UNIDAD 6

6.1 FUNCIÓN DE LA TEORÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

-El conjunto de actividades llevadas a cabo por la Administració n Pú blica produce sus
efectos en el plano externo, es decir, con repercusió n directa sobre los administrados,
así como en el orden interno de la propia organizació n administrativa, o bien puede
generar otro tipo de relaciones jurídicas, las cuales se caracterizan por crear un vínculo
estrictamente inter-administrativo entre sujetos o entidades estatales. [ Cassagne]

Hecho Administrativo (CASSAGNE)

Los hechos desempeñ an una importante funció n en el mundo jurídico, en cuanto
constituyen la causa eficiente que provoca el nacimiento, la modific0ació n, transferencia
o extinció n de los derechos u obligaciones. El Có digo Civil y Comercial establece que "el
hecho jurídico es el acontecimiento que, conforme al ordenamiento jurídico, produce el
nacimiento, modificación o extinción de relaciones o situaciones jurídicas" (art. 257).
Los hechos administrativos de cará cter subjetivo constituyen una especie de hecho
jurídico signado por caracteres propios, habida cuenta de la necesaria presencia de un
ó rgano estatal para que ellos se configuren. Son comportamientos materiales u
operaciones que traducen el ejercicio de una actividad física de los ó rganos
administrativos a diferencia de los actos administrativos que son siempre producto de
una declaració n, es decir, de una exteriorizació n al plano jurídico de un proceso
intelectual. Las conductas que configuran tales hechos administrativos pueden ser
realizadas en cumplimiento de un acto administrativo anterior e, inclusive, hay hecho
que permiten discernir la presencia de una voluntad tá cita de la Administració n.
Pero los hechos objetivos o naturales también interesan al Derecho Administrativo,
tales como el tiempo, el espacio y la medida de las cosas, los cuales son datos del mundo
real que no poseen valor jurídico en sí mismos sino en la medida en que integran
elementos de los hechos jurídicos.

Diferenciación entre Hecho y Acto (BALBÍN)

El derecho civil, en verdad, no distingue entre el acto y el hecho jurídico en iguales
términos que el Derecho Pú blico. ¿Cuá l es la distinció n entre el hecho y el acto
administrativo? En el campo de los actos administrativos (trá tese de un acto escrito o
no, formal o no), el Estado decide expresar su decisió n con prescindencia de su
ejecució n material. Por el contrario, el hecho (es decir, el comportamiento material) es
expresió n y ejecució n de las decisiones estatales confundiéndose ambos extremos.
Así, el hecho es el comportamiento material no precedido de acto administrativo alguno,
o precedido por un acto inconexo con el hecho. En caso contrario, cuando el
comportamiento está precedido por actos, las conductas no constituyen hechos
administrativos, sino ejecució n material de aquéllos. Es decir, el hecho administrativo es
un comportamiento material que expresa una decisió n estatal.

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¿Por qué distinguir entre actos y hechos? El sentido es que el legislador reguló con
diferentes reglas estos institutos. En efecto, el régimen jurídico del hecho es en parte
distinto del acto y, por ello, es razonable su distinció n conceptual. En principio, las
disposiciones de la LPA sobre los actos administrativos son aplicables sobre el hecho,
con los matices propios del caso. A su vez, la ley (LPA) establece un marco propio y
específico respecto del trá mite de impugnació n de los actos, por un lado; y los hechos,
por el otro.

Vías de Hecho (BALBÍN)

El concepto de vía de hecho administrativa, obra de la jurisprudencia francesa,
pertenece al campo de la ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos
materiales que, sin alcanzar a configurar una declaració n, implican una grosera o grave
violació n del ordenamiento jurídico. Así como el Poder Ejecutivo dicta actos
administrativos legítimos e ilegítimos, segú n su apego o no al ordenamiento jurídico,
también despliega comportamientos legítimos (en cuyo caso el hecho es técnicamente, y
en términos legales, un hecho administrativo), o conductas ilegítimas (en tal caso, el
hecho constituye una vía de hecho de la administració n).
El legislador establece que el Estado debe abstenerse de los "comportamientos
materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía
constitucional", y de "poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso
administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los
efectos ejecutorios de aquel, o que, habiéndose resuelto no hubiere sido notificado" (art. 9,
LPA).
De modo que las vías de hecho son los comportamientos materiales ilegítimos estatales
que desconocen derechos o garantías constitucionales. Un ejemplo de ello ocurre
cuando el Estado resuelve demoler un edificio o disolver una manifestació n, sin acto
previo y de modo ilegítimo, pues el edificio no amenaza ruina o los manifestantes
ejercen legítimamente su derecho constitucional de expresar sus ideas, reunirse y
peticionar ante las autoridades.
En caso de que el Estado hubiese dictado el acto, éste es ilegítimo y, a su vez, los hechos
descritos no constituirían hechos materiales ilegítimos (vías de hecho), sino
simplemente la ejecució n de un acto administrativo ilícito. Sin embargo, puede ocurrir
que el Estado ejecute un acto legítimo de un modo ilegítimo; en tal caso, el
cumplimiento irregular de un acto regular es constitutivo de vías de hecho.
El segundo supuesto de vías de hecho que prevé la ley es cuando el Estado pone en
ejecució n un acto, estando pendiente de resolució n un recurso administrativo cuya
interposició n suspende los efectos ejecutorios en virtud de norma expresa; o que,
habiéndose resuelto el recurso, no hubiere sido notificado. Creemos que este punto es
razonable porque el acto es supuestamente regular, pero su ejecució n no lo es,
constituyéndose consecuentemente un caso de vías de hecho (comportamiento material
irregular por el Estado).

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En este cuadro, debe incorporarse también como vía de hecho al cumplimiento del acto
en los casos en que éste, segú n el criterio legal, no pueda ser ejecutado sin intervenció n
judicial (artículo 12, LPA).
Así, el presente instituto comprende:
 el comportamiento material estatal ilegítimo no precedido por acto;
 el comportamiento material precedido de un acto estatal legítimo, pero que no
guardase relació n con éste; y
 el cumplimiento material de un acto cuya ejecució n deba suspenderse por
mandato legal (por sus caracteres o por la interposició n de los recursos).
La razó n de ser de estos criterios es que el marco jurídico es distinto porque así está
previsto en el propio texto de la ley. Por ejemplo, las vías de hecho no gozan de las
presunciones propias de los actos administrativos que prevé el artículo 12, LPA y,
ademá s, no es necesario agotar las instancias administrativas, mientras que ante el acto
ilegítimo sí es necesario hacerlo.

6.2 CONCEPTO ACTO ADMINISTRATIVO

-La teoría del acto administrativo tuvo su origen y desarrollo en Francia. La razó n de ser
de la concepció n se vincula con la propia finalidad del Derecho Administrativo en
cuanto propende a la prosecució n del bien comú n a través de actividades jurídicas
homogéneas, que precisan llevarse a cabo conforme a un régimen diferente al que es
propio de los actos de Derecho Privado.

-El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular dictado por el
Estado, en ejercicio de funciones administrativas, que produce efectos jurídicos directos e
inmediatos sobre terceros.

-Si el acto administrativo trasciende el á mbito inter-orgá nico de la Administració n

proyectá ndose al plano externo por efecto de la exteriorizació n de la voluntad del
ó rgano estatal, lo primero que corresponde indagar es de qué modo se produce ese
proceso. Por ello, el acto administrativo constitute una “declaració n” habida cuenta que
exterioriza un proceso de tipo intelectual, por oposició n a los meros hechos
administrativos, los cuales consisten en comportamientos materiales que traducen una
actividad física de la Administració n. Así, constituyen declaraciones los actos que
trasuntan una actividad de conocimiento y atestació n. Esas declaraciones precisan
surgir de un ó rgano del Estado y ser amitida en ejercicio de la funció n materialmente
administrativa (Concepció n objetiva) puesto que es precisamente tal circunstancia la
que va a generar consecuencias en el régimen del acto que emita. En cambio, no es
posible que entidades no estatales dicten actos administrativos, ya que aú n
reconociendo que el Derecho Pú blico pueda regular a veces sus actividades, éstas no
poseen el mismo régimen que los actos administrativos. En definitiva, la noció n de acto
administrativo comprende toda declaració n proveniente de un ó rgano estatal, emitida
en ejercicio de la funció n materialmente administrativa y caracterizada por un régimen

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exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relació n a los
administrados destinatarios del acto. [CASSAGNE]

-A diferencia de los actos interorgá nicos o internos de la Administració n, los actos

administrativos producen efectos en el plano externo, es decir frente a los
administrados. En el acto administrativo lo esencial para tipificar el efecto juridico
causado es que el mismo se produzca en forma directa incidiendo en la relació n
sustancial con el particular. Por efecto jurídico directo debe entenderse aquellos que
surgen del propio acto, quedando fuera del concepto los actos carentes de efectos
jurídicos y aquellos que só lo repercuten indirectamente en la esfera de los
administrados. Por administrados o terceros destinatarios del acto se entienden las
personas físicas, las personas jurídicas de cará cter y las personas pú blicas no estatales.
[CASSAGNE]

-El acto es particular cuando dice quiénes son sus destinatarios y ese campo es cerrado,
es decir, si individualiza a los sujetos destinatarios (aun cuando se trate de un conjunto
de individuos y no de un solo sujeto). El reglamento, en cambio, es de alcance general
porque su campo es indeterminado y abierto. [BALBÍN]

6.3 ELEMENTOS

-La construcció n de una teoría sobre los elementos del acto administrativo, que aparece
necesaria en el plano ló gico a raíz de su cará cter de acto jurídico, cobra una esencial
importancia con respecto a todas las cuestiones referentes a la validez del acto, puesto
que deben analizarse los vicios en relació n a los elementos, para poder determinar la
existencia y entidad de un defecto susceptible de provocar la invalidez del acto.

Voluntad (CASSAGNE)
Se utiliza la denominació n "voluntad estatal" para indicar convencionalmente una
metá fora, puesto que la voluntad só lo puede ser concebida como un fenó meno
psicoló gico privativo de los seres humanos. Ocurre que el Estado, para el cumplimiento
de sus funciones, actú a por intermedio de ó rganos compuestos por hombres, cuyas
voluntades se imputan al ente jurídico Estado. De la voluntad del ó rgano administrativo
legalmente expresada surgen obligaciones para quienes no intervengan en la emisió n u
otorgamiento del acto, principio inverso al que rige en el Derecho Privado. Cassagne
sostiene que la voluntad que comprende "tanto intenció n como fin" constituye un
requisito presupuesto antes que un elemento del acto administrativo; esto permitiría
afirmar que la voluntad del ó rgano administrativo (condició n esencial para su validez)
juega un papel distinto que los restantes elementos (subjetivo, causa, objeto, forma,
finalidad) en el sentido de que estos ú ltimos son precisamente los que condicionan y
estructuran la voluntad. La voluntad aparece así subsumida en los denominados
elementos del acto y la trascendencia de esta distinció n se advierte en el problema de la
invalidez del acto administrativo ya que es posible que existan vicios de la voluntad (de
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cará cter estrictamente subjetivo) independientemente de los vicios objetivos que
pueden surgir respecto a cada elemento en particular al confrontarlo con el
ordenamiento jurídico, aunque la voluntad real resulte acorde con la intenció n y fin
perseguido por el agente, cuya voluntad se imputa al ó rgano administrativo.

Elementos esenciales (CASSAGNE)

-Art. 7 LPA: Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
Competencia.
a) ser dictado por autoridad competente.
Causa.
b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho
aplicable.
Objeto.
c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones
formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y
siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
Procedimientos.
d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que
establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere
afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.
Motivación.
e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir
el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.
Finalidad.
f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o
privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto
involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que
celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del
presente Título, si ello fuere procedente.

-La doctrina ha distinguido los elementos esenciales del acto administrativo, de aquellos
que revisten un cará cter accesorio o accidental. Los elementos competencia, causa,
objeto, forma y finalidad tienen un cará cter esencial en cuanto su inexistencia provoca
la invalidació n del acto administrativo, mientras que con relació n a aquellos que tiendan
a completar o condicionar un acto cabe advertir que, en principio, su defecto só lo
genera la invalidació n de la respectiva clá usula, siempre que ésta pueda ser separada
sin afectar la esencia del acto (el art. 16 establece que “la invalidez de una cláusula
accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la nulidad de éste, siempre
que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido”).

Competencia [BALBÍN/CASSAGNE]

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Consiste en la aptitud del ó rgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus fines1.
La LPA dice que “la competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según
los casos, de la CN, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia” . Así, las
competencias deben surgir de un mandato positivo de la CN, la ley o el reglamento en
términos expresos o razonablemente implícitos.
La competencia puede clasificarse:
 EN RAZÓN DE LA MATERIA: Es la competencia por la cual el derecho objetivo
(constitució n, ley, reglamento) adjudica una serie de funciones y atribuciones a
los ó rganos y sujetos estatales para la realizació n de las tareas que se le
encomienden. Rige en este á mbito el principio de la especialidad, por cuyo
mérito cada ó rgano o sujeto estatal tiene competencia para realizar todo aquello
que se encuentre vinculado al cumplimiento de los fines de su creació n.
 EN RAZÓN DEL TERRITORIO: Se refiere a la divisió n de la competencia en base
a circunscripciones territoriales, que limitan el campo de acció n del ó rgano o
sujeto estatal (á mbito físico o territorial en el que el ó rgano debe desarrollar sus
funciones).
 EN RAZÓN DEL TIEMPO: Puede acontecer que la competencia se halle sujeta a
un plazo de duració n, vencido el cual cesa la misma, o bien, que corresponda a
partir de cierto término.
 EN RAZÓN DEL GRADO JERÁRQUICO: Este tipo de competencia aparece
vinculada a la jerarquía. La organizació n administrativa se integra generalmente
en base a una estructura piramidal, en cuya cú spide se halla el ó rgano superior,
estando constituida por un conjunto de gradas jerá rquicas, cuyo rango decrece a
medida que se alejan del ó rgano superior. El grado resulta entonces la posició n
que el ó rgano tiene en la estructura jerá rquica.
Estas clasificaciones son relevantes porque el marco jurídico de las nulidades es distinto
cuando el vicio recae sobre las materias, el territorio, el tiempo, o el grado. Así, el art. 14
LPA dice que el acto es "nulo, de nulidad absoluta e insanable... b) cuando fuere emitido
mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado,
salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas...". Por
su parte, el art. 19, LPA, establece que "el acto administrativo anulable puede ser
saneado mediante: a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido
emitido con incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación, delegación o
sustitución fueren procedentes".
Se han establecido una serie de reglas jurídicas en materia de competencia que
conforman un régimen de naturaleza publicística:
 La competencia debe surgir de una norma, de rango constitucional, legal o
reglamentario.
 Su ejercicio constituye una obligació n para el ó rgano o sujeto estatal y es
irrenunciable en atenció n al interés pú blico que motiva su establecimiento.

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Cassagne l define como la aptitud legal que surge del conjunto de facultades y atribuciones que
corresponden a los órganos y sujetos estatales.

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  En principio es inderogable o improrrogable salvo que la avocació n2 o
delegació n fueren procedentes.

Causa [BALBÍN]
El artículo 7 de la LPA, establece que el acto "deberá sustentarse en los hechos y
antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable". Así, el elemento causa
comprende los hechos y el derecho en que el Estado apoya sus decisiones. En particular,
los hechos son los antecedentes fá cticos que tuvo en cuenta el ó rgano y que, junto con el
marco jurídico, constituyen el fundamento del acto; es decir, las circunstancias
anteriores que dan sustento al acto estatal.
El acto administrativo está dividido en los vistos, considerandos y, finalmente, su parte
resolutiva. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de los considerandos del
acto bajo estudio.
Se ha discutido si los antecedentes pueden estar descritos en otro acto administrativo, o
en los actos preparatorios que estén incorporados en el expediente. Es decir, ¿los
antecedentes de hecho y derecho deben estar detallados necesariamente en el propio
acto? ¿Es suficiente con un relato sucinto? ¿Puede el acto remitirse y apoyarse en otros
actos (anteriores o posteriores)? Balbín considera que el acto puede remitirse a otros
actos, pero siempre que los trazos bá sicos (hechos y derecho) surjan del propio acto de
modo indubitable; solo así es posible recurrir a otros actos previos para completar su
integridad en términos de antecedentes. El acto puede describir los hechos y completar
sus detalles por remisió n y, en igual sentido, decir cuá l es el derecho bá sico aplicable y
reenviar simplemente los detalles o pormenores (contemplados en los textos
normativos).
Sin embargo, el Estado en ningú n caso puede completar tales antecedentes luego de su
dictado (es decir, por medio de actos posteriores). Los antecedentes deben ser previos,
claros y precisos segú n el texto del acto, sin perjuicio de que sea posible integrarlo y
completarlo con otros actos dictados con anterioridad, trá tese de actos preparatorios
del propio acto o de otros actos administrativos.
Cabe agregar que obviamente los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.
Ademá s, los antecedentes deben guardar relació n con el objeto y el fin del acto. En
términos má s claros, el acto estatal y su contenido es bá sicamente el trípode integrado
por los siguientes elementos: los antecedentes (causas), el objeto y el fin, entrelazados
unos con otros. Las causas y el objeto deben conducirnos necesariamente al otro
elemento, es decir, la finalidad. En sentido concordante, el objeto y la finalidad nos
llevan hacia el antecedente y, por ú ltimo, el antecedente y la finalidad nos guían hacia el
objeto.
Si no es posible entrelazar estos tres elementos de este modo, entonces, el acto está
claramente viciado y, por ende, es nulo. ¿Por qué? Porque, en tal caso, el acto es
incoherente e irrazonable.

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La avocación consiste en la facultad que tiene el superior de tomar el conocimiento mediante el
dictado de la decisión en un asunto cuya competencia pertenece al inferior. Procede siempre y
cuando una norma no disponga lo contrario (art. 3 LPA).

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Así, y dicho en otros términos, el acto es aquello que el Estado decide (el objeto), segú n
los antecedentes del caso (las causas), y con el propó sito de obtener el resultado
perseguido (el fin).

Objeto (BALBÍN)
Es aquello que el acto decide, certifica u opina, a través de la declaració n pertinente. Si
se trata de una actividad reglada, el objeto del acto administrativo aparecerá
predeterminado por la norma, mientras en el supuesto de que fuera consecuencia del
ejercicio de facultades discrecionales, aun cuando la Administració n disponga de un
amplio margen de libertad para emitir el acto, el objeto del mismo debe adaptarse al
marco general normativo y al principio de la legitimidad.
El objeto debe ser lícito, física y jurídicamente posible (de modo que puede consistir en
un dar, hacer o no hacer), pero en cualquier caso debe ser cierto y determinado.
También dice la ley que el acto debe decidir todas las pretensiones de las partes e,
inclusive, resolver otras cuestiones no propuestas, siempre que no afecte derechos
adquiridos.
El objeto (contenido) está estrechamente ligado y entrelazado con las causas y el fin del
acto. Es decir, los antecedentes (de hecho y de derecho) y el fin definen el contorno del
objeto del acto, pues constituyen sus límites externos.
En general, el objeto está incorporado en la parte resolutiva del acto, mientras que los
otros elementos surgen habitualmente de los considerandos y vistos.

Motivación [BALBÍN]
Aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en la
actuació n de los ó rganos estatales y que desde el punto de vista del particular o
administrado traduce una exigencia fundada en la idea de una mayor protecció n de los
derechos individuales, ya que de su cumplimiento depende que el administrado pueda
conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifiquen el
dictado del acto. El Estado debe dar a conocer el acto y, en especial, sus razones.
Así, la motivació n comprende la exposició n de las razones que han llevado al ó rgano a
emitirlo y, en especial, la expresió n de los antecedentes de hecho y de derecho que
preceden y justifican el dictado del acto. Consiste en la exteriorizació n de las razones
que justifican y fundamentan la emisió n del acto, que versan tanto en las circunstancias
de hecho y de derecho (causa) como en el interés pú blico que se persigue con el dictado
del acto (finalidad). La motivació n debe efectuarse en el propio texto del acto
administrativo.
Cabe aclarar que, má s allá de las distinciones conceptuales entre las causas y los
motivos del acto, cierto es que habitualmente confundimos estos elementos
superponiéndolos y desdibujando el principio de motivació n de los actos estatales.
Algunos autores sostienen (quizá s mayoritariamente) que el elemento motivació n debe
vincularse con las causas y la finalidad del acto; en igual sentido, se pronunció la Corte
en el antecedente "Punte" (1997). Sin embargo, otros autores entienden que la
motivació n es parte de la forma del acto, en tanto comprende la exteriorizació n de las

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causas y el fin. Balbín, por ejemplo, sostiene que este elemento debe ser definido como
el vínculo o relació n entre las causas, el objeto y el fin, ya que la motivació n es el nexo
entre esos elementos que (las causas, el objeto y la finalidad) que les otorga un sentido
coherente y sistemá tico.
De este modo, el Ejecutivo debe explicar cuá l es el vínculo entre las causas y el objeto, y
entre éste y la finalidad; y só lo en tal caso, el acto está debidamente motivado en
términos racionales y jurídicos.
El elemento motivació n incide directamente en el plano de los derechos porque só lo a
través de la expresió n de las razones que sirven de fundamento a las decisiones
estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto íntegramente e impugnarlo
fundadamente en sus propias raíces. El razonamiento es relativamente simple: ¿có mo es
posible impugnar aquello que no se conoce o que só lo se conoce en parte? En síntesis,
para que las personas puedan ejercer su derecho de defensa en forma adecuada, es
necesario que el Estado diga cuá les son las pautas que siguió en su camino; es decir, no
só lo qué decidió sino bá sicamente por qué decidió así. Ademá s, el juez só lo puede
controlar eficazmente el acto estatal a través del aná lisis y juicio de los motivos que
justificaron el dictado de ese acto.

Finalidad [BALBÍN]
La ley dice que "habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que
otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor" y que, ademá s, "las medidas que el
acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad".
Es decir, el acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. En general, el fin del acto
surge de las disposiciones normativas que atribuyen las competencias y que dicen cuá l
es el fin que debe perseguir el ó rgano estatal. Es má s, el fin del acto debe ser siempre
pú blico, un propó sito colectivo de modo que el acto no puede perseguir un fin privado,
ni tampoco un fin pú blico distinto de aquél que establece la norma ya dictada.
Cabe resaltar que el elemento finalidad nace de la norma atributiva de competencias y
que, ademá s, su contenido es de cará cter general y abstracto. En verdad, si este
concepto es particularizado y concreto se superpone y confunde con el propio objeto del
acto.
El fin, segú n el concepto legal, comprende también la proporcionalidad entre medios y
fines (objeto y finalidad). Así, las medidas que ordene el acto (decisiones, resoluciones o
Declaraciones) deben guardar proporcionalidad con el fin que se persigue.

Forma [CASSAGNE]
Art. 8 de la LPA: El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito;
indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo
emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma
distinta.
Para que la voluntad humana sea captada por el derecho y se traduzca en un acto
jurídico es preciso que se opere la exteriorizació n de la misma al mundo externo. La
exteriorizació n de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre de forma, la cual

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constituye el elemento aglutinante de dicha voluntad en el acto administrativo, en miras
a la consecució n de un objeto determinado a través de una finalidad de interés pú blico.
La doctrina se halla conteste en sostener que en el Derecho Administrativo las formas
cumplen fundamentalmente una funció n de garantía tanto de los derechos de los
administrados como del orden, acierto, justicia y legalidad que deben estar presentes en
la actividad administrativa. De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto
administrativo debe expresarse como principio general por escrito, y só lo por excepció n
pueden admitirse otras formas de documentar la voluntad administrativa (ejemplo, la
forma verbal en las ó rdenes que dictan los agentes de policía), cuando la naturaleza y
circunstancias lo permitieren o exigieren. Pero dentro de tal principio, la
Administració n Pú blica tiene libertad para elegir la forma má s adecuada para el dictado
del acto, si bien la existencia de abundantes y distintas disposiciones administrativas ha
reducido el margen de libertad formal. Ello se advierte en materia de los diferentes
procedimientos establecidos para la selecció n del contratante, donde por ejemplo si la
norma requiere una forma taxativa (licitació n pú blica), la Administració n no puede
acudir a otro procedimiento selectivo.
En el plano de la excepció n al principio de que el acto administrativo debe
exteriorizarse por escrito, cabe señ alar aú n una serie de supuestos (aparte del acto
verbal), que no dejan de tener su trascendencia e importancia en la actuació n
administrativa contemporá nea; el derecho admite excepcionalmente que la
instrumentació n de la voluntad administrativa se opere en los siguientes supuestos:
 SILENCIO O AMBIGÜEDAD: En el orden nacional, en línea con lo sostenido por
la doctrina, se admite que la conducta omisiva o ambigua de la Administració n,
cuando se requiera de ella un pronunciamiento concreto, sea interpretada como
negativa, reglamentando la ley los distintos términos en que se configura el
silencio dentro del procedimiento administrativo. En este sentido, la norma legal
exige la intervenció n activa del administrado al obligarlo a requerir pronto
despacho frente a la inactividad de la Administració n como condició n para que
se opere el silencio, salvo que una norma especial prevea un plazo expreso
dentro del cual la Administració n deba emitir un pronunciamiento concreto.
 SIGNOS Y SEÑALES: La doctrina admite también que la declaració n del ó rgano
estatal pueda configurarse mediante signos y señ ales de distinto cará cter:
acú sticas, telegrá ficas, luminosas, como asimismo a través de carteles (ejemplo,
indicadores de la velocidad má xima en las rutas, las prohibiciones de
estacionamiento, etc.), aceptando la posibilidad de que cuando concurren todos
los requisitos pertinentes, la voluntad expresada a través de signos, señ ales y
carteles pueda dar origen a un acto administrativo.
 ACTOS TÁCITOS: El acto tá cito se configura cuando como consecuencia de la
emisió n de un acto expreso surgen efectos jurídicos que presuponen la existencia
de otro acto (por ejemplo, si luego de haberse aludido al procedimiento de la
licitació n pú blica, la Administració n, mediante decisió n legalmente fundada,
dispusiera la contratació n directa; en tal supuesto, habría que considerar, como

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 lo ha hecho la Procuració n del Tesoro de la Nació n, que la decisió n de contratar
en otra forma lleva implícita la de dejar sin efecto el llamado a licitació n).

Elementos accesorios (CASSAGNE/BALBÍN)

Dentro del contenido u objeto del acto administrativo es posible, siempre que la
Administració n disponga de facultades discrecionales para nacerlo, introducir clá usulas
que amplíen o restrinjan el contenido normal del acto. A tal tipo de clá usulas, que
integran el denominado contenido eventual o accidental del acto, la doctrina le asigna la
denominació n de elementos accidentales. Cassagne aclara que estos elementos pueden
configurar requisitos de cará cter esencial para la validez del acto, situació n que ocurrirá
siempre que la respectiva clá usula no fuere separable y afectare la esencia del acto
dictado.
Los elementos accidentales de los actos administrativos (igual que ocurre en el Derecho
Privado respecto de los actos jurídicos) son: el modo, la condició n y el plazo.
 MODO: Consiste en una carga u obligació n que se le impone al particular
administrado, que la Administració n puede discrecionalmente incluir o no, pero
que no existiría si la respectiva clá usula accesoria no hubiera sido establecida.
Suele ser comú n la inclusió n de clá usulas modales en determinadas
contrataciones administrativas (ejemplo, construcció n de un hospital por parte
del contratista de una obra pú blica que se realizara en sitios alejados de los
centros urbanos). ¿Cuá l es la consecuencia en caso de incumplimiento de ese
deber? En el derecho privado el incumplimiento no extingue el beneficio, sin
perjuicio de que el sujeto obligado pueda ser compelido judicialmente al
cumplimiento de sus deberes. Por su parte, en el marco del Derecho Pú blico, el
modo es la obligació n que cae sobre el destinatario del acto y guarda relació n con
el derecho reconocido. A su vez, el Estado puede exigir el cumplimiento de tales
obligaciones. Por ú ltimo, el acto tiene efectos desde su dictado, y siempre que el
Estado no declare su caducidad por incumplimiento del cargo.
 CONDICIÓN: Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se
subordina el nacimiento o extinció n de los efectos del acto administrativo, lo cual
da origen, respectivamente, a la condició n suspensiva o resolutoria. Las
condiciones son suspensivas3 o resolutorias4. En el primer caso el nacimiento del
derecho está subordinado al acontecimiento del hecho de que se trate (el acto
está suspendido a resultas de éstas); en el segundo, es la extinció n del derecho
aquello que está sujeto a las condiciones del caso y, consecuentemente, el acto
produce sus efectos inmediatamente (desde el principio), sin perjuicio de su cese
posterior por cumplimiento de las condiciones resolutorias.
 PLAZO: Indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir efectos
jurídicos, o bien, el momento en que los mismos cesan. En el marco del Derecho
Pú blico, el plazo es un hecho futuro y cierto, en razó n del cual nacen o cesan los
3
Un caso típico de acto estatal bajo condición suspensiva es, según Balbín, el acto dictado por un
órgano sujeto a aprobación o autorización de otro órgano.
4
El acto ad referendum de otro órgano es habitualmente regulado como condición resolutoria; es
decir, el acto surte efectos, pero en caso de no ser refrendado cae y ya no es eficaz.

11
 efectos del acto administrativo. En el Derecho Administrativo, los plazos de los
actos administrativos se computan por principio conforme a las reglas
contenidas en el Có digo Civil, o sea, por días corridos, salvo que una norma
expresamente dispusiera lo contrario, tal como ocurre en materia de
procedimientos administrativos, en el orden nacional, es decir, con los actos
relacionados con recursos, reclamaciones y denuncias al prescribir que los
plazos se computará n en días há biles administrativos.

Las formas de publicidad: publicación y notificación [ CASSAGNE]

La necesidad de que todo acto administrativo sea dado a conocer a quien lo afecta, en
sus derechos subjetivos o intereses legítimos, ha hecho nacer la exigencia de la
publicidad como una garantía jurídica para la protecció n de los administrados, la
certeza y seguridad de las relaciones jurídicas. En materia de publicidad del acto
administrativo, la postura tradicional considera que ella es un requisito que hace a la
eficacia del mismo. Se sostiene, de esta manera, que un acto puede ser vá lido en el
sentido de que reú na todos los elementos esenciales, pero al propio tiempo ineficaz, si
no ha sido dado a publicidad. La publicidad comprende como género dos especies: la
publicación y la notificación. La primera de ellas es la regla en materia de reglamentos y
consiste en la transcripció n del acto en el Boletín Oficial o en cualquier otro boletín
pú blico del Estado (segú n las circunstancias), aunque también se admite que, en ciertos
casos, se coloque el texto del acto objeto de publicidad en un lugar en que pueda ser
visto por el pú blico (cartelera, pizarra, etc.). Pero nada obsta a que también sean
publicados los actos de alcance individual lo cual constituye una prá ctica bastante
seguida en nuestro país respecto de determinados actos (por ejemplo, contratos de
cierta trascendencia).
La otra especie de publicidad es la notificación es el hecho por el cual se pone en
conocimiento del interesado el acto y su Contenido 5. En cuanto a la forma en que se
notifica el acto de alcance individual, la regla es la notificació n personal y fehaciente. En
el orden nacional, el reglamento de procedimientos administrativos prescribe que la
notificació n del acto puede realizarse por diferentes medios: a) por la notificación del
particular en el expediente administrativo, dejándose constancia expresa con justificación
de la identidad del interesado; b) por la presentación espontánea del administrado de la
cual surja que se ha tomado conocimiento fehaciente del respectivo acto; c) por cédula
diligenciada conforme al procedimiento que prescribe el Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación; d) por telegrama colacionado, con aviso de entrega; e) por oficio impuesto
como certificado expreso con aviso de recepción; f) por carta documento o por los medios
que indique la autoridad postal y g) también en forma verbal, cuando el acto no se
encuentre documentado por escrito.
Por su parte, la Corte sostuvo en el precedente "La Internacional Empresa de
Transporte" (2001), que "el acto administrativo sólo puede producir sus efectos propios a
5
La ley es suficientemente clara cuando expresa que "para que el acto administrativo de
alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado" (artículo
11, LPA).

12
partir de la notificación al interesado y que la falta de notificación dentro del término de
vigencia de la ley no causa la anulación del acto en tanto no hace a su validez sino a su
eficacia".

6.4 CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

-La LPA en su artículo 12 dice que "el acto administrativo goza de presunción de
legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus
propios medios". El Poder Ejecutivo goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque
puede declarar la validez y hacer cumplir sus actos por sí mismo, sin participació n del
juez. Por el contrario, cualquier particular só lo puede obtener esas declaraciones y
ejecuciones a través de intervenciones judiciales, esto es, por medio de otros
(heterotutela).
El acto administrativo, entonces, y a diferencia de los actos jurídicos rodeados por el
Có digo Civil y Comercial, goza de presunció n de legitimidad y fuerza ejecutoria, segú n
surge del texto del art. 12, LPA. [BALBÍN]

La presunción de legitimidad (BALBÍN)

Implica la suposició n de que el acto ha sido dictado en armonía con el ordenamiento
jurídico. En el á mbito del Derecho Privado cuando cualquier sujeto pretende hacer valer
un acto jurídico debe alegar y probar su existencia y, ademá s, su validez. En cambio, en
el marco del Derecho Pú blico no es así, pues la ley dice que el acto administrativo es
legítimo (artículo 12, LPA) y, por tanto, el Estado o quien intente valerse de él, no debe
probar su validez porque el acto es por sí mismo vá lido. La presunció n de legitimidad
constituye un principio del acto administrativo que encuentra fundamento en la
presunció n de validez que acompañ a a todos los actos estatales, principio en el que se
basa a su vez el deber del administrado de cumplir el acto administrativo (de no existir
tal regla, toda la actividad administrativa sería directamente cuestionable).
Cabe, sin embargo, aclarar que esta presunció n es iuris tantum (es decir que cede y se
rompe si se prueba la invalidez del acto, e incluso si sus vicios son claramente
manifiestos). De modo que se impone al destinatario del acto la carga de probar la
ilegitimidad de éste si pretende su exclusió n del mundo jurídico. La Corte reconoció este
cará cter en numerosos precedentes, entre ellos: "Los Lagos" (1941), "Lipara" (1961) y
"Pustelnik" (1975), incluso antes de la sanció n de la LPA (1972).
La presunció n de legitimidad produce dos consecuencias importantes; la prohibició n de
que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto administrativo, y la necesidad de
alegar y probar su ilegitimidad (en el Derecho Privado quien intente valerse de un acto
debe alegarlo y probarlo en el proceso; en cambio, en el Derecho Pú blico el principio de
las cargas respecto de las pruebas debe invertirse por la presunció n de validez de los
actos, el Estado no debe alegar ni probar la validez del acto de que se vale, sino que es el
particular interesado quien debe hacerlo).

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 El principio de ejecutoriedad (BALBÍN)
Consiste en la facultad de los ó rganos estatales que ejercen dicha funció n administrativa
para disponer la realizació n o cumplimiento del acto, sin intervenció n judicial, dentro de
los límites impuestos por el ordenamiento jurídico. Su ejercicio se desarrolla en un
marco donde caben ideas tan opuestas como autoridad y libertad, prerrogativa y
garantía, generando entre individuo y Estado una tensió n casi permanente (en mérito a
la naturaleza y gravitació n de la actividad administrativa) que requiere una realizació n
constante y continua orientada hacia la satisfacció n de los intereses pú blicos. El acto
estatal, ademá s de presumirse legítimo es de cará cter ejecutorio (es decir, el Estado
puede hacerlo cumplir aú n contra la voluntad del destinatario y sin intervenció n
judicial). La ley dice que, en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria,
pero establece dos excepciones: Cuando la ley dispusiese otro criterio; y cuando la
naturaleza del acto exigiese la intervenció n judicial.
¿Có mo es la prá ctica en nuestro sistema institucional respecto del cará cter ejecutorio de
los actos? En verdad, las excepciones que prevé la ley son tan amplias y extensas que el
principio (fuerza ejecutora) comienza a desdibujarse y concluye invirtiéndose. Es decir,
el principio general de la ejecutividad de los actos se ve transformado y constituido
simplemente como excepció n. Por tanto, la excepció n al principio (esto es, la suspensió n
del acto), segú n el criterio literal de la ley, acaba siendo la regla a seguir. Así, en la
realidad, los actos no son ejecutorios, salvo casos de excepció n6. Agrega Balbín que
cuando el acto no es ejecutorio y el Poder Ejecutivo intente hacerlo cumplir, debe iniciar
el proceso judicial pertinente, cuyo objeto es justamente su cumplimiento (por ejemplo,
los procesos ordinarios o, comú nmente, los juicios ejecutivos por el cobro de multas y
deudas tributarias).

La ejecutividad del acto administrativo (CASSAGNE)

Algunos autores se han preocupado de distinguir entre la ejecutoriedad y la
ejecutividad. En este sentido, se ha considerado que la ejecutividad se refiere
genéricamente a cualquier acto administrativo y es sinó nimo de eficiencia del acto,
mientras que la ejecutoriedad implica llevar la ejecució n adelante hasta sus ú ltimas
consecuencias, aun contra la voluntad del administrado. Segú n Cassagne, la
ejecutoriedad y la ejecutividad actú an en dos planos distintos: la primera hace a las
facultades que tiene la Administració n para el cumplimiento del acto administrativo, sin
intervenció n judicial, utilizando excepcionalmente la coacció n; la ejecutividad en
cambio se refiere al título del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo (conforme a
todo nuestro ordenamiento jurídico procesal) aquel acto que, dictado con todos los
recaudos que prescriben las normas legales, otorgue el derecho procesal de utilizar el
proceso de ejecució n.

6
Cassagne nombra como casos en los que excepcionalmente la Administración puede realizar la
ejecución coactivadel acto: a) la protección del dominio público; b) demolición de un edificio que
amenaza ruina; c) incautación de bienes muebles que impliquen un peligro inmediato para la
salubridad y moralidad de los habitantes; d) la decisión ejecutoria en la ocupación temporánea
anormal.

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 El carácter no retroactivo (BALBÍN)
El principio de no retroactividad del acto administrativo constituye una consecuencia
de la garantía genérica de no afectació n de los derechos constitucionales que se han
incorporado al patrimonio del administrado. La irretroactividad del acto administrativo
aparece en los otros supuestos impuesta como un principio esencial que hace al
equilibrio de las relaciones entre el administrado y la Administració n y a la estabilidad
de las relaciones jurídicas legítimamente nacidas o extinguida.
Los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificació n (art. 11, LPA).
Sin embargo, la LPA dispone que "el acto administrativo podrá tener efectos retroactivos
—siempre que no se lesionaren derechos adquiridos— cuando se dictare en sustitución de
otro revocado o cuando favoreciere al administrado" (art. 13). Es decir, la retroactividad
encuentra sus límites en el derecho de propiedad y el principio de seguridad jurídica.

6.5 OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (CASSAGNE)

Actos interorgánicos
La actividad inter-orgá nica es aquella que vincula a dos o má s ó rganos de la
Administració n integrantes de una misma persona pú blica estatal. Lo esencial del acto
inter-orgá nico es que no produce efectos jurídicos directos con relació n a los
administrados, operando só lo en el plano interno de la persona pú blica estatal. Por esa
causa, tampoco forman parte de esta categoría jurídica los llamados actos inter-
administrativos, los cuales por generar relaciones entre sujetos estatales, trascienden el
á mbito interno de la relació n intra-ó rganos, aun cuando asuman una tipicidad peculiar
en comparació n con el acto administrativo. Tratá ndose de la actividad interna de la
Administració n carece de importancia toda categorizació n acerca del alcance individual
o general de los actos emitidos, pues los mismos poseen, esencialmente, el mismo
régimen jurídico. Se trata de una actividad que siempre es jurídica y que se caracteriza
por un régimen especial, influido por el principio de unidad de acció n. Este principio es
de imprescindible vigencia en toda organizació n administrativa puesto que en el seno
de una entidad no puede admitirse la existencia de voluntades contrapuestas o la mera
acció n contradictoria de los ó rganos estatales, en el campo de la llamada Administració n
activa. Los actos internos de la Administració n se clasifican de este modo:
a) De colaboración (ejemplo, propuestas);
b) De conflicto (ejemplo, cuestiones de competencia);
c) De jerarquía (ejemplo, circulares e instrucciones);
d) Consultivas (ejemplo, dictá menes)
e) De control.
A este tipo de relaciones jurídicas se les aplican supletoria o analó gicamente (segú n sea
el caso) las normas y principios que informan el régimen del acto administrativo, con las
siguientes peculiaridades:
 No rige en toda su dimensió n el cará cter de la ejecutoriedad, salvo en las
relaciones donde existe, ademá s, vinculació n jerá rquica, pues ningú n ó rgano,

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 fuera de la relació n jerá rquica, posee poderes respecto de otro para disponer el
cumplimiento coactivo del acto.
 Tampoco se aplica el principio de la estabilidad del acto administrativo habida
cuenta de que no puede concebirse que los ó rganos de una misma persona
pú blica estatal posean, en plenitud, derechos subjetivos o intereses legítimos
susceptibles de contraponerse al propio ente estatal que integran.
 Su régimen de publicidad los distancia tanto de los actos administrativos como
de los reglamentos, puesto que no se requiere ni la notificació n personal (cuando
se trata de un acto cuyo alcance se restringe a uno o varios ó rganos
individualizados) ni tampoco la publicació n (cuando el alcance es general
respecto de todos o un grupo de ó rganos).
 Son irrecurribles, en principio, ante los tribunales judiciales excepto cuando
afecten el status jurídico del funcionario o empleado pú blico, tal como ocurriría
con una circular que estatuyera un horario arbitrario e irrazonable.
 Tampoco son susceptibles de impugnació n, en principio, ante las autoridades
administrativas, lo cual reconoce algunas excepciones.

Actos inter-administrativos
Por relació n jurídica ínter-administrativa hay que entender aquella que vincula a dos o
má s personas pú blicas estatales ya se trate del Estado en sentido lato (Nació n o
provincia) o de cualquiera de las personas jurídicas pú blicas estatales que constituyen
entidades descentralizadas, poseedoras de personalidad jurídica propia. La
característica peculiar que tiene esta clase de relaciones se desprende de un principio
que constituye uno de los pilares de la actuació n estatal, vinculá ndose a la necesidad de
respetar la unidad del poder, dentro de cada esfera de gobierno. De este principio de
unidad en la acció n estatal dimana la virtual eliminació n de todo enfrentamiento o
controversia entre sujetos estatales, para lo cual resulta imprescindible la relativizació n
de su personalidad, por una parte, y la inaplicabilidad, segú n el caso, de las
prerrogativas de poder pú blico en este tipo de relaciones inter-administrativas.

Acto institucional
El acto institucional es producto de la llamada funció n gubernativa o política y engloba
la actividad de los ó rganos superiores del Estado respecto de aquellas relaciones que
hacen a la subsistencia de las instituciones esenciales que organiza la Constitució n,
tanto en el plano de Derecho Pú blico interno como en el concerniente al Derecho
Internacional Pú blico. Los sistemas republicanos, tal como lo demuestra la experiencia
comparada, parecen no poder subsistir sin esta categoría histó rica que permite excluir
determinados actos estatales de la revisió n judicial.

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