Plan de Transformación y Humanización del

Sistema Carcelario en Colombia

Como respuesta a múltiples problemáticas1 identificadas en el sistema penitenciario y
carcelario, se generó un Plan de Transformación y Humanización integral para implementar
soluciones durante el periodo 2019-2022. Las acciones están basadas en el respeto de los
derechos humanos y fundamentales, con un enfoque de prevención, desarrollo humano y
articulación territorial, que contempla las necesidades particulares de los actores que
integran e interactúan en el sistema penitenciario y carcelario.

Adicionalmente, se toman en cuenta siete principios para aproximarse a soluciones

innovadoras, diferenciales, flexibles e integrales, que incluyan un enfoque participativo y
se basen en evidencia técnica y científica, reconociendo la
importancia de la corresponsabilidad y el fortalecimiento de
los mecanismos que promueven la transparencia.

En este contexto, el Plan cuenta con estrategias eficaces,

perdurables en el tiempo y que sobre todo, están enfocadas
hacia la humanización del tratamiento de las personas
privadas de la libertad, así como un proceso de resocialización
exitoso.

Concretamente, se desarrollan los siguientes frentes de trabajo

(cuatro estratégicos y dos transversales):

1. Racionalización del Ingreso al Sistema Penitenciario

y Carcelario.
2. Infraestructura Carcelaria.
3. Vida en Reclusión.
4. Resocialización.
5. Transparencia (Transversal).
6. Humanización (Transversal).

Frente 1: Racionalización del Ingreso al Sistema Penitenciario y Carcelario.

Según la Corte Constitucional, en los últimos años la Política Criminal en Colombia se ha

caracterizado por ser reactiva, inestable y subordinada en materia de seguridad ciudadana,
valiéndose del sistema penal y de la privación de la libertad como las medidas principales para
resolver los problemas de criminalidad.

1
Por ejemplo el hacinamiento, la corrupción, la insuficiencia de cupos integrales en cárceles del Orden Territorial, así como la
insuficiencia de cupos con altos estándares de calidad en los Establecimientos de Orden Nacional; la violencia y deficiencias en la
prestación de los servicios básicos de salud y alimentación, entre otros.

1
Por lo anterior, el tratamiento penitenciario se ha extendido de forma desproporcionada, no
sólo en cuanto a los tiempos de reclusión, sino también por la creación de tipos penales
innecesarios y violatorios del carácter excepcional de la privación de la libertad.

En contradicción con los propósitos consagrados en el documento CONPES 3828 de 2015,

que busca menos penas, disminuir la duración de las condenas y realizar más actividades
encaminadas hacia la prevención, se identifica una variación con tendencia al alza de las
penas en diferentes conductas punibles en el periodo comprendido entre el año 2000 y el año
2016. Éstas han aumentado drásticamente el tiempo de privación de la libertad, situación que
aunada a condiciones insuficientes de resocialización, ha incrementado las cifras de
reincidencia.

En el marco de este pilar, se tiene como objetivo lograr una articulación entre las medidas
normativas (legislativas) y de funcionamiento del sistema penal (destinación de recursos
institucionales para la administración de justicia, autoridades investigativas, estrategias de
seguridad, etc.) para garantizar los derechos humanos de los internos y promover
efectivamente la reinserción social de quienes han sido sancionados. Adicionalmente, es
importante resaltar que las acciones se encaminan a hacer de la privación de la libertad una
excepción.

Se han definido las siguientes acciones:

 Realizar brigadas jurídicas.

 Ajustar procedimientos administrativos para reducir el hacinamiento (notificaciones
judiciales, identificación de extranjeros, trámite de audiencias).
 Aprobar el Plan Nacional de Política Criminal.
 Realizar una campaña de sensibilización a la comunidad sobre los efectos de la
Política Criminal.
 Fortalecer las instancias de Política Criminal.
 Desarrollar propuestas normativas para una Política Criminal coherente, racional y
estable (Código Penal, Código de Procedimiento Penal, Código Penitenciario, Sistema
de Responsabilidad Penal de Adolescentes)
 Fortalecer las medidas de vigilancia electrónica.

Frente 2: Infraestructura Carcelaria

En el marco del Estado Social de Derecho y debido a la relación de sujeción especial, el

sector Justicia tiene el deber de velar por la garantía de los derechos de las personas privadas
de la libertad, los cuales pueden llegar a desconocerse en contextos de hacinamiento y
precaria prestación de servicios básicos.

En este contexto, se deben garantizar las condiciones técnicas de infraestructura física y de

servicios para poder contar con herramientas que permitan aumentar la efectividad del rol
resocializador de la pena.

2
Concretamente, el sistema penitenciario y carcelario tiene un diseño basado en la
especialización por competencias. Las personas capturadas son responsabilidad de la Policía
o de la Fiscalía y pueden ser recluidas por un máximo de 36 horas en las carceletas de
Estaciones de Policía o de las Unidades de Respuesta Inmediata (URI).

PPL en estaciones de policía y URI PPL en centros carcelarios PPL en Establecimientos de

Estado Cant.
territoriales reclusión del Orden Nacional
3.1. Estado Cant. Estado Cant.
PPL < 36 horas 268
3.2. 3.2.
Sindicados 3.2. 6.159 Sindicados 1.756 Sindicados 40.070
3.3
3.3
Condenados 3.3. 673 Condenados 775 Condenados 79.055
Total 7.100 Total 2.531 Total 119.125

Tomando como fuente los datos de la Policía Nacional de Colombia, con corte al 22 de
noviembre de 2018, la capacidad instalada de la población privada de la libertad en las
estaciones de la Policía y la URI suma 6.242 cupos. Sin embargo, como se observa en
primera tabla, el 86,7% de la PPL recluida en la policía y URI tienen la condición de
Sindicados.

Siguiendo lo establecido en el Código Penitenciario y Carcelario, la población sindicada debe

permanecer recluida en Cárceles de responsabilidad del orden territorial. La capacidad
instalada de cárceles de las entidades territoriales cuenta con 3.378 cupos, de los cuales
están en uso 1.756 por parte de población sindicada.2 Adicionalmente, los Establecimientos de
Reclusión del Orden Nacional cuentan con capacidad de 80.660 cupos, de los cuales están en
uso 40.0703.

En este contexto, se genera una situación de hacinamiento que hoy es evidente en casi todos
los establecimientos del país. Por tal razón, la reclusión domiciliaria ha sido una estrategia
para combatir el hacinamiento y mantener cierta estabilidad en la cantidad de personas
privadas de la libertad en establecimientos de reclusión intramural. Sin embargo, las
dificultades en la implementación de la vigilancia electrónica y en la vinculación de esta
población a los procesos de resocialización, han impedido obtener los resultados deseados.

En general, el panorama de la Porcentaje de Cupos en los ERON

oferta penitenciaria no es el Generación/ Año Número Porcentaje
más optimista, ya que más de ERON de los cupos
la mitad se encuentra en
Primera (1611 – 1990) 118 50.9%
establecimientos que no
Segunda (1991 – 2010) 5 12.43%
cumplen con estándares de
calidad modernos. Tercera (2011 – hoy) 3 36,6%

2
Informe Estadístico de Septiembre del INPEC.
3
Informe Estadístico de Septiembre del INPEC.

3
Igualmente, es preocupante la dificultad que implica para el país construir una nueva
infraestructura de cuarta generación, la cual puede tomar cerca de cinco años para ser llevada
a término (partiendo del punto en el cual se cuenta con el terreno en óptimas condiciones).

En este marco, se ha trabajado en la formulación de acciones inmediatas, así como

estrategias de corto y mediano plazo para dar respuesta a las dificultades mencionadas
anteriormente:

 Construir y habilitar infraestructura modular para crear 4.800 cupos (Cúcuta, Vista
Hermosa - Cali, Bogotá – La Picota, Bucaramanga, Barranquilla – El Bosque,
Cartagena, Itagüí – La Paz, Palmira, Montería y Yarumal).
 Construir infraestructura de cuarta generación iniciados en vigencias anteriores, con
los cuales se proyecta entregar durante el cuatrienio un total de 3.860 cupos (Girardot,
Ipiales, Girón, Buga, Silvia, Bellavista).
 Entregar obras con un avance del 60% para 6.720 cupos (Pereira, Riohacha, Palmira y
Sabanas de San Ángel).
 Gestionar los diseños de 12.020 cupos (Apartadó, Puerto Boyacá,
Buenaventura/Tumaco, Popayán, La Paz- Itagüí, Neiva, Pitalito/Garzón/La Plata,
Pasto, Mocoa, Vista Hermosa –Cali, Puerto Triunfo, Barrancabermeja, Barranquilla).
 Elaboración del Plan Maestro de Infraestructura.
 Realizar el mantenimiento de la infraestructura existente por demanda, transitando a la
formulación de planes de mantenimiento correctivos y preventivos.

En conjunto, en el corto y mediano plazo se generarán en el sistema cerca de 15.000 cupos

extra, divididos en infraestructura de cuarta generación e infraestructura modular, con los
cuales, bajo el supuesto que se mantengan las condiciones actuales de ingreso y salida del
sistema, reducirían el índice de hacinamiento en cerca de 14 puntos porcentuales.

Esta estrategia, junto con el mantenimiento, tiene un costo aproximado de $3.6 billones de
pesos que serán viabilizados a través de una modificación del CONPES actual de
infraestructura carcelaria y de la formulación de un nuevo documento CONPES de Importancia
Estratégica para la construcción de los cupos que quedan diseñados.

Adicionalmente, se resaltará la importancia de las alianzas regionales para creación de

capacidad instalada para la privación de la libertad intramural para sindicados con las
entidades territoriales, así como la estructuración de proyectos para la construcción de nuevos
cupos integrales a través de la formulación de Alianzas Público Privadas.

Frente 3: Vida en Reclusión

Actualmente el servicio de salud es prestado a través de un mecanismo fiduciario de

administración y pagos que presenta ciertas dificultades. Lo anterior incluye la prestación de
servicios a demanda, carencias en infraestructura adecuada, ausencia de un sistema de

4
información robusto que registre las acciones propias del servicio y la ausencia de
diagnósticos epidemiológicos con enfoque preventivo.

En cuanto al suministro de alimentos, el modelo actual de prestación del servicio presenta

dificultades para el control de la distribución de raciones al interior de los establecimientos de
reclusión, así como la existencia de problemas de calidad en el suministro de alimentos.

Con miras a la prestación de servicios integrales que atiendan la oportunidad y calidad tanto
en la atención en salud como en el suministro de alimentos, se han planteado las siguientes
estrategias de intervención:

 Ajustar e implementar el modelo de salud.

 Llevar a cabo brigadas de atención en salud.
 Ajustar e implementar el modelo de alimentación.

Frente 4: Resocialización

El tratamiento penitenciario tiene por finalidad alcanzar uno de los objetivos de la Política, a
saber, la resocialización del infractor de la ley penal. De conformidad con el artículo 10 de la
Ley 65 de 1993, la resocialización se alcanzará mediante “el examen de su personalidad y a
través de la disciplina, el trabajo, el estudio, la formación espiritual, la cultura, el deporte y la
recreación, bajo un espíritu humano y solidario”.

Así las cosas, el legislador ha establecido como actividades propias del tratamiento
penitenciario la educación, la instrucción, el trabajo, la actividad cultural, recreativa y deportiva,
así como el relacionamiento del infractor de la ley penal con sus familiares.

En la actualidad el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC cuenta con una planta
de 1.913 funcionarios administrativos y 12.848 funcionarios del cuerpo de custodia y vigilancia
para cumplir con los fines de la pena a la población privada de la libertad de más de 119.000
individuos.

Adicionalmente, se evidencian diferentes problemáticas:

Tratamiento Penitenciario

 19 ERON operan con el mínimo requerido de profesionales (abogados, psicólogos y/o

trabajadores sociales y seguridad.
 13 ERON no tienen implementado el programa de preparación para la libertad.
 Se identifican 23.000 personas privadas de la libertad condenadas pendientes por
seguimiento en fase de tratamiento.
 Se identifican a 1.780 personas privadas de la libertad condenadas sin fase de
tratamiento.
 Se identifican 31.075 sindicados y condenados que no cuentan con asignación de
actividades ocupacionales.

Educación en los ERON

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  El 80% de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional no tiene el apoyo de
docentes y licenciados.
 El 40% de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional carecen de aulas
educativas adecuadas (educación formal).
 El 60% de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional no cuenta con
convenios y/o alianzas con entes territoriales para programas de cultura, recreación y
deporte.
 El 60% de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional no cuenta con
ambientes de aprendizaje para el desarrollo de los cursos SENA.
 El 30% de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional cuenta con falencia
de materiales y equipos para el desarrollo de los cursos SENA.

Actualmente, el modelo educativo flexible para el sistema penitenciario y carcelario está en

proceso de aprobación del Ministerio de Educación. Sin embargo, la ausencia de espacios
(salones y aulas) y recurso humano no permite una mayor cobertura, aunado al hecho que los
ERON no cuentan con los escenarios culturales y deportivos óptimos.

Industria Penitenciaria

 Actualmente no existe una industria penitenciaria en el sistema penitenciario y

carcelario (autoabastecimiento y maquilas).
 La dotación anual requerida para las personas privadas de la libertad es de 157.962
uniformes y 78.981 pares de calzado. Sin embargo, la producción actual es de 65.505
(41%) uniformes y 16.042 pares de calzado (20%).
 Se requiere aumentar la capacidad productiva en un 59% en uniformes y un 80% en
calzado.
 No ha sido parametrizada la afiliación y pago de cotización a la ARL de las personas
privadas de la libertad.
 Se identifica una falta de competitividad y calidad de los productos comercializados con
la Marca Libera Colombia.

Pospenados

 El 60% cuenta con dificultad para acceder al sistema financiero.

 Se cuenta con el Programa Casa Libertad que busca brindar atención y fomentar la
capacidad productiva de las personas que egresan de prisión, con la finalidad de
reducir el índice de reincidencia. No obstante, se trata de un programa piloto en
Bogotá, el cual se va a fortalecer y llevar a otras ciudades.
 El 15% de la población que obtiene el beneficio de su libertad en Bogotá, accede a los
servicios Casa Libertad.
 Solo el 0.3% de las 735 empresas sensibilizadas durante la vigencia del convenio
Casa Libertad, accede a contratar población pospenada.

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En consecuencia de lo anterior, se busca el fortalecimiento del tratamiento penitenciario para
efectos de alcanzar la verdadera resocialización de los privados de la libertad mediante las
siguientes acciones:

 Diseñar el proyecto de transformación del INPEC.

 Ampliar la planta del Inpec de acuerdo con la Ley 1896 de 2018.
 Desarrollar convenios con entidades territoriales, (transformación de sus espacios
comunes con mano de obra de internos) y Programa transformación de entornos a
cargo de los privados de la libertad.
 Sistema de bloqueo priorizados por la Dirección Antisecuestro y Antiextorsión de la
Policía Nacional para minimizar el impacto de extorsión con mayores operativos de
registro y traslados de internos también identificados.
 Certificar establecimientos en Normas “ACA” Asociación Americana de Prisiones.
 Realizar un concurso anual de las mejores prácticas para resaltar las acciones
innovadoras de los establecimientos de reclusión.

Tratamiento Penitenciario

 Promover las redes de apoyo mediante convenios con ONG’s para fortalecer los
voluntariados dentro de los Establecimiento Penitenciarios y Carcelarios.
 Desarrollar brigadas para la asignación de actividades ocupacionales (estudio, trabajo
y enseñanza) en los establecimientos penitenciarios y carcelarios.
 Desarrollar brigadas para realizar la clasificación y/o seguimiento en las diferentes
fases de tratamiento penitenciario, en los diferentes establecimientos de orden
nacional.
 Fomentar el programa de preparación para la libertad con el fin de generar
capacitaciones laborales de acuerdo a la productividad de la región donde se
encuentre ubicada la persona privada de la libertad.
 Implementar comunidades terapéuticas a nivel nacional en 11 Establecimientos de
Reclusión del Orden Nacional
 Modernizar el jardín infantil de la reclusión de Mujeres de Bogotá.
 Diseñar herramientas para caracterizar la ocupación de la población privada de la
libertad.

Educación

 Fortalecer la educación a nivel primaria, básica, secundaria, técnica y universitaria en

los establecimientos de reclusión, promoviendo el apoyo del Ministerio de Educación
para continuar con la acreditación de los ciclos lectivos especiales integrados (CLEI).
 Optimizar la cobertura de las capacitaciones brindadas en los establecimientos
penitenciarios y carcelarios las cuales desarrollen las habilidades y competencias
laborales a las personas privadas de la libertad, mediante la actualización y el
fortalecimiento del convenio suscrito entre el INPEC y el SENA.

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 Realizar formación continua a los docentes privados de la libertad y externos sobre el
modelo educativo flexible, fomentando la calidad de los programas brindados al interior
de los establecimientos.
 Promover la dotación de materiales didácticos en los establecimientos penitenciarios.
 Promover concursos para los privados de la libertad en pintura, música, teatro y
deportes.

Industria Penitenciaria

 Fomentar alianzas estratégicas para el mejoramiento y diseño de los productos

artesanales elaborados por las personas privadas de la libertad.
 Promover alianzas estratégicas con ministerios y empresas privadas que contribuyan a
la comercialización y fortalezcan el conocimiento de los productos de la marca Libera
Colombia en la sociedad.
 Fortalecer la marca institucional Libera Colombia.
 Inclusión de la marca institucional Libera Colombia en la economía naranja.
 Fomentar en medios de comunicación y redes sociales las capacidades que se están
desarrollando al interior de los establecimientos sobre los productos elaborados por la
población privada de la libertad.
 Participar en eventos nacionales e internacionales exponiéndose los productos
artesanales realizados por la población privada de la libertad, mediante la marca
institucional.
 Promover ferias de buenas prácticas en la sede central.

Estrategia de Habilitación de Espacios Orientado a la Industria Carcelaria

 Realizar el mantenimiento y adecuación de áreas de resocialización.

 Realizar brigadas de atención psicosocial y lúdicas.

Atención Integral Pospenitenciaria

 Establecer lineamientos que permitan la atención integral de las personas que han
tenido privación de la libertad.
 Diseñar e implementar el programa nacional para pospenados, mediante la
potencialización del proyecto Casa Libertad.
 Diseñar e implementar una campaña de sensibilización a entes territoriales sobre el
tratamiento pospenitenciario.
 Gestionar convenios con entidades nacionales y territoriales para fortalecer el
programa nacional pospenitenciario.
 Implementar el modelo de atención pospenitenciaria en 6 ciudades.
 Vincular el tratamiento de jóvenes Sistema de Responsabilidad Penal para
Adolescentes.
 Diseño de indicadores y evaluación del programa.

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Transparencia

Las problemáticas que afronta en la actualidad el sistema penitenciario y carcelario

colombiano responden a un sin número de causas, incluyendo la corrupción al interior de los
establecimientos de reclusión.

En cumplimiento de lo estipulado en la Ley 1474 de 2011, el INPEC aprobó y adoptó el “Plan

Anticorrupción y de Atención al Ciudadano PLANTIC 2018”, en el cual se establecen las
acciones dirigidas a evitar la corrupción y fomentar la participación, transparencia y eficiencia
en el uso de los recursos hacia una gestión pública eficiente.

La Contraloría General de la República mediante el Informe de Auditoría de 2018 concluyó

que entre el 01 de enero y 31 de diciembre de 2017 en el INPEC se registraron hallazgos
relacionados con aspectos de expendios, donde se evidenció la falta de mecanismos de
seguimiento y monitoreo por parte de la Dirección del Establecimiento de reclusión, del Comité
de Compras y adquisiciones, de la Dirección Regional y Control interno.

En este marco, se ha trabajado en la formulación de un plan de acciones inmediatas, así como

de corto y mediano plazo, para promover la transparencia en la totalidad de los
Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional. Se tiene previsto realizar las siguientes
estrategias:

 Promover el fortalecimiento de los controles externos de las personas y elementos que

ingresen a los establecimientos de reclusión.
 Implementar el Plan Anticorrupción del Inpec.
 Promover la creación de mecanismos de denuncia con entidades competentes frente a
hechos delictivos al interior de las prisiones.
 Promover la implementación de operativos e investigaciones en los centros de
reclusión.
 Promover el fortalecimiento del control y vigilancia de quienes se encuentran privados
de la libertad en prisión domiciliaria.
 Mejorar los mecanismos de selección de las personas privadas de la libertad para
acceder a los trabajos y capacitaciones, de forma que se generen instrumentos que
permitan realizar el proceso de una forma más objetiva.
 Desde el Observatorio de Política Criminal establecer parámetros y mecanismos para
el estudio de la corrupción al interior del sistema carcelario y penitenciario.