ACTO ADMINISTRATIVO

EDWIN MOLANO SIERRA

 FORMAS JURÍDICAS DE
ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN

• Actos Administrativos (unilateral)

• Hechos Administrativos
• Omisiones Administrativas
• Operaciones Administrativas
• Vías de Hecho
• Contratos estatales (AA bilateral)
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ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
• UTILIDAD:

CpaCa. Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la
Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y
litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y
operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén
involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando
ejerzan función administrativa.
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ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
• UTILIDAD: “cuando la lesión la produce el acto ilegal la acción CONSEJO DE ESTADO,
será de restablecimiento (nulidad y restablecimiento en la Sección Tercera,
Subsección C, 18 de
terminología del decreto 2304 de 1989); contractual cuando el mayo de 2017. Rad.
perjuicio se derive del contrato; y de reparación directa cuando el 66001-23-31-000-2002-
daño sea causado por un hecho, una omisión o una operación 00752-02 (32,736)
administrativa. La diferenciación de las distintas acciones se presenta
clara en la mayoría de los casos. Pero se dan hipótesis en las cuales
esa diferencia nítida no se observa, como puede suceder cuando el
perjuicio alegado es producto de una operación administrativa en la
que normalmente se conjugan actos, hechos de ejecución u omisiones;
o cuando la lesión la produce el acto administrativo, pese a estar
ajustado al ordenamiento. (…)”
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ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
• Hechos administrativos: Fenómenos, acontecimientos o situaciones
que se producen de manera independiente a la voluntad de la
administración, pero que producen efectos jurídicos con respecto a
ella.

(p. ej. accidente vehículo oficial, derrumbe edificio administración,

cumplimiento de requisitos para reconocimiento de un derecho, todos
los hechos que producen responsabilidad extracontractual del Estado,
en la que no participó la voluntad positiva del agente)
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ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
• Hechos administrativos

• Anterior definición en el C.C.A., inc. 2 del art. 83 D.L. 1 de 1984)

(“Son hechos administrativos los acontecimientos y las omisiones

capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización no influyen de
modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia.”)

* La doctrina ha separado los hechos de las omisiones, con base en

él grado de intervención del agente
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ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
• Operaciones administrativas: Es el conjunto formado por una decisión
de la administración y su ejecución práctica, real u ontológica.

(p. ej. una inspección de policía en Bogotá ordena la demolición de una

obra en construcción por no cumplir las normas urbanísticas. La
operación sería el AA de la orden y su ejecución; la secretaría de salud
emite una orden de clausura de un establecimiento de comercio –
panadería, restaurante, tienda de barrio- por no cumplir regulación en
materia de sanidad e higiene. La operación sería el AA de la orden y su
ejecución.)
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ADMINISTRACIÓN
“La operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de CONSEJO DE ESTADO, sentencia
una o varias decisiones administrativas, sin que aquellas puedan considerarse del 17 de agosto de 1995. CP Carlos
desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es Betancur Jaramillo, exp. 7095.
claro, se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión
administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la
acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular
ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de
reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales
de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el
alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de
ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando
el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar
rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La
responsabilidad por la operación administrativa, concebida ésta como el conjunto
de actuaciones cumplida dentro de un procedimiento administrativo dado que
culmina irregularmente o no culmina, no es nueva en la jurisprudencia de la Sala”
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ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
• Vías de hecho: Irregularidad grosera o ilegalidad manifiesta o
flagrante, ya sea porque la administración no tenía poder para actuar, o
porque teniéndolo utilizó procedimientos manifiestamente irregulares.
• Consecuencia dogmática: No estamos frente a una actuación
verdadera de la administración.

• No se menciona en el CpaCA
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ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
La impugnación de los actos administrativos no es otra cosa que el derecho legal para
cuestionar dicha presunción de legalidad. Entonces, la descalificación de la legalidad hecha
por el demandante no tiene el poder para tornar el acto en una vía de hecho administrativa, CONSEJO DE ESTADO, Sección
toda vez que la descalificación de legalidad de un acto administrativo es función exclusiva de Tercera, sentencia de 2 de febrero
la jurisdicción de lo contencioso administrativa. (…) El acto administrativo, por ser una sub de 2005, exp. 28289, C.P. María
especie de acto jurídico, es la expresión de voluntad en función administrativa por medio de la Elena Giraldo Gómez.
cual se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. En cambio: La vía de hecho
administrativa (…) presenta “cuando en el cumplimiento de una actividad material de
ejecución, la Administración comete una irregularidad grosera, que atenta contra el derecho
de propiedad o contra una libertad pública”. (…)  Por ello, cuando el demandante quiere
calificar de vía de hecho un acto administrativo, sin haber cuestionado su legalidad mediante
el ejercicio de la impugnación de su legalidad, equivoca el medio idóneo de defensa judicial,
toda vez que la conducta de la cual dice derivar el daño que pide indemnizar no es
constitutiva de un hecho, de una omisión o de alguna otra conducta material de las previstas
en el artículo 86 del C. C. A.
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ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
• Préstamo del concepto por parte de la Corte Constitucional: (se ataca
una sentencia “aparente”)

Doctrina de la vía de hecho (primera mención, sentencia T-079 de 1993.

(defecto sustantivo, orgánico, fáctico o procedimental)

Doctrina de las causales genéricas y específicas de procedibilidad contra

providencia judicial, sentencia C-590 de 2005. (los defectos mencionados,
el error inducido, desconocimiento del precedente judicial, decisión sin
motivación y violación directa de la Constitución)
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ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
MEDIO DE CONTROL
NULIDAD

REPARACIÓN DIRECTA CONTROVERSIAS

NULIDAD Y
CONTRACTUALES
RESTABLECIMIENTO
DEL DERECHO

Hechos administrativos

Actos administrativos Omisiones Contratos estatales

Operaciones administrativas

Vías de hecho
 ¿DE DÓNDE PROVIENE
EL CONCEPTO DE AA?
Surge de la dogmática francesa y alemana que se desarrolló luego
de la Revolución Francesa.

Es un concepto que se influencia del término “acto jurídico” que se

aplica en el derecho civil y de “acto del Rey”, “acto de la Corona”,
que se aplicaban en el ancien regime.

Su surgimiento busca dar una estructura conceptual para el

estudio, comprensión y construcción del régimen de derecho
administrativo (como sucede con las construcciones dogmáticas en
otras áreas del derecho)
 ¿QUÉ ES UN AA?

Es una manifestación de la voluntad de la

administración que produce efectos jurídicos.
 ¿QUIÉN LOS PUEDE
EMITIR?
Todas las personas, de derecho público y derecho privado, que
cumplan funciones administrativas

• La Rama Ejecutiva
• Las otras Ramas del poder público cuando cumplan funciones
administrativas
• Las demás entidades estatales (p. ej. órganos de control, Consejo
Nacional Electoral, Universidades públicas, Registraduría, etc.)
• Los privados (descentralización por colaboración) cuando
cumplan funciones administrativas.
 CRITERIO PARA DEFINIR
LA NATURALEZA DEL AA

1. Orgánico/Formal
2. Material
3. Funcional/régimen jurídico
aplicable
4. Criterio jerárquico
 CRITERIO
ORGÁNICO/FORMAL
1. Esta limitado en Colombia. No se aplica de manera general

2. Tres factores:
• Autor: Quien toma la decisión (si es la Rama Ejecutiva).
• Procedimiento: Cómo se expidió el acto (si siguió el
procedimiento para expedir actos administrativos) (vs.
Expedición de Leyes o de sentencias)
• Forma: El instrumento en el cual está contenido el AA
(Decreto, resolución, acuerdo, ordenanza, decreto distrital,
resolución, etc.). (vs. Leyes, providencias judiciales)
 CRITERIO
ORGÁNICO/FORMAL
1. En Colombia está limitado. CpaCa (art. 2) –entidades públicas
cuando ejercen funciones administrativas y expresiones que
estén sujetas al derecho administrativo.
2. CpaCa (art. 104) – cuando se involucran “entidades públicas”

3. La ubicación de la entidad en la estructura del Estado (si

está o no en la R. Ejecutiva) no determina la naturaleza del
Acto
 CRITERIO MATERIAL

¿Cuál es el contenido del acto? – Limitado, no se aplica de forma

general-

1. Actos regla: crean, modifican o extinguen situaciones

generales e impersonales. (Leyes, ¿qué pasa con los decretos?,
¿qué pasa con los Decretos Ley y los Decretos Legislativos?)
2. Actos subjetivos: crean, modifican o extinguen situaciones
particulares.
3. Actos condición: atribuyen a un individuo una situación
jurídica general u objetiva (p. ej. Posesión del cargo)
 CRITERIO FUNCIONAL
¿Qué régimen se aplica al acto emitido?

• Si se rige por el derecho administrativo, se trata de un AA.

• Si es controlado por el Juez Contencioso-Administrativo, se trata de un
AA.

Los Decretos- Ley (num. 10, art. 150 CP), los Decretos Legislativos (arts. 212
EG, 213 ECI, 215 EE CP) y el Decreto Ley del PND (art. 341 CP) son
controlados por la Corte Constitucional.

CUANDO SE EJERCE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA SE RIGE POR EL

CPACA
 CRITERIO FUNCIONAL
Hay actos emitidos por entidades públicas que se rigen por derecho comercial privado pero
que son controladas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está

instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y
litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén
involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular
en ejercicio de funciones propias del Estado.
3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los
cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.
 CRITERIO FUNCIONAL
Para la Sala, el hecho de que una actividad se rija por un ordenamiento jurídico u otro –público o privado- no afecta
la naturaleza de los actos que se producen a su amparo, es decir, que una cosa es el régimen sustantivo aplicable a
un acto y otra la naturaleza jurídica del acto producido. Por ejemplo, buena parte del régimen de la seguridad social
–Ley 100 de 1993- rige en el sector privado y en el sector público, no obstante, cuando la Administración lo aplica,
para conceder o negar prestaciones sociales o de salud, el acto que lo contiene es administrativo. En este evento no CONSEJO DE ESTADO, Sección
importa si la norma laboral es privada o pública, porque en cualquier caso el acto que concreta una situación jurídica Tercera, sentencia del 24 de
particular o subjetiva es administrativo.
Lo mismo sucede con los contratos estatales, cuya naturaleza se intentó diferenciar hace muchos años. En la
octubre de 2016, exp. 45607, C.P.
década de los 90’ algunos pensaron que si el negocio se regía por el derecho privado el contrato era civil o mercantil Marta Nubia Velasquez
–según el caso-, y si se regía por el derecho público el contrato era estatal. Rápidamente el Consejo de Estado
concluyó que el régimen jurídico no determina su naturaleza y que era la calidad de las partes la que lo hacía.
Como consecuencia, para precisar la naturaleza resulta intrascendente que el contrato se rija por la Ley 80 o por el
derecho privado, lo determinante es que una de las partes del negocio tenga el carácter de entidad estatal.
Aplicadas estas ideas al tema general que se examina, la inquietud que emerge es si los actos del trámite pre-
contractual de las entidades excluidas son administrativos o tienen naturaleza civil o mercantil, con la incidencia
que esto representa sobre el control judicial de los mismos y sobre los medios de control que admiten.
Para la Sala, se trata de actos administrativos, bien de trámite o bien definitivos, porque esta naturaleza no
depende –se insiste- del régimen jurídico sustantivo que rija la cuestión que se decide en el acto, sino de otras
variables, esencialmente de la presencia de una entidad estatal, en ejercicio de una función administrativa, que
define una situación jurídica y produce efectos jurídicos. Si el acto cumple esta definición es administrativo y es
controlable por la justicia administrativa, si concurren las condiciones del artículo 82 del CCA -hoy artículos 103 a
105 del CPACA-.
 CRITERIO JERÁRQUICO
¿Qué jerarquía tiene el Acto en el ordenamiento jurídico?

Si es la misma de una Ley, es un acto legislativo (si desarrolla

directamente la Constitución)

Si está por debajo de la Ley es un acto administrativo (si desarrolla

directamente la Ley y la Constitución)
 CLASIFICACIÓN DE LOS
AA
Criterio
Poder Acto de autoridad Acto de gestión
Público
Vinculación al servicio público Acto de servicio público Acto ajeno al servicio público
Afectación Acto favorable o ampliatorio Acto gravoso o limitativo
Jerarquía formal Legislativo Administrativo

Contenido Generales Particulares (arts. 75, 97, CpaCa)

Número de voluntades Unilaterales Bilaterales Plurilaterales (R. contra. – part.)

Competencia Reglados Discrecionales (art. 41, L. 909/04)

Procedimiento Simples Complejos (ordenanzas, acuerdos) (r.

planta)
Ámbito territorial Nacionales Departamentales Locales/Distritales (art. 149, num. 1; art. 151,
num. 1) CpaCa
Relación con la decisión final Preparatorios o accesorios Definitivos De ejecución (art. 74, 75, 43 CpaCa)
 SENTENCIA REFORMA DE
PLANTA DE PERSONAL
Consejo de Estado, 30 de abril de 2019

Ciudadanos v. Municipio de Bucaramanga

Apelación de Auto que rechaza la demanda

Acuerdo 68 de 1999 – Consejo Municipal que modificó facultades

extraordinarias del Alcalde

Con fundamento en ese, Junta Directiva de E.S.E. Instituto de Salud de

Bucaramanga profiere Acuerdo 004 de 2000 que otorgó facultades al
gerente para expedir actos administrativos para reforma de planta de
personal.
 SENTENCIA REFORMA DE
PLANTA DE PERSONAL
El Gerente emitió Resolución 057 del 28 de febrero de 2000 que suprimió
cargos y terminó contratos de trabajadores oficiales.

En 2009 se declara nulidad del Acuerdo 062 de 1999. Decisión en firme.

REPARACIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

Ambos tienen pretensiones indemnizatorias, pero son diferentes. Las causas por las cuales se
puede presentar reparación directa (hecho, omisión, operación, vía de hecho) son diferentes a la
que ataca la nulidad y restablecimiento del derecho (acto administrativo)
 SENTENCIA REFORMA DE
PLANTA DE PERSONAL
El medio de control que se escoge no es al arbitrio del demandante.

Se puede presentar reparación directa cuando el daño es causado por AA:

“(i) siempre y cuando no se cuestione la legalidad del acto administrativo en el curso del proceso, por cuanto
reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento
del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos, eventos en los que el título de imputación
utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado.
 
(ii) el daño proviene de un acto administrativo que posteriormente la entidad pública revocó o la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativa anuló siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica. Procede en estos
casos pues el daño causado a los administrados se torna antijurídico en el momento en que la administración o la
jurisdicción reconocen su ilegalidad y por tanto deciden retirarlo del ordenamiento jurídico, desapareciendo el deber de
los administrados de soportarlo.
 
(iii) el daño resulta de la ejecución irregular de un acto administrativo, ya que en este evento se configura una
operación administrativa ilegal”.
 SENTENCIA REFORMA DE
PLANTA DE PERSONAL
CONCLUSIÓN:

No era el medio adecuado, el de reparación directa, porque se está

argumentando la ilegalidad del Acto (el Acuerdo) y también la de la
Resolución.

Hay caducidad porque no se presentó la nulidad y restablecimiento en el

término de 4 meses.
 SENTENCIA DECOMISO
VEHICULAR
Sentencia del 30 de mayo de 2019

COMPAÑÍA DE PUERTOS ASOCIADOS S.A. VS. DIAN

Compra de vehículos – clasificación arancelaria. Resolución de decomiso.

Se alegó decaimiento porque se reconsideró la clasificación por parte de la

DIAN.
 SENTENCIA DECOMISO
VEHICULAR
Conforme a las normas transcritas, cuando se pretenda la declaración de la responsabilidad del
Estado por un daño antijurídico producido por una acción, omisión u operación administrativa,
es procedente la reparación directa; pero, cuando el daño surge de la voluntad de la
administración, plasmada en un acto administrativo, bien sea de carácter particular o bien de
carácter general, lo procedente es controvertir la validez del acto, por medio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.

PROCEDENCIA EXCEPCIONAL

Cuando no se pretende nulidad del AA. Desequilibrio de cargas públicas

El AA fue anulado o revocado

Ejecución irregular del AA

 SENTENCIA DECOMISO
VEHICULAR
CONCLUSIÓN:

Debió presentarse nulidad y restablecimiento contra la Resolución del

decomiso. Pasó el término de caducidad