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Expediente: --1224-1983
Tribunal: Superior Tribunal de Justicia
Competencia: Originaria
Fecha: 05/06/1984
Libro de Acuerdos: 33
N° de Registro: 72

Voces Jurídicas
AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA; CADUCIDAD; CONTRATO DE
OBRA PUBLICA;

TEMAS: ACTO ADMINISTRATIVO. RECURSOS ADMINISTRATIVOS.


AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA. REQUISITOS. PLAZO PARA
INTERPONER RECURSOS. VENCIMIENTO DEL TÉRMINO. FALTA DE
INTERPOSICIÓN DEL RECURSO. ACTO ADMINISTRATIVO FIRME. ALCANCES.
RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO. CADUCIDAD. PRESCRIPCIÓN. CONTRATO
DE OBRA PÚBLICA. CERTIFICADOS DE OBRA. RESOLUCION ADMINISTRATIVA.
RECHAZO DEL RECURSO.

(Libro de Acuerdos Nº 33 Fº 206/226 Nº 72). San Salvador de Jujuy, República


Argentina, a los cinco días del mes de julio de mil novecientos ochenta y cuatro,
reunidos en la sala de Acuerdos del Excmo. Superior Tribunal de Justicia, los
señores Vocales titulares doctores Raúl Octavio Noceti, Pablo Luis Damiano,
Oscar Agustín del Valle Galíndez, Ernesto Clemente Wayar y Amado Roberto
Cura, en ACUERDO PLENARIO, vieron el Expte. Nº 1224/83, caratulado:
“Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción: José Cartellone
Construcciones Civiles S.A. c/ Poder Ejecutivo de la Provincia de Jujuy”.

El doctor Noceti, dijo:

José Cartellone Construcciones Civiles S.A., a la que en adelante designaré


como la empresa, fue adjudicataria de una obra pública, por contratos
celebrados el 2 de febrero de 1972 y el 27 de noviembre de 1975, actuando
Agua y Energía Eléctrica como mandataria de la provincia de Jujuy. Como los
pagos de los certificados se hacían con un atraso promedio de cuatro meses
respecto de las fechas contractuales, se llegó a un arreglo por los intereses
correspondientes a la demora con más la actualización por desvalorización de la
moneda de acuerdo a la ley 21392, aplicable al caso en virtud de lo establecido
por el pliego de condiciones y en el contrato. Por ello, el 5 de marzo de 1981, se
firma un convenio entre esa sociedad de estado como mandataria de la
provincia de Jujuy y la empresa, a la que se le reconoce adeudar la suma de
cincuenta y cinco mil millones de pesos (de la ley 18188), por aquellos
conceptos, estableciéndose, además, la forma de pago. Como según la
empresa, hubo una demora en el cumplimiento de lo pactado porque la
actualización se había calculado hasta el 31 de enero de 1981 y los pagos se
efectuaron el 5 y 11 de marzo de ese año, se reclamó por la diferencia. El
Ministro de Economía, por resolución Nº 104-H, del 28 de mayo, le reconoce y
autoriza a incorporarla en los certificados de reajustes mensuales provisorios.

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Con posterioridad, el 17 de junio de ese año, el mismo Ministro, por la


resolución Nº 218-H, deja sin efecto la anterior, por considerar que el convenio
del 5 de marzo fijó en forma definitiva las obligaciones de las partes,
comunicándosela en el mismo día al representante de la provincia en la
Inspección de Obras de la presa Las Maderas y el Inspector de las mismas, por
notas Nº 212 y 213, respectivamente. El 17 de septiembre, siempre del mismo
año, la empresa se dirige al Gobernador de la Provincia, según la nota cuya
copia obra de fs. 5 a fs. 12 de autos, manifestando que la resolución 104-H-81
la ha reconocido definitivamente, con el carácter de cosa juzgada, el derecho a
percibir lo reclamado; que la resolución 218-H-81, viola ese principio de la cosa
juzgada y la priva de un derecho de propiedad; y que la misma vulnera además
el principio de buena fe en la ejecución contractual, razón por la cual, en
concreto se solicita “se disponga se deje sin efecto la resolución 218-H-81 y se
ordene se nos abone de inmediato las sumas que se nos adeudan conforme a lo
dispuesto por la resolución 104-H-81 con más la indexación e intereses que
corresponden a la fecha del efectivo pago”. El Gobernador, por nota Nº 55-G,
del 21 de octubre le contesta a la empresa denegando lo solicitado, según el
instrumento arrimado a fs. 13 de autos.

El año siguiente, el 14 de diciembre de 1982, la empresa por su representante y


con el patrocinio letrado del doctor José Roberto Dormí, se dirige al Gobernador
de la Provincia, en ejercicio del derecho que le acuerda el art. 12 de la Ley
Procesal Administrativa (Nº 1886) para promover reclamación administrativa
previa (se cita el art. 7º del Código en lo Contencioso Administrativo) para que
la provincia de Jujuy le reconozca lo adeudado, según se dispusiera en la
resolución 104-H-81, luego revocada por la 218-H-81, reclamación esa que da
origen al Expte. Nº 2307, letra C, año 1982, del Ministerio de Economía,
agregado por cuerda floja. En su trámite, a pedido de Fiscalía de Estado, se
agrega fotocopia autenticada de la notificación a la empresa de la resolución
218-H, que se cumple por orden de servicio Nº 306, del 24 de julio de 1981 y
en la persona de su representante técnico (fs. 46 del expediente) y de su
contestación, según nota de pedido Nº 501, del 28 de julio (fs. 48). Luego
dictamina el doctor Pedicone como abogado auxiliar de Fiscalía, quien se
pronuncia para que no se haga lugar a la reclamación administrativa por
extemporánea, criterio éste que es compartido por su titular (fs. 53 y vta.). Por
fin, el Gobernador de la Provincia, por decreto del 22 de marzo de 1983, Nº
835-H “rechaza por extemporánea la reclamación administrativa interpuesta por
la empresa José Cartellone Construcciones Civiles S.A.”, decreto que se le
notifica el 28 de marzo de ese año en el domicilio legal constituído (fs. 55).

Tales son los antecedentes de éste juicio, según las actuaciones administrativas
cumplidas.

El 21 de abril de 1983, el doctor Vicente Cicarelli, como apoderado de la


empresa y con el patrocinio letrado del Doctor José Roberto Dormí, interpone
recurso o acción contencioso administrativa de plena jurisdicción en contra del
Poder Ejecutivo de la Provincia, a los efectos de que se revoque el decreto Nº
8735-H y se reconozca la indemnización reparatoria que se impetra. Señala los
presupuestos procesales de la acción y los sustanciales, para referir a los
antecedentes de su recurso; luego invoca el derecho, ofrece prueba, deja
planteado el caso federal y peticiona en concreto que se haga lugar a la
demanda en todos sus términos y con costas. Previo dictamen del señor Fiscal,
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el 9 de agosto de 1983, el Tribunal declara que, en principio, el asunto es de su


competencia y manda correr traslado de la demanda al Poder Ejecutivo. En su
representación comparece del doctor José María Palomares, procurador fiscal,
para oponer la excepción previa y de especial pronunciamiento que autoriza el
art. 39 inc. b) del Código en lo Contencioso Administrativo, es decir la
incompetencia del Tribunal. La fundamenta en el hecho de no haberse agotado
previamente la vía admini9strativa, encontrándose la actora en la imposibilidad
de hacerlo al momento de la promoción de su recurso. Luego se extiende en
argumentos que supone le asisten y ofrece prueba. Señala, además, que el
escrito de demanda en verdad carece de patrocinio letrado porque el doctor
Dormí no se encuentra habilitado para ejercer la profesión en esta jurisdicción
local ya que no se encuentra inscripto en la matrícula correspondiente. Termina
solicitando se haga lugar a la excepción y se rechace el recurso con costas.
Sustanciada la excepción, comparece el doctor Vicente Cicarelli para oponerse a
su progreso, dando sus propios fundamentos. El incidente se abre a prueba
quedando producidas las que ofreciera la actora, pues los expedientes
administrativos ya se encontraban agregados desde que se opusiera la
excepción previa. El 26 de marzo de 1984 se integra el Tribunal, según su
nueva composición y puestos los autos en secretaría, a los fines del art. 44 de
mismo Código, solo la demandada, representada ésta vez por el procurador
fiscal doctor Gustavo Enrique Fiad, informa sobre el mérito de la prueba. El 6 de
abril próximo pasado, se llama autos para resolver y al quedar firme y
ejecutoriada esa providencia, me traen el expediente a estudio el día 17 de ese
mes de abril.

Tal la cronología de las actuaciones cumplidas ante éste Tribunal.

Antes de adentrarse en la esencia de la excepción planteada, estimo necesario


fijar la postura jurídica de ambas partes, reseñando sus argumentaciones.

La demandada sostiene que el acto recurrido no da lugar al recurso tentado,


puesto que no se agotó la vía administrativa en la oportunidad debida. Refiere
que el decreto impugnado –Nº 835-H-1983, que denegara por extemporánea la
reclamación administrativa, es una reproducción y consecuencia de la resolución
ministerial Nº 218-H-81, la que se encuentra firme y consentida por la actora.
Siendo así, argumenta, el recurso de autos es improcedente, en razón de que
oportunamente no se agotó la vía administrativa al no interponerse en contra de
esa resolución los recursos de revocatoria y jerárquico que autoriza la Ley
Procesal Administrativa. La actividad posterior del accionantes, es
extemporánea, pues cuando formula su reclamación administrativa, habían
caducado todos sus derechos, por el solo vencimiento de los plazos para deducir
aquéllos recursos y según está dispuesto en el art. 45 de las misma ley. Aceptar
lo contrario –agrega- sería admitir que no existe seguridad jurídica alguna para
el Estado, atento a que, en cualquier momento, mediante una simple petición y
en forma indefinida, se podría pretender reabrir todo un proceso administrativo
concluido al haberse consentido un acto, que si bien no era definitivo, quedó
luego firme por la pasividad de la actora.

El accionante, por su parte, sostiene que se agotó la vía con el reclamo


administrativo previo denegado por el Poder Ejecutivo (acto definitivo y que
causa estado), lo cual habilitó la instancia precisamente por interpelación del
art. 7º del Código en lo Contencioso Administrativo cuando expresa “aunque se
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trata de una resolución de carácter general, el interesado deberá previamente


entablar la reclamación administrativa”, que es precisamente lo que se hizo.
Agrega que no se consintió acto alguno de carácter definitivo y que cause
estado, pues los actos de los órganos inferiores al Poder ejecutivo no causan
estado en sentido contencioso o procesal administrativo; y aún cuando se
entendiera que el acto del órgano inferior fue consentido, la denegación formal
y definitiva posterior del Poder Ejecutivo, rehabilita los plazos para la acción
contenciosa administrativa. Sostiene luego que si se estimara que el plazo de
caducidad se ha operado por haberse consentido actos de órganos inferiores,
sería inconstitucional la interpretación entre tanto el Poder Ejecutivo es
unipersonal y tiene a su cargo la administración general de la provincia y puede
y debe resolver sobre actos de sus inferiores, en ejercicio del control
administrativo de legitimidad, de oficio o a petición de parte, como en el caso
concreto, merced a una reclamación administrativa. No habiendo acto
administrativo definitivo –afirma- que son los que producen la caducidad de la
acción, puede intentarse en cualquier tiempo, antes de la prescripción, la
reclamación previa para agotar la vía y promover la acción: sólo así, son
compatibles entre sí, procesal y sustancialmente, los institutos de la caducidad y
la prescripción. Bueno es considerar, dice más adelante, que la “resolución
nueva”, el decreto 385/83, no es reproducción de la anterior, la resolución
ministerial, pues mientras aquella se instrumentó en un decreto, ésta constituye
una resolución, que no causa estado. Además, dicho decreto no es idéntico ni
reproduce literalmente la referida resolución ministerial, pues se invocan hechos
jurídicos nuevos en la reclamación administrativa previa. Por último, cree haber
demostrado que la situación debe enfocarse, antes que por la fría letra y liviana
lectura de los arts. 4, inc. e) y 5 del Código, por la reflexiva consideración de su
congruencia con los arts. 3º, inc. b), 6, 7 y 9 del mismo y 103 de la
Constitución de la Provincia, haciendo prevalecer la plenitud del orden jurídico.

Antes de seguir adelante, creo conveniente determinar con precisión las


siguientes circunstancias:

1. El día 26 de mayo de 1981, el Ministro de Economía de Jujuy, por resolución


Nº 104-H, reconoce lo reclamado por la empresa actora, en orden al pago de la
actualización de algunos intereses debidos por la demora en cancelar
certificados emitidos por la ejecución de una obra pública.

2. El día 17 de junio de 1981, el mismo Ministro, la deja sin efecto por su


resolución Nº 218-H.

3. El 24 de julio de 1981, ésta nueva resolución se notifica al representante


técnico de la empresa, por orden de servicio Nº 306.

4. El día 28 de julio de 1981, la empresa contesta, por nota de pedido Nº 501 y


formular reserva de derechos.

5. El 17 de septiembre de 1981, la empresa se dirige al Gobernador de la


Provincia, para solicitar se deje sin efecto la resolución Nº 218-H y de inmediato
se le abone lo debido.

6. el 21 de octubre de 1981, el Gobernador por nota Nº 55-G le contesta a la


empresa denegando lo solicitado.
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7. El 14 de diciembre de 1982, la empresa promueve reclamación


administrativa previa para que la provincia de Jujuy le reconozca lo adeudado
según se dispusiera por esa resolución Nº 104-H.

8. El 22 de marzo de 1983, el Gobernador por decreto Nº 835-H, rechaza la


reclamación administrativa por extemporánea.

9. La demandada sostiene que la resolución del Ministerio, del 17 de junio de


1981, que fuera notificada a la empresa el 24 de julio, no fue cuestionada por
los recursos previstos en la Ley Procesal Administrativa; que siendo así la vía
administrativa quedó consumida con esa resolución; que por ello, además, ha
caducado el derecho de la empresa para promover el recurso de autos; y que la
reclamación administrativa, intentada más de un año después y denegada por
extemporánea, no rehabilita los plazos para la acción contencioso
administrativa.

10. A su vez, la actora sostiene lo contrario, afirmando que los plazos no han
caducado por cuanto la vía administrativa no se agotó con una resolución formal
del Gobernador; y que la reclamación administrativa posterior, denegada luego,
habilita la instancia contenciosa, con mayor razón desde que no se ha operado
la prescripción de su derecho.

Dado los hechos concretamente señalados, resumidas las posiciones


antagónicas de las partes en juicio y teniendo en cuenta las disposiciones tanto
de nuestro Código en lo Contencioso Administrativo, como así también de la Ley
Procesal Administrativa, adelanto mi opinión en el sentido de que la excepción
opuesta por la demandada es procedente y que por lo tanto corresponde
desestimar las pretensiones de la actora ejercidas en esta jurisdicción por la vía
del recurso contencioso administrativo.

Para opinar así, tengo en cuenta que: 1º. La empresa ha consentido la


resolución Nº 218-H del Ministro de Economía, al no deducir en contra de la
misma recurso de revocatoria y luego, si fuera el caso, recurso jerárquico ante
el Gobernador; 2º. De ese modo, no agotó la vía administrativa que habilitara la
instancia contencioso administrativa; 3º. No existe la reclamación
administrativa previa, como una suerte de recurso autónomo, que, en este
caso, rehabilitara el plazo para la acción contencioso administrativa; 4º. Aún si
así no fuera, suponiendo lo contrario, la comunicación de la empresa al
Gobernador, del 17 de septiembre de 1981, importó –en la posición de la
demandada- una verdadera reclamación administrativa previa; 5º. Al haber sido
denegada por la nota Nº 55-G de fecha 21 de octubre de 1981 enviada por el
Gobernador, que tiene plena validez formal por provenir del jefe de la
administración pública local, la empresa no intentó el recurso contencioso
administrativo dentro del plazo legal, lo cual, siempre colocado en su tesis,
volvió a caducar el derecho que tenía; y 6º. No es posible admitir que por una
nueva reclamación administrativa, formulada más de un año después y
denegada por extemporánea, otra vez pueda quedar rehabilitado el plazo para
deducir el recurso de autos.

Me corresponde entonces dar las razones que tengo para opinar como lo hago.

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En primer lugar creo necesario fijar el concepto de autoridad superior, es decir,


determinar cual es la autoridad que en nuestro sistema institucional tiene la
facultad de decidir en última instancia administrativa, ya que la cuestión se
vincula íntimamente con el tema de la consunción de esa instancia.

En la Constitución de la Provincia de Jujuy está dispuesto que el Poder Ejecutivo


es unipersonal, pues se desempeña por un ciudadano, con el título de
Gobernador (art. 79). El “es el jefe de la administración provincial” (art. 92) y
entre otras atribuciones y deberes, tiene la de “conocer originariamente y
resolver en las causas contencioso administrativas, siendo sus resoluciones
apelables ante el Superior Tribunal” (art. 92, inc. 22º). Luego, el Gobernador es
la autoridad superior llamada a decidir en última instancia todas las cuestiones
que se suscitan en la administración provincial.

Aún cuando el tema no viene al caso, no está de más aclarar –para fijar
doctrina- que ese principio no es absoluto.

En efecto, por imperativo del art. 4º de la Constitución Nacional, la provincia ha


organizado su régimen municipal con esa jerarquía, como se establece en la
sección sexta de la Constitución de la Provincia y con autarquía funcional según
se desprende de sus normas y de aquéllas contenidas en la Ley Orgánica de
Municipios (Nº 3198, del año 1975).

Siendo así, una ordenanza municipal, debe considerarse como una decisión
definitiva que no es revisable en sede administrativa, ni ante el Gobernador de
la Provincia (art. 135 de la Constitución de la Provincia). Por otra parte, lo
propio ocurre con las resoluciones administrativas de los intendentes y
presidentes de las comisiones municipales, dictadas en ejercicio de sus
facultades regladas, según lo establece el art. 223 de la Ley Nº 3198. Y no otra
cosa surge del art. 13 del Código en lo Contencioso Administrativo.

Este es, pues, el único límite a la jefatura administrativa que


constitucionalmente ejerce el Gobernador, de tal suerte que su autoridad no
llega a poder revisar las decisiones de las Municipalidades, se trate de
ordenanzas o de resoluciones administrativas.

Luego la vía administrativa queda agotada, cuando se trata de una decisión


tomada en última instancia por el Gobernador, los intendentes y los presidentes
de las comisiones municipales. También, estamos en presencia de acto
definitivo cuando de una ordenanza municipal se trata.

El otro concepto que me interesa precisar, es el que cabe asignar a la llamada


reclamación administrativa, siempre según nuestra propia legislación provincial
contencioso administrativa en vigencia.

A mi modo de ver, la reclamación administrativa, debe entendérsela, en primer


lugar, como un remedio que apunta a cuestionar los actos administrativos
dictados por las autoridades de menor grado, por la vía de los recursos reglados
en la ley procesal, es decir, de revocatoria y jerárquico, debiendo éste ser
reproducido hasta llegar a la última autoridad, que tenga la facultad
constitucional y legal de decidir definitivamente.

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En otro sentido, entiendo que la reclamación administrativa se da para excitar al


poder administrador a fin de que se pronuncie concretamente sobre un hecho o
una omisión, como el modo de agorar la vía administrativa, sea por su
denegación expresa o bien por su denegación tácita como ocurre cuando guarda
silencio por un lapso legalmente determinado.

Y por fin, cuando media una resolución de carácter general, que no se aplica
directamente a persona alguna –como ocurre con los reglamentos-pero que
puede perjudicar sus derechos, también se da la reclamación administrativa
para que por esa vía, recorrida hasta la autoridad final, pueda examinarse en la
instancia administrativa si existe o no un derecho vulnerado.

Por supuesto, cuando la autoridad superior llamada a decidir en la última


instancia de la jerarquía administrativa, resuelve de oficio o a petición de parte
sobre un derecho particular y determinado, la vía administrativa queda agotada
por ese solo hecho y ya no es necesaria la reclamación administrativa previa.

A mi modo de ver, entonces, solo existen esos tres conceptos de la reclamación


administrativa, uno que se concreta en los recursos reglados en la ley procesal
administrativa cuando de los actos se trata, salvo el supuesto arriba señalado;
el otro que apunta a los hechos u omisiones, para provocar su denegación; y el
último que hace a las resoluciones de carácter general que posibilita
individualizar al afectado y con ello examinar su situación particular en la propia
instancia administrativa.

De este modo, doy por sentado, siempre según nuestra legislación vigente, que
la llamada reclamación administrativa, no es un medio autónomo que posibilite
en cualquier momento rehabilitar los plazos y con ello abrir la instancia
contencioso administrativa. Esto podría ser lo deseable –pero hasta tanto no se
modifique el derecho local vigente, debe quedar en ese ámbito.

No es entonces, insisto, una suerte de recurso autónomo o de reclamación


prejudicial, como ocurre cuando se va a promover una demanda contra la
provincia (o la nación, en el otro orden), supuesto éste que a mi juicio nada
tiene que ver con la necesidad de agorar la vía administrativa como condición
para habilitar la instancia contencioso administrativa, aún cuando responda al
mismo propósito, de posibilitar la revisión de los actos administrativos para
tratar de evitar la contienda judicial y con ello todas las cargas que devienen, no
solo para los justiciables, sino para el estado mismo.

Articulando los conceptos expresados a nuestro régimen legal, un tanto


confusos, es cierto, resulta, en primer lugar, que en el supuesto del art. 9º del
Código, no se necesita la reclamación previa cuando la decisión administrativa
haya resuelto definitivamente, de oficio o a petición de parte, sobre un derecho
particular y determinado del reclamante. Esto es así, porque esa decisión, por
provenir del Gobernador, de los intendentes o de los presidentes de las
comisiones municipales o por tratarse de ordenanza, por ese solo hecho, agota
la vía administrativa y deja habilitada la instancia contencioso administrativa.

Agrego a modo de discreción, que si en este supuesto del art. 9º, no es


necesaria la reclamación administrativa, mal puede estimársela como un
remedio autónomo que tenga la facultad de rehabilitar los plazos. Dictado un
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decreto por el Gobernador y notificado al interesado, por ese solo hecho queda
abierta la instancia contenciosa y si el afectado dejara pasar el término de
quince días sin plantear el recurso contencioso administrativo del caso, mal
puede rehabilitar el plazo, en cualquier otra oportunidad posterior, efectuando
una reclamación administrativa, cuando la norma dispone que ello no es
necesario e imperativamente determina que el término para recurrir empieza a
correr una vez notificada la decisión.

Continuando con la exégesis de las normas involucradas, señalo que cuando


estamos en presencia de acto administrativo, que no ha emanado de la
autoridad superior, según está dispuesto en el art. 5º del Código es necesario
formular la reclamación administrativa por la vía de los recursos de revocatoria
y jerárquico, reproducido éste hasta llegar a la decisión final. Como está
previsto en los arts. 116, 117, 118, 126, 135 y 138 de la Ley Procesal
Administrativa, Nº 1886.

Y es lógico que sea así, porque esos recursos reglados solo tienen espacio
cuando median pronunciamientos concretos y no por los hechos u omisiones.

También, cuando se trata de una resolución de carácter general, aquélla que no


decide sobre un derecho particular y determinado pero que afecta un derecho
subjetivo o un interés legítimo, resolución que por ser tal sólo puede darse por
un acto administrativo, el interesado debe reclamar precisamente como lo
impone el art. 7º del Código.

Cuando se trata de hechos u omisiones, debe provocarse la resolución


denegatoria, presupuesto ineludible para abrir la instancia contencioso
administrativa, conforme lo dispone el art. 6º del Código. Pero no por la vía de
los recursos reglados, cuyo ejercicio –como lo viéramos- solo procede cuando se
trata de una decisión de la administración activa (art. 116º citado). En este
caso, según lo anticipado, solo cabe excitar la decisión de la administración
pública por la vía de una reclamación administrativa, como claramente se
desprende de la segunda parte de ese art. 6º; hay denegatoria tácita cuando la
administración no decide dentro de los dos meses de interpuesta la
reclamación. Esto indica sin lugar a dudas, que solo por ese medio, la
reclamación administrativa, puede provocarse la decisión denegatoria.

Por otra parte, la reclamación debe dirigirse directamente a la máxima


autoridad, aquella llamada a decidir definitivamente, es decir, el Gobernador,
los intendentes y los presidentes de las comisiones municipales. Esto no solo
por imperio de las normas constitucionales que he citado, sino
fundamentalmente porque de no mediar un pronunciamiento en el lapso
previsto en la norma, la denegatoria tácita solo puede tener validez, para abrir
la instancia contencioso administrativa, cuando el silencio proviene de aquéllas
autoridades.

Además, en este supuesto que analizamos, el de la reclamación por los hechos


u omisiones, entendemos que para hacerlo no basta con una simple petición,
sino que es necesario rodear a la reclamación de algunas formalidades,
haciendo saber concretamente que se pide un pronunciamiento con el propósito
de habilitar la instancia contencioso administrativa y bajo apercibimiento de que

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si la decisión no tiene lugar en el lapso de dos meses, se considerará que ha


mediado denegación tácita.

Va de suyo, pues, como está previsto en la segunda parte del art. 6º, que si la
petición dirigida como está dicho a la máxima autoridad y con esas
formalidades, no se pronuncia dentro de los dos meses de interpuesta la
reclamación, por ese solo hecho, queda también habilitada la instancia
contencioso administrativa.

Para cerrar éste tema, me resta agregar que cuando el hecho de la


administración amenaza con provocar o causa un daño inmediato, el
administrado puede recurrir a la acción de amparo para hacerlo cesar o evitarlo.

Antes de seguir adelante, creo conveniente precisar lo que vengo opinando


hasta acá para fijar conceptos.

1. Los actos administrativos pronunciados por el Gobernador, los intendentes


municipales y los presidentes de las comisiones municipales, como así también
las ordenanzas municipales, son actos definitivos que agotan la instancia
administrativa y dejan abierta la vía de los recursos jurisdiccionales.

2. Cuando la decisión administrativa resuelve definitivamente, de oficio o a


petición de parte, sobre un derecho particular y determinado, no es necesario
reclamación anterior alguna y la instancia contencioso administrativa queda
habilitada por ese solo hecho.

3. Cuando la decisión administrativa no es definitiva y resuelve sobre un


derecho particular y determinado, corresponde agotar la vía administrativa
reclamando por los recursos de revocatoria y jerárquico, reproduciéndolo hasta
llegar a la última autoridad y, solo con su decisión, queda abierta la instancia
jurisdiccional.

4. Cuando se trata de una resolución general que por lo tanto no decide sobre
un derecho particular y determinado pero que lo afecta, corresponde también
agotar la vía administrativa llegando hasta la autoridad final, y solo entonces
queda habilitada la instancia contencioso administrativa.

5. Cuando se trata de los hechos u omisiones de la administración, es necesario


interponer la reclamación administrativa para obtener una decisión denegatoria,
ante la última autoridad, con ese propósito concreto para habilitar los recursos
jurisdiccionales y si ésta no se pronuncia en el término que señala la ley, por
ese solo hecho queda habilitada la instancia jurisdiccional.

6. en esta materia en que estamos ubicados, cuando se trata de saber de qué


modo cabe agotar la vía administrativa o cuando queda consumida, como
condición para habilitar la instancia contencioso administrativa y según nuestra
legislación local, la reclamación administrativa no es un medio autónomo que
posibilite en cualquier momento rehabilitar los plazos y abrir la instancia
contencioso administrativa.

7. Por fin y debo insistir en evitar equívocos, otra cosa es la reclamación


administrativa como una condición previa para poder demandar al Estado
Provincial (o Nacional, en su caso y según sus normas), conforme lo establece
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la llamada ley del anterior gobierno de facto, Nº 3968, cuyo art. 2º exceptúa de
sus disposiciones a “la acción de amparo y la acción contencioso
administrativa”.

Fijado estos conceptos y determinado de qué modo y cuándo queda habilitada


la instancia jurisdiccional, debe referirme a los plazos para deducir los recursos
contencioso administrativos y, luego, entrar en el tema de la caducidad, puesto
que se ha sostenido en autos que, mientras no haya sobrevenido la prescripción
de la ley común, siempre existe la oportunidad de interponer la reclamación
administrativa previa y reavivar el plazo para deducir tales recursos
jurisdiccionales.

Por supuesto, en este caso, el problema del plazo para deducir esos recursos no
es materia de discusión. Sin embargo, su íntima vinculación con el instituto de
la caducidad, aconseja la referencia. Y por otra parte, no quiero desaprovechar
ésta oportunidad, bastante propicia ya que hemos abordado otros problemas
buscando esclarecer conceptos conforme a nuestra legislación local vigente,
para hacer lo propio con el problema que suscitan los plazos en cuestión.

Empezaré por hacer un poco de historia.

Este Tribunal tenía establecido que el término para deducir el recurso


contencioso administrativo contra resoluciones precedidas del trámite a que se
refiere el art. 5º del Código, es el de treinta días previsto en su art. 8º, regla
que reconoce excepción en los casos de resoluciones dictadas directamente –de
oficio o a petición de parte- por la más alta autoridad administrativa, es decir,
no a través de un procedimiento administrativo (por ejemplo, en los casos
“Empresa Babnik c/ Instituto Provincial de Previsión Social”, fallado el 13 de
febrero de 1975, Libro de Acuerdos Nº 24, fº 1/11, Nº 1; y “Carmen Morcillo de
Pedicone c/Estado Provincial”, resuelto el 20 de septiembre de 1978, Libro de
Acuerdos Nº 27, fº129/130, Nº 41).

Esa doctrina pacífica del Tribunal, se mantuvo hasta el caso “Empresa


Constructora Lasca S.R.L. c/ Poder Ejecutivo de la Provincia”, fallado el 17 de
noviembre de 1980 (Libro de Acuerdos Nº 29, fº 190/199, Nº 76), cuando se
resolvió que el plazo de treinta días fijado por el art. 8º del Código en lo
Contencioso Administrativo rige únicamente para las resoluciones de carácter
general a que se refiere el art. 7º, debiéndose observar el plazo de quince días
establecido en el art. 9º, en los casos de decisiones administrativas de carácter
definitivo y que causen estado sobre derechos particulares y determinados de
los demandantes, hayan sido o no precedidas del trámite administrativo.

Hasta ese fallo, entonces, interpretado correctamente nuestro Código, la regla


general era que el plazo para deducir los recursos jurisdiccionales es de treinta
días hábiles como está dispuesto en su art. 8º y la excepción estaba contenida
en el art. 9º, el supuesto de las decisiones dictada por la autoridad final sobre
un derecho particular y determinado del reclamante, en cuyo caso el plazo es de
quince días.

Con la doctrina sentada en la causa “Lacsa c/ Poder Ejecutivo”, a partir del 17


de noviembre de 1980, la regla general pasó a ser la excepción y ésta se erigió

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en aquélla, injustamente por cierto y en violación a las disposiciones contenidas


en nuestro Código.

Entiendo y así lo propongo, que ahora volvamos a la normalidad, es decir que


nos ajustemos a las disposiciones legales en vigencia, de tal suerte que el
principio general contenido en el art. 8º de nuestro Código, vuelva a ser tal.

El plazo para deducir los recursos contencioso administrativos de plena


jurisdicción y de anulación, en principio y en todos los supuestos que
contempláramos arriba, es de treinta días contados desde la notificación de la
resolución denegatoria o del último día del plazo a que se refiere el art. 6º del
Código. Por excepción, la única, cuando la autoridad final resuelve
definitivamente, de oficio o a petición de parte, sobre un derecho particular y
determinado del demandante, el plazo es de quince días, contados desde que la
notificación fue notificada personalmente o por cédula al interesado en el
domicilio que tenga constituído al efecto en las actuaciones administrativas.

Es decir, el plazo de treinta días rige para éstos supuestos: a) Cuando se trata
de una decisión administrativa que no siendo definitiva, luego se agotó la vía
administrativa reclamando por los recursos reglados hasta llegar a la máxima
autoridad; b) Cuando se trata de una resolución de carácter general y se agotó
la vía administrativa, sea reclamando ante la autoridad superior, si de ella
proviene esa resolución, sea por los recursos reglados hasta llegar a la misma,
cuando de una autoridad inferior se trata; c) Cuando se trata de hechos u
omisiones de la administración y se interpuso la reclamación administrativa
previa ante la autoridad final habiéndose obtenido su denegatoria expresa; y d)
Cuando, en el mismo caso del apartado anterior, la autoridad llamada a decidir
definitivamente no se ha pronunciado dentro de los dos meses de interpuesta la
reclamación.

Por excepción, la única insistimos, el plazo es de quince días, en el supuesto


contemplado en el art. 9º del Código.

Pienso que, determinados así todos los casos posibles, habrá ahora total certeza
para los justiciables y sabrán con seguridad a que atenerse en esta materia,
como así también en cuanto al modo de agotar la vía administrativa, según lo
precisáramos más arriba con igual detalle.

Pues bien, cuando el interesado deja transcurrir los plazos señalados, aquellos
de los arts. 8º y 9º del Código, sin promover la acción contencioso
administrativa, la misma se extingue por caducidad, de tal suerte que el recurso
jurisdiccional ya no puede plantearse.

Como bien lo afirma Armando Emilio Grau, citando a Pastor Santamaría, “la
existencia de plazos de caducidad en la mecánica procesal administrativa es
algo cuya oportunidad y justificación no puede discutirse” (“Habilitación de la
instancia contencioso administrativa”, Editora Platense, La Plata, 1971, p.99),
pues como lo explica Guido Zanobini “a fin de que los actos de la administración
no queden expuestos a la eventualidad de su revocación o anulación por tiempo
indefinido, a fin de evitar una incertidumbre continua en la vida administrativa,
es que se fijan términos perentorios más allá de los cuales el interés del
particular no puede hacerse valer, esto es, no es más reconocido” (citado por
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Manuel J. Argañarás, en “Tratado de lo contencioso administrativo”, ed. Tea,


Buenos Aires, 1955, p 196 y también por José Dromi en “Proceso administrativo
provincial” ed. Idearium, Mendoza, 1977, p. 127).

Esa es la opinión de la casi mayoría de los autores que he podido consultar,


como los ya mencionados –Grau, Argañarás y Dromi- y también, por ejemplo
Manuel M. Diez (“Derecho administrativo”, ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1972, t.
VI, p. 327/8 y con la colaboración de Tomás Hutchinson, “Derecho procesal
administrativo (lo contencioso administrativo)”, ed. Plus Ultra, Buenos Aires,
1983, p.118), Salvador M. Dana Montaño (“Código de procedimientos en lo
contencioso administrativo para la provincia de Buenos Aires”, ed. Roque
Desalma, Buenos Aires, 1955, p. 190 y ss.), Bartolomé A. Fiorini (“Que es el
contencioso”, ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, p. 264), Rafael M.
González Arzac (“Los plazos de impugnación judicial de actos administrativos
nacionales”, en El Derecho, t. 51, p. 955 y ss.) y otros autores que no citamos
para no sobre abundar.

En el mismo sentido se han orientado todos los códigos vigentes y los


proyectados (ver Grau, op. cit., p.99/100).

Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado en varias


oportunidades “las normas provinciales que establecen términos para la
iniciación de demandas contencioso administrativas son constitucionalmente
válidas, en cuanto se limitan a la reglamentación del ejercicio de las acciones
acordadas en el orden local” (según la cita de Diez-Hutchinson, op. cit., p. 119).

Es más, González Arzac (op. y loc. cit., p. 957) afirma: “Debe desestimarse la
idea de que sea más justa aquélla interpretación de las leyes que postule una
mayor protección de los derechos de los administrados frente al Estado.
Certeramente observa Grau que no debe perderse de vista que en esa materia
los jueces son guardianes no solamente de los derechos de los habitantes, sino
también de las potestades del Estado, y que el éxito del procesal administrativo
consiste en armonizarlos. Afirmación que cuenta con irrefutable apoyo en el
pensamiento político moderno: ya señaló Juan XXIII que el principal deber de
quienes llevan el timón del Estado es lograr una armónica composición de una
eficaz tutela de los derechos y deberes, en procura del bien común que
constituye la razón misma de ser de los poderes públicos y evitando que, por
mirar solo a proteger el derecho de los particulares, se les otorgue a algunos
precedencia o privilegios impidiendo el pleno ejercicio de los derechos de la
comunidad política”.

Solo Juan Carlos Cassagne en su artículo “Acerca de la caducidad y prescripción


de los plazos para demandar al Estado Nacional”, publicado en El Derecho, t.
45, p. 829, cuando de la ley 19549 se trata, ensaya una tesis parecida a la que
el recurrente despliega en este caso –con el patrocinio de José Roberto Dromi-
en el sentido de que la caducidad y fugacidad de los plazos es inconstitucional
no extinguiéndose los derechos por haber vencido los plazos recursivos en sede
administrativa salvo que se haya verificado la prescripción, como así también
que la reclamación administrativa previa, aún denegada, puede ser nuevamente
replanteada en esa sede y con ello rehabilitar el término legal para deducir los
recursos jurisdiccionales (fs. 108 vta.).

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Sin embargo, los argumentos dados por Cassagne, que el recurrente de autos
ha traído en su apoyo, no me convencen y sigo apegado a la institución de la
caducidad tal como ha sido interpretada líneas arriba, con mayor razón después
de haber leído la ráolica de González Arzac en el artículo que citara, publicado
en El Derecho.

Todo esto reafirma el concepto que expresara, en el sentido de que, según


nuestra legislación local en vigencia, no existe la reclamación administrativa
previa, como un derecho del administrado que le permita, en cualquier
momento, habilitar la instancia jurisdiccional, cuando antes ya había caducado
ese su derecho, por no haberlo hecho dentro de los plazos previstos en el
Código.

Por supuesto, lo afirmado no importa desguarnecerlo totalmente al


administrado, pues como lo reconocen González Arzac y el propio Dromi,
subsisten otros remedios judiciales o administrativos, como el derecho a
accionar por los daños que causa al particular la ejecución material del acto
administrativo que se dejara de impugnar en tiempo propio, oportunidad en la
que no se podrá discutir la validez del acto administrativo firme pero sí
obtenerse una indemnización de los daños conforme a los principios que rigen la
responsabilidad del Estado; o bien, como ocurre con la posibilidad de plantear
en sede administrativa una denuncia de ilegalidad (Dromi, op. cit., p. 131 y
González Arzac, op. cit., 958/9).

Es más, el afectado siempre tendrá derecho a renovar su petición –que no es


una reclamación administrativa propia- a pesar de la caducidad, en la búsqueda
de solucionar su problema, pues no existe norma que se lo prohíba y, por el
contrario, ello se compadece con el derecho de peticionar asegurado
constitucionalmente.

En este caso, si la administración se somete nuevamente a la cuestión, por


propia determinación, sin estar obligada a ello, en razón del instituto de la
caducidad, debe interpretarse que ha renunciado a sus legítimos derechos. Y
entonces sí de mediar una nueva denegatoria, es claro que los plazos se
rehabilitan.

Pero esto ocurre no porque el administrado ejerce el supuesto derecho de


replantear el tema por ese medio, de la “reclamación administrativa”, sino
porque la administración se aviene a su pretensión dándole tratamiento y con
ello renuncia al derecho ganado por la caducidad.

De éste modo, voy más lejos que José Roberto Dromi, quien acepta esa tesis
para el supuesto de que la nueva reclamación, formulada a pesar de la
caducidad, sea interpuesta durante la vigencia del plazo para accionar
jurisdiccionalmente, en cuyo caso le da efecto interruptivo, siempre que en ese
lapso haya sido declarado formalmente procedente (Dromi, op. cit., p. 13283).

Claro está que, ni lo que propongo, ni el supuesto contemplado por Dromi, se


dan en autos, según lo veremos más adelante.

Habiendo terminado de discurrir sobre todos estos conceptos generales,


entiendo haber explicado las razones que tengo para hacer lugar a la excepción

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de incompetencia y con ello desestimar las pretensiones de la actora.

Solo me resta concretar esas razones que he venido formulando, a las seis que
tuviera en cuenta antes de darlas, muchas líneas arriba por cierto. Y así:

Primero. Cuando el Ministro de Economía dicta la resolución Nº 104-H, la


empresa debió deducir el recurso de revocatoria que autoriza el art. 118º de la
Ley Procesal Administrativa, ya que se había pronunciado de oficio, sin
sustanciación alguna anterior. Y denegando expresa o tácitamente, dentro de
los plazos legales, debió acudir al Gobernador, la autoridad final, por el recurso
jerárquico (art. 120 de la misma ley). Como no lo hizo, consintió esa resolución
revocatoria de la anterior.

Segundo: Por ello es que no agotó la vía administrativa como condición para
habilitar esta instancia contencioso administrativa, como lo dispone el art. 5º
del Código.

Tercero: Con su petición posterior formulada según Expte. Nº 2307-C-1982, a la


que llama impropiamente “reclamación administrativa previa”, en modo alguno
pudo borrar los efectos de la caducidad, porque no es un remedio autónomo
que posibilite abrir la instancia de los recursos jurisdiccionales, en cualquier
momento, limitado solo por el plazo de caducidad.

Cuarto: Suponiendo lo contrario y colocándonos, entonces, en la tesis de la


recurrente, la nota que se le enviara al Gobernador del 17 de septiembre de
1981, importó una verdadera “reclamación administrativa previa”, desde que
fue dirigida a la autoridad final y rodeada de todas las formalidades del caso.

Quinto: Cuando la pretensión concretada en esa nota es denegada, por la que


enviara el Gobernador, Nº 55-G del 21 de octubre de 1981, dentro del plazo de
dos meses que tenía para expedirse, la empresa tenía treinta días hábiles para
accionar en ésta jurisdicción y no lo hizo, por lo cual volvió a caducar su
derecho, siempre en su propia postura.

Esa nota del Gobernador, que obviamente no es su decisión concretada en la


formalidad de un decreto, no hay dudas de que traduce la voluntad del jefe de
la administración pública y como tal, es definitiva y causa estado. A nadie se le
puede ocurrir, que por la vía formal de un decreto, refrendado por el ministro
del ramo, el Gobernador se hubiese pronunciado de una manera distinta.

No obsta pues, a la voluntad del jefe de la administración, el haberse


pronunciado por una nota.

Su decisión, traducida de esa manera informal, sigue siendo la del jefe de la


administración pública y por ende, definitiva.

Sexto: Esta nueva reclamación, la del Expte. Nº 2307-G-1982, formulada a


mucho más de un año de haber caducado todos los derechos de la empresa
para concurrir a ésta jurisdicción, la nuestra, en modo alguno rehabilitó los
plazos para hacerlo.

En primer lugar, no se formuló vigente el plazo para tentar el recurso


contencioso administrativo, de tal suerte que pudiera interrumpirlo; en segundo
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lugar y por ello, ese recurso no fue declarado formalmente improcedente; y por
último, el Poder Ejecutivo, si bien le dio trámite atendiendo al derecho de
peticionar, con la finalidad de averiguar cual era la situación, en definitiva
desestima la pretensión por extemporánea, es decir, por haberse formulado
fuera de tiempo, cuando ya la caducidad habíase operado.

En mérito a las razones que tengo expresadas, propicio que se haga lugar a la
excepción de incompetencia planteada por el Estado demandado, en tanto
desde que no se agotó la vía administrativa éste Tribunal no puede entender en
el reclamo jurisdiccional.

Las costas se impondrán a la vencida, la actora reclamante, de conformidad al


principio contenido en el Art. 110º del Código en lo Contencioso Administrativo.

En cuanto a los honorarios de los profesionales intervinientes, para su


apreciación cabe estar al monto del juicio. Según la nota obrante a fs. 34 del
Expte. Nº 2307-C-1982, lo reclamado por la actora, a marzo de 1981, rondaba
en la suma de $ 5.000.000.000, de la ley 18188, o sea la cantidad de $a.
500.000, que actualizada a la fecha, según la variación del índice del costo de la
vida en nuestra ciudad, resulta ser de $a. 23.421.020. Siendo ese el monto del
juicio y teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 6, 4, 26 y concordantes de
la ley 1687, los honorarios de los letrados apoderados del vencedor, los
doctores José María Palomares y Gustavo Enrique Fiad, se fijen en las sumas de
$a250.000 y $a. 250.000, cantidades a las que llego luego de aplicar el 14% -
término medio de la escala del art. 6º- al monto del pleito, sumarle la mitad por
la actuación en el doble carácter y luego, a la suma resultante, aplicarle el 10%
de la escala contemplada en el art. 26, siempre en números redondos y porque
de un índice se trata.

En cuanto a los honorarios profesionales de la actora vencida, no me consta –y


no surge de autos- que el doctor José Roberto Dromi no se encuentre
habilitado, para ejercer su profesión de abogado en ésta jurisdicción y, en todo
caso, debo suponer lo contrario desde que su patrocinio fue aceptado por el
Tribunal y la demandada no lo cuestionó por la vía idónea, no bastando para
ello la ligera referencia contenida en el escrito por el cual opone excepciones (fs.
104 vta.).

Siendo así y como no encuentro razón alguna para superar el tope mínimo del
70% que establece el art. 7º de la ley de honorarios, estimo fijar los honorarios
del doctor Vicente Cicarelli, como apoderado, en la suma de $a. 116.660 y los
del doctor José Roberto Dromi, en $a. 233.330.

Tal es mi voto.

El doctor Damiano, dijo:

Adhiero al voto que antecede, resultando de un loable esfuerzo de


interpretación armónica de las normas contenidas en la ley procesal
administrativa y código contencioso administrativo. La doctrina que sienta el
mismo, fluye de nuestro ordenamiento local y armoniza las reglas en juego, sin
las cuales no pueden existir seguridad, orden ni estabilidad, y menos aún
justicia.

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En cuanto al fondo de la cuestión, minuciosamente descripta precedentemente,


estimo que la misma quedó resuelta por la resolución Nº 218-H, que
debidamente notificada a la actora, no fue objeto de los recursos procesales
respectivos, previstos en la ley procesal administrativa Nº 1886, por lo que en
virtud de lo dispuesto en el art. 45 de la misma, el derecho dejado de usar debe
tenerse por perdido. Y esta es la situación de autos: de haber existido algún
derecho por parte de la actora, este se ha extinguido por caducidad y
reclamación administrativa previa que intentara luego no es el remedio eficaz
para revivir el mismo, atento las normas de nuestro ordenamiento local: a ello
se oponen las disposiciones de los arts. 45º citado interpretado en forma
concordante con los arts. 4º inc. e), 116º y 71º de la Ley 1888.

Los doctores Galíndez, Wayar y Cura adhieren al voto del doctor Noceti.

Con lo que se dio por terminado el presente Acuerdo firmándose en constancia


por ante mí Secretario que certifico.

DR. PABLO LUIS DAMIANO –VOCAL-; DR. RAUL OCTAVIO NOCETI –VOCAL-;
DR. AMADO ROBERTO CURA –VOCAL-; DR. OSCAR AGUSTIN DEL VALLE
GALINDEZ –VOCAL-; DR. ERNESTO CLEMENTE WAYAR –VOCAL. Ante mí:
Escribano Augusto Miguel Martiarena –Secretario-

Acto seguido y por los fundamentos del presente Acuerdo, el Superior Tribunal
de Justicia, RESUELVE:

1º) Hacer lugar a la excepción de incompetencia planteada por el Estado


demandado.

2º) Costas a la vencida. Regular los honorarios de los profesionales de la


demandada, a favor de Fiscalía de Estado, en las sumas de doscientos cincuenta
mil ($a. 250.000) y doscientos cincuenta mil pesos argentinos ($a. 250.000) a
los doctores José María Palomares y Gustavo Enrique Fiad. Regular los
honorarios de los doctores Vicente Cicarelli y José Roberto Dromi, en las sumas
de ciento diez y seis mil seiscientos sesenta y doscientos treinta y tres mil
trescientos pesos argentinos (ss. 116.660 y $a. 233.330), respectivamente.

3º) Regístrese, déjese copia en autos y notifíquese por cédula.

DR. PABLO LUIS DAMIANO –VOCAL-; DR. RAUL OCTAVIO NOCETI –VOCAL-;
DR. AMADO ROBERTO CURA –VOCAL-; DR. OSCAR AGUSTIN DEL VALLE
GALINDEZ –VOCAL-; DR. ERNESTO CLEMENTE WAYAR –VOCAL. Ante mí:
Escribano Augusto Miguel Martiarena –Secretario-

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