UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA

“PROBLEMAS DE UN NUEVO PARADIGMA SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL:

EL CICLO DE REFORMAS PENSIONARIAS EN MÉXICO DE 1992 A 2008”.

MAURICIO ELEAZAR GUZMAN BRACHO

México, D.F. 2010

I. La seguridad social: política de bienestar colectivo.

Ante el desánimo o el pesimismo del “no hay otra

salida”, hay que anteponer las ideas, los sueños y,
fundamentalmente, la voluntad de aquello que
muestra que la política es el arte de hacer posible lo
que a primera vista parece imposible.
Fernando Filgueira, 2006: 55.

1.1 La política social: acción colectiva para el bienestar social colectivo.

1.1.1 La sociedad: campo de la acción colectiva.

La sociedad es una organización colectiva de identidades míticas y pluralidad de

intereses: es conciencia del nosotros1. Su conformación histórica tiene como
sustrato la procura de seguridad comunitaria e individual.

El pensamiento político y sociológico confluye en la premisa anterior. Cicerón

afirma que “hemos nacido para la agregación de los hombres y para la sociedad y
la comunidad del género humano” (Cicerón, 2002, IV, 2, 4); Hobbes sostiene que
la sociedad es una asociación de utilidad recíproca producto de la renuncia y
transferencia consentida del derecho natural a la defensa con la finalidad de
garantizar la “propia conservación y? el logro de una vida más armónica”
(Hobbes, 1980: 107 y 137); Rousseau señala que la sociedad es una asociación
producto de un contrato social que defiende y protege de toda fuerza común a la
persona y a los bienes de cada asociado (Rousseau, 1993: 47)2; Kant habla de la
“insociable sociabilidad” al aludir a una dualidad humana provista con una
inclinación a la asociación para su mejor desarrollo y una tendencia a la
disociación por el interés particular3 (Kant, 1987: 46); Comte cataloga a la
sociedad como un organismo de “acción general y combinada” que dirige todas las
fuerzas particulares hacia un fin de conquista o de modificación de la naturaleza
en favor del hombre (Comte, 1979: 12).

Marx conceptúa a la sociedad como un producto histórico de las relaciones

sociales entre individuos caracterizada por la división social del trabajo y los
conflictos de intereses (Marx, 1974: 40; Marx y Engels, 1980: 9)4; Spencer dice

1
que “debemos contemplar la sociedad? como una entidad porque, aunque
formada por unidades discretas, se produce cierta concreción de su asociación por
obra de la persistencia general de sus relaciones en toda el área ocupada”
(Spencer, 1908: 447)5; Durkheim establece la sociedad como una “condición
necesaria [del hombre moral], puesto que la moralidad consiste en ser solidario a
un grupo” (Durkheim, 2002: 418)6 y la derivación funcionalista sostiene que “la
sociedad es un sistema complejo cuyas diversas partes funcionan conjuntamente
para generar estabilidad y solidaridad” con base en un consenso moral basado en
valores (Giddens, 2002: 44-45)7; Weber concibe una estructura de la acción social:
“una sociedad es una serie de interacciones que vincula a los individuos”
(Giddens, 2002: 46-518); Simmel abona al sostener que “la sociedad es
meramente un nombre para un conjunto de individuos conectados por medio de la
‘interacción’” (Ritzer, 1999: 333). Lumhann piensa a la sociedad como el contexto
de funciones individuales interdependientes cuyo vínculo “es la disposición
elemental de su propia naturaleza” y donde está presente la contradicción entre la
individualidad y la dependencia social (Elías, 2000: 30 y ss).

En los conceptos de sociedad referidos están presentes en diferentes grados y

desde diferentes enfoques filosóficos tres elementos consustanciales: asociación
colectiva, identidad y conflicto. La prelación de cada elemento y las modalidades
de las (inter)relaciones entre los miembros y con la sociedad —individuales y
colectivas— definen planteamientos teóricos y postulados políticos. Lo importante
a resaltar en este caso es la concepción compartida de sociedad como una
organización de necesidades comunes con identidades compartidas como factor
de cohesión e intereses plurales como factor de distensión.

Con este sustrato de necesidades, identidades e intereses, las sociedades han

conformado históricamente diversas estructuras de gobierno y elementos
preceptivos para ordenar su actividad societal con el propósito de proteger a sus
miembros y cumplir sus propósitos comunes (Inda, 2008: 160).

2
El Estado nación es la forma de organización política de las sociedades modernas
en atención a la complejidad derivada por la incesante especialización del trabajo
y la urbanización de las poblaciones propias del proceso de industrialización. El
Estado nación condensa dos dimensiones básicas de las sociedades: su
pertinencia histórica como formación institucionalizada de (inter)relaciones de
intereses y su capacidad de gestión de los asuntos públicos. Expresa las
posibilidades colectivas de auto regulación (autonomía) y auto imposición
(soberanía) de decidir y actuar por voluntad propia en el ámbito común:
“autonomía del Estado [es] la capacidad de las autoridades públicas para definir
objetivos y fijar metas acordes con ellos, seleccionar y utilizar métodos eficaces,
movilizar recursos en función de los objetivos y las metas, y mantener bajo control
las restricciones dentro de las cuales operan las políticas públicas? Por su parte,
soberanía significa capacidad de imposición de las decisiones estatales por
encima de cualquier otro actor dentro del territorio de ese Estado” (Vilas, 2002:
654).

La organización de la cosa pública, de la actividad societal, está vinculada en la

modernidad a la figura del Estado nación en tanto ente de unidad colectiva: es la
unificación de identidades y territorios de una sociedad que asegura la cohesión
social mediante la movilización de recursos y el monopolio legítimo de la violencia
(Montoro 1997: 45). Esta identidad estatal de las sociedades tiende, desde el siglo
XVIII, a erigirse sobre criterios normativos cada vez más incluyentes de sus
elementos constitutivos. La legitimidad en los estados modernos deriva cada día
más de la manifestación convenida de la voluntad popular: es un proceso de
autorregulación democrática y auto–referida donde los miembros de la sociedad
se reconocen mutuamente para regular legítimamente su convivencia por medio
del derecho positivo (voluntad plasmada en una constitución). En el Estado
moderno es el procedimiento democrático lo que garantiza la legitimidad y la
unidad de lo diverso (Habermas, 1999: 114 y 135).

3
1.1.2 Política pública: acción colectiva.

Los Estados han desarrollado históricamente variadas formas de atender los

asuntos de sus sociedades, como un intento permanente de configurar la acción
pública del ente representativo de la colectividad con la pretensión de estabilizar
las interacciones vinculantes y segregantes del colectivo.

La acción pública o política pública es la decisión colectiva procesada

substancialmente a través de los instrumentos de gobierno con la finalidad de
atender cuestiones de interés metaindividual. La política pública es un proceso de
cambios dirigidos hacia la conformación de una mejor sociedad mediante la
atención de problemas presentes y el diseño de realidades futuras: “es una acción
(o, en algunos casos, una inacción) usualmente tomada por el gobierno, dirigida a
un objetivo particular, y legitimada por el compormiso de recursos públicos”
(Dobelstein, 1996: 23).

Para entender la centralidad de la política pública es esencial tener presente la

noción de la sociedad como una organización colectiva en permenente búsqueda
de elementos cohesionadores que contrarresten las tendencias disociativas
inmanentes. Es la asunción de la presencia ineludible de una pluralidad de
intereses contrapuestos y del ejercicio gubernamental como factor decisorio en su
des(equilibrio).

La política pública es el proceso permanente de establecer y reestablecer un

acuerdo social sobre objetivos de interés público, cuyo alcance está limitado por el
tiempo, por la ponderación de los intereses, por los equilibrios del poder o, incluso,
por la presencia de consecuencias inesperadas (Stein 2001:15). Las políticas
públicas son los acuerdos de la sociedad sobre el destino común.

La política pública se despliega por el Estado en tanto organización autónoma que

puede equilibrar los efectos de una economía de libre mercado. El Estado puede
asumir una independencia relativa ante los intereses subyacentes en la sociedad
mercado y prelar los intereses de los miembros desfavorecidos. La tensión social,

4
en términos de los criterios reguladores de toda sociedad, requiere que el pivote
de la política pública sea el Estado para que las acciones socialmente convenidas
tengan legitimidad y posibilidad de eficiencia (Lee y Raban 1988: 71).

En tanto accion estatal, la responsabilidad de la política pública reside en los

poderes públicos, y las distintas esferas de la estructura del Estado son sus
instancias detonadoras. La política administrativa es elaborada por los
administradores gubernamentales en el contexto de los problemas particulares. La
política legislativa establece normas prescriptivas e induce la acción de otros
hacedores de políticas. La política ejecutiva pone en práctica las políticas públicas
formalizadas. La política judicial interpreta las políticas existentes. Los medios de
comunicación influyen en la opinión de los hacedores gubernamentales y de la
sociedad. Con otras palabras, la facultad de emitir leyes reside en el Legislativo, el
hacerlas cumplir en el Ejecutivo y el interpretarlas en el Judicial. El factor de lo
‘público’ incide en la formación de una opinión o a través de la decisión de la
sociedad vía ejercicio del sufragio, iniciativa popular, referéndum popular o
apelación ante las Cortes (Dobelstein, 1996: 25-26 y Stein, 2001: 6-9).

1.1.3 Política social: bienestar social colectivo.

La política social se enmarca en el contexto de la política pública que pretende

solucionar un problema específico. En tanto que los valores de una sociedad son
los que determinan una problemática y las vías de solución (Dobelstein 1996:14),
es necesario ponderarlos para establecer pautas de las políticas públicas. La
función social de bienestar proporciona, en este sentido, criterios para el
ordenamiento de los valores y la maximización de las expectativas (Beitz, 1989:
22).

La política social es el resultado del equilibrio temporal de intereses ideológicos,

políticos, económicos y culturales sobre cómo se asignan y distribuyen de mejor
manera los recursos sociales para el bienestar colectivo. Es una dimensión macro

5
social de las interacciones intrasocietales y de la sociedad y su contexto (Iatridis,
1994: 2).

La política social es el ejercicio ordenado del poder público sustentado en valores

consensuados que tiene la finalidad de atender necesidades de la sociedad
mediante la distribución de recursos. Es una respuesta colectiva a necesidades
colectivas. Las definiciones de política social enfatizan su carácter reactivo y su
propósito de fortalecer la cohesión social: se concibe como una respuesta del
poder público a un problema social y, en un segundo plano, como un criterio
prospectivo para diseñar un futuro común del colectivo:

Las políticas sociales son aquellas “que determinan la distribución de los

recursos del status y del poder entre los diferentes grupos” (Walker,
1984: 39).
La política social “es una expresión de valores sociales configurada
mediante un proceso de debate y decisión, que establece un marco de
asignación de recursos sociales para ciertas categorías poblacionales
con el objetivo de resolver o eliminar problemas sociales, que además
pretende incidir en la conducta futura de los miembros de la sociedad, y
tiene la fuerza de la ley” (Stein, 2001: 5).
“Por política social podriamos entender el diseño y la ejecución
programada y estructurada de todas aquellas iniciativas adoptadas para
atender una serie de necesidades consideradas básicas para la
población con arreglo al baremo de civilización definido en lo que
denominamos como sociedades industriales avanzadas? [con el
objetivo de mantener] unas condiciones generales que impidan la
marginación social en cualquiera de su formas” (Montoro, 1997: 34).
La política social es el “conjunto de medidas tomadas a nivel de una
nación en vistas de mejorar o cambiar, las condiciones de vida material y
cultural del gran número con base en una toma de conciencia progresiva
de derechos sociales y habida cuenta de las posibilidades económicas y
políticas de un país en un momento dado” (Mariñez, 2000: 39).

Con base en las definiciones anteriores, se puede afirmar que la política social es
el conjunto de acuerdos prescriptivos de la sociedades modernas sobre los

6
criterios de orientación de los recursos disponibles para el mejoramiento social
presente y futuro de la colectividad asociada.

La noción de política social se caracteriza entonces por la acción deliberada de los

poderes públicos para modificar los efectos sociales del sistema económico de
libre mercado que por sí mismo no asegura las pretensiones de bienestar de todos
los integrantes de la sociedad. Sus propósitos fundamentales son resolver
problemas sociales, identificar el interés público para ayudar a las personas,
determinar y legitimar metas sociales como parámetro de desarrollo, proveer un
contexto para la resolución de conflictos de valores que pondere la cooperación
sobre el conflicto, y establecer las rutas de la actividad social hacia un futuro
deseado (Dobelstein, 1996: 22 y García Rocha, 1998: 29).

Esta reflexión ubica en el centro el criterio de identificación del interés público o la

necesidad social. El significado de una necesidad es producido colectivamente y
su satisfacción se vincula a preferencias de valores sociales. El desarrollo de la
sociedad capitalista muestra el carácter sociohistórico de las necesidades y las
limitaciones del modo de satisfacerlas: el control público sobre un segmento
considerable de la provisión de las mismas —salud y educación— y la influencia
considerable del Estado en su definición, reflejan un cambio cualitativo en la
relación del Estado con las necesidades de la sociedad (Ballester, 2000: 137 y
252)

La política social se ha orientado hacia aquellos ámbitos de necesidad que

posibilitan condiciones de integración social para los individuos o grupos en riesgo
de marginación o exclusión. El universo de acción es tan dinámico como las
necesidades de las sociedades. En tanto que “toda política social confiere algún
tipo de beneficio” (Stein, 2001: 4) en su pretensión de resarcir situaciones de
desigualdad mediante la provisión, su ámbito de actuación responde a situaciones
históricas particulares de cada país o región, es decir, al conjunto de compromisos
entre los miembros de la sociedad reflejados en un acuerdo social prescriptivo

7
donde se generaliza la noción de función de utilidad social como criterio para
clasificar los diferentes estados posibles de los asuntos (Beitz, 1989: 10).

El campo de la política social se ubica en la constitución de la sociedad como un

todo y en el bienestar individual (Iatridis, 1994: 15). Tiene como tópicos
fundamentales la sociedad deseada, la organización de recursos y el destino de la
distribución de bienes y servicios.

En principio, la política social se enfoca a la protección de grupos vulnerables (por

ejemplo: infantes y ancianos) porque teóricamente la economía de mercado
garantiza la renta de la fase adulta del ciclo productivo y vital de las personas
(Casilda, 1996: 53-54). Ante la evidencia pragmática, la política social procura
entonces el bienestar económico y las condiciones para el efectivo ejercicio de los
derechos que contribuyen a disminuir la vulnerabilidad social. En general pueden
identificarse dos tipos de políticas sociales: la asistencia concreta en forma de
ingresos (alimentación o vivienda) y la mejora de la condición individual con la
eliminación de las discriminaciones de raza o género (Stein 2001: 9).

El campo de actuación es el bienestar social. La clasificación varía en

concordancia con el desarrollo de la política social y de las particularidades en su
ejecución práctica. El espectro abarca los ámbitos de educación, salud, vivienda,
trabajo (empleo, salarios, pensiones), alimentación y servicios sociales diversos
(planeación demográfica, medio ambiente y grupos vulnerables). Estos bienes y
servicios se agrupan indistintamente en sistemas de asistencia social (vivienda,
pensiones, salud), en sistemas de seguros sociales de corte bismarckiano o en
sistemas de seguridad social de prestaciones universales (Iatridis, 1994: 15; Picó,
1996: 39; Montoro, 1997: 34). Los grandes ámbitos de la estructura de la política
social son educación, salud, seguridad social (incluso pensiones) y asistencia
social (Filgueira, 2006: 19 y 43).

En resumen, la política social tiene diversos objetivos y dimensiones. Su propósito

nuclear es responder colectivamente a las preguntas básicas sobre el bienestar
social e individual mediante la reflexión y acción en tono a cómo las sociedades

8
formulan, resuelven, implementan y evalúan sus preocupaciones fundamentales.
La política social es el ejercicio ordenado del poder público sustentado en valores
consensuados en una época determinada que tiene la finalidad de atender
necesidades de la sociedad mediante la distribución de recursos. Es una
intervención publica y colectiva orientada a promover el bienestar social de los
individuos y de la sociedad, con el fin de aproximarse lo más posible al objetivo de
igualdad y seguridad, especialmente en aquellas esferas donde mas fácil es que
se registre marginación o exclusión.

1.2 La política social: condensación de afluentes históricos y valores

sociales

La idea de protección social ha estado presente en todas las sociedades. En un

primer momento se sustenta en la solidaridad de subsistencia del núcleo familiar y
después en la ayuda fraternal de las asociaciones laborales. En el Feudalismo, la
protección se basa en los esquemas mutualistas de los gremios, en la ayuda de
los nobles a sus vasallos y en la caridad a los indigentes. En el siglo XVII
interviene por primera vez el Estado mediante la asistencia pública dispuesta en
las English Poor Laws. (Karger y Stoez, 1990: 49–50). En el siglo XIX surge en
Alemania el seguro social para proteger a los trabajadores. En el siglo XX se
establece una política estatal de protección universal en atención a un derecho
político ciudadano (Palacios, 2005: 134-135).

El largo recorrido desemboca en la noción de protección social como política

pública. La política social —entendida como el ejercicio ordenado del poder
público sustentado en valores consensuados que tiene la finalidad de atender
necesidades de la sociedad mediante la distribución de recursos— es un concepto
moderno acuñado en 1845 por Robert Mohl que se ubica en la agenda
gubernamental a fines del siglo XIX y se consolida con el Estado de Bienestar en
el siglo XX.

9
1.2.1 Afluentes históricos.

El concepto de política social se configura por la concurrencia de procesos socio–

históricos de largo aliento y de concepciones ideológicas del mundo social. Se
pueden establecer cuatro afluentes históricos o tradiciones culturales de la
concepción de los problemas sociales y su tratamiento: la ideología liberal, la
ideología social, la concepción de Estado Social, y la idea de Estado de Bienestar
(Picó, 1996: 37; Montoro, 1997: 35; Palacios, 2005: 136).

a) La concepción liberal se sustenta en la tesis de la plena libertad individual de

circulación dentro de un sistema de igualdad de oportunidades sin proponerse per
se la igualdad social: el objetivo de la politica social es mejorar las oportunidades
individuales. El liberalismo rechaza la intervención estatal en la economía y en la
sociedad civil porque coarta la iniciativa individual y las fuerzas del mercado en
detrimento del desarrollo económico y, en consecuencia, de la generación de
riqueza para el bienestar (Montoro, 1998: 40–41). Esta ideología nace en el siglo
XV y pueden distinguirse cuatro estadios en la evolución de su idea de lo social.

En una primera etapa (siglo XV – siglo XVIII), el Estado interviene primero con la
creación de instituciones de asistencia pública (hospitales, hospicios, conventos y
casas de caridad) y después con la disposición de un sistema local de ayuda de
las parroquias eclesiásticas mediante la English Poor Laws9. Una segunda etapa
es la del nacimiento de la filosofía liberal (siglo XVIII – siglo XIX) bajo el principio
roussionano de Libertad, Igualdad y Fraternidad (Picó, 1996: 38). En La riqueza de
las naciones (1776), Smith critica la regulación mercantil y propone un mercado
libre autorregulado como medio para el bienestar social (Teeple, 1995: 79 y ss):
libertad para la conformación de un mercado de trabajo, principal fuente de
riqueza restringida por la Ley de Speenhamland de 1785. Esta postura se respalda
en la teoría de Malthus (1789) y en la concepción de la pobreza como problema
individual al recurrir al argumento darwinista (1859) para explicar la pobreza como
un fenómeno natural donde vence el más apto.

10
La tercera fase (siglo XIX – siglo XX) acota la concepción clásica de
individualismo: surgen las políticas sociales y los Estados benefactores modernos
en Europa a fines del siglo XIX. La precaria situación obrera deriva en una alta
conflictividad social y en el fortalecimiento de expresiones socialistas: los
trabajadores participan en la actividad política y adquieren derechos ciudadanos
para expresar sus demandas. La problemática social se incorpora a las agendas
de los gobiernos y se legitima como un asunto a ser atendido mediante la acción
pública. La respuesta es la creación de sistemas de seguridad social (Alemania10)
para fortalecer la unidad nacional y eliminar la influencia socialista. La desiguladad
y la pobreza son interpretadas como riesgos sociales. Es un cambio en el tipo de
gestión estatal: la cuestión social es un objeto de la política pública que atribuye al
Estado un papel activo en materia de recursos destinados a ese objetivo. Se inicia
la conformación de instituciones de política social y de las primeras bases del
futuro Estado de Bienestar (Palacios, 2005: 136; Picó, 1996: 39).

La cuarta fase es la del liberalismo igualitario (siglo XX) que busca conciliar la
libertad e igualdad de las circunstancias naturales y sociales que atienden a cada
ser humano, a través del concepto de bienes sociales básicos y capacidades
básicas. Rawls propone una justicia distributiva a partir del concepto de bienes
sociales primarios y Sen propone el concepto de capacidades básicas. La postura
de esta corriente se expresa en los conceptos esgrimidos por algunos organismos
internacionales para delinear las políticas sociales (CIEM, 2000: 7).

b) La perspectiva socialista considera los problemas sociales como una

consecuencia lógica de una sociedad injusta. La politica social es el lugar donde
se ponen de manifiesto las tensiones e injusticias generadas por el mercado y la
forma de produccion capitalista.

La concepcion socialista de tradición marxista concibe la política social como un

arreglo “para lograr que el público asuma los costos de las distorsiones sociales y
económicas atribuibles al capitalismo” y tiene como una función disuadir las
pretensiones revolucionarias. La corriente fabiana considera la política social como

11
una acción orientada a reducir la desigualdad originada por la distinta posición de
los individuos en la estructura productiva. El bienestar social conlleva distribución
de recursos y, para que el sistema experimente un mejor reacondicionamiento, es
necesario transformarlo hacia el socialismo (Karger y Stoesz, 1990: 17).

Por su parte, la vertiente socialdemócrata promueve la intervención del Estado

para corregir las distorsiones del mercado y aplicar políticas institucionalizadas
distributivas de recursos y rentas disponibles con el objetivo de mantener la
cohesion social. El Estado de Bienestar es considerado como el resultado de la
lucha de clases en una democracia parlamentaria.

c) La concepción de Estado social deriva del largo proceso de formación de los

estados y sociedades modernos: la adopción de derechos civiles en el siglo XVIII,
la obtención de derechos políticos en el siglo XIX y la concreción de los derechos
sociales en el siglo XX. Estos derechos son el sedimento legal de los principios de
libertad individual, libertad política y bienestar social (Mariñez, 2000: 36).

Los derechos se dividen en derechos civiles, derechos políticos, derechos de

libertad y derechos sociales. Los derechos civiles y los derechos políticos refieren
a la esfera del poder o la autonomía de la esfera privada y la esfera pública,
respectivamente. Los derechos de libertad son considerados los derechos del
hombre y los derechos sociales son los del ciudadano; son catalogados derechos
expectativas en cuanto corresponden a los poderes públicos su posible restricción
u obligatoriedad (Yturbe 2001: 201-202).

El derecho social tiene el propósito de trascender el campo del interés privado y

abarcar el interés público (Courtis, 2007: 33). La satisfacción de los derechos
sociales parte de una perspectiva de protección colectiva del bien público11 al
intentar la codificación jurídica de los conflictos relacionados con el trabajo
industrial asalariado. Durante gran parte del siglo XX el centro de las políticas
sociales es la asignación de derechos vinculados con la educación, la salud, la
alimentación, la vivienda, la protección familiar, la prevención de riesgos laborales.

12
El Estado social de derecho nace de la confluencia entre estado y sociedad al
conciliarse en la perspectiva socialdemócrata las versiones moderadas de la
ideología liberal (derechos del hombre) y la ideología social (derecho social). Sus
orígenes están en el movimiento obrero del siglo XIX y en la Ley Fundamental de
la República Federal Alemana en 1949. El Estado social se responsabiliza de la
procura existencial —ámbito existencial constituido por situaciones, bienes y
servicios (Forsthoff)— a través del desarrollo de sistemas complejos dirigidos a
expandir al máximo la vida humana (salud y educación), del aseguramiento de los
aspectos vitales de la sociedad (defensa, recursos naturales) y de la formalización
de prestaciones sociales (salario mínimo, pleno empleo, atención a incapacitados,
distribución del ingreso, acceso a bienes culturales y perfeccionamiento de los
sistemas de seguros) (Montoro, 1997: 35–38). En el Estado social coexisten las
garantías sociales (derecho a participar y ser consultado antes de las decisiones;
a participar en audiencias públicas y en la formulación del presupuesto; de acceso
a la información pública; a la auto tutela de los derechos: de huelga) y las
garantías institucionales protegidas por entes públicos (Courtis, 2007: 37-38). El
Estado social puede concebirse entonces como una transmutación del Estado
liberal en tanto que ordena colectivamente, mediante la asignación de derechos
sociales, la realización de los derechos civiles y polìticos en las sociedades
industrales capitalistas.

d) La idea de Estado de Bienestar —como componente del Estado social— se

refiere a la dimensión social de la política estatal. Con base en las formulaciones
de Keynes y Beveridge, esta fórmula estatal se establece en Europa occidental
después de la Segunda Guerra Mundial bajo el principio de una intervención activa
del Estado en la economía y en la protección social como mecanismo para
alcanzar los ideales de igualdad y seguridad de la población. La participación
estatal se da en tres planos: regula la economía de mercado para generar pleno
empleo, asume el compromiso de proveer de forma pública e igualitaria servicios
sociales universales, y se arroga la responsabilidad de disponer de una red de
seguridad social para casos de necesidad excepcional (Habermas, 1989: 56-57).

13
El Estado de Bienestar es considerado aquel que tiene establecido como derecho
social ciudadano y como política social la garantía de otorgar a todos los
miembros de la sociedad un estándar mínimo de ingreso, educación, salud,
alimentación y vivienda. Es “aquel donde se resuelven contingencias individuales
a través de mecanismos colectivos, sean de carácter corporativo o de carácter
estatal” (Casilda, 1996: 15). Es decir, se concibe como la intervención directa de
las estructuras políticas para mejorar el nivel de vida de la población como
reivindicación de una garantía social a través de la provisión de servicios sociales,
seguridad social, prestaciones sociales, pensiones, desempleo, salud, educación.

La ideología del Estado de Bienestar nace del debate entre los dos enfoques
ideológicos imperantes en el siglo XIX: la ideología socialista que considera a las
políticas sociales como paliativos incapaces de alcanzar una mayor justicia social
y la liberal, contraria a la intervención estatal porque desincentiva el trabajo. El
Estado de Bienestar promueve las políticas públicas para atenuar los problemas
de un capitalismo liberal sin cortapisas con base en un amplio consenso
alcanzado en Europa al finalizar la Segunda Guerra Mundial, a saber: el papel
clave de la justicia social para apuntalar la democracia, el deseo de estabilidad
política y social, el repudio al desempleo vía promoción del crecimiento económico
sostenido de corte keynesiano (Palacios, 2005: 161). La política social incorpora
así las ideas de solidaridad universal y ciudadanía social.

Un factor central en la conformación de las instituciones del Estado de Bienestar

es el concepto de seguridad social de cobertura universal aportado por Beveridge:
es la provisión de un nivel mínimo de ingresos que permita la subsistencia de los
ciudadanos independientemente de la inserción laboral. Es un concepto diferente
a la idea protectora de Bismarck asociada al trabajador y su familia. El principio
universalista es la esencia del Estado de Bienestar, cuyo elemento central es
proveer una ocupación bien remunerada, un crecimiento económico continuo y
una base fiscal amplia como fuente de financiamiento.12

14
La época de auge del Estado de Bienestar inicia en la década de los cuarenta del
siglo XX. Su cuestionamiento inicia en la década de los ochenta con la elección de
gobiernos conservadores en EUA y Gran Bretaña, en respuesta a la crisis social,
al creciente desempleo, al decaimiento económico y al surgimiento de nuevos
movimientos sociales.

1.2.2 Valores sociales.

Toda política pública está referida a valores sociales. Entender la política social es
entender los valores de una sociedad respecto a la responsabilidad de sus
miembros consigo mismos y a la responsabilidad de la sociedad con sus
intergrantes (Stein, 2001: 5).

El Estado moderno ha establecido una relación entre la sociedad y la economía

mediante la política social que promueve un incesante cambio en los niveles de
bienestar de la sociedad. La política social se sustenta en los valores sociales de
igualdad y justicia. Con base en el valor de igualdad social se pretende impulsar
medidas generales para el bien común y con base en el valor de justicia social se
intenta proporcionar a los individuos oportunidades iguales para su ejercicio (Beitz
1989: 18 y García Rocha, 1998 23).

La pretensión de igualdad tiene varias perspectivas teóricas. Las dos visiones más
relevantes en la configuración de la política social actual son las teorías de mejor
resultado (best result) que proponen que la participación política justa es aquella
que da los mejores resultados y las teorías de procedimiento (procedural) que
defienden la importancia de tener mecanismos y sistemas que garanticen la
participación igualitaria más allá de las posiciones prácticas (Beitz, 1989:19).

La teoría del mejor resultado alude al principio de necesidades: define la justicia

distributiva por sus resultados, sin importar si sus causas son o no justas, y
considera que debe establecerse cuál es la distribución justa de los recursos. Por
su parte, la teoría del procedimiento alude al principio de oportunidades al definir

15
qué es una distribución justa en forma independiente del ingreso y la riqueza.
Afirma que la justicia representa tener procedimientos normados sobre las
relaciones económicas y políticas: es el sistema mismo el que es igualitario
aunque no necesariamente las medidas garanticen que el resultado sea la
igualdad (García Rocha, 1998: 24 y Martínez, 2003: 34).

Igualdad.

Las diversas corrientes ideológicas coinciden en el planteamiento de una política

social que contribuya a la igualdad social como mecanismo de integración de la
sociedad. El valor de igualdad alude a una relación social: ¿igualdad entre quiénes
y en qué? Las divergencias residen en las respuestas que dan a esta cuestión
(Bolívar, 2005: 43).

La matriz de posibilidades tiene cuatro variables: igualdad para todos, igualdad

para algunos, igualdad en todo o igualdad en algo. La intersección arroja dos
grandes posibilidades: un plano restrictivo que tensa la estructura social al
preservar la desigualdad social (igualdad entre algunos en todo e igualdad entre
algunos en algo) y un plano integrador que tiende a cohesionar al colectivo
mediante elementos de identidad y pertenencia (igualdad entre todos en todo e
igualdad entre todos en algo).

Matriz de igualdad social:

Sujetos y objetos susceptibles de considerar por la política social

¿En qué

Todo Algo

¿Entre Todos Todos en todo Todos en algo Plano integrador

quiénes?
Algunos Algunos en todo Algunos en algo Plano restrictivo

En el plano integrador, la opción de una igualdad entre todos en todo es el

principio teórico del derecho: mismos derechos mismas obligaciones para los

16
integrantes del colectivo. Es de considerar que aun en la prescripción de los
derechos civiles y políticos no es posible alcanzar una igualdad total de todos en
todo: existen restricciones o exclusiones de algunos miembros de la sociedad en
algunos casos o, aun más, la igualdad normativa para incidir en las decisiones
colectivas no se refleja en una igualdad en la importancia de cada opinión
individual (Beitz, 1989: 19). Esta dimensión se ubica en el plano de la utopía: por
la imposibilidad fáctica de su realización.

La opción de Igualdad entre todos en algo plantea la interrogante de ¿igualdad en

qué? Las respuestas divergen sustancialmente: “igualdad de todos en la libertad,
el Liberalismo; igualdad entre todos en los bienes primarios básicos, Rawls; en las
capacidades, Amartya Sen; en los recursos, Dworkin; y en la satisfacción de
necesidades, Singer” (Bolívar, 2005: 43).

En concordancia con las posturas ideológicas y con los conceptos de Estado

social / Estado de Bienestar abordadas en el apartado anterior, se identifican
cuatro grandes teorías que responden actualmente a la interrogante de igualdad
social: 1) La teoría liberal neoclásica que tiene un carácter individualista al asumir
que las personas maximizan su utilidad al seleccionar racionalmente bienes y
servicios para consumir. Plantea que el interés particular es el fundamento de la
conducta humana; 2) La teoría de la justicia distributiva de Rawls que plantea que
el objeto primario de la justicia es la estructura básica de la sociedad o, en otras
palabras, el modo en que las instituciones sociales distribuyen los derechos y
deberes fundamentales y determinan la división de las ventajas provenientes de la
cooperación social; 3) La teoría socialista que enfatiza la contradicción entre la
potencialidad capitalista para crear riqueza y la disigual distribución de bienes que
amenaza la cohesión social: la desigualdad es inherente al capitalismo porque sus
pautas distributivas actúan en función de una estructura de clases originada por la
propiedad privada de los medios de producción; y 4) La perspectiva libertaria que
establece que los principios fundamentales para juzgar las acciones humanas son
la propiedad individual y los derechos naturales individuales, y no los conceptos

17
del bien social: para un individuo es moralmente válido usar los recursos externos
en su beneficio, si no perjudica a los demás; no es justa la apropiación de los
frutos del trabajo individual por parte del Estado con propósitos redistributivos y
cuestiona los conceptos de justicia redistributiva y equidad social (CIEM, 2000: 5).

En los hechos, las visiones en torno a la igualdad social derivan de concepciones

de lo humano. Dos concepciones discordantes han estado siempre presentes en
la reflexión filosófica en torno al hombre: el zoon politikon aristotélico que
establece una condición social del ser humano y el homo oeconomicus
hobbesiano que apela a una condición individual de la persona. En el eje de esta
oposición “están los fundamentos de la ética política y de las orientaciones
valorativas de nuestra comprensión cultural”. Es donde reside el debate ideológico
sobre las pautas de organización de las sociedades modernas, “entre programas
teóricos constructivos de la teoría de la justificación y programas teóricos
explicativos hermenéuticos; entre el universalismo normativo de la moral post-
convencional y el particularismo normativo de las comunidades del mundo de la
vida” (Kersting, 2000: 273).

En el centro del debate de estas teorías está la forma en que la sociead y los
individuos son tratados en términos políticos, sociales y económicos; con las
reglas de distribución de los resultados (costos y beneficios). La relevancia de
discernir sobre la condición humana recae en la indagación de bases plausibles de
nuestra convivencia y nuestras expectativas: bases naturales o bases
convencionales, bases individuales o bases sociales, bases deontológicas o bases
teleológicas, bases universalistas o bases relativistas. A fin de cuentas es la
búsqueda incesante por responder a las pregunta de qué somos y cuáles son
nuestras posibilidades, qué debemos hacer o qué podemos hacer.

La política social no es ajena a este debate. En las páginas siguientes se abordan

las dos principales concepciones que hoy en día están en el centro del debate en
torno a los valores que deben primar en las sociedades y en la política social para
conciliar los intereses divergentes y fortalecer los lazos de cohesión.

18
La justicia como prioridad

La teoría de la justicia se inscribe en la tradición liberal como modelo normativo

para generar principios de cooperación justa y estable entre personas morales,
libres e iguales.

La pretensión de la teoría de la justicia es sustentar en términos lógicos,

discursivos, el principio de inviolabilidad de la persona sobre cualquier principio
social para corregir “la falta de acuerdo sobre la manera en que las instituciones
básicas han de arreglarse para estar en concordancia con la libertad y la igualdad
de los ciudadanos como personas” (Rawls, 1995a: 337). En otras palabras, la
teoría rawlsiana tiene como propósito construir una “concepción de la justicia
como base moral para? constituirse en un criterio público de evaluación de las
principales instituciones que definen los derechos, deberes y la distribución de los
beneficios y cargas de la cooperación social” (Islas, 2003: 175).

Considerando la tensión permanente entre identidad y conflicto en las sociedades,

la teoría de la justicia busca establecer principios universalmente aceptados que
regulen los conflictos, la distribución de bienes, la cooperación y las ganancias. La
propuesta rawlsiana es así una teoría de la justicia distributiva en el campo social
en tanto que explora los principios de distribución social (Kersting, 2000: 254).

La reflexión teórica interroga dos planos: cuáles son los principios de distribución
justos y qué criterios deben cubrir para aspirar a ser principios de justicia de
validez universal y, por tanto, estar justificados. Estos principios son idénticos a los
principios que elegirían personas libres y racionales por su condición autónoma en
una situación de igualdad en que tuviesen que decidir las normas que vinculan a la
sociedad.

Los principios de justicia pueden ser alcanzados por el ejercicio del racionalismo
individual (elección racional) en condición de igualdad y limitación (posición
original caracterizada por el velo de la ignorancia). La situación original es el
entorno esencial para la decisión racional: la justeza de los principios no deriva de

19
principios abstractos sino de la justeza de las condiciones de la elección. La
elección de principios de justicia es el resultado de un acuerdo racional bajo
condiciones justas: el proceso de elección racional convierte la imparcialidad de la
situación original de la decisión en la justicia de sus resultados (Kersting, 2000:
255; Islas, 2003: 176).

Una vez establecidas las condiciones de igualdad para la decisión, Rawls

establece un proceso de desindividualización para orientar toda decisión hacia
condiciones de realización universales y bienes sociales primarios fundamentales.

El bien por el que se decide es aquel deseado por todos las personas para la
realización de sus ideas de vida. En otras palabras, los bienes primarios que
satisfacen los deseos de las personas son relevantes para cualquier individuo sin
importar la particularidad de cada uno de ellos. Los principios de justicia son por
ello principios universales de distribución de los bienes fundamentales que son el
punto de convergencia de los divergentes intereses de los individuos porque
tienen tanto utilidad universal cuanto utilidad particular (interés concurrente).

Los principios fundamentales que las personas elegirían racionalmente en la

posición original son básicamente dos: 1) El derecho de toda persona al extenso
sistema de libertades básicas compatible con un sistema similar de libertades para
todos; y 2) la estructuración de desigualdades sociales y económicas debe
hacerse para el mayor beneficio de los menos aventajados de acuerdo con el
principio de ahorro justo (principio de diferencia) y para cargos y funciones
asequibles a todos en condiciones de igualdad para todos. Las partes decidirán la
prioridad del primer principio frente al segundo por el interés moral de ver
realizados sus proyectos de vida (Islas, 2003: 176). Es decir, el principio liberal de
autonomía y derechos individuales prima sobre el principio del bien social.

La idea de justicia como imparcialidad significa una concepción igualitaria de la

sociedad basada en los principios de diferencia (justa igualdad de oportunidades)
y garantía del valor justo de los derechos políticos (Islas, 2003: 177). Estos dos
principios, más la prioridad de las libertades, servirán como criterio político para la

20
crítica de las instituciones del orden social, es decir, como basamento para
conformar un marco común de justicia para los planes de vida y resolución de
conflictos de las personas. Rawls señala que esta estructura básica, adecuada a
sus principios normativos, es el esquema institucional de un orden constitucional
de economía con mercados libres, abiertos y competitivos (Rawls, 1995b: 61).

En síntesis, preservando el núcleo normativo de los dos principios rawlsianos se

puede cumplir el propósito de delinear racionalmente las condiciones para la
realización moral de las personas, las condiciones societales que permitan
construir un modo de vida adecuado a su naturaleza moral, libre e igual. La
igualdad es entendida como la igualdad de opotunidades. La pretensión de la
política social debe ser igualar oportunidades.

Es de mencionar que en este esquema de valores se ubica la propuesta de Sen,

aunque difiere en cuanto a qué debe igualarse. Rawls propone igualar el acceso y
la distribución de los bienes básicos. Sen postula la igualdad de las capacidades
básicas que permitan al individuo actuar en libertad, es decir, funciones básicas
para participar en las diversas esferas sociales: nutrición adecuada, salud y
educación básica (Palacios, 2005: 174-176).

Lo bueno como prioridad

En respuesta a la propuesta de la teoría de la justicia, otra concepción teórica

busca desarrollar la capacidad explicativa del quehacer humano a partir de
reconocer su carácter social y la especificidad de lo local y la tradición. Cuestiona
la pretensión de las orientaciones valorativas universalistas y los medios
universales de socialización propuestos por el liberalismo, en particular el derecho
como instrumento normativo homologante de la acción, del mercado como
elemento regulador de las interacciones sociales (homo oeconomicus) y del
discurso como figura totalizadora de la modernidad.

21
La visión comunitaria establece como principio el carácter intrínsecamente social
del hombre y la vinculación entre moralidad y costumbres de cada sociedad, así
como su defensa de una concepción del bien vinculada a una visión teleológica de
la naturaleza humana con ciertas virtudes inmanentes. MacIntyre, uno de los
principales exponentes de esta visión, señala que en esta concepción la
valoración moral está sometida a las tradiciones y prácticas de cada sociedad
(Nino: 364). El planteamiento se erige sobre cuatro aspectos centrales en
contraposición con el liberalismo contemporáneo: 1) Los principios de justicia y
corrección moral derivan de una cierta concepción de lo bueno, a diferencia del
liberalismo contractualista que resalta la concepción de lo justo; 2) En la
concepción de lo bueno se antepone el elemento social, mientras que en la
concepción de lo justo se pondera el elemento individual; 3) Los derechos y
obligaciones de las personas son relativos en relación con su inserción social,
mientras que en el planteamiento liberal los derechos y obligaciones individuales
tienen carácter de normativa universal; y 4) La crítica moral depende de la práctica
moral de cada sociedad (tradiciones, convenciones e instituciones sociales). La
relatividad prescriptiva se opone al universalismo.

En esta concepción hay una primacía de una concepción teleológica de lo bueno

sobre criterios deontológicos de justicia (corrección normativa) que incorpora como
elementos centrales la pertenencia – ubicación en una sociedad, el desarrollo de
una práctica en el seno del grupo y la relatividad de la crítica moral.

1.2.3 Condensación de procesos históricos y valores sociales.

En esta controversia están presentes diversos aspectos que han sido debatidos
una y otra vez por la filosofía. Por su relevancia son de resaltar: la concepción del
ser humano como individuo autónomo o como ser social; la primacía de lo justo o
lo bueno como criterio de orientación normativa; la pretensión de un discurso
universalista como elemento normativo del orden social o la pretensión de
interpretar particularidades históricas.

22
La propuesta liberal contemporánea se sustenta en la concepción de un individuo
autónomo. Su propósito no es una justificación teórica de un estado ideal del
mundo, sino una propuesta normativa del comportamiento social del hombre en
las sociedades modernas (justicia). Es contribuir a la integración, cohesión y
estabilidad de una sociedad basada en pautas morales con posibilidad de
aceptación racional de los individuos (consenso): criterios neutrales de los
intereses y de las concepciones individuales, y criterios aplicables en las distintas
esferas individuales. Es la propuesta de una sociedad donde primen derechos
individuales de carácter universal (de observancia obligatoria y vinculantes) por
encima del interés colectivo bajo el concepto de igualdad individual en derechos y
obligaciones.

La visión comunitaria concibe al ser humano como un ente social e histórico.

Retoma la tradición hermenéutica – teleológica, en tanto pretende explicar las
configuraciones sociales particulares y fortalecer la acción social que beneficie el
bien colectivo. Considera a las sociedades en la especificidad de sus criterios
valorativos a partir de la tradición y su aplicación social por encima de los
individuos. La pretensión es explicar y resguardar sociedades históricas y
contextuales donde se respeten las diferencias y prime la colectividad. La
prevalencia del bien colectivo (lo bueno) sobre los derechos de las personas (lo
justo), permite al ente colectivo desarrollar políticas argumentadas de interés
social sin considerar los intereses particulares reales o percibidos. Esta
prevalencia en la concepción teleológica de lo bueno —integridad familiar,
comunal o nacional—, no obstante, puede derivar en prácticas discriminatorias
contrarias al propósito integrador, como en los casos de la política de integración
cultural en Quebec [Olivé, 1999: 76] y la justicia comunitaria en Chiapas [Speed,
2000: 7 – 9].

Los derechos de los individuos y los derechos de las sociedades son los puntos de
tensión a equilibrar. Toda búsqueda del fundamento absoluto es infructuosa
(Yturbe, 2001: 212). Es un debate antiguo donde la filosofía y la teoría política no

23
han encontrado un consenso definitivo. De cómo respondamos en este disyuntiva,
de qué peso demos a cada plato de la balanza, estaremos prefigurando qué
sociedad deseamos. Si se consideran los derechos individuales como un fin en sí
mismos se pierde de vista la finalidad de construir sociedades plurales y
equitativas para todos; pero si se asigna únicamente a la sociedad la finalidad del
bien común se pierde la perspectiva de los individuos. En torno a estos valores se
estructura el debate del futuro de la sociedad.

Para trascender este debate sobre la fundamentación teórica del punto de vista
ético o moral, Habermas sostiene la necesidad de una práctica deliberativa como
único recurso para el juicio imparcial. Los sustentos de validez de las normas
sociales convenidas serían entonces la argumentación y la utilidad de las políticas
aprobadas en relación con las pretensiones discursivas (Habermas, 1999: 72). Los
acuerdos deben sustentarse simultáneamente en el discurso y en realidad, y la
transmutación de sus contenidos está sujeta a la variabilidad de las opiniones y
valoraciones del colectivo.

Lo cierto es que la condensación de los afluentes históricos y de los valores

sociales dotan a la política social de multidimensionalidad y de tensiones
inherentes. En su construcción histórica subyacen ideas contrapuestas sobre: la
concepción del ser humano (zoon politikon o homo oeconomicus), la idea de
estatalidad (intervención o sociedad civil); la pertinencia de la economía (libre
mercado o acción pública), la dimensión de lo político (público o privado) los
alcances del derecho (social o individual) y la noción de bienestar (igualdad de
oportunidades o igualdad de resultados). Esta dicotomía teórica —visiones
antagónicas liberal y socialista — atraviesa todas las concepciones de la política
social y establece al final del camino una enorme gama de modelos de
intervención.

Como corolario podemos afirmar que las políticas sociales son un esfuerzo de
cohesión social derivado del equilibrio consensuado entre múltiples intereses y
perspectivas ideológicas de la sociedad, más que un producto de una

24
fundamentación moral. Cada Estado nación asume la política social con matices
propios derivados de sus tradiciones históricas, de los valores sociales
prevalecientes y de los recursos disponibles. Existen posiciones diversas y hasta
contradictorias según la perspectiva teórica desde la cual se aborden. La política
social debe entenderse como “un arreglo a un criterio de reflexividad, en el sentido
de modificación constante de las acciones del Estado y la sociedad civil” (Montoro
1998: 45).

1.3 La política social: modelos de intervención.

Los acuerdos en torno a la política social difieren en cada sociedad y en cada

época. Dos ejes fundamentales estructuran los diferentes enfoques y modelos de
la política social: el eje autoritarismo—democracia y el eje universalismo—
residualismo. El primer eje, alude a los procesos de participación social para
diseñar, decidir, ejecutar y evaluar la política social; y el segundo eje, refiere el
grado de incidencia de la política social en el conjunto societal. En el cuadrante de
estos ejes se pueden ubicar los dferentes modelos de política social (ver figura 1).

Una modelización primaria de las políticas sociales indica hacia el eje vertical al
dividirlas en políticas residuales y políticas institucionales. Las primeras se
enfocan a grupos poblacionales específicos y suponen que aunque el sistema
político, económico y social funcione correctamente, hay problemas residuales que
permanecen y tienen que ser atendidos por las políticas públicas. Las segundas
asumen que la solución de los problemas tiene que ser aplicada universalmente
mediante instituciones de bienestar (Dobelstein, 1996: 15 y Stein, 2001: 9-10).

Estas dos concepciones surgen con la interpretación de las English Poor Laws del
siglo XVII. Ambas visiones concuerdan en que la sociedad está constituida de
instituciones básicas y permanentes, pero difieren acerca de cuáles son y cuál es
su función en materia de bienestar. El modelo residual considera como
instituciones sociales básicas a la familia, al mercado, el barrio, la iglesia y el

25
grupo étnico. Estas instituciones están permanentemente enlazadas con la
sociedad y tienen la capacidad de proveer las necesidades, en tanto que las
instituciones de bienestar son secundarias y deben intervenir sólo en casos
excepcionales. El modelo institucional, en cambio, considera la existencia de las
instituciones de bienestar como algo dado: el bienestar social es una faceta
permanente de la sociedad (Karger y Stoez, 1990: 62 y ss).

Con base en esta primera distinción, se modeliza la política social en apego a

diversos parámetros clasificatorios. Existe una gran diversidad de enfoques y
perspectivas. Unos refieren la evolución histórica del concepto de política social:
las formas y el nivel de gasto público desde la caridad hasta el estado de
Bienestar. Otros centran su cometido en el carácter distributivo y redistributivo de
las instituciones sociales para atender las necesidades sociales. Unos más se
enfocan en los elementos de diseño y evaluación política – social13 (Gelissen,
2002: 25; Karger y Stoez, 1990: 67; Picó, 1996: 42).

1.3.1 Modelos históricos.

Este enfoque refiere en esencia la evolución histórica del concepto de política

social y agrupa en cuatro categorías básicas las diferentes concepciones que van
desde la caridad pública hasta la asunsión del derecho social: 1) El modelo
asistencial donde la política social tiene un carácter caritativo: apoya a indigentes
basándose en criterios éticos y sin considerar las estructuras economica, política o
social; 2) El modelo de control social donde la política social regula sectores
sociales para asegurar la integración social y la estabilidad polìtica; 3) El modelo
de reproducciòn social donde la política social garantiza la reproducción de las
condiciones materiales de vida de los trabajadores y la divisón interclasista: “la
política social es la resolución estatal del problema de la constante transformación
del no asalariado en asalariado”; y 4) El modelo de derecho social ciudadano
donde la política social realiza un derecho y mantiene el orden civil dentro de un
marco jurídico incluyente del todo social (Montoro, 1997: 43-44).

26
En la misma línea, Titmuss (1958) en Essay on the Welfare State propone tres
modelos de referencia histórica de la evolución del Estado de Bienestar con base
en las formas y el nivel del gasto público: 1) El modelo residual, donde la
intervención estatal es esporádica y solamente participa cuando el mercado y la
familia entran en crisis; 2) El modelo remunerativo, donde los programas de
bienestar son un complemento del sistema económico al reflejar méritos laborales;
su origen son las mutualidades y de ahí se generalizan hasta ser asumidos por el
sector público; y 3) El modelo institucional redistributivo (universal), donde los
programas públicos de bienestar constituyen una de las instituciones cardinales de
la sociedad; otorgan prestaciones universales (principio de necesidad)
independientemente del mercado. Estos tres modelos reflejan la evolución
histórica de la protección social: la fase de la asistencia con los primeros
programas de medios comprobados del siglo XIX; la fase de prestaciones
bismarckianas y la fase de seguridad social de Beveridge de la Inglaterra de la
posguerra (Picó, 1996: 43).

Modelos de bienestar de Richard Titmuss (1958)

Residual Remunerativo Institucional
Cobertura Marginal Ocupacional Universal
Destinatario Pobre Trabajador Ciudadano
Prestaciones Limitada Media Extensa
Estructura Según perfil individual Relación contribución / renta A suma fija homogénea
Requisitos Prueba de medios Participación en la prestación Ciudadanía
Financiación Fiscal Contributiva Fiscal
Gasto público Bajo Medio Elevado
Prevención Ausente Modesta Amplia
Papel del Estado Mínimo Complementario Sustitutivo
Poca / vertical: De pocos Media / horizontal: dentro del Alta / vertical: Todos recibe
Redistribución con mucho a pocos con estrato contributivo igual. Unos dan poco y otros
nada mucho
Fuente: Pico, 1996: 44.

27
En Beyond the Welfare State, Pierson (1991) define 5 tipos de pensamiento sobre
los motivos y desarrollo del Estado de Bienestar: 1) La escuela conservadora lo
considera resultado de una enfermedad social porque se inmiscuye en el bienestar
y libertades del individuo; 2) La corriente liberal progresista lo define como
producto funcional contra las disfunciones del mercado; 3) La concepción
socialdemócrata lo determina como un logro de la movilización política en su
pretensión de plena ciudadanía; 4) El ideario socialdemócrata radical lo concibe
como primer logro de la movilización social para la transformación social gradual; y
5) El ideario marxista lo cataloga como un instrumento de control social en
beneficio del capital (Picó, 1996: 39-42).

Los tres modelos históricos (Montoso, Titmuss y Pierson) muestran rasgos

comunes que permiten su agrupación en un modelo único. La categoría asistencial
refiere a una etapa histórica previa a la asunción de la política social como
mecanismo de atención a las necesidades de la sociedad, por lo que puede ser
obviada en la modelización del Estado de Bienestar a partir del siglo XIX. Con las
categorías restantes se configura un esquema de cuatro categorías: 1) El modelo
residual que atiende al enfoque conservador de una intervención estatal temporal
mediante transferencia de rentas a sectores pobres e indigentes, con la finalidad
de garantizar la igualdad de oportunidades para el ejercicio de sus derechos; 2) El
modelo liberal progresista que atiende a un enfoque de resarcimiento de las
disfunciones del mercado, mediante la transferencia de rentas a sectores sociales
en riesgo de exclusión o marginación, con el objetivo de otorgarles igualdad de
oportunidades para su incorporación al mercado laboral o de atender situaciones
de conflicto; 3) El modelo socialdemócrata remunerativo que atiende a un enfoque
de compensación del mercado, a través del derecho a prestaciones sociales al
sector laboral, básicamente, con la finalidad de mejorar el bienestar familiar por el
esfuerzo contributivo; y 4) El modelo socialdemócrata universal que atiende al
principio de necesidad social mediante el derecho ciudadano a recibir prestaciones
universales para aumentar la calidad de vida.

28
 Modelos históricos
Agrupamiento de modelos de Montoro, Pierson y Titmuss.

Pierson — Conservador Liberal Marxista Socialdemócratas

Montoro Asistencial — — Control social Reproducción Derecho social

social
Titmuss — Residual — — Remunerativo Universal

Transfiere Transfiere rentas. Prestaciones Prestaciones

Beneficios Caridad rentas Complemento al sistema sociales universales
económico

Beneficiario Indigentes Pobres e Sectores social y/o laboral Sector laboral Ciudadano
Indigentes
Oportunidad. Necesidad.
Principios Ético Oportunidad Oportunidad Oportunidad Membresía y/o Seguridad
contribución ciudadana

Interviene por Intervención Intervención Control social Avance hacia la plena

Estado criterios éticos temporal.. funcional. y político ciudadanía o hacia la
transformación gradual

Raíz Protección Beveridge Bismarck — Bismarck Beveridge

social
Fuentes: Elaborado con base en datos de Gelissen, 2002: 33; Montoro, 1997: 43 y ss.; Picó, 1996: 43 y ss.

1.3.2 Modelos institucionales.

Un segundo enfoque en la modelización amplía el espectro al centrarse en el

cometido de las instituciones sociales como entes distributivos y redistributivos. La
consideración de necesidad social deviene en una forma de participación
institucional: 1) En el modelo residual el Estado sólo interviene temporalmente
cuando fallan las vías naturales del mercado y la familia de atender las
necesidades del individuo; 2) En el modelo adquisitivo–ejecutivo las instituciones
sociales complementan a las económicas al satisfacer las necesidades sociales
con base en el mérito y si se contribuye a la riqueza común; 3) En el modelo
institucional redistributivo el bienestar social se asegura con el apoyo de una
institución integrada a la sociedad, para hacer posible un servicio universal al
margen del mercado y sobre la base del principio de necesidad; y 4) En el modelo
total se elimina todo criterio de asignación que no sea el bienestar en sí mismo, es

29
una intervención institucional permanente para atender necesidades reconocidas y
socialmente legítimas (Montoro, 1997: 44-45).

La modelización más conocida es la de G. Esping-Andersen (1990). En Los tres

mundos del Estado de Bienestar establece una definición que trasciende la
definición básica de responsabilidad mínima del Estado de asegurar mínimos de
protección social para sus ciudadanos. Sostiene que deben considerarse los
derechos asignados y, también, “cómo las actividades del Estado están
entrelazadas en la provisión social con las del mercado y el papel de la familia”
(Esping-Andersen, 1993: 37-41). Las variables relevantes para la comparación de
los regímenes del Estado de Bienestar son:

Variable Característica
De garante de la propiedad (uso de la fuerza) a participar en la
Estado
producción y asignación de bienes.
Mercado Asigna bienes.
Estructura de clase Determinante para la construcción del Estado del Bienestar.
Familia Unidad de medida que caracteriza a cada Estado de Bienestar.
El proceso para quitar el precio a la fuerza de trabajo, sacarla del
Desmercantilización
mercado y que siga teniendo el mismo ingreso.
Los programas sociales llegan diferentes estratos de manera diferenciada
Estratificación
en calidad y en cantidad.
Fuente: Elaborado con base en Esping-Andersen (1993 y 2000).

Con base en estos elementos, el autor formula una tipología según la medida en
que la persona se sustrae de la dependencia del mercado como mecanismo de
regulación social (desmercadización). Para ello, elabora un índice basado en
cuatro rubros: tipo de beneficios, requisitos de acceso, importancia de los
subsidios y población cubierta. Con base en los resultados obtenidos, clasifica al
Estado de Bienestar en tres niveles: 1) El Estado de Bienestar liberal: ayuda a los
que se comprueba que no tienen medios de vida, y la prestación de bajo rango
está fijada por la propensión marginal a optar por la ayuda social en vez del

30
trabajo. Este enfoque —imperante en EUA, Canadá, Australia y Japón— minimiza
la desmercantilización, limita el alcance de los derechos sociales y construye un
orden estratificado; 2) El Estado de Bienestar conservador: los derechos están
vinculados a la clase y al status social, y se basan en un ideario de la familia
tradicional que excluye a la mujer no trabajadora, da subsidios a la maternidad y
los servicios de ayuda familiar están subdesarrollados. Esta visión impera en
Austria, Francia, Alemania e Italia; y 3) El Estado de bienestar socialdemócrata
basado en el universalismo y la desmercadización de los derechos sociales. Las
prestaciones están extendidas a las clases medias; promueve una igualdad en los
niveles altos y no en las necesidades mínimas. Dinamarca, Holanda, Suecia,
Finlandia y Noruega se encuentran en este caso (Picó, 1996: 45-47; Gelissen,
2002: 33; Esping-Andersen, 1993: 46 y ss).

C. Jones (1993) —New perspectives on the welfare state in Europe— propone

como variable de clasificación los límites y contenidos de la ciudadanía, es decir,
toma como base la definición de los colectivos titulares de las prestaciones: 1) El
modelo escandinavo se centra en la política de pleno empleo y no en la
transferencia de rentas. El Estado es el empleador y redistribuye rentas
universalmente; 2) El modelo bismarckiano asumido por Alemania y Austria se
sustenta en estrategias compensatorias que sustituyen el derecho al trabajo por el
de la seguridad social. El Estado de Bienestar compensa en primera instancia; 3)
El modelo anglosajón adoptado por Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda
donde la política de bienestar es un mecanismo de refuerzo del empleo. El Estado
de Bienestar residual compensa en última instancia; y 4) El modelo meridional
presente en España, Portugal, Grecia e Italia subraya en los hechos el
residualismo y la entrada obligada al mercado de trabajo, pero sin tradición de
pleno empleo (Picó, 1996: 49-52).

En Modelli di solidarietá. Politica y riforme sociali nelle democrazie, M. Ferrera

(1993) establece cuatro sistemas del Estado de Bienestar basado en la orientación
de flujos redistributivos como principio de participación laboral o de la ciudadanía.

31
La modelización refiere el entrecruce de las variables de los sistemas
ocupacionales que privilegian la redistribución horizontal intracategorial —
categoría de renta: jóvenes / viejos, ocupados / desocupados, sanos / enfermos—
y de los sistemas universales que privilegian la redistribución vertical entre los
estratos de renta de toda la población. En otras palabras, los sistemas son
clasificados según la presencia y la preponderancia de los enfoques laborista
(Bismarck) o universalista (Beveridge): 1) Los ocupacionales puros. Francia,
Bélgica, Alemania y Austria iniciaron con sistemas de seguridad social reservado a
algunas categorías de trabajadores dependientes y financiados con
contribuciones. El principio de solidaridad tiene una alta fragmentación
intercategorial e intracategorial. La administración recae principalmente en
organizaciones de empleadores y sindicatos; 2) Los ocupacionales mixtos. En
Suiza, Italia, Holanda e Irlanda se combinan sistemas ocupacionales y
universales, siendo el primero dominante aunque existe alguna cobertura basada
en el principio de ciudadanía. Los beneficios están fuertemente ligados a la
posición laboral; 3) Los universales mixtos. En Gran Bretaña14, Canadá y Nueva
Zelanda se desarrollan sistemas aseguradores públicos nacionales de medios
comprobados (means-tested) transformados después de la II Guerra Mundial en
planes de seguridad social de amplia cobertura y prestaciones homogéneas; y 4)
Los universales puros. En Finlandia, Dinamarca, Noruega y Suecia se cubre con
beneficios mixtos a toda la población residente como derecho ciudadano. Existe
una fuerte estructura organizacional y se financia vía fiscal (Gelissen, 2002: 35 y
Picó, 1996: 48-51).

Este modelización retoma algunas ideas de Leibfried de 1992, aunque éste utiliza
como indicadores centrales la política contra la pobreza y los derechos
proclamados. También se encuentran similitudes con la modelización de Bonoli
(1997), de Castles y Mitchell (1993) en cuanto al nivel de gasto social, y de Korpi y
Palme basada en la titularidad del derecho (vid Gelissen, 2002: 33–36).

32
En El nuevo modelo de prestaciones sociales en América Latina, F Filgueira
(1997) sostiene que para caracterizar el Estado de Bienestar en América Latina es
importante considerar dos variables fundamentales: los recursos (cuánto se
gastan y cómo se gastan) y la cobertura. “El desarrollo de las políticas de
bienestar debe ser entendido en el marco del peculiar desarrollo económico y
político de la región y de las heterogeneidades nacionales concretas.” (Filgueira
1997: 79). Con base en este concepto el autor desarrolla la siguiente tipología: 1)
El universalismo estratificado (modelo cercano al conservador de Esping-
Andersen), donde se otorga protección a la mayor parte de la población mediante
sistemas de seguro social. Existe una estratificación de beneficios, condiciones de
acceso y rango de protección en materia de seguro social. Los grupos mejor
situados para defender sus beneficios son los que se apropian de la mayor parte
de las rentas. Uruguay, Argentina y Chile se ubican en este caso; 2) Los
regímenes duales. Persiste el control patrimonialista. No hay cobertura universal
del seguro social, ya que un sector poblacional no tiene cobertura garantizada.
Existe cobertura universal en educación primaria y cobertura estratificada en
salud. La heterogeneidad regional determina la cobertura. El bajo desarrollo
democrático ha permitido esta dualidad. Hay tendencias hacia la privatización, la
elevación de la edad de retiro y el seguro popular. En este rubro se ubican Brasil y
México; y 3) Los regímenes excluyentes. Son sistemas elitistas en seguro social y
duales en educación. Se presenta una heterogeneidad de la estructura social, alta
concentración del ingreso y escasa participación del Estado en la disminución de
las desigualdades. Es el caso de República Dominicana, Guatemala, Honduras, El
Salvador, Nicaragua, Bolivia y Ecuador (Filgueira 1997: 83-93).

Los modelos institucionales resaltan la cobertura y modalidades de la función

distributiva y redistributiva en el conjunto social. Sin embargo, también debe
considerarse la dimensión de la participación de la sociedad en el proceso de
diseño, decisión, ejecución y evaluación de la política social (eje horizontal).

33
Existe una distinción conceptual entre un Estado de Bienestar Integrado o
Corporatista (EBI) y un Estado de Bienestar Pluralista o difEreciado (EBD). En el
rubro de la economía el EBD regula desde la demanda y el EBI desde la oferta y
la demanda; en materia de bienestar social, el EBD considera que es una
provisión social de un área relativamente autónoma, y el EBI reconoce e
institucionaliza la interdependencia e interrelación entre lo económico y lo social;
en el área política, el EBD se caracteriza por el pluralismo de grupos de interés y
el EBI por un pluralismo centralizado. En resumen, el corporatismo se diferencia
del Estado de Bienestar puro en dos aspectos: a) la política social y la política
económica están íntimamente relacionadas y tienen que estar coordinadas, y 2) el
corporatismo ve la integración sistémica como algo relacionado con la integración
social (Mishra, 1992: 161-170; Pérez, 1996: 120).

El Estado de Bienestar Corporatista (EBI) postula mecanismos de negociación y

regulación de las esferas económica y social. Los parámetros pruincipales son las
experiencias de un sistema centralizado de negociación colectiva (Suecia) y de
instituciones de coordinación social (Austria). Los resultados en el equilibrio de
intereses entre el mercado (ganancia) y el trabajo (bienestar) es que las
negociaciones en el largo plazo permiten disminuir las tensiones sociales y evitar
crisis económicas, ya que regulan los términos del empleo y las prestaciones
sociales. El eje de este esquema corporatista es la incorporación de los grupos
económicos y laborales más fuertes en la toma de decisiones y, por tanto, del
elemento de consenso y corresponsabilidad en el desarrollo de las sociedades
(Mishra, 1992: 248-249).

La visión corporatista no es la misma del corporativismo tradicional. El

corporativismo alude a una colaboración autoritaria entre los intereses de
trabajadores y empresarios integrados de forma obligatoria en asociaciones
sectoriales monopólicas. El corporatismo es propio de sistemas democráticos, se
sustenta en el reconocimiento de la libertad de asociación y, por tanto, en la
posibilidad de los ciudadanos de articular, expresar y defender libremente sus

34
intereses. La relación entre corporatismo y Estado del Bienestar es de
concertación social. Esta noción se ha desarrollado a partir de la observación de
formas de negociación centralizada entre sindicatos, patronal y gobierno en
distintos países (Holanda, Austria, Suecia) (Pérez, 1996: 123-129).

Este enfoque ha permitido una visión más amplia de las consecuencias de la

actividad estatal. Sin embargo, su viabilidad está sujeta a tres acuerdos o
premisas fundamentales: 1) considerar la naturaleza capitalista de las economías
occidentales en tanto sistema de producción y distribución; 2) considerar al Estado
de Bienestar en su relación con todo el marco institucional; y 3) analizar la política
social desde las perspectivas institucionales y grupales, es decir, que el Estado de
Bienestar debe considerar sus funciones (provisión de servicios) y los intereses
subyacentes (Mishra, 1992: 256 y ss).

La tendencia corporatista se refiere de forma genérica a la importancia creciente

de los actores colectivos en los procesos de articulación y representación de
intereses, en la gestión colectiva del conflicto y en otros procesos de
reestructuración social (Pérez, 1996: 119-120). Las razones que justifican la
propuesta de un Estado de Bienestar en su forma corporatista es que los acuerdos
de este tipo, al incorporar a los grupos con mayor poder económico en el proceso
de toma de decisiones, tienen el mérito de ayudar a la extensión de la idea de
responsabilidad colectiva en el mantenimiento del sistema (Mishra, 1992: 246). A
partir de esta concepción como marco referencial de diálogo y conciliación de
intereses sociales contrapuestos, es posible incorporar una nueva dimensión de
participación social: la dimensión ciudadana.

Es de considerar que el Estado de Bienestar debe asumir una función reguladora

de los derechos individuales y sociales, donde prevalezca el interés general sobre
los intereses grupales. Los ciudadanos deben ser considerados como sujetos
activos de ambos derechos, de sus derechos individuales y de sus derechos
sociales.

35
La actitud pasiva del ciudadano (cliente) o una actitud activa (ciudadano)
determina los límites reguladores del Estado. El modelo cliente concibe a las
personas como clientes individuales: reduce su espacio a temas micro en la
regulación del consumo y limita su participación a procesos de información
verticales. El modelo ciudadano propicia que las personas sean escuchadas:
participan en la gestión y en la resolución de sus problemas. Es un proceso de
control ciudadano que requiere de un diseño institucional de los entes reguladores
con los elementos siguientes: 1) definición de los procesos regulatorios; 2) un
marco regulatorio claro y sencillo; 3) cumplimiento de los presupuestos de
autonomía del ente regulador (normas, órganos directivos, criterios de designación
y remoción, origen de los recursos); 4) distinción precisa entre las funciones de los
entes reguladores; y 5) mecanismos institucionales de interacción entre el ente
regulador y los ciudadanos (Barbara, 2000: 6-8).

El corporatismo promueve un Estado de Bienestar que fomente activamente la

igualdad económica y social, y el diseño colectivo de las políticas públicas (Mishra,
1992: 227-233).

Considerando ambas dimensiones de los modelos institucionales —cobertura de

la política social y participación de la sociedad en la política social—, se pueden
ubicar semejanzas en la forma de agrupar las distintas categorías. Si se retoman
los rasgos más significativos de cada propuesta se puede conformar un esquema
homogéneo alineado en cuatro categorías con base en los principios que los
motivan, los objetivos fundamentales que persiguen, los derechos garantizados y
el monto y origen del gasto social. En el cuadro siguiente se resumen estos
conceptos.

36
 Modelos institcionales
Propuestas de Gelissen, Jones, Ferrera, Castles–Mitchell, Liebfried, Bonoli, y Korpi–Palme

Jones Bismarckiano Franja Latina Anglosajones Escandinavo

Ferrera Ocupacional puro Ocupacional mixto Universales mixtos Universales puros
Esping-Andersen Conservador Liberal Socialdemócrata
Institucional
Montoro Adquisitivo ejecutivo Residual Modelo total
redistributivo
Filgueira (América Universalismo
Dual Excluyente
Latina) estartificado
Otros Institucional Rudimentario Residual Moderno
Administración en Administrados por
Administrados por
organizaciones de sistemas aseguradores Administración estatal
Administración sistemas aseguradores
empleadores y públicos nacionales integrada (EBI)
públicos y privados (EBD)
sindicatos (EBD) (EBD)
Derecho ocupacional. Seguridad básica
Basado en la membresía
Ingreso–beneficio basada en ciudadanía
o en contribución a tasa Principio de necesidad
Protección (o contribución).
Principio nivelada. Protección Universalismo y
estratificada Sistemas elitistas y
parcial de la seguridad desmercadización d
vinculada a la clase y heterogéneos. Ayuda a
social
al status quien no tiene medios
Instituciones son
Crecimiento Crecimiento económico.
complemento de la
económico. Emplea el mercado y Pleno empleo como primer
economía. Persiste
Objetivo Compensa el Estado apoya la familia. recurso, después
residualismo y
y después emplea Después compensa el compensa
mnecesidad de ingreso
como ùltimo recurso Estado
laboral
Trabajo y bienestar Transferencias de
Derecho a Seguridad social Trabajo y bienestar socal
proclamados rentas

Alto porciento de
Bajo porciento de

Alto porciento de
gasto social gasto social
Bajo porciento de
gasto social financiado
financiado por financiado por gasto social financiado
por contribuciones
Gasto social contribuciones contribuciones por contribuciones

Bajo gasto social

Alto gasto social
Bajo gasto social
Alto gasto social como
como porciento del
como porciento del como porciento del porciento del PIB
PIB
PIB PIB
Raíz Bismarck Bismarck Beveridge Beveridge
Fuentes: Elaborado con base en datos de Gelissen, 2002: 33 y ss; y Picó, 1996: 49.

Con base en esta agrupación su deduce un modelaje institucional que condensa

las principales características propuestas: 1) El modelo residual o excluyente que
responde a una visión liberal. El Estado prioriza el crecimiento económico y
compensa después vía transferencia de rentas. Destina bajos montos de gasto
social financiado por contribuciones. El concepto de protección social retoma la
idea de Beverdige de seguridad basada en la ciudadanía (o en la contribución),
pero sólo considera como beneficiarios a quienes no tienen medios; 2) El modelo
bismarckiano o ocupacional puro. Es una visión conservadora de la política social.

37
En este esquema el Estado también prioriza el crecimiento económico y
complementa a través de la seguridad social como derecho vinculado al trabajo.
Es una protección social estratificada vinculada a la clase y al status con presencia
de instituciones ex profeso. Tiene un alto gasto social financiado por
contribuciones; 3) El modelo ocupacional mixto o dual donde coexisten los
principios de protección social de Bismarck y Beveridge. Están establecidos los
derechos al trabajo y al bienestar social. Sin embargo, su orientación es
fundamentalmente complementaria de la economía y los beneficios se vinculan a
la membresía o la contribución. La protección de la seguridad social es parcial. Se
destina un bajo gasto social mayoritariamente financiado por contribuciones; y 4)
El modelo universal puro o total. Es un enfoque moderno de la seguridad social
basado en el principio de necesidad de Beveridge. El Estado promueve políticas
de pleno empleo y después compensa mediante prestaciones de cobertura
universal en atención a los derechos al trabajo y al bienestar social. Destina
montos elevados de gasto social financiado en su mayoría con recursos fiscales.

1.3.3 Condensación de modelos históricos e institucionales.

Con base en las propuestas condensadas de los modelos históricos y de los

modelos institucionales tenemos un espectro que nos permite establecer
semejanzas entre ambas categorizaciones. En ambos casos el modelo residual
deriva de una ideología liberal convencida de una participación estatal esporádica
en apoyo a sectores desfavorecidos por las disfunciones del mercado y la familia.
Un segundo paralelismo, menos evidente que el anterior, se establece entre las
categorías liberal progresista y ocupacional mixto. En los dos casos la política
social tiene una función complementaria del mercado y la familia, pero su
cobertura se amplía hacía sectores en riesgo de marginación o partícipes en el
financiamiento de los beneficios. Una tercera analogía es entre las categorías
socialdemócrata remunerativa y bismarckiana al señalar la función compensatoria
del mercado de la política social mediante provisión de seguridad social orientada

38
al sector laboral. La cuarta afinidad es entre las clasificaciones de socialdemócrata
liberal y universal puro en tanto que se sustentan en el principio de necesidad para
otorgar beneficios de cobertura universal al ciudadano.

Modelos históricos Modelos institucionales

Enfoque conservador.
Intervención estatal temporal vía
transferencia de rentas a
Residual sectores pobres e indigentes
para garantizar igualdad de
oportunidades en el ejercicio de
los derechos
Enfoque de resarcimiento de las
disfunciones del mercado vía
transferencia de rentas a
Liberal
sectores sociales en riesgo.
progresista
Otorga igualdad de
oportunidades para el mercado
laboral y atiente conflictos
Enfoque de compensación del
mercado a través del derecho a
Socialdemócrta prestaciones sociales al sector
remunerativo laboral, básicamente. Busca
mejorar el bienestar familiar por
esfuerzo contributivo
Principio de necesidad social
mediante el derecho ciudadano
Socialdemócrata
a recibir prestaciones
liberal
universales para aumentar la
calidad de vida.
Visión liberal.
Estado prioriza crecimiento económico
y compensa vía transferencia de
Residual o
rentas. Seguridad a quienes no tienen
excluyente
medios basada en la ciudadanía. Bajos
montos de gasto social financiado por
contribuciones.
Coexisten ideas de Bismarck y
Beveridge.
Orientación complementaria de la
Ocupacional
economía. Beneficios por membresía o
mixto o dual
contribución. Protección parcial. Bajo
gasto social financiado por
contribuciones
Visión conservadora.
Estado prioriza el crecimiento
económico y complementa con
Bismarckiano o
seguridad social laboral. Protección
ocupacional puro
social estratificada con instituciones ex
profeso. Alto gasto social financiado
por contribuciones
Enfoque moderno.
Estado promueve pleno empleo y
Universal puro o compensa con prestaciones
total universales. Principio Beveridge y
derechos al trabajo y bienestar social.
Alto gasto social financiado vía fiscal.

Con base en estas similitudes, se puede intentar una ubicación de los modelos en
el cuadrante de los ejes de la política social. El modelo residual tiene por definición
una cobertura mínima y no requiere de la participación directa de la sociedad,
aunque en algunos países (anglosajones) intervienen diversas estructuras
institucionales con legitimidad democática en el diseño de la política social: en el
eje vertical se ubica en la parte baja y en el eje horizontal transita según el caso de
cada país. El modelo liberal progresista o dual amplía la cobertura a algunos
sectores en riesgo y considera la participación de los contribuyentes: en el eje

39
vertical se ubica en la parte media–baja y en el horizontal tiende a involucrar a
algunos sectores de beneficiarios. El modelo remunerativo o bismarckiano la
cobertura abarca mínimamente al sector laboral e involucra en el diseño y
ejecución de la política social a los representantes de los trabajadores y
empresarios: en el eje vertical se ubica en la parte media–alta y en el eje
horizontal tiende hacia un perfil de mayor participación de la sociedad. El modelo
socialdemócrata liberal o universal puro la cobertura es a toda la ciudadanía y
conlleva un alto grado de participación de la sociedad a través de mecanismos e
instituciones ex profeso, así como de estructuras gubernamentales y sociales con
legitimidad democrática (Estado de Bienestar Integrado o estado de Bienestar
Diferenciado)

Figura 1: Ejes de la política social

Ubicación de los modelos condensados, histórico e institucional

Universalismo

Socialdemócrata liberal o universal puro

Remunerativo o bismarckiano

Autoritarismo Democracia
Liberal o dual

Residual

Residualismo

40
1
“El núcleo común de las formas de comunidad tanto étnicas como nacionales sería la
‘conciencia del nosotros’ fundada en el imaginario parentesco de sangre o identidad cultural
de personas que comparten la creencia de un origen común” (Habermas, 1999: 108).
2
“Ahora bien; como los hombres no pueden engendrar nuevas fuerzas, sino unir y dirigir las
que existen, no tienen otro medio de conservarse que formar por agregación una suma de
fuerzas que pueda exceder a la resistencia, ponerlas en juego por un solo móvil y hacerlas
obrar en armonía [?] “Esta suma de fuerzas no puede nacer sino del concurso de muchos;
pero siendo la fuerza y la libertad de cada hombre los primeros instrumentos de su
conservación, ¿cómo va a comprometerlos sin perjudicarse y sin olvidar los cuidados que se
debe? Esta dificultad, referida a nuestro problema, puede enunciarse en estos términos:
‘Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja de toda fuerza común a la
persona y a los bienes de cada asociado, y por virtud de la cual cada uno, uniéndose a
todos, no obedezca sino a sí mismo y quede tan libre como antes’. Tal es el problema
fundamental, al cual da solución el Contrato social”. Es pues, “la enajenación total de cada
asociado con todos sus derechos a toda la humanidad” (Rousseau, 1993: 47-48).
3
“El hombre tiene una inclinación a entrar en sociedad; porque en tal estado se siente más
como hombre, es decir, que siente el desarrollo de sus disposiciones naturales. Pero
también tiene una gran tendencia a aislarse; porque tropieza en sí mismo con la cualidad
insocial que le lleva a querer disponer de todo según le place y espera, naturalmente,
encontrar resistencia por todas partes, por lo mismo que sabe hallarse propenso a
prestársela a los demás” (Kant, 1987: 46).
4
“Desde el principio de la historia, nos encontramos siempre la sociedad dividida en
estamentos, dentro de cada uno de los cuales hay a su vez, una nueva jerarquía social con
grados y posiciones? Hoy y cada vez más abiertamente, toda la sociedad tiende a
separarse, en dos grandes grupos enemigos, en dos grandes clases antagónicas: la
burguesía y el proletariado”. Marx y Engels, 1980: 9).
5
Spencer, Herbert (1908). The principles of sociology. Vol. 1. Nueva York. Appleton. Tomado
de Ritzer, 1999: 156.
6
Ver Durkheim, 2002: Capítulos II y III. Durkheim refiere dos tipos de sociedad: las de
solidaridad mecánica y las de solidaridad orgánica. En las culturas tradicionales con una
reducida división del trabajo hay una solidaridad mecánica (experiencias comunes y
creencias compartidas) sustentada en el consenso y la similitud de creencias. Mientras que
la especialización del trabajo y la consecuente diferenciación social en las culturas
desarrolladas produce una solidaridad orgánica donde la unidad se da por la
interdependencia económica de las personas y el reconocimiento de la importancia de la
aportación ajena. La reciprocidad económica y dependencia mutua sustituyen las creencias
compartidas como base del consenso social.
7
“El funcionalismo recalca la existencia de un consenso moral para el mantenimiento del
orden y la estabilidad social. El consenso moral se da cuando la mayoría de las personas de
una sociedad comparten los mismos valores” (Giddens, 2002: 45). Esta corriente enfatiza los
valores de cohesión social sobre los que conducen a la división o conflicto.
8
Para Weber, en las sociedades tradicionales la religión y las costumbres definen los
componentes principales de las actitudes y valores, y en las sociedades modernas el
componente es la racionalización creciente de áreas vitales (Giddens, 2002: 42).
9
En realidad, es una referencia a un conjunto de disposiciones normativas: 1. Ley de Pobres
de 1601. El Estado reconoce la ayuda legal a los pobres a través de las parroquías (casa de

41
 pobres) y el trabajo obligatorio a los pobres con capacidades. 2. La Ley de Avecindamiento
de 1662: la vecindad debía proveer ayuda a los miembros que no pudiesen mantenerse por
sí mismos. 3. La Gilbert’s Act de 1782: apoyo a las personas con posibilidades de trabajar
para alcanzar una posición independiente. 4. La Ley de Speenhamland de 1785: subsidios
monetarios directos a los trabajadores en relación con el núcleo familiar y el precio del pan.
5. La Enmienda de la Ley de Pobres de 1834: reducción de la ayuda al mínimo, cancelación
de la ayuda a quienes se valen por sí mismos y desaliento al crecimiento poblacional. A
pesar de estas disposiciones, la pobreza es alarmante. Hobsbawm “señaló que la vida para
la clase trabajadora era mísera, pobre, sórdida, envilecedora, breve y ante todo insegura”
(Palacios, 2005: 139-146).
10
Alemania establece un sistema tripartito de seguros sociales contra enfermedad, accidentes
y vejez: 1) Sistema de seguros de enfermedad en 1883: sociedades de socorro mutuo de
contribución bipartita para los trabajadores de la industria; 2) seguro de accidentes en 1884
financiado por los empresarios para los trabajadores de seis industrias, posteriormente
ampliado a las ramas de la industria, el comercio y la agricultura; 3) el seguro de invalidez y
vejez en 1889 que otogaba pensiones a los setenta años en proporción al número de
contribuciones de carácter tripartita; y, décadas después; 4) el seguro de desempleo en
1927. La seguridad social se introduce en Austria-Hungría en 1887, en Suecia en 1991, en
Noruega en 1894, en Dinamarca y Francia en 1898, en Bélgica en 1903, en Italia en 1905,
en Suiza en 1906 y en Gran Bretaña en 1908 (Palacios, 2005: 153 – 157).
11
“Bien es todo aquello cuyo consumo genera utilidad? [y] mal es todo aquello que genera
desutilidad. Los bienes y los males? pueden ser públicos o privados. La diferencia estriba
en su divisibilidad: los bienes o los males públicos no son divisibles [?] y, por tanto, los
individuos los consumen colectivamente; mientras que los bienes o males privados sí son
divisibles y, por tanto, los individuos los consumen individualmente” (Bazúa y Valenti,
1993:16-17). En un estado liberal democrático el estado de derecho es un bien público
insustituible (división de poderes, economía con participación de diferentes actor sociales).
12
“La responsabilidad del Estado de Bienestar se dirigía a garantizar la cobertura universal y
gratuita de los servicios básicos de salud y educación; cubrir los riesgos sociales vincualdos
o no al trabajo, que provocaba el desempleo, las discapacidades, enfermedades, la muerte,
además se proveía el cuidado infanrtil, los servicios de maternidad y la capacitación laboral;
así mismo, garantizaba políticas de salarios mínimos y regulaciones de empleo que
acotaban la capacidad de los empleadores para alterar el tamaño de su fuerza de trabajo”
(Palacios, 2005: 161). El esquema de Beverige es tripartito, excepto en los casos de
subsidios a los hijos, asistencia sanitaria y rehabilitación, que son a cargo del Estado.
13
Esta modelización es de Offe y Lenhardt (1979): 1) modelo formalista que prescribe sin
importar el resultado obtenido; 2) modelo normativo que prescribe y, además, constata la
diferencia entre la norma y el resultado; y 3) modelo materialista que considera el
planteamiento y resultado de la política social con base en la trama de relaciones sociales de
clase y poder (Montoro 1997: 45; Picó, 1996: 53).
14
Gran Bretaña es el mejor ejemplo de este tipo: Entre 1945 y 1948 edifica un sistema público
de protección fuertemente integrado, organizativamente y universalista: Nacional Health
Service (1945): para la asistencia sanitaria en especie extendido a toda la ciudadanía;
Family Allowances (1945) o subsidios familiares a toda la ciudadanía; Nacional Insurance
(1946) prestaciones económicas (pensiones, indemnizaciones económicas de enfermedad y
de desempleo) extendido sólo a la población activa; Nacional Assistence (1948) para el
sostenimiento de medios comprobados (means-tested) de la renta de ciudadanos
necesitados. En años posteriores se atenúan los requisitos laborales para acceder al

42
 Nacional Inssurance y en 1970 se introduce la pensión universal para mayores de 80 años
(Picó, 1996: 50-51).

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Capítulo 1
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