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Juan Casassus - Modelos de Gestion PDF
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La gestión educativa en América Latina:
Problemas y paradigmas
Juan Casassus
E
s en los años sesenta que en Estados Unidos se empieza a hablar de «gestión
educativa»; en los setenta, en el Reino Unido y en los ochenta, en América
Latina. Se trata, entonces, de una disciplina de desarrollo muy reciente: de allí su
bajo nivel de especificidad y estructuración. Por hallarse en búsqueda de identidad y
estar aún en gestación, es un caso interesante de relación entre teoría y práctica.
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En este marco, buscamos aportar aquí una reflexión acerca de las formas que emer-
gen de los planteamientos subyacentes de distintas teorías de la organización del traba-
jo, y de su interacción con la esfera de la educación tanto en lo disciplinario como en lo
político.
El texto está estructurado en siete partes: (i) planteamientos básicos; (ii) distintas
definiciones; (iii) evolución de los modelos de gestión, su trayectoria y hacia adónde
apuntan; (iv) aspectos de la representación de la realidad; (v) dimensión de la educa-
ción, considerando las orientaciones de política educativa de fin de siglo que condicio-
nan la situación actual; (vi) algunos problemas relacionados con la definición del objeto
de la gestión; y (vii) algunas conclusiones.
El lugar que ocupan hoy las empresas en la evolución social y su constante reestructura-
ción han hecho que la movilización de las personas en una organización hacia objeti-
vos determinados sea una de las ideas centrales en nuestro tiempo. Hasta tal punto, que
lo medular en la teoría de la gestión es comprender e interpretar los procesos de la
acción humana en una organización. Esta idea ha seducido las mentes del fin de siglo
y, sin duda, continuará ejerciendo impacto bien adentrado el siglo actual.
Sin embargo, la gestión concebida como un conjunto de ideas más o menos estruc-
turadas es relativamente reciente. Sus precursores modernos se remontan a la primera
mitad del siglo XX, con el trabajo de sociólogos, administradores y psicólogos. Entre los
primeros destaca en particular Max Weber, que estudió la organización del trabajo
como un fenómeno burocrático. Se orientó hacia el estudio de la organización como un
proceso racionalizador que busca ajustar los medios con los fines propuestos (Weber,
1976). Entre los administradores destacan Frederic Taylor (1911), que desarrolló la
idea de la gestión científica y consideraba el trabajo como racionalización operativa de
la labor de los trabajadores por parte de los administradores y motivados por el interés
económico; y Henri Fayol (1916), que también racionaliza la función del trabajo, pero
esta vez refiriéndose al de la dirección. Ambos, Taylor y Fayol, son considerados los
padres de la escuela clásica de administración. Con posterioridad, entre los psicólogos
sociales, está Elton Mayo (1977), famoso por sus estudios sobre las plantas de la Gene-
ral Electric en Hawthorne y por sus trabajos —contenidos en particular en The Human
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Una visión que evoca la supervivencia de una organización desde sus procesos
sugiere concebir la gestión como «la generación y manutención de recursos y procesos
en una organización para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra».
La visión que se centra en los procesos vincula la gestión al aprendizaje. Uno de los
artículos de mayor impacto en la reflexión acerca de estas materias fue publicado en
1988 en el Harvard Business Review: «Planning as Learning» [el planeamiento como
aprendizaje]2, de Arie de Geus. Allí se concibe la acción de la gestión como «[...] un
proceso de aprendizaje de la adecuada relación entre estructura, estrategia, sistemas,
estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia el interior de la organiza-
ción como hacia el entorno». En esta misma línea, Peter Senge (1993), en La quinta
disciplina, define el aprendizaje como «[...] el proceso de expansión de las capacida-
des de lograr lo que deseamos lograr». El aprendizaje es visto así no sólo como una
elaboración personal, sino como algo que se constituye y verifica en la acción. Por lo
tanto, la gestión de una organización en tanto proceso de aprendizaje continuo es vista
también como un proceso de aprendizaje que se orienta a la supervivencia de ella
mediante una articulación constante con el entorno o el contexto.
Las distintas visiones de la gestión que se han evocado incluyen temas como: el
aprendizaje, el aprendizaje continuo, la generación de valores, la visión compartida,
las interacciones y las representaciones mentales. Todos ellos son también temas del
mundo educativo. Este punto sugiere que la evolución del pensamiento acerca de la
gestión se acerca a la del pensamiento de la educación. Es un elemento favorable para
establecer una relación adecuada entre gestión y educación.
2 (N. de ed.): Las frases entre corchetes, como en este caso, corresponden a una traducción nuestra.
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punto de vista de la gestión, ésta debe orientarse a facilitar una interacción real con el
entorno exterior.
Los principios generales de la gestión pueden ser formalizados en modelos, que han
sido explicitados en un texto anterior (Casassus, 1999). Sin embargo, se presentan
aquí con el fin de apoyar el argumento. En la gestión se puede identificar una secuen-
cia de marcos conceptuales, técnicos e instrumentales que han ido orientando el cambio
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La perspectiva normativa
En los años cincuenta y sesenta, hasta inicios de los setenta, la planificación regional
estuvo dominada por la visión normativa. Fue la época en que se iniciaron los planes
nacionales de desarrollo y, en consecuencia, se diseñaron los planes nacionales de
desarrollo educativo. Con esta visión planificadora, la Organización para la Coopera-
ción y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL), pero en particular Jorge Ahumada en el Instituto Latinoamericano de
Planificación Económica y Social (ILPES), tuvieron una influencia preponderante y de la
cual todos somos herederos.
Este modelo expresa un modelo racionalista weberiano, con un alto índice de abs-
tracción y con ausencia de una dinámica propia de la sociedad. Sin embargo, desde el
punto de vista cultural, esta visión normativa se ensambla bien con la cultura normativa
y verticalista del sistema educativo tradicional.
A fines de los sesenta se constató que el futuro realizado no coincidía con el previsto
en la década anterior. La crisis cristalizada por el aumento del precio del petróleo en
1973 marcó un quiebre en las técnicas de la previsión clásica expresada en la visión
normativa.
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La visión prospectiva
Desde el punto de vista metodológico, por una parte, éstos se construyen a través de
la técnica de matrices de relaciones e impacto entre variables. Por otra parte, para
intentar reducir la incertidumbre, se concibe una serie de técnicas a través de métodos
tales como Delfi, el ábaco de Reiner y otros.
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La visión estratégica
La crisis de los ochenta no hace sino acentuar esta tendencia que vincula las consi-
deraciones económicas con la planificación y la gestión, ausentes en la década de los
sesenta. Ya no estamos en una situación como a inicios de los setenta, cuando la plani-
ficación tendía a operar en un vacío societal. Con la crisis se introducen los elementos
de programación presupuestaria en las unidades rectoras, que era en lo que se habían
constituido las unidades de planificación ante situaciones de presupuestos decrecientes.
La gestión situacional
La crisis petrolera de los setenta repercutió tardíamente en América Latina bajo la forma
de una grave crisis financiera. A inicios de los ochenta, se transformó en una crisis
estructural que generaba una situación social inestable. Frente a la incertidumbre, emer-
gen como nuevos temas el de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los planes
diseñados. En términos teóricos, a la planificación estratégica se le incorpora la dimen-
sión situacional —algo sugerido por el economista chileno Carlos Matus— o dicho de
otra manera, el de la viabilidad de las políticas. El planteamiento de la planificación
situacional reconoce no sólo el antagonismo de los intereses de los actores en la socie-
dad, sino que plantea, además del tema de la viabilidad política, el de la viabilidad
técnica, económica, organizativa e institucional. Se preocupa del análisis y abordaje
de los problemas en el trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado; la gestión se
presenta como un proceso de resolución de nudos críticos de problemas.
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Para Matus, una situación es donde está situado algo. Ese algo es el actor y la
acción. Acción y situación forman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiere
el carácter de situación con relación al actor y a la acción de éste. Por eso, una realidad
es al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de cómo está situado el actor
y cuál es su situación. Esto hace que en una realidad se planteen muchas viabilidades.
Por ello, en el período inicial de los noventa predomina el criterio de buscar acuerdos y
lograr consensos sociales como criterio principal de gestión de los sistemas educativos.
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La visión de la calidad total es a la vez una preocupación por el resultado y por los
procesos. Sin embargo, aun cuando se valora más que nunca el tema educativo, el
contenido o significado de calidad en educación queda, en cierta manera, como un
supuesto o suspendido. La emergencia del juicio del usuario sobre el resultado hace que
la mirada se vuelva rápidamente hacia los procesos que llevan al producto o servicio
que se presta a aquél.
Los principales exponentes de los principios de calidad son Joseph Juran, Edward
Deming, Phillips Crosby y Peter Senge. Entre las prácticas de gestión de los sistemas
educativos en la segunda mitad de los noventa, prevalece principalmente la perspectiva
estratégica clásica combinada con la perspectiva de calidad total.
La visión de la reingeniería
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exigencia acerca del tipo y calidad de la educación que esperan. El tercer aspecto se
refiere al cambio: se estima que no sólo se evidencia mayor modificación, sino que la
naturaleza del proceso consiguiente también ha cambiado. Lo anterior lleva a percibir
la necesidad de un rearreglo social, en sus estructuras, cambio en los valores, en la
manera de ver el mundo.
Desde esta visión, la calidad total implica mejorar lo que hay, buscando disminuir
los desperdicios y optimizar los procesos existentes, mirando en conjunto la organiza-
ción. A diferencia de lo anterior, la reingeniería se define como una reconceptualización
fundacional y un rediseño radical de procesos, si se quieren lograr mejoras dramáticas
en cuanto a desempeño. Sus principios básicos están elaborados en los escritos de sus
principales exponentes, Hammer y Champy (1993), durante la primera mitad de la
década de los noventa.
Desde esta perspectiva, la calidad total aparece como un proceso evolutivo incre-
mental, mientras que la reingeniería se percibe como un cambio radical. En el centro de
la calidad total está la resolución de problemas, lo que es, en alguna medida, similar al
tema situacional. Sin embargo, aquí se presume que el proceso es correcto, pero que
requiere de ajustes. En el pensamiento de la reingeniería, debido a los cambios en el
contexto, no se trata de mejorar lo que existe, sino de reconsiderar radicalmente cómo
está concebido el proceso.
La gestión comunicacional
La lógica de los procesos anteriores nos conduce hacia un séptimo modelo. La preocu-
pación por los procesos implica entender cómo operan y, en particular, de qué manera
los elementos conducen a los compromisos de acción enunciados en la perspectiva de
la calidad total. Los compromisos de acción son eventos que ocurren en el lenguaje.
Para comprender esto, es preciso comprender también que una organización puede ser
percibida como una entidad, la cual, desde la perspectiva lingüística, existe en el len-
guaje como redes comunicacionales (Flores, 1996) orientadas por el manejo de los
actos del habla (Searle, 1994). El lenguaje aparece como «[...] la coordinación de la
coordinación de acciones» (Maturana y Varela, 1984).
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Otro aspecto para ilustrar esto puede ser la comunicación. Como antes se mencio-
nó, ella es crucial para la gestión de una organización. Pero no se le encuentra flotando
en el aire, sino que ocurre en el sustrato de las emociones. Para que la comunicación sea
eficaz, es preciso comprender que su soporte son las emociones. Por ejemplo, cuando
uno escucha a otra persona, lo primero que se percibe es la intencionalidad, la emoción
de lo que se está diciendo, y luego se escuchan las palabras. Una persona reacciona
más a la emoción con la que se dicen las palabras, que a las palabras mismas. El modo
en que se dice algo —que es la emoción que sostiene la palabra— es más importante
que las palabras mismas. En la organización, si el gestor quiere arribar a compromisos
de acción, ha de ser capaz de contactar el mundo emocional de quien lo escucha, y de
generar en esa persona una predisposición para actuar en el sentido deseado.
Para ser un buen gestor, para ejercer liderazgo, se requiere ser competente en el
plano emocional. Al desarrollar la noción de la gestión emocional, hemos identificado
las competencias emocionales fundamentales para llevar a cabo una buena gestión.
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Retomaremos este punto más adelante; baste por ahora señalar que, como toda compe-
tencia, éstas se pueden aprender y desplegar en cada uno.
Estos son tipos abstractos, pero caracterizan una manera de representar el mundo.
A cada representación corresponden ciertos modelos de gestión. La columna izquierda,
Tipo A Tipo B
Abstracto Concreto
Determinado Indeterminado
Seguro Incierto
Rígido Flexible
Arriba Abajo
Homogéneo Diverso
Unidimensional Multidimensional
(Objetivo) (Subjetivo)
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Lo anterior tiene algunas consecuencias. Entre ellas quiero destacar dos: una se
refiere al conocimiento y otra, a los estilos de gestión que de allí se desprenden.
En cuanto al estilo de gestión, las preferencias por un tipo u otro implican privilegiar
también unos tipos de gestión por sobre otros. En el cuadro 2 (página siguiente) se
caracterizan estas relaciones.
Los distintos modelos de gestión muestran distintas relaciones con los componentes
de los tipos A y B. Por ejemplo, los modelos normativos y prospectivos son muy aplica-
bles a las construcciones de tipo A. Estos modelos son particularmente fuertes en las
características de tipo A (40 y 35 puntos, respectivamente), pero muy débiles en las de
tipo B (7 y 14 puntos, respectivamente). Esto quiere decir que dichos modelos presentan
debilidades para operar en contextos caracterizados por los elementos de tipo B. No
sería aconsejable utilizarlos en tales contextos. Sin embargo, si de todas maneras se
aplicaran en contextos de tipo B, ya sea por inercia o por cultura, su desafío consistirá
en encontrar prácticas de gestión que suplan las insuficiencias del modelo para este tipo
de contexto. De otro lado, el modelo comunicacional es muy fuerte en las características
del tipo B y débil en un contexto caracterizado por el tipo A. En este caso, si se quiere
utilizar el enfoque comunicacional, el desafío es generar las prácticas adecuadas para
acrecentar su estabilidad.
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Tipo A Tipo B
MODELOS
Normativo 5 5 5 5 5 5 5 5 40 1 1 1 1 1 1 1 1 7
Prospectivo 5 3 4 4 5 5 4 5 35 2 2 2 2 1 2 2 1 14
Estratégico 2 2 2 2 3 2 2 3 18 3 3 3 2 2 3 2 2 20
Situacional 2 2 1 1 2 2 2 2 14 4 4 3 4 4 4 4 4 31
Calidad total 2 1 1 1 3 1 2 2 13 4 4 3 4 4 4 4 4 31
Reingeniería 2 2 1 1 5 1 1 1 14 4 5 4 3 3 3 3 3 27
Comunicacional 1 1 2 1 1 1 1 1 9 5 4 5 5 5 5 5 5 39
Emocional 1 1 1 1 1 1 1 1 10 5 5 5 5 5 5 5 5 40
Cabe destacar que la gestión de los sistemas educativos durante los noventa se ha
centrado en una gestión vinculada al tipo A y no al tipo B. Esto no deja de sorprender,
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pues si hay algún sector social que se precia de su vinculación con el factor humano, ese
es precisamente el sector educativo. Pero a esto volveremos más adelante. Primero exa-
minaremos la evolución de la política educativa.
La política educativa del fin de siglo estuvo enmarcada por el debate sobre la reforma
del Estado. Ésta se puede caracterizar por el paso de una visión del Estado como enti-
dad productora a una visión del Estado como entidad reguladora. En este proceso es
posible distinguir dos momentos: uno caracterizado por la reducción de la esfera de
influencia estatal, en el cual se imponen políticas de descentralización, para luego pa-
sar a una etapa de restitución de lo que se ha llamado «el Estado necesario», donde se
reconstituye la esfera de influencia del Estado central mediante procesos de centraliza-
ción. Ambas formas —la de descentralización y la de (re)centralización— llevan nece-
sariamente a diseñar formas de gestión que las viabilicen. Es importante notar que el
marco de la política es la institución y que el contenido de la política es la gestión de la
institución.
Los cambios han sido considerables y rápidos. En los ochenta, la mayoría de los
sistemas educativos eran centralizados, y aun los «descentralizados» federales —como
en Argentina (para la educación primaria) y Brasil— o unitarios —como en Chile—
constituyeron, en el fondo, sistemas centralizados a nivel de estados y provincias y
desconcentrados en el caso de Chile.
3 (N. de ed.): Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación en América
Latina y el Caribe
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El principio que orientaba este proceso era que la gestión se volvería más maneja-
ble si la unidad de gestión estaba constituida por unidades más pequeñas que el sistema
en su contenido. Se procedió así a entregar competencias a unidades administrativa-
mente más pequeñas. El contenido concreto de este planteamiento se tradujo, en la
práctica, en la redistribución del poder. En términos generales, la forma que ésta tomó
tuvo las siguientes características: (i) en el interior del sistema, entrega de competencias
a instancias administrativamente menores mediante políticas de descentralización (fun-
damentalmente, se transfirieron el manejo de las escuelas y la contratación de docentes),
y rediseño de competencias en el nivel central, en particular con el establecimiento de
sistemas nacionales (y estaduales) de evaluación, generándose una capacidad de inter-
vención en las escuelas; (ii) entre el sistema y la sociedad, apertura a nuevas formas de
concertación en el nivel macro, y mayor conectividad entre las escuelas y la comunidad.
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insumos a una gestión basada en los resultados (calidad total) establece un cambio
cualitativo de consecuencias importantes que examinaremos en el apartado siguiente.
Las reformas educativas de los noventa se centraron en la gestión. Ésta fue por lo tanto
el foco principal de la política; pero, por lo mismo, ante la dificultad para asegurar la
coherencia en la gestión del sistema, también pasó a ser el principal problema. Los
procesos de reestructuración del sistema, mediante las políticas de descentralización y
de centralización, cambiaron las reglas del funcionamiento del sistema educativo. Esto,
que de por sí constituye una gran transformación en el diseño, presentó dificultades
serias en su ejecución, provocando una situación de desequilibrio entre la política y la
práctica. Con lo cual se generó, por un lado, un freno a las políticas mismas y, por otro,
un alto grado de tensión entre los actores involucrados en la dirección del sistema, la
burocracia, y los actores a nivel de la escuela.
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4 Este aspecto fue originalmente mencionado por Cecilia Braslavsky en una conversación privada.
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sistema, es decir, mantuvo el control desde el aparato del centro. La tercera raíz
viene con la visión democratizadora de la descentralización en los regímenes
democráticos.
En los procesos de descentralización democrática, se produce una redistribu-
ción del poder hacia instancias administrativas más pequeñas. Este curso de
descentralización con orientación democrática tuvo como resultado inicial una
pérdida de poder en el ámbito central. El sistema se encontró en una situación de
desequilibrio en la distribución del poder, generada en su interior. Se estimuló
así la necesidad de generar un contrapoder en el nivel central. La tesis era que
sólo una situación de equilibrio dinámico de poderes podría provocar una siner-
gia en el sistema.
Desde la perspectiva de la gestión, aparece una situación opaca en cuanto a las
responsabilidades dentro del cuadro de la descentralización. Éste, que es un
problema general de las descentralizaciones, tiene una dimensión específica en
lo que se analiza aquí. Dentro de la idea del equilibrio dinámico, está contenida
la noción de que al nivel central del sistema le corresponde la responsabilidad
por la educación. Por lo tanto, le corresponde rendir cuentas a la ciudadanía
(accountability). Sin embargo, el nivel central no cuenta con los medios para
ejercer dicha responsabilidad.
Una de las características de los procesos de descentralización ha sido la de
sacar del nivel central la responsabilidad de la gestión de las escuelas. Se trata
ahora de «ministerios sin escuelas». Si el nivel central no ejerce la autoridad de
la gestión de las escuelas, no tiene la capacidad de decidir sobre el funciona-
miento de las mismas, y sólo cumple funciones de regulación, ¿cómo puede
entonces asumir la responsabilidad por los resultados? La autoridad sobre las
escuelas no está en los ministerios, y la apuesta de la descentralización se orienta
a que sea la sociedad civil a quien se le transfiera el poder al entregarle informa-
ción sobre el resultado de las escuelas. Sin embargo, para resolver este vacío de
poder en cuanto a lo que acontece en ellas, se opta por generar instrumentos de
poder de gestión en el nivel central. Como se mencionara recién, el más impor-
tante de ellos es el establecimiento de sistemas de evaluación en dicho nivel.
Este instrumento ha pasado a ser un instrumento del centro. En el ámbito de la
contabilidad social, una de las funciones de dichos sistemas es producir y entre-
gar informaciones que permitan configurar un discurso de rendición de cuentas
a la ciudadanía.
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en una difícil gestión. Para enfrentar la nueva demanda, ha surgido una indus-
tria de formación en el ámbito de la gestión. De hecho, en la mayoría de países,
la capacitación en gestión cuenta con gran demanda. Sin embargo, dicha capa-
citación ha sido criticada por ser de carácter excesivamente academicista y orien-
tada a los directores de escuelas, descuidando por ende a los niveles centrales,
los intermedios del sistema o los del aula5. Lo primero implica una orientación de
tipo cognitivo, en vez del desarrollo de competencias e innovaciones. Lo segundo
implica desatender los estratos intermedios, que por lo general son docentes
promovidos a esas instancias de gestión sin contar con la formación adecuada
para ello.
8. Por último, la octava tensión emerge entre la visión autoritaria y la visión demo-
crática de la gestión. La gestión autoritaria se asocia a la gestión por resultados,
mientras que la democrática lo hace a la gestión de los recursos humanos. Son
dos formas de gestión que reflejan distintas escuelas de pensamiento y se rela-
cionan de manera también distinta con el tiempo. Como su nombre lo indica, la
primera tiende a centrar la atención en los resultados: lo que importa son los que
se obtengan en el corto plazo (resultados de las mediciones reiterativas) y las
acciones que deban realizarse para que éstos mejoren en ese plazo. Por otra
parte, la gestión democrática se relaciona con una preocupación por los recur-
sos humanos y su participación en la gestión. Aquí se enfatizan las dimensiones
del liderazgo en su versión del coaching, el desarrollo de las capacidades de
las personas miembros y los aspectos relativos al clima de la organización. La
escuela es de un alto componente en conocimientos. Son dimensiones que se
relacionan todas con la mejoría en el largo plazo. Esta tensión no es otra que
la que emerge de las visiones platónicas y aristotélicas enunciadas al princi-
pio. A saber, la visión que se sustenta en la creencia de que, para que los
seres humanos realicen «actos de virtud», es necesario que predomine un crite-
rio autoritario y verticalista; o bien, la visión que se sustenta en la creencia de
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que, para ello, los seres humanos por naturaleza deben participar en la gene-
ración de su destino.
Conclusión
Nos encontramos ante caminos alternativos. Por una parte, estamos dentro de un
paradigma tecnolineal y racionalista que nos conduce hacia una práctica de la gestión
educativa más orientada hacia la eficiencia. Sin embargo, la eficiencia en sí está carente
de sentido. Por otra parte, hay un camino más amplio, más político y valórico, donde se
encuentran las preguntas relativas al sentido de la gestión educativa.
En primer lugar, es preciso entrar en un debate teórico acerca de los principios que
sustentan las prácticas actuales de la gestión educativa. Se requiere mejorar el conoci-
miento de las teorías, debatirlas y desarrollarlas. Una forma de expresar esto es la
tensión existente entre, de un lado, la concepción funcionalista del sistema, contenida en
la llamada «vieja teoría de sistemas», que tiene sus propias prácticas de gestión deriva-
das del conductismo; y, de otro lado, la concepción contenida en lo que se denomina «la
nueva teoría de sistemas», cercana a las teorías de la autopoiesis6 y del caos, de la cual
6 (N. de ed.): Autopoiesis. Capacidad de un sistema para organizarse de tal manera que el único
producto resultante es él mismo. No hay separación entre productor y producto. El ser y el hacer de
una unidad autopoiética son inseparables y esto constituye su modo específico de organización.
Nuestra experiencia está amarrada a nuestra estructura de una forma indisoluble. No vemos el
espacio del mundo vivimos nuestro campo visual. (http://www.colciencias.gov.co/redcom/
AUTOPOIESIS.html)
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GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA
Casi una década después de creadas estas normas y frente a múltiples dificultades
en el proceso, sobre todo en el aspecto financiero y de distribución de los recursos, se ha
modificado la organización de los que son asignados a salud y educación, cambiándose
la Ley 60 de 1993 por la Ley 715 de 2001, sobre competencias y recursos. Además de
precisarse las competencias entre los diferentes niveles del sistema administrativo y el
manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones, se abordan aspectos
relacionados con las competencias de la institución escolar, el sistema de evaluación, de
inspección y vigilancia y el estatuto docente. El cambio más significativo se introdujo en
el esquema de asignación de recursos, al ser distribuidos por alumno atendido de acuerdo
con unas tipologías que tienen en cuenta las diferencias regionales, los niveles de desa-
rrollo y los déficit educativos.
La gestión escolar articula las múltiples instancias de la vida en las escuelas, con la
clara orientación de lograr aprendizajes significativos en los alumnos. Gestionar implica
entonces entretejer, relacionar todo aquello que acontece en la cotidianidad de la escuela
entre las personas, los recursos, los objetivos, los procesos, con miras a un fin: en nuestro
caso es el de una educación de calidad, pertinente y con equidad. Gestionar es hacer
que se logren los propósitos de la institución, del Proyecto Educativo Institucional y con
ello satisfacer las demandas y necesidades de la comunidad educativa.
128
Piedad Caballero Prieto
y en el tercero, las teorías, métodos y herramientas que permiten la acción. Una organi-
zación es entonces un organismo viviente que tiene un sentido colectivo de identidad y
de propósitos, elementos indispensables para que la gestión sea de calidad y centrada
en las personas que la conforman para ayudar a su crecimiento y enriquecimiento per-
sonal, con la conciencia de que el éxito de las organizaciones depende del éxito y
bienestar de sus miembros.
Juan Casassus (1999) plantea que las prácticas de gestión indican una forma de
concebir las acciones de los seres humanos en sociedad; que cada tipo de gestión
obedece a una interpretación de la acción, y que contiene implícita o explícitamente una
teoría particular de la acción humana.
129
GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA
Las reformas de los sistemas educativos del último decenio no han estado orientadas
solamente a cambiar los planes y programas de estudio o las metodologías de enseñanza
y aprendizaje, sino a reconocer el nuevo papel de la educación en la sociedad. Esto
implica un profundo cambio mental y cultural en la escuela, que tiene lugar no porque
las normas lo señalen sino a través de prácticas concretas mediante las cuales las institu-
ciones promueven aprendizajes relevantes y significativos para los alumnos, de acuerdo
con las demandas del entorno.
130
Piedad Caballero Prieto
2 En especial: el Proyecto Regional sobre Los procesos de transformación de la gestión en los proce-
sos educativos en el marco de la descentralización, 1994-95, coordinado por CIDE-Santiago de
Chile. La autonomía escolar en el marco de la descentralización, en el marco de un proyecto
regional sobre reformas en educación y salud en América Latina y el Caribe, coordinado por el
CIDE e ILADES , Santiago de Chile, 1997-98. Estudios sobre el tema realizados para PREAL durante
1999. El proyecto La gestión educativa en las entidades territoriales colombianas: lecciones de una
década, 1999-2000, financiado por la alianza constituida por el MEN, Banco Mundial, PREAL,
Fundación Corona y siete entidades territoriales. El proyecto de Mejoramiento de la calidad de la
educación en Cundinamarca 2003-2007. El plan decenal Construcción colectiva 2003-2012 de
Cundinamarca.
3 Programas desarrollados por el Ministerio de Educación Nacional y diferentes Secretarías de Edu-
cación del país.
131
GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA
132
Piedad Caballero Prieto
4 Se llaman así las instituciones educativas que no ofrecen el preescolar y la educación básica hasta
el noveno grado.
133
GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA
Los Proyectos Educativos Institucionales, que la Ley 115 estableció como obligatorios,
son elaborados con la participación de la comunidad educativa. Con ellos se busca
lograr la autonomía; mejorar la calidad de la educación a través de los procesos peda-
gógicos, la participación de la comunidad y la evaluación participativa; crear mejores
condiciones para la atención de poblaciones especiales o minoritarias; y por ende,
realizar una mejor gestión escolar.
134
Piedad Caballero Prieto
El PEI es considerado como una oportunidad para mejorar en los aspectos señala-
dos, aun cuando algunos sectores lo consideran una estrategia financiera frente a la
incapacidad del Estado a nivel central para resolver los problemas de escasez de recur-
sos. Se reconoce que su existencia ha facilitado la adquisición de recursos, permitiendo
ampliar la planta de personal y solucionar algunas deficiencias en la planta física.
El PEI DOCUMENTO es una forma de cumplir con la norma, pero al quedarse sólo en
este aspecto no genera dinámicas internas que involucren a la comunidad, no promueve
la participación ni genera compromiso, condiciones indispensables para desarrollar
sentido de pertenencia y concebir la institución escolar como escenario de formación y
de desarrollo humano, ético, social, cultural, político, pedagógico.
135
GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA
Como una forma de resolver los problemas existentes, lograr una distribución más
equitativa de los recursos, acrecentar su impacto en calidad y cobertura y fortalecer la
descentralización, se introdujo —a través del Acto Legislativo 01 de 2001— una reforma
a la Constitución. Esto llevó a modificar la Ley 60 sobre competencias y recursos, a
través de la Ley 715 de 2001, en la que se asignan nuevas competencias a las entida-
des territoriales y se establecen nuevos criterios para el manejo de los recursos a través
del Sistema General de Participaciones.
136
Piedad Caballero Prieto
Esta norma regula varios aspectos que tienen un impacto en la gestión escolar, entre
ellos:
• La integración de las escuelas con los colegios, para constituirse en una sola
institución educativa y se ofrezca como mínimo educación preescolar hasta no-
veno grado, ciclo de formación básica y obligatoria.
• El rector es el responsable de la institución educativa, con funciones señaladas
en la ley.
• Se insiste en la evaluación no sólo para alumnos, sino también para docentes y
directivos docentes, evaluación que para estos últimos se realizará cada año.
• Se establece la realización de pruebas censales, mínimo cada tres años, a los
estudiantes en las áreas de matemáticas, lenguaje, ciencias y competencias ciu-
dadanas, siendo el 80% de su costo financiado por la Nación y el 20% por la
entidad territorial.
• Se señalan los criterios para asignación de directivos docentes y docentes.
• Se fortalecen los fondos de servicios educativos.
• Se redefinen los criterios para la asignación de recursos por alumno atendido.
• Se modifican los procedimientos de inspección, supervisión y vigilancia.
EN EL ORDEN NACIONAL
La política de calidad apunta a que los estudiantes aprendan lo que necesitan apren-
der, lo sepan aplicar y aprovechar a lo largo de su vida. Se busca involucrar a las
137
GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA
Para lograr estos propósitos el Gobierno Nacional apoyará a las entidades territo-
riales y a las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional y de
gestión, para asegurar que los educandos desarrollen competencias básicas, profesio-
nales, laborales y ciudadanas que contribuyan a elevar y consolidar los principios de
convivencia, democracia y solidaridad.
Gráfico 1
Eje de procesos
Acompañamiento
formación de docentes
DESARROLLO DE
COMPETENCIAS DOTACIÓN DE
PRÁCTICAS COMPUTADORES
ESCOLARES
Gestión
CONTENIDOS:
PORTAL EDUCATIVO CONECTIVIDAD
COLOMBIA APRENDE
Evaluación
Eje de procesos
EN EL ORDEN TERRITORIAL
138
Piedad Caballero Prieto
misionales era el desarrollo integral del ser humano y uno de sus ejes instrumentales, el
desarrollo tecnológico.
Para cumplir con estos propósitos se emprendieron varios proyectos, todos orienta-
dos a mejorar la cobertura, calidad, pertinencia y fortalecimiento institucional:
139
GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA
7. Alianza con los empresarios, como apoyo para mejorar la gestión de la Secreta-
ría de Educación y el desarrollo de proyectos y programas.
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Categoría
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M. sup. Sup. Alto Medio Bajo Inf. M. inf.
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5
1 2
0 0 0
2001 2002
142
Piedad Caballero Prieto
Lo irrefutable en la descentralización
143
GESTIÓN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA
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Piedad Caballero Prieto
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145
146
Los boletines escolares de Paraná (Brasil):
Una manera de rendir cuentas públicamente
Alcyone Vasconcelos
E
n Brasil, la mayor parte de la educación básica es provista a través de las secre-
tarías de educación estatales y municipales, que en conjunto forman la mayor
burocracia que existe en el país. Son muchos los problemas inherentes a la admi-
nistración de estos enormes y complejos organismos administrativos; la limitación de los
recursos es sólo uno de ellos.
Lo usual es que los maestros de escuela sean servidores públicos; los directores
escolares son nombrados de acuerdo con criterios políticos u otros de índole personal
más que en función de su capacidad individual para conducir la escuela; los estudiantes
son asignados a las escuelas en virtud de su lugar de residencia; y cada escuela es
conducida según una rutina burocrática centralizada: existe un currículo central que
debe impartirse, horarios que seguir, metas que alcanzar y alumnos que promover o
retener según las evaluaciones del maestro.
147
LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARANÁ ( BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PÚBLICAMENTE
sin embargo, no les queda tiempo para hacerlo, por lo que deben confiar en que los
profesores manejarán las cosas debidamente, y dejan que esto sea así.
A pesar de este panorama tan desolador, hay algunos pasos que pueden darse para
que la burocracia rinda cuentas sobre la educación pública. En el estado de Paraná,
se puso en práctica un programa en ese sentido durante el período 1999-2002. La
característica principal de este programa fue la edición de boletines escolares (BE) des-
tinados a difundir entre las comunidades información útil sobre la efectividad lograda en
la educación básica2.
El contexto en Paraná
Paraná es el estado brasileño que se encuentra más al norte. De sus casi 9,5 millones de
habitantes, alrededor del 30% son estudiantes que acuden a centros preescolares, de
educación básica (primaria y secundaria, o grados 1º al 11º) y a escuelas para adultos
o vocacionales. Como ocurre en todos los estados sureños y en la mayoría de los del
sudeste, Paraná se halla por encima del promedio nacional en lo educacional y lo
social, según todos los indicadores.
También como sucede en todos los estados brasileños, el gobierno estatal y el muni-
cipal comparten la responsabilidad de gerenciar la educación básica en Paraná: han
llegado al consenso de que los municipios se harán responsables de la educación prima-
ria (1º a 4º grados) y de la preprimaria, y que el Estado lo será de la educación secun-
daria (5º a 11º grados) y de la educación de adultos3. Lo que hace que la secretaría
estatal de educación cuente con dos responsabilidades fundamentales: vigilar la totali-
dad del sistema educativo básico y gerenciar directamente el subsistema secundario. Las
escuelas estatales paranaenses atienden a 1,5 millones de estudiantes en unos 2.000
centros educativos, con un personal de 70.000 y un presupuesto general que bordea los
148
Alcyone Vasconcelos
R$1.200 millones (unos US$500 millones en 2002)4. Fue para estos centros educativos
estatales (que cubren principalmente la educación secundaria y de adultos) que se crea-
ron los BE.
4 Alrededor del 95% de estos 1,5 millones de estudiantes pertenecen al ciclo secundario, incluyendo
a 300.000 que asisten a clases de educación de adultos; el resto (5%) son estudiantes de primaria
que serán transferidos en el futuro a las escuelas a cargo de las municipalidades.
149
LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARANÁ (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PÚBLICAMENTE
Propósito
150
Alcyone Vasconcelos
Supuestos
El diseño del BE de Paraná fue fruto de reuniones, en el nivel estatal, en las que hubo
«lluvia de ideas»; se completó con consultas realizadas a diversos grupos internos (ad-
ministradores regionales y directores de escuela) y externos (padres organizados en
151
LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARANÁ (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PÚBLICAMENTE
Entre las preguntas típicas que surgieron con relación al diseño estaban:
Los BE de Paraná fueron concebidos para ser entendidos por personas especializa-
das (maestros) al igual que por miembros no especializados (padres) de las comunida-
des escolares. En ellos se ofrece información válida, estable y fidedigna, tanto objetiva
(estadísticas) como subjetiva (opiniones), que cubre dimensiones escogidas del desem-
peño de la escuela: se proporciona evidencia sobre el aprendizaje de los alumnos, la
estructura escolar y las opiniones de los padres.
Los datos más importantes que contienen dichos boletines se refieren a los niveles de
aprendizaje alcanzados por los alumnos, medidos con pruebas estandarizadas, y las
opiniones de los padres con relación a las escuelas de sus hijos, obtenidas a través de
encuestas; estos son los dos pilares del BE. A estos datos se sumaron estadísticas educa-
cionales, autoevaluaciones de directores de escuela y percepciones de los propios estu-
diantes.
Son seis tipos de información los que cubre el BE de Paraná: (i) logros de los alum-
nos (a partir de resultados de pruebas aplicadas en todo el país a estudiantes de 4º y 5º
grados); (ii) flujo de estudiantes (tasas de promoción, repetición y deserción, a partir de
censos escolares nacionales aplicados anualmente); (iii) características de la escuela
(profesorado equivalente a tiempo completo —ETC— y porcentaje con mayor nivel
152
Alcyone Vasconcelos
Son cinco pasos los que se requieren para poner en práctica los BE: (i) Es preciso que se
adopten decisiones políticas claras, centrándose en los resultados escolares, según lo
reflejado en los BE. (ii) Se requiere que los BE sean desarrollados desde la parte concep-
tual hasta la propia implementación. (iii) El documento sobre el BE debe ser distribuido a
los padres y profesionales de la escuela. (iv) Los resultados del BE deben ser difundidos,
ofreciéndose pautas de orientación al personal de la escuela y a las oficinas centrales y
regionales sobre la manera de interpretar y usar la información. (v) Por último, es preciso
que la información del BE sea utilizada permanentemente para mejorar las escuelas en
el largo plazo.
El BE de Paraná consta de ocho páginas5. Las primeras dos páginas y las dos últimas
constituyen el boletín en sí; las cuatro páginas intercaladas representan la clave para
interpretar los niveles de desempeño estudiantil en las pruebas de evaluación estatales.
153
LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARANÁ (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PÚBLICAMENTE
En primer lugar lo que hicimos fue trazar un esquema de los datos existentes. Estos
datos consistían en perfiles escolares tomados de bases de datos estatales y federales,
que incluían a los provenientes del censo escolar nacional anual; resultados de aprendi-
zaje de los alumnos tomados del sistema de evaluación estatal (que se estableció en
1996 y se reestructuró en 2000); y antecedentes de estudiantes, profesores y directores
de escuela configurados a partir de cuestionarios que se aplicaron junto con las pruebas
estatales. El paso siguiente consistió en analizar estas bases de datos. Si bien la calidad
de las mismas resultó siendo satisfactoria, quedaban aún pendientes muchos retos de
tipo técnico, entre los que cabe mencionar:
154
Alcyone Vasconcelos
155
LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARANÁ (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PÚBLICAMENTE
educación. Todas las oficinas regionales recibieron ejemplares del boletín para ser en-
tregados a los centros educativos de su jurisdicción. Otros ejemplares fueron distribui-
dos en talleres que se realizaron durante todo el año en un centro de capacitación
estatal con capacidad para 500 personas —padres o profesionales, o ambos— a la
vez. Se emitieron notas de prensa y concedieron entrevistas a los medios de comunica-
ción. En pocas palabras, la difusión ha sido y deberá continuar siendo un factor clave,
con la atención puesta en cómo leer y cómo utilizar la información del BE. La difusión se
hizo valiéndose de todos los medios disponibles, lo que incluyó enviar circulares a los
maestros y los padres encargados de las Asociaciones de Padres y Maestros (APM).
En todas las etapas, tuvimos siempre en mente que un elemento clave en el proceso de
mejoramiento de nuestras escuelas era el programa para movilizar y comprometer a los
padres en el (mejor) desempeño de sus funciones, especialmente como fiscalizadores de
las escuelas y de otros funcionarios públicos. Asumimos el compromiso de informarlos
sobre el rendimiento de las escuelas a donde acudían sus hijos, con la esperanza de que,
más adelante, ellos pudieran usar la información pertinente para exigir o presionar a
las escuelas e instancias gubernamentales por mejores y mayores resultados de la edu-
cación, según se expresa a través de los índices antes señalados.
Los padres, junto con las escuelas, son responsables por la educación de sus hijos,
según lo estipulado en la constitución brasileña. Por consiguiente, no le están haciendo
favor alguno al gobierno cuando asumen el papel de «inspectores» de los centros edu-
cativos: simplemente están cumpliendo con su deber como ciudadanos. Los padres son
educadores, por definición. Los padres pagan impuestos y en consecuencia son consu-
midores de un servicio público. Los padres constituyen el grupo mayoritario de personas
interesadas, pero no están ejerciendo sus derechos, no están presionando a los gobier-
nos y se muestran más bien pasivos. Para cambiar este panorama, es preciso llamarlos
a la acción. Para empezar, se les puede pedir su opinión y luego darla a conocer. Los
padres organizados en instituciones (las asociaciones de padres y no las PTA) constitui-
rían el mayor grupo de reivindicación ciudadana dentro de cualquier sociedad.
156
Alcyone Vasconcelos
verificable y fidedigna con relación a las escuelas donde asisten sus hijos. Por ejemplo,
el estado de Paraná transfiere recursos durante el año escolar a las cuentas de los
centros educativos, que son administrados por los directores de escuela. Pero éstos, con
el fin de recolectar dinero de los padres, suelen interpretar el papel de víctimas del
gobierno, diciéndoles a los padres que no han recibido fondos para el mantenimiento
de la escuela.
Impacto y sostenibilidad
Es demasiado pronto para que podamos evaluar el impacto de esta iniciativa sobre rendi-
mientos escolares, así como sobre el aprendizaje de los alumnos. La atribución de pode-
res a los padres y el cambio cultural administrativo en los directores de escuela constituyen
objetivos de largo plazo. No obstante, ya ha sido factible ayudar a crear entre los padres
un creciente sentido de responsabilidad y apropiación local. En menos de dos años, des-
de inicios de 2001 hasta finales de 2002, los padres decidieron organizarse en diez aso-
ciaciones regionales, trazándose un programa común de acciones, que incluía demandas
específicas ante autoridades gubernamentales para que actuaran según el encargo recibido
como tales. Si bien estos grupos están funcionando con precariedad, siguen estando en su
lugar, pero requieren de asistencia técnica en desarrollo institucional si se quiere no única-
mente que subsistan, sino que también prosperen y lleguen a desempeñar un papel eficaz
como fiscalizadores de las escuelas y de los gobiernos.
Reacción política
157
LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARANÁ (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PÚBLICAMENTE
como ocurre cuando considera que no hay una amenaza inminente a su programa, el
sindicato ignora la medida gubernamental. Fue precisamente lo que ocurrió con los BE:
el gremio magisterial los ignoró y no hizo pública ninguna oposición. No comprendie-
ron el real significado de esta importante herramienta, y aún les resta entender el con-
cepto y el potencial de los boletines (tanto para su utilización práctica como para su
utilización con fines partidarios).
Lecciones aprendidas
¿Qué podría haberse hecho de manera distinta? Pensamos que deberíamos haber ac-
tuado en lo siguiente:
• El enfoque: no hay necesidad de esperar hasta tener un plan maestro. Hay que
comenzar, aprender mediante la acción y ¡mejorar las cosas mientras se está
actuando!
• El énfasis puesto en el concepto del BE como un simple registro del rendimiento,
destinado a usarse como una herramienta administrativa; no es una panacea, ni
tampoco algo de tipo «talla única».
158
Alcyone Vasconcelos
Resulta difícil señalar qué es lo que haría sustentable una política pública en un país
en donde incluso las leyes son cambiadas con relativa facilidad. Toda la información,
con excepción de la encuesta a los padres, es guardada en bases de datos gubernamen-
tales, lo que hace que las organizaciones no gubernamentales (ONG) no tengan acceso
a ellas, en este momento. Las ONG podrían, si lo desean, organizar y publicar una
encuesta a los padres: un elemento clave en los BE de Paraná. Pero aún no tienen acceso
a las bases de datos sobre censos escolares y a los resultados de las pruebas. Esto, en
principio, podría ser negociado por las asociaciones activas de padres de familia.
159
LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARANÁ (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PÚBLICAMENTE
En ese sentido, los procedimientos para recolectar datos deberían limitarse a esco-
ger elementos esenciales del desempeño escolar. Muchos componentes importantes se-
rán pasados por alto, incluyendo las actividades extracurriculares, el aprendizaje no
académico, las estipulaciones especiales, etc. Esta limitación es una característica regu-
lar de la evaluación, y de los BE.
1. La calidad de los datos y de las bases de datos. Ocurre con frecuencia que las
distintas bases de datos utilizan diferentes códigos de identificación para una
misma escuela.
2. La naturaleza del público al que van dirigidos: de qué manera se puede llegar
hasta públicos distintos con una sola herramienta.
3. Posible uso indebido por los partidos de oposición, algo que quizá sea inevi-
table.
4. Posible resistencia por parte de maestros y directores de escuela, algo que po-
dría evitarse si se introduce el BE como una propuesta que entraña poco riesgo
(como ocurrió con la campaña Que Ningún Niño Quede Rezagado, emprendida
por la actual administración Bush).
5. Discontinuidad. Este es un aspecto inevitable pero que puede manejarse, debido
a su carácter temporal.
6. La manera de rendir cuentas sobre las diferencias socioeconómicas entre la clien-
tela escolar: utilización de controles estadísticos o énfasis en los avances conse-
guidos en el tiempo.
Conclusiones
160
La gestión educativa en el Perú:
Entre la eficiencia y la democracia
E
n la búsqueda de estrategias para superar la evidente y alarmante crisis del
sistema educativo peruano, es preciso indagar acerca de las propuestas de ges-
tión educativa que ellas contienen. Específicamente, interesa entender qué enfo-
ques de gestión están presentes en los procesos de cambio educativo.
Abordar este problema resulta crucial para la gestión educativa en el Perú, ya que
con la recuperación de la democracia en los últimos años se han abierto nuevas posibi-
lidades para la democratización educativa. Esto conlleva, desde luego, repensar la
gestión educativa con parámetros distintos a las visiones eficientistas y tecnocráticas que
inspiraron la modernización educativa de la última década.
Licenciado en Educación, peruano, con estudios de maestría en Sociología. (El autor agradece a
Ricardo Villanueva y Patricia Andrade por sus valiosos comentarios a este documento).
1 En la Constitución de 1993 se «minimizan» los derechos sociales y se recortan las garantías que el
Estado les ofrece. Más bien se amplifican los derechos individuales a la propiedad, dándoles el
Estado todas las garantías para su expansión.
161
LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA
De esta manera, al ponerse el acento en los dispositivos que hagan posible mayor
racionalidad y eficiencia, en un contexto de democracia restringida, se privilegia la
dación de normas y directivas y la dotación de tecnologías en gestión, en desmedro del
desarrollo de políticas para la conducción del sistema, particularmente en el ámbito
escolar. Este reduccionismo de la gestión educativa a mecanismos tecnológicos de efi-
ciencia, así como su implementación cortoplacista, en la práctica devino —paradójica-
mente— en mayor ineficiencia, bloqueando el desarrollo profesional de los directivos y
docentes.
2 Algunos críticos de este proceso plantean que este esfuerzo modernizador es bastante sesgado,
incluso algo caricaturesco, a diferencia de procesos coherentes de modernización en consonancia
con la lógica de mercado emprendidos en otros países de la región.
162
Luis Salazar Ochoa
El intento privatizador
163
LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA
que la calidad del servicio iría mejorando con la competencia entre los centros educati-
vos por atraer estudiantes. La asignación presupuestal estaría sujeta, así, a la cantidad
de alumnos captados por cada centro.
Según este esquema, el papel del Estado se reducía a proveer recursos para impul-
sar la participación de agentes privados, a quienes se les cedería el manejo de los
establecimientos escolares, pero siempre bajo la regulación del ministerio del sector.
Desde esta perspectiva, al retirarse el Estado del control monopólico de los centros
educativos, se estaría alentando la participación de los agentes sociales.
Sin embargo, este periodo estuvo signado por un rumbo errático de la política
educativa y por una fuerte oposición social a las políticas privatizadoras, que fueron
entendidas —con razón— como profundizadoras de las desigualdades sociales.
El programa compensatorio
[...] los problemas que hay que resolver son los de la organización del
sistema escolar (trámites, duración), la gestión de los flujos, tener a mano
los medios materiales (locales), humanos (docentes) y pedagógicos (ma-
nuales), y la optimización de la inversión educativa.
164
Luis Salazar Ochoa
Este programa compensatorio se diseñó entre los tomadores de decisiones, los represen-
tantes de los organismos financieros internacionales y los técnicos y funcionarios del
MED. Así, la modernización educativa se dinamizó desde una perspectiva tecnocrática,
controlista y excluyente de otros actores. Y se apeló a las instancias de la sociedad civil
en calidad de «entes ejecutores», desde una lógica de participación «restringida», como
su propio nombre lo indica.
165
LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA
Según este informe, la convocatoria por medio de licitaciones que realiza el pro-
grama para trabajar con organizaciones que actúan fuera del ámbito gubernamental
—llámense universidades, institutos de formación pedagógica no estatales, ONG, entre
otros—,
Resulta evidente el sesgo triunfalista de este informe. Se puede señalar que esta es
una verdad a medias, porque si bien es cierto que hay una mayor presencia de grupos
de la sociedad civil en las actividades de la modernización, también es cierto que es
una participación restringida alrededor de un programa preestablecido por el Estado,
sobre el cual estos grupos no tienen ninguna opción para reelaborarlo.
Es la competencia entre ellas —que supone conllevan los procesos de licitación para
mejorar la rentabilidad— y el contrato comercial para la provisión de servicios lo que
permite la relación entre el Estado y la sociedad civil. Finalizada la prestación, termina
también su participación, aunque en el citado informe se señale, sin mayor fundamento,
que esta participación va más allá del contrato.
166
Luis Salazar Ochoa
En términos generales, se espera que las políticas de gestión sean declaraciones am-
plias, flexibles, de mediano plazo en el mejor de los casos, que, a diferencia de las
directivas de corto plazo, estén destinadas a orientar las decisiones de los funcionarios
y otros actores respecto a los objetivos educativos por lograr en el ámbito de sus compe-
tencias. Como bien afirma Béjar (2000), la utilidad de una política viene dada «[...]
porque prevén problemas; es decir, hacen innecesario analizar la misma situación cada
vez que se presenta, con lo cual permiten delegar autoridad». Por el contrario, no contar
con políticas obliga a que todo sea consultado a las instancias superiores, propiciando
la centralización y concentración del poder.
Béjar añade que el hecho de que existan políticas, en tanto que son medios para
promover la libertad e iniciativa de los actores, expresa una cultura democrática en dos
sentidos. Uno, porque permiten a los funcionarios adoptar medidas de diverso tipo con
seguridad y confianza. Otro, porque las políticas siempre son definidas a través de un
proceso de consenso que involucra a muchos y diversos actores. Por el contrario, la
ausencia de políticas casi siempre es una característica de los regímenes autoritarios.
167
LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA
En ese contexto, la gestión educativa se orientó por una «política implícita» de adminis-
tración, expresada en dispositivos de orden técnico y normativo. La «modernización de
la administración educativa» tenía como propósito renovar la gestión educativa, vía la
«reingeniería» en todos los niveles del sistema, particularmente en las escuelas.
Podemos interpretar que este enfoque supone que las características burocráticas de
la organización educativa se han vuelto más complejas, por lo cual se requiere imponer
cambios en la administración que optimicen el uso de los recursos existentes para mejo-
rar la oferta del servicio educativo. Se propone, como hemos dicho, dejar de ver la
complejidad del sistema para focalizarse en unidades organizacionales más pequeñas:
es decir, las escuelas o, a lo más, las redes educativas. Desde esta lógica se espera
acrecentar su productividad, aumentar el rendimiento académico y disminuir los costos.
4 Ver Diagnóstico General de la Educación, MED /BM/PNUD /GTZ/UNESCO -OREALC, Lima, 1993.
168
Luis Salazar Ochoa
Este eficientismo no discute acerca de los fines últimos de la acción educativa, sino
sobre la viabilidad técnica o eficacia de las decisiones. Se atenta, así, contra un elemento
clave de la acción política democrática: a saber, que las decisiones de esa acción
suponen procesos de consulta y deliberación, de discusión y confrontación de ideas e
intereses entre diversos actores; porque la dirección educativa moviliza juicios de valor,
donde lo importante no sólo son sus resultados sino el proceso mismo de la formulación
de alternativas, en tanto que lo común en la política es que no existan proposiciones
ciertas o valores claros de lo que es o lo que se entiende que es lo justo (Majone: 1997).
No puede ver que es este orden de relativa autonomía el que posibilita la acepta-
ción, la apropiación o el rechazo del cambio propuesto. Sólo si hay compromiso el
cambio tiene sentido y continuidad, porque se ancla en los requerimientos profesionales
específicos y concretos de los directivos y docentes. Por el contrario, el eficientismo
atrapado en el inmediatismo administrativo tiende a desgastarse en el proceso de instau-
rar sus metas centralistas y de corto plazo y deviene fácilmente en infructuoso.
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De otro lado, los «contenidos» por evaluar que se tiende a priorizar son la conducta
—es decir, el orden, la disciplina, la obediencia— y la presentación de los trabajos
—es decir que tengan buena letra, que estén ordenados, limpios, etc.—. Lo mismo sucede
con otros dispositivos de gestión escolar —como los instrumentos Proyecto de Desarrollo
Institucional (PDI), el Plan Curricular de Centro (PCC), el Plan de Trabajo Anual (PTA),
etc.—, los cuales son elaborados para cumplir con la norma, sin que tengan mayor
impacto en la escuela.
La difusión del PDI, y en cierta medida del PEI, en las escuelas peruanas ha caricaturi-
zado el espíritu del Proyecto Educativo5. En efecto, su divulgación, por medio de las
acciones de capacitación dirigidas principalmente a los directores (PLANCGED), y su diseño
obligatorio por parte de los centros educativos han sido entendidos principalmente como
sinónimo de elaboración de un plan estratégico de tipo empresarial —muy en boga hoy
en día por la llamada «gerencia pública»—, desplazando las decisiones clave sobre la
relevancia, la eficacia y la equidad del servicio escolar. El grueso de la capacitación a los
directores buscó instrumentarlos con el proceso tecnológico de planeamiento estratégico,
a manera de receta, sin siquiera familiarizarlos con los postulados modernizadores y los
paradigmas de la eficiencia empresarial que dicho proceso encierra.
Desde esta lógica, la realidad se divide en dos espacios: uno externo a la escuela,
el entorno; y otro interno, que alude a la organización escolar. En esencia, se trata de
adaptar la organización escolar —tomando en cuenta sus fortalezas y debilidades— al
entorno, visto como un mundo de incertidumbre y de competencia, de oportunidades y
riesgos. La idea es que la escuela será eficaz, eficiente y producirá aprendizajes de
calidad en la medida en que sepa adaptarse a los requerimientos que el entorno le
exige. Al igual que una empresa, su «éxito» viene dado en la medida en que sepa dar
respuesta a las necesidades y tendencias del mercado.
5 Tedesco (cit. Pérez Gómez, 1998) señala que «[...] la conclusión fundamental de las investigacio-
nes sobre escuelas eficaces es que los mejores rendimientos están asociados a la posibilidad de
elaborar y desarrollar un proyecto educativo del centro que defina las señas de identidad del
mismo, definidas por la coincidencia de objetivos, métodos, tradiciones y formas de funcionamiento
aceptadas o al menos asumidas por los agentes implicados, tanto en lo que respecta a las tareas
académicas como a las relaciones sociales».
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Luis Salazar Ochoa
Podemos ver que esta lógica estratégica orienta la escuela desde una perspectiva
instrumental y de competencia de las relaciones con su medio; es decir, el utilitarismo
guía los procesos para aprovechar las oportunidades que el entorno le ofrece. El contexto
de las desigualdades sociales y la escasa participación son vistos como «riesgos» que
hay que sortear, no como los problemas centrales que deben ser enfrentados por la
escuela.
La escasa relevancia del PDI, aunada a la poca atención al proceso mismo de cam-
bio institucional que debería propiciar dicho instrumento, nos puede explicar el hecho
bastante conocido de que la elaboración del PDI en la gran mayoría de escuelas es
asumido como una simple formalidad para cumplir con las exigencias burocráticas del
ministerio. Según los datos de la evaluación del PLANCGED, más del 80% de las escue-
las que han elaborado su PDI no lo ejecutan, siendo las razones principales: la falta
de apoyo de la comunidad educativa, la escasez de recursos económicos y la escasa
correspondencia con la realidad.
Sin embargo, el marco mayor que podría explicar esta situación está referido a que
el PDI/PEI tiene sentido sólo si se inserta en una genuina autonomía de la escuela. Ello no
es posible con un sistema y política centralistas. Resulta evidente que dicho instrumento
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LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA
Desde una perspectiva del desarrollo profesional, dicho enfoque presenta serias
limitaciones para trabajar con los directivos y docentes portadores de historia social, de
cultura, de experiencias tensionadas por el contexto de desigualdad social y pobreza.
Es más, las descalifica, sospecha de ellas; se les ningunea, pues se les considera porta-
dores de una cultura distorsionadora de la eficiencia, catalogándola como una de las
causas centrales de la crisis educativa.
Con el cambio del régimen político a fines de 2000, se introducen cambios en la con-
ducción del sistema educativo. En un primer momento, en el marco del gobierno de
transición, se busca
[...] convocar a la ciudadanía a la construcción democrática de las
propuestas de política llamadas a orientar el esfuerzo nacional de los
próximos años, con independencia de los cambios de gobierno, para
alcanzar una educación de calidad a la cual puedan acceder equitati-
vamente todos los niños, jóvenes y adultos del país. (MED, 2001)
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Luis Salazar Ochoa
Aunque la gestión ministerial que promovió estos lineamientos tuvo corta duración y
estuvo «atrapada» por las inercias del sistema, sentó las bases para un nuevo entendi-
miento de la educación como generadora de igualdad y democracia, y de una conduc-
ción educativa que se librara de la atadura eficientista para desarrollarse en función de
los valores de la igualdad, la participación, la transparencia y la concertación.
Hemos visto cómo los cambios estructurales de la última década no han revertido la
desigualdad social y, por el contrario, la han exacerbado. El famoso «goteo» de los
beneficios del libre mercado y la reinserción financiera no han mejorado la calidad
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LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA
El bienestar educativo
Es en ese marco que cobra mayor importancia contar con políticas educativas dirigi-
das a producir bienestar educativo; es decir, que los niños y adolescentes sientan que las
condiciones básicas de aprendizaje —tales como una adecuada alimentación, un entorno
y vida saludables, buenos maestros y materiales, entre otras— están resueltas, en tanto
derechos, para poder producir aprendizajes pertinentes y relevantes para sus propios
proyectos de vida y contextos socioculturales. Ello será posible en la medida en que en
el país se vayan gestando, desde los esfuerzos de descentralización democrática, siste-
mas educativos que se enraícen en las dinámicas del desarrollo local, de tal manera que
las comunidades, los niños, sus familias, autoridades y docentes vayan teniendo el po-
der de controlar las condiciones de aprendizaje que garanticen bienestar educativo.
El gobierno educativo
Para ello, hay que retomar la variable política en la conducción educativa del sistema
educativo, particularmente de las escuelas, desplazada hoy en día por el management
educativo. Se trata de afirmar el gobierno educativo democrático en la conducción del
sistema; de cuestionar la racionalidad instrumental y adoptar criterios ético-morales,
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Luis Salazar Ochoa
más amplios que los exclusivamente «técnicos o científicos» (Estévez, 2004). Hablar del
gobierno educativo, como acto de gobernar y no como el sujeto que gobierna, es hacer
alusión a la manera como la ciudadanía, la sociedad civil y la autoridad concertan
para alcanzar el bienestar educativo. Supone, además, desplazar el erróneo enfoque
de la gestión, especialmente escolar, que se limita a las «cuatro paredes» y a la respon-
sabilidad de los funcionarios, para articularla a una red compleja de interacciones,
conflictos e incertidumbres entre instituciones, grupos e individuos, y así extender la
gestión a los ámbitos locales, regionales y nacional. Con ello, se busca enfatizar en las
dimensiones políticas y pedagógicas de la conducción del cambio educativo por sobre
las dimensiones administrativas y técnicas.
Desde esta visión, la conducción educativa deja de ser un poder de los técnicos y
abandona la obsesión por la eficacia para abrazar una gestión dialógica que incluye a
todos los actores en la direccionalidad del cambio educativo. Es precisamente este en-
cuentro de lo diverso y la tensión que produce lo que le da sentido y continuidad al
cambio, porque se ancla en los requerimientos, expectativas, capacidades y necesida-
des específicas y concretas de los actores educativos.
En ese esfuerzo ciudadano se deben inscribir los Proyectos Educativos regionales, loca-
les y de las escuelas que expresen las orientaciones de política del gobierno educativo
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LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA
Dos son los requisitos insustituibles que dan legitimidad y relevancia a dichos pro-
yectos:
En primer lugar, deben ser entendidos como el fruto del diálogo entre actores socia-
les portadores de una diversidad de propósitos educativos, en la perspectiva de cons-
truir la identidad ciudadana de la escuela. Es fundamental que broten de la construcción
del consenso social, lo cual implica, necesariamente, una mayor y más efectiva partici-
pación democrática de los actores educativos. En este marco, uno de los mayores retos
de la descentralización y democratización del servicio educativo es desatar un proceso
sostenido de participación ciudadana en los ámbitos locales donde, por la unidad territo-
rial, cultural y social, es más factible la organización, movilización y concertación de
todos los actores sociales involucrados en la educación y el desarrollo local, de tal manera
que desplieguen capacidades para participar en las decisiones de política educativa y
para enfrentar los tradicionales conflictos del sistema, así como las nuevas tensiones que
conlleva todo proceso de descentralización y democratización participativa.
En segundo lugar, favorecer y hacer visible la conexión de las escuelas a los espa-
cios de desarrollo democrático en curso (como la planificación del desarrollo local y
regional concertados, los procesos de presupuesto participativo, las mesas de lucha con-
tra la pobreza, las redes interinstitucionales, las consultas ciudadanas, entre otros), para
que la escuela en un primer momento se nutra de ellos, y luego se constituya en un factor
que construye y fortalece las capacidades del tejido social. En ese sentido, hay que tomar
en cuenta lo que plantean Lynch y Patrón (1999): «[...] la densidad de la vida asociativa
en el Perú es una característica fundamental a ser tomada en cuenta en la comprensión y
diagnóstico de la complejidad del proceso de construcción de ciudadanos libres e igua-
les». El cambio educativo que se necesita para superar la exclusión no se construye sólo
con programas compensatorios o medidas de emergencia, sino con la incorporación de
la escuela en la construcción del espacio público a través del fortalecimiento del entra-
mado social en que se concertan las demandas y propuestas de desarrollo social.
Como cabe suponer, desatar los procesos señalados conlleva el desarrollo de capa-
cidades de los actores educativos. Pero no se trata de restringirse a las habilidades
técnicas, de hacer el «plan documento», como es la actual tendencia tecnocrática. Más
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Luis Salazar Ochoa
La ansiada autonomía escolar tiene sentido si la escuela está articulada a los reque-
rimientos de la cultura de los niños y sus familias y al desarrollo local. Al respecto,
Guerrero (2004) afirma que
Por ello, la autonomía no es asunto administrativo, sino pedagógico, y tiene que ver
con la interacción de valores que proceden de los distintos actores educativos. Desde
esta perspectiva, se trata de desplazar el énfasis de la administración puesto en las
estructuras de organización, para, sin perderla de vista, trasladarlo a los sujetos de la
escuela.
6 Las dinámicas locales emergentes en las últimas décadas y la hegemonía del mercado en la socie-
dad generan que la educación, y particularmente la escuela, se vinculen con mayor fuerza a un
sentido de utilidad práctica de los aprendizajes para las familias (Guerrero y Salazar, 2001). En la
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educación en la lógica que la oferta estatal suele hacer de la demanda educativa, sino
según la demanda específica de cada comunidad. Es, pues, un reconocimiento de po-
der de las instancias en la conducción educativa local.
Activar las iniciativas locales nos coloca ante un hecho cada vez más evidente: el
tránsito de una legitimidad escolar tradicional —fundada en la igualdad de oportunida-
des que es entendida como homogenización, y como consecuencia de ello, en la cons-
titución de una escuela estable, rígidamente normada «desde arriba», que definía roles
fijos para los agentes educativos— a una nueva legitimidad social de la escolaridad
—que se basa en la igualdad en el reconocimiento de la diversidad, y como efecto de
ello, en estructurar la vida escolar de manera heterogénea, poniendo en mayor eviden-
cia la necesidad de mediar entre estos fines, ya no sólo desde el aparato central, sino en
los ámbitos locales y con la participación de los actores escolares y sociales más am-
plios—.
demanda social se expresan también propósitos en tensión, como se puede observar en la Consulta
Nacional por la Educación, como los que oponen la formación en lo productivo con la formación
de la persona, los valores sociales con la identidad, lo técnico con lo académico.
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Luis Salazar Ochoa
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