Breve Reseña Histórica de La Participación Ciudadana

Breve reseña histórica de la participación ciudadana
en Venezuela
Si bien, desde la Constitución promulgada en el año 1961,
Venezuela se ha consagrado como un Estado Descentralizado, la

realidad del país es que no es sino hasta el año 1989, cuando motivado
a un elevado nivel de centralización política y administrativa,
se comienzan a patentar algunas reformas del Estado, que abrirían
el paso a una mayor participación ciudadana.
Los principales factores que motivaron las mencionadas reformas,
se hallan en la ausencia de respuestas a las necesidades de la
sociedad, por parte del Estado; la ausencia de mecanismos que permitieran
la participación de la ciudadanía en el diseño, implementación
y evaluación de las políticas públicas locales, regionales y
nacionales.
Así las cosas, la lucha social exigía una distribución equitativa
del poder, que llegara al nivel local. Es preciso acotar que, para entonces,
el sistema venezolano no establecía la posibilidad de que la
sociedad civil eligiera autoridades regionales y no existía la figura de
«Alcalde».
Precisamente, para el año 1985, tal centralización político-administrativa
contribuía a resquebrajar aceleradamente la estabilidad y
legitimidad del sistema político. Esto dio origen a que se creara la

Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), conformada
por diversos sectores de la sociedad civil, que incluía a: universidades,
gremios empresariales y sindicales y representantes de
diferentes agrupaciones políticas.
La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado tenía como
principal objetivo analizar la relación entre el Estado y sus ciudadanos.
Así, dicha Comisión llegó a la conclusión de que «era necesario
definir competencias de todos los niveles del Estado, recuperar el Federalismo
para abrir espacio al desarrollo político de la sociedad y así aportar
legitimidad al sistema político».
Tomando como base el estudio realizado, se llevaron a cabo
diversos mecanismos que, de alguna manera, pudieran aportar solu-219
ción a las exigencias políticas y sociales de los ciudadanos. Así las
cosas, se reformó la Ley Orgánica del Sufragio, se implementó la
elección directa y secreta de gobernadores y, se reformó la Ley
Orgánica del Régimen Municipal, cuyo cambio significativo lo conformó
la creación de la figura del Alcalde, como máximo jerarca del
Poder Ejecutivo municipal, quien sería designado por votación directa
y secreta. Entretanto, el entono económico mundial demandaba
la aplicación de modelos políticos descentralizados capaces de hacer
frente a la crisis de gobernabilidad imperante para entonces.
Ahora bien, ciertamente, al hablar de las Reformas de Estado

que se implementaron en ese momento, mal podría obviarse que,
aun cuando tales modificaciones no representaron un verdadero
compromiso con la descentralización del poder en Venezuela; en
cuanto a impuestos y aranceles, tanto estados como municipios demostraron
su eficiencia en el ámbito de la recaudación. No obstante,
continuaron ausentes, en el marco jurídico venezolano, suficientes
mecanismos que sirvieran de plataforma para profundizar la participación
ciudadana en Venezuela; lo que se veía agravado por la estructura
de financiamiento de los gobiernos regionales y locales, los
cuales dependían excesivamente de las transferencias intergubernamentales
del Poder Central.
. Referencias constitucionales de la participación ciudadana
en Venezuela
Así llegamos a la participación ciudadana en la Venezuela actual,
la cual, encuentra, en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, más de cien referencias bajo diversos contextos.
A continuación se mencionan algunas de las referencias más útiles
para el estudio objeto del presente análisis.
La Carta Magna concibe la participación ciudadana, como principio,
derecho, deber e incluso, informa los mecanismos para su
aplicación e instancias de intervención.
Primeramente, es el preámbulo del texto constitucional en el

que ab initio aparece una referencia a la participación ciudadana, al
señalar «...con el fin supremo de refundar la República para establecer
LA PERTICIPACIÓN CIUDADANA SU RELACIÓN CON...220 ERGA OMNES
una sociedad democrática, participativa y protagónica...» De esta forma,
se toma distancia con la concepción de Estado venezolano, prevista
en la Constitución del año 1961, en la que se declaraba un sistema
democrático de corte representativo.
No obstante lo anterior, es preciso acotar que, autores como el
profesor Brewer-Carías aclara un punto importante con relación a
la diferencia que implementó el Constituyente, con respecto al texto
constitucional del año 1961, explicando lo siguiente: «Partiendo del
supuesto de que la democracia representativa o democracia indirecta, es y
seguirá siendo de la esencia de la democracia, de manera que nunca podrá
haber una democracia que sólo sea asamblearia, refrendaria o de cabildos
abiertos permanentes, el tema central a resolver es cómo hacer de la

democracia
un régimen de inclusión política, es decir, participativa, donde el
ciudadano sea efectivamente parte de su comunidad política, y pueda

contribuir
a toma de las decisiones que le conciernen; de manera que la participación
no quede reducida a votar en elecciones o en consultas populares»9
3.1 Participación ciudadana como principio en el marco

de los derechos de la ciudadanía:
Ahora bien, en cuanto a la participación ciudadana como principio,
el texto constitucional reedita dicho elemento, podría decirse
que, en casi todas las actividades propias del Estado y en cada uno
de sus niveles político-territoriales. Comienza así el artículo 6 consagrando
cómo serán los gobiernos, tanto de la República, como de las
entidades políticas que la conforman, y aspecto importante de los
mismos, prevé el carácter participativo de los mismos.
Igualmente, el artículo 18 dicta las bases políticas de la unidad
político-territorial de la ciudad de Caracas, señalando expresamente:
«(...) Una ley especial establecerá la unidad político territorial de la ciudad
de Caracas que integre en un sistema de gobierno municipal a dos niveles,
los Municipios del Distrito Capital y los correspondientes del Estado Mi-
9 BREWER-CARÍAS, Allan R. El Rol de los Municipios en el Estado

Constitucional.
http://allanbrewercarias.com/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-
41efb849fea2/
Content/I,%201,%201006.%20El%20Rol%20del%20Municipio%20
en%20el%20Estado%20Constitucional.%20Brewer%20Arequipa, %206-
10.doc.pdf.221
randa. Dicha ley establecerá su organización, gobierno, administración,

competencia
y recursos, para alcanzar el desarrollo armónico e integral de la
ciudad. En todo caso la ley garantizará el carácter democrático y participativo

de su gobierno».
Consustanciado con lo antes expuesto, en cuanto a la participación
ciudadana como principio en el marco de los derechos de la
ciudadanía, vale mencionar que, el texto constitucional introduce
dicho concepto en el ámbito del derecho a la salud, a la seguridad
social, a la educación y a la libertad de asociación, en sus artículos 84,
86, 102 y 118.
3.2 Participación ciudadana como principio que informa
las actividades del Estado:
Igualmente, consagra la Carta Magna, la participación ciudadana
como principio que informa las actividades del Estado, introduciendo
el concepto en el desarrollo de políticas de ordenación del
territorio, como principio que informa la Administración Pública,
como característica del Gobierno Metropolitano, como finalidad de
los Municipios en la creación de Parroquias, como principio de los
órganos del Poder Electoral y como objetivo a alcanzar por el régimen
socioeconómico de la República. Lo anterior, se encuentra expresamente
previsto en los artículos 128, 141, 171, 173, 294 y 299
ejusdem.
3.3 Participación ciudadana como derecho
Ahora bien, entretanto la participación ciudadana, como derecho
previsto en el marco del texto constitucional, representa un

bastión importante de la democracia y de la legitimidad de los gobiernos.
Así las cosas, el artículo 62 consagra el derecho de participar
en los asuntos públicos, de forma directa o representativa. Dicho
artículo reza como sigue:
«Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho
de participar libremente en los asuntos públicos, directamente
o por medio de sus representantes elegidos o elegidas (...)»
(resaltado nuestro).
En consonancia con lo anterior y en el marco de la profundización
de la democracia y de la legitimidad de los gobiernos, los artículos
63 y 66 del referido cuerpo normativo, prevén el Derecho al
Sufragio y el derecho de los electores a que los representantes elegidos
rindan cuentas de su gestión, respectivamente.
Ahora bien, llama poderosamente la atención que, para los
pueblos indígenas, el texto constitucional establezca normas especiales,
pero igualmente relativas a la participación ciudadana, pues pareciera
que las normas ya previstas al respecto no aplicaran a estas
comunidades. Así se desprende de los artículos 119, 123 y 125 de la
Constitución, los cuales prevén el reconocimiento de pueblos indígenas,
su participación en la economía nacional y en la elaboración,
ejecución y gestión de programas de capacitación, respectivamente;

y su derecho a la participación política, respectivamente.
3.4 Participación ciudadana como deber
Aunado a lo anterior, la participación ciudadana, se encuentra
prevista, dentro de la Carta Magna venezolana, como un deber de
los ciudadanos y de la sociedad en general.
Así lo consagran los artículos 79, 80, 81, 83 y 84; los cuales,
expresan: el deber de los jóvenes a formar parte del proceso activo
de desarrollo y, el de la ciudadanía, de crear oportunidades que estimulen
su tránsito productivo a la vida adulta; el deber que tiene
la sociedad de respetar la dignidad humana y su autonomía; el deber
que tiene la sociedad de respetar la dignidad humana de las personas
con discapacidad; el deber de los ciudadanos de participar en la
promoción y defensa de la salud como derecho social fundamental,
sobre este particular, el artículo siguiente señala que la participación
de la ciudadanía en el desarrollo de la política de salud de las instituciones
públicas, abarcará la toma decisiones, la planificación, la
ejecución y el control de la misma. En el marco del estudio objeto
del presente análisis, nos permitimos citar esa última norma constitucional,
la cual, dispone textualmente:
«Artículo 84. Para garantizar el derecho a la salud, el Estado creará,
ejercerá la rectoría y gestionará un sistema público nacional
de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participati-223

vo, integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios
de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integración
social y solidaridad.(...) La comunidad organizada tiene el
derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre
la planificación, ejecución y control de la política específica en
las instituciones públicas de salud» (resaltado nuestro).
Igualmente, los artículos 102, 127 y 132 establecen, en el marco
de la participación ciudadana como deber de los ciudadanos y de la
sociedad; la intervención de éstos en la promoción del proceso de
educación de la ciudadanía. Asimismo, consagran como deber la
intervención de los ciudadanos en la protección del ambiente, para
que, junto con el Estado, se garantice a los ciudadanos un ambiente
libre de contaminación y, finalmente, el deber de los ciudadanos de
participar política, social y comunitariamente en la promoción y defensa
de los derechos humanos como fundamento de la convivencia
democrática de la paz social.
Es importante destacar que, tal como se dijo ab intio, las referencias
constitucionales de la participación ciudadana en Venezuela,
son bastamente extensas, y parecieran obedecer a razones socio-políticas
marcadas por un importante elemento circunstancial, que
confluyó en el pensamiento de muchos venezolanos al final de la
década de los 90. Sin embargo, más tarde esos mismos venezolanos
entenderían que si bien, tales referencias constitucionales son un
aporte importante para la participación ciudadana, el rango constitucional
de las mismas no resulta suficiente para la adecuada conducción
del país, pues primordial es que surja el interés, por parte de
los ciudadanos, en las políticas públicas.
4. Tipos de participación ciudadana y sus mecanismos
dentro del ordenamiento jurídico venezolano
Ahora bien, atendiendo a los tipos de participación ciudadana,
vale señalar dos clasificaciones que se proponen para el estudio objeto
del presente análisis. La primera de ellas, atiende a la materia
a la que se deba la intervención y, la segunda, obedece al mecanismo
de participación ciudadana que se utilice. Posteriormente y, con base
en esa última clasificación, se procederá a la revisión de los mecanismos
que hacen posible la participación ciudadana en Venezuela.
TIPOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA:
1. De acuerdo a la materia que trate la intervención, se encuentra:
– La participación meramente política: Aquí la intervención
de los ciudadanos es siempre consultiva, pues la misma,
persigue obtener de los ciudadanos una decisión que incidirá
en sí mismos y en su entorno más amplio. Algunos de
los mecanismos que colocan de relieve este tipo de participación

son: las elecciones, las consultas públicas, los referéndum,
entre otros.
– La participación socio-política: La intervención socio-polí-
tica de los ciudadanos es la más intensa, pues va referida a
la ejecución directa de las políticas públicas de la comunidad.
Dentro de este tipo de participación se encuentra
la gestión (autogestión y cogestión) de diversos programas
y actividades que se dan a nivel local y, en efecto, es en
este nivel político-territorial donde se genera su mayor
impacto.
– La participación económica: Aquí la intervención de los
ciudadanos en los asuntos públicos, tal como su nombre lo
indica, es meramente económica. Incluso, en criterio de
quien escribe, tal intervención se encuentra equívocamente
asociada al manejo de recursos económicos colectivos o
con la intervención del colectivo en fondos o patrimonio
de particulares. En el primer caso, entiéndase: cajas de
ahorro o empresas comunitarias; en el segundo: apropiación
de empresas por parte de sindicatos de trabajadores.
En ambos casos, no se comprometen recursos particulares
a favor de un colectivo; como sí sucede con la Responsabilidad
Social en Venezuela, la cual representa el mejor ejemplo

para describir este tipo de participación. Así, parte de
los recursos económicos de un particular intervienen en su
entorno a los fines de contribuir de alguna manera a la
promoción del desarrollo local.225
2. De acuerdo al mecanismo que de lugar a la intervención, se
encuentra:
– Participación consultiva: es la participación de los ciudadanos
que tiene como primordial finalidad, medir el parecer
de la colectividad en los asuntos públicos de su interés, para
que, ya sean, los mismos ciudadanos o los cuerpos del Estado
ponderen las decisiones a tomar. Se diferencia de la
participación decisoria, porque la intervención de los particulares
no posee carácter vinculante en las decisiones. Un
ejemplo de este tipo de participación se observa en la intervención
de los ciudadanos en las Consultas Públicas, en
el marco de proyectos de Ley, Ordenanzas, etc.
– Participación decisoria: aquí la intervención de los ciudadanos,
como su nombre lo indica, va dirigida a obtener una
decisión común relacionada con los asuntos públicos de su
interés. El ciudadano participa de las decisiones que se
toman. Claro ejemplo de este tipo de participación lo representan:
la intervención de los ciudadanos producto de

procesos electorales, referendo e, incluso, la intervención
que tiene lugar en el ámbito local, producto del «Presupuesto
Participativo»10.
– Participación ejecutiva: se refiere al nivel más intenso de
participación ciudadana, pues aquí, la intervención del ciudadano
involucra una actividad personal a favor de su entorno.
El mejor ejemplo de la participación ejecutiva lo
representa la intervención de los ciudadanos que se obtiene
en el marco de la cogestión o autogestión de servicios
públicos.
– Participación contralora: aquí la intervención de los ciudadanos
consiste en llevar a cabo actividades de prevención,
seguimiento y supervisión de los acuerdos, planes, proyectos,
obras que los actores sociales realizan en la comunidad.
Un claro ejemplo de esta participación lo constituye la que
se genera con ocasión a las actividades de: Contraloría Social
y Justicia de Paz en Venezuela.
10 Ver «Presupuesto Participativo» en página 26.
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA:
Ahora bien, en cuanto a los mecanismos de participación ciudadana
previstos en el ordenamiento jurídico venezolano, es imperante

comenzar con lo que, al respecto señala el texto fundamental.
Así, precisa el artículo 70 de la Carta Magna, que son medios de
participación: «en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo,
la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa,
constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos
y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante,
entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención
ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas
incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa

comunitaria
y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua
cooperación y la solidaridad» (resaltado nuestro).
Por otra parte, desde la perspectiva local, dispone el artículo 242
de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, el concepto de
medios de participación ciudadana y establece una lista enunciativa
de los mismos. Así las cosas, como medios de participación ciudadana,
aduce la Ley, que éstos son aquéllos «a través de los cuales los
ciudadanos y ciudadanas disponen, en forma individual o colectiva, para
expresar su aprobación, rechazo, observaciones, propuestas, iniciativas,
quejas, denuncias y, en general, para expresar su voluntad respecto a asuntos
de interés colectivo».
Entretanto, como medios de participación ciudadana, dicho
artículo establece la siguiente lista enunciativa:

1. Consejos Locales de Planificación Pública
2. Consejos Comunales y Parroquiales
3. Cabildos abiertos
4. Asambleas ciudadanas
5. Consultas públicas.
6. Iniciativa popular
7. Presupuesto participativo
8. Control social227
9. Referéndum
10. Iniciativa legislativa
11. Medios de Comunicación Social
12. Atención ciudadana.
Ahora bien, de la norma constitucional antes citada, se desprenden
dos niveles de participación ciudadana, a saber: el político y el
socio-económico.
En el nivel político, confluyen todos aquéllos mecanismos de
participación relativos a la consulta y al sufragio. De tal manera que,
dentro de dicho nivel se encuentra: la elección de cargos públicos,
el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa
legislativa, constitucional y constituyente. Igualmente, en este
nivel, el referido artículo menciona, como mecanismo de participación,
dos instancias como lo son: el cabildo abierto y la asamblea

de ciudadanos; las cuales, si bien, son figuras a través de las cuales
el ciudadano puede participar, a criterio de quien suscribe, el mecanismo
per se de participación viene siendo «la consulta» y no la figura
que representa o supone tal participación.
En el nivel socio-económico, el citado artículo consagra como
medio de participación ciudadana la autogestión, la cogestión, las
cooperativas, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás
formas asociativas. Como se puede observar, al igual que en el nivel
de participación antes señalado, a criterio de quien suscribe, si bien,
se han dispuesto mecanismos configurados éstos como procesos a
través de los cuales tiene cabida la intervención de los particulares
en los temas públicos del entorno; se incluyen como tal, figuras de
participación, cuya esencia o naturaleza se analizará más adelante.
En tal sentido, es preciso señalar que, como ya se ha dicho, la
norma prevista en el artículo 70 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, al referirse a los medios de participación
ciudadana no discrimina entre mecanismos de participación y figuras
a través de las cuales puede participar activamente la ciudadanía;
entretanto, tal discriminación resulta altamente relevante, a la hora
de analizar si, efectivamente, los mecanismos y figuras de participaLA
PERTICIPACIÓN CIUDADANA SU RELACIÓN CON...228 ERGA OMNES
ción ciudadana previstos en el marco de nuestro ordenamiento jurídico,

favorecen o no a la descentralización en Venezuela.
En ese orden de ideas, a los fines de analizar con mayor precisión
los mecanismos de participación ciudadana, y en aras de determinar
su mayor o menor impacto en el proceso de descentralización
en Venezuela, se utilizará como base del análisis para el presente
punto, la clasificación previamente mencionada con ocasión a los
«tipos de participación ciudadana», relativa a los mecanismos de
participación.
Así pues, es menester recordar que, según el mecanismo que de
lugar a la intervención, la participación ciudadana puede ser: consultiva,
decisoria, ejecutiva y contralora.
Asimismo, vale señalar que, el propio texto constitucional, con
relación a los primeros tres mecanismos de participación señala, en
diversas normas, que los mismos tendrán lugar en la gestión pública
y en distintas áreas de la misma. Con relación a la participación
ciudadana en la gestión pública, el artículo 62 eiusdem, consagra:
«Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho
de participar libremente en los asuntos públicos, directamente
o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La
participación del pueblo en la formación, ejecución y control de
la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo
que garantice su completo desarrollo, tanto individual

como colectivo» (resaltado nuestro).
En ese mismo orden de ideas, trasladando tal intervención al
ámbito municipal, el artículo 168 de la Constitución, dispone:
«Artículo 168. (...) Las actuaciones del Municipio en el ámbito
de sus competencias se cumplirán incorporando la participación
ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión
pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma
efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley» (resaltado
nuestro).
En ese sentido, con relación a la participación ciudadana desde
una perspectiva global (consultiva, decisoria y ejecutiva) en las distintas
áreas de la gestión pública, la Carta Magna señala que la misma229
tendrá lugar en las siguientes materias: políticas de salud pública,
gestión de programas específicos de capacitación, servicios de asistencia
técnica y financiera que fortalezcan sus actividades económicas en
el marco del desarrollo local sustentable de los pueblos indígenas.
Mecanismos de participación en el ámbito consultivo:
Como se pudo observar, de las normas antes transcritas se colige
la existencia de una participación ciudadana de naturaleza meramente
consultiva. En efecto, las normas constitucionales antes citadas
engloban varios tipos de participación, dentro de los cuales se encuentra
la participación consultiva. Sin embargo, abundando en lo

anterior, ciertamente, nuestro Texto Constitucional consagra algunas
otras normas en las cuales se patenta de manera clara y diferenciada,
la potestad de los ciudadanos de expresar su voluntad en el
marco de las llamadas «Consultas Populares».
Es así como, las referidas consultas, son un mecanismo de participación
ciudadana, de rango constitucional, previsto a su vez en
distintos medios legales, que tienen los ciudadanos a su alcance, a los
fines de expresar su opinión con relación a determinada materia
que se esté consultando.
No obstante lo anterior, conviene advertir que, en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, existen nueve normas
que hacen referencia a las «Consultas Públicas». Incluso, el artículo
71, prevé el Referendo Popular, y la norma como tal, hace referencia
al «Referendo Consultivo». Sin embargo, resulta evidente que no
fue la intención del Constituyente, equiparar dicho mecanismo previsto
en el ámbito de la participación decisoria con el que se da en
el ámbito de la participación consultiva, y ello se patenta al analizar
la norma prevista en el artículo 211 eiusdem, la cual dispone que la
consulta popular (cuyo carácter no es vinculante), es aquella que se
da durante el proceso de discusión y aprobación de los proyectos de
leyes, con el fin único de escuchar la opinión de los ciudadanos sobre
los mismos.
De otra parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal,
señala en su artículo 95.1, dentro de los deberes y atribuciones del
Concejo Municipal, el de iniciar la consulta pública de los Proyectos
de Ordenanzas que discutan, a las comunidades y organizaciones del
Municipio.
Igualmente, en el ámbito local, se encuentra contemplada la
Consulta Pública como una garantía de la participación ciudadana.
Así lo dispone la Ordenanza sobre Instrumentos Jurídicos del Municipio
Chacao que, amén de establecer un procedimiento para ello,
contempla en su cuerpo normativo dos clase de consulta pública, a
saber: las obligatorias y las informales. Lo anterior, se encuentra
previsto en los artículos 13 y 14 de dicho texto legal, los cuales son
del tenor siguiente:
«Artículo 13.–Consultas Públicas Obligatorias
1. Los Proyectos de Instrumentos Jurídicos de carácter Normativo
se someterán, en los casos, momento y con las garantías
previstas en esta Ordenanza, a un proceso formal de consulta
pública con el objeto de garantizar el derecho constitucional a
la participación ciudadana, todo ello de conformidad con lo dispuesto
en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal» (resaltado
nuestro).
«Artículo 14.–Consultas Públicas Informales
El proceso formal establecido en el artículo anterior para la participación
ciudadana no excluye la posibilidad de realizar consulta
pública para el caso de anteproyectos de cualquier tipo de
Instrumento Jurídico de carácter Normativo» (resaltado nuestro).
Ahora bien, es importante destacar, que la participación consultiva
referida en la presente sección, tiene que ver con aquella que
tiene lugar en el marco de un proceso cuya decisión no reviste carácter
vinculante en la toma de decisión que corresponde a los órganos
del Estado que lo hayan convocado; dado que, de ser así,
estaríamos en presencia de una participación decisoria.
Algunas figuras previstas en el Ordenamiento Jurídico Venezolano
para ejercer la participación ciudadana y el papel de los
municipios frente a las mismas
En cuanto a las principales figuras previstas en el Ordenamiento
Jurídico Venezolano como instancias de participación, es preciso
destacar: los Consejos Comunales y los Consejos Locales del Planificación
Pública. Con relación a las mismas, a continuación una breve
referencia acerca de su conformación y su principal objeto en el marco
de la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos de su
entorno.235
– CONSEJOS COMUNALES:
Los Consejos Comunales como instancia para el desarrollo de
la participación ciudadana en Venezuela, han constituido un importante
papel en la toma de decisiones públicas en todos los niveles de
gobierno, formando parte del Sistema de Planificación Nacional y
asignándoles un importante papel ejecutor de las políticas públicas.
Así las cosas, siendo que, en todas las fases para la implementación
de estos Consejos Comunales, se observa una marcada intervención
por parte del Ejecutivo Nacional, es inevitable observar el
excesivo control político de éste sobre aquéllos; ello se pone de
manifiesto al observar algunos de los elementos resaltantes de esta
figura, a tenor de lo dispuesto en el marco legal que los regula, a
saber: a) es la Comisión Local Presidencial del Poder Popular quien
les otorga la personalidad jurídica y, b) quien financia los proyectos
comunitarios, sociales y productivos es el Fondo Nacional de los
Consejos Comunales, adscrito al Ministerio de Finanzas, cuya junta
directiva es designada por el Presidente de la República.
Lo anterior, aunado a la falta de mecanismos que permitan una
adecuada articulación entre estos Consejos Comunales con las distintas
instancias del gobierno local, pareciera constituir una espada de
Damocles para las mismas comunidades, pues, ciertamente, quedará
en manos, tanto de los municipios como de las comunidades, generar
espacios que les permitan organizar el diseño y ejecución de

proyectos en un mismo sentido, a favor del desarrollo local.
– CONSEJOS LOCALES DE PLANIFICACIÓN
PÚBLICA:
Los Consejos Locales de Planificación Pública, como figuras o
instancias de participación ciudadana, encuentran su base constitucional
en el artículo 182 de la Carta Magna, la cual prevé su creación,
y establece que dicho órgano será presidido por «el Alcalde o
Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes o

Presidentas
de la Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones
vecinales y otras de la sociedad organizada...».
Entretanto, su concepto se encuentra previsto en el artículo 244
de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, el cual establece
que el mismo «es el ámbito de integración de los ciudadanos y ciudadanas
y sus organizaciones para presentar propuestas a la formación e

instrumentación
del Plan Municipal de Desarrollo».
Ahora bien, al respecto conviene señalar que, conforme la Ley
de los Consejos Locales de Planificación Pública, dicha figura tiene
como una de sus principales funciones, la aprobación del Presupuesto
Participativo y de Inversión Municipal.
– CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO:

En cuanto al Consejo Federal de Gobierno como instancia que
habilita la participación ciudadana, conviene señalar que, el artículo
185 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo
define como «...el órgano encargado de la planificación y coordinación de
políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y

transferencia
de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios...».
Lo anterior, de alguna manera, aduce a pensar que la descentralización
en Venezuela es un proceso que aún no se encuentra consolidado,
razón por la cual, se consagran e implementan políticas
con miras a una distribución equitativa del poder entre los distintos
niveles político-territoriales.
Así las cosas, ese mismo artículo 185, prevé la estructura que lo
preside, la cual está conformada por el Vicepresidente Ejecutivo,
Ministros, Gobernadores o Gobernadoras, un Alcalde por cada Estado
y representantes de la sociedad organizada.
Ahora bien, de la norma antes citada resulta evidente, la escasa
participación del gobierno local en un órgano de tal trascendencia
política; lo que permite afirmar que, posiblemente, la implementación
de esta figura generaría la misma desarticulación jurídica producida
entre los Municipios y las comunidades organizadas; esta vez
entre los Municipios y el Poder Público Nacional y Estadal, siendo el
primero de éstos quien termina ejerciendo el mayor control en la

toma de decisiones de las materias que le competen a todos los entes
político-territoriales por igual.
Abundando en lo anterior, conviene señalar que, indefectiblemente,
mediante la figura antes prevista, de alguna manera, se pier-237
da la oportunidad de propiciar espacios de encuentro en donde todos
los niveles político-territoriales, como fuerzas de la sociedad en equilibrio,
intervengan conjuntamente y aporten soluciones a una distribución
adecuada del poder, que le genere al ciudadano y a su entorno,
respuestas efectivas y eficaces.
Ahora bien, más allá de las diversas figuras de participación
previstas en las leyes venezolanas, a saber: Asambleas de Ciudadanos,
Consejo Federal de Gobierno, Consejos Locales de Planificación
Pública, Consejos Comunales y Cabildos Abiertos; es importante
resaltar el papel de los Municipios en el marco de tal intervención,
pues los mismos, conforman una importante plataforma para la
adecuada planificación, diseño, ejecución, control y evaluación de
la gestión pública, conjunta con la comunidad. De tal forma, dispone
el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal:
«Artículo 7. El Municipio y las demás entidades locales conforman
espacios primarios para la participación ciudadana en la
planificación, diseño, ejecución, control y evaluación de la gestión
pública. Los órganos del Municipio y demás entes locales,

deberán crear los mecanismos para garantizar la participación de
las comunidades y grupos sociales organizados en su ejercicio, de
acuerdo a la ley» (resaltado nuestro).

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Breve reseña histórica de la participación ciudadana

Si bien, desde la Constitución promulgada en el año 1961,

Venezuela se ha consagrado como un Estado Descentralizado, la

a un elevado nivel de centralización política y administrativa,

se comienzan a patentar algunas reformas del Estado, que abrirían

el paso a una mayor participación ciudadana.

Los principales factores que motivaron las mencionadas reformas,

se hallan en la ausencia de respuestas a las necesidades de la

sociedad, por parte del Estado; la ausencia de mecanismos que permitieran

la participación de la ciudadanía en el diseño, implementación

y evaluación de las políticas públicas locales, regionales y

Así las cosas, la lucha social exigía una distribución equitativa

el sistema venezolano no establecía la posibilidad de que la

sociedad civil eligiera autoridades regionales y no existía la figura de

Precisamente, para el año 1985, tal centralización político-administrativa

contribuía a resquebrajar aceleradamente la estabilidad y

legitimidad del sistema político. Esto dio origen a que se creara la

por diversos sectores de la sociedad civil, que incluía a: universidades,

gremios empresariales y sindicales y representantes de

diferentes agrupaciones políticas.

La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado tenía como

principal objetivo analizar la relación entre el Estado y sus ciudadanos.

Así, dicha Comisión llegó a la conclusión de que «era necesario

definir competencias de todos los niveles del Estado, recuperar el Federalismo

para abrir espacio al desarrollo político de la sociedad y así aportar

legitimidad al sistema político».

Tomando como base el estudio realizado, se llevaron a cabo

diversos mecanismos que, de alguna manera, pudieran aportar solu-219

ción a las exigencias políticas y sociales de los ciudadanos. Así las

cosas, se reformó la Ley Orgánica del Sufragio, se implementó la

elección directa y secreta de gobernadores y, se reformó la Ley

Orgánica del Régimen Municipal, cuyo cambio significativo lo conformó

la creación de la figura del Alcalde, como máximo jerarca del

Poder Ejecutivo municipal, quien sería designado por votación directa

y secreta. Entretanto, el entono económico mundial demandaba

la aplicación de modelos políticos descentralizados capaces de hacer

frente a la crisis de gobernabilidad imperante para entonces.

Ahora bien, ciertamente, al hablar de las Reformas de Estado

aun cuando tales modificaciones no representaron un verdadero

compromiso con la descentralización del poder en Venezuela; en

cuanto a impuestos y aranceles, tanto estados como municipios demostraron

su eficiencia en el ámbito de la recaudación. No obstante,

continuaron ausentes, en el marco jurídico venezolano, suficientes

mecanismos que sirvieran de plataforma para profundizar la participación

ciudadana en Venezuela; lo que se veía agravado por la estructura

de financiamiento de los gobiernos regionales y locales, los

cuales dependían excesivamente de las transferencias intergubernamentales

del Poder Central.

. Referencias constitucionales de la participación ciudadana

Así llegamos a la participación ciudadana en la Venezuela actual,

la cual, encuentra, en la Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela, más de cien referencias bajo diversos contextos.

A continuación se mencionan algunas de las referencias más útiles

para el estudio objeto del presente análisis.

La Carta Magna concibe la participación ciudadana, como principio,

derecho, deber e incluso, informa los mecanismos para su

aplicación e instancias de intervención.

Primeramente, es el preámbulo del texto constitucional en el

señalar «...con el fin supremo de refundar la República para establecer

LA PERTICIPACIÓN CIUDADANA SU RELACIÓN CON...220 ERGA OMNES

una sociedad democrática, participativa y protagónica...» De esta forma,

se toma distancia con la concepción de Estado venezolano, prevista

en la Constitución del año 1961, en la que se declaraba un sistema