Anlisis y evaluacin de la Autonoma

Municipal

Talavera Landini Liz Karol

Diciembre, 2008

Anlisis y evaluacin de la Autonoma Municipal

Introduccin
Desde la perspectiva de gobierno local, el Municipio mexicano se consolida cada vez
ms, como una instancia resultante de la soberana popular, exigida en cuanto a su
desempeo por sus ciudadanos y, consecuentemente, una instancia real de
autogobierno comunitario.

A partir de 1999, el artculo 115 Constitucional estableci que el Municipio

mexicano es gobernado por un Ayuntamiento, surgido de una eleccin popular, Sin
embargo, la estructura del rgimen poltico se expresa en el artculo 40 constitucional,
mismo que es complementado por el artculo 41 que seala que: el pueblo ejerce su
soberana por medio de los poderes de la Unin, en los casos de la competencia de
stos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regmenes interiores. De esta
manera, queda fuera el Municipio, ente que expresa y ejerce la soberana popular,
tambin reconocida en el artculo 39 de la Carta Magna.

El federalismo, como forma del rgimen poltico mexicano contina, an con la

enmienda de 1999 al artculo 115, haciendo vlida la regla de Dillon: los gobiernos
locales son criaturas de los poderes estatales. La multicitada reforma de 1999 al
precepto constitucional que regula al Municipio mexicano, seala que ste ser
gobernado por un Ayuntamiento. Sin duda fue un avance, pero es insuficiente en
trminos de reconocer la naturaleza intrnseca actual la autonoma del municipio como
expresin de la organizacin poltica primaria de la sociedad.

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Principios del proceso institucional del municipio

Como consecuencia de su largo proceso institucional, en el municipio se han venido
perfilando tres fundamentales principios tericos que caracterizan y orientan sus
actividades: autonoma, democracia y eficacia, enfocando el presente ensayo al anlisis
y evaluacin de la autonoma municipal.

La autonoma municipal es un principio considerado como de proteccin

institucional, con base en el grado de legitimidad que otorgue la comunidad y la
legalidad al constituirse formalmente, la democracia implica que no debe adoptarse una
posicin vertical desde arriba o desde afuera, sino con la participacin de la comunidad,
misma que requiere tener instrumentos jurdicos adecuados para manifestarse y la
eficacia concibe una administracin municipal sobre bases tcnicas, de tal modo que a
los funcionarios y el personal que atiendan los servicios pblicos se les seleccione
mediante procedimientos que privilegien el profesionalismo y eviten la improvisacin.

Concepcin y naturaleza del municipio

Segn el diccionario de la lengua espaola, el municipio es la divisin administrativa
menor de un estado, los municipios estn regidos por un ayuntamiento (Espasa Calpe:
2005). La naturaleza poltica del municipio mexicano se entiende como una naturaleza
influida y determinada, por los elementos de soberana popular y del autogobierno que
la sustentan, por su ubicacin constitucional en la estructura jurdica del Estado y por el
papel que, de acuerdo a su desarrollo histrico y su contexto actual, habr de
desempear en el futuro del estado federal mexicano.

Para los pases de tradicin poltica liberal, la soberana reside originalmente en

el pueblo. Mxico es un pas que, en sus constituciones liberales desde 1824, reconoce
el principio de soberana popular. De acuerdo con este principio, la soberana popular
comienza a ser ejercida desde la organizacin poltica ms inmediata a la comunidad,
es decir, el gobierno local. El Ayuntamiento, es el rgano que gobierna al municipio, al
ser producto de la eleccin popular, expresa antes que ninguna otra instancia de poder
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pblico, la soberana del pueblo, es decir da forma a las relaciones de poder entre el
estado y sus localidades en un sistema federal.

La teora del autogobierno sustenta que el Municipio es una entidad bsica o

gobierno de comunidad, correspondiente a una etapa en que la sociedad se organiza y
consolida al establecer los acuerdos elementales que permiten su auto-constitucin
como sociedad civil, proceso del cual proviene, originariamente, el poder poltico
(JANETTI, 1996, 57).

Anlisis del artculo 115 constitucional y sus reformas

El municipio tiene su nacimiento en el Estado, porque ste es el nico que tiene poder
originario de mando y, en consecuencia, mediante una concepcin legalista da gnesis
al ente comunal (VALENCIA: 2006, 22). Desde 1917 se haba reconocido al municipio
mexicano su personalidad plena, pero no se haba explicitado de manera categrica su
autonoma jurdica, el texto original del artculo 115 estableca lo siguiente:
Los estados adoptarn para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su
organizacin poltica y administrativa el municipio libre, conforme a las bases
siguientes:
I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa,
y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado.
III. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las
contribuciones que sealen las legislaturas de los estados y que, en todo caso, sern
las suficientes para atender a las necesidades municipales
IV. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos
legales.
El ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrn el mando de la fuerza
pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los
gobernadores constitucionales no podrn ser reelegidos ni durar en su encargo ms
de cuatro aos.
Son aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del
artculo 83.
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El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser proporcional al

de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, el nmero de representantes de una
legislatura local no podr ser menor de quince diputados propietarios.
Slo podr ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano por
nacimiento y nativo de l, o con vecindad no menor de cinco aos inmediatamente
anteriores al da de la eleccin.

El constitucionalista Jorge Carpizo ha sealado que al municipio "se le quera

fuerte y sano, pero se le estructur endeble y enfermo; se le deseaba base de la
divisin territorial poltica y administrativa del estado, pero no se le dot de los
instrumentos para lograrlo" (CAPRIZO: 1994, 551), como se deduce del texto original,
pese a los mejores esfuerzos que realiz el Constituyente de 1917, el artculo 115 no
logr plasmar en normas adecuadas los propsitos econmicos y polticos que haban
presidido los debates, en virtud de que la hacienda de los municipios qued sujeta en
ltima instancia a la voluntad de las legislaturas locales. Existen 10 reformas
fundamentales del artculo 115 constitucional, destacando para el anlisis y evaluacin
de la autonoma municipal las siguientes:

Reforma del 6 de febrero de 1976, en la que se adicionaron las fracciones IV y V con

objeto de que el municipio estuviese en posibilidades de efectuar las actividades
sealadas en el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, en las materias de
asentamientos humanos, desarrollo urbano y conurbado, a travs de acciones
concertadas con la federacin, esta iniciativa se promovi por Luis Echeverra, en un
esfuerzo por dotar de instrumentos a los municipios para enfrentarse al acentu ado
crecimiento que nuestras ciudades experimentaban ya desde aquel tiempo.

Reforma del 3 de febrero de 1983, se reformul de manera integral el artculo 115

constitucional, se establecieron garantas para la suspensin y desaparicin de
ayuntamientos, as como revocacin de muncipes; se dej clara la autonoma jurdica
de los ayuntamientos, que antes levantaba innecesario debate; se enumeraron los
servicios pblicos que ataen de manera exclusiva a los ayuntamientos, dejando
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abierta la posibilidad para que el gobierno del estado colaborare cuando fuera
menester; se consagr la llamada "esfera econmica mnima" de los municipios,
haciendo una enumeracin, de sus ingresos; se regul de manera ms amplia la
representacin proporcional en los ayuntamientos y se normaron las relaciones
laborales de stos con sus trabajadores. Mediante esta iniciativa, que present el
presidente Miguel de la Madrid, se recogieron varias de las demandas que los
municipios del pas haban venido formulando, as como sirvi de punto de partida para
un alivio relativo de sus condiciones financieras que haban llegado a niveles
alarmantes.

Reforma del 17 de marzo de 1987, consisti bsicamente en un reacomodo

constitucional, mediante el que se consagr de manera exclusiva el artculo 115 para
regular los asuntos municipales, en tanto que se incorporaron al artculo 116 aquellas
disposiciones que se referan a los gobernadores, a los diputados locales, a las
relaciones entre los gobernadores de los estados y sus trabajadores, as como a los
convenios entre los estados y los municipios.

Reforma del 23 de diciembre de 1999, se hicieron diversas modificaciones:

reconocimiento del municipio como mbito de gobierno; precisiones a la autonoma
jurdica y leyes estatales sobre cuestiones municipales; modificaciones en los servicios
pblicos y en los ingresos municipales; asociacin de municipios ms amplia;
reformulacin en desarrollo urbano, ecologa y planeacin regional. Esta iniciativa fue
resultado del acuerdo que lograron varios partidos polticos nacionales y sus efectos
pueden tambin considerarse positivos para el municipio.

De todas estas reformas constitucionales, las de 1983 y 1999, son las que han
implicado cambios notables para la concepcin constitucional del municipio.

Pese a los buenos propsitos de los constituyentes de 1917, la frmula

hacendaria original que aprobaron confin al municipio mexicano a fuentes de ingreso
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bajo, en virtud de que las legislaturas locales, que tenan la ltima palabra en cuanto a
su autonoma financiera, otorgaron usualmente los recursos mnimos para atender a su
necesidades, conduciendo a aquella institucin a una seria postracin econmica,
desde los primeros gobiernos que siguieron a la expedicin de la Constitucin, hasta
llegar a una angustiosa participacin de los municipios en el presupuesto federal, en los
ltimos aos la situacin de los municipios ha mejorado, aunque todava sin haber
alcanzado los niveles suficientes para producir su ansiada recuperacin financiera. A
continuacin se presenta un cuadro comparativo de la disminucin que sufrieron los
ingresos de los ayuntamientos durante el siglo XX.

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A pesar de los esfuerzos realizados, el municipio no ha llegado a alcanzar los

niveles de ingresos pblicos en el presupuesto federal, que tuvo a principios del siglo
XX. En virtud de ello, se ha venido pugnando por modificaciones ms radicales en el
rgimen hacendario municipal, que atenen la subordinacin excesiva de los
ayuntamientos a las legislaturas locales, as como a las aportaciones y participaciones
federales, para sustituirlo por un sistema que permita a los municipios depender cada
vez ms de sus ingresos propios y menos de los ajenos. Se han dado ya pasos
importantes, en la actual fraccin IV del artculo 115 constitucional, se ha consagrado
una esfera econmica mnima, que si bien no es suficiente, s constituye al menos un
principio de solucin. En la regulacin constitucional actual se ha establecido por fin la
enumeracin de fuentes de ingresos propias para los municipios, tantas veces
reclamada, as como diversas garantas y reglas de carcter fiscal y presupuestario que
fortalecen a los ayuntamientos.

Pese a que constitucionalmente se ha fortalecido la hacienda municipal, sta

sigue siendo un punto neurlgico y se revela insuficiente para subvenir a las
necesidades ciudadanas. La principal causa de esta situacin desfavorable deriva del
desequilibrio general que se observa en nuestro sistema fiscal, que ha dejado a la
Federacin las fuentes de ingreso ms rentables y el control casi sin lmites de la
distribucin de los recursos. Ante tan desolador panorama se requiere redistribuir las
principales fuentes de ingresos de los estados y los municipios, as como establecer
mecanismos de coordinacin y procedimientos de participacin en la recaudacin
federal mucho ms precisos.

Concepcin de la autonoma municipal

La autonoma municipal no puede considerase como un valor absoluto e inmutable sino
como una nocin de carcter relativo y variable en el tiempo y en el espacio, su
formulacin prctica se plantea, dentro de una inmensa variedad de matices
determinados por el poder legislativo de cada estado, atendiendo a las circunstancias
del momento en que acta.
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En el derecho mexicano disfrutan de autonoma, diversas entidades federales y

locales, aunque con diferentes contenidos y alcances. En el orden federal, se
encuentran organismos pblicos descentralizados y los rganos constitucionales
autnomos. En el orden local, se reconoce en nuestro derecho pblico que tanto los
estados de la Repblica, como los municipios tienen el carcter de autnomos, aunque
con la singularidad de que ejercen sus competencias en un mbito territorial
determinado.

A los municipios del pas se les considera autnomos porque encarnan un

mbito de gobierno propio; porque en ellos se sustenta la organizacin territorial y
administrativa del pas, an cuando en la Constitucin vigente no se menciona el
trmino de autonoma de manera expresa.

El principio autonmico del municipio se manifiesta en varios aspectos:

a) autonoma de gobierno o poltica, que se ejerce a travs de un rgano de
gobierno denominad ayuntamiento
b) autonoma jurdica, porque el ayuntamiento posee personalidad jurdica propia,
as como puede expedir reglamentos y realizar otros actos jurdicos
c) autonoma administrativa, en cuanto tiene una estructura propia que se compone
de diversas dependencias y unidades administrativas encargadas de los
servicios pblicos
d) autonoma financiera, en virtud de que cuenta con su patrimonio y su hacienda
de carcter pblico.

Esta autonoma no es absoluta, sino que est sujeta a las prescripciones

constitucionales y sobre todo a la legislacin que expiden las entidades federativas,
mismas que desgraciadamente establecen con frecuencia controles excesivos e
interferencias en las actividades municipales, a lo cual hay que agregar la influencia de
la Federacin, que desde hace muchos aos ha concentrado los recursos y fuentes
tributarias de mayor importancia.
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Aspectos relativos entre el federalismo y la autonoma municipal

La Constitucin de 1917 mantuvo en lo general, el rgimen de libre concurrencia del
texto fundamental precedente, que por cierto haba conducido a una cierta anar qua
impositiva en el siglo XIX, sin embargo, de manera gradual se fue edificando un sistema
diverso merced a diversas reformas constitucionales que fortalecieron a la Federacin,
la cual fue absorbiendo diversas fuentes de ingresos que antes pertenecan a los
estados, en compensacin, se instaur despus el sistema de coordinacin fiscal, que
concedi a los estados y municipios participaciones en aquellos impuestos que la
federacin haba absorbido, aunque ms tarde ampli dichas participaciones al fondo
general que se obtena por toda la recaudacin.

En una jurisprudencia clebre an vigente, se describa el sistema fiscal del pas

en los siguientes trminos:
La Constitucin general no opta por una delimitacin de la competencia
federal y estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema
complejo,

cuyas

premisas

fundamentales

son

las

siguientes:

a)

Concurrencia contributiva de la Federacin y los estados, en la mayora de

las fuentes de ingresos (artculos 73, fraccin VII, y 124); b) Limitaciones a
la facultad impositiva de [os estados mediante la reserva expresa y concreta
de determinadas materias en la Federacin (artculo 73, fracciones X y
XXIX), y c) Restricciones impresa, a la potestad tributaria de los estados
(artculos II 7, fracciones V,VI, VII,Y118).

El sistema federal mexicano ha venido descansando en las competencias

exclusivas para cada orden de gobierno que, por necesidades del desarrollo y
consolidacin del propio Estado mexicano, oper a favor del poder central, sin embargo
el esquema centralista se agot, por lo que la conciencia generalizada expresa que
debe iniciarse un proceso de reversin que arribe a un rgimen federal ms equilibrado
y cooperador.

No es suficiente con un establecer un "nuevo federalismo constitucional",

puntualiza Cabrero Mendoza, se tiene tambin que consolidar "una nueva prctica" en
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el federalismo actual; mas para un proceso de cambio institucional de tal magnitud se

requieren cambios de actitudes, de comportamientos, de lgicas de intercambio entre
actores, de mecanismos de resolucin de conflictos, de sistemas de incentivos y de
nueva configuracin en las redes de agentes y de agencias de la vida colectiva,
particularmente en el aspecto financiero se sugiere, recuperar el criterio del sistema
federal como un sistema de equilibrios, en virtud de que el nivel de descentralizacin
fiscal est muy por debajo de pases similares, pero debe quedar claro que se trata de
un proceso de carcter incremental que permita ir acumulando capacidades
administrativas paralelamente a los recursos adicionales recibidos.

Soluciones al problema de la autonoma

Entre las medidas que desde hace algn tiempo se han instrumentado, se deben
sealar las mejoras introducidas al sistema de coordinacin fiscal, particularmente en
materia de participaciones y aportaciones federales, que de manera fundamental
afectan en la autonoma del municipio.

Para lograr una hacienda municipal ms consistente se requiere: a) ampliar las

fuentes

de ingresos

propios

de los

municipios,

particularmente de algunas

contribuciones que les son propias y que ahora estn en el resorte de los estados de la
Federacin; b) en la elaboracin de las leyes de ingresos municipales que expiden las
legislaturas locales es necesario que participen de manera ms relevante los
municipios, que conocen ms de cerca el impacto que pueden causar las cargas
impositivas y la capacidad de pago del contribuyente; c) se echa de ver tambin en
muchos ayuntamientos la falta de un ordenamiento especfico que fije las reglas para el
presupuesto de egresos, la contabilidad y el gasto pblico municipales; d) aunque el
patrimonio municipal es de gran importancia, no se le ha concedido la debida atencin,
por

lo

cual

deben

establecerse

medidas

para

su

administracin

mejor

aprovechamiento; e) el sistema de coordinacin fiscal debe ceder el paso a un sistema

de coordinacin hacendaria, que considere no slo los ingresos sino tambin los
egresos, la planeacin, y la deuda municipales, y f) los procedimientos para el
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otorgamiento de las participaciones y las aportaciones federales, a veces descritos en

frmulas ininteligibles para los municipios, deben tener mayor transparencia, sencillez y
establecer recursos de inconformidad pertinentes.

La hacienda pblica municipal es un elemento esencial del municipio, sin su

concurso sera imposible que se cumplieran los objetivos de esta institucin, ni tampoco
se podran satisfacer los servicios que los ciudadanos esperan de ella. Para la hacienda
municipal, la norma constitucional hace dos declaraciones terminantes; en el
encabezado de la fraccin IV del artculo 115, subraya que los municipios la
"administrarn libremente", en tanto que en el prrafo de la fraccin II del artculo en
mencin, se indica que los municipios "manejarn su patrimonio conforme a la ley".

Comprende la hacienda municipal cuatro principales elementos de carcter

financiero, a saber: a) los ingresos municipales; b) los egresos municipales; e) el
patrimonio municipal, y d) la deuda pblica municipal

Para articular dichos elementos, el municipio tiene que aplicar determinadas

polticas, que consisten en la serie de decisiones y estrategias pertinentes para su buen
desempeo y eficiencia; tales polticas son las denominadas tributaria, de gasto, de
financiamiento y crediticia.

Conclusiones
La Autonoma Municipal presupone la descentralizacin poltica y econmica del
gobierno central: la democracia, y la libertad, son el requisito bsico para decidir y
actuar con responsabilidad en la vida pblica y privada. Esto difiere de lo conceptuado
en cuanto a soberana estatal, puesto que no se ref iere la autonoma del municipio, a
poder constituir sus leyes propias diferentes a las del estado, aunque si puede
establecer reglamentos a las leyes estatales especialmente formuladas en materia
municipal. El municipio es autnomo, pero no del todo, constitucionalmente es libre,
pero no se le otorga soberana alguna.
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El Municipio es constitucionalmente libre pero no soberano, no se le otorga autonoma

expresa, se le da implcitamente mediante facultades otorgadas por el pacto federal
entre entidades, pero de manera muy restringida y alejada de la realidad social, ni la
federacin, ni las entidades le dan libertad verdadera, sobre todo en mbitos como el
econmico (el Congreso del Estado determina los ingresos que concedern al
municipio, segn lo que se supone, necesita), as como en el aspecto de la
desaparicin de ayuntamientos segn lo cree necesario el legislativo estatal. Esto
infringe en la esfera de la autonoma municipal, ya que la soberana del pueblo, si
pensamos que la revocacin de mandato debera hacerse por votacin directa del
padrn ciudadano de cada municipio, puesto que el ciudadano es el mandante, y no el
legislativo estatal.

Fuentes Consultadas

Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 4a. ed., Mxico, Porra-UNAM, 1994.

Constitucin

Poltica

de

los

Estados

Unidos

Mexicanos,

http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/

Janetti, Daz Elena y Pontfes Martnez Arturo, La proteccin jurisdiccional y

administrativa del Municipio, Mxico, 1996, CIDE-Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica

Diagnstico integral de la situacin de las haciendas pblicas estatales y municipales

2005. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico- Unidad de Coordinacin con Entidades
Federativas

Diccionario

de

la

lengua

espaola,

2005

Espasa-Calpe

S.A.,

Madrid:

http://www.wordreference.com/definicion/municipio

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Ley de Coordinacin Fiscal http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/

Valencia, Carmona Salvador, Derecho Municipal, 2. Ed., Mxico, Porra-UNAM, 2006.

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