICIO SE DERIVE
DEL CONTRATOY DE REPARACIÓN DIRECTA CUANDO EL DAÑO SEA CAUSADO POR UN HECHO,
UNA OMISIÓN O UNA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA.) SENTENCIA 2002-00752 DE 18 DE MAYO DE
2017

http://legal.legis.com.co/document/Index?
obra=jurcol&document=jurcol_80aaad5a8ebb49608077b7d6c4d9f961
De la misma manera, en su jurisprudencia constante la corporación ha distinguido los conceptos
de acto administrativo y operación administrativa con el fin de determinar la acción procedente;
así:

“Y no puede aceptarse la calificación jurídica que hace el demandante “de operación

administrativa” a esa conducta de la administración (acto administrativo) por lo siguiente: La
jurisprudencia del Consejo de Estado después de la reforma introducida al Código Contencioso
Administrativo por el decreto ley 2.304 de 1989 advirtió la forma diferencial de tratamiento que el
legislador dio a las conductas de operación administrativa y de acto administrativo; así en
sentencia dictada el 17 de agosto de 1995 precisó:

‘Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del artículo 13 del

Decreto-Ley 2.304 de 1.989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como
lo hacía el art. 82 in fine del C.C.A., sino que más bien se trata como un hecho o un conjunto de
hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue pesando en la definición de la figura la
concurrencia de los dos fenómenos anotados (los actos y los hechos u omisiones) en forma
sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su
ilegalidad, o el conjunto de los mismos unidos a otros trámites o actuaciones dentro de un
procedimiento del cual puede deducirse, en ciertos eventos, un daño no particularizado en alguno
o algunos de los pasos cumplidos; y en otras, aunque la ilegalidad de la decisión no se observe, el
daño solo surge de la ejecución irregular de la misma. Y existen casos, aún más excepcionales, en
que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo.

‘En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las medidas de

ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquéllas puedan considerarse
desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, se repite, que
cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su
ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser [la] de restablecimiento; cuando el daño
proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de
reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de
la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser,
en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de
reparación directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por
implicar rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas.’ (31)

‘La confusión que se observa en estos asuntos se deriva de la errónea interpretación que se le está
dando a la figura de la operación administrativa, la cual en el derecho colombiano, en unas
hipótesis, se tiene como el conjunto de hechos de ejecución de un acto o decisión administrativa,
que permite o justifica, cuando causa daños, una acción de reparación directa; y en otras, que
compartan un acto administrativo y que admiten el ejercicio de una acción de nulidad y
restablecimiento. ‘La operación administrativa’ para los efectos del antecitado artículo 86, no es
otra cosa que un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una
decisión administrativa. Excepcionalmente la doctrina ha aceptado también la figura de la
‘operación’ frente a actuaciones administrativas fallidas o que se dejan sin culminación. En la
actualidad, pues, subsiste la noción de operación de los sentidos anotados, los cuales aparecían ya
en la Ley 167 de 1941. Y es tan cierto ese alcance multicomprensivo que el Decreto 2304 de 1989
subrogó el artículo 83 del C.C.A. que establecía la equivalencia entre operación administrativa y
acto administrativo, por no corresponder ni a realidad ni a los alcances que la doctrina le había
dado a dicha figura.

“Por consiguiente como la resolución que reprocha el actor no comprende un hecho o conjunto de
hechos de ejecución de un acto administrativo, sino que recae en un acto administrativo, es obvio
jurídicamente que no se trata de conducta de operación administrativa pues ella no versa sobre
medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sino, se repite, de la medida
decisoria (la expresión de voluntad administrativa)”(32).

http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-00073-30225-de-febrero-12-de-2015?
documento=jurcol&contexto=jurcol_110b39308ac80106e0530a0101510106&vista=STD-PC

VIAS DE HECHO:

como es sabido consiste en la ejecución de una actividad o acción práctica o material

prescindiendo del procedimiento y el consiguiente acto administrativo previo que la legitime, y
con la cual se causa un perjuicio o daño a una persona en sus derechos patrimoniales o libertades
individuales; con lo cual, si la Sala tomara literalmente el carácter de vía de hecho que se aduce en
esa argumentación, habría que declarar improcedente la presente acción, toda vez que habría que
asumir que no hay acto administrativo que enjuiciar, pues esta acción no tiene como objeto el
juzgamiento de una vía de hecho en orden a restablecer el derecho y/o indemnizar los perjuicios,
sino los actos administrativos, cuya nulidad es el presupuesto previo y necesario para posibilitar el
restablecimiento del derecho y/o la indemnización de los perjuicios que con los mismos se
hubieren causado al accionante, dicho de otra forma, la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho no es directa

http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/PDF/25000-23-24-000-2003-00883-
01.pdf

CORTE CONSTITUCIONAL

HECHO ADMINISTRATIVO:

Son hechos administrativos los acontecimientos y las omisiones capaces de producir efectos
jurídicos, y en cuya realización no influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la
inteligencia.

https://revistas.urosario.edu.co/xml/733/73360074011/html/index.html

OMISION ADMINISTRATIVA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO-Presupuestos fácticos
La responsabilidad patrimonial del Estado, en nuestro sistema jurídico, encuentra fundamento en
el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, y se configura cuando
concurren tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, definido como el
menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos personalísimos, sin
tener el deber jurídico de soportarlo; una acción u omisión imputable al Estado, que se presenta
cuando la Administración Pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las
circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas; y una relación de causalidad, para
que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, que exige que éste sea consecuencia
del incumplimiento de las obligaciones de la Administración, esto es, desde una perspectiva
negativa, que el daño sufrido por la víctima no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea
atribuible a su conducta negligente.

https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/C-644-11.htm

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA

La publicación de la ley, como modo de promulgación de un contenido normativo, es una

operación administrativa material que está en cabeza del Gobierno. Sabido es que la actividad de
la administración se realiza a través de diversos instrumentos de acción como (i) los actos
administrativos, (ii) los hechos administrativos o (iii) las operaciones administrativas. Consisten las
operaciones administrativas en los actos materiales de ejecución concreta de una decisión o una
orden administrativa, que completan o dan unidad a la actuación administrativa. A diferencia del
hecho administrativo, la operación administrativa presupone un acto administrativo a través del
cual se manifiesta la voluntad de la administración

https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-025-12.htm

VIA DE HECHO

Al respecto en sentencia T-214 de 2004[38] se dijo: “El derecho al debido proceso administrativo
se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y
adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del
Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los
derechos fundamentales de los mismos. Es entonces, la garantía consustancial e infranqueable
que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos
cargas, castigos o sanciones [39]”.

31. En el análisis del debido proceso a instancias de la Administración, es que se ha reconocido la

figura de la vía de hecho administrativa. Se decía sobre el particular en sentencia T-995 de
2007[40] que “La tesis de las vías de hecho (…) ha sido aplicada principalmente en el campo de la
actividad judicial, pero esta Corporación también ha reconocido su aplicación en el ámbito de los
procesos y actuaciones administrativos”. Esta se produce “cuando quien toma una decisión, sea
ésta de índole judicial o administrativa, lo hace de forma arbitraria y con fundamento en su única
voluntad, actuando en franca y absoluta desconexión con el ordenamiento jurídico”
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/T-275-12.htm

.2.4.6. Ahora bien, nótese que en su interpretación del derecho fundamental al debido proceso
administrativo, reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, la Corte
Constitucional ha considerado que “pueden presentarse situaciones en las cuales los servidores
públicos ejercen sus atribuciones separándose totalmente del ordenamiento jurídico, en abierta
contradicción con él, de tal forma que se aplica la voluntad subjetiva de tales servidores y, como
consecuencia, bajo la apariencia de actos estatales, se configura materialmente una arbitrariedad,
denominada vía de hecho”[27]. En tales casos, la Corte excepcionalmente ha admitido la
procedencia de la acción de tutela, cuando se advierte o bien la inminencia de un perjuicio
irremediable o la falta de idoneidad de los otros mecanismos judiciales de defensa.

https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/t-682-15.htm

En este sentido, la Corte, en la Sentencia T-590 de 2002[28], al revisar el caso de una señora que
fue despojada de una mercancía proveniente del extranjero, por parte de la Policía Nacional, sin
que mediara una orden de allanamiento impartida por la autoridad competente, sostuvo que una
vía de hecho es:

“una determinación arbitraria adoptada por el juez, o a una omisión del mismo carácter, en virtud
de la cual se atropella el debido proceso, se desconocen garantías constitucionales o se lesionan
derechos básicos de las personas, en razón de una flagrante desobediencia a lo prescrito por la
Constitución y la ley.

(…) únicamente se configura la vía de hecho cuando pueda establecerse sin género de dudas una
transgresión evidente y grave del ordenamiento jurídico, de tal entidad que rompa por completo
el esquema de equilibrio procesal instaurado en las normas aplicable