Antología de Administración de Instituciones Educativas.

Julio 2022
ADMINISTRACIÓN
DE
INSTITUCIONES
EDUCATIVAS
UNIVERSIDAD PEDAGOGICA NACIONAL
PANORAMA ACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN
DE LA EDUCAClÓN EN AMÉRICA LATINA8
José Joaquín Brunner

Investigador de FLACSO
Santiago de Chile
1. PRESENTACIÓN
Quisiera partir en esta presentación sobre la Administración Educacional en América

Latina, dirigiéndome a un asunto que muchas veces olvidamos cuando hablamos de
Administración Educacional. Y es que aquí se trata de la organización y de la
administración de unos procesos donde unos establecimientos, que son en realidad
especialísimos, que tienen una función muy especial, como los jóvenes es la de transmitir
conocimiento, formar a la juventud, incorporar a la cultura de su época, prepararlos como
ciudadano para el ejercicio de la Democracia, y también prepararlos para el mundo laboral
que enfrentamos en el umbral de un cambio de siglo. Con las universidades pasa algo
similar, las universidades además agregan a estas funciones la de formar al personal
Directivo de las sociedades, la de crear un nuevo conocimiento, ojalá en la frontera del
desarrollo de los saberes, la de mantener en contacto a nuestros países con la comunidad
internacional de las disciplinas científicas. Todo esto hace que la administración edu-
cacional sea en realidad muy distinta, creo yo, de lo que es el enfoque más usual de la
administración en organizaciones dedicadas a la producción de bienes y servicios, o en
organizaciones interesadas básicamente en maximizar el uso y la rentabilidad de un
capital.
En el campo educativo, en realidad, ni siquiera se pueden aplicar nociones más

contemporáneas como la de servir con calidad a los clientes, porque en verdad en el caso
de la educación yo creo que lo más importante es concebir que, se trata de administrar
unas comunidades humanas de jóvenes y de adultos que se reúnen en torno a la
transmisión de unos saberes que buscan formar a un grupo dentro de lo que es la cultura
de un tiempo y un lugar, y hacer esto en una perspectiva de largo aliento. De modo que
aquí, cuando abordamos el tema de la administración tenemos que en lo fundamental
centrarnos en esta idea, que la administración tiene que estar diseñada y tiene que
responder a las exigencias de este proceso formativo. Tiene que ser un elemento que
apoye, que ayude, que facilite estos procesos de transmisión cultural. Desde ese punto de
vista, ciertamente que lo primero que requiere una administración de esta naturaleza es
asegurar que exista y se desarrolle esta comunidad moral en la Escuela, en la unidad
base del sistema escolar y allí se forme efectivamente una auténtica comunidad. Esto
significa en primer lugar, una comunidad con identidad propia. Las administraciones de
otro tipo de organizaciones, muchas veces mas allá de tener que preocuparse de la
imagen pública, de la imagen de mercado de la organización, no tienen por qué pre-
ocuparse de la conformación de una real comunidad. Esto en el caso de la Educación es
imprescindible, o sea lo primero que la administración de este tipo de organizaciones tiene
que hacer es preocuparse porque allí se forme una comunidad con su identidad propia y
que recoja una trayectoria, una historia de esa comunidad, que se expresa en un nombre.
Muchas veces, en América Latina y también en un país, uno encuentra escuelas que se
identifican por un número, que ni siquiera tienen un nombre; entonces, qué posibilidad
8
Este documento es una adaptación realizada por el profesor Tomás A. Vásquez, de la video conferencia
dictada por J. J. Brunner, con el auspicio de la O.E.I., en el mes de agosto de 1996.
Digitalizado por RED ACADEMICA
real de una identidad expresa esta unidad que ni siquiera se reconoce frente a sí y con
respecto de los otros a través de un nombre que le dé su personalidad.
En segundo lugar, una comunidad de esta naturaleza, supone al interior de ella, algo que
es muy propio de este tipo de organizaciones, que es un liderazgo institucional, un
liderazgo intelectual y pedagógico, un liderazgo en lo sustantivo de la organización, o sea,
aquí sirve de poco tener una estructura burocrática en el sentido tradicional, con su rutina
claramente establecida con unas funciones que se cumplen de la mejor manera posible,
bajo vigilancia de los superiores. En realidad una Escuela como comunidad humana no se
podría desarrollar bajo esas condiciones, aquí tiene que haber un núcleo humano con un
liderato definido, con un equipo que son los profesores que participan de ese liderato y
que logran darle una dirección intelectual a esta comunidad que es la comunidad escolar.
Desde este punto de vista, los directores o los rectores, de este tipo de organizaciones
son un elemento esencialísimo. Y hoy día la verdad es que todos los estudios empíricos
que se están desarrollando en distintas partes del mundo, tanto en países desarrollados
como en los de América Latina, confirman el hecho de que uno de los elementos que
permite que se desarrolle la administración, en el sentido más pleno del término, es decir
que la escuela pueda funcionar realmente como la comunidad, es el hecho de que tenga
un liderazgo interno expresado a través del equipo humano, que es el equipo docente,
pero fundamentalmente a través de la figura de su Director o Rector del establecimiento.
Donde se reconozca además en esta comunidad (esto también es algo muy especial en
este tipo de organizaciones) a los profesores un grado de autonomía que, en general, en
las demás tipos de organizaciones no tienen aquellos que cumplen la función propia de la
organización.
2. LAFUNCIÓN DEL PROFESOR
Los profesores, tanto en las escuelas como en las universidades, tienen una característica
esencial y es que ellos están dotados de una autoridad sobre la función que ejercen, o
sea, no hay, se supone, nadie que sepa mejor que el profesor encargado de un
determinado curso, en una escuela cualquiera desde básica hasta la media o en una
universidad, mejor que lo que él sabe enseñar matemática, o enseñar geografía o
castellano. Y esto hace del profesor una figura muy especial, porque es una figura que,
estando en la base, digamos así, de la organización, sin embargo tiene una autoridad que
no le viene por ningún estatuto ni por ningún cuadro orgánico y burocrático, sino que le
viene por el hecho del conocimiento que él posee y que está llamado a transmitir a través
del proceso pedagógico. De modo que en esta comunidad, así como hace falta identidad,
hace falta liderazgo, hace falta también el reconocimiento al necesario espacio de
autonomía que el profesor tiene que tener para poder efectivamente desempeñar su
función propia.
Desde el anterior punto de vista es que con razón se dice que al final en la educación todo
se juega, en última instancia en la sala de clase, o sea ésta es una organización compleja
que es un sistema nacional compuesto por mijes de unidades que son los
establecimientos, pero donde el proceso real de enseñanza y aprendizaje ocurre en esta
pequeña célula que es la sala de clase, donde efectivamente el profesor tiene que tener la
posibilidad real de ejercer su función y de ejercerla con el reconocimiento y la autoridad
necesaria que le otorga su función. Lo otro que cabe remarcar es que en este tipo de
organización, para poder pensar la administración educacional, hay unas ciertas
exigencias muy especiales hacia dentro de la propia organización y hay otras exigencias
hacia afuera, desde la organización hacia el resto de la sociedad. Exigencias hacia

dentro, como, por ejemplo, la de combinar el liderazgo del cual hablábamos con la
participación, con el trabajo de un equipo. Aquí se plantean para la administración escolar
desafíos que son muy particulares y que no tienen que ver con la forma tradicional de la
organización de la empresa por ejemplo, o de la burocracia del Estado.
3. NUEVOS RETOS DE LAS ORGANIZACIONES EDUCATIVAS
La escuela como tal funciona en la medida en que existe un adecuado balance entre el
papel de liderazgo de la autoridad del establecimiento y los canales expeditos y las
formas reales de participación del equipo docente en la determinación del plan, en el
programa, en la aplicación de las actividades curriculares y extracurriculares. Se requiere
en segundo lugar, también un tipo de disciplina dentro de las organizaciones que es muy
especial, y sabemos, porque ha sido a lo largo de la historia de la Educación en el mundo,
que el problema de la disciplina escolar es uno de los más delicados de manejar dentro
de esta comunidad, es una disciplina comunitaria y eso es lo que la hace tan difícil de
obtener porque no es una disciplina que se pueda imponer por método autoritario, por lo
menos ya no, en donde hay una conciencia tan amplia de la horizontalidad, del diálogo,
de los derechos que tienen también los niños, los alumnos y los jóvenes que participan en
el proceso escolar. Todas las nuevas formas de relación que se dan actualmente, los
múltiples medios de comunicación que han abierto a la juventud una forma distinta de
relacionarse con su entorno y con los otros, hacen que en realidad el problema de la
disciplina sea en estas comunidades uno de los problemas centrales de la administración
y que no se puede resolver en ninguno de los dos polos extremos ni se puede resolver
con mecanismos autoritarios con meras ordenanzas entregadas verticalmente, pero que
tampoco se resuelve bajo un concepto un poco romántico del dejar hacer y de que ¡a
escuela podría funcionar efectivamente sin disciplina.
Creo que otro gran desafío que ofrecen este tipo de organizaciones es la evaluación de
sus procesos internos, cómo evaluar realmente ya no en términos del tradicional papel
que en todo proceso pedagógico juegan los exámenes, sino más bien, cómo evaluar el
rendimiento, la calidad, la actividad, el trabajo docente dentro de la escuela. Hoy día este
es un problema que está planteado yo diría para todas las organizaciones, tenemos
dificultades en todos nuestros países, pero también es un problema que se discute
intensamente en el mundo desarrollado, cómo evaluar el desempeño, la calidad del
trabajo, la productividad del trabajo, en hospitales, universidades, en el sector de transpor-
te público y por cierto también en las escuelas, en donde éste es un desafío también
particular de éste tipo de organización. Así como hay estas exigencias hacia adentro, hay
también unas exigencias muy especiales de este tipo de organización, que marcan los
estilos de administración hacia afuera de la comunidad escolar, los niveles más obvios
son la relación de la escuela o de la universidad con su entorno más inmediato: con la
comunidad local, el padre y apoderado, el vecindario, las empresas y organizaciones
sociales que existen en el entorno. Este ha sido tradicionalmente un desafío para siste-
mas altamente centralizados de educación como los que hemos tenido a lo largo de
décadas en América Latina, que se desarrollaron bajo un concepto de mirar básicamente
hacia dentro de sí, y fueron con el tiempo perdiendo toda la riqueza de las conexiones que
para el proceso educacional son cruciales de establecer con la comunidad y con actores
externos a la escuela.

4. LOS OBSTÁCULOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
En segundo lugar, cómo asegurar en el entorno externo la autonomía de las escuelas.

Creo que este es probablemente uno de los temas más discutidos en los últimos años, en
todas partes estamos hablando de descentralización de los sistemas escolares. Y cuando
hablamos de descentralización, efectivamente el elemento más crucial, el desafío
principal que está puesto es cómo poder asegurar dentro de sistemas que fueron
desarrollándose a lo largo del presente siglo con un concepto altamente burocrático y
centralizado de su organización, cómo poder ahora revertir ese proceso qué hizo su
sentido, que tuvo su explicación histórica en el momento en que surgió, cómo poder ahora
bajo nuevas circunstancias ver sistemas que se han vuelto muchísimo más complejos por
la masificación, que tienen cientos de miles y millones de alumnos a veces, cómo poder
ahora descentralizar este sistema y devolverle su capacidad de decisión y una autonomía
efectiva a las unidades de base que son los establecimientos escolares o en el sistema
terciario las universidades, los institutos profesionales, o las instituciones politécnicas o
como se llamen en cada uno de nuestros países. Y aquí efectivamente no hay desde el
punto de vista de la administración escolar una especie de recetas universales que vayan
a funcionar en cada país, cada país tiene sus propias tradiciones de organización y
administración, tiene una cultura asociada a sus sistemas políticos que hacen que las
organizaciones a nivel comunal o provincial, o regional, o estadual tengan pesos distintos
y formas de relacionar-se entre si, de modo que cuando uno habla de descentralización
resulta difícil dar unos patrones universales que pudiesen ser aplicados en cualquier país.
Muchas veces me llama la atención cómo algunos organismos internacionales que

promueven procesos de descentralización, creo que en un buen espíritu, el Banco
Mundial, lo ha hecho también la UNESCO está hablando de descentralización lo mismo
que muchas organizaciones internacionales especializadas en educación, pero a veces
entran en la tentación de escoger un modelo de descentralización que es el que habría
que seguir, y la verdad es que hemos ido aprendiendo a lo largo de la década pasada y
de ésta, que cada país tiene que hacer su propia experiencia de descentralización, tiene
que hacerlo de acuerdo a sus propias tradiciones, a su realidad política, a las relaciones
de poder que existen en cada uno de los países que son los que van a ir dando, su
sustancia, que le van a ir dando cuerpo a estos procesos de descentralización.
5. RELACIONES Y ESTRÁTEGIAS DE LAS INSTITUCIONES ESCOLARES
Y finalmente, por cierto que también en la relación o en el desafío que tienen estas
unidades, estas comunidades escolares hacia afuera, está el modo de relacionarse de
ella con todo el aparato educacional que más allá de cualquiera descentralización existe y
va a seguir existiendo a partir de un Ministerio de Educación, y de un conjunto de
organizaciones que cumplen funciones de carácter global dentro del sistema. Funciones
de supervisión, funciones de financiamiento, de evaluación, de apoyo técnico y que no
pueden ser concebidas bajo una especie de único modelo sistémico. Estas unidades
escolares, a lo largo de todo el territorio de nuestros países, tendrán que tener su pro-pía
forma de organizar estas relaciones, que agregándose van siendo cada vez más amplias
hasta llegar al nivel nacional. Dicho esto, quisiera decir que mirado en esta perspectiva
más global, el desafío de la administración educacional a nivel global, a nivel más
estratégico del país es probablemente uno de los desafíos más cruciales en la
organización de una democracia moderna, creo que hoy día en todos nuestros países,
existe un enorme consenso en relación a que la educación es hoy el factor más esencial,
o uno de los factores más esenciales, para poder exitosamente lograr un desarrollo

humano en los países, crecimiento económico, con equidad, con afirmación de las
instituciones democráticas. La educación juega allí un papel crucial así como lo juega en
cualquier estrategia realista de superación de la pobreza. Así como también lo juega en
cualquier estrategia destinada a buscar una mayor igualdad de oportunidades y una mejor
distribución de las oportunidades en la población. Como también lo juega, finalmente, en
cuanto a construir las capacidades necesarias en nuestros países para poder competir
exitosamente en los mercados internacionales.
Todos nuestros países han adoptado con distintos matices modelos de desarrollo
económico que miran hacia el mundo internacional, que están basados en el libre
comercio internacional, por lo tanto en todos nuestros países requerimos construir
capacidad de gobierno, capacidades económicas, capacidades científicas y tecnológicas,
capacidades empresariales que permitan aumentarlas exportaciones en general, y en
particular, aumentar crecientemente las importaciones que incorporen conocimiento, que
tengan un valor agregado que va a estar siempre dado por la educación de la fuerza de
trabajo, por la educación y capacitación de los trabajadores, de los técnicos y de los
empresarios y por la capacidad de nuestras instituciones científicas y tecnológicas de
producir y de incorporar conocimiento a los procesos productivos. De modo que, el
problema de la administración, mirado políticamente en una perspectiva de mediano
plazo, es algo tan crucial, el manejo de la educación, es probablemente hoy día uno de
los factores esenciales en el desarrollo de los países en América Latina. Y en este
contexto el papel de los gobiernos o de los estados, para usar un concepto más amplio,
es también centrado respecto de la educación, uno escucha a veces, el desarrollo de
ciertos pensamientos que en América Latina y en otras partes del mundo, se llaman
Neoliberales, que aspirarían a una especie de reducción o desaparición del estado y
cuando uno piensa qué es lo que eso significaría en realidad en el campo educacional, se
da cuenta de lo insostenible que son ese tipo de posiciones.
6. PAPEL DEL ESTADO EN LA EDUCACIÓN
La educación tanto desde el punto de vista de su desarrollo estratégico de largo plazo,

como desde el punto de vista del financiamiento de la educación y de las universidades,
como del punto de vista de la organización del mercado laboral para los profesores y para
la financiación del cuerpo docente, es algo que exige la presencia estratégica del Estado.
No hay un sólo país del mundo, cualquiera sea su modelo económico de desarrollo, que
haya implementado una educación donde el gobierno y el Estado estén ausentes. En
todas partes la educación tiene un poderosísimo componente productivo y esto por cierto
no tiene que leerse en el sentido de que el Estado debiera seguir cumpliendo con
respecto de la educación, las viejas funciones que cumplió en las décadas iniciales de
este siglo o todavía hasta los años 60, evidentemente que ese modelo de participación del
Estado en el desarrollo de la Educación terminó por agotarse y hoy día se requiere un
nuevo papel del estado que fundamentalmente ponga el acento en la visión estratégica de
desarrollo de la Educación, en movilizar a los distintos actores de la sociedad civil para
que puedan contribuir y hacerse parte de la empresa nacional de Educación, la
movilización de recursos, y la evaluación técnica de la enseñanza de su calidad, para de
este modo poder ir logrando lo que es el máximo objetivo de cualquier gobierno en el
terreno educacional que es hacer que la educación esté cada día más abierta a las de-
mandas de equidad, que son las demandas finalmente centrales para que nuestros
países puedan seguirse desarrollando.

Si nuestros países adquieren competitividad económica y se vuelven muy exitosos en las
exportaciones y en la producción de distintos tipos de bienes de servicios, pero no logran
superar el abismo de la desigualdad social y no logran eliminar en esta generación y en la
siguiente las situaciones de extrema pobreza, evidentemente que la educación terminará
por cumplir un papel muy secundario dentro de nuestra sociedad. De modo que el papel
del Estado mirado desde el punto de vista estratégico de la administración nacional de la
educación es básicamente el de asegurar que junto con la modernización de la
educación, junto con ir mejorando progresiva pero rápidamente la calidad de la educación,
se asegure de que ella a través de los distintos mecanismos de contrabalance, de apoyo,
de fomento, que un gobierno moderno tiene que tener a su disposición, realmente logre
crear más y mejores oportunidades sobre todo, para los sectores de menor ingreso.
7. UNA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA PARA EL PRÓXIMO SIGLO
Termino diciendo en esta presentación que en realidad si nuestros países, durante lo que
resta de este siglo y en los primeros años del próximo, no logran efectivamente
modernizar sus estructuras educacionales y no logran en ese proceso alterar
radicalmente y mejorar radicalmente las formas de gestión de la educación desde el esta-
blecimiento escolar hasta la máxima expresión global y nacional de la educación, desde
sus Ministerios en el gobierno, realmente América Latina no va a estar en condiciones de
hacer frente a los desafíos de la globalización y de la competencia internacional en la
primera mitad del siglo XXI. Estamos efectivamente en el umbral de una nueva civilización
donde los conocimientos, donde la información y las comunicaciones juegan y van a jugar
un papel creciente. La educación es el capital estratégico que los países en vía de
desarrollo tienen a su alcance para poder dar el salto desde su situación actual a una
participación más activa, más dinámica, menos dependiente en las nuevas circunstancias
que se alumbran con el siglo XXI. Y desde ese punto de vista, la educación es un
instrumento estratégico y dentro de la renovación y del cambio de la educación, la
modernización de ¡a gestión educacional es un hecho fundamental. La administración
educacional tiene que hacerse cargo antes que todo de estos problemas centrales, cómo
crear comunidades a nivel escolar, que tengan identidad propia, liderato, autonomía,
capacidad de participación, vinculación con su entorno.
Es absolutamente claro que necesitamos en los próximos años hacer, en todas partes en
América Latina, un enorme esfuerzo para gastar más en educación, una mayor proporción
del presupuesto nacional, una mayor proporción en relación al producto interno de cada
uno de nuestros países. Pero la verdad es que la experiencia de los países tanto ya hoy
día desarrollados como los del sudeste asiático y varias experiencias en América Latina
muestran que simplemente inyectar más recursos a la educación sin concebir de una
manera distinta la gestión de estos recursos, sin crear un esquema diferente de incentivos
para las escuelas y para los profesores que les permita efectivamente mejorar y hacerse
cargo de estas comunidades escolares, no va a servir para dar el salto adelante que
necesitamos. De modo que el compromiso de los países de invertir más en educación
tiene que ser un compromiso simultáneo con el de mejorar, cambiar y modernizar la
gestión educacional.
De otra parte, tal vez uno de los desafíos el más importante es este que hemos abordado
precariamente hoy día, yo creo que la educación del próximo siglo, para no hablar del
próximo milenio que será muy largo, es una educación que va a estar muy interconectada
con las nuevas formas de comunicación que surgen en el mundo y también en nuestro
continente y desde ese punto de vista realmente si la administración educacional no

asume como uno de sus propios desafíos durante los próximos años una mayor
flexibilidad, un abandonar modelos tradicionales basados en la comunicación que durante
siglos ha sido la que ha marcado a la educación, que es la comunicación al interior de la
sala de clase entre un profesor y los alumnos que durante siglos ha sido la única tecnolo-
gía que efectivamente ha usado la educación, si no asumimos desde ya que la nueva
educación más allá de los problemas que hoy día todavía, el uso de las nuevas
tecnologías comunicacionales nos presenta, si no aceptamos que en realidad la
educación va a estar cada vez más expuesta a esas nuevas tecnologías y que eso va a
requerir modelos de administración completamente diferentes, muy flexibles, muy abiertos
a un entorno que no vaya no solamente más allá de la escuela, sino más allá de las
fronteras nacionales, probablemente vamos a perder una de las oportunidades, por una
falla en la concepción administrativa de las cosas, vamos a perder una de las
potencialidades mayores que tiene este encuentro entre las nuevas tecnologías de la
comunicación por un lado y la educación por otro.

Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
www.juridicas.unam.mx Libro completo en:
https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv Tomo IV https://goo.gl/nBgexQ
La Educación y la Cultura
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La Administración de la Educación en México.
Estudio de la Realidad Curricular en Licenciatura
y Posgrado
1
Mt ra. en D. O. Blanca Verónica Bast idas Valdez
Mt ro. en D. O. Joaquín Vazquez García 2
Resumen
El desarrollo de un país se vincula de forma primordial con la inversión que se realice en la

formación de sus habitantes y en la capitalización de los recursos humanos e intelectuales
que fomenten la incorporación de nuevos conocimientos, ideas, valores, tecnologías y la
difusión de los recursos culturales disponibles en las acciones educativas institucionalizadas,
en el trabajo y en el mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad. Una de las
críticas y observaciones que se aplican a los gobiernos en los países en vías de desarrollo
es la falta de capacidad administrativa para producir, gestionar y aprovechar los recursos
disponibles. Peter Drucker indicó esta realidad en la administración pública de los países
subdesarrollados sustenta en muchos sentidos la no posibilidad de desarrollo económico
debido no necesariamente a la pobreza, sino a la ineficiente administración. En el caso de la
temática presente, se insiste que la administración de la educación es una de las áreas
prioritarias a fortalecer para garantizar la construcción inteligente de políticas, planes
programas, proyectos y estrategias dirigidas a la solución de áreas de oportunidad en el
sector educativo. En relación con la oferta de programas curriculares en administración y
educación se plantea la necesidad formar en el nivel superior a personas con esos
conocimientos y prácticas desde la licenciatura hasta el doctorado. Sin embargo, la realidad
indica aspectos fundamentales a observar con la finalidad de analizar qué es aquello que
sucede con tales necesidades, es decir, la problemática no sostiene respuestas evidentes en
cuanto a clarificar la gestión del propio curriculum para ofrecer soluciones en el campo.
Fundamentación de la administración de la educación

La f ormación del administ rador de l a educación en nuest ro país es un área f ormat iva y
de especialización que revist e import ancia en el desarroll o de las caract eríst icas
idóneas para conf ormar prof esionales que int egren dent ro de sus capacidades y
habilidades el desarrollo de conocimient os relacionados con ést a probl emát ica.
1
Profesora de Tiempo Completo en la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Autónoma de Baja
California. Licenciada en Ciencias de la Educación. Estudios de Posgrado en Especialidad en Administración de
Recursos Humanos. Maestra en Desarrollo Organizacional. Correo electrónico: mailto:blancabastidas@uabc.mx
2
Profesor de Tiempo Completo en la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Autónoma de Baja California.
Licenciado en Ciencias de la Educación. Estudios de Posgrado en Especialidad en Administración de Recursos
Humanos. Maestro en Desarrollo Organizacional. Correo electrónico: mailto:joaquinvazquez@walla.com
2
Tradicionalment e se ha pensado que l a educación es una cuest ión suj et a a ser

desarrollada como sol ucionadora de problemas. Se encuent ra que baj o las
perspect ivas de la administ ración f rent e al Siglo XXI es necesario f ormular est rat egias
que obliguen a gest ar nuevas áreas de especi alización en l as que se t orne dist int o el
panorama a l as personas en f ormación, obligando a l a búsqueda de al t ernat ivas
f ormat ivas reales. La realidad en el campo de l a educación represent a un crisol de las
probl emát icas nacionales, donde se ubican múlt iples probl emát icas, una muy
import ant e y siendo l a que le da sust ent o al present e t rabaj o, es el analizar las
caract eríst icas f ormat ivas de los administ radores de l a educación, ident if icar los
pl anes y programas de est udio más represent at ivos y sus part icul aridades, lo que
indicará las cuest iones necesarias en est e rubro.
Empíricament e, la ej ecución de la administ ración educat iva se da por cualquier

persona que cubre los requisit os indicados por la inst it ución ref erida en su moment o.
Múlt ipl es indicadores nos hablan de cómo puede accederse a un cargo administ rat ivo
en el ámbit o de la educación, pero en reducidas ocasiones el acceso se logra por
personas preparadas prof esionalment e para el ef ect o.
En l as inst it uciones que t ienen áreas de énf asis en la administ ración de la educación
no exist en crit erios def inidos acerca de la t emát ica que debe comprender est a área;
es indispensable encont rar element os comunes que permit an det erminar las
semej anzas y dif erencias para llegar a est ablecer acercamient o homogéneo para est a
disciplina. Los mot ivos que generan est e int erés es el de enriquecer las cát edras de
est a mat eria en las aul as de f ormación universit aria, así como el de reconocer
caract eríst icas general es que deben poseer los responsabl es de administ rar la
educación est ableciendo perf iles de f ormación prof esional. Ot ro mot ivo es el de
encont rar acervo bibliográf ico sobre administ ración en general y escasa en
administ ración educat iva reconociendo que es un área de suma import ancia, porque
3
f ormando a los administ radores de manera cient íf ica, podría encont rarse las
posibilidades de desarrollo en las inst it uciones educat ivas, y por consiguient e, en la
sociedad.
Se considera convenient e indagar cuáles son l as inst it uciones que of recen un perf il
f ormat ivo en el área, t omando en cuent a la inf ormación que de moment o se
encuent ra concent rada en INTERNET, ubicando dos áreas de acent uación
f undament ales, pert enecient es a dos áreas de conocimient os señaladas por la
Asociación Nacional de Universidades e Inst it uciones de Educación Superior (ANUIES
A. C. ), mismas que son l a de Educación y Humanidades y la de Ciencias Sociales y
Administ rat ivas, en l as cuales se incrust an las licenciat uras y posgrados.
Desde el punt o de vist a hist órico, el incorporarse a una inst it ución académica en el
ej ercicio de l as f unciones administ rat ivas ha correspondido en su desarrollo a personas
que empíricament e han f ormulado pl anes y est rat egias que de moment o resuelven las
probl emát icas ref eridas, sin cent rar sus expect at ivas, en la mayoría de los casos, en el
sust ent o met odológico de la administ ración de la educación. La educación normal
const it uyó por mucho t iempo al desarrollo de las part icularidades de la administ ración
escolar, pero conf orme se f ue generando la necesidad de of ert ar en las inst it uciones
de educación superior perf il es prof esional es correspondient es en un primer moment o
a una Licenciat ura en Pedagogía, más adelant e en Ciencias de la Educación y de
manera más recient e, en Administ ración de la Educación. Se part iculariza la
posibilidad de int eract uar con el f enómeno de est udios en el moment o de pensar qué
caract eríst icas deberá cubrir la administ ración educat iva para considerarse una
posibilidad. Cuando la administ ración de una inst it ución educat iva es ej ercida por
administ radores se corre el riesgo de que desconozcan el f enómeno educat ivo, en la
precisión que ést e es result ado de la polít ica educat iva, la legisl ación, la f il osof ía,
et c. , áreas que necesit an concordar en un perf il prof esional para generar expect at ivas
de cambio en los conocimient os en l a educación en su generalidad y en la
administ ración educat iva en su part icularidad.
4
“ Las inst it uciones de l a educación superior han est ablecido sus organizaciones sobre la
base de las premisas derivadas de l as leyes orgánicas, o las disposiciones j urídicas que
las crean, l as cual es det erminan t ambién su condición, campo de inf luencia y
posibilidades de desarrollo" (Arizmendi, 1991: 75).
La administ ración educat iva en México es ej ercida por prof esores que l ogran puest os
administ rat ivos por medio de escalaf ón, encont rándose con el problema de
desconocer la met odología cient íf ica de la administ ración.
La f ormación de administ radores de l a educación corresponde a la necesidad de

encont rar personas que ej ecut en acciones ref eridas a los planes y programas, sean
educat ivos o inst it ucionales, quienes desarroll arán en l a medida de sus posibilidades
conocimient os y habilidades propias de sus f unciones, mismas que no necesariament e
son aprendidas en una inst it ución especializada académicament e hablando, sino que
son generadas como habilidades propias de los puest os. Lo ideal es f ormar al
administ rador de una f orma complet a, posiblement e en los puest os de t rabaj o se
consoliden act it udes necesarias para el ej ercicio de la administ ración educat iva, pero
en f unción del t iempo invert ido en l a t area se puede pensar que baj o los modelos
int ernacionales de sist emat ización de la educación exist en nuevas alt ernat ivas en la
organización de met odología acordes al desarrollo de la organización. La brevedad del
t iempo de ej ercicio de las f unciones por lo general no es suj et a a evaluación, debido a
que los result ados f orman part e de proyect os a largo pl azo, no exist iendo f uent es de
inf ormación creadas para t al ef ect o. Baj o est a circunst ancia t enemos que el desarrollo
de los perf iles prof esionales de administ ración educat iva es realidad mult ivariada e
int erdisciplinaria, descansando la problemát ica en est as cuest iones part iculares.
La educación es el origen de muchos de los problemas y l a f uent e de muchas de las

sol uciones. Se habla de una nueva sociedad en l a que ya no es la posesión del capit al,
5
ni de los medios de producción la que det erminará la hegemonía de un sect or de la

sociedad, sino el conocimient o, los que posean el conocimient o dirigirán el desarrollo.
El desarrollo y l a calidad de vida de una nación dependerán de sus niveles cult ural es y
cient íf icos, los que est arán relacionados con la educación superior. La educación
enf rent a t res problemas; el crecimient o de la demanda de conocimient os, la
diversif icación de l as disciplinas a enseñar y el encarecimient o de la educación.
Además en México exist e el problema de los sect ores marginados que no t ienen
oport unidad de acceso a la educación y los egresados universit arios no est án f ormados
prof esionalment e de manera adecuada para incidir en el sect or product ivo.
La educación debe crear ambient es y experiencias en los est udiant es que puedan
aplicar en su mundo real , sólo así se logrará el aprendizaj e signif icat ivo.
El obj et ivo de l a universidad es of recer al alumno una educación que le permit a
int egrarse a la vida product iva y t ener un buen desempeño. Formar personas con
responsabilidad social. Formar personas compromet idas con el desarrollo de su
comunidad para mej orarl a en lo social, lo económico y en lo polít ico, y que sean
compet it ivas int ernacionalment e en su área de conocimient os (Management Today,
f eb. 1998: 4-7), donde la educación es l a preparación para vivir en l a sociedad
present e. Educar consist e en promover los rasgos que se consideran pert inent es de
acuerdo a las f uerzas social es o cul t ural es para enf rent ar l a vida act ual (Rugarcía,
1999: 6-12).
Rugarcía señala que l a demanda socio-educat iva cae en t res cat egorías; conocimient os
que deben ser aprendidos, habilidades de pensamient o para resolver problemas de
ciert o t ipo de act it udes que represent an ciert as maneras de ser o ciert os valores. La
educación debe preparar al egresado, desarrollando las capacidades o
pot encial idades; promoviendo la comprensión de conocimient os, el desarrollo de
habilidades y el ref orzamient o de act it udes: capacidad de pensar y resolver probl emas
y capacidad de valorar y decidir, donde pueda el egir los valores individual es y sociales
6
con los que quiere vivir, resolver l os ret os que l a vida le depare y aprender los
concept os y conocimient os que sean necesarios, con lo que est ará mej or preparado
para crit icar a su sociedad y para generar alt ernat ivas para cambiar lo que no le
parezca (Rugarcía, 1996).
El proceso educat ivo se t orna complej o cuando lo que pret ende lograr en sus alumnos
es una gran variedad de f act ores, mismos que rebasan una enseñanza-aprendizaj e
cent rada en cont enidos o en procesos cognoscit ivos o t écnicos para desempeñar con
calidad una prof esión. Cuando los propósit os de l a educación at ienden los cont enidos,
mét odos, f ormas de evaluación, f orma de relacionarse, l a calidad académica, la
f ormación humana, y el compromiso social. Exige que t odos los involucrados no
pierdan de vist a hacia donde deben dirigirse t odos sus esf uerzos.
Exist en t res dimensiones en los propósit os de la educación, l a f ormación humanist a,

calidad educat iva y conciencia social se debe buscar la f orma de int errel acionarlos y
f ormar prof esionales que manif iest en excelencia humana y académica-prof esional
como condiciones para part icipar en la const rucción de la sociedad (Est rella,
Piast ro1999: 5). La educación puede cont ribuir a la movilización social y por est a vía a
la part icipación, al diálogo y a la discusión democrát ica. Puede cont ribuir a que
ciert as dest rezas y conocimient os, vía la capacit ación, aument en la product ividad de
la pobl ación (Pescador, 1994).
La escuel a surge como el nuevo núcleo hegemónico que dif unde e impone las
modernas f ormaciones de conciencia que requiere el f uncionamient o del nuevo
proceso de producción y organización capit alist a en l as ciudades (Est einov,
Javier. 1999: 17).
La responsabilidad de la universidad es que sus egresados act úen con conciencia de lo

que hacen. Como lo menciona Pet ers (1997): "Ninguna sociedad es mej or que los
hombres y muj eres que su sist ema educat ivo f ormal e inf ormal prepara".
7
Niet szche est ablece que el hombre un ser complet o y crít ico, donde su exist encia
gira ent orno a l a guerra de int erpret aciones, al no haber una verdad últ ima para las
cosas. El doct or Benj amín Ardit i (La Voz de la Front era, 1999: 10-A) ret oma a
Niet szche proponiendo un descent ramient o del conocimient o en el sent ido de planear
que no hay un solo conocimient o verdadero, sino que hay dist int as aproximaciones a
un mismo obj et o. Eso nos hace más sensibl es al t ema de la dif erencia, de la
alt ernancia y del ot ro.
La int erdisciplina es un enf oque que permit e la f ormación de prof esional es con una
conciencia crít ica, una capacidad de acción y, sobre t odo una clara visión gl obal de la
realidad. Est e ideal no es f ácil de alcanzar, pues implica un espírit u abiert o, dispuest o
a examinar y a acept ar punt os de vist a dist int os al propio; un análisis crít ico de
cuándo es convenient e el enf oque disciplinario que proporcione prof undidad y
conocimient o det all ado y cuándo el enf oque debe ser general y de caráct er
int erdisciplinario; y por últ imo se requiere de una coordinación adecuada, de ot ra
manera se corre el peligro de t ransf ormar una educación muy especializada en ot ra de
caráct er superf icial y esencialment e operat iva, que desprecie los indudabl es avances
logrados en muchas disciplinas (Arizmendi, 1991: 148).
La educación const ant ement e se enf rent a a nuevos ret os debido a l a acelerada
modif icación de conocimient os y a la cambiant e realidad que demanda aj ust es
cont inuos. Demandando una adecuada administ ración de la enseñanza y de los
inst rument os para llevar a cabo la educación, de manera que pueda ser
ef icient ement e previst a y cuidadosament e valorizada en sus resul t ados.
La educación es una act ividad det erminant e en la f ormación cult ural de los puebl os y
debido a que es un f enómeno polivalent e, dándose en el espírit u y cult ura de los
pueblos puede ser inst rument o de alienación, deshumanización y subyugamient o, o de
liberación enriquecimient o social y aut orrealización.
8
A la educación le corresponde est ablecer l as bases para crear caminos, resolver

probl emas y est abl ecer l a manera en que los hombres del mañana se enf rent arán a los
ret os que exige el medio donde se desarroll en.
Un punt o de vist a int eligent e acerca de la t area educat iva requiere conocimient o de
la nat uraleza y necesidades del individuo y de la sociedad, de las causas que mot ivan
la conduct a humana y de los principios del proceso de aprendizaj e. Como
consecuencia, se conocerán mej ores caminos para capacit ar a los alumnos (Franset h,
1982: 45).
La calidad de la educación no se logra por la incorporación de t ecnologías novedosas

para lograr los obj et ivos de compet encia prof esional, ni porque exist a coherencia
ent re los f ines y los medios educat ivos, sino que debe incl uir el desarrollo int egral y
ef icaz del ser humano. Implica dar respuest a concret a a las exigencias de la vida y sus
act ividades humanas en t odos los ámbit os de convivencia.
Una educación de calidad sólo será aquella que orient e al desarrollo de t odas las
posibilidades y valores que den sent ido humano a l a vida. Para que la educación sea
de calidad debe t ener las caract eríst icas de int egridad, coherencia y ef icacia.
a) La int egridad implica que l a educación responda y desarrolle t odas las
pot encias de la nat ural eza humana, sat isf aga t odas las exigencias de la vida y
desarrolle las apt it udes y posibilidades de cada persona part icul ar en t ant o
individuo insert o en una comunidad (García Hoz, 1978: 8-15)
b) Ef icacia señala que t odos l os element os cumplan adecuadament e su f unción
haciendo ref erencia a la act ividad, al modo más adecuado y mej or en f unción
de los obj et ivos de la educación
c) Coherencia en l a educación es la necesidad de cada uno de l os element os
t engan la import ancia correspondient e a su papel en la vida humana y se hallen
relacionados act uando como una unidad
9
La organización curricular
En México, la Secret aría de Educación Pública y ANUIES est ablecen que los curricula
en el nivel superior se organizarán de acuerdo con la siguient e t ipología (ver cuadro
1), dest acándose las relacionadas con el rubro de la Administ ración Educat iva:
Cuadro 1. Áreas de conocimiento y disciplinas

Área de conocimient o Disciplina
Agronomía
Ciencias Agropecuarias Ciencias Forestales
Desarrollo rural
Horticultura
Ingeniería Agroindustrial
Veterinaria y Zoot ecnia
Ciencias de la Salud Ciencias Biomédicas
Cirugía
Enfermería
Enfermería y Obstetricia
Farmacología
Investigación Biomédica
Medicina
Nutrición
Odontología
Optometría
Otras Especialidades
Psiquiatría
Radiología
Salud Pública
Seguridad e Higiene
Terapia
Ciencias Naturales y Exactas Astronomía
Biofísica
Bioquímica
Ciencias
Ciencias de la Tierra
Ciencias del Mar
Ciencias Químicas
Ecología
Física
Geología
Matemáticas
Educación y Humanidades Arte Dramático
Artes
Danza
Educación Normal
Educación y Docencia
Filosofía
Historia
Humanidades
I diomas
Letras
Lingüística
Música
Religión
10
Área de conocimient o Disciplina

Administración
Ciencias Sociales y Administrat ivas Antropología y arqueología
Archivonomía y biblioteconomía
Bancas y Finanzas
Ciencias de la Comunicación
Ciencias Políticas y Administrativas
Ciencias Políticas y administración Pública
Ciencias Sociales
Comercio Internacional
Contaduría
Derecho
Economía y Desarrollo
Estudios Latinoamericanos
Geografía
Impuestos y Finanzas
Organización Deportiva
Psicología
Publicidad
Relaciones Comerciales
Relaciones Industriales
Relaciones Internacionales
Relaciones Públicas
Teología
Turismo
Ventas y Mercadot ecnia
Ingeniería y Tecnología Aeronáutica
Arquitectura
Arquitectura y diseño
Biotecnología
Computación y Diseño
Diseño
Ingeniería Ambiental
Ingeniería Bioquímica
Ingeniería Civil
Ingeniería de los Transportes
Ingeniería Eléctrica y Electrónica
Ingeniería en Control
Ingeniería en Telecomunicaciones
Ingeniería Energética
Ingeniería Extractiva y Metalúrgica
Ingeniería Extractiva
Ingeniería Física
Ingeniería Hidráulica
Ingeniería Industrial
Ingeniería Mecánica
Ingeniería Mecánica y Eléctrica
Ingeniería Naval
Ingeniería Oceánica
Ingeniería Pesquera
Ingeniería Portuaria
Ingeniería Química
Ingeniería Textil
Ingeniería Topográfica
Pesca y Acuicultura
Planeación
Química
Tecnología de Alimentos
Tecnología de la Madera
Tecnología de los Alimentos
Telemática
Fuente: ANUIES. 2002.

11
La oferta de programas en licenciatura y posgrado en administración y educación

De acuerdo con l a cl asif icación de las áreas de conocimient o y las disciplinas
específ icas en cada una de ellas, ANUIES est ablece que l os programas rel acionados con
administ ración de la educación se dist ribuyen de l a siguient e manera:
Cuadro 2. Distribución de programas en Educación y Humanidades (ANUIES).

Área de conocimiento Disciplina
Educación y Humanidades Educación y Docencia
Licenciatura 671 310
Maestría 303 234
Doctorado 46 34
Cuadro 3. Distribución de programas en Ciencias Sociales y Administrativas (ANUIES).

Área de conocimiento Disciplina
Ciencias Sociales y Administración
Administrativas
Licenciatura 3737 932
Maestría 851 322
Doctorado 65 11
En relación con el número de licenciat ura en las seis áreas de conocimient o se

ident if ica un t ot al de 7849 programas. En maest ría se cont abilizan 2027 y en
doct orado 405 programas.
En Educación y Humanidades, en la disciplina de Educación y Docencia sólo aparece un

programa –de los 310 exist ent es- vinculado al cont ext o de l a administ ración educat iva,
que corresponde a la Licenciat ura en Educación y Administ ración Escol ar en la
Universidad Int eramericana (Puebla). Es import ant e dest acar que l as carreras en el
área int egran en dif erent es moment os f ormat ivos algunas asignat uras rel acionadas con
la administ ración y gest ión educat iva como part e del ej ercicio en cent ros escolares de
dif erent es niveles, modalidades y espacios donde se desarroll en acciones educat ivas.
Las licenciat uras exist ent es en l a disciplina se reconocen baj o las siguient es
denominaciones: Docencia, Asesoría psicopedagógica, Pedagogía, Ciencias de la
Educación, Educación, Innovaciones Educat ivas, Educación Especial, Educación y
Desarrollo Humano, Planeación y Desarrollo, Tecnología Educat iva y Educación
12
Superior, Educación Preescol ar, Educación Primaria, Educación Media, Educación

Secundaria, Español, Mat emát icas, Enseñanza del Idioma Ingl és, Enseñanza del Idioma
Francés, Enseñanza de Lenguas, Educación Bilingüe, Lenguas Ext ranj eras,
Comunicación Humana, Educación Art íst ica, Enseñanza Musical Escolar, Docencia de
la Danza Cl ásica, Educación Física, Educación Indígena, Educación Física y del
Deport e.
En Ciencias sociales y administ rat ivas, en l a disciplina de Administ ración aparecen t res
programas relacionados con el t ópico en est udio, de 932 exist ent es. En est a mención,
es la Licenciat ura en Administ ración Educat iva en l a Universidad Maya (Chiapas),
Universidad del Norest e (Coahuil a) y la Universidad Pedagógica Nacional (Aj usco,
Dist rit o Federal) donde se of rece la carrera. Al menos en licenciat ura se evidencia una
limit ación f ormal en el abordaj e de las problemát icas en administ ración y educación,
correspondiendo en t odo caso a incluir t ales aspect os en las prof esiones en Educación
y Humanidades, o bien, a generar programas en posgrado t endient es a abordar el
est udio en ot ras dimensiones y perspect ivas.
En la of ert a de maest rías, la administ ración educat iva se ve represent ada en

Educación y Humanidades en la disciplina de Educación y Docencia, exist en 234
programas, condición que explica que l a prof esionalización el área obedece a una
especialización hacia el ej ercicio de los conocimient os en administ ración educat iva.
Las inst it uciones que int egran l os programas son las siguient es:
Universidad Aut ónoma de Baj a Calif ornia:
Universidad Aut ónoma del Carmen (Campeche):

Maest ría en Docencia y Administ ración Educat iva
Inst it ut o de Posgrados en Educación de Chiapas:

Maest ría en Alt a Dirección Académica
Cent ro de Invest igación y Docencia (Chihuahua)

Maest ría en Pl aneación Educat iva
Universidad Aut ónoma de Chihuahua

Maest ría en Pl anif icación y Administ ración Educat iva
Maest ría en Educación Superior en Administ ración Educat iva

13
Universidad del Valle de México (Campus San Raf ael , Tlalpan, Lomas Verdes,
Querét aro):
Maest ría en Ciencias de la Educación, en Administ ración e Invest igación en

Educación Superior
Universidad Aut ónoma España de Durango:

Maest ría en Dirección y Administ ración Educat iva
Universidad Cont inent e Americano (plant eles Guanaj uat o, Irapuat o y San Luis de La
Paz):

Maest ría en Administ ración Educat iva
Universidad de Guadalaj ara

Maest ría en Pl aneación de la Educación Superior
Fundación Universidad de l as Américas (Puebla):

Maest ría en Calidad de l a Educación
Inst it ut o de Ciencias y Est udios Superiores de Tamaulipas:
Maest ría en Educación en Organización y Administ ración de la Educación Superior.
En el área de Ciencias sociales y administ rat ivas, disciplina Administ ración, se

ident if ican 322 programas de Maest ría, de los cual es los siguient es corresponden a
administ ración y educación:
ITESM (campus Irapuat o, Hidalgo, Toluca, Mazat l án y Tampico):

Maest ría en Administ ración de Inst it uciones Educat ivas
Cent ro de Est udios Universit arios Mont errey:

Escuel a de Ciencias de la Educación (Nuevo León):

Maest ría en Administ ración Educat iva;
Universidad La Sall e Benavent e (Puebl a):

Maest ría en Administ ración Educat iva;
Universidad Aut ónoma de Sinaloa:

Maest ría en Planeación y Administ ración de l a Educación
Universidad Panamericana de Nuevo Laredo:

Maest ría en Administ ración Educat iva y Empresarial
Universidad Aut ónoma de Tlaxcala:

Universidad Veracruzana (Región Orizaba-Córdoba, Región Poza Rica-Tuxpan):
Maest ría en Administ ración Educat iva.
Respect o al doct orado, l as líneas generales en los curricula de los mismos indican
est udios generales en diversos t ópicos y abordaj es, no encont rando alguno que
específ icament e señal e a l a administ ración educat iva como aspect o nodal a invest igar,
aunque se int egre a l os product os a invest igar en los programas.
14
Aproximación final
Es dif ícil concluir una t emát ica que abre diversas expect at ivas respect o a qué es
aquello que debe f ormarse para promover el desarrollo de una sociedad. La educación
es f undament al para cont ar con una pobl ación que accione en los dif erent es sect ores
de l a producción y de la cul t ura. Como cuest ión que vale l a pena coment ar, se t iene
que el sist ema educat ivo en México posee una composición sumament e complej a,
int egrado por dist int os subsist emas en los cual es se ident if ican realidades que incluso
llegan a ser incongruent es ent r e ellas, como el caso de la educación superior, donde la
exist encia de t ant as inst it uciones con acciones t an diversas permit e observar que no
necesariament e la exist encia de programas resuelve los problemas. En el caso de la
administ ración de la educación se reconoce la import ancia de su est udio e
invest igación pero en cuant o al acceso a los puest os direct ivos en el sect or educat ivo
se encuent ra que solament e quienes pert enecen al sect or magist erial o a las
inst it uciones educat ivas (en específ ico el sect or público, en educación básica, media
superior y superior) pueden promoverse a esos cargos, sea vía ascenso escalaf onario o
en convocat orias int ernas. Frent e a ello es poco lo que puede hacerse en rel ación con
la incorporación de cont enidos y práct icas en ciencias administ rat ivas. Sin embargo,
exist en algunas posibilidades en ese aspect o, ref iriendo el acont ecer en las
inst it uciones públicas, como son l a of ert a de diplomados y cursos en Universidad
Pedagógica Nacional y ot ros cent ros f ormat ivos. En el mismo t enor, la dist ancia
exist ent e ent re la educación normal y l os demás subsist emas inst it ucionales muest ra
dif erencias respect o a los demás (inst it uciones públicas aut ónomas, inst it ut os
t ecnológicos, inst it uciones part iculares, dependient es de los gobiernos est at ales, et c. )
y si es ahí donde se f orman al magist erio, que en esencia es el personal que de
acuerdo a l as polít icas sindicales magist eriales en el país, ent onces la f ormación
normalist a deberá cont ener un apart ado import ant e en el plan de est udios relacionado
con la administ ración educat iva. Por ot ro lado, l a prof esionalización a t ravés de
licenciat uras, maest rías y doct orados indica la respuest a f rent e a la probl emát ica,
pero se reconoce que el número de programas debe ser más amplio, incluso preocupa
que en licenciat ura, t omando sólo ese ej empl o, sólo exist an cuat ro programas (t res en
15
el área de Ciencias Sociales y Administ rat ivas y uno en Educación y Humanidades). La

propuest a de los aut ores reside en t rabaj ar para exponer una problemát ica, pero ello
deberá llevar a legit imar el est udio y el t rabaj o de la Administ ración Educat iva.
BIBLIOGRAFÍA
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En busca del t iempo perdido. (1999, j unio 3). Expansión, 768, 160.
Elementos de
Administración
Educativa
Manuel de Puelles Benítez
Julio Seage Marino
José Torreblanca Prieto
José M a Merino Sánchez
Emilio Lázaro Flores
Segunda edición
Elementos de
Administración
Educativa
Julio Seage Marino
José M a Merino Sánchez
Segunda edición
MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA

1986
Elementos de
Administración
Educativa
Segunda edición
Primera edición: octubre 1980. 2.500 ejemplares

Segunda edición: junio 1986. 2.000 ejemplares
Colección «Política y Administración Educativa»
Otros títulos de esta colección:
Bibliografía de la economía de la Educación. 1." edición, 1974
La problemática de las reformas educativas. 1.a edición. 1974
Atribución y ejercicio de competencias educativas. 2.a edición, 1985
La Dirección del centro escolar público. 4.a edición, 1986
La educación y el proceso autonómico. 2." edición, 1986
© 1986 MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA

Julio Seage Marino
José María Merino Sánchez
Edita: Centro de Publicaciones del Ministerio de Educación y Ciencia
ÑIPO: 177-86-014-5
I.S.B.N.: 84-369-0804-X
Depósito legal: M. 21.412-1986
Impreso en España
Imprime: HISPAGRAPHIS, S. A. C./ Salamanca, 23. Madrid

La obra fue realizada por el siguiente equipo de autores:
Manuel de Puelles Benítez, Julio Seage Marino, José Torreblanca
Prieto, José M. a Merino Sánchez y Emilio Lázaro Flores.
Coordinó y dirigió el trabajo del equipo de autores, Manuel de
Puelles Benítez.
NOTA A LA SEGUNDA EDICIÓN
Agotada la primera edición de esta obra, y aunque algunos de los

datos estadísticos han sufrido la inevitable erosión del tiempo, ha
parecido conveniente no introducir modificación alguna en esta
segunda edición, dado el carácter eminentemente teórico de la obra.
"Dentro de cada país la educación no puede continuar considerándose
como una serie de empresas inconexas, dirigidas a diferentes niveles y con
propósitos independientes unas de otras. La educación, dentro de cual-
quier sociedad debe ser considerada como una totalidad en la que estén
equilibrados sus diversos componentes; el equilibrio debe reflejar, a su vez,
las demandas de la sociedad y los recursos disponibles para atenderla."
(Conferencia Internacional sobre la Crisis Mundial en la Educación,

Williamsburg, Virginia, 1967.)
"La Administración de la educación no se adecúa a las exigencias actuales

del sistema educativo... Debe prestarse especial atención a la reforma, mo-
dernización y fortalecimiento de la Administración de la educación."
(I Seminario Iberoamericano de Administración Educativa.

Madrid, 1978.)
ELEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
Presentación
La aparición de la Administración educativa, como una manifestación es-

pecializada de la Administración general, constituye una de las respues-
tas, posibles y necesarias, a la complejidad que, tanto en términos cuanti-
tativos como cualitativos, presentan actualmente las demandas sociales en
materia de educación. Ciertamente la sociedad post-industrial y tecnológi-
ca de nuestro tiempo no se acompasa con una estructura pre-industrial del
sistema educativo, sino que requiere una racionalidad y una eficiencia en
la gestión, que sólo puede alcanzarse por la vía de la tecnificación y de la
profesionalidad.
Cuando hoy se observa, con la perspectiva crítica que proporciona el tiem-

po transcurrido, la exaltación mítica que en su día se hizo de la planifica-
ción y el desarrollo, puede constatarse que una de las quiebras principales
de las que, en el terreno práctico, adolecieron tales doctrinas fue la falta
de capacidad administrativa para traducir sus postulados en realidades
concretas. A causa de ello se hizo patente que los problemas de los países
en vías de desarrollo no sólo radicaban en la carencia de medios producti-
vos, sino en su propia incapacidad para utilizar eficazmente los existentes
o los que, con carácter extraordinario, eran puestos a su disposición para
acometer la empresa del desarrollo.
La capacidad administrativa aparecía de este modo como un recurso esca-

so, que era preciso acrecentar a fin de romper uno de tantos de los "círcu-
los viciosos" del subdesarrollo, que impiden el despegue de muchos países
hacia nuevas metas de progreso y bienestar.
Otras causas motivaron, además de la anterior, una nueva consideración

de la Administración pública como auténtico motor del cambio. Así, el au-
mento del significado económico y del volumen cuantitativo de la actividad
administrativa, o la mayor preocupación por los resultados, frente al énfa-
sis anterior casi exclusivamente marcado sobre los procedimientos, pusie-
ron en evidencia la crisis del modelo burocrático tradicional, allí donde
existía, o la rotunda insuficiencia de unas estructuras semifeudales, en
otros supuestos.
10 ELEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
El resultado, en cualquier caso, fue la búsqueda de una nueva Administra-

ción capaz de enfrentarse a las tareas cada vez más complejas, que en la
actualidad se incluyen en su ámbito de actuación; susceptible de asimilar,
en la medida de sus posibilidades, una tecnología que se transforma a un
ritmo vertiginoso, y dotada de la capacidad de diálogo necesaria para re-
lacionarse confortablemente con unos interlocutores sociales que solicitan
cada vez mayores cuotas de participación e intervención en la toma de las
decisiones administrativas que les afectan.
En ese marco general, cuyos rasgos básicos he tratado de esbozar, la Ad-

ministración educativa no podía, evidentemente, ser ajena a tales transfor-
maciones genéricas, a las que habría de añadir, además, algunas singula-
ridades propias.
El aumento creciente de los requerimientos sociales en materia de educa-

ción y la consiguiente necesidad de disponer de mayores recursos presu-
puestarios para atenderlos dan lugar a dos tipos de respuesta, diferentes
según el nivel de desarrollo y las posibilidades financieras de cada país,
pero que conducen, de todos modos, a una misma conclusión.
En el caso de aquellos países en los que existe aún la posibilidad de incre-

mentar las partidas presupuestarias dedicadas a la educación, no bastará
con disponer de mayores recursos, sino que será necesario contar con un
aparato administrativo capaz de ejecutar eficazmente la planificación que
se establezca y de aplicar adecuadamente los programas educativos, ya
que de nada servirían los más sofisticados planes y proyectos si se carecie-
se de los instrumentos precisos para traducirlos en realidades concretas.
Por su parte, los países más desarrollados, en los que ya se ha alcanzado,

o está apunto de alcanzarse, el techo presupuestario en materia educativa,
han de afrontar nuevas y más complejas demandas sociales, que, superado
ya el objetivo prioritario de la enseñanza para todos, exigen que ésta tenga
carácter permanente, y responda, además, con la mayor exactitud posible
a las necesidades concretas de cada sector y de cada estrato de la pobla-
ción. La respuesta en estos casos no podrá ser el aumento ilimitado de los
recursos presupuestarios, sino que, de ahora en adelante, los aumentos de
productividad del sistema habrá de obtenerse incrementando la capacidad
productiva de los factores actualmente existentes. La conclusión, pues, es
la misma que en el primer caso y se concreta en la necesidad de disponer
de una mejor Administración educativa.
A la luz de los planteamientos anteriores la figura del administrador de la

educación cobra un singular relieve, como especialista capaz de utilizar
del modo más eficiente posible los recursos disponibles. No parece oportu-
no reproducir aquí la polémica, felizmente ya superada en la mayor parte
de los casos, sobre quiénes han de ser los llamados a asumir ese papel ge-
rencial dentro del sistema educativo, pero, de cualquier modo, resulta evi-
dente que ni sería acertado presumir tal condición en cualquier sujeto, por
el simple hecho de formar parte del mundo educativo, ni sería justo tampo-
co otorgarla con carácter excluyente a ningún grupo o sector.
ELEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA 11
Pero al margen de esas consideraciones subjetivas, lo que esencialmente

subsiste es la necesidad de especialización, porque la administración y la
gerencia no son, como ha señalado Peter Drucker, simple sentido común,
ni tampoco, sencillamente, experiencia codificada; la administración cons-
tituye una disciplina o, al menos potencialmente, un cuerpo organizado de
conocimientos.
La tecnificación de la Administración educativa y la consecuenteprofesio-

nalización de los administradores de la educación representan en nuestros
días una de las respuestas más válidas para resolver los problemas que ac-
tualmente han de ser afrontados en ese ámbito y para lograr una mayor
racionalidad en la adopción de las decisiones básicas en la materia.
Sin embargo, la bondad de esos objetivos y su manifiesta evidencia, no de-

ben llevarnos a la fácil conclusión de que el cambio puede efectuarse sin
tensiones ni costos. El empleo del razonamiento científico y la búsqueda de
la racionalidad pondrán muchas veces de manifiesto lo absurdo de deter-
minados comportamientos y conductas y provocarán una pérdida de "sta-
tus", e, incluso, de poder, en los niveles donde antes estaba la decisión. En
ocasiones el rechazo tendrá su origen en la resistencia de los burócratas
tradicionales o surgirá como consecuencia de los conflictos de intereses
entre los distintos colectivos que aspiren a ostentar, confines hegemónicos
y de supremacía, el papel de administradores de la educación.
Pero todo ello no debe constituir un obstáculo insalvable, sino el precio que
es preciso satisfacer a cambio de una mejora evidente del sistema, que ha
de ser, por otra parte, valorada en sus justos términos, evitando caer en
mitos tecnocráticos, pues, en última instancia, las técnicas son sólo eso, sa-
beres aplicados, procedimientos, modos de hacer mejor las cosas, que de
nada valdrían si no estuvieran al servicio de una cultura, de una civiliza-
ción, de unos ideales.
Desde esa perspectiva instrumental ha sido elaborada la obra "Elementos

de Administración Educativa" que tengo el gusto de presentar y cuyo ori-
gen se remonta al I Seminario Iberoamericano de Administración Educa-
tiva, celebrado en Madrid del 13 al 17 de febrero de 1978, y entre cuyas
recomendaciones finales se hallaba la de organizar cursos de formación
para administradores de la educación, así como la de elaborar un material
didáctico adecuado para los mismos.
Diversas circunstancias motivaron que tales recomendaciones no pudieran

concretarse de inmediato y hubieran de demorarse hasta el momento ac-
tual, en que ambas van a tener cumplimiento simultáneo, a cargo del Mi-
nisterio de Educación de España que, con la colaboración de la Oficina de
Educación Iberoamericana, ha organizado el I Curso de Administración
de la Educación para funcionarios públicos de los países iberoamericanos
y ha promovido la edición de estos "Elementos de Administración Educati-
va".
Para concluir, yo quisiera expresar mi más sincero homenaje de admira-

ción y de agradecimiento a los autores de esta obra, por su testimonio de
vocación ilusionada por los temas educativos. Funcionarios públicos todos
ellos, han sabido compatibilizar deforma ejemplar, y yo he tenido oportu-
nidad de ser testigo preferente de ello, el cumplimiento de sus obligaciones
profesionales cotidianas con la aventura intelectual que implica elaborar
una obra como la que hoy me complazco en presentar. Creo, sinceramente,
que vale la pena resaltar como se merecen tales actitudes, no sólo por ra-
zones de justo reconocimiento, sino por lo que implican de estímulo y aci-
cate para todos los que, de una forma u otra, y con mayor o menor acierto,
compartimos con ellos la dignísima tarea del servicio público.
Miguel A. Arroyo Gómez

Secretario General Técnico del
Ministerio de Educación, octubre 1980
Notas Preliminares
1. Aunque lleve consigo un aparato conceptual, este libro no pretende ser

puramente teórico. Su origen debe remitirse a la experiencia de unos ad-
ministradores profesionales que han reflexionado sobre los problemas
de su propia organización, inscrita dentro del sistema educativo. El li-
bro, pues, surge de la praxis, aunque se inspire en la teoría, y se orienta
hacia la práctica administrativa.
Advertidos de la existencia de una abundante bibliografía, en muchos

casos clásica, sobre la teoría de las organizaciones, la administración de
personal o de otros recursos, los autores echaban en falta, no obstante,
la existencia de obras que incorporaran no sólo las teorías existentes,
sino también su aplicación a los problemas concretos de las organiza-
ciones educativas.
Porque aun cuando existen numerosos libros sobre lo que genéricamen-

te llamamos Administración —si bien volcados fundamentalmente so-
bre las organizaciones privadas—, existe menor cantidad para lo que,
con validez universal, comienza a denominarse "Administración educa-
tiva", así como una bibliografía exigua sobre los problemas que hoy se
plantean a la Administración pública como consecuencia de la crecien-
te complejidad de los sistemas educativos.
De otra parte, la convicción cada vez más generalizada de que los siste-
mas educativos necesitan de administradores profesionales que sepan
hacer frente, con visión generalista e integral, a los problemas de la fi-
nanciación de la enseñanza, de la planificación de los recursos o de la
administración del personal, hace cada vez más acuciante una amplia
información y un enfoque unitario de los diversos aspectos que básica-
mente constituyen hoy la Administración educativa.
2. Desde esta perspectiva, uno de los objetivos que se intenta alcanzar

prioritariamente con este libro consiste, precisamente, en reunir los dife-
rentes elementos que constituyen la Administración educativa. Posible-

mente puedan aportarse hoy diversas concepciones sobre cada uno de
los citados elementos, pero, en opinión de los autores de esta obra, es
preciso ante todo un tratamiento interrelacionado de tales elementos,
tal como conviven y funcionan en la realidad.
Un tratamiento de este tipo todavía no se ha formulado entre nuestros

especialistas; por ello, el equipo que redactó este libro habría cumplido
uno de sus objetivos si, de algún modo, sirviera como primera (y mo-
desta) aportación para ir cubriendo esa laguna.
Otro de los objetivos sustantivos de este libro consiste en procurar al

administrador de la educación no sólo una visión comprensiva y global
de los problemas actuales de la Administración educativa, sino también
las bases conceptuales que le permitan comprender la realidad, asumir-
la y procurar su transformación, cooperando así al logro de una Admi-
nistración de la educación moderna e innovadora.
3. Desde los objetivos señalados, la estructura de la obra se articula par-

tiendo de lo general y abstracto (lo que podríamos definir como la teo-
ría de la Administración educativa) hasta lo concreto y operativo, esto
es, el centro docente, donde confluyen todos los elementos y donde se
realiza el objetivo de todo el sistema: la educación de los alumnos.
De esta forma, el capítulo I —Administración y Educación— trata de

dar al futuro administrador una visión global de la organización educa-
tiva contemplada como un sistema de elementos interrelacionados y en
continuo proceso de funcionamiento. En dicho capítulo se presta espe-
cial atención al papel del administrador dentro del sistema, a la defini-
ción genérica del perfil profesional que se estima más adecuado y a las
áreas de formación que el administrador debe conocer, al menos, con
carácter general.
El capítulo II trata de exponer los problemas de la Administración edu-

cativa en sí misma considerada, es decir, como organización. El estu-
dio y el conocimiento de la propia organización a la que el administra-
dor sirve, la existencia de distintos criterios de organización y los posi-
bles modelos que admiten las organizaciones, son aspectos que el admi-
nistrador debe conocer y ser capaz de reflexionar sobre ellos. El capítu-
lo continúa con la consideración de la Administración educativa como
algo dinámico, como un proceso cuyas funciones deben ser estudiadas.
Se completa esta parte con una breve exposición de las técnicas geren-
ciales actuales, pues si bien el administrador generalista no tiene por
qué ser un experto en tales técnicas, sí debe conocer su existencia, sus
aplicaciones al campo de la educación y cómo servirse de ellas.
El capítulo III recoge, siquiera sea someramente, el vasto mundo de la

planificación educativa. Al igual que en los demás elementos de esta
obra, se expone la planificación de la educación como parte integrante
del acervo del administrador, no porque de su lectura surja el milagro

de conseguir un planificador más para la organización, sino con la in-
tención de que el conocimiento global de los problemas que la planifica-
ción plantea sensibilice al administrador con este mundo complejo y
adecué su mentalidad a las exigencias que supone todo proceso planifi-
cador. Obviamente, no se pretende recoger en este capítulo la ya inmen-
sa bibliografía que sobre la planificación educativa existe, sino, una vez
más, aportar un elemento necesario para la formación del administra-
dor. En este sentido, se analiza su origen, su evolución actual, los méto-
dos comunes de planificación hoy existentes y el proceso mediante el
cual se llega a la formulación y ejecución del plan.
El capítulo IV presenta los complejos problemas de la financiación de

la enseñanza en un intento de clarificar ante el administrador todos los
elementos que integran lo que denominamos el gasto total en educa-
ción. El entrecruzamiento de la financiación pública con la financiación
privada, los problemas que plantea la cuantificación del gasto como
paso previo para la formulación de determinadas políticas, los límites
del crecimiento del gasto, las opciones posibles, la consideración del
presupuesto como base de la política financiera y la exposición sumaria
de las modernas técnicas presupuestarias, son otros tantos aspectos que
el administrador debe conocer y, en su caso, profundizar en ellos.
Es obvio que, una vez presupuestados los recursos, éstos se dirigen en

la Administración educativa a financiar fundamentalmente el gasto de
personal y a invertir en instalaciones y equipamiento didáctico. En con-
secuencia, los capítulos V y VI constituyen una parte íntimamente liga-
da con la financiación de la enseñanza.
Si en algún elemento abunda la bibliografía es, sin duda, en.lo que clási-
camente se denomina la "Administración de personal", aunque casi
toda ella se refiera al campo privado y casi todos los libros reflejen la
peculiar estructura de los países en los que se produjeron. El capítulo V,
dedicado a los recursos humanos, trata solamente de dar información
sobre los problemas que en tal sector son comunes a toda la Adminis-
tración educativa. En este sentido, se analiza la problemática del perso-
nal como elemento básico del sistema educativo, tanto en su perspecti-
va docente como de pura administración, desde su programación —con
las variables que la determinan— hasta su más adecuada integración
profesional en la organización educativa, haciendo especial referencia a
los temas de su selección y desarrollo.
El capítulo VI, dedicado a los recursos físicos (construcciones escolares

y equipamiento) parte del doble reto que a la Administración educativa
de hoy plantea el tratamiento de este aspecto, ciertamente indispensa-
ble, del sistema escolar. De una parte, y pese a los planes de construc-
ciones desarrollados en las dos últimas décadas, aún sigue siendo preci-
so, especialmente en algunos países, completar la infraestructura física
del sistema. Por otro lado, pero al mismo tiempo, los recursos físicos
(solar, local, mobiliario y medios didácticos) deben ser diferentes a los

de antes para que puedan dar respuesta eficaz a las necesidades de la
nueva pedagogía. A tal fin, ya no es posible considerar que cada recur-
so físico es materia de la competencia del correspondiente especialista.
La coordinación, la tarea en equipo de educadores, arquitectos, psicólo-
gos, analista de costos y cuantos otros deban intervenir en el proceso de
planificación, promoción, concepción y diseño de los recursos físicos
—sin excluir a los usuarios de los mismos—, es indispensable para lograr
la necesaria adecuación de estos instrumentos a los fines que están lla-
mados a servir. Incumbe al administrador de la educación un papel
principal en orden al logro de esta coordinación.
Conviene recordar que en la educación formal a que se refiere esta

obra, el proceso educativo se desarrolla mediante la reunión de profeso-
res y alumnos en el establecimiento escolar. La planificación, la organi-
zación general del aparato administrativo, la obtención y disponibilidad
de los recursos humanos y físicos, todo concurre o debe concurrir a que
el establecimiento escolar funcione y funcione bien. Por eso, al "resulta-
do" de todo el proceso que se ha ido desarrollando a lo largo de este li-
bro, que es precisamente el establecimiento escolar, está dedicado el ca-
pítulo final. Establecimiento escolar que está en franco crecimiento y
cambio. De ahí que el capítulo haga extensa referencia a cuestiones
como la autonomía, la participación y el aumento de relaciones del cen-
tro, susceptibles de determinar una "administración" del mismo y por
el mismo, que sirva, sobre todo, al objetivo de revitalización del siste-
ma.
4. Los contenidos anteriormente señalados constituyen los elementos teó-

ricos de esta obra. Su función puede limitarse a servir de base para estu-
diar de modo integral distintos aspectos de la Administración educati-
va, desde una aproximación puramente individual. Ahora bien, dichos
elementos pueden ser también susceptibles de ser utilizados en la forma-
ción y perfeccionamiento de administradores de la educación. En este
sentido, un procedimiento fácilmente accesible podría partir de la cons-
titución de grupos que, desde una perspectiva de trabajo en equipo, de-
sarrollasen los elementos teóricos de esta obra aplicándolos a una con-
creta realidad educativa.
El método de trabajo partiría entonces, por parte de los miembros del

grupo, del estudio individualizado de todos y cada uno de los aspectos
de esta obra, de modo que se consiguiese la unificación de conceptos y
la interrelación de conocimientos, que serían "puestos en común" por el
grupo. Para facilitar dicho estudio individualizado, cada capítulo va
acompañado de una sinopsis del mismo.
Posteriormente, y tras proceder a una recopilación de la legislación y

normativa vigentes, sería preciso aplicar los elementos teóricos a la rea-
lidad concreta, no sólo desde una perspectiva general, sino acudiendo a
la elaboración de algún ejemplo concreto, cuya complejidad permitiese
jugar con los distintos elementos teóricos y conceptuales simultánea-

mente (por ejemplo, creación de un determinado tipo de centro en un
sector del mapa escolar, con todas sus implicaciones de recursos, orga-
nización y planificación). A tal objeto se dirigen las "sugerencias meto-
dológicas" que completan cada capítulo y en las que cada autor ha teni-
do, lógicamente, plena libertad para su exposición dentro del ámbito ge-
neral de esta obra.
Finalmente, cada capítulo se cierra con unas referencias bibliográficas

de carácter sumario, elegidas con el afán de facilitar la ampliación de
los diversos elementos expuestos y sin perjuicio de que puedan ser com-
pletadas con las de cada país respecto de su realidad concreta.
M. P. B.
CAPITULO PRIMERO
Administración
y Educación
La consideración actual de la educación como una institución básica
de la realidad social y la complejidad creciente de los sistemas edu-
cativos, son fenómenos modernos que inciden directamente sobre la
Administración educativa. El presente capítulo trata de diseñar el
marco general de los problemas planteados a las organizaciones edu-
cativas, con especial énfasis en la necesidad de administradores pro-
fesionales.
La necesidad de contar con una administración moderna e innova-

dora plantea la exigencia de unos administradores de la educación,
sometidos a un proceso continuo de formación y perfeccionamiento.
A delimitar el perfil genérico de dichos administradores, así como a
las grandes áreas de formación, se dedica la última parte de este ca-
pítulo.
Administración
y Educación Manuel de Puelles Benítez
1. LA EDUCACIÓN COMO INSTITUCIÓN BÁSICA

DE LA REALIDAD
Su complejidad Cuando nos asomamos al mundo de la educación, lo primero que resalta

actual es su complejidad. Uno de los mayores especialistas de hoy ha definido la
situación señalando que el mundo de la educación se ha vuelto tan comple-
jo y se encuentra en un estado tan grave que ningún vocablo —ni si-
quiera el de la pedagogía— puede describirlo completamente. Ello es así
porque la educación ya no se limita a la consideración tradicional de ser
una actividad encaminada a transmitir conocimientos o a forjar la perso-
nalidad (o ambas cosas), sino que se ha convertido en una institución bási-
ca de la realidad, común a todos los países. La educación se nos aparece,
pues, como una institución en la que inciden aspectos sociales, económicos
y políticos.
No hay un Desde otra perspectiva, ni siquiera existe un solo concepto de la educación.

concepto unívoco No nos referimos con ello a la clásica dicotomía de educación e instruc-
ción, sino a la diversidad de concepciones enfrentadas sobre su propia
identidad. De este modo, al concepto idealista de la educación —que la
considera en sí y para sí— se opone una visión voluntarista —que afirma
que la educación puede y debe transformar el mundo—, sin que quepa ex-
cluir tendencias mecanicistas para las cuales el destino de la educación vie-
ne determinado por factores exógenos, o corrientes eclécticas que tratan de
aunar en difícil simbiosis concepciones diversas.
También debe señalarse que, como uno uno de los signos de nuestro tiem-
po, priman hoy los valores colectivos de la educación sobre los puramente
individuales, es decir, la educación, por su repercusión pública, preocupa
al Estado, a la sociedad, a la familia, a los grupos confesionales y a los par-
tidos políticos. Precisamente por ello, no es posible hoy hablar de una con-
cepción uniforme de lo que la educación sea como institución básica de la
realidad. Lo cierto es que puede decirse que existe una concepción econó-
mica de la educación, al igual que hay una consideración sociológica o po-
lítica de la misma.
Consideración Los estudios de Abramovitz y de Solow, publicados en la década de los

económica de la años cincuenta, revelaron que el crecimiento económico de los Estados
educación Unidos durante la primera mitad del siglo XX no podía explicarse basán-
dose en la teoría clásica de la acumulación de capital e incremento de la
mano de obra. Existía, pues, un "factor residual" al que era atribuible la
parte de crecimiento económico no explicado por los factores tradiciona-
les; este "factor residual" no podía ser otro que la mejora cualitativa de la
mano de obra, mejora producida por la educación impartida a través del
sistema escolar (en la misma línea deben destacarse también los trabajos
de Auckrust, que aplicó su teoría a Noruega con resultados similares a lo
expuesto).
El éxito de esta concepción en la década de los años sesenta fue completo.

A la educación se le asignó en todos los países, desarrollados y subdesa-
rrollados, la función de producir la mano de obra cualificada que el siste-
ma económico demandaba. Surgió así la planificación educativa, integrada
dentro de la planificación económica general, y los términos educación y
desarrollo se unieron de modo casi indisoluble. La eduación apareció
como "inversión" e, incluso, un especialista como Le Tanh Khoi llegó a
considerar a la enseñanza como una industria.
Ahora bien, el alegre optimismo de los años sesenta ha dado paso al pesi-
mismo actual sobre la utilidad real de invertir grandes cantidades en edu-
cación, pesimismo acentuado en aquellos países que, como los latinoameri-
canos, llegaron a dedicar hasta el 30% de sus presupuestos en educación.
Sin duda, esta consideración de la educación como inversión, y la consi-
guiente teoría del "capital humano", no hubiera debido desconocer datos
de la realidad tan importantes como la infraestructura del comercio exte-
rior o la dependencia tecnológica y financiera de éstos u otros países. Lo
cierto es que, en definitiva, las esperanzas puestas por los países de Améri-
ca Latina no se han visto colmadas por la realidad.
Consideración Existe también una concepción sociológica, ligada al funcionalismo de Tal-

sociológica de la cott Parson, que ve en la educación, y consecuentemente en la institución
educación escolar en que se encarna, un agente de socialización y de integración, un
factor decisivo en la aceptación de valores que contribuyen al manteni-
miento de la cohesión social y un elemento fundamental a la hora de reali-
zar la distribución de los papeles sociales, precisamente en función del ren-
dimiento escolar alcanzado. De esta suerte, la educación ofrece al indivi-
duo no sólo conocimientos y valores, sino también su integración dentro
del amplio campo de la estratificación social. Justo es decir también aquí
que esta concepción ha encontrado una amplia contestación de la que han
sido exponentes los famosos ensayos de Everett Reimer y de Iván Illich, en
los que, abogando contra la escolarización obligatoria, propugnan la des-
institucionalización de la escuela mediante la creación de unas redes de
servicios educativos basados en la cooperación voluntaria y en un nuevo
modo de impartir la educación. Cualquiera que sea la opinión que nos me-
rezca esta aportación, resulta indudable que es una corriente o tendencia
que ha encontrado una gran resonancia en múltiples países.
Consideración Todas estas concepciones suponen implícitamente que la educación lleva

política de la consigo una considerable carga ideológica, aspecto este íntimamente reía-
educación cionado con la política. Sin embargo, hasta fechas muy recientes no se ha
comenzado a analizar en profundidad este aspecto político de la educa-
ción. Concretamente, en 1965 denunciaba James Coleman que, salvo es-
casas excepciones, pocos estudiosos de la Ciencia Política habían analiza-
do las complejas interrelaciones de la educación con la política. Desde en-
tonces han proliferado estos estudios, centrados fundamentalmente en el
examen de la influencia de los sistemas educativos en los sistemas políti-
cos.
Entre los estudios citados han destacado los análisis marxistas de autores
como Althusser, para quienes la educación cumple la función de legitimar
el poder político establecido, transmitiendo los valores dominantes en que
éste se fundamenta. De este modo, el análisis marxista tiende a poner de
relieve cómo la clase dominante asegura la reproducción de las relaciones
de producción, la estratificación social y la división en clases por medio de
los valores ideológicos que la educación transmite, garantizando una orga-
nización del trabajo jerarquizada cuya cúspide ocupan los "managers"
—titulados de nivel superior—, mientras que toda una serie de categorías de
técnicos y empleados tiende a ser cubierta con titulados de nivel medio que
aseguran las funciones de "mando intermedio". A este respecto, es de es-
perar que con independencia de la carga ideológica que toda consideración
política lleva consigo, los estudiosos de la Ciencia Política aporten una
mayor pluralidad de enfoques que permitan un enriquecimiento cognosciti-
vo de las relaciones existentes entre los sistemas educativos y los sistemas
políticos.
2. ESTADO Y SOCIEDAD ANTE LA EDUCACIÓN
La "publicado" de La educación no ha sido considerada siempre como algo predominante-

la educación. Sus mente público. Sabemos que hasta el siglo XVIII la educación superior era
causas suministrada fundamentalmente por la Iglesia, mientras que los distintos
oficios se aprendían en el seno de los gremios, o por tradición transmitida
de padres a hijos. A partir del siglo XVIII comienza la intervención del Es-
tado, de modo progresivo y con distinta intensidad según los diferentes
países del mundo occidental. Dicha intervención tiene dos causas funda-
mentales: una, las ideas secularizadoras de la Ilustración; otra, razones
principalmente económicas.
La Ilustración El movimiento ilustrado supuso, como sabemos, el empeño por extender la

cultura a todos los estratos sociales en un afán de secularizar la sociedad y
de afirmar el imperio de la razón. Ello explica las luchas de los siglos
XVIII y XIX entre la Iglesia y el Estado por monopolizar la escuela. Esta
pretensión nace por primera vez con la publicación en 1763 de la obra
"Ensayo de Educación Nacional" de La Chalotais, que alumbra la idea de
crear un sistema nacional de educación pública. La educación se nacionali-
za a lo largo del siglo XIX y se hace laica, es decir, no confesional. Sin em-
bargo, el proceso no seria igual en todas las naciones, lo que sin duda ex-
plica la diversidad actual de los diferentes países: predominio en unos déla
escuela estatal, convivencia en otros de la escuela pública con la privada y
predominio en algunos de la escuela privada.
La industrialización De otra parte, las necesidades del proceso de industrialización, que se afir-
ma vigoroso en la segunda mitad del siglo XVIII, trae también como con-
secuencia la expansión de la educación y la implantación de un sistema
educativo inexistente hasta entonces. Recuérdese que a mediados del si-
glo XVIII sólo un 10% de la población mundial sabía leer y escribir. De
ahí que para hacer frente al analfabetismo casi absoluto de las masas, para
enseñarles el manejo de las nuevas máquinas y para incorporar la pobla-
ción trabajadora a la nueva industria era preciso una reforma profunda de
la educación que sólo el Estado nacional estaba en condiciones de asumir.
Se produce así la implantación progresiva de la educación básica, el fo-
mento de las escuelas profesionales y la transformación de las universida-
des.
Las luchas El proceso reseñado explica que la escuela se convirtiera, en mayor o me-
escolares del nor grado según los diferentes países, en un instrumento del Estado para la
siglo XIX unificación nacional. No obstante, la consecución de este objetivo por par-
te del Estado no se consiguió sin grandes luchas con la Iglesia, su principal
oponente. La Iglesia afirmó siempre el derecho de la familia a la educación
de los hijos y su propio derecho de orden sobrenatural a la enseñanza. No
sólo la Iglesia, también distintos grupos sociales sostuvieron en sus respec-
tivos países que el derecho a la educación —y en consecuencia la función
de impartirla— correspondía a la sociedad y no al Estado. El resultado de
esta pugna sería bastante desigual: en algunos países el Estado afirmaría la
escuela única en detrimento de la enseñanza privada; en otros, el Estado se
aliaría con la Iglesia, asegurándose su apoyo, y haciendo de la educación-
religiosa y política la base de la estabilidad social; en algunos, ambos tipos
de enseñanza aprenderían a convivir pacíficamente; por último, en deter-
minados países, la enseñanza privada se alzaría triunfante. En el siglo XX,
cabe resaltar que la aparición de los totalitarismos, de uno u otro signo, lle-
varon el principio de estatificación de la enseñanza a extremos de adoctri-
namiento político desconocidos hasta ese momento.
En la actualidad, las tendencias históricas señaladas conviven en la mayo-

ría de los países, con mayor o menor tensión, si bien parece existir un con-
senso generalizado en reconocer los aspectos esencialmente públicos de la
educación —cuya responsabilidad última aparece como función del Esta-
do—, al mismo tiempo que se reconoce también el derecho de los grupos
sociales a participar de la tarea educadora y a fundar centros docentes.
El papel del Estado Así, pues, aun cuando el tema concreto de las relaciones entre Estado y
educación esté muy lejos aún de estar resuelto, parece advertirse la acepta-
ción en casi todos los países de una serie de principios básicos. En primer
lugar, parece reconocerse que la educación, en cuanto que lleva consigo
consecuencias de orden social, económico y político, es una institución

fundamentalmente pública cuya tutela corresponde al Estado. En segundo
lugar, parece estar fuera de discusión que las grandes bases del sistema
educativo corresponde definirlas al Estado, así como su ordenación legal y
su control o inspección. Por último, el Estado en todos los países occiden-
tales asume, en mayor o menor grado, la prestación de servicios educati-
vos a través de sus propíos centros docentes. Todo ello sin entrar en la
consideración de otras funciones, más o menos discutibles, en las que nor-
malmente el grado de intervención del Estado se corresponde con la mayor
o menor participación de los grupos sociales.
Principios Por otra parte, se ha generalizado también en la mayoría de los países una
internacionalizados serie de principios acerca de las relaciones entre el individuo, la familia y la
educación. Así, se reconoce hoy prácticamente a escala universal, aunque
muchas veces sea una simple proclamación teórica, el derecho de toda per-
sona a la educación y al desarrollo de su personalidad, así como el derecho
de la familia a escoger el tipo de educador deseado. Igualmente, salvo en
los países comunistas, está prácticamente reconocido el derecho de los dis-
tintos grupos sociales a la creación de establecimientos docentes. Más aún,
muchos de estos derechos han sido reconocidos formalmente en la Carta
de las Naciones Unidas y en los Pactos Internacionales de derechos econó-
micos, sociales y culturales, por los Estados signatarios de los mismos.
3. LA ADMINISTRACIÓN COMO ORGANIZACIÓN:

DE TAYLOR A BOULDING
Los tres poderes ¿Cómo se realizan esas funciones sustanciales que, respecto de la educa-
clásicos ción, hemos definido como propias del Estado? Si partimos de la tradicio-
nal distinción de poderes en que se ha concretado el Estado moderno desde
el triunfo de las ideas políticas de Montesquieu, tendríamos que convenir
que de los tres poderes clásicos —ejecutivo, legislativo y judicial— corres-
ponde al primero asumir tales funciones. Aún así tendríamos que deslindar
el poder ejecutivo separando al Gobierno de la Administración. De este
modo, podríamos decir que corresponde al Gobierno la definición de la po-
lítica educativa del Estado, mientras que correspondería a la Administra-
ción la ejecución de la política del Gobierno.
La Administración se nos aparece, pues, como la organización del Estado

encargada de ejercer la política del Gobierno. Esta primera aseveración es
importante porque nos indica que el Estado,para el logro de sus fines,nece-
sita de una organización que, como tal, está sometida a todos los condicio-
namientos que las modernas teorías de las organizaciones han señalado.
Los cameralistas Como es sabido, el movimiento cameralista alemán, que encontró su mejor
alemanes expresión en el siglo XVIII, tuvo la virtud de iniciar los estudios teóricos
sobre la Administración, considerándola en sí misma, es decir, estudiándo-
la como una organización. Sin embargo, lo que a fines de dicho siglo triun-
fa, a partir de la Revolución Francesa, es el movimiento de derecho admi-

nistrativo y, por tanto, un tratamiento jurídico de la Administración. Des-
de entonces, la Administración va a estar sometida al principio de legali-
dad y los estudios consagrados a ella teñidos de juridicidad.
Las teorías clásicas Es preciso esperar a comienzos de este siglo para que en los Estados Uni-
dos y en Francia resurjan paralelamente los estudios sobre las organizacio-
nes, si bien dedicados sólo a la empresa privada. Aun cuando no sea este el
momento apropiado para el estudio de las diversas teorías que han dado
lugar a las llamadas Ciencias de la Administración, sí parece conveniente
recordar los grandes principios que han ido apareciendo y cimentando el
conocimiento actual de las modernas técnicas de gestión, aplicables tanto
a las organizaciones públicas como a las privadas.
Taylor: la En 1911 aparece la obra clásica de Frederick W. Taylor, "Principios de

Administración Administración Moderna". Es aquí cuando por primera vez se afirma que
como ciencia la función de administrar constituye el objeto de una ciencia, basada en
principios, reglas y leyes claramente definidas. Aunque los esfuerzos de
Taylor se dirigieron al aumento de la productividad en la realización de
trabajos rutinarios dentro de la empresa, las investigaciones y aplicaciones
prácticas efectuadas consagraron la existencia de cuatro principios que
constituyen hoy parte del patrimonio de todas las organizaciones moder-
nas:
a) el primer principio señala que cada actividad laboral debe ser objeto de
estudio a fin de definir el mejor modo de realizarla. Una vez definida la
actividad deberán darse instrucciones a cada trabajador, preferiblemen-
te escritas, de cómo hacer su trabajo.
b) el segundo principio indica que el trabajador debe ser seleccionado con

criterios objetivos a fin de conseguir la mayor eficiencia. El paso si-
guiente consistirá en recibir un adiestramiento específico y un perfec-
cionamiento continuo.
c) el tercer principio plantea la necesidad de un sistema de control,a fin de
comprobar que cada actividad se realiza de acuerdo con el plan traza-
do.
d) el cuarto principio hace referencia a la distinción básica que deba efec-
tuarse entre el planeamiento y la ejecución. La elaboración del plan co-
rresponde al equipo directivo y su ejecución al trabajador.
A pesar de las críticas, muchas de ellas justas, que recibiera el enfoque de

Taylor (maquinismo, separación del trabajo físico e intelectual, idolatría de
la productividad, etc.), muchas de sus aportaciones son hoy acervo común
de la teoría administrativa. Más aún, son numerosas las administraciones
públicas modernas que actúan basándose en principios tales como la im-
portancia de la selección, formación y perfeccionamiento de los funciona-
rios, el establecimiento de sistemas de control o la elaboración de la planifi-
cación administrativa.
La escuela del La otra aportación básica aparece en 1916 bajo el título de "Administra-
proceso ción Industrial y General" y lleva la firma de Henry Fayol, otro ingeniero
administrativo de de empresa. El gran descubrimiento de Fayol, como sabemos, fue compro-
Fayol: La función bar que en todas las organizaciones existen una serie de funciones de cuya
gerencial. interrelación y eficacia depende el éxito de la institución. Estas funciones,
que constituyen el quehacer del administrador, son esencialmente dinámi-
cas. Dicho de otro modo, lo que hace el administrador o gerente constituye
el proceso administrativo, y este proceso es igual en todas las organizacio-
nes, es decir, es universal, con independencia del tipo, clase o tamaño de
las organizaciones. En todas ellas el proceso administrativo se agota en las
siguientes funciones: prever, organizar, dirigir, coordinar y controlar.
Como sabemos, todas estas actividades siguen constituyendo hoy el arque-
tipo de la función gerencial y, con mayor o menor fortuna, se aplican tanto
en las administraciones públicas modernas como en las privadas.
Las «relaciones Posteriormente, en la década de los años treinta, se inició un movimiento

humanas» que puso el acento no en la estructura o funcionamiento de las organiza-
ciones, sino en las personas que las sirven. Partiendo del principio de que el
hombre es lo más importante de las administraciones, el movimiento, bau-
tizado con la etiqueta de "Relaciones humanas", se basó fundamentalmen-
te en la psicología y en la sociología.
a) El experimento El movimiento tuvo su origen en las famosas experiencias efectuadas en la

de Hawthorne planta Hawthorne de la Western Electric. Iniciadas en 1942 bajo la direc-
ción de Elton Mayo, constituyeron el primer estudio científico del compor-
tamiento humano en una organización industrial. Los resultados obtenidos
señalaron que la conducta del trabajador no depende tanto de su personali-
dad como de la del grupo laboral en que de modo natural se inserta. De
este modo, los experimentos de Hawthorne demostraron que la función de
administrar se relaciona siempre con los diversos grupos laborales existen-
te dentro de la organización, y no con los trabajadores individualmente
considerados. Por otra parte, contribuyeron también a resaltar la impor-
tancia de la comunicación como elemento primordial para evitar los con-
flictos en las organizaciones.
Aunque la influencia de las "Relaciones Humanas" alcanzó a la década de

los años cuarenta, las manipulaciones realizadas a su amparo desacreditó
el movimiento que no resurgió hasta la aparición del conductismo o "beha-
viorismo", basado en la psicología social y en la psicología industrial. Den-
tro de esta tendencia, deben destacarse la aparición en la década de los
años setenta de la versión española de la obra de Douglas McGregor, "El
aspecto humano de las empresas", para quien los principios clásicos de la
organización resultan parcialmente equivocados al basarse en una serie de
suposiciones sobre la conducta humana poco acordes con la realidad.
b) La Teoría Y de Los presupuestos de la teoría clásica —a la que McGregor denomina Teo-

McGregor ría X— contienen apreciaciones erróneas como las siguientes: el ser huma-
no siente repugnancia intrínseca hacia el trabajo; la mayor parte de los
hombres tienen que ser obligados a trabajar; los seres humanos prefieren
ser dirigidos; la mayoría de los hombres rehuyen la responsabilidad, po-

seen poca ambición y sólo buscan la seguridad. Sin embargo, los estudios
de Maslow sobre la motivación humana sirven a McGregor para definir lo
que denomina la Teoría Y.
Partiendo de que la motivación es algo sumamente complejo que se tradu-

ce en un juego dinámico de deseos y necesidades, y que constituye el mo-
tor fundamental del ser humano, propone como principios básicos de la
Teoría Y los siguientes:
a) el trabajo es algo tan natural al hombre como el juego, la diversión o el

descanso. Según circunstancias que pueden controlarse, el trabajo pue-
de constituir una fuente de satisfaciones (en cuyo caso lo realizará vo-
luntariamente) o un castigo (en cuyo caso tratará de evitarlo).
b) el control y las sanciones no son los únicos medios para que el hombre
coadyuve a los fines de la organización. Las satisfacciones que llenan las
necesidades de la personalidad —un hombre para cada trabajo— son un
estímulo real para la actividad laboral.
c) la capacidad de imaginación, de ingenio y de espíritu creador existe en

grandes sectores de la población. Si el hombre encuentra los cauces
adecuados para desarrollar esa capacidad, entonces no rehuirá sino que
buscará asumir su responsabilidad.
d) en la situación actual de las organizaciones, la capacidad intelectual del

ser humano sólo es utilizada parcialmente.
La consecuencia obligada es que la Teoría X basa la dirección y el control

en el desarrollo de la autoridad, mientras que la Teoría Y señala la posibili-
dad de prescindir poco a poco de las formas externas de control. En defini-
tiva, la Teoría Y busca la integración de los individuos en la organización,
creando las condiciones adecuadas para la motivación de los mismos y
para la realización de sus necesidades.
El análisis de Como es sabido, las teorías de la organización venían utilizando moldes

sistemas: totalidad clásicos, en el sentido de utilizar el viejo método de aislar el objeto a estu-
e interrelación diar y analizar sus características y relaciones de causalidad. Sin embargo,
a partir de la publicación en 1951 del famoso artículo de L. Von Bertalanf-
fy en la revista "Human Biology", "Teoría general de sistemas: un nuevo
intento de aproximación a la unidad de las ciencias", el enfoque científico
tradicional tiende a ser sustituido por un marco conceptual más amplio
que, basándose en la utilización interdisciplinar de las diversas ciencias,
permita el estudio de la realidad como una totalidad. Por lo que afecta a la
administración, se ha conseguido superar de este modo la consideración
aislada de cada elemento institucional y se ha introducido una visión más
dinámica que tiene en cuenta la relación entre los distintos elementos de
una organización, así como el estudio de la institución como un conjunto
de partes relacionadas y entrelazadas entre sí.
Interdependencia Desde entonces, el análisis de sistemas ha resultado especialmente fructífe-

ro en campos tan dispares como la biología molecular, el planeamiento ur-
banístico o la teoría de la organización. La idea de totalidad y de interrela-
ción se completa con la de interdependencia, lo que explica que en cual-
quier sistema las modificaciones introducidas en uno cualquiera de sus ele-
mentos inciden también en los demás y en el mismo conjunto. Por último,
el objetivo aparece como la finalidad última del sistema, el factor que aglu-
tina e integra todos los elementos del mismo.
Subsistema y Otra de las aportaciones del análisis de sistemas consistió en la visión diná-
suprasistemas mica de los mismos. Dicho enfoque permitió asegurar que en todo sistema
cabe siempre la posibilidad de distinguir subconjuntos en su interior que
funcionan como sistemas menores, al mismo tiempo que existen otras con-
figuraciones más amplias en las que cabe incluir el sistema de que se trate.
En este sentido, podríamos decir que todo sistema forma parte de un siste-
ma mayor o suprasistema, al mismo tiempo que ese mismo sistema apare-
ce integrado por otros sistemas más pequeños o subsistemas. Finalmente,
tanto el suprasistema como el subsistema aparece siempre definido en tér-
mino de elementos, procesos y objetivos.
Sistemas cerrados y En 1956 un economista, F. Boulding, mostró cómo las organizaciones so-
sistemas abiertos: ciales pueden ser estudiadas como sistemas. A estos efectos, distinguió
la entropía Boulding entre sistemas cerrados y sistemas abiertos, en función de la ca-
pacidad de los sistemas de reaccionar ante el medio. Los sistemas cerrados
reaccionan de modo previsible ante determinados estímulos —por ejemplo,
el termostato ante el cambio de temperatura (sistema cibernético), la plan-
ta ante la luz del sol (sistema vegetal)—, pero no son capaces de responder
ante estímulos para los que no están diseñados; los sistemas abiertos se ca-
racterizan por su capacidad de adaptación al medio con el que se relacio-
nan recíprocamente —son los sistemas de seres humanos y los sistemas de
organizaciones sociales.
¿Cómo funcionan estos sistemas? Tanto los sistemas cerrados como los
abiertos tienen como motor interno el logro de sus propios objetivos, pero
en su consecución ambos tienen que hacer frente a ese fenómeno de degra-
dación de la energía que conocemos bajo el nombre de entropía, esto es, la
tendencia de cualquier forma de organización hacia la degeneración o la
muerte. Pero mientras los sistemas cerrados no pueden hacer frente a ese
proceso de destrucción creciente —el destino de una máquina incluye el
desgaste de sus piezas y, a la postre, su extinción—, los sistemas abiertos
son capaces de generar sus propias defensas frente a la entropía y sobrevi-
vir, si bien no de modo automático, lo que no aleja nunca el riesgo de la de-
gradación o la muerte del sistema.
El medio En cualquier caso, toda organización social halla su razón de ser en fun-
ción de su propio medio, que es el que fija los bienes o servicios que el sis-
tema ha de producir. De ahí que la relación entre la organización y el me-
dio sea fundamental, pues de nada serviría la perfección de los procesos in-
ternos del sistema si el producto final fracasa en la aceptación que debe re-
cibir por parte del medio. Ahora bien, fijada la relación del sistema con el
medio —y las variables que modifican continuamente ese equilibrio—, esta-
blecidos los objetivos correspondientes y determinados los elementos del
sistema, la organización aparece como un sistema dinámico cuyo proceso
da origen al "producto" deseado. Pero como este producto final puede no
estar acorde con las exigencias cambiantes del medio, tiene lugar ahora un
nuevo proceso de información que, como tal, constituye una nueva "entra-
da" del sistema. Obviamente, este proceso de realimentación del sistema se
convierte en algo decisivo para la eficacia de la propia organización.
4. LA EDUCACIÓN COMO SISTEMA
Aplicación del Dadas las circunstancias expuestas, los problemas que afectan al mundo
análisis de sistemas de la educación sólo pueden ser comprendidos de modo global si la educa-
ción es considerada como una totalidad en continuo equilibrio y dinamici-
dad, tanto en sus relaciones con el medio —la sociedad— como en las inte-
rrelaciones de las distintas partes que componen el sistema educativo.
Como ya quedó indicado, la complejidad creciente del mundo educativo es
hoy tal que sólo un enfoque dinámico e interdisciplinario puede acertar a
comprenderlo. Los sistemas educativos actuales, necesitan, pues, de un
equipo de especialistas (economistas, sociólogos, arquitectos, juristas, etc.)
que, como veremos, coadyuven a la realización de los objetivos.
Fenómenos nuevos Lo cierto es que hoy, más que nunca, existen problemas graves que de-
mandan solución. Existen fenómenos nuevos como el continuo incremento
de la demanda social de educación, una demanda que crea y estimula su
propia dinámica y que plantea graves problemas en relación con las posibi-
lidades de empleo en el mercado de trabajo. Existen consideraciones finan-
cieras que preocupan a la mayoría de los países, habida cuenta de la des-
proporción existente entre los recursos económicos invertidos en educa-
ción y su rentabilidad social, o el problema general del coste creciente del
mantenimiento del sistema educativo, al mismo tiempo que comienza a
apuntarse en el horizonte una era de restricciones presupuestarias para la
educación. Existen también problemas de inadecuación del sistema educa-
tivo al medio, mientras que nuevas formas de educación de carácter no
formal pugnan por abrirse paso ante la tradicional educación formal o es-
colar. Existen, por último, problemas importantes inherentes al propio sis-
tema educativo como la resistencia del medio a los cambios educativos o la
inercia del propio aparato del sistema.
Los elementos Como todo sistema, la educación se integra de partes o elementos. ¿Cuáles
del sistema son esos elementos? Varios, aunque algunos son de fundamental impor-
tancia: alumnos, profesores, curricula, centros docentes, la propia organi-
zación o Administración educativa. Como tales elementos, proporciona-
dos por el medio social en que el sistema vive, debemos destacar ahora a
los alumnos —objetivo final de todo sistema—, a los profesores —elemento
profesional esencial— y a los recursos financieros que el sistema recibe del
medio. Todos ellos aparecen, pues, como una "entrada" del sistema; todos
ellos, junto con otros elementos, dan lugar a un proceso de funcionamiento
interno cuya "salida" o "producto" final sería el "alumno bien educado y
preparado para la vida".
Los alumnos La consideración del alumnado como entrada del sistema plantea en cual-
quier país graves problemas que deben ser atendidos por las diferentes po-
líticas educativas. Las cuestiones a las que se debe responder son múltiples
y variadas: ¿debe escolarizarse a toda la población hasta una determinada
edad o nivel?; ¿dónde está el límite cuantitativo de escolarización que el
país no podría ya soportar?; ¿le preocupa al sistema la relación entre la de-
manda social de educación y la oferta de mano de obra del mercado de
trabajo?; ¿debería establecerse un sistema de acceso a "puerta abierta" o,
por el contrario, deberían implantarse rigurosos criterios de selección para
ingresar en los diferentes niveles del sistema educativo? Como ya quedó
indicado, la solución de todas estas interrogantes, en un sentido o en otro,
afectan seriamente al sistema educativo por cuanto las distintas variables
que introducen las respuestas básicas producirán diversas reacciones en
cadena entre los diferentes elementos, lo que terminará afectando al pro-
ducto final.
Los educadores Después de los alumnos, el profesorado constituye el factor más importan-
te del sistema. Aún cuando esta declaración, al evocar una realidad eviden-
te, no aporta nada nuevo, no dejaría de sorprendernos que tras dicha ase-
veración comprobáramos que el profesorado constituye una de las profe-
siones peor pagadas. Todos sabemos que en la mayoría de los países así
es. Al mismo tiempo, el elemento docente, aún mal pagado, constituye la
principal partida presupuestaria de los ministerios de Educación, siendo
normal que constituyan hasta el 80 o el 90% de los recursos existentes. He
aquí, pues, un grave problema: el profesional que es la base en que se ci-
mienta el sistema es un personal mal retribuido y, sin embargo, su nómina
constituye la pesadilla de los servicios financieros de cualquier departa-
mento. Hay, por tanto, una contradicción, consistente en que algo que
consideramos trascendental —la educación de los niños—, se entrega a un
personal normalmente mal retribuido y, a veces, mal preparado. A partir
de ahí los problemas que esta entrada del sistema presenta en todos los
países se multiplican en múltiples direcciones: en unos escasea el profeso-
rado, como una consecuencia más de la Ley de Gresham que, al igual que
la moneda mala expulsa a la buena, hace que el profesorado mal pagado
impulse al buen profesional hacia otras actividades; en otros, como conse-
cuencia del desequilibrio existente entre el sistema educativo y la oferta de
trabajo, lo que hay es abundancia de profesorado, lo que no facilita una
política de mejora retributiva; en muchos países el profesorado huye de la
docencia y se dirige hacia la administración, cuyos puestos de trabajo sue-
len estar mejor retribuidos; en general, se aprecian dificultades para la rea-
lización efectiva de una carrera docente, graves disfunciones en las escue-
las de formación del profesorado —normalmente alejadas de la investiga-
ción educativa—, los sistemas se ven incapaces de atraer profesorado a las
zonas rurales... Todo ello nos está indicando que los sistemas educativos
actuales se encuentran ante un reto de cuya respuesta adecuada depende

en buena parte la eficiencia de los propios sistemas.
Los recursos Al lado de los recursos humanos deben ponerse, como otra entrada, los re-
económicos cursos financieros. Aquí, sin caer en el materialismo vulgar de que "todo
es cuestión de dinero", debe recordarse el viejo apotegma de que los recur-
sos económicos siempre son escasos y las necesidades siempre son abun-
dantes. Dicho de otro modo, debe tenerse en cuenta que la cantidad de me-
dios que un país puede dedicar a la educación no puede ser ilimitada ni
susceptible de un incremento constante. La importancia de los recursos fi-
nancieros estriba no sólo en su evidente necesidad sino, sobre todo, en que
obliga a decisiones políticas que, en última instancia, reflejan los valores de
la sociedad o de la minoría gobernante. Así, la política determinará qué
parte del presupuesto del Estado se destinará a servicios sociales como sa-
nidad, transportes, vivienda, seguridad social o educación. Obviamente, la
decisión tomada ejercerá una gran influencia en el sistema educativo pro-
duciendo, en uno u otro caso, notables variaciones en las demás "entra-
das", en el funcionamiento interno y en el producto final. Pero, una vez de-
terminada la cantidad a invertir en educación, las decisiones tienden a mul-
tiplicarse: ¿se destinará más a la educación básica que a la secundaria?, ¿a
la formación profesional más que a la universitaria?, ¿a la educación espe-
cial de minusválidos o a la formación del profesorado?, etc. La definición
de una línea clara de prioridades en estas cuestiones condiciona, sin duda,
todo el funcionamiento del sistema. Por otra parte, esta entrada económica
debe colocarse en relación con el producto que se desea obtener, a efecto
de calcular en lo posible la rentabilidad del sistema. En este sentido, resulta
sorprendente que en muchos países se desconozca aún con precisión cuál
es el gasto total —público y privado— que se efectúa por alumno, como se
desconoce lo que el país gasta en relación con el producto nacional bruto o
cómo se financia ese gasto en relación con todos los que intervienen en la
educación —Estado, entes públicos, grupos sociales, familias—.
El proceso interno Dadas las entradas citadas —alumnos, profesores, recursos financieros—,
¿cómo se produce el funcionamiento interno de un sistema? En primer lu-
gar, el proceso interno mediante el cual se ponen en interrelación todas las
entradas del sistema viene condicionado por la propia definición de los ob-
jetivos. Aún cuando hoy día parece haber en los países democráticos un
consenso generalizado en relación con los fines generales —extensión de la
educación básica o primaria a toda la población, incremento de la ense-
ñanza secundaria y universitaria, aceleración de la formación proresional,
educación permanente, etc.—, su articulación interna suele dar lugar a ten-
siones dentro del sistema entre sus distintos elementos (por ejemplo, los
profesores de "primaria" tenderán a reclamar mayor atención que los de
otros nivels). En segundo lugar, la ineludible adopción de un orden de prio-
ridades en torno a los fines podrá desencadenar una auténtica "guerra es-
colar" al afectar a la misma "filosofía" de la educación; será preciso un de-
bate previo entre los distintos grupos políticos, sociales y económicos que
intervienen en este proceso para no producir el caos en el funcionamiento
interno del sistema. En tercer lugar, pero no por ello menos importante, el
funcionamiento puede ir orientado hacia un incremento cuantitativo de la

enseñanza —proceso expansivo— o hacia un aumento de la calidad de la
educación —proceso intensivo— o, lo que es más difícil, hacia un incremen-
to de ambos aspectos. En todo caso, no cabe duda, a la luz de lo expuesto,
que el funcionamiento interno de cualquier sistema educativo es sumamen-
te complejo y que la adopción de una u otra decisión importante lleva con-
sigo una reacción en cadena de los diversos elementos, con sus repercusio-
nes inevitables en el producto final.
Kl producto Todo el sistema está montado para que arroje un producto final: el gra-
duado, sea cual fuere el nivel educativo alcanzado. Es cierto que en el cum-
plimiento de los objetivos no deberían disociarse aspectos tan importantes
como la formación de la personalidad y la preparación profesional para la
vida, pero también lo es que resulta sumamente difícil en el estado actual
de las ciencias sociales proceder a una evaluación final no sólo de aspectos
tan inmateriales como la formación humana, sino incluso de aspectos más
mensurables como la formación de profesionales. No obstante, al igual que
el sistema recibe del medio las aportaciones primeras o entradas, también
recibe al final, por medios más o menos difusos, la aprobación o el recha-
zo. En este sentido, el sistema tiene que ponerse de nuevo en relación con
el medio para realimentarse y hacer las correcciones necesarias so pena de
caer en el camino ineluctable de la entropía.
La realimentación ¿Cómo se manifiesta la reacción del medio? Por caminos diversos. Existen
indicadores relativamente objetivos como las tasas del abandono, de fraca-
so escolar o de repetición académica, que comunican al sistema la posible
existencia de disfunciones graves en su funcionamiento. Existen también
indicadores como la relación alumno-profesor que señala dudas importan-
tes acerca de la calidad de la enseñanza impartida. Existen, finalmente, una
serie de puntos de alarma en los que de modo difuso pero inequívoco, la
opinión del medio se manifiesta: contestación estudiantil generalizada, pre-
sión creciente de los gremios docentes o de las asociaciones de padres, re-
chazo de los graduados egresados del sistema, etc. De este modo, la eva-
luación del rendimiento del sistema o la valoración de una determinada po-
lítica educativa se nutre fundamentalmente de una realimentación negati-
va, en el sentido de que el sistema carece normalmente de indicadores que
señalen la progresiva aceptación del medio, pero si tiene suficientes expo-
nentes del medio para saber que el camino elegido debe ser corregido de al-
gún modo. Lo cierto es que de no hacerlo así, el sistema se expone a la en-
tropia, al caos o a la ineficacia.
5. LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA:

LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
La organización La consideración de la educación como sistema no se agota en la existen-

como elemento cia de los elementos clásicos que hemos analizado —alumnos, profesores y
del sistema recursos financieros—. Existen otros tan importantes como el "curricu-
lum" o formulación de los planes y programas de estudio, los recursos físi-

cos referentes a las construcciones escolares y al equipamiento didáctico o
los propios centros docentes como marco formal donde se imparte la ense-
ñanza. Aunque todos los elementos del sistema educativo serán debida-
mente tratados a lo largo de esta obra, interesa señalar ahora la existencia
de otro elemento que hasta hace pocos años no ha sido debidamente desta-
cado: la organización del propio sistema educativo, o lo que es lo mismo,
la administración del complejo proceso de la educación de las sociedades
actuales.
La Administración Hasta épocas muy recientes, la Administración educativa era considerada,

tradicional: consciente o inconscientemente, como un subproducto del sistema educati-
ordenancista e vo, es decir, como "algo" adjetivo, añadido al sistema y que parecía care-
inspectora cer de sustantividad propia. Ello era consecuencia lógica del papel que en
el pasado, concretamente en el siglo XIX, se otorgaba a la Administración
del Estado liberal. Como es sabido, las relaciones entre Estado y Sociedad
en el siglo pasado se desenvolvieron bajo el marco general del liberalismo
político y económico, limitándose la Administración a asegurar la estabili-
dad y el orden sociales mediante las clásicas técnicas de policía y de fo-
mento, de tal modo que la sociedad asumía el papel principal del protago-
nismo histórico en todos los aspectos. En especial, por lo que respecta al
ámbito de la educación, la Administración tradicional se circunscribía a
ordenar legalmente las bases generales del sistema y a su inspección o con-
trol posterior.
El sistema Obviamente, este papel asumido por la Administración tradicional se co-

educativo rrespondía plenamente con el sistema educativo existente. Quizá lo más
tradicional: estático característico del aparato educativo tradicional consista en ser un siste-
y elitista ma fundamentalmente estático, sometido a un flujo de entradas y salidas
prácticamente constante durante largos períodos de tiempo. En efecto, si
examinamos el sistema educativo que ha estado vigente hasta hace pocas
décadas, observamos que su objetivo principal era, en general, proporcio-
nar a la sociedad una mano de obra cuya instrucción se aseguraba con una
educación elemental generalizada —lo que llevaba consigo la obligatorie-
dad de la enseñanza primaria—, al mismo tiempo que suministraba los cua-
dros técnicos precisos mediante una formación universitaria restringida a
unos cuantos. En cierto modo, podría decirse que el sistema tradicional era
predominantemente elitista en la cúspide y popular en la base.
La explosión Ante la existencia de un sistema educativo estático y elitista, la conforma-

escolar ción de una Administración dotada de una organización sencilla, casi arte-
sanal, y dirigida a funciones de ordenación legal y de inspección, parecía
justificada. No obstante, los avances de la industrialización, sobre todo a
partir de la segunda guerra mundial, junto con el despertar e incorporación
a la sociedad internacional de los países subdesarrollados, han producido
un hecho del que ahora no podemos ocuparnos pero que condiciona toda
la situación actual. Nos referimos al hecho evidente de "la explosión esco-
lar" y consiguiente masificación o democratización de la educación en to-
dos los niveles de la enseñanza. La educación en la actualidad se ha con-
vertido en la mayoría de los países en un hecho de masas y las organiza-

ciones educativas se han transformado en sistemas extraordinariamente di-
námicos. Todo ello ha hecho del aparato educativo actual algo extraordi-
nariamente complejo cuya administración no puede realizarse mediante las
pobres técnicas tradicionales de carácter artcsanal.
El caso de España Sin ánimo de caer en el fatigoso y árido mundo de las cifras y de las esta-
dísticas, pero con la intención de mostrar un ejemplo ilustrativo del creci-
miento desorbitado de los sistemas educativos actuales, traemos ahora a
colación una realidad como la española que puede ser, en cierto modo, pa-
radigmática respecto de países en vía de desarrollo. En el ámbito universi-
tario, por ejemplo, los alumnos que a comienzos del siglo se cifraban en
30.000, apenas habían crecido en 1940 —unos 40.000—, mientras que
treinta años más tarde, en 1970, la cifra de alumnos existentes era ya de
240.000, esto es, el número de estudiantes de este nivel se había sextuplica-
do (la expansión universitaria es de tal volumen que en el curso 77/78 la
población escolar era de 650.000, esto es, casi se ha triplicado de nuevo
respecto de 1970). En el nivel secundario el fenómeno fue aún más espec-
tacular ya que en sólo diez años —1958/1968— el número de alumnos pa-
só de 400.000 a 1.200.000. Por otra parte, por lo que respecta a los aspec-
tos financieros, el presupuesto del Ministerio de Educación sólo represen-
taba en 1950 el 8,5% de los presupuestos generales del Estado, mientras
que en 1978 el porcentaje se había duplicado (el 18,4%), de tal modo que
el presupuesto educativo, aunque sea todavía insuficiente para hacer frente
a las necesidades modernas de la educación, ocupa hoy el primer lugar por
vez primera en la historia de este país, por encima incluso de los presu-
puestos tradicionales de obras públicas y de defensa.
La primera empresa Desde otra perspectiva, la educación se nos aparece hoy como una gran
pública empresa pública que reviste, en consecuencia, una gran complejidad. Si-
guiendo con el mismo ejemplo, el examen de la realidad nos indica que un
país que no ha alcanzado aún la cifra de 35 millones de habitantes posee
un sistema educativo que globalmente considerado —es decir, teniendo en
cuenta la enseñanza pública y la privada— escolariza a más de nueve mi-
llones de alumnos, supera la cifra de 300.000 profesores y excede la de
30.000 centros educativos. Con tales términos de referencia, podemos pre-
guntarnos: ¿qué empresa puede en España presentar tal número de "clien-
tes", este volumen de personal a su servicio, esta cantidad de instalaciones
físicas o tan elevado presupuesto? Este fenómeno es hoy bastante general,
por lo que no parece excesivo concluir que en la mayoría de las sociedades
occidentales la educación se ha convertido en la primera empresa pública
de cada país.
Una organización ¿Puede, en consecuencia, administrarse un sistema como el actual con una
compleja organización rudimentaria que se limite a regular la actividad educativa y
a sancionar, en su caso, el incumplimiento de las normas dictadas? La rea-
lidad nos indica lo contrario. La realidad nos demuestra que la Adminis-
tración educativa de hoy debe realizar funciones tan complejas como com-
plejos son los sistemas educativos que administra: debe elaborar los estu-
dios técnicos precisos para la toma de decisiones políticas y para la defini-

ción de objetivos; debe establecer la ordenación académica mediante la
formulación de los planes y programas de estudios; debe asignar y distri-
buir los cuantiosos recursos financieros que recibe del Estado; debe actuar
como empresa construyendo centros educativos de todos los niveles; debe
reclutar profesorado en cantidades desconocidas hasta el presente; debe
coordinar, regular y controlar los aspectos básicos de la enseñanza priva-
da.
Una De esta suerte, frente a una Administración heredada del pasado, esen-
Administración cialmente ordenancista e inspectora, se alza hoy la necesidad de una Ad-
moderna ministración altamente cualificada y tecnificada, capaz de asegurar las
tecnificada complejas funciones que hemos descrito y, en definitiva, capaz de garanti-
zar el funcionamiento y efectividad de los sistemas educativos actuales.
Mas aún, cada día se alzan más voces que urgen de la Administración ac-
tual la evaluación del rendimiento no sólo de los centros docentes, sino
también de la eficacia global del sistema. Las cantidades de inversión, con-
tinuamente incrementadas, preocupan a los gobiernos y a las sociedades
actuales, pues como reverso de la medalla crecen también las tasas de
abandono, de fracaso escolar y de frustración profesional.
Una Por otra parte, la Administración actual no puede limitarse a realizar las
Administración funciones precisas para la buena marcha de la organización del sistema
innovadora educativo. Vivimos épocas de cambio acelerado, de innovación constante,
a las que no son ajenos los sistemas educativos. La Administración debe
encauzar y dirigir el cambio educativo a fin de no desembocar en el caos.
Debe, como ha señalado Jean Thomas, sentar las bases precisas para que
la información circule de modo fluido desde la cúspide a la base y vicever-
sa, debe favorecer la comunicación entre los centros de investigación do-
cente y las escuelas, debe estimular y fomentar la participación de todas
las fuerzas sociales interesadas en la educación, especialmente los cuerpos
docentes, debe, en fin, favorecer la autonomía creciente de los centros es-
colares y la necesaria y efectiva relación de éstos con la comunidad en la
que están insertos.
6. LAS GRANDES ÁREAS DE LA ACCIÓN

ADMINISTRATIVA EN LA EDUCACIÓN
Una Se dice en esta obra que la jornada de un ministro de Educación o de un

Administración director general de una administración tradicional dedica gran parte de su
por objetivos tiempo a labores de pura gestión, tales como visitas, firma, actuaciones pú-
blicas, etc., pero que en cambio apenas dedica tiempo a la fijación de los
objetivos de la organización y a su articulación en planes y programas
concretos. Ahora bien, hoy ya no es posible una administración de asuntos
corrientes. La complejidad de los sistemas educativos, los problemas plan-
teados por la extraordinaria expansión de la escolarización y los obstácu-
los financieros existentes, han hecho necesario que la administración atien-
37
ELEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
da primordialmente, y en primer lugar, a la fijación de objetivos o, en otras

palabras, a la función directiva dentro de la organización.
La planificación En el mismo sentido, la planificación educativa ocupa hoy un lugar sobre-

de los recursos saliente dentro de las distintas áreas de acción administrativa. Aunque la
idea de trabajar con arreglo a un plan es vieja como el mundo, sólo des-
pués de la segunda guerra mundial supo encontrar su lugar la planificación
educativa. Nacida íntimamente ligada con la politica de desarrollo econó-
mico de esas décadas y encuadrada por tanto dentro de la planificación
económica general, la planificación educativa ha sobrevivido a la crisis ge-
neral del "desarrollismo", sin duda por la evidente necesidad que tiene la
Administración actual de hacer frente a los diversos problemas de la edu-
cación con una acertada planificación de los recursos humanos, físicos y
financieros, a la luz de los objetivos concretos de la política educativa.
Los recursos La organización administrativa de la educación funciona, en realidad,

humanos como un subsistema. En este sentido, cabe señalar que para la Adminis-
tración educativa las entradas son los recursos humanos, es decir, el perso-
nal docente y no docente que ha de asegurar en última instancia el funcio-
namiento del sistema educativo. Dentro de la propia organización, estas
entradas sufren el correspondiente proceso consistente especialmente en la
adecuación del personal a las distintas tareas según los diversos perfiles
profesionales —administradores, especialistas y profesores—, dando lugar
así al producto o conjunto de servicios que los distintos tipos de personal
prestan desde sus puestos de trabajo. Ahora bien, todo ello no es más que
una simplificación intencionada que no debe de ocultar la dificultad que
tiene en sí la administración de los recursos humanos.
En efecto, toda administración de personal, y desde luego la educativa con

mayor razón, lleva consigo un plan articulado cuyas grandes bases son la
previsión de necesidades de personal, la selección del mismo y su ordenada
gestión. La previsión supone la formulación de programas cuantitativos de
necesidades, que han de tener en cuenta datos tan importantes para el sis-
tema educativo como el crecimiento demográfico, la situación de la escola-
rización, los indicadores de migraciones internas, etc.; la previsión supone
también la elaboración de programas cualitativos basados en la definición
de los perfiles profesionales deseados, la descripción y clasificación de los
puestos de trabajo, la formulación de tareas, etc. La segunda fase, la de la
selección de los recursos humanos, implica la opción adecuada entre los
diferentes sistemas de selección a fin de conseguir la elección del personal
más idóneo para los fines de la organización. La gestión de personal impli-
ca el efectivo reclutamiento, el adiestramiento o formación inicial, el trata-
miento de las diversas incidencias que afectan al personal (retribuciones,
destinos, horarios, jubilaciones, etc.), su perfeccionamiento, su supervisión
y evaluación.
Los recursos Dado que los recursos financieros siempre resultan escasos, atender a su
económicos administración constituye uno de los objetivos fundamentales de la organi-
zación de la educación. De ahí que la elaboración del presupuesto educati
vo constituya uno de los desvelos clásicos de toda las administraciones. En

cierto modo, toda la política educativa depende de la elaboración de este
plan financiero, cuya formulación no se reduce lógicamente a una simple
redacción mecánica a la vista de los ingresos y gastos previsibles, sino que
supone previamente la búsqueda de medios de financiación. En todo caso,
la administración financiera de la educación debe resolver problemas tan
cruciales como los límites del crecimiento presupuestario que toda econo-
mía de un país impone, los complejos problemas internos de la financia-
ción pública, la cuantificación de los gastos totales en educación, la inci-
dencia del incremento de la demanda educativa en el gasto público, la
aportación de la financiación privada al sistema educativo...
Los recursos Los recursos físicos constituyen, al igual que los financieros, otra entrada
físicos del sistema. La Administración moderna sabe hoy que no se trata de hacer
frente sólo al problema tradicional de la construcción de centros docentes,
sino que, además, el espacio escolar debe de estar íntimamente ligado con
la evolución pedagógica y con las necesidades de escolarización. Tiene
también limitaciones financieras, por lo que la Administración deberá es-
coger alternativa o simultáneamente entre los sistemas tradicionales de
construcción, los sistemas industriales o los sistemas mixtos. Finalmente,
no deberá olvidar las relaciones entre las instalaciones fijas y el mobiliario
o equipo didáctico.
La administración Por último, dentro de la organización del sistema educativo ocupa un lugar
de un centro relevante la administración del propio centro donde se imparte la educa-
docente ción. Sin duda, la administración de un centro docente se revela como otro
subsistema —algunos lo denominan sistema escolar— dentro del supra-
sistema que resulta el sistema educativo global. Como tal subsistema tiene
sus entradas, su proceso y su producto final. En este sentido, cabe conside-
rar la administración escolar como una parte especial de la Administración
educativa con peculiaridades sustancias y de trascendental valor. La direc-
ción de un centro, los diferentes modelos de escuela que cabe adoptar, la
organización interna de la escuela, su adaptación al medio o comunidad en
el que vive, exige, como veremos, un tipo de administrador muy cualifica-
do y diferente del que debe existir en los diversos servicios centrales.
7. NECESIDAD DE ADMINISTRADORES PROFESIONALES
Los docentes como La Administración tradicional, liberal e inhibicionista, disponía de meca-

administradores en nismos relativamente sencillos para su funcionamiento, tal y como corres-
la organización pondía a un sistema estático y poco sofisticado. La función de administrar,
tradicional reducida a actividades las más de las veces rutinarias, era normalmente
ejercida por los propios educadores de cuyos cuadros se seleccionaba el
personal de administración (este transvase de la función docente a la fun-
ción administrativa venía favorecida por la mejor retribución que ésta reci-
bía sobre aquélla). Sin embargo, la complejidad creciente de los sistemas
educativos ha hecho sentir en estos últimos lustros la necesidad de admi-
nistradores profesionales. Más aún, diversos expertos de la UNESCO han

indicado que una parte importante de la actual crisis educativa correspon-
de a la existencia de una administración anticuada e insuficiente, llegando
a afirmarse que la reforma de la enseñanza debe comenzar por la reforma
de la Administración educativa. Incluso se ha señalado como una de las
causas productoras de la escasa calidad de muchas administraciones edu-
cativas el hecho de que la mayoría de los sistemas educativos tengan un
proceso endogámico para la selección del personal de administración.
Los seminarios de Esta preocupación llevó a la UNESCO a realizar diversas convocatorias

UNESCO para internacionales con objeto de que los expertos estudiaran en común los
América Latina problemas que plantea la necesidad de una administración moderna. Por
lo que respecta a la educación, nos interesa destacar los seminarios lati-
noamericanos habidos en 1977 en Guatemala y Caracas, así como el reali-
zado en Panamá en 1978, sobre formación de administradores de la edu-
cación y supervisores escolares. Igualmente, debemos reseñar también el
seminario iberoamericano de Administración educativa, celebrado en Ma-
drid en 1978 con la colaboración y asistencia de la UNESCO.
La Recomendación Igualmente, en el ámbito de las conferencias de ministros de Educación, la

n.° 72 de la UNESCO ha propiciado en diversas sesiones la necesidad de mejorar la
Conferencia eficacia de los sistemas educativos y de perfeccionar los métodos de pla-
Internacional de neamiento, de gestión y de administración de la educación. Especialmente
Educación relevante, a los efectos aqui estudiados, es la Recomendación número 72
dirigida a los ministros de Educación de los Estados miembros y aprobada
por la Conferencia Internacional de Educación celebrada en el mes de julio
de 1979, documento que resulta de obligada lectura para todos aquellos in-
teresados por los problemas que estamos exponiendo. De dicha Recomen-
dación interesa destacar ahora su reconocimiento de que "la creciente
complejidad de la administración, tanto por sí misma como por las necesi-
dades de la sociedad contemporánea, plantea nuevas exigencias en cuanto
a la capacidad de los administradores y, por tanto, a su formación".
Insuficiencia de la Fruto de estos encuentros internacionales ha sido la mayor comprensión

administración de los problemas existentes y, en cierto modo, lo que podríamos llamar la
actual formación de una "doctrina" común. En todo caso, lo que sí se ha puesto
de relieve es que, en general, la Administración actual no se adecúa a las
exigencias de los sistemas educativos modernos, inadecuación debida fun-
damentalmente a causas externas e internas.
Como causas externas se ha señalado que al formar parte la organización

educativa de la Administración general del Estado, la Administración edu-
cativa participa como subsistema de graves problemas que dependen tam-
bién del suprasistema que es la Administración pública (presupuestos, con-
trol financiero, política de retribuciones, régimen de empleo, etc.), lo que
implica que tales problemas no puedan estudiarse aisladamente, sino en el
ámbito más grande y global de la Administración general de cada país.
Como causas de orden interno se destacaron, entre otras, que el desarrollo
de la Administración educativa se encuentra limitado por la falta de idonei-
dad profesional de los administradores actuales. Se precisa reconocer que

el administrador profesional ejerce auténticas funciones gerenciales dentro
del sistema educativo y que, en consecuencia, el sistema endogámico de se-
lección no es en general, y salvo excepciones notables, recomendable. Aun-
que volveremos sobre este punto, interesa resaltar que el administrador,
con el concurso de los distintos especialistas que intervienen en el proceso
educativo, asume hoy la responsabilidad técnica del cumplimiento de los
objetivos generales, especialmente por lo que respecta a la elaboración de
propuestas para la toma de decisiones, a la planificación y administración
de recursos y al desarrollo del propio proceso administrativo.
Hacia una ¿Qué es, entonces, un administrador de la educación? Para hacer frente a
definición positiva las necesidades organizativas del sistema educativo, la Administración ha
del administrador dispuesto siempre de un personal que desempeñaba "funciones administra-
profesional tivas", aunque estas funciones no tenían la complejidad que revisten ahora.
Ello explica posiblemente que en la práctica administrativa de diversos paí-
ses el departamento de recursos humanos suela distinguir entre personal
docente y no docente, con lo que el administrador recibe una definición ne-
gativa: es el que no es docente, el que no enseña. Lógicamente, hay que ca-
minar hacia una definición positiva del administrador puesto que su con-
cepción negativa responde a concepciones del pasado, más propias de una
administración tradicional escasa en recursos, en alumnos y en profesora-
do, que de una administración tan compleja como la actual.
Educadores, ¿Cómo definir, entonces, de modo positivo la figura del administrador de

especialistas y la educación? Posiblemente, el factor principal se encuentre en la delimita-
administradores ción de funciones que debe de existir en los sistemas educativos actuales,
concretamente en la distinción necesaria entre las funciones que realizan
los distintos elementos personales que intervienen en el sistema: profesores,
especialistas y administradores.
a) Los educadores Es necesario, pues, volver a la naturaleza propia de las cosas para afirmar
que las complejas funciones de administrar no pueden ser asumidas, en
principio, por el educador, cuya formación específica y profesional ha ido
encaminada a garantizar la transmisión de saberes heredados. Como ya
señalara el que fuera director de planificación, administración pública y
política educativa de la UNESCO, Sylvain Lourié, el hecho de situar a un
profesor en un cargo administrativo tiene la ventaja de que conoce por
dentro los aspectos varios de la educación, pero tiene la desventaja de que
no son profesionales que dominen, por ejemplo, las técnicas adecuadas
para manejar gerencialmente grandes cantidades de dinero o para organi-
zar a un personal numeroso. Por otra parte, debe reconocerse que asignar
específicamente al profesorado la función de enseñar implica recordar algo
que a veces se olvida, a saber, que el educador es el elemento profesional
fundamental de un sistema educativo,elemento cuya desaparición conduci-
ría necesariamente al fracaso absoluto del sistema.
¿Cuál es, entonces, la función del administrador? Su papel viene determi-

nado por las necesidades actuales de las organizaciones educativas. En pri-
mer lugar, la empresa educativa, como cualquier otra organización necesi-

ta de personas que sepan dirigir el complejo proceso que supone una orga-
nización moderna. Dicho en pocas palabras, las organizaciones actuales, y
la educación no es ninguna excepción, necesitan de personas que sepan de-
sarrollar o desempeñar la función gerencial o función directiva.
b) Los especialistas En segundo lugar, la empresa educativa exige hoy el concurso de técnicas
muy específicas. Mientras los educadores cumplen con su función formati-
va y de transmisión de conocimientos, la organización necesita también de
especialistas que aseguren otras funciones específicas sin las cuales el siste-
ma podría fracasar. Pensemos en la función que hoy cumplen los arquitec-
tos escolares, los psicólogos, los sociólogos, los estadísticos o los médicos
escolares. Es decir, la empresa educativa se nos aparece como un círculo
concéntrico en el que convergen diversos profesionales. La empresa educa-
tiva necesita, hoy más que nunca, de un equipo pluridisciplinar si quiere
de verdad responder al reto de nuestro tiempo. Ahora bien, el administra-
dor no es, en sentido estricto, un especialista, sino precisamente la persona
que debe asumir el difícil papel de coordinar los esfuerzos, varios e interre-
lacionados, de los diversos especialistas a fin de asegurar los objetivos fun-
damentales de la Administración educativa. Desde esta perspectiva, mien-
tras que el profesor aparece como un especialista de la función docente, del
mismo modo que el inspector o supervisor se identifica con la función de
asistencia técnico-pedagógica dentro del sistema, el administrador de la
educación se nos aparece como un administrador general, esto es, como
un gerente de proyectos o programas educativos en los que intervienen di-
versos especialistas y que el administrador dirige.
c) Los generalistas En tercer lugar, deberíamos hacer hincapié en la idea de que el administra-
dor no es solamente una persona que debe conocer las técnicas directivas o
gerenciales, sino fundamentalmente la persona que, dentro de la compleji-
dad de las organizaciones actuales, debe garantizar y asegurar los objeti-
vos de la Administración educativa. Ello significa que debe conocer los
problemas de la administración de recursos, siempre escasos frente a nece-
sidades crecientes; debe administrar la información que el sistema propor-
ciona y que actúa como realimentación del mismo; debe coordinar las acti-
vidades de los especialistas, proponiendo soluciones desde una visión gene-
ral o global de los problemas; debe evaluar los proyectos educativos elabo-
rados en cumplimiento del plan general decidido por las autoridades políti-
cas; debe animar las diversas y múltiples actividades educativas; en fin,
debe tomar decisiones. Todo este haz de actividades configura la función
del administrador. Ciertamente, se trata de un esquema ideal que, como
tendremos ocasión de señalar, debe analizarse de acuerdo con la situación
y problemas de cada país, pero que, en todo caso, debe mantenerse como
arquetipo hacia el que hay que tender.
8. EL PERFIL DEL ADMINISTRADOR DE LA EDUCACIÓN
En las reuniones internacionales asistidas por la UNESCO se ha tratado

repetidamente de un tema que preocupa a todos los países: ¿cuáles deben
ser las características específicas que permitan definir el perfil del adminis-
trador de la educación? Esta pregunta se revela sustancial para las organi-
zaciones educativas, por cuanto sólo una respuesta adecuada permitirá
determinar con rigor las condiciones precisas para la selección, recluta-
miento y formación de los administradores que el sistema educativo actual
necesita. Aunque, como ya hemos indicado, no se trata de la búsqueda del
administrador ideal, sino del administrador que hoy podemos tener, nos
perece que entre las características genéricas que han de acuñar el perfil
deseado deberían incluirse las siguientes:
Es un 1. Se ha dicho que la empresa educativa suele ser la primera empresa de

administrador un país. Pero se ha dicho también que, por razones evidentes, dicha empre-
público sa que el Estado tiene el deber de administrar es una empresa pública. Ello
trae como consecuencia que nuestro administrador deberá ser funcionario
público —servicio civil—, lo que no sólo significa incorporar a la organiza-
ción personas animadas por un espíritu de servicio público, de servicio de
interés general, sino también personas preparadas para las complejas fun-
ciones que asume hoy la Administración pública, sea cual fuere el sector
predominante de su actividad. Más adelante volveremos sobre este aspecto
tan importante de la configuración del administrador.
Pero, además, suele olvidarse con demasiada frecuencia que la Adminis-

tración educativa es un subsistema de un sistema mayor o suprasistema,
que es la Administración pública. En consecuencia, no sólo participa de
las técnicas generales utilizadas en la Administración del Estado, sino tam-
bién de los problemas propios de la función pública. El administrador de
la educación debe conocer la relación ineludible entre sus problemas eco-
nómicos y el ministerio de Finanzas, o entre la política de función pública
o servicio civil y el profesorado. En realidad, la mejora de la Administra-
ción educativa no es sólo un problema específico de los ministerios de Edu-
cación, sino también de los demás órganos que en cada país asumen fun-
ciones de planificación general, presupuesto y personal. Desde esta pers-
pectiva, cabe pensar que se moverá con mayor soltura y eficacia en la difí-
cil tarea de cada día una persona seleccionada y formada para administrar
que otra extraída de otros sectores de actividad profesional.
Es un 2. Corresponde al mundo anglosajón la aportación de principios de siglo

administrador de que la Administración pública debe constituir el objeto de estudio de di-
profesional versas ciencias sociales y que la función de administrar puede y debe ser
enseñada. De este modo, como indica Dwigth Waldo, la idea del adminis-
trador se halla íntimamente ligada a la noción de que la Administración
pública, en sí misma, es un campo de conocimiento o una técnica en la que
cabe una especialización, una ciencia y un arte que se puede aprender. Di-
cho en otras palabras, la complejidad creciente de la Administración del
Estado en todos sus ramos ha dado lugar a la necesidad cada vez mayor
de una profesión específica: la del administrador público.
En segundo lugar, esta necesidad de una administración capaz de respon-

der a las exigencias crecientes de nuestro tiempo, reclama imperiosamente
una clara separación de los cometidos que debe cumplir la clase política de
los que debe asegurar la clase administrativa, lo que significa que ni los po-
líticos deben acceder a los puestos administrativos ni los administradores
deben ocuparse de la toma de decisiones en relación con los grandes objeti-
vos de la educación. Supone, pues, la existencia de administradores profe-
sionales que adopten una postura de neutralidad frente a la política y que,
a cambio, sean de carácter permanente, asegurando así una estabilidad
técnica de la organización, alejada de las influencias, cambios y vaivenes
políticos. Una administración eficaz, cada vez más tecnificada, necesita,
pues, de la neutralidad y permanencia de sus administradores. La función
del administrador se agota, como ya quedó expuesto, en el cumplimiento
de la función directiva o gerencial. Ocupa, pues, un lugar subordinado a la
política —ejecuta el programa político del gobierno—, pero preeminente en
la difícil tarea de administrar. Podríamos decir que su profesionalización
constituye al mismo tiempo la grandeza y la servidumbre del administra-
dor.
Por último, la profesionalidad que se busca no debe suponer sólo indepen-

dencia respecto de la clase política, sino también dedicación exclusiva a la
función pública de administrar y, por consiguiente, lejos tanto de los condi-
cionamientos políticos como de la compatibilidad de servicios en la empre-
sa pública y en la empresa privada.
Es un 3. Georges Langrod ha puesto de relieve en nuestros días que así como los
administrador hechos de la vida social reclaman una consideración específica —a cada
general "hecho" corresponde la noción propia del "homo politicus", "homo eco-
nomicus", etc.—, a la del "hecho administrativo" corresponde la del "hom-
bre que administra", es decir, la del administrador. Este se nos aparece
como un "experto en administración". Ahora bien, la complejidad de las
grandes organizaciones —y lo educativo no escapa a esta conceptuación—
nos indica que la función gerencial sólo puede ser asumida por aquellos
que han sido preparados para desempeñarla, lo que no significa que even-
tualmente puedan realizarla otras personas. Pero, en general, las organiza-
ciones públicas que tienen como misión hoy garantizar y asegurar la pres-
tación de la enseñanza, necesitan profesionales que tengan conocimientos
jurídicos, estén en posesión de las técnicas modernas de gestión, conozcan
los problemas específicos de la organización educativa y posean una men-
talidad gerencial, un "savoir faire" que a veces resulta preeminente. Nece-
sitan una formación polivalente o general.
Recapitulación Se trata, pues, de reclutar administradores que posean las técnicas genera-
conceptual les de la administración, las técnicas que se aplican siempre en cualquier
organización —técnicas de personal, técnicas financieras, técnicas jurídi-
cas, etc.— y cuya formación general no se improvisa. Ahora bien, aunque
el administrador de la educación debe conocer las técnicas del proceso ge-

rencial de toda organización, debe poseer conocimientos jurídicos —la Ad-
ministración en las sociedades democráticas está sometida al Derecho— y
tener experiencia de las consecuencias políticas de la actividad administra-
tiva, no es un especialista, ni un jurista, ni un político. Es un administrador
general que, como profesional de la administración, coordina el esfuerzo
de los diversos especialistas que intervienen en todo proceso organizativo y
que, en consecuencia, su función principal se identifica con la función di-
rectiva o gerencial.
9. LA FORMACIÓN DE LOS ADMINISTRADORES

DE LA EDUCACIÓN
La formación Ya ha quedado indicado que la formación de un administrador no se im-

no se improvisa provisa. Aunque a veces, por necesidades ineludibles de la organización, se
acuda a la práctica de los cursillos acelerados de personal, puede decirse
que en general no basta la impartición de un cursillo para que, por ejem-
plo, un docente se convierta en administrador. Desde esta perspectiva, la
formación de administradores idóneos debería abarcar dos planos muy
concretos: lo que podríamos denominar el "área de conocimientos genera-
les" (propia de todo el personal directivo de cualquier organización) y el
"área de conocimientos específicos del sistema educativo" (propia de la or-
ganización que se trata de administrar).
Área de El área de conocimientos generales está suficientemente diseñada por la

conocimientos teoría moderna de las organizaciones para detenernos en ella. Sí, en cam-
generales bio, interesa destacar el papel predominante que debe ocupar el "manage-
ment", considerado como un proceso dinámico que exige del administra-
dor general el conocimiento, aunque no sea profundo, de las técnicas de
planeamiento, organización, coordinación y control. Todo ello referido al
proceso administrativo que es connatural a todas las organizaciones.
Área de Pero el administrador, dotado de esos conocimientos generales, debe cen-

conocimientos trar sus esfuerzos en la dirección administrativa de una organización espe-
específicos cífica cual es cualquier sistema educativo. En este sentido, el área de cono-
cimientos específicos debería incluir:
a) los niveles académicos del sistema, así como los "curricula" o planes de
estudio correspondientes. Se trata de un macroconocimíento de las
grandes coordinadas del sistema educativo, con independencia de que
determinados administradores, de procedencia docente, se especialicen
en este campo específico curricular.
b) los objetivos generales, las funciones y los medios de la Administración

educativa. Se trata, pues, del entendimiento formal de la propia organi-
zación, sin olvidar sus relaciones con el suprasistema que constituye la
Administración pública.
c) los servicios que la Administración presta al sistema. Fundamentalmen-

te los siguientes:
— servicios generales al sistema: informática y mecanización; organización

y métodos, documentación; construcciones escolares (aquí aparecen
subsectores que admiten una verdadera especialización).
— servicios a los centros docentes: equipamiento escolar.
— servicios a los alumnos: transporte, comedores escolares, residencias y

medios específicos de promoción (becas y ayudas al estudiante).
d) la teoría y la historia de la educación: posiblemente no se haya destaca-

do lo suficiente la necesidad de que el administrador tenga un conoci-
miento, aunque sea somero, de la situación actual de la pedagogía, y de
sus problemas y de los avances de la investigación educativa (ello con-
tribuiría a que el administrador, preocupado por los problemas de la or-
ganización, no olvide nunca que el objetivo último de ésta es la educa-
ción del niño o del alumno); de otra parte, todo administrador debería
conocer las líneas generales de la historia moderna de la educación, es
decir, lo que a su propio país le ha sucedido en este aspecto, lo que sin
duda contribuiría a evitar errores importantes en su actuación frente a
los problemas concretos, delicados y de controvertida solución.
e) la educación comparada, entendida como conocimiento general no sólo

de la ordenación educativa de otros países, sino, sobre todo, de los pro-
blemas existentes y de las soluciones aportadas. La realidad nos enseña
que muchas veces el prurito de la originalidad es mal consejero, cuando
los problemas de los sistemas educativos, en determinadas áreas de na-
ciones, son cada vez más similares.
Teoría y praxis Una vez diseñado el perfil general de los administradores y la formación
que deben de asumir, cabe preguntarse si no hemos creado una figura que
está muy lejos de la realidad. En este sentido, creemos que efectivamente el
diseño efectuado corresponde a un arquetipo que está muy lejos de encar-
narse en los directivos actuales de las organizaciones educativas de la
mayoría o totalidad de los países. Pero, aún siendo conscientes de la dis-
tancia que existe entre esa figura ideal y los administradores actuales, cree-
mos que el camino señalado es el que se debe recorrer si queremos respon-
der a las exigencias crecientes de los sistemas educativos. Se trata, pues, de
un enfoque teórico a cuyo través podemos examinar la realidad y evaluar
nuestra situación respecto del modelo que se propone. En este sentido, la
teoría se nos presenta, una vez más, como guía y norte de nuestra activi-
dad.
No obstante, en aquellos paises donde existe una carencia de administra-

dores y donde los educadores ejercen dicho papel, será conveniente utilizar
este personal adecuándolo a la nueva situación mediante cursos de forma-
ción. Situados, pues, en la tesitura de tener que elegir inevitablemente entre
una administración tradicional y una administración moderna, algunos

países tendrán que optar por reconvertir al personal existente, otros por
profundizar en el perfeccionamiento de sus cuadros pero, en todo caso,
ninguno debería descuidar el reclutamiento y formación de nuevos admi-
nistradores, bien iniciando el nuevo camino, bien continuando el ya reco-
rrido.
10. CONSIDERACIÓN ESPECIAL

DEL ADMINISTRADOR DE CENTRO DOCENTE
Distintos niveles La Administración educativa comprende diversos niveles de actuación. A

de acción este respecto, resulta una distinción clásica la separación de los niveles
administrativa centrales, de los intermedios y de los institucionales. Aunque la función de
administrar sigue siendo la misma en todos los niveles, sus caracteres y,
sobre todo, sus protagonistas cambian.
El nivel En efecto, el nivel fundamental de la organización, al servicio del cual se

institucional encuentran todos los demás, lo constituye el centro docente, unidad en
donde se realiza efectivamente el cometido de la educación. Ahora bien
esta unidad, que por si sola constituye un sistema perfectamente integrado
a) Priman los —el sistema escolar—, aparece como una organización en la que destaca de
problemas modo primordial el aspecto pedagógico. Dicho en otros términos, en los
pedagógicos servicios centrales predomina la atención a los problemas de la organiza-
ción global del sistema, mientras que en los centros docentes priman o se
acentúan los problemas didácticos o pedagógicos. En consecuencia, la fun-
ción directiva, centrada fundamentalmente ahora en la coordinación del
profesorado de un centro, deberá ser ejercido por quien, por dedicarse
también a la función de enseñar, conoce profundamente los problemas que
supone la coordinación de un equipo homogéneo de carácter docente. En
este caso, por tratarse de una organización sencilla, la función directiva y
b) Son la función docente coinciden en una misma persona, es decir, en una perso-
organizaciones na que por su condición y profesión de educador conoce los problemas
de pequeñas que se derivan del objetivo concreto a que el centro dirige todos sus esfuer-
dimensiones zos.
El administrador La figura del administrador escolar debe ser potenciada, pues aún cuando
escolar debe los problemas de una organización sencilla admite mejores soluciones que
ser un educador los de una organización compleja, dirigir un centro docente, establecer la
programación escolar, controlar o evaluar el rendimiento escolar, etc., ne-
cesitan un adecuado conocimiento. En cambio, a medida que crece la or-
ganización de un centro escolar —pensemos en una universidad—, la figura
sustantiva del administrador profesional, no docente por tanto, se impone.
Hoy día sabemos que las diferencias entre una pequeña organización y
Se exceptúan otra grande no son sólo diferencias de grado, sino también de naturaleza.
las grandes Hay, pues, una diferencia cualitativa que exige —en organizaciones com-
organizaciones plejas como las actuales universidades— la aparición del administrador
docentes profesionalizado que asume la función administrativa del gerente.
La formación de Aunque los centros docentes de pequeña o mediana dimensión deben ser
los administradores administrados por un educador, en atención a la homogeneidad de los es-
escolares pecialistas que intervienen y del carácter sencillo de la organización, ello
no quiere decir que cualquier educador pueda dirigir un centro docente. Se-
rá preciso, pues, atender también a la formación de los administradores es-
colares mediante cursos específicos para educadores en los que se comple-
mente su formación docente con el conocimiento de las técnicas directivas
de un centro escolar. En todo caso, parece importante reseñar que la for-
mación de un administrador escolar no debe omitir las nuevas concepcio-
nes existentes hoy acerca del papel de un centro docente, del carácter rela-
tivamente autónomo de la institución escolar, de la necesidad de equipos
pedagógicos y de las vinculaciones que deben existir entre el centro y la co-
munidad en la que vive.
I. SINOPSIS
1. La educación como institución básica de la realidad
— El mundo de la educación es en la actualidad tan complejo que para ser comprendido necesita de
un enfoque interdisciplinario.
— La educación se ha convertido en una institución pública que preocupa tanto al Estado como a la
sociedad y a la familia.
— La educación tiene hoy implicaciones económicas, sociales y políticas.
2. Estado y Sociedad ante la educación
— La educación como institución pública sólo aparece a mediados del siglo XVIII a consecuencia
del impacto de la Ilustración y de la Revolución industrial.
— Durante el siglo XIX surgen las luchas escolares en un afán de los grandes grupos sociales por
obtener el monopolio de la educación.
— Hoy día se reconoce el papel del Estado, de la sociedad y de la familia en la educación, interna-
cionalizándose incluso una serie de principios básicos comúnmente aceptados.
3. La administración como organización: de Taylor a Boulding
— La Administración pública, aunque tenga una consideración jurídico-política, debe ser compren-
dida también como una organización, sometida por tanto a los principios generales de todas las
organizaciones.
— Aunque las teorías clásicas de Taylor y de Fayol se predicaron respecto de las organizaciones
privadas, son susceptibles de aplicación a las organizaciones públicas y, de hecho, muchos de sus
principios se han incorporado a la Ciencia de la Administración.
— Igualmente, las teorías del movimiento de "relaciones humanas", especialmente las referentes al
comportamiento humano en las organizaciones y las que hacen de la motivación un factor princi-
pal, han tenido su lugar en las organizaciones públicas.
— Por último, existe hoy la tendencia a considerar las organizaciones bajo el enfoque de sistemas, es
decir, a examinarlas bajo los principios de totalidad, interrelación e interdependencia.
4. La educación como sistema

— La complejidad creciente del mundo educativo es tal que su análisis aconseja un enfoque dinámi-
co e interdisciplinario.
— La educación, considerada como un sistema, tiene unos elementos, un proceso interno y un pro-
ducto final.
— Los elementos o entradas del sistema son fundamentalmente los alumnos, los profesores y los re-
cursos financieros. Cada uno de estos elementos tiene un tratamiento propio y alguno de ellos
puede ser considerado como un subsistema dentro de un sistema mayor.
— El proceso alude al funcionamiento interno del sistema educativo y, por consiguiente, a los múlti-
ples problemas que la dinámica del sistema plantea.
— El producto final es el graduado escolar. La evaluación del producto, es decir, su adecuación a

los fines pretendidos, plantea problemas importantes. De ahí que el sistema tenga que ponerse en
contacto con el medio —la sociedad— y realimentarse con sus respuestas, sean éstas de acepta-
ción o de repulsa.
5. La organización del sistema: la Administración Educativa

— Junto a los elementos ya conocidos existen otros como los curricula, los recursos físicos o la pro-
pia organización. Hasta hace poco tiempo la organización del sistema ha sido considerada como
un subproducto del mismo, algo puramente adjetivo y sin sustantividad propia.
— Esta concepción adjetiva correspondería a una Administración tradicional, limitada a dar nor-
mas al sistema y a actividades de control, que, como tal, se correspondía con un sistema educati-
vo estático y elitista.
— La explosión escolar, el crecimiento desmesurado de los sistemas educativos y la complejidad ad-

quirida, han planteado la necesidad de una Administración moderna, tecnificada e innovadora,
que pueda corresponderse con un sistema educativo dinámico y popular.
6. Las grandes áreas de la acción administrativa en la educación

— La Administración actual no puede ya limitarse a la gestión de los asuntos comunes, sino que tie-
ne que ser una Administración por objetivos.
— Una administración educativa acorde con los tiempos actuales exige prestar especial atención a:
a) la planificación de los recursos,
b) la administración de los recursos financieros,
c) la administración de los recursos humanos,
d) la administración de los recursos físicos,
e) la administración específica de los centros docentes.
7. Necesidad de administradores profesionales

— La Administración tradicional funcionaba con arreglo a pautas relativamente sencillas porque
sencillos eran los sistemas educativos.
— La Administración actual, profundamente compleja, necesita de administradores profesionales

específicamente preparados para esta tarea.
— La Administración actual resulta inadecuada para hacer frente a las exigencias de los sistemas
educativos, en parte por la falta de idoneidad profesional de los administradores actuales.
— Urge, por tanto, delimitar las funciones entre los educadores, los especialistas y los administrado-
res. Mientras los primeros deben dedicarse fundamentalmente a la función docente y los especia-
listas a la función específica derivada de su propia profesión, el administrador debe asumir la fun-
ción directiva de la organización, es decir, la de dirigir equipos heterogéneos e interdisciplinarios,
proponiendo al político las soluciones técnicas derivadas de una visión general de los problemas y
de las aportaciones específicas de educadores y especialistas.
8. El perfil del administrador de la educación
— Se hace preciso concretar los elementos genéricos del perfil del administrador, lo que sentará las
bases de una política de selección, reclutamiento y formación de los mismos por parte de la orga-
nización.
— Desde esta perspectiva, los elementos básicos del perfil buscado deberían ser los siguientes:
a) es un administrador público, es decir, reclutado de la función pública o servicio civil.
b) es un administrador profesional, por tanto, no un político.
c) es un administrador general, es decir, dotado de una formación polivalente.
l
). La formación de los administradores de la educación
— Aunque a veces, por necesidades ineludibles de la organización, se haga preciso acudir a la prác-
tica de los cursillos acelerados de personal, en general puede decirse que la formación de un ad-
ministrador no se improvisa.
— La formación debería abarcar dos planos claramente diferenciados:

a) el área de conocimientos generales, volcado fundamentalmente hacia las técnicas gerenciales.
b) el área de conocimientos específicos, dirigido primordialmente hacia el aprendizaje de la pro-
pia organización y del sistema educativo.
— Aunque el perfil del administrador y su formación respondan a un arquetipo que está lejos de en-
carnarse en los directivos de las organizaciones educativas actuales, se considera que ése es el ca-
mino a recorrer sin perjuicio de que en una primera fase se utilice al personal existente.
10. Consideración especial del administrador de centros docentes
— El centro docente puede considerarse como un sistema en el que destacan fundamentalmente los
aspectos pedagógicos.
— Al tratarse de organizaciones de pequeña o mediana dimensión y de no muy grande complejidad,

y al ser dirigidas por un equipo homogéneo de educadores, el administrador escolar debe ser un
docente.
— No obstante, el administrador escolar debe recibir una formación específica en las técnicas direc-
tivas de un centro docente.
II. S U G E R E N C I A S M E T O D O L Ó G I C A S
Dado el carácter introductorio y teórico de este capítulo, se sugiere que, tras la lectura de la sinopsis
del mismo, se realicen individualmente o en grupo los siguientes ejercicios:
— Aplicación de las teorías clásicas y modernas de la organización a la Administración educativa

del país a que pertenezca el lector.
— Aplicación específica de la teoría de sistemas a la propia organización, diseñando un diagrama de

la misma en el que aparezcan las interrelaciones entre la administración central, la administración
del nivel intermedio y los centros escolares.
— Analizar, desde la perspectiva nacional del lector, las interrelaciones entre las grandes áreas de la
acción administrativa en la educación, así como de los distintos departamentos que tienen com-
petencias sobre las mismas.
— Determinar el perfil actual de los administradores de la educación de la propia organización y

contrastarlo con el perfil ideal que se propone en este capítulo.
CAPITULO SEGUNDO
La Administración
educativa como
organización
y como proceso
La Administración educativa, en cuanto conjunto de medios dirigi-
dos a garantizar la enseñanza, se comporta como una organización,
similar en líneas generales a todas las organizaciones. El presente ca-
pítulo estudia la Administración educativa como una organización
sometida a cambios acelerados, examinando los distintos modelos de
organización departamental y las diversas formas de organización
territorial.
La Administración educativa como toda organización que desarrolla

unos fines es, en sí misma, un proceso dinámico. Parte de este capí-
tulo se destina al estudio de la Administración como proceso, anali-
zando las funciones clásicas de carácter administrativo y los cam-
bios operados en las mismas.
El capítulo se completa con un anexo dedicado a exponer lo más

brevemente posible las modernas técnicas de gestión y su posible
aplicación al campo de la educación.
La Administración
educativa como
organización
y como proceso
Julio Seage Marino,
Pilar Medela y
Pedro de Blas
1. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA ACTUAL
1.1. El papel de la Administración educativa tradicional

y su crisis
La "Administración Como afirma Gutiérrez Reñón, "la Administración educativa comprende

educativa" es el todos los órganos cuyo cometido no es enseñar, sino asegurar que se dé la
conjunto de enseñanza. Las funciones de estos órganos son muy variadas: recoger y
órganos encargados analizar los datos que permitan prever las necesidades educativas y calcu-
de asegurar que se lar la mejor distribución de los medios disponibles; concretar en objetivos
dé la enseñanza precisos las lineas de acción establecidas por la política educativa; planifi-
car la asignación de los planes y objetivos; construir y mantener (o sub-
vencionar) centros de enseñanza; reclutar el profesorado y proporcionarle
los medios materiales y la asistencia técnica necesaria; facilitar el acceso
de los estudiantes a la enseñanza; ordenar, coordinar y controlar la acción
educativa pública y privada; promover la investigación en todos los ámbi-
tos que puedan contribuir a mejorar la eficacia del sistema."
La complejidad de "Estas funciones se realizan en alguna medida en toda organización, por

estos órganos pequeña que sea. Si la organización es de reducidas dimensiones (piénsese,
depende de la por ejemplo, en un pequeño colegio), se llevan a cabo con métodos sim-
complejidad del ples, a través de un personal específico mínimo, y en buena parte son asu-
ámbito en el que midas por el profesorado como tareas accesorias a la función docente."
actúen
La Administración educativa de corte "tradicional" está en esta misma lí-

nea. Surge en un momento histórico concreto (siglo XIX) para la gestión
de un sistema educativo casi estático, de finalidades, dimensiones y proble-
mática reducidas. La administración así sentida se entiende como "arte de
administrar" y está fundamentalmente basada en la intuición y en la expe-
riencia de la práctica. Estaba pues preparada para hacer frente a situacio-
nes repetitivas, y esto la marcó con un tinte conservador y la imposibilitó
no ya para prever y preparar el cambio sino incluso para evolucionar ella
misma a fin de adaptarse a él. Como puede fácilmente apreciarse en cual-
quier país que no haya modificado aún sus esquemas administrativos, este
tipo de Administración se ve sobrepasada y se demuestra incapaz en el
momento en que debe enfrentarse a tareas nuevas o resolver cuestiones en
un contexto de crisis.
La Administración Hablar de la existencia en la actualidad de una profunda crisis en el campo

educativa educativo a nivel mundial no es ya evidentemente ninguna novedad. La
tradicional no alusión a este fenómeno indudablemente cierto se ha convertido incluso en
reunía condiciones tópico. No es éste lugar apropiado para entrar en consideraciones sobre el
para hacer frente alcance, naturaleza o consecuencias del profundo proceso de tensiones y
a una situación cambios a que se ve sometida la Educación desde hace ya algún tiempo.
educativa como Baste con decir, por lo que aquí interesa, que muestra dos aspectos funda-
la actual mentales. Por una parte, un rapidísimo y extraordinariamente fuerte creci-
miento del alumnado. Por otra, una clara falta de adecuación entre los re-
sultados que ofrece y las necesidades, aspiraciones o simplemente esperan-
zas (según la perspectiva desde la que se hable) depositadas en la escuela.
En efecto, la industrialización y el desarrollo económico, los cambios so-

ciales y políticos han modificado sustancialmente los fines educativos.
Mayores y distintas necesidades en materia de mano de obra, el descubri-
miento individual de los beneficios de la educación, la necesidad de los
nuevos idearios políticos de apoyarse en poblaciones suficientemente ins-
truidas, la configuración, aceptada prácticamente a nivel universal, de
unos concretos derechos individuales en éste y otros campos conexos, mo-
tivan un proceso crítico de revisión. Se inicia así una época de profundas
reformas: el nivel primario se prolonga y adquiere pretensiones integrado-
ras y autosuficientes; la enseñanza media pierde su carácter minoritario y
se hace multifacetica integrando junto con su antiguo objetivo una amplia
gama de nuevas finalidades; se desarrollan amplios sistemas de formación
profesional y técnica; la Universidad se masifica y emprende la búsqueda
de una nueva identidad; se presta atención al niño antes incluso de su en-
trada en la escuela formalmente entendida y las deficiencias psíquicas, físi-
cas o sociales pierden su carácter de barrera ante la que debe detenerse el
sistema educativo. Aparecen, por último, conceptos tales como educación
permanente, formación de adultos, educación recurrente, etc., que tienden
a desvincular la idea de educación como formación para la vida adulta,
sustituyéndola por un concepto de educación como proceso perfecciona-
dor que se prolonga a lo largo de toda la vida del individuo.
La escuela se enfrenta así con la atribución de unos objetivos nuevos, cada

vez más numerosos y complejos, e incluso, a veces, contradictorios o difí-
cilmente conciliables: socialización y desarrollo de la personalidad, selec-
ción y compensación de desigualdades, especialización profesional y for-
mación integral, son algunos entre los posibles pares de objetivos que po-
drían citarse.
Esta nueva En general, se puede decir que, ante este panorama, las formas tradiciona-
situación impone les de la administración educativa no podían responder a las necesidades
la necesidad de los sistemas de enseñanza actuales. No fueron diseñadas para planificar
de un tipo o para evaluar críticamente las realizaciones de un sistema educativo y
distinto de mucho menos para promover innovaciones. No disponían en la mayoría
Administración de los casos de los medios instrumentales o personales necesarios. Organi-
zadas para una administración educativa rutinaria, se han visto desborda-
das por la explosión de los sistemas educativos.
El momento educativo actual requiere la adopción de grandes e importan-

tes decisiones a nivel político. Decisiones que, por la envergadura alcanza-
da por los sistemas educativos, la cuantía de los medios involucrados y sus
repercusiones sociales, no pueden ya ser dejados a la intuición o la impro-
visación. Requieren una Administración que sepa formular opciones res-
ponsables basadas en una información cierta, fruto de la utilización de mé-
todos y conceptos analíticos apropiados. Análisis que debe permitir, con
una garantía razonable de certeza, el conocimiento de lo que sucede en el
interior del sistema y la apreciación de los resultados obtenidos tanto en él
como en su entorno. Requieren igualmente la utilización de una organiza-
ción adecuada que asegure una maximalización de la eficacia de los re-
cursos disponibles. En definitiva, hay que administrar con garantías de
acierto, empleando para ello las mejores técnicas hoy disponibles, perfec-
cionándolas y procurando la obtención constante de otras mejores.
En este nuevo contexto, la Administración educativa ha dejado de ser un

subproducto del sistema educativo encargada de gestionar rutinariamente
cuestiones residuales. Por el contrario, ha pasado a ser el elemento integra-
dor, catalizador, que con visión de conjunto sobre la totalidad de objetivos
perseguidos por el sistema, coordina los restantes elementos orientando y
dirigiendo la actividad total al cumplimiento de estos objetivos. Como se-
ñala Knezevich, la Administración escolar se define como un proceso so-
cial relacionado con la creación, mantenimiento, estímulo, control y unifi-
cación de las energías humanas y materiales, organizadas formal e infor-
malmente, dentro de un sistema unificado, concebido para cumplir objeti-
vos predeterminados. Frente a este concepto de la Administración moder-
na, la Administración tradicional, pensada para la resolución de los asun-
tos corrientes, se nos ha mostrado como una administración estática inca-
paz de implantar las innovaciones necesarias.
1.2. Las formas modernas de Administración y

su incorporación al ámbito educativo
La potenciación Un fenómeno de la sociedad industrial moderna es la aparición de organi-

y tecnificación zaciones cada vez más complejas para la realización de fines tanto pú-
de la función blicos como privados. El crecimiento y proliferación de estas nuevas for-
administrativa mas organizativas ha llevado a otra importante característica de nuestra
es un fenómeno sociedad: la potenciación de la función administrativa. En las sencillas e
de la sociedad informales organizaciones anteriores el conjunto de decisiones necesarias
industrial moderna para su funcionamiento eran de escasa complejidad y, con frecuencia, re-
sultaba suficiente el recurso a las tradiciones de comportamiento estableci-
das. En las nuevas organizaciones, la complejidad de su funcionamiento ha
hecho insuficiente este método y provocado la búsqueda de técnicas y sis-
temas más sofisticados.
De hecho, la tarea de la Administración concebida como el arte y la cien-

cia de planificar, organizar, integrar, dirigir y controlar el uso y la interre-
lación de los recursos tanto humanos como materiales para alcanzar un
objetivo, es tan importante que se puede decir sin exageración que el éxito
o fracaso de una organización depende en gran parte de la gerencia. Del
mismo modo, una diferencia fundamental entre países desarrollados y en
vías de desarrollo reside en la Administración entendida como un cierto ni-
vel de eficacia gerencial que le permite movilizar los recursos materiales,
humanos y científicos hacia los objetivos.
Este fenómeno es En el mundo de los negocios el origen de la Administración moderna o Ad-

apreciable en el ministración científica tiene una fecha muy concreta. A partir de un deter-
mundo de los minado momento se pensó que el éxito de una empresa, de un gobierno o
negocios desde de un país dependía de varios factores, pero existe uno que condiciona de
comienzos del modo inexorable la efectividad de cualquier organización. Este factor es
siglo XX precisamente una administración eficaz. Sin una dirección que formule pri-
mero los objetivos y que ponga en práctica los planes para alcanzar dichos
objetivos, no es posible que organización alguna pueda ser eficaz.
En el plano teórico suele considerarse generalmente como promotores de

su desarrollo al norteamericano Frederick Taylor y al francés Henri Fayol,
que en 1911 y 1918, publicaban sus obras "The principies of Scientific
Management" y "Administration Industrielle et Genérale". La obra de
Fayol es particularmente interesante pues en ella se sientan las bases de
una verdadera teoría de la administración al constatar la existencia de fun-
ciones administrativas comunes a todo tipo de organizaciones, cualquiera
que sea su tamaño, actividad y ubicación en tiempo y lugar, y distinguir
los cinco elementos básicos del proceso administrativo; planificación, or-
ganización, dirección, coordinación y control.
Es en los Estados Unidos donde se desarrollará más esta nueva mentalidad

dando lugar a una profusa actividad teórica y práctica plasmada en abun-
dante literatura. En Europa, por el contrario, su desarrollo es más lento.
Así podría decir Knezevitch en 1962: "La ilusión de que cualquiera con
una buena cultura general puede llegar a ser un administrador efectivo

continúa siendo bastante común en Europa, donde la educación directiva o
administrativa está tristemente abandonada. El ascendiente de las compa-
ñías comerciales americanas sobre sus homologas europeas puede acha-
carse en gran medida a la mayor eficacia del talento directivo americano.
Los dirigentes comerciales de esta nación estudian profundamente para
aprender a desempeñar papeles directivos. Sus equivalente europeos de-
penden solamente de la experiencia."
Sin embargo, aunque hasta ahora se ha producido el desarrollo de modelos

basados en la identificación de factores importantes y de sus relaciones, y
cierta utilización de métodos científicos tales como el análisis de sistemas y
el uso de herramientas matemáticas sofisticadas, el objetivo final sigue
siendo la consecución de una base más científica para la administración
que permita que el comportamiento administrativo sea menos intuitivo y
esté menos sujeto a errores importantes. Esto es, alcance el grado de rigor
y eficacia preciso como para que permita asegurar que los recursos dispo-
nibles —siempre escasos— se utilizan de una manera al menos aceptable.
Como señalan Koontz y O'Donell: a menos que el hombre pueda aprender
a manejar los recursos humanos y a coordinar las actividades de las perso-
nas, la ineficacia y el desperdicio en la aplicación de los descubrimientos
técnicos continuará. Si solamente se mira el increíble desperdicio de recur-
sos materiales y humanos, a la luz de objetivos sociales no cumplidos, nos
daremos cuenta que las ciencias sociales están muy lejos de cumplir su
función de guiar la política y la acción social.
Aunque con cierto La transposición de este espíritu al ámbito de la administración pública es

retraso, este posterior pero igualmente irreversible. Lógicamente son los países más
fenómeno se avanzados los primeros en avanzar en este sentido. Así, para los Estados
extiende también a Unidos, se cita la fecha de 1935 como el inicio de una penetración en la
la Administración Administración pública federal del estilo y criterios del "management" im-
pública perante en el sector empresarial. El ámbito presupuestario y los sectores
más relacionados con las empresas de vanguardia en la utilización de tec-
nología avanzada (Defensa, por ejemplo), son los pioneros en este sentido.
Y, dentro de ésta, a La Administración educativa se ve también involucrada en este proceso.

la Administración No obstante, está generalmente aceptado que hasta los años 50 no se inicia
educativa, si bien el verdadero proceso de desarrollo de la Administración educativa. El estu-
aquí encuentra dio y la investigación de los años anteriores se centró sobre todo en obte-
especiales ner conocimientos y experiencias en sectores prácticos, tales como las fi-
' dificultades nanzas, la construcción de centros estatales, técnicas presupuestarias,
etcétera.
Sin embargo, ciertas reservas mentales para aceptar la posibilidad de redu-

cir el proceso educativo a modelos operaciones (especialmente en materia
de identificación de resultados) y la propia idiosincrasia del ámbito educa-
tivo (reacio y poco permeable al cambio y a la innovación), dificultaron la
elaboración de cuadros teóricos generales adecuados para la específica na-
turaleza del sistema educativo, la aplicación de los principios generales de

administración y la determinación de las especialidades que le son propias.
Se produjo también con más fuerza que en otros sectores una ruptura en-
tre administradores prácticos —seleccionados quizá con demasiada fre-
cuencia de entre los especialistas de la docencia— y los llamados adminis-
tradores teóricos. Todo esto ha provocado que sea la Administración edu-
cativa una de las últimas formas de la Administración en incorporarse al
movimiento general de modernización y que su avance haya sido lento y
penoso. Así, todavía en 1974, el francés J. Minot, intentando concretar el
ámbito posible de una ciencia de la administración educativa y los puntos
sobre los que deberían centrarse las investigaciones de los especialistas en
la materia, señalaba como sectores de investigación prioritaria: las estruc-
turas, los procesos de cambio, el elemento humano que interviene en el sis-
tema educativo o se ve afectado por él, los costos, los resultados, las for-
mas de evaluación, los controles, e incluso, el lenguaje. Por su solo enun-
ciado puede apreciarse el incipiente grado de desarrollo alcanzado.
No obstante, es indudable que ha habido logros positivos. Al menos se ha

tomado conciencia del problema, se ha advertido la importancia de la ad-
ministración y del administrador profesional y existe cierto consenso en la
necesidad de que tanto aquélla como éstos deben responder a un nuevo
modelo y a una nueva mentalidad.
1.3. Riesgos y ventajas
Mayores progresos Tal como queda apuntado en el apartado anterior, se ha avanzado consi-
en el plano teórico, derablemente en el terreno conceptual hacia el reconocimiento de la insufi-
que en la aplicación ciencia de las formas tradicionales de la Administración educativa y se ha
práctica tomado conciencia de la necesidad de una nueva Administración. Sin em-
bargo, en el terreno de la práctica el progreso ha sido muy reducido si se
exceptúan determinados países —lógicamente los más avanzados y dota-
dos de mayores recursos—. Así, por ejemplo, en Francia, país con una Ad-
ministración educativa muy desarrollada, la introducción de la funcionali-
dad y de la distinción entre medios y objetivos en el aspecto organizativo,
o de los aspectos no puramente cuantitativos en la planificación, no empie-
zan a abrirse camino hasta los últimos años de la década de los 60 y pri-
meros de los años 70.
Esta inmadurez de la Administración educativa plantea una serie de pro-

blemas todavía no resueltos. Aunque afectan a todos los países en la medi-
da en que la crisis educativa se extendió a todos ellos, no cabe duda que in-
cide especialmente en los países en vías de desarrollo.
Referencia a la Por lo que el caso concreto de los países latinoamericanos se refiere, apa-
situación latino- rece también con claridad esta divergencia entre la toma de conciencia so-
americana bre la realidad del problema y la lentitud con que, sin embargo, se progresa
en su solución. En los documentos de trabajo preparados para el Simposio
Interamericano sobre Administración de la Educación, celebrado en Brasi-

lia en 1968 bajo el patrocinio de la OEA, se pueden encontrar frases como
las que siguen:
"Con la planificación sectorial de la educación y el método de preparar
los presupuestos por programas, se tiene un instrumento muy efectivo
para poner de relieve las faltas e incongruencias de que adolecen las es-
tructuras administrativas de la educación."
"Puede afirmarse que, en general, la administración no está considerada
y concebida en la mayoría de los países de América Latina, como un
instrumento para la elaboración, realización y evaluación de los planes
nacionales de educación."
Diez años después, en el Seminario Iberoamericano de Administración

Educativa celebrado en Madrid, se sigue señalando como causa de la falta
de adecuación de la Administración educativa a las exigencias del sistema
educativo: "las limitaciones e insuficiencias de la propia Administración
para responder a las nuevas exigencias por su carácter excesivamente está-
tico, rutinario y rígido, así como por la poca estabilidad y calificación de
sus cuadros."
Y uno de los participantes pudo afirmar que "...desde hace más de veinte
años se vienen repitiendo los mismos objetivos, sin que, no obstante, se
haya logrado un adecuado concepto de gestión por falta, fundamentalmen-
te, de una actitud innovadora de cambio. La administración de la educa-
ción ha sido, de resultas de ello, uno de los sectores menos favorecidos res-
pecto a eficacia."
Resulta, pues, evidente que la inmadurez de la Administración educativa

continúa presentando una serie de graves deficiencias todavía no resueltas
en el terreno de la práctica. En el documento del Simposio de Brasilia antes
citado se sintetizaban de la forma siguiente los principales problemas que,
en general, entorpecían la buena marcha de la Administración educativa
en América Latina:
1. Problemas de orden económico (presupuestos inadecuados, sueldos ba-

jos para el personal administrativo, diferencias entre sueldos federales y
locales, uso inadecuado de los presupuestos, falta de autonomía econó-
mica de los Ministerios de Educación, trámites largos y complicados,
métodos inadecuados para elaborar presupuestos y otros).
2. Problemas de personal (falta de personal técnicamente preparado, falta
de conciencia de que la administración de la educación es una especiali-
zación, nombramiento de personal por consideraciones no profesiona-
les, falta de estímulos para mejoramiento en servicio en los aspectos
profesional y técnico y otros).
3. Problemas de organización (sistemas administrativos obsoletos e inade-

cuados, falta de coordinación entre las dependencias del Ministerio y
entre éstas y las de los otros Ministerios y niveles, exceso de centraliza-

ción y otros).
4. Problemas políticos (interferencia de fuerzas políticas para nombra-

mientos, creación de escuelas, e t c . ; influencia del partido político en el
poder para atender los asuntos políticos en forma unilateral; falta de
continuidad en planes y programas nacionales y locales de educación y
otros).
5. Problemas legales (falta, en muchos casos, de legislaciones ágiles y

acordes con las condiciones y necesidades del mundo actual).
Las ventajas de una Las ventajas pues de una modernización de la Administración educativa
modernización son, son obvias. Puede incluso afirmarse que sólo a través de profundas modifi-
pues, obvias. Pero caciones en su naturaleza y carácter puede ¡tentarse imprimir a los siste-
existen ciertos mas educativos los cambios de orientación y sentido que la realidad actual
riesgos hace necesarios.
Sin embargo, hay ciertos riesgos e inconvenientes en este proceso de mo-

dernización o tecnificación que es preciso tener en cuenta. Entre otros cita-
remos :
— el desarrollo de una Teoría de la Administración Educativa se encuentra

todavía en estado incipiente. Esto hace que no existan modelos o princi-
pios teóricos generales totalmente contrastados y universalmente váli-
dos. Se sabe más sobre los problemas que existen que sobre posibles so-
luciones realmente eficaces. En esta situación las consideraciones que
sobre tales problemas se realizan y las diferentes soluciones que se pro-
ponen, deben tomarse siempre con las debidas precauciones y no olvi-
dar su carácter, las más de las veces, de meros enfoques aproximativos,
útiles para el análisis pero no infalibles.
— tanto por su origen como por su estado de desarrollo, los conceptos y

técnicas incorporados a la Administración educativa proceden en un ele-
vado porcentaje del sector industrial. Sin pretender por ello negar su va-
lidez o el avance que su incorporación ha supuesto para al ámbito edu-
cativo, no debe olvidarse que existen profundas diferencias entre la Ad-
ministración pública y la empresa privada. Estas diferencias, y en parti-
cular las peculiaridades del sector público, deben tomarse cuidadosa-
mente en cuenta cuando pretendan utilizarse o incorporarse principios y
técnicas propias de aquélla.
— pese a la existencia de rasgos y problemas comunes que permitan hablar

de la Administración educativa como un ente conceptualmente genérico,
no resulta sin embargo posible identificar un modelo práctico de admi-
nistración educativa de aplicación universal. Y esto tanto por la evidente
multiplicidad de modelos hoy existente como por las particularidades
propias de cada sistema. Fórmulas pensadas y experimentadas con éxito
para un sistema determinado se demuestran inadecuadas cuando inten-
tan implantarse en un marco distinto.
Sin que con esto se pretenda negar la utilidad de la confrontación de expe-

riencias a nivel internacional, parece necesario que cada sistema educativo
busque sus propias soluciones, adecuadas a su propia entidad y en conso-
nancia con el entorno que le es propio. Es dudoso, por ejemplo, que la
transposición de un esquema administrativo del tipo sueco —que ha logra-
do situar a su país a la cabeza del movimiento innovador en materia edu-
cativa— con amplia base participativa, distinción entre los niveles de inves-
tigación, experimentación, planificación y ejecución, y gran perfección en
los mecanismos de coordinación pudiera suponer alguna ventaja para el
país importador, si no importa a su vez el entorno socio-económico en que
se desenvuelve. En el mismo sentido, en el Seminario Iberoamericano de
Madrid de 1978, se dijo: "Las conclusiones aprobadas reflejan que ha
existido un consenso básico en el análisis de los problemas y en la elección
de las soluciones, aunque la diferente realidad de cada país reclame el tra-
tamiento específico correspondiente."
— debe traerse, por último, aquí toda la problemática del cambio, al que
luego se aludirá más detenidamente. En éste como en cualquier otro as-
pecto, la introducción de innovaciones debe de superar una serie de re-
sistencias, que habrán de tomarse en consideración y abordarse de for-
ma adecuada, si se quiere evitar que aquéllas se vean frustradas.
1.4. Inexistencia de modelos únicos y verdadera acepción

del término modernización
La modernización Las consideraciones expuestas indican que debe prestarse especial aten-
de la ción a la reforma, modernización y fortalecimiento de la Administración
Administración de la educación. Pero también que esta atención no puede ni debe consistir
como adopción de en la implantación de un modelo estereotipado, sino en la adopción por
una mentalidad cada Administración de una nueva mentalidad que la permita, partiendo
de su propia identidad y sin desvincularse de su contexto, adoptar fórmu-
las propias adecuadas a los nuevos objetivos que se le asignan.
Así, y sólo en este sentido, cabe hablar de caracteres que debe reunir, de
funciones que debe asegurar, de técnicas y medios que pueden resultar de
utilidad en un momento dado, o de defectos o riesgos que deben evitarse.
En tal sentido, señalemos que el citado Seminario de Madrid indicaba en
sus Conclusiones que la Administración de la educación debía ser:
Caracteres que — "Dinámica, de forma que permita decisiones rápidas, flexibles y efica-
debe reunir ces, asegurando la optimización de los recursos humanos, financieros y
técnicos que sean necesarios.
— Innovadora, incluyendo nuevos procedimientos administrativos, nuevas

disposiciones, cambios estructurales y nuevos métodos educativos.
— Previsora, a través del planeamiento y los controles permanentes, esta-

blecidos según técnicas modernas de administración.
— Estable, constituida por profesionales de alto nivel, no sujetos, en la me-

dida de lo posible, a los cambios de naturaleza gubernamental.
— Participativa, con la intervención de los distintos elementos que forman

parte del sistema educativo, es decir, alumnos, docentes, padres, grupos
sociales y comunidad, de tal modo que sea posible una determinación
más racional de las políticas y objetivos de la educación."
Y agreguemos, además, que debe ser una Administración adecuada y con-

figurada en cada momento a los objetivos que pretenda conseguir. No
debe olvidarse, y esto es sumamente importante, que la administración
como actividad no constituye nunca un fin en sí misma, sino actividad me-
dial o instrumental al servicio de unos objetivos. En la medida que una de-
terminada forma de Administración esté preparada para conseguir unos
objetivos concretos y progrese eficazmente en su consecución, podrá pre-
dicarse de ella que es la adecuada cualquiera que sea su configuración.
En tal sentido, puede afirmarse que es administración moderna, que cum-

ple realmente con su papel, aquella Administración que consigue ser un
elemento integrador, un catalizador que, consciente de sus objetivos, coor-
dina los restantes elementos, orientado o dirigiendo la actividad al cumpli-
miento o consecución de estos objetivos.
Por ello, en las páginas siguientes no se va a ofrecer un modelo de adminis-

tración. Se ofrecerán por el contrario ciertos criterios fundamentales en
torno a tres cuestiones que se consideran de especial interés para cualquier
Administración educativa cualquiera que sea la configuración que adopte.
Tales son el papel de la Administración en el proceso de cambio a que se
ven enfrentados hoy los sistemas educativos, las funciones cuya realiza-
ción debe asegurar la Administración para que su funcionamiento asegure
un mínimo de eficacia y una especial referencia, dentro de estas funciones,
a los temas de la dirección y la organización.
2. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
COMO ELEMENTO DINAMIZADOR DEL
CAMBIO EDUCATIVO
El proceso de Pese a la diversidad de enfoques desde los que se puede abordar el tema de
cambio es una la innovación educativa, lo cierto es que es fácilmente apreciable la existen-
constante del cia de un consenso generalizado sobre su necesidad. Las discrepancias so-
momento actual bre este punto son abundantes, pero se refieren a su naturaleza, alcance u
oportunidad, no a su necesidad, que de una u otra forma concluye acep-
tándose.
Así, unos mantienen la necesidad de cambios en las estructuras totales de

los sistemas educativos, otros entienden que son precisas profundas modi-
ficaciones en los contenidos de los programas, para otros todavía los me-
dios que se utilizan en el proceso educativo pueden ser sustancialmente

mejorados. Igualmente, este interés por el cambio, despertado no hace mu-
cho más de veinte años, es imputado por alguno a la aceleración del ritmo
del cambio social en nuestra época; otros ponen el acento en la necesidad
de atenuar el desfase existente entre sociedad y educación; también se
mantiene que la educación es un poderoso motor del cambio social y que
los cambios sociales deseados podrán alcanzarse mediante cambios conse-
cuentes del sistema educativo.
C orno quiera que sea, lo cierto es que existe una sensación de necesidad de
cambios o, mejor aún, de que los sistemas educativos estén insertos en un
proceso de mutaciones multidireccionales que constituye, hoy por hoy,
uno de los aspectos más importantes de estos sistemas.
2.1. Administración educativa y cambio
La Administración Si el cambio es hoy un problema fundamental de los sistemas educativos,

educativa debe, la Administración educativa —en su nueva configuración— no puede ser
pues, ocuparse de ajena a él. Por el contrario, el cambio educativo debe constituir una preo-
este fenómeno cupación importante dentro de su actividad.
Si bien la afirmación de la necesidad de la presencia de la Administración

en el proceso de cambio es fácilmente verificable, las dificultades, sin em-
bargo, comienzan cuando se pretende concretar el carácter de esta presen-
cia. Evidentemente le debe corresponder un papel rector, pero lo últimos
quince años están llenos de generosos intentos de reforma emprendidos
por administraciones educativas entusiastas que pocos o nulos efectos han
conseguido (esto es especialmente cierto en los países subdesarroUados, en
los que más agudamente se sentía la necesidad del cambio y más esperan-
zas se pusieran en las reformas educativas). De aquí la generalización de
una afirmación hoy tópica: la resistencia al cambio de los sistemas educa-
tivos, su escasa receptibilidad ante la innovación.
Esto, desde luego, es en gran medida cierto; la escuela, por su propia natu-
raleza, es una de las instituciones más estables. Según estudios realizados
en los años 30, en el sistema educativo norteamericano, el lapsus de tiempo
que transcurría entre que se detectaba una necesidad y la plena generaliza-
ción de las soluciones aportadas era de cien años. Estos plazos se han re-
ducido posteriormente (Coombs habla de innovaciones generalizadas en
diez años), pero son significativos del hermetismo educativo.
Sin embargo, el fenómeno de la resistencia al cambio no es exclusivo del

ámbito educativo. Por el contrario, es connatural a cualquier acción inno-
vadora cualquiera que sea el ámbito sobre el que incida. Lo que sí es pecu-
liar de lo educativo es su excesiva y dilatada resistencia. Veamos, pues, al-
gunas de las causas de esta peculiaridad. Ellas nos ayudarán a comprender
el verdadero papel de la Administración educativa en el cambio.
2.2. El verdadero papel de la Administración en

el cambio educativo
El problema central Entre las causas que impiden que el cambio penetre en el sistema escolar
del cambio destaca Huberman las siguientes: en primer lugar, la comunidad en general
educativo es la no suele alentar el cambio ni esperarlo en el sistema escolar a menos que se
resistencia que ponga de manifiesto una crisis de funcionamiento interno; en segundo lu-
encuentra gar, la mayor parte de los padres de alumnos y de los funcionarios locales
saben demasiado poco sobre el proceso de enseñanza —o así se les hace
creer— para interesarse y emitir juicios sobre cualquier innovación que no
sea claramente una cuestión de principios (es típica la resistencia de los
maestros ante los cambios introducidos en las escuelas sin que ellos hayan
participado desde el principio); se aprecia, en tercer lugar, ausencia de ele-
mentos de enlace entre la teoría y la práctica; por último, suele darse con-
fusión de objetivos, ausencia de recompensa a la innovación...
Jean Thomas, en un documento preparado como base para el informe de

la Comisión Internacional para el Desarrollo de la Educación, señala
como condiciones favorables a la innovación en la enseñanza: que la infor-
mación circule constantemente y en abundancia, no en un solo sentido de
la cúspide a la base, sino también de la base a la cima; que se favorezca la
comunicación entre los centros de investigación y de experimentación y los
maestros y las escuelas; que se consulte al cuerpo docente, y que se conce-
da autonomía pedagógica al maestro para adaptar la enseñanza a las con-
diciones y circunstancias locales, al medio natural, social y cultural, a las
aptitudes y aspiraciones de los alumnos.
Observamos que para ambos autores lo que se precisa y lo que falta es am-
biente favorable a la innovación a causa de deficiencias de información y
comunicación entre las diferentes partes implicadas en el proceso educati-
vo, lo que hace que el cambio se vea como algo extraño, externo, impuesto
desde fuera. En resumen, ausencia de participación.
Esta resistencia es Vemos ahora cuáles son las causas de la resistencia al cambio, en un con-
común a todo texto más general, la dirección de empresas. En un trabajo, hoy considera-
proceso innovador do como clásico, publicado a mediados de los años 50 en "Harvard Busi-
ness Review", por Paul E. Lawrence, se dice: "lo que los empleados resis-
ten no es, generalmente el cambio tecnológico, sino el cambio social en sus
relaciones humanas, que generalmente acompaña al cambio tecnológico".
Esta resistencia, continúa, se produce primordialmente ante los cambios
que proceden de la dirección y que o bien no comprenden totalmente o
bien piensan que pueden suponer una amenaza para su "status". Por el
contrario, diariamente se producen cambios surgidos en el propio seno del
"grupo" de trabajo que se aceptan inconscientemente y sin ningún tipo de
resistencia". Se advierte aquí una identidad con lo observado anteriormen-
te en el ámbito educativo. Se rechaza lo extraño, lo externo, lo impuesto
desde fuera. Cuanto menor ha sido la colaboración en la concepción del
cambio, mayor es el rechazo. De nuevo surge el concepto clave de la parti-
cipación. Para Lawrence, el papel de un administrador inteligente que
quiere que su empresa vaya introduciendo los cambios que la evolución de

las circunstancias hacen necesario, no es tanto promover directamente es-
tos cambios como, fundamentalmente, "facilitar la comunicación y enten-
dimiento entre personas con puntos de vista diferentes", en suma, crear el
ambiente necesario para que surjan y se acepten los cambios como tarea
común y colectiva.
Volviendo al terreno educativo, la situación ha sido magistralmente sinteti-

zada por Husen: "La estrategia principal orientada a aportar cambio e in-
novación ha consistido en ejercer una acción sobre los profesores, o mejor,
para ellos, pero nunca con ellos. El cambio innovador y creador debe in-
troducirse mediante una acción voluntaria y no mediante la propaganda de
expertos o de decretos gubernamentales, esté o no centralizado el sistema de
enseñanza. Una gran parte de la resistencia al cambio procede de que no-
sotros —los expertos, los investigadores o los administradores— afirmamos
a los docentes que han estado confundidos hasta ahora y que deben seguir
nuestro consejo."
La Administración El papel, pues, del administrador de la educación debe consistir en prestar

no debe pretender una cuidadosa atención al cambio y potenciarlo e impulsarlo. Pero para
crearlo ni ello no debe pretender crearlo ni imponerlo, sino crear el clima necesario
imponerlo, sino para que éste se produzca en un contexto de entendimiento y comunica-
facilitar el clima ción de todos los implicados en el sistema educativo.
necesario para que
se produzca
2.3. Medidas necesarias para crear el ambiente de cambio
Medidas que Una última cuestión es el tipo de medidas necesarias para crear este clima
pueden ayudar a especial. Es poco probable que los países se pongan de acuerdo en cuanto
este fin a las estructuras de decisión y de organización más aptas para favorecer la
innovación, sin embargo, pueden proponerse algunos principios comunes.
Entre ellos se citan: a) Todo proceso permanente de cambio debe apoyarse
sobre alguna forma de participación, b) La participación no tiene sentido
más que si la organización pedagógica lo permite (desde este punto de vis-
ta, no puede hablarse de una escuela "democrática" mientras se practica
una pedagogía "autoritaria"), c) Las posibilidades de innovar dejadas a la
escuela deben ser claramente definidas y deben serle proporcionados los
poderes, los medios y los servicios de apoyo correspondientes.
Por otra parte, el documento citado señala que el complejo conjunto de

servicios y de disposiciones institucionales que esto requiere, no es posible
sin una cierta coherencia de los objetivos a nivel nacional. En este sentido,
"parece claro que todos los países deben tener, para el desarrollo futuro de
la enseñanza, una estrategia adaptada a las características particulares de
su sistema político. Desde esta perspectiva, puede ser necesaria una inter-
vención directa de la Administración en cuanto a la definición de objetivos
y determinación de estructuras globales. Pero, en todo caso, debe tenerse
sumo cuidado en deslindar lo que son problemas políticos de conjunto de
lo que es propiamente pedagógico".
3. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA COMO PROCESO
3.1. Funciones de la Administración
El proceso El proceso administrativo, como tal proceso, puede descompensarse en

administrativo una serie de funciones. Estas funciones suelen enumerarse en un orden se-
puede cuencial, pero esto no implica necesariamente una neta diferenciación en el
descomponerse tiempo, sino más bien una ordenación lógica. Prácticamente, en una orga-
en una serie nización en funcionamiento todas ellas están interconectadas y se suceden
de funciones continua y simultáneamente.
La tradicional clasificación de Fayol —planificación, organización, mando,

coordinación y control— continúa en pleno vigor. Las posteriores y varia-
dísimas modificaciones han sido fundamentalmente de orden semántico o
de agregación o desagregación según la particular visión del proceso pro-
pio de cada autor (las más usadas son la integración de la coordinación en
las cuatro restantes y la desagregación del desarrollo de personal o de la
asignación de recursos). Seguiremos, pues, la división tradicional de Fayol,
aludiendo, cuando convenga, a estas modificaciones.
3.2. El problema previo de la determinación de fines

y objetivos. Relaciones entre Administración y política
No ha sido extraña, sobre todo hasta la creciente atención a la idea del lo-
gro de objetivos, la asimilación entre determinación de fines y estableci-
miento de objetivos, operaciones que se situaban en el seno de la planifi-
cación. Esto carece de demasiada importancia en el sector empresarial, ya
que, o bien los primeros se daban por presupuestos— el lucro en las empre-
sas típicas del período capitalista puro— o se adoptan en un mismo estadio
de decisión como diferentes abstracciones de un mismo proceso.
Sin embargo, para la Administración Pública ( y en nuestro caso para la

Administración educativa) la delimitación de ambas operaciones tiene
gran importancia: primero, porque la definición de los primeros pertenece
al entorno exterior a la Administración y segundo, porque su identificación
ha sido causa de no pocas dificultades.
Los fines Por fines entendemos aquello que una sociedad consciente —y más fre-
cuentemente inconscientemente— espera de la Educación. Su configura-
ción es fruto del proceso histórico y responden a las peculiaridades de cada
cultura. Aunque de forma genérica puedan recogerse con carácter progra-
mático en los textos constitucionales, su traducción concreta suele ubicar-
se en los programas políticos o de gobierno y, en tal sentido, resulta claro
que su formulación corresponde al plano político.
Los objetivos Los objetivos, por el contrario, son las líneas de acción, las metas operati-
vas, las formas seleccionadas de utilización de los recursos disponibles que
jalonan el camino hacia la consecución de aquellos fines. Si su estableci-

miento puede igualmente ser reivindicado por el plano político, no cabe
duda sin embargo que, en este caso, corresponde un papel importante a la
Administración. Surge así el problema de las relaciones entre política y ad-
ministración.
Política y Sin duda alguna, éste es uno de los problemas más agudos con que se en-
Administración cuentran la mayoría de los países. Parece claro que cualquiera que sea el
sistema que se adopte, es necesario que se establezca una clara interrela-
ción entre política y Administración, de tal modo que los administradores
puedan asesorar a los políticos y, a su vez, éstos se decidan a seleccionar
alternativas válidas. En definitiva, la clave de la cuestión reside en que los
políticos quieran realmente tomar decisiones objetivas y en que estas deci-
siones respondan a un plan preconcebido.
De hecho, no parece posible un mínimo de equilibrio en un país en que

exista una ruptura entre la Administración y la política. Lo cierto es que si
las decisiones del gobierno influyen en el mundo de la administración, no
es menos cierto que ésta influye a su vez en la selección de alternativas a
través de su asesoramiento. Pero en todo caso, esta interrelación no debe
ser impedimento para que los políticos se abstengan de penetrar en el nivel
administrativo, cualquiera que sea el escalón de que se trate. Una cosa es
la interrelación funcional entre ambos niveles y otra muy distinta la ocupa-
ción por los políticos de puestos de administración. A este respecto en el
Simposio de Brasilia se decía:
"Las luchas políticas de los partidos han tenido, por lo general, consecuen-
cias notoriamente negativas sobre los sistemas administrativos de la edu-
cación. Tales consecuencias se han reflejado en la falta de continuidad de
las estructuras, en la imposibilidad de sedimentar la experiencia indispen-
sable para su mejor funcionamiento, en las constantes renovaciones de
personal responsable. Aún cuando por las diferentes circunstancias de
cada país no es posible sugerir ninguna medida concreta para modificar
una situación tan profundamente enraizada en causas políticas y sociales,
la aspiración general en donde ésta se presenta debe ser que los ministerios
o secretarías de educación se conviertan en entidades administrativas de
naturaleza más técnica que política."
Desde una perspectiva distinta también debe señalarse la necesidad de neu-

tralidad política por parte de los administradores. En este sentido éstos de-
ben reflejar el espectro de opiniones del país. A su vez, esta neutralidad no
debe impedir el ejercicio de un deber de lealtad a cada gobierno elegido
constitucionalmente y, por supuesto, al principio de legalidad.
D esgraciadamente estas normas de interrelación entre política y Adminis-

tración apenas se cumplen en muy pocos países. Es normal, más bien, una
cierta invasión de miembros del partido gobernante en la Administración y
una notoria politización de los escalones administrativos. La última razón
de esta situación estriba en que no siempre los políticos desean tomar deci-
siones objetivas. La consecuencia más clara de esta situación es una mala

utilización de los recursos y una ruptura entre política y burocracia.
3.3. La planificación
La función En términos generales, puede decirse que planificación es la actividad que,

planificadora: partiendo del conocimiento de la situación actual y teniendo en cuenta las
naturaleza y previsiones de evolución de las diversas variables que intervienen en un
carácter actual proceso, establece cuál es la orientación, entre las diversas posibles, que
debe inferírsele para una mejor consecución de los objetivos a que está en-
caminado. Su concreción en un plan supone el establecimiento de qué debe
hacerse, cómo, dónde, por quién y con qué.
La planificación, consciente o inconsciente, se aplica y se ha aplicado en

todos los niveles ejecutivos de cualquier organización. Las diferencias son
únicamente de grado y de la consecuente utilización de elementos más o
menos sofisticados para su realización.
La moderna administración ha aumentado considerablemente la conside-

ración prestada a la planificación, en parte por el ambiente de cambio con-
tinuo existente, pero en parte también porque sólo mediante una adecuada
planificación el administrador puede anticipar el impacto de las diversas
fuerzas concurrentes y controlar en cierta medida su influencia, de forma
que la eficacia de la actividad desarrollada por la organización —medida
en grados de aproximación a sus fines reales— se mantenga siempre dentro
de unos límites adecuados.
La administración es así, cada vez más, una actividad de identificación de

objetivos, planificación y coordinación que una actividad estática orienta-
da a la decisión operativa diaria. No parece necesario extenderse más aquí
sobre este tema que es objeto de tratamiento independiente en otro capítu-
lo.
3.4. La organización
Segunda función: la No existe coincidencia en torno al alcance del término. Con el vocablo "or-
organización como ganización" se alude tanto a la totalidad de una institución, como a la plas-
determinación y mación estructural de su actividad o al conjunto de relaciones formales e
ordenación de los informales existentes en su seno.
elementos que
intervienen en el Prescindiendo de posturas extremas y siguiendo el orden secuencial lógico
proceso del proceso administrativo, entendemos que, definidos los objetivos y esta-
blecido el plan de actividades para su consecución, el siguiente paso es la
agrupación de estas actividades en torno a centros de decisión, la delega-
ción de autoridad y asignación de responsabilidades, y el establecimiento
de las relaciones horizontales y verticales que se estimen convenientes y de
los condicionamientos adecuados para fomentar o restringir las relaciones

informales que se puedan establecerse.
Esta determinación y ordenación de todos los elementos que deben interve-

nir en el proceso es lo que consideramos organización.
Constituye el aspecto más visible del proceso administrativo y en cierto

grado es su plasmación física. Esto ha llevado a identificar no pocas veces
administración con organización administrativa y a sustantivar lo que es
adjetivo. No es la organización la que debe desarrollar una actividad, sino
que es la actividad la que requiere una organización y por lo tanto ésta
debe supeditarse a aquélla. La organización debe pues tener un sentido di-
námico, cambiante y flexible. A algunas cuestiones particularmente impor-
tantes de este tema se dedica el apartado siguiente de este capítulo.
3.5. La dirección
La dirección como La función de la dirección consiste en conseguir que los diferentes elemen-
función impulsora tos que intervienen en el proceso administrativo lleven a cabo sus tareas.
del proceso La eficacia de un grupo de personas para conseguir sus metas es directa-
mente proporcional a la eficacia con que un grupo es dirigido. La dirección
es para el proceso administrativo lo que la administración es para un siste-
ma cualquiera, esto es, el elemento latente o impulsor.
La función directiva no es privativa de ningún nivel sino que penetra toda

la estructura administrativa. Allí donde dos o más personas deben realizar
una tarea concreta se requerirá el ejercicio de una función directiva que só-
lo en grado diferirá de la de más alto nivel.
De hecho esta función se ha ejercido siempre que ha existido un esfuerzo

corporativo para alcanzar alguna meta. Pero su naturaleza y forma de rea-
lizarse han variado enormemente. De ahí incluso las modificaciones termi-
nológicas de su denominación: "mando", "jefatura", "dirección", "impul-
sión", "animación". La idea de coacción o imposición ha ido dando paso a
la de integración y cooperación, al mismo tiempo que las rígidas líneas je-
rárquicas son sustituidas por el concepto de equipo. La orientación, la in-
formación, la motivación y el liderazgo están hoy íntimamente ligadas al
proceso de dirección.
Sin embargo, si observamos una jornada de trabajo de un ministro de Edu-

cación o de un director general de un país con una Administración educati-
va tradicional, nos daremos cuenta que dedican gran parte del tiempo a la-
bor de pura gestión (firma de papeles, visitas o actividades parlamenta-
rias). Pero apenas atiende al desarrollo de sistemas de dirección, a la fija-
ción de planes, al establecimiento de objetivos, en definitiva, a la función
directiva. En el mejor de los casos la organización funciona por sí misma,
pero sin una voluntad que la empuje hacia las metas necesarias.
Efectivamente, parece evidente que la Administración educativa tradicio-

nal se ha reducido fundamentalmente a una función gestora. Antes de pro-
ducirse la gran expansión educativa, y antes de que los sistemas educativos
se hubieran convertido en enormes empresas, no era necesario una direc-
ción programada porque se trataba de solucionar asuntos corrientes a tra-
vés de un sistema de pura gestión. Sin embargo, en la situación actual ya
no es posible concebir a la Administración educativa sólo como pura ges-
tión de asuntos corrientes, sino también como una labor de dirección y de
coordinación de un cierto nivel. En este caso, el administrador debe coor-
dinar los esfuerzos de todas las personas responsables en un programa de-
terminado para que éste alcance sus objetivos.
La dirección ¿Pero qué es exactamente la dirección programada y qué métodos utiliza?

programada En realidad se trata de un "conjunto de procesos de dirección interdepen-
dientes y de acción recíprocas que, como elementos del sistema, se combi-
nan en un enfoque o programa conceptualmente unificado con miras a la
dirección" (Bower). Con este sistema se logrará, en primer lugar, una
mayor dedicación del personal a los objetivos y programas. En segundo lu-
gar, la adecuación de los colaboradores se logrará más fácilmente median-
te la identificación con los planes establecidos.
Esta dirección programada se logra a través de una serie de métodos usua-

les en la Administración educativa moderna. Algunos de estos métodos
son los siguientes: por una parte, es necesario la fijación de objetivos y pla-
nes de tal modo que la organización conozca hacia dónde va. En segundo
lugar, es necesario fijar una organización y unos medios adecuados para
lograr los objetivos. En tercer lugar, será imprescindible el establecimiento
de normas que sean el cauce a través del cual se mueva la organización.
En cuarto lugar, es necesario que los planes se articulen en programas ope-
rativos para lograr las metas fijadas por aquéllos. Por último, será necesa-
rio establecer un sistema de información que proporcione datos para que
los diversos departamentos consigan las metas propuestas y para medir el
éxito del plan. La voluntad directiva debe tratar de ensamblar estos méto-
dos en un sistema adaptado a la organización en cada momento.
También en este punto existe una clara diferencia entre la Administración

educativa moderna y la Administración tradicional. Y lo cierto es que sin
una dirección programada resulta difícil que se pueda atender a la expan-
sión de la demanda educativa en condiciones adecuadas de coste, calidad
y tiempo.
3.6. La coordinación
Esta función, incluida en la enumeración de Fayol, no es sin embargo co-

múnmente aceptada como función independiente. Para muchos su impor-
tancia es tal que trasciende a todas las demás y se identifica con todas y
cada una de ellas.
La función de La coordinación puede definirse como la sincronización de todas y cada

coordinación como una de las actividades que deben realizarse dentro de un proceso adminis-
premisa que preside trativo de forma que se integran como un todo armónico. Así entendida,
todo el proceso parece desde luego más una premisa que debe presidir todo el proceso que
un elemento diferenciable dentro del mismo.
Está presente en la planificación, pues ésta puede considerarse como una

coordinación de los elementos con vistas a que su ordenada concurrencia
permita la obtención de los objetivos deseados. Está presente en la organi-
zación, pues la dispersión que pueden producir la departamentación o la
delegación de autoridad debe inmediatamente contrarrestarse por el esta-
blecimiento de una red de relaciones de sentido contrario que asegure el
mantenimiento de su entidad como unidad, esto es, la coordinación de to-
das las actividades. Está presente en la dirección, pues mediante ella se
pretende coordinar las diferentes aptitudes de forma que se integren como
contribución al esfuerzo común. Y lo está, por último, en el control, si,
como parece, debe conceptuarse a éste como el elemento de "feed-back",
de realimentación.
3.7. El control
El control como Es ésta quizá la función a la que más ha afectado el desarrollo de las mo-
elemento de dernas teorías de la administración. La planificación ha ganado atención y
realimentación tecnicismo, la organización ha perdido sustantividad, la dirección ha varia-
del proceso do sus puntos de apoyo, pero todas ellas conservan su sentido.
El control por el contrario ha visto modificarse profundamente su natura-

leza. Ha dejado de ser función derivada de la responsabilidad de la admi-
nistración en el cumplimiento de las misiones encomendadas y de estar
orientada a la vigilancia, examen y sanción de comportamientos desacerta-
dos.
Continúa siendo medida de rendimiento. Investiga los desajustes entre el

esquema teórico plasmado en el momento planificador y la situación real
alcanzada a nivel de ejecución. Pero no se orienta a la búsqueda de respon-
sabilidades sino a la introducción de elementos correctores. De elemento
final de un proceso administrativo estático y secuencial, pasa a elemento
inicial e impulsor en un proceso administrativo dinámico y cíclico. Se con-
vierte en pieza clave de retroacción y presupone la incorporación a la teo-
ría administrativa de los principios de la cibernética.
Así concebido, en el concepto de control se encuentra implícita la utiliza-

ción de "ciertas medidas" o "standars" que permiten comparar las salidas
o resultados del sistema con el producto deseado, previamente establecido,
y poner en marcha los mecanismos de ajuste de entradas al sistema o de
otros factores a fin de restaurar el sistema para que produzca de acuerdo
con los planes establecidos.
El nuevo valor otorgado al control ha motivado el que, juntamente con la

planificación, sean las dos funciones del proceso administrativo más bene-
ficiadas por la investigación y aplicación de técnicas sofisticadas.
3.8. Otras funciones
El desarrollo de Además de las funciones citadas, se han distinguido en ocasiones algunas

personal y la otras, que, aún estando englobadas en ellas, han merecido su individualiza-
asignación de ción. Entre las más corrientemente citadas están el desarrollo de personal y
recursos la asignación de recursos.
La primera de ellas hace referencia al proceso de selección, adiestramiento,

promoción y retiro del elemento personal de la administración. Su impor-
tancia es indudable toda vez que la actividad de administrar se realiza a
través de personas. Y, si pensamos que un proceso de cambio como el que
experimenta la administración educativa supone la necesaria utilización de
nuevas aptitudes y la reconversión de las preexistentes, se advertirá rápida-
mente la transcendencia que adquiere.
Con la asignación de recursos se hace alusión, por último, a la doble tarea

de reunir los recursos necesarios para el funcionamiento del sistema y la
asignación de los que deban adscribirse a la consecución de cada objetivo.
Ambas funciones, reciben tratamiento individualizado en otros capítulos
de esta obra.
COMO ORGANIZACIÓN
Importancia real Probablemente una de las mayores controversias de los últimos años en el
de los problemas campo de la Administración educativa se ha centrado en los problemas de
relacionados con estructura. Los problemas de la centralización o de la descentralización y
la estructura de las diversas modalidades de organización han sido objeto de múltiples
estudios que en modo alguno han resultado definitivos. En este mismo sen-
tido ha existido un desmedido apasionamiento hacia tipos diferentes de or-
ganización.
Sin embargo, al menos en su aspecto formal, los organigramas son cuestio-

nes relativamente secundarias. El paso decisivo para formalizar una orga-
nización es dotarla de los medios necesarios; una vez conseguido esto, el
propio conocimiento de la organización exigirá las necesarias adaptacio-
nes. De lo contrario será inevitable la crisis. Por otra parte, es éste un as-
pecto en el que las razones de tipo histórico y el contexto en el que aparez-
ca inscrita la Administración educativa influyen poderosamente. Así, en
un documento preparado por la UNESCO con ocasión de la celebración
en París, en 1968, de la Conferencia Internacional sobre Planeamiento de
la Educación, se dice: "Aunque siempre es posible mejorar los circuitos de
información y de transmisión de directivas, la experiencia enseña, sin em-

bargo, que es sumamente difícil y que la modificación del "organigrama"
de un Ministerio es un ejercicio muy decepcionante". Para el área latino-
americana, en la documentación preparada para el Simposio de Brasilia, se
dice igualmente: "Se da también el caso de reformas administrativas que
son tan solo cambios de nombre o variaciones en detalles sin importan-
cia". En resumen, resulta muy difícil modificar la estructura real de los ór-
ganos de decisión y la correspondiente distribución de competencias, que
sobreviven incluso por debajo de aparentes reformas estructurales formales.
En todo caso, la experiencia demuestra que los cambios en este sentido son
producto de un lento proceso que acompaña o se produce como conse-
cuencias de reformas sustanciales de otra índole. Esto es, resulta con más
frecuencia consecuencia de un cambio real en la Organización entendida
como ente que una causa de este cambio.
Tres cuestiones: Hay, sin embargo, algunas cuestiones en relación con este temaque convie-
descentralización, ne considerar. Tales son: la descentralización, la departamentación y el
departamentación problema de la delegación.
y delegación
4.1. Distribución territorial de competencias
El tema de la centralización o descentralización ha polarizado la atención

de amplios sectores interesados, desde diferentes perspectivas, por el tema
de la reforma administrativa.
Distinción entre Por lo que se refiere al ámbito educativo, la distinción entre el modelo cen-
los modelos tralizado y el descentralizado radica fundamentalmente en el grado de con-
centralizado centración del poder decisorio que va acompañado normalmente de gra-
y descentralizado dos inversos de participación. En el primero el poder decisorio está con-
centrado en un superministerio situado al frente de una estructura de tipo
piramidal donde los restantes niveles son simples ejecutores. En el segundo
está disgregado entre los estados, comunidades locales, o centros, dotados
de gran autonomía, que sólo aceptan de los organismos centrales ciertas
formas de coordinación en forma de distribución de recursos, recomenda-
ciones, entretenimiento de servicios comunes, etcétera.
En la América Latina la tendencia general y la tradición histórica es la

centralización. En los casos concretos de los gobiernos federales, es cierto
que estos comparten la responsabilidad educativa con los estados, provin-
cias, municipios y entidades autónomas, pero aún así la inclinación hacia
la dirección central es un denominador común. Esta propensión, dejando
aparte las tradiciones centralizadoras de carácter político-administrativo,
suele tener una razón económica. Es el poder central el que cuenta con
mayores recursos financieros y se da el caso, en algunos países de la re-
gión, de que son los propios gobernadores de los estados quienes solicitan
de los ministerios federales o nacionales que aumenten su participación en
la educación pública. Sin embargo, en países de área geográfica extensa es
evidente que la tendencia hacia la centralización en los gobiernos federales
o nacionales dificulta la administración al hacer más difícil e ineficaz el tra-

bajo de la inspección de la enseñanza, aparte de aumentar los problemas
de coordinación de las actividades.
Cabe, sin embargo, señalar que niguno de los dos modelos se da ahora en
toda su pureza. En los países de régimen centralizado se introducen de for-
ma progresiva medidas tendentes a una desconcentración. En los países
tradicionalmente descentralizados la perspectiva es inversa, esto es, se in-
tentan introducir elementos correctores de la dispersión.
Ventajas y En sus configuraciones extremas ambos tipos demuestran igual falta de

desventajas de operatividad frente a la situación crítica que se acusa en el panorama edu-
ambos modelos cativo. El primero porque el gigantismo a que se ven abocados los servi-
cios centrales demuestra que una empresa tan vasta como ha llegado a ser
la educativa difícilmente puede mantener un funcionamiento correcto con
una estructura rígidamente jerarquizada. Efectivamente, este modelo pre-
supone básicamente que las finalidades y objetivos son percibidos con cla-
ridad y asimilados por todos los escalones jerárquicos en sentido descen-
dente, dando lugar a una aplicación uniforme y simultánea de acciones,
que, establecidas en la cúspide, son válidas para todas las realidades loca-
les. Inversamente, la "información" debe ascender por los mismos canales
jerárquicos sin sufrir retrasos, retenciones o distorsiones. Esto, quizá posi-
ble en una organización de pequeño tamaño, fuertemente integrada y moti-
vada, y con un campo de acción restringido, es evidentemente inviable en
una organización como la educativa actual, con objetivos y finalidades
poco claras y evolutivas, enormes dimensiones, escasa integración y ac-
tuando sobre realidades, tanto físicas como intelectuales, afectadas por
una rápida y discorde mutación. Aun suponiendo que su funcionamiento
estructural fuera correcto, implicaría tal lentitud que lo haría inoperante.
En el polo opuesto, los sistemas descentralizados se muestran bajo una óp-

tica optimista cuando se trata de hacer frente a pequeños cambios o intro-
ducir innovaciones a escala reducida. Pero provocan la aparición de gra-
ves dificultades cuando se trata de operar a gran escala. Piénsese única-
mente en la dificultad existente para racionalizar y coordinar las ingentes
cantidades de recursos que requieren los sistemas educativos actuales, o
para llevar a cabo una acción planificadora a largo plazo, o para aplicar
una política de promoción en favor de zonas o grupos de población desfa-
vorecidos.
Razones que A este respecto puede señalarse que uno de los problemas más graves que
aconsejan la se detectan en la organización de la Administración Educativa de algunos
descentralización países radica en la inexistencia de órganos intermedios de carácter territo-
rial que sirvan de escalón de transmisión entre los miles de centros docen-
tes existentes y la Administración Central del sistema. Entre los problemas
que una tal situación provoca pueden citarse:
1.° Los directores de centros de los distintos niveles educativos se ven ago-
biados por la resolución de problemas de orden puramente logístico y
administrativo y han de acudir directamente a los servicios centrales

para tratar de resolverlos.
2.° Los servicios de Inspección no pueden dedicar el tiempo necesario a su

función específica de inspección técnica del sistema educativo, al tener
que atender las demandas de orden puramente administrativo que les
dirigen los centros radicados en el territorio de su competencia.
3.° Los servicios centrales se ven desbordados por la resolución de los mi-
les de problemas que les plantean directamente los centros escolares o
indirectamente los inspectores, lo que causa que, en ocasiones, ca-
rezcan del tiempo y la tranquilidad necesarios para abordar, en su con-
junto, la problemática que plantea el crecimiento del sistema educativo
o las necesarias mejoras cualitativas del mismo.
Procedimientos La distribución territorial de competencias se opera normalmente por dos

de distribución procedimientos, descentralización y desconcentración. En el primero, el de
territorial la descentralización, las competencias del poder central son encomenda-
de competencias das, haciendo dejación de las mismas, salvo los poderes generales de tutela
del Estado, a entes con personalidad jurídica distinta de la del Estado,
como los ayuntamientos o las universidades, lo que implica normalmente
una decisión del mayor rango político que ha de tener reflejo en la Consti-
tución o en una norma legal del máximo rango.
En el segundo, el de la desconcentración, las competencias del Poder Cen-

tral son encomendadas a órganos territoriales que son una pura emana-
ción del poder central y que no tienen más peculiaridades que el asumir la
resolución de determinados asuntos por razón del territorio en que los mis-
mos se producen. Cuando la organización territorial resuelve los asuntos
por sí sola, se habla de desconcentración. Cuando la organización territo-
rial se limita a servir de intermediario, se habla de delegación toda vez que
actúa en el mero ejercicio de facultades que le han sido delegadas por los
servicios centrales.
Por ello, para poder desconcentrar es condición previa la existencia de de-

legaciones territoriales toda vez que si las mismas no existen, difícilmente
se podrá operar el segundo paso posterior a la delegación que es la descon-
centración.
Por lo indicado anteriormente, cualquier proceso desconcentrador debe ser

necesariamente precedido por la creación de órganos territoriales que ac-
túen como delegados del poder central en el marco de competencias que se
les asignen y en el cuadro geográfico que se les delimite.
4.2. La departamentación
Concepto de Por departamentación se entiende la división de una organización en áreas,

departamentación ramas o cualquier otro tipo de unidad para la distribución entre ellas de las
actividades concretas y específicas en que puede descomponerse la activi-

dad total de la misma. La necesidad de la departamentación viene impues-
ta por el tamaño de la organización, cuando tal tamaño impide que la tota-
lidad de las tareas sean abordadas de forma unitaria y conjunta por un
mismo y único elemento.
El principio de departamentación, que en la Teoría general de la Adminis-
tración se apoya en la limitación del número de subordinados que pueden
depender directamente de un ejecutivo, es común a todo tipo de organiza-
ciones. Sin embargo, los criterios de departamentación son diversos, aco-
modándose mejor unos u otros según los distintos tipos de organizaciones
existentes. Entre los criterios más usuales suelen citarse los siguientes: de-
partamentación por simples números, departamentación funcional, depar-
tamentación por territorio, departamentación por producto, departamenta-
ción por clientelas, departamentación por proceso de fabricación o equi-
po...
La administración educativa se ha dividido tradicionalmente según los dis-
tintos grandes sectores de la enseñanza (primaria, secundaria, superior,
etc.) siguiendo en ello los criterios de la departamentación por clientelas.
Ante todo hay que decir que esta división encaja mal con los nuevos tipos
de enseñanza y acentúa, en forma peligrosa, la separación existente entre
los sectores educativos. Hoy generalmente se recomiendan dos tipos de de-
partamentos: los funcionales y los de ejecución; entre los primeros figuran,
por ejemplo, los de planificación y programas, y entre los segundos los de
personal y presupuestos. Esto es, en el momento actual de desarrollo de los
sistemas educativos, parece aconsejable la adopción de criterios funciona-
les de departamentación, distinguiendo entre departamento encargados de
los objetivos y departamentos encargados de los medios, con independen-
cia de los niveles educativos afectados.
Departamentación Con el nombre de subdivisión de actividades por clientela o departamenta-
por clientelas ción por clientelas se denomina habitualmente a un determinado modo de
estructurar las actividades de una organización según los diferentes tipos
de clientes y servicios requeridos por ellos. La utilización de este método
por la administración educativa responde a una visión compartimentaliza-
da de la enseñanza según la cual cada nivel de enseñanza tiene unos fines y
objetivos diferentes y se dirige a un tipo de público distinto. Esta visión de
la educación (enseñanza primaria dirigida a toda la población y orientada
a proporcionarla un nivel cultural tipo general, enseñanza media destinada
a grupos minoritarios cuyo fin es proporcionar una base cultural más am-
plia requerida por la enseñanza universitaria, enseñanza superior o univer-
sitaria minoritaria y destinada a formar las élites dirigentes, y enseñanza
técnica y profesional, cuyo fin es proporcionar mano de obra especializa-
da) es propia de las concepciones estatales tradicionales de los sistemas
educativos, y a ello responde la utilización generalizada de este tipo de or-
ganización hasta la primera mitad del siglo XX. Posteriormente, la imposi-
ción paulatina de una concepción unitaria del sistema educativo y su pro-
funda transformación por varias y concidas causas ha hecho que sea
abandonada progresivamente.
Generalmente suelen señalarse como ventajas de este tipo de departamen-

tación una mejor atención a las necesidades específicas de cada clase de
clientes; entre las desventajas se citan las dificultades de coordinación y los
inconvenientes para utilizar a plena capacidad o readaptar la mano de
obra, instalaciones o materiales especializados en función de tal división de
intereses. Es totalmente inadecuada cuando no existe una clara diferencia-
ción de clientes.
Departamentación Con la subdivisión por funciones o "departamentación funcional" las acti-

funcional vidades de una organización o empresa se agrupan según los cometidos
fundamentales que deben realizarse para la consecución de sus objetivos,
concebidos como un todo unitario. Como ventajas de este método suelen
citarse: ser un método lógico y probado en el tiempo, garantizar que las
actividades básicas están encomendadas a los más altos ejecutivos y, por
último, permitir una mayor eficiencia en la utilización de la mano de obra.
4.3. La delegación
El tema de la delegación está íntimamente ligado con los dos anteriores,

pues se refiere a la distribución de la autoridad y de las responsabilidades
tanto en el plano territorial como entre los distintos departamentos. En al-
gunos países, el Ministro o autoridad superior equivalente "ve todo y firma
todo", esto es, se distribuyen tareas pero no poder decisorio. Este sistema
se inspira en una noción exagerada del control y sólo es concebible en pe-
queñas organizaciones. Evidentemente este no es el caso de la Administra-
ción educativa actual. En la presente situación es obvia la necesidad de que
se delegue autoridad a toda la jerarquía y a todos los planos, con lo que
además se favorecerán las iniciativas y se agilizará el funcionamiento del
aparato administrativo. Evidentemente tal proceso de delegación lleva im-
plítica la necesidad de instrumentar medidas adecuadas de coordinación y
control. Sin embargo, debe evitarse cuidadosamente que tales medidas co-
rrectoras lleven a una situación de entorpecimiento peor que la que motivó
la delegación, resultado muy frecuente que anula a ciertas pretendidamente
ambiciosas medidas de delegación.
4.4. La teoría del desarrollo de las organizaciones
L. E. Greiner y la Se ha aludido anteriormente al elevado tono polémico que ha rodeado el

teoría del tema de la organización (entendida como estructura) y, también, al criterio
desarrollo de que tal estructura es más fruto de la situación real de la organización
de las (entendida aquí como ente) que causa de su evolución.
organizaciones
A este respecto, parece útil citar un artículo de Larry E. Greiner, sobre la
evolución de las organizaciones, que constituye uno de los análisis más in-
teresantes de los últimos tiempos en esta materia. El autor sostiene que
toda organización, como el ser humano, vive en un continuo devenir. Ana-
liza los estadios evolutivos de una institución y las crisis que ha de superar
en cada uno de ellos. Según él, toda organización en período de desarrollo

atraviesa cinco fases, cada una de las cuales contiene un período de creci-
miento relativamente tranquilo que desemboca en una crisis de dirección.
La primera fase, según Greiner, se caracteriza por la creatividad. Lo im-

portante en esta etapa es crear un producto y un mercado. Las actividades
directivas apenas existen y la estructura de la organización es puramente
informal.
Pero a medida que va creciendo la organización se necesitan más emplea-

dos y, por tanto, una organización formalizada.
Para resolver los complicados problemas que se presentan es necesario

sustituir al empresario individualista por un director profesional. Estamos
en la segunda fase de las organizaciones que se caracteriza por una organi-
zación formal y centralizada, por un predominio del directivo y por unos
sistemas sofisticados de control.
Sin embargo, el propio crecimiento de la organización lleva precisamente a

una dificultad en el control y en las comunicaciones, por lo que se hace
preciso una delegación. Es la etapa de la estructura descentralizada carac-
terizada por una organización geográfica y por un sistema de delegación.
En este caso se produce un estímulo en los niveles delegados y como con-
secuencia una expansión del mercado.
Progresivamente los ejecutivos se dan cuenta que van perdiendo el control

sobre un campo de operaciones muy diversificado. Los directores regiona-
les autónomos prefieren desempeñar sus funciones prescindiendo de planes
combinados, del dinero o la tecnología y de la autoridad, que les une al res-
to de la organización. Surgen las "capillitas". Como reacción los directivos
pretenden inútilmente volver al sistema centralizado.
Como alternativa suge la fase cuarta, caracterizada por la coordinación.

En esta fase se utilizan sistemas formales para lograr una mayor coordina-
ción, se establecen métodos de planificación, se inician programas de con-
trol y se centralizan los sistemas de información.
Pero gradualmente se crea una falta de confianza entre la Dirección Gene-

ral y los centros periféricos. Surge la crítica a la burocracia por el exceso
de control y de papeleo.
La última fase concede una gran importancia a la colaboración interperso-

nal en un intento de superar la crisis de la burocracia. En este caso se trata
de dar una mayor participación en la dirección, un mayor trabajo en equi-
po, una preponderancia de los grupos de trabajo y una mayor atención a
los problemas y a la innovación.
Con todas las reservas que pueda ofrecer esta tipología, pensada para las
organizaciones privadas, no cabe duda que no resulta difícil su aplicación
a las administraciones públicas y en concreto a la Administración educati-

va.
De algún modo da una respuesta a las múltiples discusiones en torno a las

estructuras ideales de una organización. De acuerdo con este estudio, las
organizaciones deben tener en cada momento la estructura que les corres-
ponde y es inútil e incluso peligroso tratar de adelantar estructuras que se
corresponden con su evolución.
I ANEXO: LAS TÉCNICAS DE LA ADMINISTRACIÓN
LAS TÉCNICAS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
La utilización de técnicas de gestión en las grandes empresas privadas ha tenido un gran éxito en to-
dos los países. ¿Es posible extender estas técnicas al campo de la Administración Educativa? En
principio parece que, si tales técnicas se entienden como medios para mejorar la toma de decisiones,
deberían poder aplicarse. Sin embargo es necesario reconocer que la experiencia adquirida hasta
ahora en su aplicación al campo de la educación es muy limitada.
De todos modos, es obvio que no es probable un crecimiento indefinido de los recursos dedicados a
la educación, ya muy cuantiosos en casi todos los países. Por ello se impone una mejor gestión de
los recursos y, en este sentido, las nuevas técnicas de gestión puede constituir un poderoso instru-
mento para mejorar la toma de decisiones. Las técnicas de información, la investigación operativa,
el análisis de sistemas o las técnicas de organización son hoy en día instrumentos indispensables
para cualquier administrador de la educación.
EL ANÁLISIS DE SISTEMAS
La inexistencia de un concepto legal de la tarea del administrador da lugar a que muchos adminis-
tradores se preocupen demasiado de cosas poco importantes y no presten atención a otras funda-
mentales. Mientras un administrador de la educación se siente orgulloso de un moderno equipo in-
formático, es posible que el rendimiento del profesorado sea tan bajo que le resulta poco útil la me-
canización. Del mismo modo, mientras se está ejecutando un plan de construcciones escolares a
base de escuelas unitarias, cabe la posibilidad de que se están produciendo migraciones que dejarán
vacías las escuelas.
"El problema del administrador, señala un autor, consiste en que es un individuo operando en un
sistema abierto mediante el cual está tratando de hacer que se produzcan ciertos resultados. Por lo
que sé yo, ningún científico ha creado una teoría satisfactoria sobre este problema y que sirva para
enfrentarlo. La mayor parte de las teorías que conozco le dicen cómo escapar del problema, en vez
de cómo resolverlo".
El enfoque de sistemas trata de dar una respuesta a este tema. El concepto básico de un sistema lo
define como un conjunto de partes relacionadas entre sí. De igual modo que una molécula se puede
concebir como un sistema de átomos, una persona como un sistema de órganos y un grupo como
un sistema de individuos. Implicito en estos conceptos se halla un cierto grado de totalidad que hace
que el todo sea algo diferente y más que las unidades individuales consideradas separadamente.
¿En qué consiste realmente el trabajo de un gerente desde la perspectiva del análisis de sistemas? Se
divide en cuatro tareas básicas:
1. Definir la organización como un sistema.
2. Establecer los objetivos del sistema, lo que puede dividirse más precisamente en:
— identificación de sistemas más amplios.
— establecimiento de criterios para juzgar la actuación.
3. Creación de subsistemas formales.
4. Integración del sistema.
En este sentido, uno de los usos más sencillos que se pueden dar al enfoque de sistemas es emplearlo
como marco de trabajo para definir los componentes más destacados de los sistemas escolares. El
cuadro adjunto, tomado de PH. Coombs, revela las posibilidades de examinar las relaciones entre
los componentes de un sistema, como por ejemplo, entre objetivos y prioridades y el contenido.
También se pueden verificar otras relaciones básicas entre los elementos variables de los sistemas,
tales como estudiantes, maestros, finanzas, rendimientos del sistema personal, dirigentes sociales y
ciudadanos.
PRINCIPALES COMPONENTES DEL "SISTEMA EDUCATIVO"

PROCESO EDUCATIVO
1. Objetivos y prioridades:
para orientar las actividades del sistema.
2. Administración:
para armonizar, dirigir y evaluar el sistema.
3. Estructura:
para determinar el movimiento de un nivel a otro, dentro del sistema, por los alumnos.
4. Horario:
para asignar unidad de tiempo para cada objetivo.
5. Contenido:
los conocimientos que se han de impartir.
6. Materiales de enseñanza:
libros, pizarrones, mapas, películas, laboratorios, etc.
7. Maestros:
para enseñar y coordinar los procesos del aprendizaje.
8. Instalaciones:
para albergar el proceso.
9. Tecnología:
todas las técnicas que se requieren para que el sistema funcione.
10. Comprobaciones:
reglas de admisión, calificaciones, exámenes y pruebas, normas.
11. Costos:
indicadores de la eficiencia de los recursos.
12. Investigación:
para mejorar el rendimiento del sistema.
Uno de los primeros pasos a dar para definir el problema será describir en forma muy precisa los
objetivos y prioridades del sistema.
Una vez terminada esta tarea, el próximo paso será decidir qué instrumentos de medición podrían
servir para determinar si se logra uno o todos los objetivos. Después de que se hayan adoptado di-
chos instrumentos será posible distinguir las variables que pueden controlarse por el sistema de las
variables que no pueden serlo, a las cuales se les da el nombre de restricciones. Un presupuesto fija-
do por la ley seria un ejemplo de restricción, mientras que los materiales didácticos son ejemplos de
variables susceptibles de ser controlados. Estas variables permiten el análisis de programas o sea
determinar las funciones que se podrían desarrollar para que contribuyan a lograr los objetivos del
sistema. En el cuadro siguiente se detalla un ejemplo de síntesis de sistemas que permite tomar deci-
siones sobre las actuaciones más apropiadas y sobre las alternativas que conducen a la mejor solu-
ción. De hecho en pocos sistemas de educación se ha desarrollado análisis y síntesis de sistemas.
Elementos para determinar problemas de educación urbana
Objetivo Mejorar la educación sobre todo

de clases bajas
Medios para medir Proporción de alumnos que terminan
la efectividad la escuela secundaria
Restricciones y variables Requisitos estatales, para cursos
no controlables de estudios (material, sueldos...)
Variables controladas Cambios tecnológicos, tamaño de las
escuelas, programas con los padres...
Subfunciones Prever necesidades futuras, controlar
maestros
Proyecciones de matrículas
Previsiones
Presiones políticas
Maestros y auxiliares
Alternativas Medios Mejora de maestros en servicio
Redistribución de alumnos por maestro
Enseñanza individualizada
Enseñanza
Enseñanza por ordenador
LA GERENCIA DE PROGRAMAS
Las técnicas de la gerencia de programas fueron desarrolladas en las industrias relacionadas con el
espacio y con la defensa en EE.UU. en los años 60. Se las conoce con los nombres de gerencia de
programas, de proyectos o de grupo de trabajo. Se trata de un método para acumular y coordinar
recursos y responsabilidades dentro de una organización ya existente para completar un programa
definido cuidadosamente y llevar a cabo sus objetivos concretos. Normalmente representa un méto-
do de organización dentro de una organización funcional más amplia. Su característica más acusa-
da es que su organización no sigue la estructura funcional normal de la organización madre. Las
actividades comprendidas en un programa normalmente atraviesan todos los segmentos de la orga-
nización madre existente. Por tanto se trata de una organización temporal con autoridad y respon-
sabilidad excepcionales dentro de la organización existente.
Las características esenciales de la gerencia de programas son las siguientes:
1. Es una organización dentro de la organización para llevar a cabo objetivos de un programa o

proyecto específico. Por tanto contribuye a los objetivos de la organización pero no es un méto-
do para poner en práctica estos objetivos. Tampoco se refiere a la ejecución de funciones rutina-
rias de una organización con mayor eficacia.
2. Se refiere normalmente a programas nuevos en una organización. Por tanto es un modo organi-
zado de efectuar cambio o producir un resultado o producto que no exista antes de comenzar el
programa.
3. Se trata de una organización temporal que desaparece al concluir el proyecto.
¿Cuándo debe establecerse una gerencia de proyectos? Existen cuatro criterios para precisarlo.
a) Ámbito. Se trata de un proyecto que se puede definir en términos de resultados específicos y que
es mayor que los proyectos llevados a cabo anteriormente por la organización.
b) Novedad. Se refiere a falta de familiaridad o de precedentes que normalmente conduce a desave-

nencias o inseguridad sobre cómo se debería llevar a cabo el proyecto.
c) Complejidad. Se concreta esta característica en el grado de interdependencia entre las tareas, so-
bre todo, las dependencias de coste y tiempo de finalización.
d) Riesgos. Se refiere al riesgo que se correría si los proyectos no se realizaran a tiempo.
LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN
La utilización de los ordenadores para el tratamiento de la información se ha ampliado extraordina-

riamente en los últimos años. Ciertamente, la toma de decisiones exige información suficiente. Sin
embargo, es necesario prevenirse de antemano contra el abuso de la información y de la utilización
indiscriminada y precipitada de los ordenadores.
La puesta a punto de sistemas de información, señala R. L. Ackoff, suele basarse en tres hipótesis
erróneas:
— Se supone que los administradores carecen de información suficiente, cuando la realidad es que
están sobrecargados de datos inútiles que dificultan la toma de decisiones. Añadir datos nuevos a
86 E LEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
un flujo ya importante, lejos de ser una ayuda, perturbará a'aquellos que quieren sacar partido de
las informaciones actuales. En definitiva se trata de disponer de las informaciones necesarias fil-
trando las que sean inútiles.
— Se parte de la base de que si el administrador recibe información suficiente en el momento preci-

so, el proceso de decisión será mejorado. En realidad en muchos casos no es suficiente disponer
de datos, es necesario conocer además las técnicas directivas.
— Por último, se cree también de modo equivocado que con el aumento de las comunicaciones au-
mentará el rendimiento de la organización. En realidad lo que sucede es que para poner a punto
un sistema de información, es imprescindible conocer el sistema de decisión al que debe servir. Se
deben identificar previamente los tipos de decisiones y su interdependencia. Luego éstos deben
ser analizados para determinar el tipo de información que requiere.
A partir de este momento ya se puede determinar quién debe suministrar la información y cómo
debe ser tratada.
Una vez puestas de relieve las condiciones de un sistema de información, veamos la aplicación de
los sistemas de información a la educación.
Como aplicaciones genéricas cabe destacar el pago de sueldos de los profesores, el inventario de
centros y el seguimiento de las construcciones escolares. El administrador de la educación necesita
conocer con un cierto detalle la situación de los centros docentes en diversos aspectos: edificio, ins-
talaciones, equipo, mobiliario, alumnado, profesorado, etc. Con estas informaciones podrá decidir
sobre la necesidad de sustitución o reparación del edificio, del mobiliario y equipo, sobre la conve-
niencia de mejorar dotaciones de las que carecen o simplemente para determinar las necesidades del
profesorado. Este tipo de información es bastante costosa y difícil porque normalmente debe ser re-
cogida por un equipo externo al centro con el fin de que sea homogénea y fiable.
En cuanto al seguimiento de las construcciones, es otra de las aplicaciones, al menos cuando se tra-
te de un volumen importante de edificios a construir o reparar. En este caso el programa debe preci-
sar previamente los puntos críticos del proceso con el fin de que el administrador pueda impulsar la
gestión de las obras y conseguir el objetivo en el tiempo previsto.
Con independencia de estas aplicaciones genéricas, los planificadores y administradores de la edu-

cación necesitan otro tipo de informaciones como las siguientes: ¿Cuántos profesores alcanzarán la
edad de jubilación el próximo año? ¿Cuántos profesores especialistas de inglés o de Química hay?
¿Hay desajustes interregionales entre los profesores de una determinada especialidad?
Para responder a todas estas cuestiones, es necesario disponer de un fichero automatizado de todos
los profesores, entre otros, con los siguientes datos: nombre, sexo, edad, antigüedad, puesto de tra-
bajo, especialidad... y su posible deseo de cambio de puesto.
A nivel de centro docente, existen otros tipos de aplicaciones: fijación del calendario escolar, recogi-
da de las calificaciones del alumnado, etc.
LA INVESTIGACIÓN OPERATIVA Y LOS MODELOS
La investigación operativa es definida por Charles Hitch como el arte de la suboptimización, que
permite resolver problemas de nivel inferior, pero cuyas dificultades aumentan y nuestra competen-
cia disminuye cada vez más a medida que tratamos de superar los diferentes niveles de la toma de
decisión.
Esta técnica que se refleja en una serie de instrumentos matemáticos, como son la programación li-
neal, el cálculo de probabilidades o la teoría de juegos, sólo es aplicable a cierto tipo de problemas.
La finalidad de los modelos de simulación es ver como la modificación de un elemento o de varios
elementos de un sistema puede repercutir sobre el conjunto de elementos de este sistema. En defini-
tiva se trata de simular el funcionamiento de un sistema cuando no es posible hacerlo en la realidad.
En principio, los modelos deben tener dos características: fidelidad y simplicidad. Es necesario, por
una parte que el modelo sea una fiel representación de la realidad y, por otra parte, que sea com-
prensible. Desgraciadamente estas dos características no son siempre compatibles.
Los modelos han sido utilizados fundamentalmente en la planificación de la educación. Su papel
esencial consiste en estimar todos los efectos y todas las repercusiones sobre el conjunto de sistema
de las diversas alternativas.
Sin embargo es necesario subrayar que los modelos en modo alguno sustituyen el juicio de los ex-
pertos. Más bien intentan proporcionar un método sistemático, canalizando los objetivos y las alter-
nativas y comparándolos mediante la aplicación de un marco apropiado.
LA TÉCNICA PERT (PROGRAM EVALUATION AND REVIEW TECHNIQUE)
Esta técnica fue desarrollada por la Armada de USA en 1957 para controlar los tiempos de ejecu-
ción de las diversas actividades de los proyectos espaciales, por la necesidad de terminar cada una
de ellas dentro de los intervalos de tiempo disponibles.
Paralelamente fue desarrollado el CPM o "Método del Camino Crítico" (Critical Path Method),
con la finalidad de controlar y optimizar los costos de operaciones mediante la planificación ade-
cuada de las actividades componentes del proyecto.
Ambos métodos, muy similares actualmente, fueron introducidos en Europa hacia 1961. Sustan-
cialmente sirven para el control de tiempos de ejecución y los costos de operaciones con el fin de
que el proyecto total sea ejecutado en el menor tiempo y al menor coste posible.
¿Cuándo debe utilizarse el PERT? Puede ser aplicado en cualquier proyecto que requiera un plan-
teamiento lógico. La decisión sobre el uso del PERT debería hacerse sobre la base de varios crite-
rios.
a) Si existe un fin específico cuya realización puede ser determinado. Actividades repetidas como
los procedimientos de matrícula estudiantil no son la clase de proyectos en los que esta técnica
es la más útil. En cambio, un proyecto para diseñar un nuevo procedimiento de matrícula sería
más adecuado.
b) Si existe necesidad de alcanzar un objetivo final en una fecha fija también es recomendable el
PERT.
c) Grado de complejidad del proyecto. Aun cuando no hay normas objetivas establecidas, pueden
considerarse complejos los proyectos que comprenden una o dos personas durante dos meses y
con una red de 20 a 25 actividades.
d) I ncertidumbre sobre la definición de algunos o de todos los elementos del programa.

1. El análisis del proyecto
a) Definición del objetivo

Antes de comenzar el proyecto hemos de tener claramente definido el objetivo y designado el res-
ponsable. Normalmente los contratiempos sobrevienen por un objetivo mal preciado o por una res-
ponsabilidad demasiado difusa.
b) Análisis por grupos de tareas

Fijado el objetivo y designado el jefe del proyecto, el trabajo de planificación debe emprenderse in-
mediatamente. La primera etapa del estudio de ordenación la constituye el análisis del proyecto.
Este debe ser descompuesto en sus grandes líneas y éstas serán a su vez descompuestas y así sucesi-
vamente hasta que se llegue al grado de detalle deseado.
c) El grado de detalle del análisis

Un criterio básico en el grado de detalle del análisis es la frecuencia de los controles. La duración
media de las tareas no debe ser muy inferior a esta frecuencia. Si esta regla no es respetada, una ta-
rea puede tener un retraso importante respecto a su duración, sin que ello se tenga en cuenta. Si esta
tarea es crítica, la fecha final del proyecto se encontrará comprometida.
d) Encadenamiento de tareas
Una vez establecida la lista de tareas, es necesario precisar el orden de sucesión. Para ello, el res-
ponsable del PERT debe preguntar a cada responsable de tareas bajo qué condiciones pueden co-
menzar a trabajar y qué tareas suceden a la suya. La confrontación de las respuestas permite verifi-
car su coherencia y la disponibilidad de los medios necesarios para su ejecución. A partir de este
momento procede el dibujo del grafo.
e) La enumeración de las etapas

Es conveniente numerar las etapas, dando a las que estén próximas del fin números superiores a las
de las etapas próximas al principio.
2. Introducción de los tiempos

Una vez realizada la lista de tareas, el responsable del PERT procede a determinar la duración más
probable de cada una de ellas.
3. Ordenación definitiva del proyecto
En el caso de que el plazo total del proyecto sobrepase los límites deseados, se debe intentar acortar
los plazos. Para ello será necesario reducir la duración de una o varias tareas críticas, disponiendo
de más medios. Pero este incremento de medios debe ser evaluado en función de los beneficios obte-
nidos. ¿El valor conseguido al recortar plazos es superior o no al aumento de los costes de realiza-
ción? A su vez una disminución de las tareas críticas reduce las holguras de las tareas no críticas y
por tanto algunas de éstas pueden llegar a convertirse en críticas. El método PERT no proporciona
el medio de ordenar completamente el proyecto, pero en cambio nos da un margen para mejorar la
rentabilidad, o sea, para disminuir los costes.
EL ANÁLISIS COSTE-BENEFICIO
El análisis coste-beneficio es un método que permite elegir entre proyectos y programas. Mediante
la comparación entre los costes producidos por el proyecto y los beneficios obtenidos, se dispone de
un criterio para evaluar las diferentes alternativas. Evidentemente este método exige una cuantifica-
ción precisa de cada uno de los elementos del proyecto. Esta técnica es ampliamente utilizada en el
mundo empresarial y, especialmente, en los proyectos de ingeniería. Su aplicación al mundo de la
educación tiene especiales problemas por la dificultad de evaluar de modo cuantificado los costos y,
sobre todo, los resultados de los proyectos. En este sentido, es más útil su aplicación para evaluar
proyectos ya realizados que para la decisión "ex ante" de una mejor utilización de los recursos.
II. SINOPSIS
1. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA ACTUAL
— La Administración educativa es el conjunto de órganos encargados de asegurar que se dé la ense-

ñanza.
— La complejidad de estos órganos depende de la complejidad del ámbito en el que actúen.
— Hasta fechas recientes, la Administración educativa fue una Administración de tipo sencillo y no
reunía condiciones para hacer frente a una situación educativa como la actual, caracterizada por
una fuerte expansión cuantitativa y por un cambio en los fines y objetivos asignados a la educa-
ción.
— Esta nueva situación impone la necesidad de un tipo distinto de Administración.
— La potenciación y tecnificación de la función administrativa es un fenómeno de la sociedad indus-

trial moderna.
— Este fenómeno es apreciable en el sector privado desde comienzos del siglo XX.
— Aunque con cierto retraso, este fenómeno se extiende también a la Administración Pública; y,
dentro de ésta, a la Administración educativa, si bien aquí encuentra especiales dificultades.
— En la actualidad, se han conseguido mayores progresos en el plano teórico que en el grado de

aplicación práctica.
— La modernización de la Administración supone en realidad la adopción de una nueva mentali-

dad.
2. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA COMO ELEMENTO DINAMIZADOR

DEL CAMBIO EDUCATIVO
— El proceso de cambio es una constante del momento actual.
— La Administración educativa debe ocuparse de este fenómeno.

— El problema central del cambio es la resistencia que encuentra; esta resistencia es común a todo
proceso innovador.
— La Administración no debe pretender crearlo ni imponerlo, sino facilitar el clima necesario para
que se produzca.
3. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA COMO PROCESO
— El proceso administrativo puede descomponerse en una serie de funciones.
— Como problema previo se presenta el de la determinación de fines y objetivos y el de las relacio-

nes entre administración y política.
— La planificación se presenta hoy como necesaria a fin de prever los problemas, determinar los ob-
jetivos, establecer una línea de actuación y controlar los resultados.
— La organización aparece como determinación y ordenación de los elementos que intervienen en

todo proceso administrativo.
— La dirección es fundamentalmente la función impulsora del proceso. Se configura hoy como di-
rección programada.
— La función de coordinación aparece en la actualidad como la premisa que preside todo el proceso
administrativo.
— El control, en su concepción más moderna, es esencialmente elemento de realimentación del pro-

ceso administrativo.
4. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA COMO ORGANIZACIÓN
— Las tres cuestiones más importantes en torno a la organización son: la descentralización, la de-
partamentación y la delegación.
— Centralización y descentralización aluden a formas de distribución territorial e institucional de

competencias. La complejidad de los sistemas educativos actuales aconsejan técnicas descentrali-
zadoras.
— La departamentación tiene su origen en la división del trabajo. Dentro de los diversos criterios de
departamentación, debe subrayarse que para los sistemas educativos actuales parece más acon-
sejable la departamentación por funciones que la de clientelas.
III. SUGERENCIAS M E T O D O L Ó G I C A S
1. La metodología para una correcta comprensión de este capítulo puede apoyarse en el desarrollo
de las siguientes fases:
a) Lectura individual detenida de su contenido.
b) Examen individual del repertorio de preguntas que se acompaña para asegurar una correcta asi-
milación de lo expuesto.
c) Análisis y comentario preferentemente colectivo de los distintos apartados del capítulo.
d) Solución en pequeños grupos de un supuesto práctico que puede versar sobre el examen de la or-
ganización administrativa de un país concreto identificando el tipo o tipos a que se corresponde
y la forma en que se asegura el cumplimiento de las distintas funciones.
e) Exposición y comentario de las soluciones al supuesto práctico.
2. Repertorio de preguntas
A. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA ACTUAL
— Diferencia fundamental entre la Administración educativa tradicional y la Administración actual.
— Causas que han provocado la necesidad de una nueva forma de Administración educativa.
— ¿Es la evolución de las formas de administración un fenómeno exclusivo del ámbito educativo?
— ¿Cuáles son los riesgos a considerar en un proceso de tecnificación administrativa?
— ¿En qué consiste y qué caracteres debe reunir una Administración educativa moderna?
B. ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA Y CAMBIO
— Razonar la importancia del fenómeno del cambio para la Administración educativa.
— Papel a desempeñar por la Administración educativa frente al fenómeno del cambio.
— ¿Cuáles son las medidas necesarias para promover el cambio?

C. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA COMO PROCESO
— ¿Cuáles son las funciones administrativas identificadas por Fayol?
— ¿Qué relaciones se establecen entre Política y Administración?
— Definir la función de dirección y citar los métodos a través de los cuales se logra la dirección pro-
gramada.
— Diferencias entre el control clásico y la moderna función de control.
D. LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA COMO ORGANIZACIÓN
— Ventajas y desventajas de un modelo de Administración educativa descentralizada.
— Procedimientos de distribución territorial de competencias.
— Tipo de departamentación y características de las departamentaciones funcional y por clientelas.
— Fases del desarrollo de una organización según Greiner.

CAPITULO TERCERO
Los objetivos.
La planificación
de la educación
Como todas las organizaciones, la Administración educativa está al
servicio de unos objetivos. Aunque haya actuado siempre, de modo
más o menos consciente, de acuerdo con un plan, es después de la
segunda guerra mundial cuando se generaliza la planificación educa-
tiva como parte de la planificación económica general.
El presente capítulo trata de dar una información al administrador

profesional, aunque sea somera, sobre el proceso de elaboración de
la planificación educativa, los diversos métodos que pueden emplear-
se y el ámbito temporal a que suelen someterse los planes educativos.
Los objetivos.
La planificación
de la educación
Julio Seage,
Pilar Medela y
Pedro de Blas
1. LA EDUCACIÓN Y EL DESARROLLO
1.1. Papel de la educación en el desarrollo
A partir de 1950 El tema educativo ha sido uno de los que acapararon mayor atención por
empieza a prestarse parte de los distintos países, a partir de 1950, por dos motivos fundamen-
una mayor atención tales: 1) el crecimiento demográfico producido a partir de la segunda gue-
política al hecho rra mundial planteó a los países la necesidad de dar una educación más ex-
educativo tensiva; 2) el fenómeno de la descolonización obligó a las nuevas naciones
a plantearse la necesidad de formar con rapidez los cuadros necesarios
para el buen funcionamiento de las mismas.
Paralelamente, A este mayor interés por el tema educativo vino a unirse un cambio de cri-
los economistas terio en la consideración del papel desempeñado por la educación. Si bien
empiezan a estudiar economistas como Marshall, Irving o Stwart Mili, entre otros, se habían
los efectos de la referido anteriormente a la contribución que las aptitudes del elemento hu-
educación en el mano aportaban a la productividad del trabajo, lo cierto es que tan sólo
desarrollo después de 1950 se comienza a estudiar de modo explícito la influencia que
económico la educación podría tener sobre el desarrollo económico.
A partir de esta fecha, una serie de hechos tales como el "milagro" alemán
o el poco éxito obtenido por algunas ayudas a países subdesarrollados lle-
varon a los economistas a pensar que, en ambos casos, éxito y fracaso po-
drían ser debidos a la existencia o ausencia, para los países considerados,
de elementos distintos de los aceptados tradicionalmente como factores de
producción.
En esta tarea de estudiar la contribución de la educación al desarrollo se

afanaron una serie de especialistas cuyos nombres se irán citando a lo lar-
go de este capítulo, bajo la idea común de que la educación, "capital hu-
mano", constituye un factor de desarrollo al igual que cualquier otra inver-
sión en capital.
En esta línea, En esta línea, Auckrust revolucionó en 1968 el esquema tradicional de fac-
Aukrust tores de producción al reconocer que, además de los clásicos, existe otro
revolucionó en factor consistente en el "capital humano", como concepto distinto del tra-
1968 el esquema bajo clásico. Aplicó sus teorías a Noruega y realizó un estudio para el pe-
tradicional de los ríodo 1900-1951, destinado a conocer cuál de los factores de producción
factores de incluido el capital humano había tenido más influencia en el incremento del
producción producto final. Según este estudio el capital humano habría sido el factor
que mayor contribución había tenido (1,8%), frente al 1,1% debido al ca-
pital real y 0,5 % al incremento del factor trabajo. Por ello, afirma Auc-
krust, si se admite la existencia de un factor cuyo efecto es tan considera-
ble en la determinación del producto final, puede pensarse que la tasa de
progreso de un país puede incrementarse no sólo a través del aumento del
capital real, sino preparando al hombre mismo, mediante la inversión en
"capital humano".
En la UNESCO y Por último, un reflejo claro de este nuevo tratamiento dado a la educación
otros Organismos es el hecho de que, en 1960, en una conferencia de la UNESCO se afirme
Internacionales se que "la educación es un factor de desarrollo económico, además de una
acepta también fuerza cultural y social". Por su parte, en septiembre de 1961, el Banco
esta idea Mundial afirma que está dispuesto a financiar empréstitos y créditos en
educación, como parte del desarrollo económico y social, y así lo hizo a
partir de 1962.
1.2. Procedimientos utilizados en la medición de

la contribución de la educación al desarrollo
Para medir estos En esta tarea de cuantificar la contribución de la educación al desarrollo

efectos se han económico se han utilizado tres métodos distintos:
utilizado diversos
métodos a) Método de las ganancias obtenidas
El método de las Esta técnica, utilizada fundamentalmente por un grupo de economistas de

ganancias la Universidad de Chicago, mantine el punto de vista de que las diferencias
obtenidas por los en las ganancias de los diversos grupos sociales dan la medida de las dife-
distintos grupos rencias en las contribuciones hechas por ellos a la economía nacional. Es-
sociales tas diferencias en las retribuciones económicas reflejan la diferencia en los
logros obtenidos en el campo de la educación formal e informal.
Los costes de la educación pueden considerarse como el capital gastado e

invertido en la mejora de los hombres, y la diferencia entre las ganancias
obtenidas a lo largo de la vida por un grupo de personas dotadas de una
educación de un determinado nivel y por otro grupo cuya educación ha
sido reducida al mínimo, puede considerarse, afirman, como el interés de la
suma de dinero que se ha invertido. Con este método podrá averiguarse si
lo invertido en educación arroja o no un tipo de renta superior o inferior al
que se obtendría de una cantidad de dinero semejante invertida en otro ne-
gocio cualquiera.
b) Método residual
El método residual Este método, ya citado anteriormente, consiste en analizar la contribución

que cada uno de los factores tradicionales de producción aportó al creci-
miento de la renta nacional y considerar que el resto de incremento no atri-
buido a los facotres citados es debido a la educación en un sentido amplio.
c) Método de la correlación
El método de la Parte de la existencia de una correlación entre el nivel de desarrollo econó-

correlación entre mico de un país y el grado de desarrollo de su sistema educativo, medida a
desarrollo través de una serie de indicadores.
económico y
desarrollo Todos los métodos expuestos se han encontrado, en la práctica, con graves
educativo dificultades, entre las que cabe destacar las siguientes:
— las relaciones a establecer entre nivel educativo y desarrollo son muy di-
fíciles e imprecisas por la dificultad existente para conocer exactamente
el nivel educativo de un país. Y esto aunque se reconozca que esta corre-
lación es positiva, puesto que para mantener un sistema educativo com-
plicado hace falta contar con unos medios materiales altos y para llegar
a un nivel adecuado de renta es preciso poseer una estructura educativa
que provea de una calificación adecuada a la población activa.
— el factor residual es muy difícil de medir. La educación tiene, desde lue-
go, un valor potencial pero hay que explotarlo; es causa necesaria de de-
sarrollo, pero en presencia de otras condiciones que evolucionan de un
modo tan lento que hacen que no se vea clara la asociación entre nivel
educativo y crecimiento del producto (actitudes políticas, sociales...).
— el estudio del capital humano requiere el aporte de diversos enfoques

dada su complejidad y la dificultad de separarlo del capital físico. El en-
foque económico por sí sólo es insuficiente.
— querer medir la contribución de la educación al desarrollo a través de las
ganancias individuales presenta los siguientes inconvenientes: l ) N o es
seguro que las ganancias individuales reflejen fielmente su contribución
a la renta nacional; 2) Es muy difícil identificar qué parte de los ingresos
de un individuo son debidas a la educación en sentido estricto y qué par-
te a la clase social de su familia, consideración social de sus estudios, et-
cétera.
1.3. Tendencia actual
A la gran atención Al período comprendido entre 1950 y 1970 se le puede calificar de "boom
prestada a la de la enseñanza". Durante el mismo, los presupuestos de educación se in-
educación durante crementaron ininterrumpidamente, se modificaron los métodos y planes
los años 50 y 60, le de estudio existentes, y, en suma, el sector educación pasó a ser uno de los
sigue un período de fundamentales dentro del sector público.
cierta desilusión
No obstante, a partir de 1975, los gastos en educación de muchos países

desarrollados empiezan a sufrir recortes y regateos y se inicia una etapa de
parcial desilusión respecto del papel de la educación. Es entonces cuando
los mismos investigadores que, veinte años antes, mitificaron el papel de la
educación, tratan ahora de reducirlo a sus justos límites.
J. Vaizey explica John Vaizey atribuye esta disminución del papel concedido a la educación
este fenómeno en a tres causas fundamentales:
base a una
disminución de las 1. En los países más desarrollados las necesidades en educación son cada
necesidades vez menores. El cambio de sentido de las tendencias demográficas ope-
educativas y a los rado en estos países y el efecto de medidas tomadas en el período ante-
escasos resultados rior (prolongación de la escolaridad obligatoria, grandes planes de
prácticos obtenidos construcciones, etc.), hacen que las necesidades sean mucho menores
que en las décadas anteriores.
2. Otros sectores, como la vivienda o la sanidad, presionan cada vez más

detrayendo fondos que, en otro caso, estarían destinados a educación.
3. No se estima que la educación tenga un papel tan importante como se

le atribuyó en el periodo del "boom". Esto último es, ajuicio de Vaizey,
debido a: a) la inversión en enseñanza no ha ofrecido compensaciones
en el sentido de que haya producido un aumento de la renta ni un
mayor crecimiento económico; b)las relaciones entre educación y mo-
vilidad social, y entre movilidad social e igualdad son más complejas
que lo que en principio se creyó.
2. CONSIDERACIONES SOBRE
LA PLANIFICACIÓN EDUCATIVA
2.1. Consideraciones generales
Los fines de la De acuerdo con las conclusiones expuestas en el apartado 1, relativas a las
educación y la características de la educación, así como a sus implicaciones de tipo eco-
competencia con nómico y social, resulta claro que las decisiones relativas a la misma han
otros sectores de ser sometidas a criterios racionales, es decir, han de ser planificadas.
imponen la
necesidad de la El sistema educativo de un país ha de atender a dos finalidades fundamen-
planificación tales: formar mano de obra especializada en proporción y nivel adecuados
educativa según demanda la evolución económica y social del país y satisfacer la de-
manda social de educación.
Por otra parte, existen muchas demandas para satisfacer, además de las
educativas, lo que puede originar una competencia entre objetivos. Una
planificación adecuada del desarrollo ha de atender, pues, a dos criterios
fundamentales: 1) mantener un equilibrio adecuado en la asignación de los
recursos totales a objetivos en competencia; 2) llevar a cabo la distribución
óptima de un gasto dado entre los varios niveles y tipos de educación. La

solución de este problema vendrá dado, en parte, por los grandes objetivos
sociales que la sociedad se haya fijado y, en parte, por consideraciones de
tipo económico.
Esta planificación Las consideraciones anteriores indican la necesidad de una planificación

debe tener en educativa que tenga a la vista las metas de desarrollo económico y social,
cuenta las metas independientemente del tipo de sistema económico y el grado de planifica-
del desarrollo ción económica vigente. En aquellos paises en los que existen planes gene-
económico rales de desarrollo, la planificación educativa tiene que estar en relación
con las metas globales de producción señalados en el plan económico. Pe-
ro, incluso en los países en los que no existe un plan económico general, las
decisiones relativas a la cuantía y naturaleza de los gastos en educación
deben ser enmarcados dentro del contexto de los objetivos sociales.
2.2. Origen y evolución
El primer intento El primer intento sistemático de planeamiento educativo data de 1923, fe-
cha del Primer Plan Quinquenal ruso. No obstante, se trata de un caso ais-
lado hasta después de la segunda guerra mundial. A partir de este momen-
to se entablan debates entre los economistas partidarios del liberalismo tra-
dicional y los marxistas, inclinándose los primeros cada vez más por adop-
tar la planificación en el campo social.
La expansión Después de la segunda guerra mundial, la explosión demográfica, las preo-

en los países cupaciones sociales y la gran urgencia por recuperar los niveles de vida
industrializados perdidos por la contienda, deciden a los distintos países, cada vez en
mayor número, a planificar la educación. Este movimiento se extiende a
todos los países socialistas y a otros que no lo son. Así, en 1944 Inglaterra
prepara un plan docente. Francia, que en 1946 no había incluido la educa-
ción entre materias de su Primer Plan, creó en 1951 una Comisión del Plan
de Equipo Escolar, Universitario y Científico, y de este modo a partir de
1953, la educación se convirtió en parte integrante del Plan General. La
mayor parte de los países europeos siguen esta tendencia.
La extensión a los Por otra parte, otra circunstancia contribuyó a la extensión del movimien-
países no to planificador a otros países de menor nivel de vida que los apuntados
industrializados hasta ahora. En efecto, los países que lograron por entonces la indepen-
dencia, adoptan la planificación como medio rápido de formar cuadros y
mejorar su situación. La India (1951-55) inserta la educación dentro del
contexto del plan; Ghana emprende en 1951 un plan de desarrollo de 8
años que abarca la educación; Marruecos y Pakistán en 1958, etcétera.
Papel de la En la extensión y apoyo al movimiento planificador ha destacado la

UNESCO en la UNESCO de dos modos distintos: 1) mediante la celebración de conferen-
expansión del cias dedicadas al tema, en colaboración con organizaciones regionales de
movimiento los distintos países, 2) mediante la ayuda a los países miembros, efectuada
planificador de varios modos: a) celebración de seminarios o cursos dedicados al tema;
b) creación de instituciones permanentes de formación e investigación, ta-

les como los centros regionales (destacan el Centro Regional Árabe, el Ins-
tituto Asiático de Planificación, el Centro Regional para América Latina y
el Centro Regional Africano); c) ayuda a los países miembros para la for-
mación de personal.
2.3. Evolución en el contenido de la planificación
En este punto se irá analizando la evolución que se ha producido en el

campo de la planificación educativa desde sus comienzos. Se tomarán
como base los resultados presentados a la Conferencia de la UNESCO so-
bre Planeamiento de la Educación celebrada en 1968. Estos datos proce-
den de una encuesta realizada por este Organismo.
A) Ampliación del campo del planeamiento: de la enseñanza obligatoria a

la educación permanente.
La planificación 1. En todos los países encuestados que disponen de un plan de educación

educativa se ocupó éste integra la enseñanza primaria y la enseñanza secundaria general.
inicialmente de la Por regla general el plan educativo comenzó en todos ellos por la ense-
enseñanza primaria ñanza primaria, para extenderse más tarde a la enseñanza secundaria y
para extenderse a la de tercer grado. Esta evolución se observa claramente en el tema de
posteriormente a las conferencias celebradas. Hasta 1960 se ocuparon princiaplmente
los restantes niveles del desarrollo de la enseñanza obligatoria, mientras que las de segunda
y modalidades etapa (desde 1960) tomaron en consideración las enseñanzas secunda-
educativas ria y superior.
2. La mayoría de los países incluyen la enseñanza técnica y la formación

profesional de 2.° grado. La enseñanza técnica y la formación profesio-
nal fuera de la escuela suelen incluirse en los planes de desarrollo eco-
nómico por su relación con los problemas de mano de obra, si bien
suele darse la existencia de una multiplicidad de organismos que se ocu-
pan del planeamiento en este campo. Lo ideal consiste en integrarlos,
no sólo en el plan de desarrollo general, sino incluso dentro del plan
educativo, mediante la coordinación adecuada de los distintos organis-
mos implicados. Asimismo resulta de interés incluir dentro del plan
educativo la reconversión profesional, en función de los cambios origi-
nados en la estructura de la producción, y el "recyclage" (formación
profesional y técnica que renueve periódicamente los conocimientos de
los adultos adaptándolos a la técnica).
3. En un 80% de los casos el plan recoge aspectos relativos a la formación

del profesorado de enseñanza primaria.
4. En un 78 % de los casos se incluyen la Enseñanza Universitaria y la En-

señanza Normal Superior. En un 65 % otros de Enseñanza Superior.
5. En un 74% se incluye la educación de adultos; si bien de este tipo de

educación se encargan multitud de organismos públicos y privados que

hacen muy difícil su integración. Abarcan estas enseñanzas la alfabeti-
zación de adultos, la enseñanza de compensación y recuperación y, en
general, algunos tipos de enseñanza general que se han puesto de moda
en algunos países como Inglaterra o Escandinavia.
6. En un 6 1 % de los casos se recogen los deportes y actividades cultu-

rales.
En varias reuniones de expertos se trató el tema del planeamiento de los

servicios de bibliotecas, como parte del planeamiento educativo. Asimis-
mo, supone un grave problema para muchos países la edición y distribu-
ción de los manuales escolares que de algún modo debería estar ligado al
plan.
B) Extensión de la educación a todas las categorías de población.
En la actualidad, Los planes educativos de los distintos países han comenzado a recoger en
los planes también los últimos años disposiciones especiales para facilitar el acceso a la educa-
se ocupan del papel ción de categorías antes marginadas o en desventaja.
compensatorio
de la educación En 70 países se han introducido disposiciones sobre:
— Educación de la mujer: en 44 casos.
— Educación rural: en 47 casos.
— Educación de grupos sociales tales como minorías raciales, poblaciones

dispersas, etc.: en 29 casos.
— Ayuda a estudiantes: en 56 casos.
— Ayuda especial (deficientes): en 39 casos.
En relación con la educación rural, sobre todo en los países no industriali-

zados en los que tiene mayor importancia este tipo de asentamiento, es
preciso que la planificación adapte la enseñanza en zonas rurales (especial-
mente la primaria, la secundaria de primer ciclo y la de adultos) a las con-
diciones del medio. Asimismo, es preciso dar a los alumnos de las escuelas
rurales igual posibilidad de acceso a la enseñanza secundaria y superior.
Por lo que respecta a la Enseñanza Especial es muy distinta la atención

que pueden dedicar a este nivel los distintos países en función de su grado
de desarrollo.
C) De un planeamiento exclusivamente cuantitativo a otro que tenga en

cuenta aspectos de rendimiento, estructura, contenido y métodos.
La inclusión De los países encuestados, 51 incluyen en el plan disposiciones relativas a

de aspectos aspectos cualitativos de la educación. Hasta hace muy poco tiempo, refor-
cualitativos es ma y plan iban paralelos pero separados, y la mayor parte de los planes de
muy reciente educación eran sólo cuantitativos (cálculos de matrícula, maestros, loca-
les, etc.)- Sin embargo, en los últimos años se ha llegado al convencimiento
de que los problemas de abandonos y repeticiones que a veces hacen fraca-
sar los planes podrían ser debidos a deficiencias cualitativas. La cifra de
abandonos y repeticiones suele ser escandalosa. Según cifras proporciona-
das por la Oficina Regional de la UNESCO, en Asia en 1967, de 17 países
encuestados, 2 tenían tasas de abandono y repetición superiores al 80% y
tan sólo 3 acusaban cifras inferiores al 15 %.
Las reformas de estructuras, de contenidos y métodos, así como la mejora

en la formación de maestros son medidas que se están imponiendo en los
países a efectos de mejorar el rendimiento.
D) De los programas a corto plazo al planeamiento a largo plazo.
La ampliación del La planificación comenzó con programas a corto plazo, relacionados con
contenido del plan el presupuesto anual. Sin embargo, la extensión del planeamiento a todo
ha impuesto la tipo de educación y niveles, la inclusión de aspectos cualitativos y su inte-
ampliación de su gración dentro del Plan de Desarrollo General, ha llevado a plantearse la
horizonte necesidad de utilizar planes a medio e incluso a largo plazo.
De entre los países encuestados por la UNESCO, el 65% poseen planes

quinquenales, el 12% de tres años, el 6% de cuatro años, etcétera.
Los países socialistas, en general, suelen tener planes a muy largo plazo
(veinte años) que se dividen en planes quinquenales y éstos se realizan a
través de programas anuales.
E) Integración del planeamiento de la educación en el planeamiento del

desarrollo general.
El plan educativo Inicialmente, los planes educativos solían ir separados de los planes gene-
tiende a integrarse rales de desarrollo, y únicamente se establecía una relación entre ellos en el
en el planeamiento aspecto económico —relación entre gastos de educación y gastos estata-
general les—. A partir de 1960 se va produciendo la integración. Según la encuesta
realizada por la UNESCO, el 80% de los países tenían plan de desarrollo
económico y social, el 81 % un plan de educación y, en un 73% de los ca-
sos, el plan educativo formaba parte del plan de desarrollo económico y
social general.
Las primeras relaciones entre educación y economía se establecieron por

la precisión de adaptar la formación a las previsiones de necesidades de
mano de obra. Según los resultados de la encuesta de la UNESCO ya cita-
da, de 77 países, 60 habían realizado encuestas previas sobre necesidades
de mano de obra, si bien el alcance de estos trabajos difiere de un país a
otro.
3. EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN: FASES DE UN PLAN
Antes de entrar en el análisis de las fases que comprende la elaboración de

un plan resulta conveniente recordar alguna definición de planificación
educativa que oriente esta tarea, así como las características que ha de reu-
nir.
De acuerdo con la definición dada por la UNESCO, planificación educati-

va es "un proceso continuo mediante el cual se intenta sujetar a un criterio
racional y científico el examen de las posibilidades que se presentan, esco-
ger las más convenientes y realizarlas sistemáticamente".
La planificación Por otra parte, es necesario recordar las características que según las con-
educativa debe sideraciones expuestas en el apartado 2 debe reunir la planificación educa-
reunir determinadas tiva, a saber:
características que
imponen unas fases 1. Global: ha de abarcar todos los niveles y partes del sistema docente, in-
concretas de cluyendo a su vez aspectos cuantitativos y cualitativos.
elaboración
2. Ajustada a una perspectiva amplia, extendiéndose a varios años.
3. Integrada plenamente en el desarrollo económico y social.
4. Promotora de innovaciones en estructura, contenido y métodos.
5. Favorecedora de la mejora de rendimiento.
6. Proceso continuo.
Para la elaboración de un plan educativo como el descrito es necesario rea-

lizar las siguientes fases:
3.2. La fijación de objetivos
Ha de ser clara, La fijación de objetivos es la primera tarea de un plan. Esta fijación ha de

precisa y establecer realizarse del modo más claro y preciso. Ha de estar sometida a un orden
un orden de de prioridades que ha de ser revisado periódicamente ya que los objetivos,
prioridades tanto internos al sistema como externos, varían en función de las circuns-
tancias socioeconómicas de los países. Estos objetivos, según el ámbito
temporal en que se enmarcan, pueden ser a largo, a medio y a corto plazo
y, según sus características, de tipo cuantitativo (expresable en términos
matemáticos) y cualitativos (más difíciles de cuantificar).
Los objetivos del En esta tarea de fijación de objetivos podemos partir de la experiencia del
pasado y los pasado a fin de corregir los errores que se hayan originado. En los últimos
resultados 20 años la enseñanza se ha desarrollado y sostenido por el deseo de res-
ponder a una demanda social y a una demanda de mano de obra, si bien el

primero de los aspectos ha primado sobre el segundo. En el marco de una
política global que afecta a la sociedad, los objetivos de la enseñanza han
sido el crecimiento económico y la igualdad entre los ciudadanos.
Ahora bien, si se examinan los logros de estos últimos veinte años, vemos
que los resultados obtenidos han presentado ciertos defectos. En efecto, se
ha conseguido una expansión de la enseñanza (cuantitativa), pero no se lo-
gró con ella la igualdad de oportunidades en el sentido esperado y, por otra
parte, si bien es, verdad que el personal calificado aumentó, se presentaron
graves estrangulamientos.
Los nuevos Todo ello lleva a la conclusión de que, si en el pasado la planificación fue
objetivos deben ser sobre todo cuantitativa, reactiva y parcial en sus enfoques, la del futuro de-
pragmáticos y berá ser pragmática y global (debe tener en cuenta aspectos cuantitativos y
globales cualitativos, sicológicos, pedagógicos, culturales). Esto implica un mejor
conocimiento del campo de la enseñanza y, por otra parte, supone que la
planificación de la enseñanza no es más que un elemento de las politicas
relativas a la futura evolución de la economía y la sociedad, lo que exige
que exista una interrelación entre la enseñanza y el resto de los sectores de
la sociedad.
3.3. La evaluación de las condiciones actuales

y de las tendencias pasadas
Para establecer un Para establecer un plan y elegir una estrategia no basta con definir los ob-
plan es preciso jetivos. No sólo es preciso saber a dónde se quiere llegar, hay que saber
conocer la situación cuál es el punto de partida, en qué condiciones y con qué medios se cuenta.
educativa y general
Al mismo tiempo que se determinan los objetivos conviene hacer un análi-
sis de la situación, de las tendencias, y de las posibilidades existentes.
Para adaptar la educación al desarrollo general es preciso conocer las ne-

cesidades del desarrollo. Lo ideal sería que el plan de educación fuese con-
cebido al tiempo que el plan general, pero esto no es lo común.
De todos modos, aun en el caso de que exista un plan económico, se nece-

sitan diversos estudios sobre las previsiones de necesidades de mano de
obra en general, el nivel y contenido de educación necesaria para cada tipo
de empleo, las aptitudes generales que deben fomentar la enseñanza, etcé-
tera.
Las estadísticas En esta tarea de elaborar el plan de educación y de completar el general

constituyen el mediante estudios en materia de educación, es preciso el uso de estadísti-
primer instrumento cas e indicadores que en muchos casos resultan muy difíciles de obtener.
para ello
Algunas han de ser elaboradas por los Servicios de Planificación, en tanto
que otras serán generalmente proporcionadas por los Servicios Centrales
de Estadística. Unas se refieren a aspectos concretos de la planificación

educativa, mientras que otras se refieren a la planificación en general.
A continuación se detallan las que a juicio de K. G. Brolin resultan necesa-

rias para trabajar con cierto rigor. De ellas, las señaladas con los números
1, 3, 4, 5, 7 y 8, son totalmente imprescindibles para realizar una labor mí-
nima en este campo.
(1) De población
(1.1) De población total, por sexo y edad.
De estas (1.1.1) Población total del país según el censo más reciente y su distribu-
estadísticas, unas ción por sexo y edad, por grupos quinquenales.
se refieren
a la población Sería de una gran utilidad disponer de datos sobre distribución de pobla-
ción por provincias y entidades menores, así como de datos de densidad
demográfica y población rural y urbana.
(1.2) Proyecciones demográficas: Estas proyecciones indicarán cuál será

la composición probable de la población por sexo y edad de 5 en 5
años para un período de 20 años. Estas proyecciones deberán calcu-
larse para las distintas provincias, distinguiendo entre sectores rura-
les y urbanos.
(1.3) Natalidad, mortalidad y migración: Si no existen proyecciones de-
mográficas centrales o son incompletas, el especialista en planifica-
ción deberá disponer de datos sobre el número de nacidos vivos y el
porcentaje bruto de natalidad y mortalidad para un período de tiem-
po largo, así como el total neto de las migraciones internacionales
con la distribución por edades. Asimismo, deberán gestionarse datos
sobre migraciones interiores.
(2) De población activa
(2.1) Población económicamente activa (por rama de la industria y nivel

de instrucción).
(2.2) Proyecciones referentes a la fuerza de trabajo.
Proyecciones relativas a la evolución de la distribución de la población ac-
tiva para 20 años entre grandes categorías profesionales.
(3) Estadísticas económicas y financieras
Otras a aspectos (3.1) Producto Nacional bruto e índices de expansión económica.

económicos y
— Producto Nacional o interior bruto para varios años pasados.
financieros de
tipo general — índices de producción industrial y agrícola.
(3.2) Total de los gastos públicos por organismos y destino, para varios
años.
(4) Estadísticas sobre establecimientos docentes
Por último, es (4.1) Centros docentes por grado y tipo de enseñanza distinguiendo entre
necesario disponer privados y estatales, con datos relativos a capacidad, matrícula, et-
de datos, lo más cétera.
completos posible,
sobre la situación (5) Estadísticas relativas a personal docente
educativa
(5.1) Número de maestros y profesores por sexo y edad.
(5.2) Personal docente por títulos y antigüedad en el servicio.
— Número anual de bajas en el personal docente por diversos motivos.
— Personal docente a jornada completa y parcial: horas de enseñanza.
(6) Clases
(6.1) Clases disponibles para cada año de estudios en cada grado y tipo de
enseñanza adaptado al sistema vigente.
(6.2) Clases disponibles y matrícula.
(7) Alumnos
(7.1) Número de alumnos por sexo, edad y año de estudios, distinguiendo

entre privados y estatales.
(7.2). Alumnos que se promocionan cada año y abandonan el sistema.
(7.3) Alumnos que repiten.
(7.4) Alumnos de segunda enseñanza por rama de estudios.
(7.5) Estudiantes a jornada completa y parcial o turnos.
(7.6) Estudiantes extranjeros por países, ramas de estudios.
(8) Edificios escolares
(8.1) Edificios escolares según tipo de construcción, normas cualitativas y

dimensiones.
(8.2) Salas de clases y locales especiales.

(9) Pruebas y orientación profesional
(9.1) Evaluación de los progresos de los alumnos.
(9.2) Medición de actitudes e interés de los alumnos.
(10) Coste de la enseñanza
(10.1) Gastos ordinarios del sector público en enseñanza.
(10.2) Gastos de capital en enseñanza.
(10.3) Préstamos, reintegros e interés relativos a gastos de enseñanza.
(10.4) Gastos privados en enseñanza.
En esta tarea de conocer la situación educativa del país interesado y criti-

carla puede resultar interesante el uso de las tipologías.
El uso de tipologías Consiste este método en una clasificación de países o regiones en grupos
y el método que presentan características semejantes y estructuras similares. La tipolo-
taxonómico pueden gía permite que cuando un país desee planificar su desarrollo pueda hacer-
resultar también de se una idea sobre su situación relativa. A pesar de ser un método que pre-
utilidad para senta algunos defectos, resulta de gran utilidad sobre todo, si se utilizan ti-
evaluar la situación pologías educativas además de las estrictamente económicas.
educativa
El método taxonómico, por su parte, es una variante del de tipologías y
trata de agrupar a los países mediante algún indicador educativo, por
ejemplo las tasas de escolarizacion en los tres niveles educativos (primario,
secundario y superior).
Sin embargo, la preparación de un estudio de tipologías requiere la utiliza-

ción de una enorme variedad de indicadores educativos, tanto cuantitati-
vos como cualitativos, que abarcan desde tasas de escolarizacion por gru-
po de edad, rendimiento, relación profesor/alumno, costos, etc., hasta indi-
cadores de adaptación de la educación al desarrollo. Por otra parte, ade-
más de una tipología de tasas de escolarizacion, se precisa de una tipología
de estilos de educación (resistencia a la innovación, situación de la admi-
nistración de la educación).
Es preciso, además, La tipología permite realizar el primer análisis o diagnóstico de la situación

realizar otra serie y sus posibilidades. Ahora bien, la preparación de un plan requiere además
de estudios de los siguientes estudios complementarios: 1) análisis histórico de la edu-
complementarios cación en los últimos años; 2) un mapa escolar (ubicación de los estableci-
mintos existentes y su personal); 3) una evaluación de los programas y mé-
todos; 4) un análisis de los costes por unidad, a cuyo efecto se requiere de
la información reseñada anteriormente. En la preparación de este plan ha
de considerarse la educación como formando parte del conjunto del siste-
110 ELEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN FnuCATIVA
ma social, tratar de ver lo que funciona bien y mal y determinar los desa-
justes.
Efectuado el Además del diagnóstico hay que fijar un pronóstico de lo que sería la si-
diagnóstico de tuación futura si no se actuara para modificar las tendencias. Se pueden
situación hay que distinguir dos etapas en este pronóstico: la proyección, que es una nueva
proyectar hacia el extrapolación del pasado en el futuro con arreglo a los índices medios de
futuro las evolución de los diferentes sistemas de educación, y la previsión que corri-
tendencias ge la proyección mediante el análisis de los diversos factores de cambio ya
detectadas existentes y cuya acción puede intensificarse en el futuro. Solamente enton-
ces se puede iniciar la planificación propiamente dicha, mediante la que
partiendo del diagnóstico-pronóstico y teniendo en cuenta los objetivos
perseguidos se procurará, aplicando las diversas técnicas económicas, so-
ciológicas y pedagógicas, determinar la estrategia de la educación.
Ahora bien, es preciso reconocer que a veces las fases no son claras, ya
que en muchos casos el diagnóstico es lo que permite definir los objetivos y
otras veces los objetivos bien definidos dejan entrever las posibles solucio-
nes.
La elección de Antes de llegar a la elección de la estrategia es preciso determinar las nece-

estrategias sidades en educación que vendrán dadas por la comparación entre los ob-
constituye el jetivos y la situación actual (diagnóstico). Esta labor abarca una parte de
siguiente paso previsión prioritariamente cuantitativa (matrículas, personal, mano de
obra...) y otra más bien cualitativa (métodos, organización y estructura de
la enseñanza), cuya consideración resulta totalmente imprescindible.
Para ello, deben En la actualidad se estima que para que un plan sea eficaz debe considerar
tomarse en cuenta e integrar al máximo ambos aspectos, ya que el rendimiento interno y ex-
tanto los aspectos terno de la educación puede verse afectado si los aspectos cualitativos no
cuantitativos como están bien definidos. Un plan de estudios confuso o el empleo de métodos
los cualitativos que no responden a la edad de los alumnos, por ejemplo, pueden llevar a
una reducción del rendimiento interno (abandonos, repeticiones...). Del
mismo modo, no basta con que en las escuelas de enseñanza técnica haya
los alumnos que van a demandar las necesidades económicas del país, si
no existe un plan de estudios adecuado a las necesidades de cada momento
(rendimiento externo). En muchos casos, las encuestas realizadas reflejan,
además de la existencia de paro entre los diplomados, que la enseñanza no
responde a las realidades de la actividad profesional.
Y, entre estos En esta tarea de mejorar e integrar los aspectos cualitativos dentro del plan
últimos, deben se distinguen, siguiendo las conclusiones de la Conferencia de la UNESCO
tomarse en de 1968, varios aspectos:
consideración
A) Mejora de las estructuras de la educación
a) Las estructuras Entre las medidas de organización destacadas para lograr una mejora del
rendimiento de la escuela se citan:
1. Racionalizar el horario escolar.
2. Racionalizar programas y horarios con mejor aprovechamiento de los

locales, combinando número de horas de clase, número de horas de tra-
bajo de profesores, número de clases y talleres y número de estableci-
mientos escolares.
3. Lograr la ubicación óptima de los centros para evitar pérdidas de tiem-

po.
4. Evitar la especialización demasiado temprana, fomentando un progra-

ma común después de la primaria.
5. Procurar un mayor fraccionamiento de los ciclos.
6. Flexibilizar el sistema escolar de tal modo que se pueda pasar de una

rama a otra y que permita la permeabilidad entre vida escolar y extraes-
colar.
B) Mejora del contenido
Esta mejora debe tender a dos finalidades:
b) Los contenidos a) Aumentar el rendimiento y evitar los abandonos, repeticiones y fraca-

sos. Para ello hacen falta programas que permiten adquirir un máximo
de conocimientos útiles con esfuerzo mínimo.
b) Mejorar el rendimiento externo.
Se deben adaptar los programas escolares a los diversos empleos que

ofrezca la economía. Ello exige un análisis de los empleos y traducir los re-
sultados de ese análisis en elementos de los programas. Pero el análisis del
empleo no se limitará a lo que más concretamente exijan las tareas de cada
profesión, sino también a los grupos de profesiones y del trabajo en gene-
ral, debido a dos motivos fundamentales. Por una parte las personas va-
rían de empleo a lo largo de su vida. Por ello en los países poco industriali-
zados la formación profesional debería ser ante todo una educación que fa-
cilitara la movilidad y el espíritu de iniciativa. De otra, la educación no
debe perseguir el empleo individual, sino que los programas deben adaptar-
se al desarrollo general del país.
C) Planificación de los métodos
c) l o s métodos En este caso, la planificación debe tratar de poner en práctica la pedagogía

de un modo más sistemático. Tradicionalmente se vienen destacando algu-
nas ideas al respecto, entre las que cabe señalar:
— Método de los centros de interés (Plan Decroly).
— La escuela activa.
— Enseñanza programada.
D) Modernización de los instrumentos de enseñanza
d) Los Se trata de modernizar todos los instrumentos educativos a nuestro alcan-

instrumentos ce:
1. Edificios escolares adecuados. El edificio sigue cumpliendo una gran

función a este respecto.
2. Libro. El libro mal seleccionado puede ser causa del fracaso.
3. Medios audiovisuales.
E) Formación y perfeccionamiento del personal
e) La formación El éxito de las reformas introducidas en los programas, métodos y medios

y el depende en gran parte del personal docente. Con la salvedad de que, en
perfeccionamiento muchos caos, los problemas económicos pueden limitar las acciones a em-
del personal prender, las medidas recomendadas para mejorar la calidad de los profeso-
docente res son varias. Entre ellas, pueden citarse:
Formación y perfeccionamiento del personal docente, que al menos debe-

ría abarcar los siguientes aspectos:
— Para evitar las diversas interpretaciones que se han sobre el papel de

educador, se podría acudir, en la formación del profesor, al método de
los centros de interés: el centro de interés sería el programa con arreglo
al cual el futuro profesor ha de enseñar.
— Gran parte de la formación del personal docente deberá concebirse con

miras a la modernización del sistema escolar. Las escuelas normales de-
ben ser centros de innovación y los institutos de educación deben con-
vertirse en laboratorios de la reforma.
— En la formación del personal se debería dar mayor importancia a aspec-

tos de desarrollo.
— Debería preverse una formación permanente del maestro.
Contratación, sueldos y organización de la profesión docente.
Mejora de la productividad del personal docente.

Las acciones en educación tienen grandes repercusiones sobre los gastos

de personal. Por ello cualquier expansión de la enseñanza exige que la pro-
ductividad aumente.
3.4. La evaluación de las distintas posibilidades

La tercera fase A la vista de las limitaciones posibles (físicas, económicas, políticas, socia-
consiste en evaluar les, administrativas y psicológicas), es preciso fijar los diversos cursos de
las distintas acción posibles. Generalmente existen diversas opciones posibles. Es preci-
alternativas so estudiarlas y ver cuáles de las distintas posibilidades permitirán un
posibles mayor progreso en el plazo más breve, a la vista de las limitaciones.
Para ello deben Un proceso de planeamiento de la educación requiere una estrategia que
tenerse en cuenta cumpla los siguientes requisitos:
ciertos requisitos
que debe reunir 1. Procurar la cohesión entre los distintos aspectos del plan (construccio-
la alternativa nes, personal, material...) a fin de que todos progresen simultáneamente.
seleccionada 2. Facilitar el equilibrio interno del sistema educativo procurando que
cada nivel esté preparado para recibir los efectivos que salen del ante-
rior.
3. Contribuir al equilibrio entre la educación y las necesidades y posibili-

dades de la sociedad y viceversa.
4. Procurar que los objetivos del plan no se vean incumplidos por resisten-
cias, utilizando técnicas de información o consulta.
La estrategia deberá adaptarse al nivel de desarrollo de la educación, a las

estructuras sociales y al medio físico del país, así como a sus posibilidades
y a las necesidades de la sociedad.
Cualquiera que sea la estrategia elegida, ésta ha de tratar de mejorar la efi-

cacia y la productividad de los sistemas de educación. La primera vendrá
definida por la relación entre los recursos que se están utilizando y los re-
sultados que se obtienen. La productividad externa viene dada por la rela-
ción entre los recursos invertidos en la educación y los beneficios resultan-
tes ulteriormente para los estudiantes y el conjunto de la sociedad, de con-
formidad con los objetivos a largo plazo.
3.5. La ejecución
La ejecución es la El plan general de educación ha de desglosarse en programas específicos

cuarta fase. adaptados a determinadas actividades y regiones geográficas y a su vez es-
Previamente, tos programas han de dividirse en proyectos específicos. Si la administra-
la alternativa ción está preparada puede comenzar la fase de ejecución del plan.
seleccionada debe
ser traducida en El desarrollo de esta fase es función de tres factores fundamentales: 1) la
programas de existencia de una administración adecuada a los fines de la planificación;
acción concretos 2) la existencia de unos recursos financieros, cuya evaluación debió ser
realizada anteriormente, antes de definir la estrategia; 3) la disponibilidad

de administradores en número y condiciones acordes.
3.6. La evaluación de resultados y el ajuste
La planificación no El plan de educación ha de ser sometido a un continuo ajuste que requiere

concluye con la de unos medios adecuados para controlar en forma permanente las activi-
elaboración del dades, los progresos y los fallos.
plan. Se proyecta
sobre la ejecución a La mención del control como una de las funciones esenciales de la planifi-
través del control cación procede de la misma naturaleza de la planificación, que no es ni ter-
mina en la preparación del plan, sino que constituye un proceso continuo
en que se concreta la actividad de la administración. Sólo una estrecha re-
lación entre control y planificación permite una ejecución flexible de lo pla-
nificado en la que puedan introducirse, oportunamente, los ajustes y modi-
ficaciones que aconsejen los cambios de las condiciones y situaciones.
Esta trascendencia del control para una adecuada planificación parece

aconsejar la realización de algunas puntualizaciones sobre la naturaleza y
características del tipo de control al que se alude.
En la En las formas tradicionales de la Administración Pública el control estaba

administración preferentemente orientada a la vigilancia, examen y sanción de los com-
actual, el control no portamientos desacertados o, más exactamente, que se apartaban de la re-
es búsqueda de gla jurídica de aplicación. Por el contrario, en las formas modernas de ad-
responsabilidades, ministración, el control es el elemento que garantiza que la ejecución per-
sino elemento mita alcanzar las metas previamente señaladas. Continúa siendo una fun-
corrector de ción de vigilancia, ya que investiga los desajustes existentes entre el esque-
desajustes ma teórico plasmado en el momento planificador y la situación real alcan-
zada a nivel de ejecución.
Pero no se orienta a la búsqueda de responsabilidades sino a permitir la in-

troducción de elementos correctores. De elemento final de un proceso ad-
ministrativo estático pasa a ser elemento inicial e impulsor de un proceso
administrativo dinámico y cíclico. La realimentación es quizá el concepto
clave para identificar este nuevo carácter del control.
Las fases Suele señalarse que el proceso de control debe resultar eficaz, desarrollán-
dose conforme a unas fases determinadas y satisfacer una serie de condi-
ciones. Las fases o subfunciones básicas en que se descompone el proceso
de control son: determinación de estándares o puntos de referencia, com-
probación del rendimiento y aplicación de la acción correctiva. Estas eta-
pas deben seguirse precisamente en el orden indicado. Así, en primer lugar,
para determinar si el rendimiento responde a lo planificado, es preciso fijar
los puntos, criterios o referencias que permitan realizar las evaluaciones
deseadas. Una vez realizado esto podrá procederse a comprobar y evaluar
el rendimiento. Finalmente, si se aprecian desviaciones, deberán poderse
adoptar las medidas correctivas.
Respecto de las condiciones que debe satisfacer un adecuado sistema de

control, las medidas citadas son:
Las condiciones — ser comprensible: los usuarios deben comprender con facilidad la forma
en que actúan los controles y tener clara conciencia de los estándares
que han de alcanzarse; su excesiva complejidad técnica, especialmente
en la fase de presentación, pueden hacerlos ineficaces.
— reflejar el modelo de organización a fin de permitir identificar el lugar en
que deben aplicarse las medidas correctoras.
— indicar con rapidez las desviaciones: la rapidez en detectar las desviacio-
nes es fundamental en un sistema de control ya que sólo de esta forma
será posible aplicar oportunamente las medidas correctoras. Es preferi-
ble una información aproximada pero inmediata a una información
exacta que llegue con retraso.
— acomodarse a la naturaleza y necesidades de la actividad a que se apli-
que.
— ser flexibles, de modo que pueda adaptarse a cambios en los planes, a
circunstancias imprevistas, etcétera.
— indicar, junto con la desviación, la forma de llevar a cabo la acción co-
rrectiva y mostrar las desviaciones y no las conductas normales.
4. MÉTODOS DE LA PLANIFICACIÓN EDUCATIVA
Analiza la importancia de la planificación educativa y las fases de la elabo-

ración de un plan sólo resta estudiar los métodos que pueden utilizarse en
la determinación de las necesidades educativas a efectos de coordinar el
planeamiento de la educación con el planeamiento del desarrollo.
Philips cita a este respecto cinco métodos, que denomina del siguiente mo-
do:
Cinco son los 1. Método de las previsiones de mano de obra.

métodos utilizados
en la planificación 2. Método cultural o de demanda social.
educativa
3. Método de la relación educación-rendimiento*.
(*) Este método se basa en la relación entre el capital y la producción. Tiene en cuenta el
número de personas instruidas y el número de alumnos que terminan los estudios en los di-
ferentes grados relacionándolos directamente con la producción nacional de bienes y servi-
cios sin pasar por la etapa intermedia del cálculo de las necesidades de mano de obra o po-
blación activa.
4. Método de las cantidades globales**.
5. Método de evaluación de los recursos humanos***.
A efectos de claridad en la exposición nos vamos a centrar en el análisis de

los dos primeros, ya que los otros tres recogen aspectos parciales de algu-
no de ellos.
Los métodos de la Lo primero que un país debe hacer a la hora de determinar sus necesidades
mano de obra y de en educación es proceder al examen de los fines para los que la educación
la demanda social puede ser utilizada. Se admite generalmente que la política de educación
son los más debe ir dirigida tanto a la satisfacción de las necesidades del individuo
importantes. como las de la sociedad. Ahora bien, el hecho de que la educación debe
Pueden responder tanto a fines individuales como sociales no quiere decir que se
considerarse deban contraponer ambos (desarrollo del individuo y satisfacción de nece-
complementarios sidades económicas de la sociedad). Ambas finalidades están entrelazadas
sin que sea posible identificar el desarrollo del individuo con aspectos cul-
turales y la satisfacción de necesidades económicas de la sociedad con as-
pectos económicos.
La educación tiene un significado profesional y cultural en el caso del indi-

viduo y también sirve a fines económicos y no económicos de la sociedad.
De acuerdo con estos puntos de vista, existen dos procedimientos principa-

les que pueden ser utilizados en la determinación de las necesidades educa-
tivas:
1: Método de las necesidades de mano de obra.
2. Método cultural.
En el primer caso, se intenta prever la estructura ocupacional futura de la

economía y planear el sistema de educación de manera que éste suministre
el personal en número y calificación exigidos por la estructura prevista.
En el segundo, la determinación de la cantidad de educación necesaria es

más difícil de realizar que en el primero. Una planificación adecuada debe-
rá apoyarse en ambos métodos sin prescindir de ninguno de ellos. El méto-
do cultural es necesario ya que el crecimiento económico no constituye el
único fin de la educación. Por otra parte, no se puede prescindir de tomar
en consideración las necesidades de mano de obra, ya que no se puede des-
ligar la educación de sus implicaciones económicas e incluso profesionales.
(**) Este método establece una correlación entre las necesidades de enseñanza y el conjun-
to de las necesidades de enseñanza de la sociedad, sin tener en cuenta el nivel de la produc-
ción ni la mano de obra y se basa en normas y criterios sacados de estudios empíricos so-
bre la situación de la enseñanza en distintos países.
(***) Se basa en que la educación es uno de los principales medios de formación de recur-
sos humanos. La política del desarrollo de los recursos humanos consiste en integrar esos
factores en un planeamiento general del desarrollo económico y social.
4.2. El método de las necesidades de mano de obra
Un ejemplo: el El análisis de este método se efectúa sobre la base del documento elabora-
Proyecto Regional do para España dentro del Proyecto Regional Mediterráneo, típico ejem-
Mediterráneo plo de planificación según la metodología de mano de obra, elaborado en
1963 por la OCDE y expertos de España, Turquía, Grecia, Italia, Portugal
y Yugoslavia al objeto de presentar a sus gobiernos una estimación de sus
necesidades educativas hasta 1975 y elaborar planes detallados con esti-
maciones financieras con que hacer frente a esas necesidades.
Este trabajo fue realizado bajo una serie de hipótesis, entre las que desta-
can las siguientes:
Hipótesis utilizadas 1. La estimación de las necesidades futuras de mano de obra se refiere

en el P.R.M. más bien a la composición funcional (ocupacional) del empleo que re-
sulta necesaria para alcanzar determinadas metas sociales o económi-
cas, o ambas a la vez.
2. En la mayor parte de las profesiones es imposible cuantificar las necesi-

dades de personal, excepto bajo una hipótesis acerca de la organización
y de la técnica empleadas en el sector considerado.
3. No existe una relación única entre el volumen de producción de una in-

dustria y la fuerza del trabajo total de dicha industria o su estructura de
ocupaciones (factores sustituibles).
4. En general, un nivel dado de productividad del trabajo en una rama de

actividad impone una técnica y una estructura de la mano de obra.
De acuerdo con esta hipótesis, no resultaría difícil identificar las variables

de que depende la producción requerida de cada sector del sistema educati-
vo y determinar las clases de datos que harían falta para llevar a cabo esti-
maciones precisas de los graduados necesarios de los distintos niveles y
campos de especialización, si se conocieran los siguientes datos:
a) Número de personas que se necesitan en cada ocupación de la econo-

mía del país en un año futuro cualquiera.
b) Número actual de personas en cada una de las ocupaciones.
c) Número anual de trabajadores que dejan una profesión para pasar a

otra como consecuencia de un cambio de empleo.
Si suponemos que cada ocupación en que se ingresa está únicamente rela-

cionada con una formación escolar específica, es posible calcular la pro-
ducción requerida para cada tipo de enseñanza en todos los niveles del sis-
tema. De igual modo, si por el lado de la oferta dispusiésemos de datos
acerca de la producción del sistema de educación actual en el año en cues-
tión, podría determinarse la diferencia entre el stock de personal requerido
y el previsto de cada profesión en cada año meta. Sobre esta base podría
calcularse la cantidad en que habría que variar el número anual de gradua-
dos de los varios niveles y ramas del sistema educativo.
Este modelo no puede lograrse por los siguientes motivos:
— aún en el caso de que hubiera un método exacto de hacer las previsiones,

resulta imposible determinar con exactitud la futura estructura ocupa-
cional de la fuerza de trabajo, ya que ello exigiría una gran rigidez de la
estructura ocupacional.
— para calcular con precisión las bajas que se producen en cada ocupación
por jubilación o muerte se necesitaría, como mínimo, la distribución por
edades de las personas de cada ocupación.
— en casi ningún país se conoce la estructura de la movilidad ocupacional

con precisión suficiente para permitir estimaciones de las salidas y entra-
das en las distintas ocupaciones.
— no existe, a menudo, una relación única y rígida entre la formación edu-

cativa y la ocupación desempeñada que permita la traducción de las exi-
gencias de mano de obra en términos de producción educacional e inclu-
so existen profesiones cuya preparación puede llevarse a cabo fuera de
la estructura educativa.
Método reducido de No resulta posible, pues, hacer estimaciones exactas de la producción edu-
estimación de las cacional que las necesidades de mano de obra exigen, pero tampoco lo ne-
necesidades de cesita la planificación. Del mismo modo, no es necesario considerar por se-
«mano de obra» parado una gran mayoría de los empleos, ya que, en casi todos los países,
las ocupaciones manuales y semiespecializadas y no especializadas son to-
talmente intercambiables en términos de calificación educacional.
Así pues, las fases de la previsión de las necesidades y oferta de mano de

obra, como base de la determinación de la expansión de los varios niveles
y ramas del sistema de educación, pueden reducirse a los siguientes:
a) preparar el "inventario" de la mano de obra en el año base, clasificado

por ramas de industria y ocupación, utilizando un sistema de clasifica-
ción ocupacional que distinga lo más posible entre las ocupaciones que
requieren distintos niveles de educación y, en los niveles superiores, en-
tre educación "científica" y "general".
b) prever el volumen de la fuerza total de trabajo en el año "meta" y en

períodos intermedios con intervalos de cinco años.
c) hacer estimaciones del empleo total en cada sector y rama en los años
de la previsión.
d) dentro de cada sector y rama, distribuir el empleo total previsto para

ELEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA 1 19
los distintos años entre las varias categorías del sistema de clasificación
ocupacional. Agregando las necesidades de cada categoría ocupacional
en todos los sectores y ramas de la economía, se obtiene el "stock" to-
tal de mano de obra necesario en estos periodos, clasificado por catego-
rías ocupacionales.
e) convertir los datos de necesidades por categoría ocupacional en necesi-

dades por nivel educativo. Este paso es necesario, ya que no cabe espe-
rar que las grandes categorías ocupacionales utilizadas sean homogé-
neas en lo que a calificación educativa exigida se refiere.
j) calcular la oferta de personal de cada uno de los principales niveles edu-

cativos que se espera en los años de la previsión, tomando como base:
— Las existencias actuales;
— La producción probable del sistema de educación actual;
— Las pérdidas por muerte, jubilación y abandono de la fuerza de tra-

bajo.
g) calcular la variación de la producción anual de los varios niveles y ra-

mas del sistema de educación necesaria para alcanzar el equilibrio en el
período de la previsión entre (e) y (f)-
h) calcular, para cada nivel y rama del sistema de educación, las matricu-
laciones necesarias para conseguir las salidas anuales de graduados re-
queridas.
Las dificultades Este método presenta una serie de dificultades, la mayor parte de las cua-
les han sido analizadas anteriormente. No obstante, a continuación se ofre-
ce una breve síntesis:
— trabaja con interrelaciones entre una serie de previsiones, cada una de

las cuales es consecuencia de los demás, de tal modo que si falla una fa-
llan las demás.
— se apoya en la hipótesis de que a cada nivel profesional corresponde un

determinado nivel educativo, hipótesis que puede ser válido en un mo-
mento histórico de tecnología poco cambiante, pero difícilmente en un
período de cambios tecnológicos bruscos.
no tiene en cuenta que, al margen del sistema educativo formal, existen

otras instituciones que preparan para ciertas profesiones.
exige un gran volumen de estadísticas, que además deben ser de una

gran precisión.
— exige un gran acoplamiento de todos los sectores, circunstancia que difí-

cilmente se da, si no existe un plan económico integral.
— trabaja a muy largo plazo y resulta muy difícil prever exactamente las
necesidades de mano de obra para períodos de más de 5 años.
— prescinde de la educación como artículo de consumo y hace abstracción

del mínimo social sin darse cuenta que las necesidades en materia de en-
señanza no se limitan a las necesidades de formación de profesionales
para la economía.
Diferentes formas Ahora bien, la metodología aplicada dentro del método de mano de obra
de utilización es muy amplio. Abarca desde el método de "nivel de saturación" y el mé-
todo de "normas de trabajo" (utilizados preferentemente en los países de
economía planificada y que suponen objetivos económicos definidos de
forma clara y minuciosa) a otros menos rigurosos, como la utilización de
encuestas entre los empresarios y la evaluación de los desequilibrios más
visibles, aplicados preferentemente en los países de economía liberal. En
los países de economía mixta se utiliza con más frecuencia el método de
proyección de las tendencias anteriores modificada de acuerdo con la esti-
mación de los cambios que traerá consigo el desarrollo tecnológico y el de-
sarrollo económico y social.
Utilidad A pesar de todas las limitaciones apuntadas a este método, sus estimacio-
nes son de gran utilidad incluso en los métodos menos refinados.
4.3. El método cultural de estimación de

las necesidades educativas
La educación como Este método, desde el punto de vista del individuo, subraya lo que la edu-
consumo cación tiene de consumo y, desde el punto de vista de la sociedad, lo que la
educación tiene de inversión en valores que son indispensables o muy con-
venientes para la sociedad (formación de ciudadanos conscientes, igualdad
de oportunidades...).
Dificultad de Frente al método de mano de obra, en el que la especificación de los crite-

precisar los rios en base a los cuales se definen las necesidades educativas son muy fá-
objetivos ciles (tasa y tipo de crecimiento económico a alcanzar), en el método cultu-
ral estos criterios son muy difíciles. Una sociedad necesita toda la educa-
ción que quiera y pueda costearse. Por ello el límite lo tiene que fijar el po-
lítico y los planificadores lo más que pueden hacer es indicar el coste de
elecciones políticas alternativas.
Aplicación En realidad, se trata más que de un método, de un punto de partida para

precisar las modalidades de acción. Basándose en la demanda áe enseñan-
za en los diversos grados se establecen las previsiones teniendo en cuenta
el aumento de población, su distribución por edades, los objetivos naciona-
les o sociales a largo plazo (supuestos o definidos) y los datos que se po-
seen acerca de las preferencias del Estado y las comunidades en materia de
enseñanza. La educación se considera sobre todo como la infraestructura
social del desarrollo y como fin en sí mismo. Se examinan luego las conse-
cuencias financieras de estos objetivos, se llega a un compromiso y surge

un plan factible, reducido a la medida de los recursos que se estiman dispo-
nibles.
Ventajas y Se trata, en suma, de un método tradicional que puede dar resultados satis-
desventajas factorios en los países ricos, aunque, incluso en ellos, existe el riesgo de
una reducción en el ritmo de expansión y una competencia cada vez
mayor en los mercados de exportación que obliguen a preocuparse más de
la contribución de la enseñanza al progreso técnico y a la productividad.
A grandes rasgos, presenta los siguientes fallos:
1. Las necesidades educativas son difíciles de valorar ya que no existen

unos criterios cuantificables.
2. La demanda de plazas sirve de base para calcular las necesidades de

educación, pero las necesidades de la sociedad determinan la política
que a su vez condiciona la demanda de plazas
3. Puede originar un desequilibrio entre cantidad y calidad al atender prio-

ritariamente la expansión cuantitativa.
En conclusión, la medición de la demanda social deberá ser corregida y ex-

plicada por los siguientes métodos complementarios:
— la estimación de las necesidades futuras de mano de obra que indica los

máximos y mínimos convenientes para satisfacer las exigencias del desa-
rrollo del aparato de producción.
— la determinación de las necesidades generales del desarrollo económico

y social, ya sea en relación con el plan general de desarrollo o, si no exis-
te plan, con la perpectiva de una estrategia adaptada al país y su situa-
ción.
— el cálculo de los recursos financieros disponibles para la educación, te-

niendo en cuenta el incremento del ingreso nacional y la demanda de los
demás sectores en desarrollo.
5. ÁMBITO TEMPORAL DE LA PLANIFICACIÓN
Situándonos dentro del campo de la planificación económica, en la que en

una situación ideal deberían enmarcarse los planes educativos, suelen dis-
tinguirse, según el período temporal que abarcan, los siguientes tipos de
planes:
Tres tipos de planes — Planes o estudios prospectivos.

— Planes a medio plazo.
— Planes a corto plazo.
5.1. Estudio prospectivo
Naturaleza y objeto Consiste en imaginar racionalmente los problemas, las situaciones y las ne-
cesidades probables a muy largo plazo (veinte, treinta o más años). Por
ello es imposible precisar cantidades y no cabe prever costos ni calendario.
El objeto de la prospectiva es aportar unos métodos de análisis que permi-

tan describir la situación de los distintos sectores de la actividad y el com-
portamiento de los agentes económicos en el futuro.
Por ello deberá describir los cambios y lo que permanecerá invariable, lo

que a largo plazo son variables y lo que a corto y medio plazo son elemen-
tos predeterminados, o datos con los que se enfrenta la planificación a me-
dio plazo. Ahora bien, los estudios prospectivos no tendrían utilidad si no
se hallan respaldados por evaluaciones de los resultados del pasado. Estos
estudios prospectivos suelen ser sectoriales o verticales y horizontales.
Este tipo de estudios resulta muy útil en algunas áreas. En el campo de la

educación, la prospectiva es de aplicación, sobre todo, porque los efectos
de la educación son a muy largo plazo.
En conclusión, se puede afirmar que los estudios de prospectiva están lla-

mados a desempeñar un papel de estímulo imaginativo en las tareas de
formulación de los objetivos de los planes a largo, medio y corto plazo.
Con ello no se pretende predecir el provenir, sino sólo reducir el margen de
incertidumbre y distinguir, entre las futuras condiciones posibles, las más
probables.
5.2. Planificación
El planeamiento propiamente dicho, respecto del cual la prospectiva repre-

senta sólo un telón de fondo, es un medio de actuar directamente sobre los
acontecimientos de un porvenir más o menos próximo.
Notas que Para que sea tal, el plan requiere de una serie de elementos: 1) un orden de
distinguen la prioridades; 2) un cálculo de costes y un calendario preciso; 3) puede refe-
planificación del rirse a aspectos cuantitativos, cualitativos o a ambos; 4) ha de extenderse a
estudio prospectivo un período largo (al menos cinco años).
El plan así anunciado puede referirse a un periodo más o menos largo, 5 a

7 años (cinco años es el plazo normal de los planes de desarrollo). Ahora
bien, tampoco puede abarcar muchos más años, ya que en otro caso los
cálculos económicos implícitos al plan no tendrían validez.
Planes a medio La usual distinción entre planes a medio plazo y largo plazo lleva con fre-
y largo plazo cuencia a confusiones, ya que, como so vio anteriormente, la mayor parte
de los denominados planes a largo plazo son simples estudios de prospecti-
va. Tal es el caso de algunos planes europeos (Holanda, año 1975). Este
documento, denominado "L'evolution a long terme de l'enseignement aux
Pays Bas", o las aportaciones de diversos estudios realizados en EE.UU.,
parten de la investigación de las tendencias de la evolución de algunas va-
riables socioeconómicas y de la identificación de algunos de los rasgos que
previsiblemente configurarán la sociedad del año 2000.
La planificación La experiencia en materia de planes a medio plazo está considerablemente

a medio plazo desarrollada y es la que mejor se adapta a las exigencias de la planifica-
ción. Esto es debido a que estos planes responden a la necesidad social de
disponer de un marco de referencia del desarrollo económico posible y del
deseable que sirva de guía para las actuaciones del sector público y priva-
do.
En estos planes los objetivos están fuertemente determinados por las con-
diciones económicas reinantes en el período de base que sirven para la ela-
boración del plan. Es el tipo de planificación más utilizada.
5.3. Programación o plan a corto plazo
La planificación a La ejecución del plan requiere de un calendario en el que se fijen las accio-
corto plazo: los nes a desarrollar en cada ejercicio presupuestario que abarca el plan. A
programas esta lista de acciones a financiar con cada presupuesto se la denomina pro-
grama.
Ahora bien, el concepto programación puede utilizarse también en otro

sentido: uno de los aspectos de un plan general (reforma de la enseñanza
secundaria, cursos de repaso para maestros...).
I. SINOPSIS
1. LA EDUCACIÓN Y EL DESARROLLO
Papel de la educación en el desarrollo
— A partir de 1950 empieza a prestarse una mayor atención política al hecho educativo.
— Paralelamente, los economistas empiezan a estudiar los efectos de la educación en el desarrollo

económico.
— En esta línea, Aukrust revolucionó en 1968 el esquema tradicional de los factores de producción.
— En la Unesco y demás Organismos Internacionales se acepta también esta idea.
— Para medir la contribución de la educación al desarrollo se han utilizado:
a) El método de las ganancias obtenidas por los distintos grupos sociales.
b) El método residual o análisis del famoso factor residual.
c) El método de la correlación entre desarrollo económico y desarrollo educativo.
— Dichos métodos han encontrado graves dificultades prácticas.
— A la gran atención prestada a la educación durante los años 50 y 60, le sigue un período de cierta
desilusión.
— J. Vaizey explica este fenómeno como consecuencia de una disminución de las necesidades edu-
cativas y de los escasos resultados prácticos obtenidos.
2. CONSIDERACIONES SOBRE LA PLANIFICACIÓN EDUCATIVA
— Los fines asignados a la educación, así como la situación de competencia en que se encuentra con
otros sectores para la distribución de los recursos públicos, imponen la necesidad de la planifica-
ción educativa.
— Esta planificación debe tener en cuenta las metas del desarrollo económico.
— El primer intento sistemático de planeamiento educativo está constituido por el I Plan Quinque-
nal ruso (1923).
— Después de la II Guerra Mundial la práctica del planeamiento educativo se extiende tanto a los
países industrializados, como a los no industrializados.
— En este fenómeno de expansión la Unesco realiza un papel muy activo a través de: a) Conferen-
cias Regionales; b) Ayudas a los países miembros.
— La planificación educativa se ocupó inicialmente de la enseñanza primaria para extenderse poste-

riormente a los restantes niveles y modalidades educativas.
— Paulatinamente, los planes van también ocupándose del papel compensatorio de la educación.
— La inclusión de aspectos cualitativos en los planes es muy reciente.
— Esta progresiva ampliación del contenido del Plan ha impuesto la ampliación de su horizonte a
un número mayor de años.
— El Plan educativo tiende, además, a integrarse en el planeamiento general.
3. EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN: FASES DE UN PLAN
— La planificación educativa debe reunir determinadas características. Estas características impo-

nen unas fases concretas de elaboración.
— Las fases fundamentales en la elaboración de un plan son:
1.° Fijación de objetivos.
2.° Evaluación de las condiciones actuales y de las tendencias del pasado.
3." Evaluación de las distintas posibilidades.
4.° Ejecución.
5.° Evaluación y ajuste de la ejecución.
4. MÉTODOS DE LA PLANIF'CACION EDUCATIVA
— Los métodos más comúnmente utilizados en la planificación educativa son:
1.° Método de las previsiones de mano de obra: relaciona el sistema educativo con la estructura
ocupacional futura prevista.
2.° Método cultural o de demanda social: trata de precisar la demanda futura de educación tanto
del individuo como de la sociedad.
3.° Método de la relación educación-rendimiento: relaciona la población instruida con la produc-

ción sin pasar por el examen de las necesidades de mano de obra.
4.° Método de las cantidades globales: se relaciona la necesidad de enseñanza individual y social
con criterios empíricos sacados de estudios de situación en distintos países.
5.° Método de evaluación de los recursos humanos: se basa en que la educación es un factor im-
portante de desarrollo de los recursos humanos, integrando estos factores en un planteamien-
to global social y económico.
— Los dos primeros son los más importantes. Pueden, por otra parte, considerarse complementa-
rios entre sí.
5. ÁMBITO TEMPORAL DE LA PLANIFICACIÓN
— Desde el punto de vista temporal suele hablarse de tres tipos de planes:
1.° Planes a largo plazo, más de cinco-siete años.
2.° Planes a medio plazo: se formulan a cinco o siete años.
3.° Planes a corto plazo: anuales.
— Debe, además, diferenciarse la planificación a largo plazo de los estudios prospectivos. Estos es-
tudios coinciden en su horizonte con aquellos planes, pero no reúnen los requisitos imprescindi-
bles para ser considerados como tales.
II. SUGERENCIAS METODOLÓGICAS
1. La metodología para una correcta comprensión de este capítulo debe apoyarse en el desarrollo
de las siguientes fases:
a) Lectura individual detenida de su contenido.
b) Examen individual del repertorio de preguntas que se acompaña para asegurar una correcta
asimilación del tema.
c) Análisis y comentario colectivo de los distintos apartados del tema.
d) Solución en pequeños grupos de un supuesto práctico que puede versar sobre:
— Identificar la suficiencia o insuficiencia de las estadísticas disponibles en un país dado.
— Sobre la base de la situación y tendencias educativas y demográficas en un país y momento dado,

estimar por el método de la demanda cultural cuál será la situación de algunas de las variables del
sistema educativo en un horizonte de cuatro años.
e) Exposición y comentario de las soluciones al supuesto práctico.
2. Repertorio de preguntas
I. EDUCACIÓN Y DESARROLLO
— Causas de la incorporación de la educación a las políticas de desarrollo.
— ¿Cuáles han sido los procedimientos utilizados en la medición de la contribución de la educación

al desarrollo?
— Citar algunas de las dificultades encontradas para la aplicación práctica de estos métodos de me-
dición.
— Causas de la disminución actual de la importancia del papel concedido a la educación en el desa-

rrollo.
II. CONSIDERACIONES SOBRE LA PLANIFICACIÓN EDUCATIVA
— Razones que imponen la necesidad de planificar el desarrollo educativo.
— Tipos de actividades de la Unesco en favor de la planificación educativa.
— Sectores de los que se ocupó inicialmente la planificación educativa.
— Aspectos a los que se extiende actualmente la planificación educativa.
III. EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN. FASES DE UN PLAN
— Características que debe reunir la planificación educativa.
— ¿Cuáles son las fases principales de la elaboración de un Plan?
— Principales tipos de estadísticas e indicadores necesarios.
— Diferencias entre el diagnóstico y el pronóstico en el proceso de elaboración de un plan.
— Aspectos cualitativos que deben tomarse en cuenta en la elaboración del Plan.
— Condiciones que debe reunir el proceso de control.
IV. MÉTODOS DE LA PLANIFICACIÓN EDUCATIVA
— Métodos utilizados en la planificación educativa.
— ¿En qué consiste el método de las necesidades de mano de obra?
— ¿Y el de la demanda cultural?
— Razónese el porqué de la conveniencia de combinar ambos métodos.
— Fases fundamentales del método reducido de estimación de las necesidades de mano de obra.
V. ÁMBITO TEMPORAL DE LA PLANIFICACIÓN
— Tipos de planes según su ámbito temporal.
— Diferencia entre prospección y proyección.
— Notas que distinguen la planificación del estudio prospectivo.
— ¿Qué es un programa?
CAPITULO CUARTO
La financiación
de la educación
Como ya sabemos, la ejecución de los fines de la educación está en-
comendada a una organización que, instalada en el seno de la Admi-
nistración General del Estado, se configura como una organización
especializada a la que convenimos en llamar Administración educati-
va, cuya actuación, exista o no planificación formalizada, se sujeta a
un plan en el que se ponen en relación fines con medios en un marco
temporal más o menos amplio.
Este capítulo se propone poner en relación los fines de la educación

con el gasto en educación, examinando las distintas posibilidades
que se ofrecen en orden a aumentar el gasto de modo relativo (incre-
mentando la eficiencia en el empleo de los recursos asignados) o ab-
solutamente (incrementando la asignación de recursos mediante el
aumento de la financiación pública, de la privada o de ambas).
La financiación
de la educación
1. LOS GASTOS EN EDUCACIÓN Y LA EFICIENCIA

DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS
La cuantía En todos los países, sea cual sea el estadio de desarrollo económico en que
de los gastos se encuentren, existe la preocupación generalizada por la cuantía de los
gastos en educación.
Bien sea porque las necesidades del desarrollo exigen el aumento de las in-
versiones en el sector educativo, bien sea porque una vez alcanzado el nivel
deseado de desarrollo la educación sigue demandando más y más gastos,
bien sea porque la crisis económica obliga a detraer recursos para otros
sectores económicos y se siente la necesidad de contener los gastos en edu-
cación, la realidad es que el problema de la financiación de la educación
está obligando a examinar los sistemas educativos desde el punto de vista
de su eficiencia.
Durante muchos años, la escuela, la escolarización obligatoria y a ser posi-

ble gratuita, la prolongación de los años de escolaridad e incluso la amplia-
ción de las horas de permanencia de los alumnos en las escuelas, se han
considerado como "un bien en sí" no susceptible de crítica. Sólo cuando
los gastos en educación han ido creciendo anualmente, en término absolu-
tos y relativos, en curvas ascendentes cuya proyección no indicaba ningu-
na propensión a la estabilización y mucho menos al descenso, sólo cuando
la crisis económica ha golpeado las economías nacionales, se han plantea-
do los gobiernos la necesidad de revisar sus gastos en educación.
La eficiencia de los Esta preocupación de los gobiernos ha sido precedida por la de los econo-
sistemas mistas y los expertos de las organizaciones internacionales quienes por vez
primera formularon dos preguntas que a la mayoría de los educadores,
más preocupados por la impartición de los saberes que por el costo de la
enseñanza, les tomaron por sorpresa y parecieron impertinentes: ¿se puede
enseñar lo mismo a menos costo?; ¿para qué sirve lo que se enseña?
La primera pregunta, en términos más técnicos, hace referencia al rendi-

miento o eficiencia interna de los sistemas educativos, la segunda al rendi-
miento o eficiencia externa, y en las dos preguntas late la preocupación por

los gastos en educación. La hipótesis que se formula es: suponiendo que
los gastos en educación sean invariables o sólo experimenten un aumento
vegetativo, ¿se pueden conseguir ahorros en un sistema educativo sin alte-
rar los fines y objetivos del mismo?, ¿qué ahorros se pueden conseguir al-
terando fines y objetivos del sistema educativo que demuestren o han de-
mostrado su inutilidad para la sociedad a la que aquél sirve o pretende ser-
vir?
Estas preguntas, y sus posibles respuestas, que serán tratadas más adelan-
te, exigen que sin prejuzgar la cuantía deseada de los gastos en educación
y su utilidad, se decida previamente en qué consisten los gastos en educa-
ción, se clasifiquen, y se establezcan los procedimientos para determinar su
cuantía en un país y en un año considerados prescindiendo del proceso di-
námico que los caracteriza.
2. FINANCIACIÓN PUBLICA
Y FINANCIACIÓN PRIVADA
DE LA EDUCACIÓN
La importancia Ante la dificultad de determinar cuál es la cuantia deseable de gastos en la

relativa de la educación para un país dado, se suele recurrir en las estadísticas naciona-
financiación les e internacionales a establecer cuadros comparativos de los gastos en
privada educación entre distintos países. La presentación de dichos cuadors, a los
que nos referiremos más adelante, suele ir acompañada de una nota a pie
de página en la que se indica que la cuantía de los gastos de educación
comprende exclusivamente los gastos públicos y se omiten por desconoci-
miento los gastos privados.
Cuando la evidencia nos muestra que en gran parte de los países del área
de la denominada "economía libre de mercado" los gastos privados en
educación ascienden a un porcentaje importante de los gastos totales en
educación, los cuadros comparativos sobre gastos de educación pierden
parte de la utilidad a que aspiran. Por ello, parece imprescindible tratar de
incorporar a las estadísticas de financiación de la educación la financia-
ción privada, con el fin de que la comparación entre gastos de educación
de distintos países se establezca sobre datos de la mayor fiabilidad posible.
El gasto total en En todo caso, y aunque la finalidad perseguida no sea la de establecer cua-
enseñanza dros comparativos, parece necesario que cada país tenga un conocimiento
exacto de la cuantía total de sus gastos en educación y de sus fuentes de fi-
nanciación. Dicho conocimiento facilitará la adopción de decisiones guber-
namentales sobre alternativas de financiación en la situación de recursos
escasos y necesidades ilimitadas por la que atraviesa la educación en gran
número de países.
Para obtener este resultado parece imprescindible contar con una metodo-
logía que permita integrar y clasificar todos los gastos educativos, sea su
fuente la financiación pública o la financiación privada, y poner en rela-
ción el binomio financiación publica-financiación privada con los de ense-
ñanza publica-enseñanza privada y enseñanza gratuita-enseñanza no gra-
tuita.
El gasto total a Zymelman ofrece la siguiente fórmula para determinar los gastos de edu-
partir de los costos cación:
E = CeNe + C s N s + C n N n
en donde
E = Gastos globales.
C e = Costo por estudiante en la enseñanza primaria.
C s = Costo por estudiante en la enseñanza secundaria.
C n = Costo por estudiante en la enseñanza superior.
N e = Número de estudiantes en la enseñanza primaria.
N s = Número de estudiantes en la enseñanza secundaria.
N n = Número de estudiantes en la enseñanza superior.

La fórmula expresada, que es inobjetable como instrumento de análisis de
la estructura de costos de la enseñanza para un país dado, puede ofrecer,
sin embargo, bastantes dificultades si lo que se pretende es ofrecer solucio-
nes a los gobiernos con el fin de aliviar la previsible escasez de recursos fi-
nancieros. Soluciones que, para Brodersohn y Sanjurjo, pueden consistir
en:
a) Nuevas técnicas y alternativas de financiamiento público de manera tal
que la elasticidad-ingreso de las fuentes de financiamiento sea al menos
tan elástica como la de los gastos educativos.
b) Nuevas formas de participación privada en el financiamiento de la edu-

cación que no afecten los objetivos de eficiencia y equidad.
e) La adopción de medidas tendentes a reducir los costes por alumno.
Por ello, si lo que se pretende es ofrecer a los gobiernos alternativas de fi-

nanciación, parece aconsejable que la fórmula para determinar los gastos
globales en educación, a partir de los costos por estudiante y nivel de ense-
ñanza, sea precedida por otra en la que el gasto global sea determinado en
función de las fuentes de financiamiento y en la que se integre el concepto
de destino del gasto.
1 34 ELEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
La fórmula que se propone para determinar los gastos globales en la ense-

ñanza es la siguiente:
Gasto total = Gasto público en centros públicos + gasto público en cen-

tros privados + gasto público en alumnos + gasto privado en centros pri-
vados + gasto privado en centros públicos + gasto privado en alumnos.
Aunque más adelante se analizarán uno a uno los componentes del gasto
total en enseñanza conviene aclarar de antemano que:
1. Gasto público en centros públicos es aquel que con una fuente de finan-
ciación pública se destina a la enseñanza pública.
2. Gasto público en centros privados es aquel que con una fuente de finan-
ciación pública se destina a la financiación de la enseñanza privada.
3. Gasto público en alumnos es aquél que con una fuente de financiación

pública se destina a ayuda directa a los alumnos (becas, préstamos,
etc.), independientemente de que éstos se escolaricen en centros públi-
cos o privados.
4. Gasto privado en la enseñanza privada es aquel que con una fuente de

financiación privada se destina a la enseñanza privada.
5. Gasto privado en la enseñanza pública es aquel que con una fuente de

financiación privada (tasas, matrículas, derechos de inscripción, etc.) se
destina a un centro público.
6. Gasto privado en alumnos es aquel que con una fuente de financiación

privada se destina directamente a los alumnos independientemente de
que éstos se escolaricen en centros públicos o privados (libros de texto,
material escolar, uniformes, etc.).
Con esta fórmula vemos que se integran en los gastos globales de enseñan-
za, como suma de gastos públicos y privados, el destino de la financiación
(la enseñanza pública o la privada), y la gratuidad o no-gratuidad de la en-
señanza.
El siguiente cuadro pretende presentar gráficamente las interrrelaciones

entre los distintos conceptos de gastos en enseñanza cuya suma determina
el gasto total.
CASTO TOTAL EN ENSEÑANZA
i
CASTO PUBLICO CASTO PRIVADO
CENTROS PÚBLICOS CENTROS PRIVADOS
ALUMNOS
OTROS CASTOS
2.1. La distinción entre financiación pública

y financiación privada
Los conceptos de Normalmente se entiende como financiación pública la realizada con car-
financiación según go a fondos públicos por entes de carácter público, con recursos públicos
la fuente provenientes generalmente de los presupuestos de ingresos públicos, cuyo
destino son los establecimientos públicos de enseñanza y cuya finalidad es
la impartición de enseñanza gratuita en los mismos.
La financiación privada de la enseñanza se entiende como la realizada con

cargo a fondos provenientes del sector privado por instituciones o empre-
sas de carácter privado, administradoras o gestoras de establecimientos
privados de enseñanza, cuya finalidad es la de impartir enseñanza a pre-
cios de mercado salvo en los casos en que las instituciones no tienen finali-
dad lucrativa y cuentan con los recursos necesarios para ofrecer enseñan-
za gratuita o a un precio inferior al que determinarían sus costos reales.
Los conceptos de Esta distinción perfectamente neta si se considera la financiación pública o

financiación según privada desde el punto de vista de sus fuentes respectivas, quiebra si se con-
destino sidera la financiación desde el punto de vista de su destino, puesto que es
normal el caso de países que financian la enseñanza privada con fondos
públicos y el de los que no aseguran la gratuidad de los establecimientos
públicos de enseñanza arbitrando fórmulas para que los usuarios satisfa-
gan parcial o totalmente los costos de la enseñanza.
Por ello entendemos, sin la pretensión de recurrir a una sofistificación inne-

cesaria, que al hablar de financiación pública o privada de la educación es
preciso tener en cuenta no sólo el origen de los recursos sino también su
destino. A la hora de buscar alternativas de financiación, los gobiernos de-
ben contar con un abanico de posibilidades más amplio que el de dejar al
libre juego de las fuerzas del mercado el incremento de la financiación pri-
vada de los establecimientos privados o el de, alternativamente, i ncremen-
tar la financiación pública de los centros públicos, con las consecuencias

implícitas de ofrecer en el primer caso una enseñanza en régimen de pre-
cios libres y, en el segundo, una enseñanza totalmente gratuita.
Las interrelaciones entre los binomios financiación publica-financiación

privada, enseñanza publica-enseñanza privada y enseñanza gratuita-
enseñanza no gratuita se expresan gráficamente en el siguiente cuadro.
FINANCIACIÓN PUBLICA FINANCIACIÓN PRIVADA,
ENSEÑANZA PUBLICA ENSEÑANZA PRIVADA
ENSEÑANZA GRATUITA ENSEÑANZA NO GRATUITA
2.2. Financiación pública, enseñanza pública y gratuita
El origen de la Pertenece al campo de la historia de la educación determinar las causas

intervención del por las que la enseñanza, definida o no como servicio público, es asumida
Estado en la por el Estado como una competencia, sobre la que no admite intrusiones, y
enseñanza una obligación que satisface mediante la creación y gestión de una red de
establecimientos públicos en los que normalmente presta enseñanza gratui-
ta, o casi gratuita.
El Estado financia Este proceso, que se desarrolla a lo largo del siglo XIX, tiene lugar en to-
la enseñanza dos los países a medida que se produce la llamada "revolución burguesa"
pública y se intensifica cuando la revolución industrial plantea al Estado y a la so-
ciedad la necesidad de una mano de obra cada vez más cualificada. El ejer-
cicio del derecho al voto, cuando el sufragio llega a ser universal, y la in-
corporación al mundo del trabajo en la industria o en los servicios, cuando
se rompe el esquema de la sociedad agraria, están en el origen de una de-
manda de escolarización universal por parte de la sociedad y de una oferta
de enseñanza pública por parte del Estado.
Sin embargo, el hecho de que la financiación pública se dirija normalmente

a centros públicos y que en éstos se ofrezca enseñanza gratuita, no debe
impedir observar las quiebras que se producen entre los tres eslabones de
la cadena.
El Estado financia En primer lugar, algunos gobiernos dirigen parte de sus fondos a los entes
la enseñanza privados con el fin de que éstos puedan ofrecer enseñanza gratuita, o a pre-
privada cios inferiores a los del mercado, o proporcionan ayudas a los alumnos
con las que puedan pagar sus estudios en los centros privados. Se puede
hablar por tanto de una financiación pública de la enseñanza privada.
Los usuarios En segundo lugar, en algunos centros públicos, sobre todo en los de los ni-
financian la veles secundario y superior, en los que la enseñanza no está definida ni
enseñanza pública como obligatoria ni como gratuita, es frecuente que los alumnos satisfagan
parte de los costes de la enseñanza. En este supuesto se puede hablar de
una financiación privada de la enseñanza pública, puesto que, sea cual sea
el mecanismo por el que esos ingresos de los alumnos se integran en los in-
gresos generales del Estado, habría que descontar del gasto público total
del centro la parte que es costeada por los alumnos.
2.3. Financiación privada, enseñanza privada

y precios de la educación
Los usuarios La financiación privada se dirige normalmente a centros privados de ense-

financian los ñanza en los que los precios se fijan conforme a las mismas reglas que utili-
centros privados za la empresa privada para fijar el precio de sus productos.
Los gastos de los Sin embargo, no toda la financiación privada va a parar necesariamente a
alumnos los establecimientos de enseñanza, sean éstos públicos o privados. Una se-
rie importante de gastos de la enseñanza no pasan por los centros. Como
se verá en su momento, los libros de texto, el material escolar, el precio del
transporte y de los comedores escolares, pueden suponer gastos de la ense-
ñanza muy cuantiosos, que no son contabilizados ni en los gastos públicos
ni en los privados de la enseñanza.
La enseñanza Por otra parte, los establecimientos privados de la enseñanza pueden ofre-
privada puede ser cer enseñanza gratuita o a precios inferiores a los del coste, gracias a la
gratuita percepción de fondos públicos o a la existencia de una fuente de financia-
ción externa (fundaciones benéficas, instituciones religiosas).
Por último y, como se ha indicado, la financiación privada puede ir dirigi-

da a los establecimientos públicos.
3. LA FINANCIACIÓN PUBLICA
Como se ha visto más arriba la financiación pública es la suma de gastos

públicos destinados a la enseñanza y no siempre tiene que ver ni con la en-
señanza impartida en centros públicos ni con la gratuidad de la enseñanza.
El gasto público Según el esquema propuesto, la fórmula que se propone del gasto público
según destino según destino sería la siguiente:
Gastos públicos en enseñanza = Gastos públicos en centros públicos +

Gastos públicos en centros privados + Gastos públicos en alumnos de
centros públicos o privados.
El siguiente cuadro que, como se observará, es, al igual que la fórmula ex-
presada, un simple desglose del cuadro correspondiente al gasto global en
enseñanza, expresa el destino del gasto público en enseñanza.
CASTO PRIVADO
\ /
OTROS CASTOS
Por otra parte, y según se ha visto, gasto público es aquel que se realiza
con cargo a los recursos de un ente público.
El gasto público Por ello, y sin perjuicio de que más adelante se haga un análisis más por-
según origen menorizado de las modalidades de financiación pública de la enseñanza
privada, procede antes que se haga un intento de determinar todas las posi-
bles fuentes de financiación pública sea cual sea el destinatario del gasto
público.
Otro gráfico, en el que el gasto público en enseñanza es contemplado desde

el punto de vista de las fuentes de financiación, expresa las vías a través de
las cuales los recursos públicos son destinados a la educación.
OTROS MINISTERIO ENTES

MINISTERIOS EDUCACIÓN PÚBLICOS
: ORGANISMOS COOPERACIÓN r F k j T R A t : :, TOCAL

,C;ENXRAL ; .LOCAL
INTERNACIONALES BILATERAL
FINANCIACIÓN INTERNACIONAL
V'VVFINANCIACIÓN NACIONAL
GASTO PUBLICO
3.1. Financiación nacional, financiación internacional
La preocupación de los organismos internacionales, especializados o no en

el sector educativo, por incluir la educación en sus planes de ayuda, deter-
mina que sean muchos los países que reciben ayudas de dichas organiza-
ciones con destino a la educación. Sean ayudas a fondo perdido, présta-
mos de capital para inversiones o simplemente asistencia técnica, el impor-
te total de esa financiación tiene carácter público y debe ser tenido en
cuenta a la hora de determinar el gasto público en educación del país de
que se trate.
Asimismo debe ser tenida en cuenta la financiación obtenida por la vía de

convenios de cooperación bilateral o multilateral.
Dada la multiplicidad de organismos internacionales y de formas de ayu-

das en el sector educativo, no se considera necesario examinar dichos or-
ganismos y sus formas de ayudas en forma detallada dado que existe una
amplia literatura sobre el tema.
3.2. Financiación central, regional, local
Financiación A nivel nacional, es frecuente que sólo se tenga en cuenta la financiación

central realizada por el Gobierno Central, y en concreto, como veremos, por el
Ministerio de Educación.
La existencia de Estados Federales o de Estados de estructura más o me-

nos centralizada pero que en todo caso conceden a los entes regionales o
locales algún tipo de competencias en materia de enseñanza que pueden in-
cluir la obligatoriedad, o permitir la voluntariedad, de realizar gastos en
educación, exige que se prescinda del criterio simplista de no tomar en
cuenta los gastos públicos en enseñanza realizados por entes públicos dis-
tintos del Estado.
Sin incluir en dichos gastos las aportaciones que a la escuela hacen en mu-
chos países las comunidades rurales, cuando aquéllas tengan manifiesta-
mente el carácter de gastos privados y por tanto de financiación privada,
es preciso incluir todos los gastos públicos que figuran en los presupuestos
respectivos y sean costeados con cargo a ingresos públicos.
Financiación Para ello será preciso examinar detenidamente las aportaciones de los en-
regional y local tes regionales o locales para gastos de mantenimiento o conservación de
los centros, las de terrenos o solares para su construcción, las de pagos
complementarios a los profesores, bien para sueldo, bien para casa-
habitación, las ayudas que puedan haber establecido para los alumnos, y
en general cualquier clase de gastos de carácter público cuyo destinatario
sea la enseñanza pública. Prescindir de este examen, puede llevar a ignorar
el importe total de la financiación pública y carecer del conocimiento de
una variedad de fórmulas de financiación descentralizada que pueden ser-
vir para reorganizar la distribución territorial del gasto público en educa-
ción.
3.3. Financiación a cargo del Ministerio de Educación,

a cargo de otros Ministerios o entes centralizados
de carácter público
Ministerio de La consignación para gastos de enseñanza en los Presupuestos Generales

Educación del Estado figura usualmente en la sección correspondiente al Ministerio
de Educación. Sin embargo es frecuente que existan gastos de enseñanzas
realizados por otros Ministerios o entes públicos e incluso que los gastos
del Ministerio de Educación incluyan créditos destinados a campos muy
alejados del de la educación (formal o no formal).
Otros Ministerios Los Ministerios de Trabajo, o sus similares, en el campo de la formación

profesional, los de Agricultura, Pesca, Minería o Comercio, en sus ámbitos
de formación correspondiente, los de Defensa, mantienen frecuentemente y
con cargo a sus presupuestos instituciones educativas cuyo financiamien-
to, cuando se trata de enseñanza formal, puede llegar a tener entidad, y
debe ser tenido en cuenta a la hora de totalizar los gastos públicos en ense-
ñanza.
Entes públicos Asimismo, existen en muchos países entes públicos con personalidad jurí-
distintos del Estado dica distinta a la del Estado a los que éste encomienda parcelas de activi-
dad educativa y que en muchos casos tienen como finalidad la impartición
de enseñanza en algún nivel o modalidad educativa. Dado el carácter pú-
blico de dichos entes y su financiación, total o parcialmente pública, debe
tenerse en cuenta el gasto público que realicen para determinar el gasto pú-
blico total.
Por último, deben desglosarse del gasto público en enseñanza, aquellas

partidas del Ministerio de Educación no destinadas al campo de la educa-
ción formal o no formal. Es el caso de aquellos Ministerios de Educación
que asumen funciones que en otros países están atribuidos a Ministerios de
Cultura, o similares, como la defensa del patrimonio artístico, cine, teatro,
deportes, etcétera.
En conclusión, se trata de determinar con la mayor exactitud cuál es cuali-

tativa y cuantitativamente el papel de la financiación pública de la educa-
ción dentro de cada país, a efectos de clasificar sus distintas fuentes y po-
der establecer comparaciones con otros países que arrojen resultados fia-
bles.
Una vez conocido el gasto público total, según sus fuentes de financiación,
será posible contemplar el destino del gasto, según el esquema propuesto, y
analizar alternativas de financiación.
4. LA FINANCIACIÓN PUBLICA DE
LA ENSEÑANZA PRIVADA
El destinatario de la financiación pública no es siempre la enseñanza públi-

ca. Es frecuente que parte de los gastos públicos en enseñanza de un país
se destinen bien a subvencionar los centros privados en enseñanza, bien a
proporcionar a los alumnos un sistema de ayudas, sin prejuzgar su escola-
rización en centros públicos o privados. Estas políticas, tras las que laten
ideologías sobre el papel que debe desempeñar la enseñanza privada en el
sector educativo de un país, pueden perseguir en unos casos la gratuidad
total de un nivel del sistema educativo correspondiente, en otros el favore-
cer la igualdad de oportunidades, y utilizar diversas fórmulas de financia-
ción.
4.1. Financiación y libertad de enseñanza
Los Pactos El epígrafe 3 del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Econó-
Internacionales micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas establece que: "Los
Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad
de los padres y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos
o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas,
siempre que aquéllas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescri-
ba o apruebe en materia de enseñanza, o de hacer que sus hijos o pupilos
reciban la enseñanza que esté de acuerdo con sus propias convicciones". Y
el artículo 14 establece el principio de la obligatoriedad y gratuidad de la
enseñanza primaria, en concordancia con el artículo 26 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos que establece que "la educación debe ser
gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y funda-
mental."
Financiación El concepto de libertad de enseñanza, todo lo controvertido que se quiera,

pública y libertad pero limitado en este punto a su concreción como derecho a la creación de
de enseñanza centros distintos a los públicos, plantea cuando se pone en relación con la
gratuidad y obligatoriedad del nivel educativo primario, el problema de la
financiación pública de la enseñanza privada e incluso el de su financiación
obligatoria.
Cada país, según sus circunstancias históricas, según las ideologías predo-
minantes, según la importancia de su red de centros públicos, e incluso por
imperativo constitucional, puede financiar o no la enseñanza privada en
los niveles obligatorios, pero en caso de no hacerlo es probable que reciba
la presión de los grupos sociales partidarios de una enseñanza privada dis-
tinta de la pública. De ahí la importancia de considerar la financiación pú-
blica de la enseñanza privada máxime si se tiene en cuenta que en algún
país este tipo de financiación puede ser superior a la destinada a los cen-
tros públicos.
4.2. Financiación para la gratuidad. Financiación para

la igualdad de oportunidades
Financiación Si en un nivel educativo declarado obligatorio y gratuito por un Gobierno,

pública y gratuidad la financiación pública de la enseñanza privada en los centros privados en
que se imparte dicho nivel, tiene, o debe tener, como finalidad la extensión
de la educación obligatoria y gratuita garantizando la pervivencia o la
creación de centros distintos a los públicos, en el resto de los niveles educa-
tivos la financiación pública de los centros privados no se puede funda-
mentar en las Declaraciones a que arriba se ha hecho referencia y depende
simplemente de la política educativa seguida por el Gobierno, puesto que el
hecho de que éste financie una red de centros públicos, que incluso pueden
ser o no gratuitos, no le obliga a financiar los centros privados del mismo
nivel al no haberlo definido como obligatorio y gratuito.
Financiación No obstante, aunque puede aplicar a algunos centros de los niveles no gra-
pública e igualdad tuitos ni obligatorios las mismas fórmulas de financiación que a los del ni-
de oportunidades vel básico o primario, es más frecuente que siga una política de financia-
miento cuyo fin no sea asegurar la gratuidad del nivel sino la de favorecer
la igualdad de oportunidades.
Para ello puede, en el marco de la política de ayudas a los alumnos, conce-

derles prestaciones de diversos tipos con el fin de que éstos puedan seguir
estudios en entes privados, al igual que puede hacerlo para cubrir con fi-
nanciación pública los gastos privados en la enseñanza en centros públi-
cos.
En cualquier caso, conviene destacar que la financiación pública de la en-

señanza privada reviste distintos caracteres cuando persigue fines de gra-
tuidad para todos los alumnos de un nivel gratuito que cuando persigue fi-
nes de igualdad de oportunidades para los alumnos de un nivel no gratuito,
aunque las modalidades de financiación puedan ser las mismas.
4.3. Financiación de funcionamiento,

financiación de inversión
Gastos de Como es obvio, la financiación pública de la enseñanza privada a que nos

funcionamiento venimos refiriendo contempla exclusivamente la financiación para el fun-
cionamiento. Es decir, se parte de la existencia de una red de centros priva-
dos en la que para facilitar la impartición de una enseñanza gratuita asume
el Estado los costes de funcionamiento.
Gastos de inversión Otro supuesto distinto es que el Estado asuma no sólo la obligación de fi-
nanciar la red privada ya existente, sino el compromiso de potenciarla fi-
nanciando las inversiones para centros de nueva creación de iniciativa pri-
vada. En este caso nos encontraremos con una financiación pública de la
inversión privada en enseñanza privada.
Cualquier adopción de posturas respecto a esta modalidad de financiación

es inútil en cuanto responde a la ideología sobre política educativa domi-
nante en el país que se decide por la misma. Sin embargo, podría precisarse
que dicha modalidad de financiación sólo puede ampararse en la más deci-
dida postura liberal y abstencionista de un Estado respecto a la enseñanza
puesto que el Estado social de derecho, cuya propensión a intervenir en el
sector económico privado persigue la finalidad de asegurar el crecimiento
en condiciones de pleno empleo, tiende a considerar la enseñanza como un
factor más del desarrollo e integrar la polítiéa de inversiones educativas en
el cuadro más amplio de la política de inversiones públicas.
Dado que no es frecuente esta modalidad de financiación basta decir que

como toda financiación para la inversión puede consistir en la concesión
de subvenciones de capital a fondo perdido o en la apertura en condiciones
favorables de líneas crediticias oficiales.
4.4. Las distintas modalidades de financiación pública

a la enseñanza privada
A) La financiación para la gratuidad.
La financiación para la gratuidad se diferencia de la financiación para la

igualdad de oportunidades en que todos los centros privados del nivel obli-
gatorio, o en su caso todos los alumnos que asistan a centros privados de
dicho nivel, deben recibir financiación siempre que reúnan los requisitos
que se establezcan por los poderes públicos, y ello porque de otra forma no
se asegura el principio conjunto de obligatoriedad y gratuidad. Otro su-
puesto distinto es que determinados centros, bien porque tengan otras
fuentes de financiación, bien porque pretendan impartir educación a unos
costos superiores al fijado como promedio por la financiación estatal, bien
porque no estén dispuestos a cumplir las obligaciones dimanantes de la
percepción de financiación pública, renuncien a ésta. En este caso no pare-
ce que el Estado tenga motivos para obligarlos a la financiación siempre
que cumplan las normas dictadas para los establecimientos privados de en-
señanza.
a) financiación a los centros.
La fórmula más eficaz y más practicada es la de financiar directamente a

los centros. Lo complicado es, sin embargo, la determinación del importe
de la subvención si con la misma se pretende asegurar que los centros pri-
vados impartan enseñanza gratuita en las mismas condiciones que los cen-
tros públicos.
El importe de la En primer lugar, a la hora de determinar el importe de la subvención hay

subvención que fijar una unidad de medida aplicable a todos los centros dado que és-
tos tienen, o pueden tener, diferentes tamaños. Esta unidad suele ser la uni-
dad escolar o aula escolar. En segundo lugar se trata de elegir el costo de
la unidad escolar tomada como modelo, a efectos de conceder una igual

cantidad de subvención a todas las unidades escolares que se pretende sub-
vencionar, momento en el que hay que decidir si se toman como base los
costos de la unidad escolar media de los centros privados o los costos de la
unidad escolar media de los centros públicos. La decisión por el primer tér-
mino de la alternativa es aconsejable si se quieren tener en cuenta los cos-
tes reales. La decisión por el segundo término parte del principio de que los
centros privados subvencionados han de sujetarse, si quieren recibir sub-
venciones, a los costes medios de los centros públicos.
El coste en la El coste de una unidad escolar en la enseñanza privada suele ser el resulta-
enseñanza privada do de sumar los salarios del profesor (incluidos los costes a cargo del em-
presario o titular), los gastos de mantenimiento (en su sentido más gene-
ral), los gastos de amortización de las instalaciones, los intereses del capi-
tal invertido y los beneficios del empresario (si se supone que la empresa
educativa es una empresa lucrativa).
La fijación de dicho coste no ofrece más dificultades que las derivadas de

encontrar el coste medio, coste al que se han de sujetar todos los centros
subvencionados a partir del comienzo de la percepción de las subvenciones
cualquiera que fuese su coste en el momento anterior a su concesión.
El coste en la El coste de una unidad escolar en la enseñanza publica está integrado por
Enseñanza pública conceptos similares, si bien el salario del profesor no suele ser el resultado
de una relación contractual sino el de una decisión adoptada en la Ley de
Presupuestos, y no se consideran los gastos derivados de la amortización
de las instalaciones ni por supuesto los intereses del capital invertido o los
beneficios del empresario.
La dificultad de fijar el coste en este caso deriva de la elección de una uni-

dad escolar como modelo de coste, o de la de obtenerlo promediando el
coste de todas las unidades escolares públicas.
Como es posible que los diferentes métodos propuestos arrojen resultados

distintos, y existirá la tendencia por parte de las escuelas privadas a que se
les aplique el coste más alto, como por parte de las autoridades públicas a
fijar el coste más bajo, la decisión por uno y otro método puede terminar
teniendo carácter político y terminará dependiendo de la "ideologia" que el
poder político sustente sobre el papel que deba desempeñar la escuela pri-
vada en el marco del sector educativo.
Fórmulas para Como a nadie se oculta que un trato igual a los desiguales puede generar
flexihilizar las un mayor grado de desigualdad, el esquema excesivamente rígido de apli-
subvenciones car a todos los centros iguales subvenciones puede ser flexibilizado me-
diante dos fórmulas.
La primera puede consistir en establecer varios tipos de módulos de sub-

vención aplicables a grupos homogéneos de centros privados según su di-
ferente estructura de costes (por su localización en zonas con mayor índice
de coste de vida, por el estado de vejez de sus instalaciones, etc.).
La segunda sería la de los conciertos individuales con cada centro que se

pretende subvencionar. Este procedimiento que exige que para cada centro
se establezcan unas cláusulas individuales en que se determinen las presta-
ciones recíprocas del Estado y del centro, para que este último imparta en-
señanza gratuita y reciba a cambio una subvención, puede dar lugar a la
mayor exactitud y justicia en el establecimiento de las contraprestaciones
pero también puede servir para encubrir situaciones de privilegio.
En todo caso y, como conclusión, hay que añadir que cualquiera que sea
la forma de subvención elegida, la finalidad de la misma debe ser la impar-
tición de enseñanza gratuita en los centros privados en las mismas condi-
ciones en que se imparta en los centros públicos.
Cuando las subvenciones no alcanzan los costes reales y se permite que los
centros perciban de los alumnos cantidades superiores a la diferencia entre
el importe de la subvención y el coste unitario, ía finalidad de la subven-
ción puede degenerar privilegiando a los sectores de la sociedad que envían
a sus hijos a las escuelas privadas dado que éstos, en este supuesto, recibi-
rían educación a costes superiores a los de las escuelas públicas.
b) financiación a los alumnos.
El cheque escolar Como modalidad alternativa a la financiación al centro se ofrece a los paí-
ses que pretenden la extensión de la gratuidad en un nivel educativo obliga-
torio, la de la financiación directa a los alumnos. Como la financiación a
cada alumno se haría efectiva, según esta modalidad, mediante la entrega
de un cheque o talón, también se la denomina "financiación por el cheque
escolar".
Gratuidad y Esta modalidad de financiación que hasta ahora sólo cuenta con su expre-
eficiencia sión teórica, puesto que su aplicación no se ha emprendido más que de ma-
nera limitada y con carácter de experiencia piloto en algunas escuelas de
Estados Unidos, ha sido ofrecida por Milton Friedman en su obra "Capi-
talismo y libertad" como una fórmula de financiación cuya finalidad es
tanto la prestación de enseñanza gratuita como la mejora de la eficiencia
en los gastos públicos en educación.
La teoría del Friedman, como economista liberal, se plantea la duda acerca de la capaci-
cheque dad del Estado para ser un eficiente gestor de los establecimientos educati-
vos y especula sobre los efectos que podría tener la introducción del princi-
pio de la libre competencia en un mercado educativo abierto. El resultado
de dicha duda y de esa especulación es la teoría del cheque escolar.
El cheque escolar es una cantidad que el Estado da a cada alumno por el

importe del coste del puesto escolar. Con dicho cheque, cada alumno
puede costear sus estudios en el centro público o privado de su libre elec-
ción, por lo que el cheque es una modalidad de financiación no sólo de la
enseñanza privada sino también de la pública.
Los efectos benéficos del cheque son, para Friedman, evidentes. Los cen-
tros educativos ofrecerán un servicio en régimen de libre concurrencia. Los
centros buenos desplazarán a los malos por efecto de la mano invisible del
mercado. Los centros públicos, no sujetos hasta la implantación del che-
que a ningún tipo de competencia, se beneficiarán al igual que los privados
de los efectos positivos de la misma. El resultado será un aumento de la efi-
ciencia de los gastos en educación.
Problemas que Sin pretender hacer un balance crítico sobre la controversia que han susci-
plantea su tado las teorías de Friedman, sí se puede destacar el más grave problema
aplicación que puede plantear su aplicación si se acepta su principio de que los che-
ques escolares proporcionados por el Estado pueden ser complementados
con las cantidades que voluntariamente quieran aportar las familias.
Según Friedman, no se puede ni se debe impedir que cada ciudadano gaste

en educación lo que quiera, por lo que el Estado limita su función a pro-
porcionar una cantidad igual a cada alumno en edad escolar.
Esta proposición que desde el punto de vista liberal es inobjetable puede

generar una desigualdad escolar de proporciones desmesuradas, toda vez
que habrá escolares cuyos padres no podrán contar más que con el che-
que, y otros que podrán añadir al cheque la aportación voluntaria de la fa-
milia. Habría que preguntarse en este supuesto qué sentido tiene que el Es-
tado financie por igual una enseñanza cuyo gasto final es desigual.
B) Financiación para la igualdad de oportunidades.
Partiendo de la existencia de una red de centros privados en niveles no

obligatorios ni gratuitos, una de las posibilidades de destino de la financia-
ción pública es la de ofrecer un sistema de ayudas a los estudiantes que
han optado por dicho tipo de centros.
Este tipo de ayudas puede ir dirigido también a los alumnos de centros pú-
blicos y tiene en ambos supuestos las mismas características. El que se tra-
te dentro del epígrafe dedicado a la financiación pública de la enseñaza pri-
vada se debe a que, a efectos metodológicos, se trata de un gasto público
cuyo destino es la enseñanza privada cuando las ayudas concedidas revier-
ten a la misma.
En este supuesto, centros privados, normalmente de nivel medio, o supe-

rior, como es el caso de las Universidades privadas, pueden recibir estu-
diantes que satisfacen los precios de la enseñanza con cargo a recursos pú-
blicos y no privados, cuando previamente mediante un sistema de becas, o
becas-salarios, o cualquiera de las diversas modalidades que puede tener la
ayuda al estudiante, los han recibido de un ente público y con cargo a fon-
dos públicos.
Este tipo de financiación pública se clasifica como "para la igualdad de

oportunidades" toda vez que su finalidad no es la de asegurar la gratuidad,
y obedece a una política de promoción estudiantil cuyo lema habitual suele

ser el de la igualdad de oportunidades.
5. LA FINANCIACIÓN PRIVADA
Como se ha indicado el conjunto de gastos privados en la enseñanza no

tiene siempre como destino los establecimientos privados de la enseñanza.
Repitiendo el esquema propuesto (gasto privado en enseñanza = gasto pri-

vado en centros privados + gasto privado en centros públicos + gastos
privados en alumnos en centros públicos o privados), conviene insistir en
que son bien distintos el gasto privado en enseñanza que va a parar a un
centro privado de enseñanza en forma de precios por la misma, las canti-
dades satisfechas por los alumnos en los centros públicos y los gastos de
enseñanza (como pueden ser los libros de texto o el material escolar) cuyo
destinatario no son los centros privados o públicos de enseñanza.
El siguiente gráfico describe el gasto privado en enseñanza según destino.
CASTO PUBUCd..;^V:r.:'¿
I
\ i / ALUMNOS
OTROS CASTOS
5.1. Las empresas educativas
Los establecimientos privados de enseñanza pueden tener o no finalidad

lucrativa, pero en todo caso se caracterizan, cuando no perciben subven-
ciones con cargo a fondos públicos, por estar financiados privadamente.
En el caso de los centros cuyos titulares son personas físicas o jurídicas

con finalidad lucrativa la retribución de los factores productivos se hará fi-
jando unos precios de enseñanza cuya suma equivaldrá a la financiación
total del centro.
En el supuesto de centros sin finalidad lucrativa, puede impartirse enseñan-

za gratuita o a precios inferiores a los del costo. En ambos supuestos, y
aunque haya economías derivadas de la gratuidad del trabajo del total o

parte de los profesores o de la renuncia a los beneficios empresariales, hay
que suponer que el centro percibe algún tipo de financiación exterior priva-
da (órdenes religiosas, asociaciones benéficas, etc.)- La financiación total
del centro en estos supuestos será la suma de la financiación exterior priva-
da y de las cantidades que aporten los alumnos.
5.2. Los gastos de las familias
Normalmente se entiende por gastos de enseñanza los gastos de escolari-

zación por enseñanzas regladas. Sin embargo, existe una gran variedad de
gastos educativos cuyo importe puede ser importante y que corren a cargo
de las familias independientemente de que los alumnos estén inscritos en
centros públicos o privados.
Prescindiendo de considerar como gastos de enseñanza los salarios no per-

cibidos por los alumnos en edad laboral, se pueden clasificar como gastos
de enseñanza en sentido estricto los siguientes:
1. Gastos en libros de texto y material escolar.
2. Gastos de transporte y comedor escolar (cuando vienen exigidos por la

localización del centro o el horario escolar).
3. Gastos en actividades complementarias (cuando las mismas están esta-

blecidas con carácter general).
Dado que son muy pocos los países que se pueden permitir el lujo de ofre-
cer una enseñanza totalmente gratuita incluso en los niveles obligatorios
incluyendo entre sus gastos públicos los correspondientes a los conceptos
indicados y que en la mayoría de los países estos gastos corren a cargo de
la familia en todos los niveles educativos, la suma total de estos gastos
debe ser incluida como financiación privada de la enseñanza, salvo la
suma de aquellos que puedan correr a cargo de la financiación pública me-
diante un sistema de ayudas al estudiante que puede ir dirigido a sufragar
específicamente los gastos que puedan realizar los alumnos en estos con-
ceptos.
6. LA FINANCIACIÓN PRIVADA DE
LA ENSEÑANZA PUBLICA
Los centros públicos no son financiados íntegramente con cargo a fondos

públicos cuando la enseñanza que imparten no es gratuita y perciben can-
tidades de los alumnos. Estas cantidades que aportan los alumnos pueden
cubrir o no los costes totales de la enseñanza, aunque el segundo supuesto
sea poco frecuente puesto que no parece coherente que el Estado, salvo en
los casos de una falta absoluta de iniciativa privada, cree establecimientos
públicos para después financiarlos con criterios absolutamente privados.
Lo más frecuente es que la financiación recabada de los alumnos tenga un
carácter complementario de la financiación pública, y que los precios per-
cibidos por los centros tengan el carácter de precios públicos o políticos.
6.1. Aportaciones de los alumnos
Sea con carácter legal, o fundado en costumbres, los centros pueden reca-
bar cantidades de los alumnos por conceptos muy diversos (matrículas, de-
rechos de inscripción, gastos de material, honorarios, etc.). Estas cantida-
des que usualmente suelen ser mayores a medida que se progresa en el sis-
tema educativo, pueden llegar a ser considerables en el nivel universitario
cuando la política educativa en dicho nivel se caracteriza a la vez por la
pretensión de mantener su carácter público y de obtener el mayor posible
grado de financiación privada a cargo de los alumnos.
En estos casos, si a las cantidades satisfechas por los alumnos se les da un

carácter de ingreso público en forma de tasas o contribuciones especiales,
su suma debe ser detraída de la suma total de gastos públicos en el nivel
educativo correspondiente. Proceder de otra forma puede tener la conse-
cuencia de que la suma total de gastos públicos incluya la parte correspon-
diente a lo que es una financiación privada de la enseñanza pública hecha
efectiva a través del mecanismo de aportaciones de los alumnos que esta-
mos describiendo.
Como se verá más adelante, una cosa son los impuestos afectados a la
educación que son satisfechos en el marco general del sistema tributario y
no tienen más peculiaridad que estar destinados a engrosar directamente el
presupuesto de gastos de educación, y otra los ingresos recaudados al
usuario (en este caso el alumno) con motivo de la prestación de un servicio
de carácter individualizado.
Por ello, y teniendo en cuenta que en un régimen de financiación de la en-

señanza en que se opte por aumentar los recursos privados, se pueden des-
tinar éstos a financiar los centros públicos o a financiar los centros priva-
dos, parece imprescindible contabilizar separadamente el concepto de fi-
nanciación privada de la enseñanza pública.
6.2. La aportación de las comunidades rurales
La escasez de medios de muchas escuelas rurales, escasez de medios que

afecta a sus instalaciones y a los salarios del profesorado, ha obligado a las
comunidades a prestar su apoyo a la escuela mediante múltiples fórmulas
que pueden ir desde su misma construcción a su conservación y sosteni-
miento.
Cuando estas aportaciones son generalizadas y tienen entidad financiera,

en el sentido de que contribuyen a un ahorro cuantificable de fondos públi-
cos, deben ser contabilizadas en este apartado de financiación privada de
la enseñanza pública. Si por el contrario, la aportación no procede de la
comunidad rural propiamente dicha sino del ente público correspondiente
con cargo a sus presupuestos y su origen es la recaudación pública, los
gastos señalados se deben contabilizar como gastos públicos.
7. LA CUANTIFICACION DE LOS GASTOS EN EDUCACIÓN
Dificultades que Como se infiere de lo expuesto hasta ahora, excepto en aquellos países en
ofrece la que se den las tres condiciones de alto procentaje de educación pública, ex-
cuantificación del tendida gratuidad de la misma y presupuesto público de enseñanza muy
gasto total centralizado, la determinación del importe total del gasto en enseñanza
ofrece serias complicaciones puesto que las cantidades más difíciles de de-
terminar, las del gasto privado en enseñanza, las aportaciones privadas a
la enseñanza pública y los gastos públicos de los entes públicos no estata-
les, tendrán una mayor importancia.
7.1. Procedimientos para cuantificar el gasto público
Los presupuestos Según una tradición ya centenaria, cuyo origen tiene mucho que ver con el
públicos nacimiento del Estado de Derecho, tanto los ingresos como los gastos pú-
blicos se reflejan en documentos presupuestarios que deben ser aprobados
por el Poder legislativo.
Gracias a esta tradición, la determinación de los gastos públicos no debe-

ría ofrecer graves dificultades, sobre todo si los presupuestos públicos a
cualquier nivel (federal, estatal, regional o local) se confeccionaran siguien-
do los principios elaborados por la teoría general presupuestaria de clari-
dad, especificidad, publicidad, exactitud, etc. Lamentablemente ocurre que
los presupuestos con frecuencia no cumplen la función informativa del ciu
dadano y aparecen como estructuras cerradas y de difícil comprensión. De
ahí que el procedimiento que se expone a continuación pueda ofrecer mu-
chas más dificultades que las previstas.
A) Gasto público total.
1.° Detectar las posibles fuentes existentes de financiación internacional, si

estas no se reflejan en alguno de los documentos presupuestarios de
gastos públicos.
2.° A nivel central, contabilizar los gastos públicos a cargo del Ministerio
de Educación, detrayendo aquellos cuyo destino no sea la educación
en sentido estricto.
3.° A nivel central contabilizar los gastos públicos en educación a cargo

de otros Ministerios, o entes públicos.
4.° A niveles regionales o locales contabilizar los gastos con destino a edu-
cación.
B) Gasto público total según destino.
1.° Detraer del gasto público total todas las cantidades cuyo destinatario
sean los centros privados de enseñanza.
2.° Detraer del gasto público total todas las cantidades cuyos destinata-
rios directos no sean los centros públicos o privados de enseñanza,
sino los alumnos, es decir, el sistema de ayudas a los estudiantes, esta-
bleciendo las cantidades que por procedimientos indirectos revierten a
la enseñanza pública o a la privada o se destinan a "otros gastos".
3.° Detraer del gasto público total todas las cantidades aportadas por los
alumnos cuyo destinatario hayan sido los centros públicos, siempre
que hayan sido contabilizadas como ingresos públicos.
7.2. Procedimientos para cuantificar el gasto privado
Dificultades A primera vista la determinación del gasto privado en educación puede

ofrecer dificultades insalvables. Frente a los criterios de publicidad de los
presupuestos públicos, toda empresa privada reclama el principio de sigilo
respecto al estado de sus cuentas al igual que lo reclaman las economías
familiares.
Criterios de No obstante, y aunque no se pueda llegar al grado de exactitud que permi-

aproximación te la cuantificación de gastos públicos, sí es posible establecer criterios de
aproximación para llegar a la cuantificación.
Como se ha visto, el destino normal de los gastos privados en enseñanza
es:
— precios de centros de enseñanza privada.
— pagos en centros públicos.
— gastos de los alumnos.

Los precios en los Los precios de los centros de enseñanza, salvo que su autorización por
centros privados parte de las autoridades públicas dé lugar a la posibilidad de realizar la in-
vestigación sobre las mismas autorizaciones dado su carácter público, pue-
den ser determinados por un procedimiento de encuesta cuya fiabilidad se-
rá alta en el caso de que la técnica empleada sea correcta.
Igualmente pero con menos Habilidad se podría utilizar una técnica consis-
tente en determinar los costos medios de los centros no estatales a partir
del salario de los profesores, principal factor de coste en la enseñanza, al
que se añadiría un porcentaje aproximado, aunque no necesariamente ar-
bitrario, correspondiente a gastos de mantenimiento, amortizaciones,
etcétera.
Teniendo en cuenta que las estadísticas de alumnos y profesores en ense-

ñanza privada suelen estar elaboradas con bastante precisión, el conjunto
de gastos privados en centros privados podría establecerse con cierto gra-
do de aproximación, no debiéndose producir del total más detracción que
la correspondiente a la cantidad total de financiación pública a la enseñan-
za privada que como se ha visto antes debe figurar en el concepto de gas-
tos públicos.
Las aportaciones de Por lo que se refiere a las cantidades satisfechas por los alumnos en los
los alumnos en los centros públicos, lo normal es que por el principio de publicidad de ingre-
centros públicos sos públicos existan posibilidades más que suficientes para determinarlos,
máxime cuando estas cantidades como ocurre en el nivel de enseñanza uni-
versitaria pueden llegar a tener gran importancia.
Los gastos de los Por último, y por lo que se refiere a los gastos privados de los alumnos,
alumnos tanto en centros públicos como privados, habría que elegir las partidas
más importantes, libros de texto y material escolar, y gastos de transportes
y comedor escolar, para mediante la técnica de encuesta determinar su im-
porte aproximado. Por lo que se refiere en concreto a los libros de texto,
cuando la producción de éstos corresponde a un grupo de empresas mino-
ritario y especializado, se puede utilizar el recurso de averiguar, o tratar de
hacerlo, la cifra de ventas.
En todo caso, y como conclusión, hay que insistir en la importancia de de-

terminar los gastos totales en enseñanza como único medio de establecer
criterios comparativos correctos entre gastos de educación correspondien-
tes a distintos países.
Si a la vez, los gastos en enseñanza se ordenan según fuente de financia-

ción, pública o privada, y destino, enseñanza pública o enseñanza privada,
se puede contar con los instrumentos indispensables para establecer posi-
bles alternativas de financiación.
8. LA INCIDENCIA DEL AUMENTO DE

LA DEMANDA DE EDUCACIÓN
EN EL GASTO
El crecimiento del Hasta ahora se ha tratado de determinar la cuantía del gasto de educación
gaslo para un país y en un momento dado, considerándolo como una cifra estáti-
ca. Si este gasto es comparado con el de los años anteriores, es más que
probable que se observe que viene experimentando un aumento creciente y
que este aumento es superior al derivado del fenómeno de pérdida de valor
adquisitivo de la moneda conocido universalmente como inflación.
Este crecimiento del gasto en educación se debe al aumento de la demanda

de educación y al esfuerzo por parte del sector público y del privado por
afrontar la educación demandada, incrementando correlativamente la fi-
nanciación.
8.1. Expansión de la demanda
Necesidad pública Sea que la educación se sienta como una necesidad pública por parte de la
y demanda privada sociedad que el Estado trata de satisfacer por motivos de orden político,
social o económico, sea que la educación tenga que satisfacer una deman-
da de los individuos como la que puede dirigirse a cualquier otro bien de
carácter privado, el juego conjunto de necesidad pública y demanda priva-
da determinan en todos los países una expansión de la demanda de educa-
ción de tal magnitud que pone a prueba la capacidad de los sistemas edu-
cativos para satisfacerla.
Juego conjunto de "necesidad pública" y "demanda privada" para Faure,

"dimensión de consumo" y "dimensión de inversión" de la educación para
Coombs, determinan un aumento de la demanda de educación cuyas cau-
sas son, para el primero, la evolución demográfica, el desarrollo económi-
co, el incremento del saber humano, las transformaciones sociales y las
motivaciones psicológicas.
Las causas de la Citando literalmente a Coombs, "existen tres razones principales por las
expansión que la demanda social de educación se ha incrementado rápidamente des-
de el final de la segunda guerra mundial. La primera es el aumento de las
aspiraciones educativas de los padres y de los hijos. La segunda es el nue-
vo énfasis dado, casi en todas partes, a la política pública sobre el desarro-
llo de la educación como una condición previa al total desarrollo nacional,
y la tensión paralela sobre el imperativo democrático del creciente número
de participantes en la educación, lo que significa el envío a la escuela de
una mayor proporción de escolares en los distintos grupos de edades y por
mayor tiempo. La tercera es la expansión demográfica que ha actuado
como un multiplicador cuantitativo de la demanda social."
8.2. Crecimiento del gasto
Salvo los casos en que se puede hacer frente a la demanda de educación

mediante un incremento de la productividad de los servicios educativos, el
aumento de la demanda se traduce normalmente en un correlativo incre-
mento del gasto en educación.
Como en la mayoría de los países se carece de un conocimiento, ni siquiera

aproximado, del gasto privado en educación, la observación estadística so-
bre el incremento del gasto total se suple por la del gasto público.
Estadísticas y gasto Independientemente de la utilización de otros instrumentos más sofistica-

público dos y de más difícil uso para la presentación de los incrementos del gasto
público, los más usuales son los siguientes:
A) Para una serie de años se toman los totales de gastos públicos en edu-
cación y sobre la base 100 para el primer año considerado se siguen los in-
crementos producidos hasta el último año de la serie.
La tabla resultante suele ser expresiva del aumento del gasto público pero
adolece de tres defectos: 1 ° no tiene en cuenta la devaluación de la mone-
da producida por la inflación que normalmente aqueja a todas las econo-
mías nacionales; 2.° no ofrece datos comparativos entre el crecimiento del
gasto público en educación y el crecimiento del resto de los gastos públi-
cos; 3.° no permite establecer comparaciones entre países.
B) Para corregir estos defectos, la tabla anterior suele ser complementada

con otra en la que se expresa el gasto público en educación como el por-
centaje de participación en el gasto público total del presupuesto general
del Estado.
Mediante este procedimiento aplicado a la misma serie de años se puede

observar el crecimiento relativo de los gastos públicos en educación para
un país determinado, lo que permite a su vez establecer comparaciones con
los gastos públicos de otros países que presenten sus cuadros estadísticos
utilizando igual procedimiento.
Esta tabla, a pesar de su indudable utilidad, adolece a su vez de otro defec-

to que es el de no tener en cuenta el porcentaje de participación del gasto
público en educación respecto al PIB o Producto Interior Bruto, dato que
resulta decisivo si se tiene en cuenta que un país puede tener un alto presu-
puesto de educación respecto el presupuesto general del estado, y, sin em-
bargo, tener un presupuesto general bajo respecto al PIB.
C) Por ello, las tablas anteriores se suelen complementar con una tercera
en la que los gastos públicos en educación aparecen como porcentajes del
PIB del país respectivo, lo que permite establecer comparaciones fiables
entre series de gastos públicos en educación para diferentes países.
La presentación de las tablas de gastos públicos a partir de los tres instru-

mentos expresados puede ser más compleja si, además, se distingue entre
gastos por niveles educativos, se valora el gasto en educación por renta per
capita, se analiza la distribución del gasto por grupos de población, etc. A
los efectos que nos proponemos, y sin entrar en el campo de los economis-
tas de la educación, creemos sin embargo que los citados instrumentos son
suficientes para, en un país dado, analizar el crecimiento del gasto público
y comprobar que dicho crecimiento ha venido siendo durante los últimos

años mayor que el del gasto público total y que el del crecimiento del PIB,
lo que nos enfrenta con el problema de los límites del crecimiento.
La demanda de educación puede llegar a ser ilimitada pero la capacidad de

oferta de los sistemas es limitada en función de sus capacidades de finan-
ciación. Los países que han podido, hasta hace unos pocos años, hacer
frente a la expansión de sus sistemas educativos empiezan a contener el
crecimiento de los gastos públicos sin haber conseguido, ni lejanamente,
los objetivos que se proponían en ambiciosos Planes de Educación. La
educación gratuita y universal aparece como algo inalcanzable.
9. LOS LIMITES DEL CRECIMIENTO
La preocupación En una fecha que ya puede parecer lejana, el año 1968, manifestaba
por los gastos Coombs: "Es evidente también que los gastos de la enseñanza no pueden
continuar creciendo a este paso indefinidamente. Los presupuestos nacio-
nales deben atender también a otras necesidades importantes. La educa-
ción no puede continuar exigiendo, constantemente, una parte creciente de
los recursos disponibles sin producir graves distorsiones y tensiones en la
sociedad y en la economía. No es ésta una cuestión filosófica o de punto de
vista; es una cuestión de aritmética elemental."
En 1972, Faure expresaba la misma preocupación, aunque dejando traslu-

cir un cierto optimismo. "Incluso allí donde la proporción del PNB o de los
gastos públicos afectada a la educación parezca haber alcanzado un límite
crítico, se puede estar seguro de que una reforma del sistema de educación,
al mejorar el rendimiento de las inversiones educativas, permitiría plantear
el problema en término nuevos, tanto por lo que se refiere a los sacrificios
presupuestarios como a la economía general de los recursos nacionales, y
se verá entonces las amplias posibilidades que aún restan a la educación."
Desde otro punto de vista, la introducción al informe de la OCDE sobre

"Gastos Públicos en enseñanza" de julio de 1976, se afirma: "Desde un
punto de vista más económico, el crecimiento de los gastos en este terreno
ha sido extraordinariamente rápido y ha ido acompañado por una expan-
sión uniforme de los efectivos de nuevos diplomas. Esta evolución, bien re-
cibida en la década de los sesenta, ha sido más recientemente sometida a
discusión. Se ha sostenido, por ejemplo, que la expansión había ido dema-
siado lejos o había sido demasiado rápida. Las grandes disparidades que
caracterizan la repartición de la participación de la enseñanza y de los re-
sultados han dado lugar, además, a una crítica según la cual los gastos de
enseñanza no han aprovechado más que a un pequeño sector de la pobla-
ción. Finalmente, ya que lo esencial de tal expansión ha sido sostenido por
el sector público, ha aumentado más y más la preocupación por los im-
puestos necesarios para financiar los gastos crecientes."
Las tres citas, formuladas en un momento anterior a la crisis de la econo-

mía mundial por la que atravesamos, obligan a plantear con más urgencia
si cabe el problema de la financiación de la educación.
Las alternativas: Dado que la demanda de educación sigue en expansión sólo caben dos al-
Aumentar los ternativas no excluyentes. O se aumentan los recursos o se utilizan mejor
recursos. Mejorar los recursos existentes. Del primer término de la alternativa se tratará más
el rendimiento tarde. Ahora nos ocuparemos del segundo, es decir, del rendimiento o efi-
ciencia de la educación. A este respecto, en la obra ya clásica editada por
la UNESCO en 1968, "El planeamiento de la educación", se decía:
"La aplicación del concepto de rendimiento a la educación, que hasta hace

poco parecía a muchos un sacrilegio, se acepta cada vez más generalmen-
te. Hay que distinguir:
— el rendimiento interno, que se refiere a la eficacia del sistema docente y a

las posibilidades que ofrece para lograr sus propios objetivos.
— el rendimiento externo, que se refiere a la adaptación de la educación a

los objetivos de la sociedad."
9.1. Financiación y eficiencia interna de

los sistemas educativos
Los «fines» de los Todo sistema educativo se propone la consecución de unos fines que, ex-
sistemas educativos presados de una manera genérica en forma de proposiciones como "desa-
rrollo de la personalidad", "capacitación para el ejercicio de actividades
profesionales", etc., figuran en la Constitución, en las normas fundamenta-
les de la educación o en los planes de desarrollo educativo.
Los «objetivos» La enumeración de fines abstractos de la educación va adquiriendo con-

creciones sucesivas a medida que se describen los objetivos específicos que
se persiguen para cada nivel educativo, curso escolar, área, asignatura e in-
cluso unidad didáctica. Este nivel de concreción es el que permite evaluar
los resultados obtenidos en el cumplimiento de cada uno de los objetivos
específicos señalados, plantearse la pregunta por el rendimiento interno del
sistema educativo y examinar estrategias que permitan aumentar su efi-
ciencia.
Costo-efectividad En esta fase no se pone en duda el valor de los objetivos marcados por el
sistema. De lo que se trata es de averiguar si los mismos objetivos pueden
alcanzarse a menor coste aplicando al sector educativo la técnica del
costo-efectividad.
La aplicación de dicha técnica a la educación viene exigida en la fase de

programación del P.P.B.S. puesto que, como se verá más adelante, dicha
técnica presupuestaria se basa fundamentalmente en poner en relación
planes-fines con programas-objetivos y costes con el fin de optar por aque-
lla alternativa que a menor coste ofrezca una mayor efectividad.
No obstante, cualquier país puede introducir la técnica del coste-

efectividad a la enseñanza fuera del contexto del P.P.B.S., puesto que per-
mite que para cada objetivo del sistema se examinen alternativas que au-
menten su eficiencia.
La técnica del coste-efectividad tiene muchos detractores. Los fines de la

educación no se pueden traducir siempre en objetivos mensurables que
permitan un análisis de costes a partir del cual se puedan plantear distintas
alternativas que permitan la reducción de costos unitarios manteniendo la
eficiencia en la consecución de los objetivos propuestos. Ahora bien, el he-
cho de que los valores alcanzados por la educación no sean siempre men-
surables no quiere decir: primero, que no haya valores que sí lo sean y se-
gundo, que por ello deba renunciarse a introducir en la educación la preo-
cupación por su rendimiento interno.
Un cierto tipo de pedagogos pueden contemplar escépticamente la aplica-

ción a la educación de técnicas económicas procedentes de la empresa pri-
vada, pero cuando llega la hora de discutir el presupuesto de educación
con las autoridades del Ministerio de Hacienda no se puede emplear como
único argumento para obtener más recursos el de que la educación es un
bien en sí y de que una educación más cara es de por sí una mejor educa-
ción.
9.2. Financiación y eficiencia externa
Los «fines» de la La educación se puede proponer unos fines generales y unos objetivos es-
educación pecíficos que sean satisfechos por el sistema educativo al mayor grado teó-
rico posible de eficiencia interna. En este supuesto no se podría hacer más
a menor coste.
Sin embargo, el grado de eficiencia interna del sistema educativo en el

cumplimiento de sus propios fines y objetivos puede no tener nada que ver
con su grado de eficiencia externa. La eficiencia externa se refiere a la
adaptación de la educación a los objetivos de la sociedad. Como dice
Coombs, "la calidad y la eficiencia de una escuela pueden ser altas de
acuerdo con sus propias normas internas. Pero si su enseñanza, juzgada
con un criterio externo, es anticuada e inapropiada para su tiempo y lugar,
deben entonces considerarse pobres su calidad y eficiencia."
¿En qué grado un sistema educativo sirve a sus usuarios como individuos
y a la sociedad en conjunto? La pregunta tiene difícil respuesta, e incluso
en el caso de que se encuentren las respuestas, es probable que éstas no sir-
van para medir la eficiencia externa del sistema, pero no por ello se debe
evadir la cuestión, máxime cuando nos la planteamos en el contexto de la
financiación de la enseñanza.
Tanto los contribuyentes que sostienen con sus recursos el gasto público
en educación, como los que pagan por su enseñanza o la de sus hijos en las
instituciones privadas, tienen derecho a preguntarse por la utilidad de sus

esfuerzos.
¿La educación cumple sus fines genéricos de desarrollo de la personalidad

y los específicos de capacitación para el empleo?, ¿justifican los gastos
realizados los fines conseguidos?, ¿se podría haber conseguido más a me-
nor o igual coste?
Costo-beneficio Un intento de dar respuesta a estas cuestiones es el método del costo-

beneficio que trata de Ínterrelacionar gastos en educación con beneficiarios
tanto a escala del individuo como a escala de la sociedad, con resultados
poco brillantes dada la dificultad de:
1.° Establecer comparaciones entre individuos según ingresos y nivel de

estudios dado que en la cuantía de aquéllos influyen factores distintos
al de los estudios realizados.
2.° Calcular el beneficio de la educación para toda la sociedad si se tienen

en cuenta los condicionamientos del nivel de ingresos que se deben a la
situación del mercado de trabajo, nivel de productividad, etcétera.
Factor residual Otro método utilizado ha sido el del factor residual que consiste en calcu-
lar qué parte del aumento del producto nacional, no debido al aumento del
capital y del trabajo, es atribuible a los efectos de la educación.
Tanto estos métodos como otros se encuentran con dificultades prácticas

casi insalvables para ofrecer resultados mensurables y fiables. No obstante
lo cual, muestran un esfuerzo encomiable por establecer relaciones entre
los fines de la educación y los de la sociedad en general, justificando los
gastos en educación en unas ocasiones y tratando de reducirlos a sus jus-
tos límites en otras.
En todo caso, la imperfección de las técnicas utilizadas no debe servir para

desconfiar de los fines que las mismas persiguen.
El incremento continuado de los gastos en educación y la hipótesis de que

este crecimiento está encontrando techo, justifica la pregunta por el rendi-
miento interno y externo de los sistemas educativos y la necesidad de en-
contrar fórmulas que aumenten la eficiencia de los cuantiosos recursos que
los países dedican a la educación.
10. ALTERNATIVAS DE FINANCIACIÓN
Hasta ahora se han considerado los gastos en educación sin hacer refe-
rencia a las fuentes de financiación, es decir sin tener en cuenta el origen de
los gastos.
Financiación Si el problema que se plantea es, como se ha visto, el de aumentar los re-
pública, cursos destinados a la educación independientemente de la necesidad de
financiación aumentar la eficiencia interna y externa de los recursos ya destinados a la
privada misma, habrá que examinar las posibilidades alternativas que ofrecen tan-
to el aumento de la financiación pública como el de la privada, teniendo en
cuenta que, como se ha señalado repetidamente, ello no tiene nada que ver
con la opción por la enseñanza pública o la privada, dado que los recursos
públicos o privados obtenidos pueden ser destinados indistintamente a uno
u otro tipo de enseñanza.
Ante la necesidad de aumentar los recursos para la educación se ofrecen,

por tanto, dos únicas posibilidades que no tienen el carácter de alternati-
vas: el aumento de la financiación pública y el de la privada. ¿Con qué cri-
terios se puede contar para aumentar una de las dos fuentes de financia-
ción con exclusión de la otra, o aumentarlas ambas simultáneamente? Y
en este último supuesto, ¿con qué criterios se puede contar para determi-
nar las proporciones relativas de aumento de una y otra fuente de financia-
ción?
Necesidad pública, Para establecer unos criterios aproximativos, podría recurrirse a la teoría
necesidad privada clásica de la hacienda pública, según la cual, son "necesidades públicas"
las que deben satisfacerse con cargo a los recursos públicos obtenidos por
los entes públicos mediante el impuesto y "necesidades privadas" las que
deben satisfacerse con cargo al sistema de precios propio del sector econó-
mico privado.
Necesidad Cabe preguntarse a continuación si la enseñanza en una "necesidad públi-

intermedia ca" en el sentido de que satisface una necesidad común a todos los ciuda-
danos, que tiene carácter indivisible dado que no se puede medir el bien
que reporta en concreto a cada uno de los miembros de la comunidad, o es
una "necesidad privada" dado que satisface necesidades particulares y di-
visibles, o es un tipo de "necesidad intermedia" que satisface a la vez nece-
sidades comunes y particulares, indivisibles y divisibles.
Para cada país, dado el régimen político imperante, puede haber una res-
puesta distinta en cuanto a la graduación de la calificación de la necesidad
de la enseñanza. Unos países se pronunciarán por la calificación de la en-
señanza en todos sus niveles educativos como "necesidad pública". Otros
la calificarán globalmente como "necesidad privada". Los más considera-
rán que la calificación depende de los distintos niveles educativos, que osci-
la normalmente entre los calificativos de "necesidad pública" y de "necesi-
dad intermedia" y que sólo excepciónalmente podrá haber sectores de la
enseñanza identificados como de "necesidad privada" en sentido estricto.
Enseñanza primaria Para los Estados desarrollados o en vías de desarrollo es un lugar común
que una enseñanza básica y universal que erradique el analfabetismo y
dote a cada ciudadano de la formación necesaria para ser un miembro ac-
tivo y responsable de la comunidad, es una necesidad pública en el orden
político, social y económico. En el orden político porque no se concibe el
valor universal de la democracia sin ciudadanos capaces de conocer las re-

glas básicas de la Constitución y ejercer libre y conscientemente el derecho
de sufragio. En el orden social porque la educación es un medio de integra-
ción y de promoción social. En el orden económico porque las necesidades
de la economía en cualquier país requieren la existencia de una mano de
obra con una cualificación mínima universal que permita el acceso a una
formación profesional cada vez más compleja.
Cada país podrá establecer un objetivo más o menos ambicioso para esta
educación básica, su obligatoriedad podrá abarcar más o menos años de
escolarización, pero en todo caso subsistirá la calificación de este nivel
educativo como una "necesidad pública", que por ser común e indivisible
debe ser financiada con cargo a los impuestos y facilitada a todos los que
la demanden con carácter gratuito.
El resto de los Para el resto de los niveles educativos la calificación de la necesidad de la

niveles educativos enseñanza será normalmente la de "necesidad intermedia", es decir se va-
lorarán los beneficios que la enseñanza reporta a la comunidad con carác-
ter indivisible y los que reporta a cada individuo concreto, con carácter di-
visible.
Según la teoría clásica de la Hacienda Pública que estamos siguiendo, la

parte de necesidad indivisible que se satisface debe correr a cargo de los
impuestos y la parte que satisface al individuo con cargo a recursos priva-
dos. Los precios resultantes tendrán el carácter de precios públicos cuando
su importe sea suficiente para cubrir el costo total del servicio, y de precios
políticos cuando su importe sea inferior al coste.
10.1. Financiación pública versus financiación privada
Financiación Según lo expuesto, parece que cada país debe allegar los recursos públicos
pública de las suficientes para hacer frente a lo que, en su estado de desarrollo político,
necesidades social y económico, estima debe comprender el concepto de necesidad pú-
públicas blica de enseñanza, dando prioridad a la enseñanza básica, gratuita y uni-
versal y ordenando el resto de los niveles educativos con un criterio de
prioridades que vendrá indicado por la mayor o menor capacidad que ten-
ga el sector público para satisfacerlas.
Se trata, en definitiva, de allegar recursos para la enseñanza, extrayendo de
los impuestos el máximo posible para asegurar la satisfación de la necesi-
dad pública, y de las economías privadas tanto cuanto puedan aportar a
cambio del bien divisible en forma de enseñanza que reciben.
Financiación Esta forma de operar puede dar lugar a una absoluta falta de igualdad de
pública de la oportunidades educativas si a partir de determinados niveles educativos
necesidad de existen alumnos que como, es obvio, no pueden hacer frente a la satisfa-
facilitar iguales ción del bien divisible que les proporciona la enseñanza por lo que bien
oportunidades poco pueden obtener del hecho de que el Estado satisfaga la parte que le
educativas corresponde por el bien indivisible.
Se trata entonces de determinar si el principio de igualdad de oportunida-

des no es también una necesidad pública para cuya satisfacción deben alle-
garse los recursos suficientes mediante los impuestos. Pues bien, las necesi-
dades de orden político, social y económico de un país que se presuma de-
mocrático y que aspire a un estadio de desarrollo elevado, parecen tender a
convertir el principio de igualdad de oportunidades en una necesidad públi-
ca, puesto que la única forma posible de facilitar una promoción educativa
que no se base estrictamente en la capacidad económica del individuo para
satisfacer sus necesidades educativas divisibles, será la de proporcionar un
sistema de ayudas al estudiante que permita la auténtica igualdad de todos
ante la educación y de hacer efectivo el derecho a la educación que apare-
ce muchas veces como una fórmula vacía en los textos constitucionales y
en los Pactos Internacionales.
En todo caso, está claro que, como se ha repetido muchas veces, la gratui-
dad de niveles educativos no básicos que, como en el caso de la Universi-
dad, proporcionan algunos países, opera con menos eficiencia para una
auténtica igualdad de oportunidades que la elevación de los precios de la
Universidad a precios públicos o políticos compensada con un sistema au-
téntico y no ficticio de ayudas a estudiantes sin recursos para hacer frente
no sólo al pago del precio de la Universidad sino también a su sostenimien-
to.
En definitiva, se trata de asegurar la financiación pública de la necesidad

pública de enseñanza y de buscar recursos de financiación privada para la
satisfacción de la necesidad privada de enseñanza.
10.2. Enseñanza pública versus enseñanza privada
La determinación de los porcentajes de gastos en educación que deben ser

financiados respectivamente con cargo a recursos públicos y privados, así
como la determinación de los niveles educativos en que la financiación pú-
blica debe ser total por satisfacer una necesidad pública, común e indivisi-
ble, y aquellos otros en que la financiación pública debe ser parcial para
satisfacer la parte de necesidad pública de la enseñanza, no tiene nada que
ver con la opción por la enseñanza pública o privada.
Tras esta opción laten, como ya hemos visto, ideologías políticas sobre las
que el Administrador de la Educación no debe tomar partido, limitándose
a ofrecer al político las alternativas de financiación de la enseñanza adop-
tadas por aquellos países para los que no es un dogma político el que la en-
señanza deba estar plenamente estatalizada.
El servicio público Si un nivel o varios niveles educativos satisfacen lo que hemos venido de-
de la enseñanza en nominando como una necesidad pública, parece claro que el Estado debe,
los niveles además de financiarlo totalmente con cargo a recursos públicos, asegurar
obligatorios la prestación del servicio. En este sentido, y sin entrar en la polémica defi-
nición de servicio público, se puede afirmar que la prestación de la ense-
ñanza es un servicio público o hablar del servicio público de la enseñanza.
Regímenes de La prestación del servicio público de enseñanza, por sus condiciones no

gestión parangonables con la satisfacción de otras necesidades públicas como pue-
den serlo las de defensa nacional o seguridad ciudadana, no tiene por qué
hacerse efectiva en régimen de monopolio estatal.
En primer lugar pueden existir instituciones privadas de enseñanza que

cumpliendo las normas generales del Estado sobre la prestación del servi-
cio (normas cuya aprobación es una competencia irrenunciable del Esta-
do), lo presten efectivamente o en condiciones de gratuidad por tratarse de
instituciones sin ánimo de lucro con fuentes propias de financiación priva-
da o en régimen de precios satisfechos voluntariamente por padres de
alumnos con capacidad para hacerlo y que renuncian a la utilización de la
financiación pública con el fin de no sujetarse al tipo de enseñanza o cali-
dad que permite el techo de financiación concedido por el Estado. En este
caso hay una parcela de servicio público prestada de hecho por la enseñan-
za privada sin financiación pública.
En segundo lugar, puede haber instituciones privadas de enseñanza que as-

piren a la prestación del servicio público demandando simultáneamente fi-
nanciación pública y sin ánimo de concurrir competitivamente con las ins-
tituciones públicas existentes. En este caso el Estado puede optar por la fi-
nanciación pública de la enseñanza privada utilizando cualquiera de los
procedimientos usuales para esta modalidad de financiación. Sin necesidad
de hablar de este tipo de instituciones como concesionarios de un servicio
público, es evidente que la enseñanza privada impartida con financiación
pública deberá someterse a un régimen especial de condicionamientos en
su funcionamiento derivado del mismo hecho de utilizar recursos cuyo ori-
gen tiene carácter público.
En tercer lugar, el Estado puede asegurar la prestación del servicio en cen-

tros públicos. Es el supuesto de enseñanza pública financiada y gestionada
públicamente, lo que no quiere decir, salvo que esa sea la opción política
elegida, enseñanza estatalizada y centralizada.
El servicio público La prestación del servicio público de la enseñanza en aquellos niveles que
de la enseñanza en satisfacen necesidades públicas y privadas simultáneamente, se puede rea-
los niveles no lizar mediante cualquiera de los medios descritos. Sin embargo, en su fi-
obligatorios nanciación se producen distorsiones desde el punto de vista de la teoría de
la Hacienda pública que estamos siguiendo, toda vez que muchas veces no
se aplican a las prestaciones de enseñanza precios políticos ni públicos, ni
se aplica una política de igualdad de oportunidades mediante las ayudas
para su pago, sino que se opta por mantener centros públicos gratuitos o
cuasigratuitos al lado de centros privados carentes totalmente de financia-
ción, con la consecuencia de que las escuelas privadas se convierten en
centros de "élite" y las escuelas públicas o reclutan sus alumnos entre las
clases más desfavorecidas, o al reclutar alumnos que podrían pagar el pre-
cio de sus enseñanzas desechan una fuente, que podría ser importante, de
financiación privada de la enseñanza pública.
Sin desconocer el contenido polémico de lo afirmado anteriormente, existe

la convicción generalizada de que uno de los medios escasamente utiliza-
dos hasta la fecha para incrementar los gastos en educación podría ser el
aumento del aporte de la financiación privada en los niveles no obligato-
rios. Este aporte podría y debería tener efectos redistributivos si su destino
fuera el de hacer efectiva una política de auténtica igualdad de oportunida-
des facilitando a gran número de estudiantes, cuya opción no es la del cen-
tro público gratuito ni la del centro privado en régimen de precios sino la
entrada prematura en el trabajo, la prosecución de sus estudios.
10.3. El futuro de la financiación
El problema de la financiación es grave. No obstante, el juego conjunto de

aumentar los gastos, tanto público como privados, y de incrementar la efi-
ciencia interna y externa de los sistemas educativos, puede dar resultados
sorprendentes.
Aumentar el gasto Como dice Faure, "muchos países estarían en condiciones de asignar a la
público educación una parte más importante de su presupuesto". El aumento del
gasto público es todavía posible.
Aumentar el gasto El recurso al aumento de la financiación privada de la enseñanza privada o

privado de la enseñanza pública, enmarcándolo en un plan general de financiación
de la enseñanza en que las fuentes de la financiación pública y privada
cooperen, sin criterios competitivos, al cumplimiento de los fines generales
de la enseñanza señalados por los gobiernos, está todavía sin explotar.
Aumentar la El insistir en la puesta en marcha de instrumentos para mejorar la eficien-

eficiencia cia interna y externa de los sistemas educativos está al alcance de muchos
gobiernos, todavía renuentes a llevar a la educación técnicas que son de
uso diario en las empresas privadas o públicas del sector industrial.
11. EL PRESUPUESTO DE EDUCACIÓN
Presupuesto o El gasto público en educación se recoge normalmente en un documento

presupuestos de que comprende la totalidad de ingresos y gastos que en un período de tiem-
educación po va a gestionar el Estado. Este documento recibe el nombre de presu-
puesto. La existencia de otros entes públicos, distintos del Estado, a los
que el ordenamiento constitucional haya atribuido competencias en mate-
ria educativa, que incluyan un sistema impositivo propio o la capacidad de
gestión del gasto público en educación, determinará la existencia de presu-
puestos de gastos en educación distintos a los del Estado. Como ya se ha
visto, estos entes públicos con personalidad jurídica distinta de la del Esta-
do pueden ser de carácter territorial (Estados Federados, Municipios, etc.)
o de carácter institucional (Organismos Autónomos, etc.) y la suma de sus
gastos públicos en educación determina el gasto público total.
Exista un solo Presupuesto General del Estado, en el que se recoja la tota-

lidad del gasto público en educación, o más de un Presupuesto en el que se
incluyan gastos de esta naturaleza, el proceso de elaboración, ejecución y
control del documento presupuestario tiene unas características comunes y
ofrece una problemática parecida, que son tratados por la llamada Teoría
General Presupuestaria.
Concepto Como indica Fuentes Quintana, "en el sentido más literal, el presupuesto
es un documento que contiene palabras y cifras que proponen gastos e in-
gresos para un período de tiempo dado. Las palabras pueden indicar obje-
tos de gasto (personal, material) o propósitos del gasto (sanidad, educa-
ción), y fuentes de ingreso (impuestos, deuda), y las cifras se asignan a
cada palabra."
Procesos Por otra parte, en el presupuesto se integran tres procesos:
— La elaboración del presupuesto (planificación presupuestaria).
— La ejecución del presupuesto (dirección ejecutiva del presupuesto).
— El control del presupuesto.
Elaboración ha planificación presupuestaria se inicia con la identificación de los objeti-

vos perseguidos por cada unidad integrante del sector público y concluye
con el presupuesto elaborado. Los objetivos perseguidos deben definirse
operativamente, esto es, debe poderse medir su consecución a través de la
realización de un conjunto de programas.
Ejecución La ejecución del presupuesto reclama descomponer de la forma más útil y

adecuada cada programa en diferentes proyectos en orden a su mejor
cumplimiento, organizar las unidades administrativas de la mejor manera
para ejecutar el programa dado y ordenar la mejor obtención de los recur-
sos programados para financiarlo.
Control El control del presupuesto consiste en ordenar, limitar y disciplinar las ac-
tuaciones de la Administración para cumplir fielmente lo que se da por
programado y aceptado.
Tipos de Dependiendo del énfasis que el documento presupuestario ponga en cual-

presupuesto quiera de los tres procesos relacionados, se distinguen tres tipos de presu-
puestos:
1. El sistema de presupuesto planificado por programas (P .PB .S.)
2. El presupuesto de ejecución o presupuesto de tareas o actividades.
3. El presupuesto clásico, tradicional o administrativo.
Partiendo de la base de que desde el punto de vista de la financiación de la

educación, y concretándonos ahora a la financiación pública, se trata tan-

to de aumentar los gastos públicos en educación como de mejorar la efi-
ciencia de los recursos disponibles, procede analizar qué posibilidades ofre-
ce cada uno de los tres tipos de presupuesto para alcanzar dichos objeti-
vos.
11.1. El presupuesto tradicional
Concepto La presentación del presupuesto de gastos en educación en el presupuesto

clásico o tradicional obedece, como se ha dicho antes, a criterios de con-
trol, es decir, más que contemplar lo que se va a hacer con el gasto lo que
se contempla es quién va a gastar (unidad administrativa responsable del
gasto) y en qué se va a gastar (personal, material, inversiones, etc.)- De ahí
que el presupuesto se estructure en torno a una clasificación orgánica de
créditos, que indica las unidades de la Administración a las que se enco-
mienda la gestión de los mismos, y una clasificación económica cuya fina-
lidad es estructurar los créditos en función de su naturaleza.
El presupuesto clásico ha obedecido en su formulación a una preocupa-

ción del poder legislativo por controlar al ejecutivo en una época en que la
filosofía financiera clásica tenía como principio fundamental el de limitar el
gasto público.
En una etapa ulterior, caracterizada precisamente por el incremento del

gasto público, por la asunción por el Estado de nuevas funciones que le lle-
van no sólo a ampliar el concepto de servicio público sino intervenir en la
economía como empresario (empresas nacionales o públicas), empieza a
ponerse en duda que el presupuesto tradicional, aun elaborado siguiendo
los principios políticos de universalidad, unidad, claridad, especialidad y
publicidad y los principios contables de presupuesto bruto, unidad de caja,
especificación y ejercicio cerrado, ofrezca a los ciudadanos la seguridad de
que la elección entre las distintas alternativas de gasto público (sanidad,
educación, etc.) es la mejor entre las posibles ni de que el gasto efectiva-
mente realizado se someta a la regla del rendimiento óptimo.
Críticas De ahí que se formulen una serie de criticas al presupuesto tradicional que
se resumen a continuación:
a) Función de información: El presupuesto tradicional no informa ni de lo

que hace la Administración ni de los objetivos que persigue (Fuentes
Quintana habla de "hermetismo informativo").
b) Función de programación y asignación de recursos: El presupuesto

hace sumamente difícil la realización de previsiones económicas cohe-
rentes. Se distorsiona la capacidad negociadora de los Departamentos
con el Ministerio de Hacienda. Los gastos de funcionamiento inscritos
en el presupuesto anterior son reconocidos global y casi automática-
mente dada la dificultad de analizar su ajuste a las necesidades reales.
Las discusiones presupuestarias se plantean sobre los aumentos. Se pri-

vilegian las soluciones costosas en inversiones en detrimento de las so-
luciones que comportan una combinación de medios técnicos, impositi-
vos, reglamentarios y de organización, a menudo menos costosas y
más eficaces pero más difíciles de concebir y de poner en marcha.
c) Función de gestión: Dificulta el principio de descentralización. La

anualidad del presupuesto es un tiempo insuficiente para reflejar el cos-
te de las acciones emprendidas. La agrupación de los gastos en función
de su naturaleza es insuficiente para el establecimiento de una contabili-
dad analítica que permita conocer los gastos imputables a las diversas
acciones.
d) Función de control: No es posible una determinación del rendimiento

de los servicios públicos. La función de control queda reducida a una
mera actividad de verificación o de inspección de actos aislados que se
enjuician desde el punto de vista de su regularidad formal.
Presupuesto clásico Reduciendo estas críticas al tema que nos ocupa, la financiación de la edu-
y educación cación, se puede afirmar:
1.° El presupuesto tradicional no informa acerca del destino del gasto pú-
blico en educación. La fórmula que propone Zymelman para determi-
nar el gasto tomando como base los costos unitarios por alumnos se-
gún niveles educativos, no puede llevarse a efecto a partir de un presu-
puesto tradicional.
2.° El aumento del gasto público en educación no puede discutirse con las
autoridades del Ministerio de Hacienda ni someterse al juicio del Po-
der Legislativo, más que sobre la base del incremento sobre el presu-
puesto anterior. Los objetivos de la educación no tienen reflejo en el
presupuesto.
3.° El presupuesto no permite tomar decisiones que permitan mejorar el

rendimiento interno y externo del sistema educativo.
11.2. Diferentes opciones frente al presupuesto tradicional
Los defectos en el presupuesto tradicional han llevado a la elaboración de

otros tipos de presupuesto cuyo énfasis se ha puesto sucesivamente en el
proceso de ejecución y en el de elaboración.
Presupuesto de Por lo que respecta al proceso de ejecución, se ha introducido, en primer

ejecución lugar, una nueva clasificación de los gastos en el presupuesto tradicional,
la clasificación funcional, cuya virtud consiste en que cada partida de gas-
tos se clasifica según las distintas funciones que cumple la Administración
Pública (sanidad, educación, etc.) lo que permite contemplar los gastos se-
gún el objeto a que se dirigen.
Aunque la introducción de la clasificación funcional permite que el Presu-

puesto ofrezca una mayor información sobre el destino del gasto (en edu-
cación permitirá distinguir las distintas partidas destinadas a cada nivel
educativo, primaria, secundaria, etc.), al elaborarse una vez estructurado el
presupuesto por el procedimiento tradicional, no aporta ningún cambio
esencial en el mismo.
El tipo de presupuesto que propiamente pone el énfasis en el proceso de

ejecución es el denominado "presupuesto de ejecución" o "presupuesto de
tareas".
Para Fuentes Quintana, las tres operaciones precisas a todo presupuesto

de ejecución son: 1.° Mostrar los objetivos operativos de cada unidad ad-
ministrativa integrante del sector público, mediante una clasificación de
sus funciones, programas y actividades. 2.° Organizar la administración fi-
nanciera y adoptar un sistema contable que esté de acuerdo con la clasifi-
cación elegida de las actividades públicas. 3.° Establecer un conjunto de
medidas que permitan apreciar la ejecución del presupuesto.
Presupuesto de El presupuesto de ejecución ofrece, frente al presupuesto tradicional:

ejecución y
educación 1.° Una información total acerca de la realidad del sistema educativo fi-
nanciado públicamente, toda vez que los objetivos operativos del pre-
supuesto vendrá expresados en indicadores expresivos (número de
alumnos escolarizados según nivel, metros cuadrados construidos,
etc.) y en costos por unidad de medida elegida.
2.° La posibilidad de discutir el incremento de gasto público en educación

en función de resultados claros y medibles (aumento de un 10% de la
población escolarizada en Bachillerato, etc.).
Críticas El presupuesto de ejecución no aporta , sin embargo, ningún progreso en

lo que se refiere a la mejora del rendimiento del sistema educativo.
La estructura del presupuesto de ejecución no permite inferir si los resulta-

dos de los programas se podrían haber obtenido a menor coste o mediante
programas alternativos.
EIP.P.B.S. El tipo de presupuesto que pone su énfasis en el proceso de elaboración (o

de planificación presupuestaria) es el denominado P.P.B.S.
Concepto Según Schultze, "el P.P.B.S. constituye un intento de integrar la formula-

ción de políticas con la asignación presupuestaria de recursos y proporcio-
na un medio de que el análisis de sistemas se aplique regularmente a la for-
mulación de políticas y a la asignación de partidas presupuestarias". Por
otra parte, Fuentes Quintana señala que, "el P.P.B.S. pretende ofrecer una
estructura capaz de unir los eslabones de los objetivos que persigue cada
unidad, los programas o alternativas para lograrlos, los recursos que utili-
za cada programa y su expresión financiera en el presupuesto."
Finalidades Las finalidades que pretende lograr son:
1 0 En primer lugar, el P.P.B.S. exige una cuidadosa identificación y exa-

men de los fines y objetivos en cada una de las principales zonas de ac-
tividad pública. Intenta obligar a los organismos públicos a reflexionar
de antemano sobre los propósitos fundamentales de sus programas or-
dinarios.
2.° La segunda misión del P.P.B.S. es analizar el producto de un progra-

ma determinado en función de sus objetivos.
3.° El tercer objetivo es la medida de los costes totales de los programas,

no durante un año solamente sino, por lo menos, para varios años por
anticipado.
4.° Un cuarto objetivo estrechamente relacionado con los anteriores es la

formulación de objetivos y programas que se extienden más allá del
año exclusivo de la presentación del presupuesto anual.
5.° La quinta y crucial finalidad del sistema de P.P.B.S. es el análisis de al-

ternativas para encontrar los medios más efectivos de lograr objetivos
básicos de programas y alcanzar esos objetivos al mínimo coste.
6.° La sexta y última finalidad del P.P.B.S. es establecer los procedimien-

tos de coste-beneficio, coste-efectividad y análisis de sistemas como
parte sistemática de la revisión presupuestaria.
P.P.B.S. y Como se puede comprobar, sin extenderse más sobre una técnica tan com-
educación pleja y de tan difícil puesta en práctica como la del P.P.B.S. este tipo de
presupuesto cumple respecto a la financiación pública de la educación las
tres funciones de:
— información acerca de los objetivos del gasto público en educación.
— posibilitar la discusión del incremento del gasto público en educación en

función de objetivos definidos en términos mensurables.
— incorporar la obligación de examinar los gastos en educación en térmi-

nos de eficiencia interna y externa, incorporando las técnicas de costo-
beneficio, costo-efectividad y análisis de sistemas.
I. SINOPSIS
1. Los gastos en educación y la eficiencia de los sistemas educativos.
— el aumento progresivo en términos absolutos y relativos de los gastos en educación en todos

los paises, en una situación de crisis económica, exige el replanteamiento de la cuantía de los
gastos desde el punto de su eficiencia.
— el rendimiento interno y externo de los sistemas educativos se mide en términos de eficacia.
a) en relación'a sus fines y objetivos intrínsecos.
b) en relación a los fines y objetivos extrínsecos.
2. Financiación pública y privada de la educación.
— La adopción de cualquier medida tendente a aumentar el gasto en educación o de aumentar el

rendimiento del gasto exige conocer con exactitud la cuantía del gasto, distinguiendo:
a) el origen de la financiación (pública o privada).
b) el destino de la financiación (centros públicos, centros privados o alumnos).
c) la finalidad de la financiación (la impartición de enseñanza gratuita o no gratuita).
— La interrelación de los binomios expresados (financiación publica-financiación privada, ense-

ñanza publica-enseñanza privada, enseñanza gratuita-enseñanza no gratuita) permite distin-
guir:
a) financiación pública de centros públicos.
b) financiación pública de centros privados.
c) financiación pública de alumnos.
d) financiación privada de centros privados.

e) financiación privada de centros públicos.
f) financiación privada de alumnos.
— El conocimiento de la cuantía del gasto según fuentes y destino de la financiación facilita la

adopción de decisiones alternativas de financiación.
3. La financiación pública.
— el gasto público en enseñanza se efectúa por entes públicos.
— los entes públicos pueden ser de carácter nacional o de carácter internacional.
— los entes de carácter nacional pueden ser a su vez centrales, regionales o locales.
— los de carácter central efectúan sus gastos a través no sólo del Ministerio de Educación, sino
de otros Ministerios o entes públicos centralizados.
4. La financiación pública de la enseñanza privada.
— la coexistencia de una red de centros privados junto con la red de centros públicos, se ampara
en los Pactos Internacionales.
— algunos Estados no sólo reconocen la red de centros privados, también la financian.
— la financiación de la red privada puede tener por objeto:
a) la extensión de la enseñanza gratuita en los niveles educativos declarados obligatorios.
b) la efectividad del principio de igualdad de oportunidades.
— entre las diversas modalidades de financiación pública a la enseñanza privada se puede distin-
guir:
a) la financiación a los centros (subvenciones).
b) la financiación a los alumnos (cheque escolar).
— la financiación puede consistir en:
a) ayudas para el funcionamiento.
b) ayudas para la construcción.
— la financiación pública a los alumnos no implica necesariamente que éstos acudan a centros
privados, también puede establecerse un sistema de ayudas para alumnos de centros públicos.
5. La financiación privada.
— el gasto privado en enseñanza se efectúa por entes privados.
— el gasto privado en enseñanza de las familias puede ir destinado:

a) a los centros privados (empresas, instituciones sin fines de lucro, etc.) en forma de precios
por la enseñanza.
b) a los alumnos para gastos en centros públicos (financiación privada de la enseñanza públi-
ca).
c) a los alumnos para gastos cuyo destinatario no son los centros de enseñanza (libros de tex-
to, material escolar, etc.).
6. La financiación privada de la enseñanza pública.
— los centros públicos no imparten siempre enseñanza gratuita ni están siempre íntegramente su-
fragados por el ente público del que dependen.
— los centros públicos pueden recibir:
a) aportaciones de los alumnos (matrículas, honorarios, derechos de examen, etc.).
b) aportaciones de la comunidad (comunidades rurales, asociaciones de padres de familia,

etc.).
7. La cuantificación de los gastos en educación.
— la determinación del gasto público total de un país en un año dado ofrece dificultades a causa
de:
a) la multiplicidad de entes a nivel territorial que pueden efectuar gastos en educación.
b) la variedad de entes a nivel central que tienen responsabilidades educativas.
— la determinación del gasto privado ofrece más dificultades pero éstas son superables si se acu-
de a algunos indicadores básicos:
a) el número de alumnos escolarizados en centros privados.
b) los precios de la enseñanza (o en su caso, los salarios de los profesores).
c) el precio de los libros de texto y otros gastos de la enseñanza.
— la presentación de las grandes partidas de gasto en enseñanza distinguiendo su fuente y su des-

tino ofrece un instrumento indispensable para plantear alternativas de financiación.
8. La incidencia del aumento de la demanda de educación en el gasto.
— determinada la cuantía del gasto para un año, se pueden establecer los gastos para una serie
de años.
— el observable aumento de los gastos se deberá normalmente a dos causas:
a) el aumento de la demanda privada de educación (dimensión de consumo).
b) el aumento de la demanda pública (dimensión de inversión).

— los instrumentos estadísticos más usados para apreciar el aumento del gasto son:
a) el incremento absoluto del gasto público en educación sobre la base 100 (año del comienzo
de la serie).
b) el incremento relativo del gasto público en educación respecto al gasto total del estado.
c) el incremento relativo del gasto público en educación respecto al Producto Interior Bruto.
— sería deseable que las estadísticas no limitasen su presentación a las del gasto público. Un me-
dio para corregir este defecto sería profundizar en el conocimiento del gasto privado.
9. Los límites del crecimiento.
— la alternativa al incremento del gasto es el aumento del rendimiento del gasto disponible.
— el rendimiento interno de un sistema pone en relación los objetivos del mismo con los costes de
las distintas alternativas que se podrían utilizar para su consecución. La técnica utilizada es la
del coste-efectividad.
— el rendimiento externo de un sistema cuestiona los mismos objetivos del sistema poniéndolos
en relación con los beneficios del individuo o de la sociedad. La técnica utilizada es la del
costo-beneficio.
— la dificultad de aplicación de estas técnicas a la educación no debe servir para que se evada
afrontar el grave problema de eficiencia que la aqueja.
10. Alternativas de financiación.
— si es posible, y deseable, el incremento del gasto, el correlativo incremento de la financiación

debe optar por volcar su peso en la financiación pública o en la privada.
— como criterios para aumentar una u otra forma de financiación se puede contar con los si-
guientes :
a) la financiación pública debe satisfacer la necesidad pública de educación, en cuanto ésta

tiene carácter indivisible y debe ser costeada, por tanto, con cargo a los impuestos.
b) la financiación privada debe satisfacer la necesidad privada en cuanto ésta tiene carácter
divisible.
c) la financiación pública y la privada deben satisfacer conjuntamente la necesidad de ense-

ñanza cuando esta necesidad sea de carácter público y privado conjuntamente.
— la falta de equidad que estas fórmulas de financiación pueden conllevar para los más desfa-
vorecidos económicamente puede ser corregida y compensada declarando "necesidad públi-
ca" la efectividad del "derecho de todos a la educación".
— la consideración de la "necesidad pública" de la educación determina la definición de la edu-

cación como "servicio público", cuya prestación incumbe a las autoridades públicas inde-
pendientemente de las fórmulas de gestión que se elijan.
11. El presupuesto de educación.
— los gastos públicos en educación figuran en un presupuesto o varios presupuestos (depende

de la variedad de entes públicos).
— los presupuestos tienen una estructura distinta según se ponga el énfasis en:
a) el control (P resupuesto tradicional).
b) la ejecución (Presupuesto de tareas).
c) la planificación (el P.P.B.S.).
— tanto a efectos de incrementar el rendimiento del sistema educativo como de incrementar el

gasto público (en la discusión con los otros sectores del Estado competidores en el gasto), el
Presupuesto de tareas y el P.PJ3.S. ofrecen más posibilidades que el presupuesto tradicional.
En el capítulo dedicado a la financiación de la enseñanza se ha evitado intencionadamente, al igual

que en el resto de los capítulos de este obra, la referencia, ni aun a título de ejemplo, a cualquier rea-
lidad nacional determinada. Incluso se ha renunciado a incorporar los cuadros comparativos ofreci-
dos por los Organismos Internacionales (en concreto por la UNESCO) sobre gasto público en edu-
cación de los países miembros.
Si el presente trabajo ha de tener alguna utilidad para los administradores de la educación, han de
ser los mismos administradores los que al hilo de su lectura han de valorar si el planteamiento de los
problemas de la financiación de la educación, tal como se exponen, es aplicable a la realidad inme-
diata en que diariamente se desenvuelven. Metodológicamente sería aconsejable, pues, que al final
de cada uno de los epígrafes en que el capítulo se divide, el lector se hiciera la pregunta acerca de en
qué grado la problemática expuesta es aplicable a la realidad educativa del país de que se trate.
Los epígrafes 2, 3, 4, 5 y 6 tratan de identificar el gasto en enseñanza según su origen (público o pri-
vado), destino (enseñanza pública, enseñanza privada o alumnos) y finalidad (la impartición de en-
señanza gratuita o no gratuita) como paso previo a su cuantificación y como requisito indispensable
para un posible examen de las diferentes opciones de financiación.
El lector deberá realizar un esfuerzo para identificar y clasificar todas las modalidades de financia-
ción existentes en. el país de que se trate y su importancia relativa en el contexto general de la finan-
ciación de la enseñanza.
El epígrafe 7 establece unos procedimientos muy elementales, y que se recogen sólo a título indicati-
vo, para cuantificar el gasto en enseñanza de forma que sus componentes reflejen las modalidades
de financiación de que se ha tratado en los epígrafes anteriores. El ejercicio de cuantificar los gastos
de educación para un país determinado en el año elegido puede ser útil para preguntarse hasta qué
punto son fiables las estadísticas nacionales e internacionales sobre gastos en educación y qué infor-
mación facilitan acerca de la descomposición del gasto total en sus diversas modalidades de finan-
ciación.
El epígrafe 8 trata de plantear la dinámica del gasto en educación comparando las cifras del gasto
en un año determinado con las de los años anteriores, tanto en términos absolutos como relativos.
El ejercicio a realizar en este caso sería el de establecer unos cuadros de gasto en enseñanza para
una serie de años en los que se establezca su relación con dos marcos exteriores, el del sector públi-
co (manifestado en la cifra total del gasto del Estado) y el de la economía nacional (manifestado en
las magnitudes del Producto Interior Bruto).
El epígrafe 9 expone el marco conceptual de lo que se ha expresado como "rendimiento del sistema
educativo". Como la preocupación por el rendimiento de los sistemas educativos se encuentra más
en una fase de expresión de "buenos deseos" que de puesta en marcha de acciones eficaces, difícil-
mente puede pensarse en cualquier clase de ejercicio práctico que consista en algo distinto a una re-
flexión interna o a un debate compartido en el que se proceda a poner metódicamente en duda los fi-
nes del sistema educativo y su eficacia para alcanzarlos.
El epígrafe 10 trata de las alternativas de financiación. Como la decisión sobre las mismas compete
al nivel político y no al de los administradores profesionales, su posible aplicación para estos últi-
mos debe consistir en llevarles al ánimo de que su papel en la organización es la de presentar con
claridad las distintas opciones de financiación acompañadas de los previsibles riesgos y ventajas
que cada opción conlleva y de que la neutralidad política del administrador profesional no tiene
nada que ver con la inhibición en la presentación de las opciones, sino con la neutralidad respecto a
la ejecución de la opción elegida.
El epígrafe 11 trata del presupuesto de educación, y de las distintas modalidades de su presentación.

Realizar un profundo análisis del presupuesto de educación propio, señalar sus deficiencias desde el
punto de vista del administrador de la educación, puede ser útil para comprobar hasta qué punto el
presupuesto en sí mismo puede ser un obstáculo para mejorar el rendimiento del sistema e incluso
para incrementar el gasto.
CAPITULO QUINTO
Los recursos humanos

en la administración
educativa
Una vez obtenidos los recursos financieros, la Administración edu-
cativa los dirige a atender fundamentalmente dos grandes tipos de
gastos: gastos de personal y gastos de instalaciones escolares. El pre-
sente capítulo se destina a estudiar la Administración de los recursos
humanos, examinada como un subsistema dentro del sistema más
amplio que es la propia Administración educativa.
La Administración de los recursos humanos para la educación com-

prende necesariamente la programación cuantitativa y cualitativa de
los mismos, su selección de acuerdo con principios objetivos y su
adecuado desarrollo o gestión, tanto del personal docente como del
personal de administración.
Finalmente, los alumnos son también recursos humanos del sistema

educativo que es preciso administrar. A la población estudiantil se
dedica la última parte de este capítulo.
Los recursos humanos
en la administración
educativa
José M.a Merino
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Importancia y complejidad de los recursos

humanos en la educación
Importancia de los Mientras los robots no consigan imponerse de ese modo que han soñado
recursos humanos tantos autores de "ciencia-ficción", el papel fundamental en cualquier or-
en las ganización, incluso en las dedicadas a producir máquinas cibernéticas, lo
organizaciones juega el ser humano. (Y parece que, incluso en un mundo controlado por
robots, las "leyes de la robótica" que imaginó Isaac Asimov podrían seguir
garantizando el protagonismo humano...)
Desde la toma de una decisión, tras la más compleja elección entre alterna-
tivas, hasta el acto sencillísimo de apretar determinadas teclas, hay una
multiplicidad de actividades de las que el hombre no puede abdicar.
Las doctrinas de los años treinta sobre organización han hecho énfasis en
la relevancia del factor humano en las organizaciones, como ya se señaló
en la Introducción y Capítulo II de esta obra, principalmente al recordar
las experiencias de Hawthorne y a las teorías de Douglas McGregor. Pos-
teriormente, los recursos humanos han cobrado una importancia singular,
al establecerse una correlación significativa entre la capacidad de las em-
presas para obtener beneficios y los gastos que emplean en selección, per-
feccionamiento y conservación de aquellos recursos. Circunscrito el ejem-
plo a empresas lucrativas del sistema capitalista, la noción de "rentabili-
dad" puede ser significativa, no obstante, desde otras perspectivas.
Dicha correlación ha llevado a pensar, con un enfoque de potencial de ser-

vicios futuros, que los gastos en los recursos humanos, tradicionalmente
considerados como "gastos corrientes" (costes variables) son realmente
"gastos de capital" (costes fijos). Milton Friedman, al referirse a las fuen-
tes de "renta", señala que una de ellas es la capacidad productiva de los se-
res humanos y que, de acuerdo con ello, constituye una forma de mantener
la riqueza, del mismo modo que el dinero, los valores y el capital físico no
humano.
Especial Pero si el factor humano tiene una importancia considerable en cualquier

relevancia de los organización, en el campo educativo su relevancia es decisiva, tanto desde
recursos humanos el punto de vista cuantitativo como del cualitativo.
en el campo de la
educación Desde el punto de vista cuantitativo, debe tenerse en cuenta que el sistema
educativo utiliza verdaderos ejércitos de personas. En cualquier país, el
máximo empleador es sin duda el Ministerio que administra la Educación;
y esto no es evidente sólo ante el número de profesores, especialistas y ad-
ministradores que emplea y que desempeñan permanentemente sus tareas
dentro del sistema, sino también ante los elevados costos que su selección
y perfeccionamiento y el abono de sus retribuciones suponen para los Pre-
supuestos de Gastos Corrientes de los Ministerios de Educación, y ante los
costos de otro tipo de atenciones vinculadas al personal, como seguridad
social, derechos pasivos, etc.
Desde el punto de vista cualitativo, debe considerarse que el sistema edu-

cativo no es un simple productor de bienes u objetos materiales, sino una
institución básica de la realidad social para la transmisión de los conoci-
mientos (sin olvidar el polémico papel de los contenidos ideológicos y de
los valores). Por lo tanto, las personas que aseguran su desarrollo están
singularizadas también por la especial significación de su labor.
Complejidad de Además, estos grandes grupos de personas, con especial cualificación por
los recursos razón de la labor que desempeñan, son complejos desde muchos puntos de
humanos de la vista:
educación
— se adscriben a distintos niveles educativos (primario, medio, universita-
rio)
— actúan en diferentes modelos de acción educacional (enseñanzas regla-

das, enseñanzas no formales)
— funcionan con distintos ámbitos de competencia (en el nivel central, en el

intermedio, en el institucional)
— están geográficamente dispersos
— son distintos, incluso en la naturaleza de su tarea sustantiva (profesores,

supervisores, especialistas, administradores...)
Un concepto Sin embargo, y pese a su significado como "inversión", a su importancia

difuso e cuantitativa (en número y costos) y cualitativa, y a la complejidad de los
inconcreto recursos humanos del sistema educativo, no es raro encontrar personas,
incluso a nivel directivo en los propios Ministerios de Educación, que en-
tienden la "Administración de recursos humanos" (también conocida

como "Administración de personal") como una especie de "jefatura de
personal" más o menos complicada y puramente gestora de tareas sin con-
tenidos trascendentales para la organización: se trataría, simplemente, de
gestionar procesos que comportan un cúmulo notable de papeleo adminis-
trativo, de acuerdo generalmente con los aspectos más peyorativos de lo
burocrático: la "Administración de personal" consistiría predominante-
mente en papeleo y "burocracia" (es decir, rutinas, redundancias, lentitud,
trabas) con un fin último de control exclusivamente sancionador.
Para este tipo de enfoque, una mejora o racionalización de la "Administra-

ción de Personal" suele consistir en nebulosas mejoras de las comunicacio-
nes, en cierto fomento del "bienestar" de los profesores o en una confusa
potenciación de las llamadas "relaciones humanas", aspectos todos ellos
que, encuadrados dentro del campo de la Administración de Recursos Hu-
manos, son sin embargo solamente un pequeño aspecto de una realidad
mucho más compleja, que es preciso abarcar y enfrentar de forma global,
como un sistema integral.
1.2. La Administración de los recursos humanos como

"subsistema" de la Administración educativa
La relevancia de la "Administración de recursos humanos" dentro de la

Administración de la Educación queda patente si analizamos aquélla como
un subsistema de ésta (que, a su vez, suele ser un subsistema de la Admi-
nistración del Estado).
Véase en la página siguiente un sencillo esquema de la "Administración de

Recursos Humanos" en cuanto sistema.
Esta perspectiva de la "Administración de recursos humanos" en cuanto

sistema (subsistema a su vez, como se ha señalado, de la Administración
de la Educación) nos ofrece una doble visión: ante todo, la posibilidad de
percibir lo complejo de tal actividad; por otro, la de comprender hasta qué
punto los "recursos humanos" que administran e imparten la Educación se
interrelacionan y dependen, incluso desde el punto de vista de su propia
producción, del sistema educativo, encuadrado dentro de la realidad social.
Las entradas de Las entradas del sistema están constituidas por personas. Su número es
personal cuantificable económicamente. Se trata de los distintos tipos de personas
que la Administración educativa precisa para el desarrollo de sus funcio-
nes. Generalmente, tales personas serán, como se ha dicho, producto del
sistema educativo. Tomando como ejemplo un sistema centralizado (sim-
plemente, porque nos permitirá una mayor abundancia de situaciones) las
entradas del sistema vendrían constituidas por:
— Los distintos tipos de personas que van a ser profesores en los niveles
del sistema educativo (primario, medio, universitario...) o en las posibles
REALIDAD SOCIAL
SISTF.MA EDUCATIVO
Produce:
- Titulados
- Especialistas ENTRADAS
- Profesionales
La Administración Educativa
(mediante una ORGANIZACIÓN
ESPECIFICA)
-Recluta •-/• .••-.•

• Perfecciona - Forma
• Motiva y - Asigna ELEMENTOS
estimula responsabilidades PROCESADORES
- Supervisa - Fija pautas Y
- Corrije de acción REGULADORES
I DESTINA
I
a puestos de trabajo
EL PERSONAL
• (cuidando su régimen de empleo)
ADECUADO
En niveles e instituciones PRESTA SUS
deí SERVICIOS
SISTEMA EDUCATIVO
modalidades (enseñanza profesional, enseñanza de minusválidos...) o en

actividades "no formales" (educación de adultos, educación permanen-
te...)
— Los distintos tipos de personas que deben asegurar funciones adminis-

trativas al servicio de aquellos niveles, modalidades y actividades, en la
administración central o en las propias instituciones, y con responsabili-
dades y funciones de distinto orden, nivel y categoría (directivos, ejecuti-
vos, mandos intermedios, apoyo, etc..)
— Los distintos tipos de especialistas, personas cuyas tareas no tienen con-

tenido docente ni administrativo, al servicio también de los citados nive-
les, modalidades y actividades, en la administración central o en la inter-
media (desconcentrada) o en los propios centros, con responsabilidades
y funciones también muy diversas (psicólogos, sociólogos, arquitectos,
economistas, médicos escolares, cocineros, jardineros, conductores...)
Este personal, al ser ofrecido por la realidad social a través, en su inmensa

mayoría, del propio sistema educativo, hace resaltar el aspecto de la Admi-
nistración educativa como "demandante" de mano de obra que ella mis-
ma "ofrece" mediante el sistema educativo. Este hecho es muy significati-
vo de la relación educación/empleo en cada país, y hace evidente la necesi-
dad de una buena planificación. (No hay que olvidar que, en algunos casos
—por ejemplo, en el del personal graduado en las Escuelas Normales— es
la Administración educativa la única empleadora lógica y coherente de tal
personal).
Frente a la señalada "oferta" de personal, la Administración debe ajustar

su "demanda" según criterios de idoneidad, eficacia y rentabilidad. (Como
veremos más adelante, habrá sido necesario, previamente, definir las nece-
sidades y los objetivos, así como estudiar y analizar las posibles alternati-
vas).
Elementos Los elementos procesadores y reguladores que la Administración educati-

procesadores y va va a conjugar para conseguir el personal más adecuado al desarrollo de
reguladores sus fines, forman, precisamente, el aspecto sustantivo de la "Administra
ción de recursos humanos".
Aparece así la "Administración de recursos humanos" como actividad

organizada del sistema educativo que planifica, dirige, coordina y controla
la selección del personal del sistema, su adiestramiento y adecuación a la
labor que debe realizar, y que define el marco estatutario de su actuación
profesional.
Dicha organización es la que recluta los distintos tipos de personal; los for-
ma, adiestra e instruye; fija sus modos de actuación y sus procedimientos;
les asigna competencias y funciones; establece los diferentes aspectos de su
vinculación profesional (retribuciones, movilidad, carrera, bienestar): es
decir, pretende adecuar el personal preciso a las necesidades concretas de
la Administración educativa, de acuerdo con los requisitos de cada puesto
de trabajo, previamente fijados.
Tal adecuación se refiere, tanto a los contenidos de las funciones que van a
desempeñar los distintos tipos de personal, como a los propios mecanis-
mos administrativos de vinculación a sus puestos de trabajo, y a la perma-
nente atención de la Administración de recursos humanos hacia ellos (ya
que sus objetivos no concluyen al destinar al personal a sus puestos de tra-
bajo) perfeccionando y actualizando sus conocimientos y habilidades, mo-
tivándole, favoreciendo la mejor comunicación, estimulando las posibles
innovaciones y, en general, evaluando y supervisando su actuación.
El personal Los distintos tipos de personal, adecuados a sus respectivas funciones a

adecuado presta través de los diversos procedimientos de selección, formación o adiestra-
servicio miento, se inscriben en el sistema educativo. Se trata de "unidades de tra-
bajo" producidas por la Administración de recursos humanos que. no
obstante, no ha terminado con ello su misión, ya que, como se ha señala-
do, debe continuar propiciando de modo permanente (a través de procedi-
mientos de perfeccionamiento y especialización, en el aspecto de la mejora
profesional; a través de procedimientos de régimen de empleo —condicio-
nes de trabajo y ascenso— en el aspecto del estatuto laboral) que los recur-
sos humanos mantengan su idoneidad. La calidad del factor humano (cuya
evaluación continua debe ser uno de los objetivos de la "Administración de

personal") vendrá determinada por la de los servicios que presta, tanto im-
partiendo docencia en las instituciones educativas como desarrollando las
tareas de administración o asegurando funciones de carácter especializa-
do. Precisamente, la citada evaluación continua de los resultados de su la-
bor podrá ofrecer información de si el producto del sistema alcanza o no la
calidad deseable.
2. LA PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS
2.1. El proceso del planeamiento
Las actividades de planificar y programar recursos humanos, que tienen

particular importancia en el campo de la Administración educativa, están
sujetas a las reglas generales de la planificación. En principio, se trata de
prever las necesidades de personal para períodos de tiempo concretos y en
determinadas localizaciones y sectores, y asegurar que dichas necesidades
queden cubiertas en los plazos y condiciones prefijados.
Objetivos y fines La planificación de recursos humanos sigue, pues, los pasos que, en gene-
ral, lleva todo proceso de planificación. Ante todo, y dentro de una defini-
ción general de políticas será preciso determinar claramente los objetivos y
los fines. Por ejemplo: como consecuencia de una reforma educativa, se
aumenta el número de cursos de la enseñanza básica. Para la "Administra-
ción de recursos humanos", los objetivos y fines deben ser dotar de profe-
sorado y personal adecuado a los nuevos centros que vayan a crearse
como consecuencia de la ampliación del nivel, con objeto de asegurar su
impartición.
Análisis de la Luego será precisa una fase de análisis de la situación, del camino recorri-
situación do hasta llegar a ella y de las perspectivas para el futuro. Habrá que estu-
diar qué tipo de profesionales docentes pueden cubrir adecuadamente los
nuevos cursos, tanto desde el punto de vista cuantitativo como del cualita-
tivo; qué tipo de especialistas serán necesarios y cuántos, así como la clase
y el número de administradores; estudiar la situación actual (con sus prole-
gómenos) y las perspectivas para el futuro, en diversas fracciones de tiem-
po. (Todas estas necesidades de recursos humanos estarán en función, na-
turalmente, del respectivo nivel educativo, número de centros y
"población-meta" a escolarizar, también cuantificada y con previsión de
su evolución futura).
Alternativas Posteriormente habrá que evaluar las posibilidades de acción: alternativas.

(Puede haber diversas opciones para conseguir los mismos objetivos). Si se
carece de profesores adecuados concretamente a los cursos de nueva crea-
ción, y es necesario suplirlos ¿a qué otros profesionales acudir?; ¿cómo
obviar este problema en el futuro?; ¿qué hacer con los profesores que, sin
ser idóneos, se van a hacer cargo de las enseñanzas, cuando haya profesio-
nales específicos? Si no se cuenta con todos los centros físicos para cubrir
las necesidades de escolarización ¿cómo conseguir un rendimiento de los
recursos humanos que multiplique la eficacia de cada centro?
Estrategias Deberán también definirse estrategias, optando por unos u otros modos de
acción. Por ejemplo, se utilizará profesorado del nivel que antes cubría, en
el sistema educativo, los cursos nuevos a que se amplía la enseñanza bási-
ca. Por ejemplo, se establecerá un sistema "nuclear" que interrelacione la
actuación de los profesores de los nuevos centros con los de los pequeños
centros antiguos; se investigarán procedimientos que permitan ampliar la
actuación de los profesores, utilizando soportes docentes menos "forma-
les", etc..
Recursos, Habrá que cuantificar estas posibles acciones y estrategias estudiando los
instrumentos, instrumentos y recursos necesarios y los medios financieros.
funciones,
responsabilidades, Por último, habrá que definir funciones y responsabilidades, procedimien-
controles tos y sistemas de control de la actividad y de evaluación de la rentabilidad.
Será preciso establecer plantillas de personal por centro; estudiar las reper-
cusiones económicas de los distintos grupos; reflejar, en fin, las actividades
en calendarios o cronogramas concretos de ejecución y debidamente cuan-
tificados, estableciendo funciones, competencias, sistemas de comunica-
ción, régimen de empleo, así como procedimientos de actuación, y modos
de evaluar los resultados de la actuación de los recursos humanos.
Naturalmente, todos estos pasos preceden a la fase de ejecución y control

del plan.
2.2. La previsión de necesidades de profesores,

especialistas y administradores:
las variables cuantitativas
En cualquier caso, para prever las necesidades de recursos humanos con

que la Administración educativa debe contar para asegurar el funciona-
miento del sistema, es preciso conocer del modo más exacto tanto la oferta
del mercado de trabajo (la situación de los "productos" del sistema educa-
tivo, "fuentes de abastecimiento" para la Administración de recursos hu-
manos) como la demanda real de profesionales adecuados ("necesidades
de abastecimiento") que pueda provenir de los niveles, centros y modalida-
des a través de los que se imparten las diferentes enseñanzas.
Las «fuentes de La información sobre la oferta lleva consigo la necesidad de conocer cuán-
abastecimiento» tas personas, susceptibles de entrar a formar parte del sistema educativo
como profesores, administradores, especialistas, etc.. salen del propio sis-
tema educativo en cuanto "producto" de las diferentes instituciones.
En algunos casos, la producción deberá ajustarse previamente a las necesi-

dades de profesores del sistema (por ejemplo, en el caso ya citado de los
graduados en Escuelas Normales, cuyo destino profesional es, precisamen-

te, el de Maestros del nivel primario del sistema educativo); en otros casos,
no jugará sólo la "demanda" del sistema educativo, sino también la de
otros sectores económicos (para titulados de distintos tipos, profesionales
de la administración, etc.) de modo que la "Administración de recursos hu-
manos" educativa debe concurrir como otro demandante al mercado de
trabajo...
En cualquier caso, sin embargo, la "producción" de titulados, graduados y

profesionales por parte del sistema educativo no debe verse solamente des-
de la perspectiva de cada curso o plan anual (ejercicio) sino en proyeccio-
nes a medio y largo plazo e incluso desde prospectivas de más amplio al-
cance temporal.
Las «necesidades La organización que asegura la "Administración de recursos humanos"

de reclutará aquellos profesionales para adecuarlos a las necesidades que tie-
abastecimiento» ne en cada momento el sistema educativo de profesores, especialistas, ad-
ministradores, etc.. Es decir, para cubrir la demanda que, por causas deri-
vadas del propio personal (abandonos, promociones, jubilaciones, defun-
ciones...) o por causas de carácter institucional (reformas educativas; rea-
justes coyunturales) se produzca en el sistema.
El «banco de Para todas las operaciones derivadas de la Administración de los recursos

datos» de personal humanos, y muy especialmente para prever la provisión de puestos en el
desarrollo permanente de los sucesivos cursos académicos, es muy conve-
niente el establecimiento de un "banco de datos" del personal.
Dicho "banco de datos" registrará el personal que forma parte del sistema
educativo en cuanto profesor, administrador o especialista, distinguiendo
los niveles respectivos (central, intermedio, institucional) así como el tipo
de institución (modalidad y clase) donde prestan sus servicios.
Los datos a reseñar para los recursos humanos pueden ir, desde una infor-
mación muy esquemática (edad y sexo; titulación o especialidad principal;
antigüedad de su vinculación profesional; nivel e institución en que prestan
sus servicios) hasta abarcar un amplio abanico de datos (otras titulaciones
o conocimientos; grado de perfeccionamiento profesional; régimen de em-
pleo —horario, tiempo de dedicación—; vicisitudes de su carrera profesio-
nal, etc.).
Esta información individualizada, conjugada en cada caso de acuerdo con

los distintos datos, permitirá un conocimiento que va desde lo puramente
demográfico (cálculo de bajas por edad de jubilación...) hasta informacio-
nes más complejas (localización geográfica; distribución en el "mapa esco-
lar"; encuadramiento institucional; calificación profesional...) llegando in-
cluso a posibilidades de información más sofisticada (número de profeso-
res de una especialidad con otros conocimientos o aptitudes...).
En cualquier caso, el "banco de datos" es un instrumento imprescindible

para racionalizar la administración de los recursos humanos y prever las

necesidades que, en tal orden, requiera el sistema educativo.
2.3. Otras variables cuantitativas
Pero las necesidades de profesores, especialistas y administradores de las

distintas instituciones educativas vienen determinadas, a su vez, por facto-
res externos: el más característico es el alumnado, otra de las "entradas"
del sistema educativo que, tras el oportuno proceso de escolarización, va a
salir como "producto" de los distintos niveles, ingresando de inmediato en
los sectores económicos de la realidad social o accediendo a otro nivel edu-
cativo como "entrada" del mismo.
Veamos un sencillo esquema:
REALIDAD SOCIAL
| Entradas
NIVEL PRIMARIO Proceso

• Producto
• Entradas
NIVEL
Proceso
MEDIO
i i NIVEL
\ Producto
\ Entradas
Proceso
SUPERIOR
1
Producto
SECTORES Y
ECONÓMICOS
El número y clase de alumnos es parámetro fundamental para determinar

el número y tipo de profesores y otro personal necesario para asegurar la
escolarización de aquella población-meta.
El conocimiento de tal realidad sólo puede alcanzarse a través de una in-

formación que suministre datos demográficos en los que interfieren, a su
vez, datos geográficos, económicos e institucionales.
Los datos La situación real del nivel de escolarización, es decir, el conocimiento del
demográficos número de alumnos actuales (población escolarizada), del número previsi-
ble de aspirantes a alumnos (población a escolarizar) y su desagregación
según los "grupos de edad", que suelen corresponderse con los diferentes
niveles del sistema educativo, son los datos iniciales con que debe contarse.
Estos datos vendrán a su vez muy determinados por las previsiones de na-
cimientos, por la "esperanza de vida" y por las migraciones (internas e in-
ternacionales), siendo en este caso importante el conocimiento tanto del
origen como del destino de la masa de población que se mueve.
Los datos Los datos sobre la población deben ser clasificados de acuerdo a las zonas
geográficos geográficas en que aquélla radica o va a radicar que, a su vez, suponen nú-
cleos de población y determinan la distribución de las instituciones educa-
tivas, es decir, el "mapa escolar".
Los datos Los datos demográficos y geográficos están íntimamente ligados a los da-
económicos tos de carácter económico: sectores y ramas en que se emplea la población
activa; índices de paro o desempleo; incidencia de posibles planes o pro-
gramas de desarrollo económico y su localización, etc.
Los datos Por último, debe tenerse en cuenta que, del propio planeamiento educativo
institucionales y de la adopción de medidas que supongan reformas "curriculares" o que
modifiquen el "espacio educativo" de los centros en que se desarrolla la
impartición de las enseñanzas, pueden derivarse oscilaciones en las necesi-
dades de escolarización.
2.4. Aspectos cualitativos de las necesidades

de recursos humanos
Los «perfiles En realidad, previo a conocer "cuántas" es conocer "qué tipo" de personas
profesionales» necesitamos. Determinar los "perfiles profesionales" es tarea que tiene una
doble vertiente: de un lado, debe definir el marco de los requisitos, conoci-
mientos, aptitudes y características de los respectivos tipos y clases de per-
sonas; de otro, debe señalar el ámbito laboral, competencias, funciones y
responsabilidades de los puestos de trabajo. No olvidemos que los recursos
humanos son necesarios para el desempeño de determinadas funciones y la
prestación de concretos trabajos, de específicos cargos en los que puede
predominar alguna nota singular (funciones exclusivamente docentes; pre-
dominantemente docentes, con otras implicaciones —v.g.: relaciones con la
comunidad—; exclusivamente administrativas; predominantemente admi-
nistrativas, con otras implicaciones; de carácter especializado relacionado
con la docencia o con la administración, etc.).
Perfiles genéricos En muchos casos, un perfil de carácter genérico puede servir para una mis-
ma clase de personas. Por ejemplo, cuando nos referimos a los profesores
de un nivel determinado, que imparten el mismo tipo de enseñanzas, en
centros similares y a alumnos de los mismos grupos de edad y grados de
escolarización.
Dentro del ámbito de su propia actuación personal, no cabe duda de que

estos profesores, en cuanto al "desarrollo curricular", utilización de sopor-
tes didácticos, actividades escolares y extraescolares (y, por supuesto, for-
mación previa) están incluidos en un mundo de tareas similares, por lo que
no sería necesaria la definición individualizada de su perfil ni la descripción

concreta de cada puesto de trabajo.
Perfiles específicos En otros casos, sobre el perfil genérico del nivel correspondiente, aparecerá
el "plus"' de requisitos más especificos (por ejemplo, el puesto de "Direc-
tor de una institución de primera enseñanza" cuando se atribuye su desem-
peño a los "Profesores de primera enseñanza").
Lo mismo se puede decir para el personal de administración y para los es-

pecialistas: las tareas del mismo contenido, en similar ámbito o nivel de ac-
tividad, determinarán perfiles genéricos, que se irán diferenciando y mati-
zando según se vayan a su vez singularizando los puestos de trabajo y, por
consiguiente, las funciones a desempeñar.
Descripción de los En cualquier caso, es necesaria una descripción de los puestos de trabajo
puestos de trabajo lo más pormenorizada posible, en que se determine, al menos, lo siguiente:
— Formación inicial de sus titulares (incluida experiencia, si procede)
— Objetivos
— Funciones y responsabilidades
— Relaciones y líneas de comunicación.
2.5. Los costos de los recursos humanos
Alfred Marshall dijo que "el capital más valioso es el invertido en los seres
humanos". El problema consiste en optimizar esa inversión, y resulta espe-
cialmente acuciante en el caso de la Educación, donde los gastos en perso-
nal son verdaderamente muy elevados y donde, dado lo numeroso de los
efectivos de cada nivel, un pequeño incremento suele tener una gran reper-
cusión presupuestaria.
Por eso, aunque se acepta ya generalmente la relación entre la productivi-

dad (y correspondiente rentabilidad) de las empresas y la calidad (intrínse-
ca y operativa) de sus recursos humanos, el problema consiste en poder
evaluar económicamente dicha relación.
La «contabilidad Veamos el concepto de "contabilidad de los recursos humanos" según Eric

de los recursos Flamholtz.
humanos»
En un sentido literal, la "contabilidad de los recursos humanos" significa
las personas empleadas como un recurso en la organización. Supone me-
dir los costos producidos en las empresas y otras organizaciones para re-
clutar, seleccionar, contratar, formar y desarrollar al activo humano. Su-
pone calcular lo que costaría sustituir los activos humanos de una empre-
sa.
También supone calcular el valor económico de los recursos humanos de

las organizaciones. Así pues, la contabilidad de los recursos humanos sig-
nifica medir la inversión hecha por las organizaciones en personal, el costo
para sustituir dichas personas y el valor de esas personas para la empresa.
El término "contabilidad de los recursos humanos" no debería verse sólo

en un sentido literal; también tendrá una significación figurativa o simbó-
lica. No es solamente un sistema para medir el costo y el valor de las per-
sonas para las organizaciones, sino que es también una forma de pensar
en la dirección de las personas. Esto sugiere la necesidad de pensar en las
personas como recursos valorables de la organización, recursos que pue-
den ser valorados como resultado de la forma en que se dirige al personal.
Elementos que entrarían en dicha "contabilidad" serían los gastos referen-

tes a reclutamiento, destino (o asignación), movilidad (o trasiego) y perfec-
cionamiento (o conservación de la calidad) de los recursos humanos.
En este sentido, se han señalado dos diferentes conceptos para determinar

los costos de los recursos humanos:
Costo de origen a) Costo de origen, que es el producido al seleccionar, reclutar, formar y

destinar a las personas. Estaría integrado por unos costos "de adquisi-
ción" propiamente dichos (los derivados del reclutamiento, selección,
asignación y promoción) y por unos costos "de aprendizaje" o "forma-
ción" (los derivados de la formación, adiestramiento, orientación para
el trabajo, etc. y de la productividad perdida durante este período).
Costo de b) Costo de sustitución, que es el que resultaría de reemplazar a los recur-

sustitución sos humanos empleados. En él, a los "costos de adquisición" y a los de
"aprendizaje", habría que añadir la estimación de los "costos de sepa-
ración" de la persona reemplazada.
£1 denominado Otro de los costos a que han aludido los autores es el llamado "costo de
«Costo de oportunidad": aquél que vendría determinado por el uso alternativo más
oportunidad» favorable de los recursos humanos. Se trata de un costo, sin embargo, difí-
cilmente cuantificable en baremos monetarios.
Veremos, en la página siguiente, los modelos propuestos por Eric Flam-

holtz para medir los "costos de origen" y los "costos de sustitución" de los
recursos humanos.
Aunque las Administraciones públicas no suelen llegar a un grado tan refi-

nado de evaluación de su estructura económica, estos costos no deberían
dejar de estimarse de algún modo.
Gastos del Otro tema es el de los costos de las retribuciones salariales, y su papel a la
ejercicio: las hora de cuantificar las previsiones de personal para cada ejercicio econó-
retribuciones mico.
salariales
El problema de las retribuciones salariales (aparte de la importante reper-
MODELO PARA MEDIR LOS COSTOS DE SUSTITUCIÓN

DE LOS RECURSOS HUMANOS, según ERIC FLAMHOLTZ
RECLUTAMIENTO
COSTOS
DIRECTOS
DESTINO
w . COSTOS DE
^ADQUISICIÓN
PROMOCIÓN ^ . COSTOS
Y MOVILIDAD ^ INDIRECTOS
COSTOS
FORMACIÓN —^-
DIRECTOS
. COSTOS DE COSTOS DE
^ APRENDIZAJE ' SUSTITUCIÓN
TIEMPO DEL w COSTOS _
ADIESTRADOR INDIRECTOS
INDEMNIZACIÓN ^ COSTOS
w
POR SEPARACIÓN DIRECTOS
w COSTOS DE
w
PERDIDA DE SEPARACIÓN
EFICACIA ANTERIOR
A LA SEPARACIÓN
COSTOS
COSTO DE ^ INDIRECTOS
PUESTOS VACANTES
DURANTE LA
INVESTIGACIÓN
MODELO PARA MEDIR LOS COSTOS DE ORIGEN

DE LOS RECURSOS HUMANOS, según ERIC FLAMHOLTZ
RECLUTAMIENTO
COSTOS
DIRECTOS
DESTINO
COSTOS DE
ADQUISICIÓN '
PROMOCIÓN Y COSTOS
MOVILIDAD INDIRECTOS"
COSTOS
DE
ORIGEN
COSTOS
FORMACIÓN DIRECTOS
COSTOS DE
APREND1ZA|E
TIEMPO DE FORMACIÓN: COSTOS

PRODUCTIVIDAD ' INDIRECTOS
PERDIDA
cusión de cualquier pequeño incremento en la masa total del presupuesto

de gastos) es que, al referirse a diferentes grupos de personas, encuadrados
en distintos niveles, requiere un tratamiento común que evite posibles dese-
quilibrios entre unos grupos y otros, y que homogeneice los componentes
de las diferentes retribuciones.
La coordinación, en este aspecto, es imprescindible para superar las posi-

bles irregularidades y diferencias injustificadas que presiones gremiales o
de otro carácter puedan ocasionar en los niveles de retribución. Por otra
parte, sólo una visión coordinada e integral de los recursos humanos admi-
nistrados por los Ministerios de Educación permitirá la información sufi-
ciente para argumentar de modo unitario y coherente modificaciones o
mejoras salariales frente al Ministerio de Finanzas (Hacienda).
Como se sabe, los Ministerios de Finanzas tienden a prefijar las cuantías

económicas disponibles dentro del conjunto de los recursos financieros del
Estado, más que a evaluar minuciosamente las necesidades reales, tanto
humanas como físicas. La defensa sólida de las cuantías verdaderamente
necesarias, por parte del Ministerio responsable de la Educación, única-
mente podrá basarse en una información integral y en una administración
homogénea y bien coordinada de los diferentes grupos humanos que pres-
tan sus servicios en el sistema educativo.
Necesidad de una Esta coordinación y esta visión integral son absolutamente imprescindi-
visión integral bles, sea cual sea el modo de organización (sectorial o funcional) de las ac-
tividades que administran los recursos humanos, si se pretende, no sólo
una capacidad de negociación frente al Ministerio de Finanzas (y al De-
partamento que tenga encomendado el "Servicio Civil" o la función públi-
ca) sino establecer con una mínima racionalidad programas y políticas de
retribuciones dentro del propio Ministerio de Educación.
En efecto, una dispersión de la Administración de los recursos humanos,

y la subdivisión de éstos en mundos independientes dentro del propio siste-
ma educativo (por un lado, los del nivel primario; por otro, los del nivel
medio; por otro, los del superior...) puede llevar a una gran heterogeneidad
en el régimen de empleo (condiciones de trabajo) y, lógicamente, en las po-
líticas salariales que, a la larga, producirían un sistema de "compartimen-
tos estancos" proclive a toda clase de disfunciones, a la implantación de
criterios diversos (e incluso contradictorios) y, por supuesto, a una des-
coordinación y no integración de los recursos. Tales resultados serían, pre-
cisamente, lo contrario de lo que debe conseguir cualquier estructura admi-
nistrativa que pretenda un éxito siquiera mediano en el desempeño de sus
actividades.
3. LA SELECCIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS
Mediante la "selección", la Administración de recursos humanos desa-

grega de la oferta ("fuentes de abastecimiento") los que considera más idó-
neos para sus fines. Puede decirse que, suscitadas las necesidades de recur-
sos humanos, establecidos los perfiles profesionales y descritos los respec-
tivos puestos de trabajo, se trata ahora de encontrar la persona adecuada
que encaje en tal perfil y sea capaz de desempeñar el puesto de trabajo
concreto.
Por medio de la selección, los recursos humanos entran en el sistema. La

selección, por lo tanto, tiene una relevancia especial: de su buena realiza-
ción dependerá la calidad del grupo humano que va a asegurar la imparti-
ción de la Educación en los diferentes niveles educativos.
La selección tiene dos aspectos. De un lado, debe ajustarse, en su ampli-

tud, a las necesidades cuantitativas de recursos humanos (necesidades és-
tas que, previstas por la Administración, se irán cubriendo conforme a
"planes" prefijados). De otro lado, la selección debe facilitar al sistema los
recursos humanos susceptibles de conseguir la mayor idoneidad en el de-
sempeño de sus tareas, atendiendo de este modo las necesidades cualitati-
vas.
Aspectos Los aspectos cuantitativos de la selección tienen como base, principalmen-

cuantitativos de la te, la necesidad de una buena programación de efectivos, de planes de pro-
selección visión bien establecidos, que tengan previstas las necesidades de personal
en su cuantía, clase y cadencia de ejecución (planes que pueden referirse
tanto al ejercicio como al medio y largo plazo) y que dichas programación
y planificación se vean ejecutadas por medio de métodos ágiles y eficaces
de reclutamiento y en los períodos menos costosos para el rendimiento del
sistema.
El defecto más La falta de una programación de efectivos, en cuanto servicio permanente

grave: la de la Administración de recursos humanos, y la consecuente falta de pla-
improvisación nes de provisión de plazas que tengan en cuenta tanto la oferta de candida-
tos (en número y clase) como las posibles vacantes del sistema (por pro-
mociones, abandonos, jubilaciones o fallecimientos), todo ello proyectado
temporalmente, pueden ser el "talón de Aquiles" de toda la Administra-
ción de recursos humanos, al obligar a una inicial improvisación en los flu-
jos de entrada que irá en detrimento de la coherencia del resto del proceso.
Aspectos Los aspectos cualitativos hacen referencia al modo de conseguir "la selec-
cualitativos de la ción del más idóneo".
selección
Precisamente, el buen desarrollo y rendimiento futuro del sistema radicará,
como se ha dicho, en conseguir una calidad óptima en la entrada de recur-
sos humanos. Sin entrar a calificar qué procedimiento de selección es el
mejor (ya que esto vendrá determinado por cada realidad específica) sí se
pueden señalar, como notas básicas para una buena selección, las siguien-
tes:
— Universalidad de la oferta. La convocatoria debe ser lo más amplia po-

sible, buscando que pueda acudir al proceso de selección la universali-
dad de la "población-oferta" (fuente de abastecimiento) que se pretende
utilizar como base de la selección.
— Igualdad de oportunidades. La participación de la "población-oferta"

no debe estar mediatizada ni discriminada iniciaimente. Cubiertos los re-
quisitos básicos, todos los interesados deben poder presentarse para ser
considerados en el proceso de selección.
— Criterios objetivos. Los criterios de selección deben ser objetivos. Ya

que se pretende seleccionar a los recursos humanos más idóneos para el
desempeño adecuado de los diferentes puestos de trabajo, todo lo que
sea exterior o ajeno a esto debe descartarse como criterio selectivo u
ocupar un lugar secundario.
— Seleccionadores capaces. El proceso de selección debe asegurarse por

seleccionadores también idóneos. Aunque esto nos llevaría a la vieja
cuestión "quién selecciona a los seleccionadores", no cabe duda de que,
en principio, la capacidad personal y profesional, la concurrencia de re-
presentantes interdisciplinarios y una cierta objetividad en su designa-
ción pueden ser elementos propiciadores de aquella idoneidad.
— Procedimientos racionales. Con arreglo a criterios objetivos, seleccio-

nadores capaces deben utilizar procedimientos racionales que garanti-
cen la idoneidad de los reclutados, una idoneidad que debe mirar, priori-
tariamente, al eficaz desempeño de las tareas concretas que los posibles
seleccionados van a desempeñar en el sistema educativo.
Un sistema «de En cualquier caso, sin prejuzgar los procedimientos de selección que se uti-
mérito» licen, debe buscarse un "sistema de mérito", es decir, que procure obtener
los profesionales que, entre los que concurren, son más valiosos por sí mis-
mos, por sus propios méritos y cualidades.
Defectos de la Acaso los dos defectos más graves en el planteamiento de la selección sean
selección la endogamia y las implicaciones de carácter político.
La endogamia El caso de la endogamia ha sido criticado con carácter genérico por Phi-
llips Coombs, así como en sucesivos Seminarios y encuentros internacio-
nales patrocinados por UNESCO, o donde esta organización ha participa-
do. Según tales críticas, el desarrollo de la Administración de la Educación
está limitado por la falta de idoneidad profesional de los propios adminis-
tradores, que suelen reclutarse exclusivamente entre las filas del personal
docente. Esta "endogamia" docente es verdaderamente problemática, por-
que lleva a un círculo vicioso difícilmente superable cuando el "status quo"
está sólidamente cristalizado.
Con carácter particular, la llamada "endogamia" aparece cuando privile-

gios de carácter gremial o de otro signo restringen, sin motivos objetivos,
la "fuente de abastecimiento", obligando a las Administraciones de perso-
nal a cerrar también el abanico de sus posibilidades de selección, al tener
que realizarla dentro de un campo más reducido de profesionales.
Las implicaciones En cuanto a las implicaciones políticas, acaso el ejemplo más típico, referi-
políticas: el «spoil do a la selección de recursos humanos, lo constituya el que se ha dado en
system» llamar "spoil system" (sistema del botín) y que, frente al sistema "de méri-
to", supone que el triunfo de esta o aquella facción o grupo político deter-
mina que los amigos o clientes políticos del triunfador son quienes ocupan
las plazas de la Administración del Estado a todos los niveles (y, por lo
tanto, las de la Administración de la Educación).
Las desventajas de este método son evidentes desde el punto de vista mera-
mente funcional y operativo (administración "provisional", mutante, ines-
table, improvisada...) pero, sobre todo, desde el punto de vista de la cali-
dad, ya que, al primar factores extraprofesionales y subjetivos, no se favo-
rece precisamente la selección de los candidatos más idóneos, desde el
punto de vista estricto del buen desempeño de los puestos de trabajo en
cuestión.
4. EL DESARROLLO DE LOS RECURSOS HUMANOS
4.1. C onceptos previos
Las actividades permanentes de la organización que administra los recur-

sos humanos se conocen como "gestión de personal", aunque junto a este
concepto se utiliza también el de "desarrollo de los recursos humanos".
Frente a la primera de las acepciones, la segunda tiene la ventaja de dar
una idea dinámica y orgánica de la actividad, ya que el concepto de "ges-
tión" presenta, en principio, una idea excesivamente ceñida a lo solamente
mecánico, al mero dispositivo.
El "desarrollo de los recursos humanos" supone el funcionamiento de los

elementos que cuidan de que aquellos se mantengan en condiciones ópti-
mas, por una parte, y que los ajustan al sistema, fijando su encuadramien-
to profesional y señalando las líneas generales y concretas de su actuación.
Podemos, pues, decir que el "desarrollo de los recursos humanos" tiene

una doble perspectiva:
— interna, que contemplaría aspectos tales como adecuación, eficacia y

productividad (componentes muy importantes: la "motivación" y la
"participación en la toma de decisiones")
— externa, que se referiría sobre todo a los aspectos estatutarios de los re-
cursos humanos (el régimen de empleo, las condiciones de trabajo).
"Motivaciones del personal" y "participación en la toma de decisiones"

son conceptos acuñados predominantemente en la empresa del sistema ca-
pitalista, que juegan dentro de los parámetros de la misma con objeto de
incrementar la productividad y, por supuesto, los beneficios. No obstante,
su "filosofía" puede contemplarse con un enfoque que no valore la produc-
tividad desde un punto de vista de exclusivo lucro dinerario. De hecho, hay
una serie de elementos psicológicos en la elaboración de tales teorías que
trascienden el marco estricto de aquella formulación y, aunque por lo ge-
neral (como se ha dicho) las Administraciones Públicas no han aplicado
una perspectiva gerencial al manejo de sus asuntos, parece conveniente
una breve consideración de ambos conceptos.
Los comportamientos de los individuos y de los grupos humanos que se

encaminan a la satisfacción de sus necesidades, están compuestos de una
serie de acciones y actividades en que juegan un papel predominante los
incentivos, a la hora de adoptar uno u otro tipo de acciones.
A. Maslow: la En este sentido, Abraham Maslow señaló una "jerarquía de necesidades",

«jerarquía de que iría desde las puramente fisiológicas (las más inmediatas, urgentes y de
necesidades» insoslayable satisfacción: alimentación, habitación, vestido, sanidad...)
hasta otras de carácter psicológico y de gratificación, que se van suscitan-
do sucesivamente, a partir de la satisfacción de las primeras. El ejemplo
tiene una explicación gráfica en la siguiente pirámide, aunque de modo
muy simplificado:
Auto-
reali-
zación Necesidades
psicológicas
"Status"
prestigio...
Amistades,
relaciones-
Dinero (seguridad) Necesidades

predominantemente
Necesidades básicas económicas
Es decir, las necesidades se ordenan en jerarquías o categorías y, aunque

las características personales matizarán acusamente cada caso, su satis-
facción irá "motivando" los comportamientos sucesivos.
Herzberg: la Posteriormente, Frederick Herzberg introdujo en aquella teoría determina-

«motivación- das precisiones, señalando que hay dos tipos de factores en el problema
higiene» motivacional de las organizaciones:
— "Factores-higiene". Son los que, simplemente, previenen la insatisfac-

ción, es decir, mantienen el nivel de aceptación (salarios, condiciones de
trabajo...)
— Factores motivacionales. Son los que añaden, a la simple aceptación,

elementos activos y positivos (reconocimiento de la labor, asignación de
responsabilidades, participación...)- Estos son los factores que verdade-
ramente "motivan" al personal, una vez asegurados los anteriores.
Las decisiones administrativas se ejecutan a través de los recursos huma-

nos y en los últimos años (que, por otra parte, vienen definidos por tenden-
cias sociales de progresiva democratización en todos los órdenes) se ha po-
dido comprobar que la participación en la toma de decisiones por parte de
aquellos que deben ejecutarlas es un elemento positivo para las organiza-
ciones, no sólo desde el punto de vista de su funcionamiento, sino también
desde el de la consecución de sus objetivos.
Defectos en la Los autores (y concretamente Burt Scanlan) señalan los dos defectos más
«participación»: graves de la "participación":
pseudoparticipación
y «participación — La "pseudoparticipación" (el superior trata de hacer creer a sus subordi-
excesiva» nados que están participando e influyendo en las decisiones, cuando en
realidad no es cierto —p. e. solicitando sugerencias que ni siquiera leerá,
porque la decisión ya está tomada...).
— La "participación excesiva" (los modos y grados de participación no es-

tán bien establecidos, de modo que hay una interferencia general en los
ámbitos ajenos de responsabilidad).
La "pseudoparticipación" acaba propiciando la desconfianza, una vez que

el personal comprende lo ficticio de la situación; en cuanto a la "participa-
ción excesiva", puede acabar en la inoperancia, al difuminarse la responsa-
bilidad de los centros donde deben tomarse las decisiones importantes.
«Relaciones Para desarrollar la "participación" se ha acudido usualmente al llamado

humanas» modelo de relaciones humanas. Este enfoque supone introducir elementos
de suavización en la administración autoritaria tradicional. El objetivo bá-
sico de las "relaciones humanas" consiste en lograr que el personal se sien-
ta necesario y considere importante su papel dentro de la empresa; es de-
cir, que esté satisfecho y mantenga una buena moral. Como señala Burt
Scanlan: "La participación en este modelo es como un lubricante que eli-
mina la resistencia a la autoridad formal", sin aclarar si la participación es
útil por si misma.
«Recursos El siguiente paso lo está dando un nuevo concepto de "participación", el

humanos» llamado modelo de recursos humanos. En este modelo, la participación no
tiene como objetivo mejorar la satisfacción y la moral del personal, sino
mejorar, precisamente, el proceso de toma de decisiones y la eficiencia en
el desempeño de las tareas. (La satisfacción y la moral juegan, simplemen-
te, como unas variables, pero no constituyen el objetivo final de la partici-
pación).
En cualquier caso, la participación debe ser económicamente racional y

operarse a través de buenos canales de comunicación, siendo imprescindi-

ble que se determine su ámbito y su grado.
Motivación y Los conceptos de motivación y de participación en la Administración edu-

participación en la cativa responden, en general, al esquema planteado, aunque vendrán mati-
Administración zados por la especificidad de la Educación. En el aspecto de la "motiva-
educativa ción", las posibilidades de "carrera docente" —osmosis profesional entre
los niveles educativos—, perfeccionamiento sin graves sacrificios, mejora
continua de los instrumentos didácticos y pedagógicos, aceptación y fo-
mento de las innovaciones y de la creatividad (sobre una base salarial
aceptable), serán elementos verdaderamente dinamizadores. En el aspecto
de la "participación", tanto el desarrollo del proceso cotidiano de la ense-
ñanza como la implantación de reformas deben contar, para su éxito (si-
quiera inicial, de mera aceptación) con la participación de los recursos hu-
manos del sistema. Lamentablemente, los canales de decisión de la Admi-
nistración Pública educativa, a la hora de formular sus planes, suelen olvi-
darse de sus recursos humanos en cuanto tales (es decir, en cuanto elemen-
tos productivos del sistema educativo), aceptando únicamente su participa-
ción como ciudadanos que ejercen sus derechos electorales. Se trata de un
grave error, que suele tener como contraprestación la indiferencia, cuando
no la franca hostilidad.
4.2. El régimen de empleo de los recursos humanos
El régimen de empleo de los recursos humanos viene determinado por el

proceso de estos recursos en su relación con la Administración educativa:
desde su reclutamiento, hasta su jubilación (o separación) pasando por su
destino, movilidad, promoción y régimen salarial y estatutario, y, por su-
puesto, por los aspectos de su formación, tanto inicialmente (para el pri-
mer desempeño de su trabajo) como a lo largo de la prestación de su servi-
cio.
El "régimen de empleo" abarca, pues, el amplio abanico de las condiciones

de trabajo en la Administración educativa. Condiciones de trabajo que, en
principio, deben ostentar características similares a las de cualquier organi-
zación, en cuanto a su racionalidad, su fomento de la participación y de la
creatividad, sus buenos canales de comunicación y sus sistemas objetivos
de ingreso y promoción.
Reclutamiento A) Reclutamiento. La vinculación de los recursos humanos al sistema se

efectúa por medio del "reclutamiento". Se puede decir que el reclutamiento
es la realización concreta del proceso de selección: convertir los criterios y
teorías generales de la selección en normas y procedimientos específicos,
desarrollando tales normas y procesos.
El reclutamiento, sea cual sea la forma elegida para realizarlo (entrevista,

examen, concurrencia de trabajos y experiencias...) debe tener las mismas
características que la selección, en cuanto a universalidad, objetividad, ra-
cionalidad e idoneidad de los seleccionadores y de los procedimientos utili-

zados.
El reclutamiento consiste pues en ejecutar la operación de la selección, y

comporta una serie de trámites sucesivos; los más relevantes son:
1. Hacer pública la convocatoria y difundirla, concretando en ella puntos

tales como:
— Relación de vacantes, según niveles y centros.
— Requisitos mínimos para poder optar a las vacantes.
— Méritos que se tendrán en cuenta.
— Modelo de formulario para solicitar las plazas.
— Órgano administrativo al que se han de dirigir las solicitudes.
— Información general sobre el proceso y resultados del reclutamiento.
2. Designar las instituciones seleccionadoras.
3. Establecer los criterios objetivos que han de presidir la actuación de ta-

les instituciones, así como los baremos concretos de méritos y requisi-
tos y los criterios calificadores.
4. A la vista de la actuación de las instituciones seleccionadoras, nombrar

o contratar a los candidatos seleccionados.
Formación y B) Formación y perfeccionamiento. La "Administración de recursos hu-

perfeccionamiento manos", para ajustar los conocimientos y aptitudes de los candidatos se-
leccionados al puesto de trabajo que van a desempeñar, debe formarles.
Luego, a lo largo del desarrollo de sus tareas, y por diversas razones (nue-
vos métodos o teorías aparecidos, innovaciones curriculares, reformas es-
tructurales) deberá, perfeccionar aquella formación inicial.
Podemos, pues, precisar lo siguiente:
— La "formación" se refiere a la "preparación para el servicio". Con

mayor o menor amplitud, que vendrá determinada por la complejidad de
las tareas, se trata de una "capacitación" inicial.
— El "perfeccionamiento" se refiere a la "preparación en el servicio". Tam-

bién más o menos amplia, Según las necesidades de la persona y del
puesto que desempeña, se trata de una "actualización" permanente, de
un "re-entrenamiento" periódico, para mantener los recursos humanos
en el nivel de calidad que tenían cuando fueron reclutados para el siste-
ma.
Normalmente, la "formación inicial", con mayor o menor calidad, se ga-

rantiza por todas las Administraciones educativas.
No sucede lo mismo con el "perfeccionamiento" (o "formación permanen-

te") cuyos altos costos, sobre todo en tiempo no empleado por el personal
mientras se perfecciona, suelen determinar que las Administraciones acu-
dan a ella de modo esporádico y tímidamente.
Necesidad de Sea cual sea la amplitud del perfeccionamiento, lo que es inexcusable, es

planes de que esté sometido a una programación y a planes concretos de ejecución.
perfeccionamiento Un perfeccionamiento no planificado supone un derroche económico y es,
además, frente de agravios e insatisfacciones entre el personal.
Métodos de Para paliar los problemas que conlleva el desplazamiento masivo de recur-
«enseñanza a sos humanos (por ejemplo, en el caso del profesorado) puede acudirse a
distancia» métodos de "enseñanza a distancia" que, combinados con actividades pre-
senciales, tienen además la ventaja de multiplicar los efectos de cualquier
programa o plan de perfeccionamiento.
En cualquier caso, no hay que olvidar que las actividades de cualquier tipo
de perfeccionamiento deben contar con la aceptación de los recursos hu-
manos implicados y suponer, de algún modo, un incentivo para quienes se
perfeccionan.
Movilidad: C) Movilidad: promoción y carrera. Desde que el personal toma posesión

Promoción y de su primer destino (asignación inicial), un marco reglamentario y estatu-
carrera tario debe regular con eficacia sus futuras vicisitudes profesionales, garan-
tizándole los canales de promoción (unos canales también objetivos, basa-
dos en el mérito) que van a ir facilitando el desarrollo de su "carrera" (do-
cente o no docente) dentro de la Administración educativa, a través de as-
censos en las categorías laborales o de traslados a instituciones más apete-
cidas.
La falta de perspectivas profesionales y de garantías objetivas en la mejora

profesional son origen de graves insatisfacciones, redundando en perjuicio
del buen desempeño de su labor por parte de los recursos humanos.
Diseño del trabajo D) Diseño del trabajo. El régimen de horarios y modos de prestación la-
boral deben ser también racionales, establecidos de modo equitativo para
los diferentes niveles y procurando el uso más completo (y participativo)
de las habilidades y capacidades del personal.
Incompatibilidades En este sentido, lo ideal sería que los recursos humanos del sistema educa-
tivo se dedicasen exclusivamente a su labor y puesto de trabajo. En cual-
quier caso, es preciso contar con una clara reglamentación de las compati-
bilidades o incompatibilidades del empleo, por razones derivadas de la
coincidencia de horarios o de la propia naturaleza del trabajo.
También debe establecerse el cuadro general de vacaciones y los sistemas

de licencias, permisos, etc.
Política salarial E) Política salarial. Al referirnos a la formalización de los Presupuestos

de Gastos de los recursos humanos, hemos señalado la necesidad de que el
Ministerio de Educación desarrolle una política coordinada y unitaria en
materia de retribuciones que le permita defender sus criterios con cierta ga-
rantía de eficacia frente al Ministerio de Finanzas.
Elemento fundamental para determinar el papel de la "masa retributiva"

en el Presupuesto de Gastos es la "política salarial" que sea desarrollada
por la Administración educativa.
Por otra parte, tal "política salarial" incidirá de modo inmediato tanto en
las "motivaciones" del personal como en la posibilidad de requerir su dedi-
cación exclusiva al sistema educativo.
Notas de la Las notas generales de la "política salarial" deben ser las siguientes:
«política salarial»
1. Debe ser razonable frente al nivel de salarios de los demás sectores eco-
nómicos.
2. Debe favorecer la estabilidad y permanencia del personal en el sistema

educativo.
3. Debe ser equitativa para los diferentes niveles y clases de recursos hu-
manos del propio sistema educativo.
4. Debe estimular la promoción y la mejora profesional, mediante el esta-

blecimiento de grados y niveles que remuneren mayores responsabilida-
des, tareas más complejas y dedicación más intensa.
5. Debe ser clara y pública.
Participación F) Participación. La participación del personal en la planificación y en la

toma de decisiones pueden arbitrarse de muchos modos, aunque los más
comunes son el establecimiento de "consejos" o "comisiones" en los pro-
pios claustros de los centros o en las instituciones del sistema educativo,
con competencias en determinadas materias y definiendo los procedimien-
tos y canales para llevar a cabo tal participación.
Asociaciones y Grupos que deben tenerse en cuenta en la participación (en cuanto repre-
sindicatos sentantes de intereses de las diferentes clases de personal) son las asocia-
ciones y sindicatos en que puedan estar encuadrados los recursos huma-
nos. Aunque debe señalarse que cualquier monopolización gremial de ca-
nales de comunicación o participación puede resultar disfuncional y sesgar
de modo excluyente o privilegiado determinadas decisiones.
Bienestar del G) Bienestar del personal. Dentro de este epígrafe entrarían todos los as-
personal pectos no estrictamente reglamentarios que sirvan para mejorar o comple-
tar las condiciones de trabajo, y que están compuestos por servicios y acti-
vidades de carácter cultural, social y asistencial. Se trata de un área que
debe estar muy directamente asegurada por los propios interesados, y que
la Administración de recursos humanos debe simplemente fomentar y
apoyar.
4.3. La supervisión de los Recursos Humanos
La Supervisión (o control) es, como se ha señalado en el Capítulo II, una

de las funciones de la Administración que más se ha modificado en las mo-
dernas teorías y que, sin dejar de ser "medida de rendimiento", "no se
orienta ya a la búsqueda de responsabilidades, sino a la introducción de
elementos correctores".
En la Administración educativa, la Supervisión nace históricamente en el

nivel primario, y se ejerce principalmente como una inspección de conduc-
tas, comportamientos y actitudes del profesorado tanto desde el punto de
vista puramente pedagógico como de las implicaciones profesionales de
otro carácter, principalmente administrativo.
Este modo de desempeñar la supervisión ha llevado consigo que, en mu-

chos casos, los supervisores cuyo campo prioritario de acción sería el es-
trictamente técnico-pedagógico, se hayan visto desbordados por los aspec-
tos administrativos de mero trámite, convirtiéndose de hecho en gestores
de asuntos alejados de su lógico campo de acción.
Conviene, pues, aproximarse al tema distinguiendo dos aspectos en el con-

trol de la actividad de la Administración educativa:
Supervisión — los aspectos técnico-pedagógicos, que comportan la evaluación de la ca-

técnico- lidad general en la impartición de las enseñanzas, controlando los méto-
pedagógica dos y sistemas de enseñanza, estimando el rendimiento y asesorando al
profesorado en las materias específicamente docentes, con objeto de me-
jorar los resultados de su acción.
Supervisión — los aspectos de administración general referentes al desarrollo de los

administrativa distintos recursos, al funcionamiento de los servicios, instituciones y
centros, a su control y asesoramiento administrativo (condiciones de
trabajo, procesos de ejecución, régimen económico, dotaciones) y al ren-
dimiento y productividad general del sistema.
Este doble aspecto de la evaluación, que en algunos niveles se ejerce por

los mismos órganos, debe ser desagregado y diferenciado conforme se
hacen más complejas las instituciones y procedimientos, de modo que
tanto las áreas sustantivas del sistema educativo (la impartición regular
de una enseñanza de calidad) como las adjetivas (la infraestructura eco-
nómica y administrativa necesaria para conseguirlo) tengan asegurada
una correcta evaluación de su funcionamiento y un aceptable control de
sus resultados.
5. LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL
5.1. Los estudiantes en cuanto recursos humanos del sistema
Hasta ahora se han contemplado los recursos humanos del sistema que
prestan sus servicios en él en cuanto "mano de obra": personal que direc-
tamente imparte la enseñanza, promueve el aprendizaje, y presta el con-
curso de sus conocimientos para asegurar aquellas tareas. Sin embargo,
todo el sistema educativo hace funcionar sus procesos al servicio del estu-
diante: la impartición de las enseñanzas al estudiantado, a los alumnos, es
el objeto mismo de la enseñanza. Conseguidos los adecuados niveles de
educación, los estudiantes "saldrán" de las distintas modalidades del siste-
ma, convertidos en "producto" de las mismas.
Desde este punto de vista, hay dos aspectos a considerar en la población

estudiantil y su administración. Por un lado, la acción de la Administra-
ción educativa que, complementando los aspectos estricta e inmediatamen-
te docentes, fomenta y organiza los servicios complementarios; por otro, la
acción de la propia población estudiantil, en cuanto participa de modo di-
recto en la enseñanza.
5.2. Los servicios al estudiante
Dentro de la acción de la Administración educativa en materia de servicios

al alumnado, hay que distinguir tres aspectos: primero, aquellos que favo-
recen la igualdad de oportunidades; segundo, los de carácter técnico-
pedagógico complementarios de los directamente docentes; por último, los
servicios complementarios de otro carácter.
A) Servicios que favorecen la igualdad de oportunidades
Se trata de todos aquellos medios instrumentales que están encaminados a

paliar o eliminar las desigualdades sociales entre los grupos de alumnos,
asegurando una ayuda que compense a los originalmente más desfavoreci-
dos (matricula, internado, transporte, libros y material escolar, comedor...)
Política de becas En general, estos aspectos deben contemplarse en la política de becas y su

ejecución, para lo que conviene contar con unos criterios básicos de objeti-
vidad, racionalidad y suficiencia. (Dentro de este apartado entrarían tam-
bién los servicios dirigidos a estudiantes afectados por deficiencias e ina-
daptaciones de carácter físico y psíquico.)
B) Servicios complementarios de carácter técnico-pedagógico
Orientación Complementarios de los estrictamente técnico-pedagógicos son los servi-

educativa y cios de orientación educativa y profesional, que favorezcan no sólo el ajus-
profesional te psicobiológico de los alumnos al nivel educativo correspondiente, sino el
desarrollo de sus aptitudes y capacidades de acuerdo con cada posible

marco de referencia vocacional.
C) Otros servicios complementarios
Deporte, cultura, Por último, deben considerarse aquellos servicios que crean un entorno fa-
sanidad... vorecedor del desarrollo de la enseñanza en otros aspectos:
— Deportivo.
— Cultural.
— Médico sanitario.
— De integración en la comunidad.
— De relación e intercambio con el extranjero.
5.3. La participación estudiantil
Jaime Serramona, al estudiar la participación estudiantil (discente) señala

las notas características que, en la actualidad, le dan sus matices propios:
a) Los alumnos dejan de ser considerados como objetos sobre los cuales
el profesor debe "impartir" conocimientos, para erigirse en sujetos acti-
vos de aprendizaje, con responsabilidad personal por perfeccionarse.
b) El profesor, autoridad legalmente constituida por ostentar la doble dele-

gación familiar y social, renuncia a ser el exclusivo poseedor del poder
y lo comparte con el grupo de alumnos.
c) En cuanto a las tareas didácticas, el profesor se sitúa en postura de dis-

ponibilidad: ofrece sus conocimientos y ayuda al grupo, pero espera
que éste solicite su intervención.
d) El "grupo escuela" se erige como núcleo social con vida propia: el con-
tacto diario, la discusión colectiva, el respeto a las opiniones ajenas, fo-
mentan la integración social de los alumnos.
e) Las ideas y opiniones no pueden imponerse sin discusión: la confronta-

ción crítica evita la pasividad y rutina, al mismo tiempo que se erige en
medio para evitar tensiones.
f) Las relaciones cordiales y abiertas entre profesores y alumnos tornan

agradable la estancia en la escuela y despiertan lazos afectivos que sir-
ven de estímulo para nuevas motivaciones hacia el aprendizaje.
Jaime Serramona remata su análisis señalando: "es necesario afirmar que

toda experiencia de participación educativa se convierte en algo dinámico,

de novedad constante, que la hace única e irrepetible, como únicos e irre-
petibles son los miembros del grupo y las circunstancias que lo envuelven".
Junto a la participación estudiantil permanente en la sustancia misma del

fenómeno del aprendizaje, en la cotidiana impartición de las enseñanzas,
está la participación en los distintos temas del entorno escolar: vida depor-
tiva y cultural, relaciones externas al específico ámbito educativo, etc.. En
todos estos casos, la Administración educativa debe procurar ejercer una
actividad de fomento, ayuda y apoyo, suscitando el protagonismo estu-
diantil, aunque, naturalmente, dicho protagonismo será más acusado con-
forme sean más altos los niveles y los grupos de edad.
6. LA ORGANIZACIÓN Y LA NORMATIVA
DE LOS RECURSOS HUMANOS
6.1. La organización de la Administración de Recursos Humanos
En el Capítulo II se ha señalado cómo los "problemas de estructura", en el

campo de la Administración educativa han suscitado en los últimos años
fuertes controversias.
«Sectorización» La disyuntiva centralización-descentralización; el abanico de competen-

o «funcionalidad» cias "desconcentradas" en un modelo centralizado; los problemas de "de-
partamentación" según las opciones sean "por sectores de enseñanza"
—primaria, secundaria, superior...— (organización sectorial, por clientelas)
o "por funciones" —recursos físicos, recursos financieros, recursos huma-
nos, etc.— (organización funcional), son aspectos muy debatidos entre los
administradores.
Ventajas de la En el caso concreto de la "departamentación" de la Administración de re-

organización cursos humanos, la opción "funcional" tiene la ventaja de:
«funcional»
— Posibilitar la homogeneización de criterios.
— Permitir el análisis unitario de las posibles decisiones.
— Tratar coordinadamente todos los aspectos del proceso.
— Ejecutar de modo unificado las decisiones en los distintos aspectos.
Sea cual sea la opción concreta, la unidad (o unidades) que aseguran la

Administración de recursos humanos debe desagregar sus actividades con
arreglo a funciones agrupadas según su homogeneidad.
6.2. La normativa de los recursos humanos
Recursos Ame todo, debe señalarse que las funciones que desempeñan los recursos
humanos y humanos en el sistema educativo, cuando la Administración educativa vie-
función púMica ne asegurada por el Estado, son de carácter público, funciones públicas,
sea cual sea su naturaleza, rango o ámbito de actuación.
Con independencia, pues, de la idoneidad concreta de los candidatos a re-

clutar y de las notas que se han señalado para proceder a una selección co-
rrecta, es preciso que se respete el derecho de toda persona a acceder, en
condiciones de igualdad, a dichas funciones públicas, de acuerdo con el pá-
rrafo 2.° del articulo 21 de la Declaración Universal de Derechos Huma-
nos.
Este principio, que suele recogerse en las respectivas Constituciones Na-

cionales, sienta una de las bases de la necesidad de que la "Administración
de recursos humanos" en el campo educativo, cuando es competencia del
Estado, deba desarrollarse mediante procedimientos objetivos y rutinas ti-
pificadas a través de normas jurídicas.
Las normas sobre Asi, varios de los elementos reguladores y procesadores en el sistema de
servicio civil "Administración de recursos humanos" vendrán dados por las normas
generales que, para la función pública o servicio civil, tenga establecidos
cada país:
— Requisitos para ser empleado público.
— Naturaleza de la vinculación del empleado público con la Administra-

ción.
— Clasificación general de los empleos.
— Niveles básicos de titulación académica.
— Condiciones para los ascensos y la movilidad.
— Normas retributivas básicas.
— Derechos y deberes básicos.
— Procedimientos generales en materia de jubilación y derechos pasivos.
Normas En muchos casos, aquella normativa jugará sólo como subsidiaria o com-
específicas del plementaria de normas específicas y procedimientos exclusivos del sistema
sector educativo educativo, ya que éste deberá desarrollar sus propias normas en materias
relacionadas con él, tales como:
— Sistemas concretos de reclutamiento.
— Definición de la "carrera docente".

— Régimen de empleo y prestación de servicios, con señalamiento de obli-

gaciones, incompatibilidades y horarios concretos.
— Retribuciones por razón del puesto desempeñado y del tipo de dedica-

ción.
— Especialidades de la formación.
Normativa del En aquellos sistemas donde la enseñanza de carácter estatal coexiste con la
personal del sector no estatal, la Administración de recursos humanos, en la de este carácter,
no estatal tendrá unas normas reguladoras que, normalmente, deben coincidir con
los procedimientos de Administración y gestión laboral de la empresa pri-
vada, matizados por las especiales características del sector educativo.
I. ANEXO: FUNCIONES Y ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA UNIDAD DE

PERSONAL
A continuación se exponen dos cuadros con las diversas implicaciones de las competencias propias
de la Administración de personal, aunque debe advertirse previamente que parece necesario que
una Unidad eminentemente logística, como la de Personal, debe asegurar el cumplimiento de todas
las competencias en materia de personal. De esta asignación de competencias deberá deducirse una
estructura administrativa que mantenga una distribución coherente de tales competencias. Por últi-
mo, parece obvio contar con unos administradores idóneamente cualificados para asegurar el co-
rrecto y eficaz funcionamiento de la organización.
FUNCIONES DE LA UNIDAD DE PERSONAL
Generales
— Previsión, calificación y clasificación de necesidades de recursos humanos y programación

concreta de efectivos por niveles, modalidades y áreas del sistema educativo.
— Análisis y desarrollo de los aspectos retributivos, con sus implicaciones presupuestarias.
— Análisis de los regímenes de empleo del personal y formulación de estatutos para las condi-
ciones de trabajo.
— Desarrollo y ejecución de los asuntos relativos a la selección, formación y perfeccionamien-

to del personal.
— Gestión de cuantas incidencias se deriven de las distintas situaciones del personal, así como
de los aspectos asistenciales.
Específicas
Programación
— Administración del "banco de datos".

— Previsión de necesidades, contando con la información del "banco de datos" y en coordina-

ción con la información suministrada por:
— Órgano encargado del planeamiento general del sistema educativo.
— Órgano competente en materia de construcciones escolares.
— Órgano supervisor técnico-pedagógico.
— Definición de "perfiles" y descripción y clasificación de puestos de trabajo.
— Plantillas ("leyes de salarios", planillas de personal) de las instituciones y de los centros do-
centes, así como de los órganos o servicios de apoyo. Su formalización requerirá relaciones
con:
— Ministerio de Finanzas.
— Órgano encomendado del Servicio Civil.

i,
— Elaboración de los reglamentos que, aparte de los generales en materia de "funcionarios"

o empleados públicos, sean necesarios para regular específicamente los recursos huma-
nos de la Administración educativa. En la elaboración de tales reglamentos, la Unidad de
Personal deberá contar con la colaboración de las Unidades técnico pedagógicas corres-
pondientes.
— Aspectos gerenciales y administrativos de la formación y perfeccionamiento del personal

docente y especializado. Los mismos, más los de contenidos, en la formación y perfec-
cionamiento del personal de administración.
Gestión
— Reclutamiento. Establecimiento de los requisitos y de las normas de procedimiento (en co-

laboración con las unidades técnico-pedagógicas correspondientes y con el órgano general
de planeamiento).
— Reclutamiento. Ejecución del proceso.
— Administración del "régimen de empleo": condiciones de trabajo, asignación y destino, mo-

vilidad y carrera, promoción, separación, licencias, etc.
Retribuciones
— Análisis y evaluación del costo de los recursos humanos. Formalización del presupuesto de
personal.
— Elaboración de los estudios para la "política de salarios".
— Fomento del "bienestar del personal".

ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA UNIDAD DE PERSONAL
Aunque la estructura orgánica de la Unidad de Personal es susceptible de diversos plantea-

mientos, puede establecerse una primera aproximación a la misma según las grandes áreas de
funciones específicas que se acaban de describir.
De este modo, la Unidad de Personal se organizaría en tres grandes subunidades: Programa-
ción de personal; Gestión (o desarrollo) de personal; Retribuciones y Asistencia Social.
— Subunidad de Programación de Personal:
Desarrollaría las competencias específicas que se han señalado, desagregadas acaso en

cuatro grandes divisiones:
— Banco de datos.
— Programación de efectivos.
— Definición de perfiles y funciones; clasificación de puestos de trabajo; elaboración de

plantillas; elaboración de reglamentos.
— Formación y perfeccionamiento.
— Subunidad de Gestión (o desarrollo) de Personal:
De acuerdo con la definición de funciones anteriormente descritas, esta unidad podría desa-
gregarse según niveles y sectores, procurando que cada sector desagregado fuese propor-
cional a los demás en el volumen de personal (clientela) administrado:
— Personal de Enseñanza Primaria.
— Personal de Enseñanza Secundaria.
— Personal de Enseñanza Superior.
— Personal de Enseñanza Permanente y de Adultos.
— Personal de Supervisión.
— Personal Especializado.
— Personal de Administración General.
En este caso, la agrupación "sectorial" puede hacer más eficaz la gestión y administración
de los recursos, al referirse a un nivel en que predomina la ejecución y en que es aconseja-
ble, por razones de efectividad, la diferenciación por rutinas o pautas iguales.
— Subunidad de Retribuciones y Bienestar:

A la vista de las funciones anteriormente descritas, esta subunidad podría desagregarse del
siguiente modo:
Presupuesto y costos.
Salarios y otros gastos de personal no estrictamente salariales.
Asistencia social y Bienestar del personal.
II. SINOPSIS
1. Introducción
— Tanto desde el punto de vista de su número y costos como del de la peculiar calidad que necesi-
tan, los recursos humanos, importantes en todas las organizaciones, adquieren particular relevan-
cia en el campo de la educación.
— La Administración de los recursos humanos es un "subsistema" de la Administración educativa,

en el que entran personas que, convenientemente seleccionadas y formadas, se convierten en los
profesores, especialistas y administradores que requiere la educación, y a las que es necesario
mantener en continuo proceso de adecuación, integración, perfeccionamiento y desarrollo.
2. Planificación de los recursos humanos
— Para la planificación de los recursos humanos (que tiene las fases de todo proceso de planifica-
ción) es preciso tener en cuenta variables "cuantitativas" y "cualitativas".
— Dentro de las variables "cuantitativas" debe considerarse al propio sistema educativo desde una
doble perspectiva: como "fuente de abastecimiento" de titulados, graduados y especialistas, y
como "necesitado de abastecimiento" de recursos humanos.
También es preciso tener en cuenta el número y clase de alumnos previsibles, con todas sus con-
notaciones demográficas, geográficas e institucionales.
— Dentro de las variables "cualitativas" habrá que considerar las necesidades concretas de perso-
nal, especificadas y determinadas a través de los "perfiles profesionales" y la descripción de pues-
tos de trabajo.
— Otro aspecto insoslayable de la planificación de recursos humanos es la evaluación de los costos,

tanto desde el punto de vista de la "inversión" en selección, formación, perfeccionamiento y mo-
vilidad, como desde el punto de vista de los "gastos del ejercicio" en retribuciones salariales.
3. Selección de recursos humanos
— Para la selección de recursos humanos debemos también tener en cuenta los aspectos cuantitati-
vos (necesidades según número, tipo y clase de recursos) y los cualitativos (formas de selección
más idóneas).
— Dentro de los aspectos cualitativos de la selección, es preciso no olvidar los siguientes:
— Universalidad de la oferta.
— Igualdad de oportunidades.
— Criterios objetivos.
— Seleccionadores capaces.
— Procedimientos racionales.
— Debe tenderse, en cualquier caso, a un sistema que busque obtener los profesionales que, entre los
que concurren, son más valiosos por sí mismos, por sus propios méritos y cualidades.
— Deben obviarse, en cualquier caso, los sistemas que tiendan a una selección excesivamente res-
tringida entre personas de similares características, cuando el puesto de trabajo no lo requiera
(endogamia), o a seleccionar sólo en base a consideraciones de amistad o vinculación política
(spoil system).
4. El desarrollo de los recursos humanos
— El concepto de desarrollo de los recursos humanos parece más completo que el de "gestión" en
cuanto alude a un tratamiento dinámico de aquéllos.
— Ante todo, es preciso tener en cuenta los conceptos de "motivación" y "participación".
— La "motivación" vincula al personal a su trabajo y repercute en un aumento de la productividad.

La "participación" en las decisiones tiene también importantes efectos en la integración del per-
sonal dentro de la organización.
— El "régimen de empleo" de los recursos humanos afecta a toda la vida administrativa de los mis-
mos, desde su reclutamiento, pasando por la formación y el perfeccionamiento (para los que es
preciso formalizar planes y metodologías), su movilidad (promoción y carrera), el diseño del tra-
bajo que realizan, la política salarial que debe presidir sus retribuciones, y los temas referentes a
la participación (asociacionismo, sindicalismo) y al llamado "bienestar".
— En la Administración educativa es preciso, dentro de la supervisión de recursos humanos, distin-

guir entre la "técnico-pedagógica" y la "administrativa", aunque en los niveles iniciales del siste-
ma estén unificadas las actividades de ambos órdenes.
5. La población estudiantil
— Los estudiantes son también recursos humanos del sistema educativo que es preciso administrar.
Los servicios al estudiante que debe asegurar la Administración educativa se refieren a varios as-
pectos:
— Igualdad de oportunidades (política de becas).
— Orientación educativa y profesional.
— Actividades complementarias de lo estrictamente docente (deporte, cultura, sanidad, intercam-

bio...).
— Por otra parte, es preciso establecer sistemas para asegurar la participación estudiantil tanto en
los aspectos docentes en que sea congruente como en los aspectos complementarios de lo estric-
tamente docente.
214 E LEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
III. SUGERENCIAS METODOLÓGICAS
LOS RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA
Documentación necesaria para la integración de los conceptos en una realidad educativa concreta.
1. Respecto al Personal
a) Ante todo, será preciso definir el marco de la "Administración General" de Personal. Ello com-
porta conocer lo siguiente:
— Normativa sobre Función Pública o Servicio Civil:
— Las normas de rango constitucional.
— Las normas legales de carácter general, y en especial lo referente al Estatuto del Servicio
Civil con todas las implicaciones que tengan vigencia genérica (Sistemas de selección, Régi-
men de empleo...).
— Organización y competencias de las grandes unidades nacionales que intervienen en la Admi-

nistración de Personal.
— Organización y competencias (en materia de personal) de las grandes unidades nacionales que
intervienen en la Administración Financiera.
— A través de qué órganos y por medio de qué procedimientos se coordinan en esta materia las
grandes unidades de personal y financieras, sobre todo en lo que se refiere a:
— Retribuciones (tanto generales —básicas para toda la Administración del Estado— como es-
pecíficas —referentes a sectores o colectivos concretos).
—Política salarial. (De qué modo las líneas generales sobre retribuciones se reflejan en los
sistemas concretos de salarios, con los diferentes conceptos que puedan integrar éstos, y
permiten o no una flexibilidad en la programación y en la toma de decisiones).
— Plantillas. (Cómo se definen en los presupuestos generales del Estado los diversos grupos
de personal).
— Qué aspectos comprende la programación y planificación nacional de personal, desde el pun-

to de vista de los órganos responsabilizados de aquéllas (con sus implicaciones normativas) y
de su coordinación, y cuál es su ámbito.
b) También será preciso definir, a continuación, el marco de la "Administración del Personal de la

Educación". Es decir, pasar al campo específico de nuestro interés. Ello llevará consigo conocer
lo siguiente:
— Relaciones (normas, órganos, coordinación y ámbito de las competencias respectivas) entre la

"Administración General de Personal" y la "Administración del Personal de la Educación"
que, normalmente, vendrá siendo asegurada por el Departamento Ministerial que tenga enco-
mendada la Educación, a través de sus órganos administrativos (centrales y periféricos) y de
sus centros docentes.
— Qué unidades, en concreto, administran el personal al servicio de la Educación, y a qué crite-

rios responden en su organización (sectorialización/funcionalidad) así como sus límites en la
posible desconcentración de competencias, y cuáles se mantienen centralizadas.
— Competencias en materia de programación, selección y gestión (o desarrollo) de Personal. En
qué casos hay una administración unificada. En qué casos está dispersa.
— Competencias para la formalización del presupuesto de Personal. Sistemas de información y
de coordinación. Ejecución del presupuesto de Personal.
— Dentro del Personal de la Educación, conviene su estudio pormenorizado que lo agrupe con
referencia a su actividad sustantiva:
— Personal Docente
— Clases.
— Procedimientos para selección, reclutamiento y asignación.
— Sistemas de formación y perfeccionamiento.
— Régimen de empleo.
— Personal no Docente
— Clases.
— Procedimientos para selección, reclutamiento y asignación.
— Sistemas de formación y perfeccionamiento.
— Régimen de empleo.
2. Respecto a la Población Estudiantil
— Deberán estudiarse las normas que se refieran a la población estudiantil, tanto desde el punto de
vista de los Servicios que le preste la Administración educativa (referentes al fomento de la igual-
dad de oportunidades; complementarios de los de carácter técnico-pedagógico; de contenido de-
portivo, sanitario, cultural, social, etc..) como de la organización concreta de la participación de
los estudiantes en determinados ámbitos de acción.
3. Respecto del Personal de la Enseñanza no Estatal
— Con la Administración educativa de carácter estatal suele coexistir en muchos países la de carác-
ter no estatal o privado. No quedaría, pues, completo el panorama sin el enfoque de este aspecto,
para lo que será necesario estudiar lo siguiente:
— Las normas reguladoras en materia de reclutamiento (sistemas de contratación, etc.) así como
los requisitos para desempeñar la labor y, en su caso, la "habilitación docente" del Estado.
— Los aspectos del "régimen de empleo" de este personal: condiciones de su prestación de servi-
cios, formación y perfeccionamiento, etc.
— Por último, cómo se interrelacionan la Administración estatal y la no estatal en el sistema edu-

cativo, con respecto principalmente al posible fmanciamiento, por parte de la primera, de los
recursos humanos de la segunda, y a los sistemas de supervisión y control de calidad de la en-
señanza impartida.
CAPITULO SEXTO
Los recursos físicos

en la Administración
educativa.
Construcciones
escolares y equipamiento
Ha quedado señalado que una de las vertientes típicas de los recur-
sos financieros es la que corresponde al gasto de instalaciones esco-
lares, concepto que puede ser comprendido en el más amplio de "re-
cursos físicos". La administración de estos recursos acoge hoy no
sólo aspectos cuantitativos —la construcción material de puestos es-
colares—, sino también aspectos cualitativos —el papel de las instala-
ciones escolares dentro de la nueva pedagogía.
Desde esta doble perspectiva, este capítulo estudia los problemas que
pueden presentarse al administrador de la educación respecto del so-
lar, la programación y concepción del local, los planes de construc-
ciones escolares y el equipamiento, entendido éste como un concepto
que abarca tanto el mobiliario como los recursos didáctico s.
El capítulo finaliza con una breve descripción de la infraestructura

administrativa que con carácter general debe ser el soporte de la Ad-
ministración de los recursos físicos.
Los recursos físicos
en la Administración
educativa.
Construcciones
escolares
y equipamiento
1. LOS RECURSOS FÍSICOS

EN LA ADMINISTRACIÓN
EDUCATIVA ACTUAL
1.1. La necesidad de atender simultáneamente a su cambio

cualitativo y a la expansión del sistema
En relación con los medios físicos necesarios para desarrollar su acción en

el marco de la educación formal, la Administración educativa se encuentra
hoy ante un doble reto. De una parte, y aunque la ejecución de amplios
planes de construcciones ha reducido globalmente en medida considerable
el déficit de puestos escolares, numerosos países siguen teniendo necesidad
de habilitar un volumen importante de locales a fin de atender la demanda
derivada de la extensión de la escolaridad obligatoria, las migraciones de
población o los antiguos problemas de escolarización aún no resueltos.
Así pues, es preciso todavía ofrecer una considerable cantidad de medios

físicos lo cual obliga a hacerlo con un buen aprovechamiento de los recur-
sos así como con la máxima celeridad posible, dado el carácter irrecupera-
ble que, tratándose de la educación, tiene la pérdida de tiempo.
Pero, a la vez que numerosos, los medios físicos que hoy se demandan son
diferentes y más complejos que los de antes. El segundo de los retos a que
se hacía referencia es, pues, de naturaleza cualitativa. Veamos cómo se ha
producido su aparición y cuáles son las consecuencias que se derivan del
mismo.
Pasado y presente En el pasado, los medios físicos en la Administración educativa eran muy
de los medios simples, comparados con los de hoy. El edificio escolar tenía una configu-
físicos en la ración uniforme y sencilla. Los muebles para el mismo consistían básica-
Administración mente en las mesas y sillas para el profesor y los alumnos. El equipo didác-
educativa tico se componía del encerado, la tiza, los libros, los cuadros y la pluma o
el lápiz. En cuanto al terreno, se reducía al estrictamente necesario para el
emplazamiento del edificio, al que se empezó añadiendo un espacio para el
juego, que era utilizado durante el recreo.
La descrita simplicidad de medios se correspondía bien, a fin de cuentas,

con la sencillez de objetivos y, sobre todo, de métodos que caracterizaba la
actividad escolar de entonces.
Estos objetivos y métodos han experimentado un cambio profundo en las

últimas décadas. Al mismo tiempo, los avances de la tecnología han abier-
to nuevas posibilidades de utilización de los medios físicos en la Adminis-
tración educativa. El resultado de todo ello es la consideración de estos
medios con una perspectiva diferente.
Así, el edificio puede, si se le da la configuración adecuada para ello, no só-

lo permitir sino hasta impulsar el desarrollo de ciertas actividades esco-
lares nuevas, algunas con fines tan importante como el del fomento de há-
bitos de sociabilidad. El mobiliario, por su parte, además de cumplir sus
cometidos específicos tradicionales —servir para sentarse, para escribir,
para guardar los libros— es susceptible de aprovechamiento para otras
funciones, según se expone con detalle en el apartado 4.2. de este capítulo,
tales como la de crear un clima estimulante para el trabajo o delimitar el
espacio considerado como el adecuado para el desarrollo de una actividad
determinada. En cuanto al terreno, y siempre que posea las características
convenientes, puede ser objeto de una utilización mucho más amplia y va-
riada que la antes expuesta de servir exclusivamente de zona de juego.
Se podría afirmar, por tanto, que los medios físicos en la Administración

educativa, se han convertido, desde su antigua condición puramente estáti-
ca de tales medios físicos, en verdaderos recursos didácticos.
Necesidad de La consecuencia más importante de la conclusión deducida en el párrafo

coordinar, a nivel anterior es que los medios físicos en la Administración educativa han deja-
de programa y de do de constituir una materia técnica, cuyo tratamiento deba corresponder
concepción, la tarea exclusivamente al respectivo especialista de la misma.
de los educadores
con la de los A lo largo de este capítulo, se insistirá en la necesidad de una estrecha y
diferentes efectiva coordinación entre los responsables del programa educativo y
especialistas quienes tienen a su cargo la concepción y el diseño de los medios físicos
que deben hacer posible el desarrollo y aplicación, en forma de actividades

escolares, de dicho programa. Educadores, sociólogos, arquitectos, inge-
nieros, economistas, diseñadores de mobiliario y equipo didáctico deben
trabajar juntos, puesto que las específicas tareas que pueden corresponder
a cada uno en este marco de los medios físicos en la Administración edu-
cativa concurren, en definitiva, a un objetivo común. Corresponde al admi-
nistrador de la educación proponer fórmulas para la efectividad de este
trabajo coordinado —algunas de las cuales se esbozan en este capítulo— y
asegurar el eficaz funcionamiento de las mismas una vez que hayan sido
adoptadas.
1.2. El papel de los recursos físicos en la enseñanza no formal
Lo expuesto hasta ahora conviene principalmente a los planteamientos,

formas y desarrollo de la educación formal.
Pero hay otras modalidades educativas (autodidactismo, enseñanza a dis-

tancia, las múltiples formas de la escuela paralela) que no requieren una
infraestructura de recursos físicos como la inherente al llamado sistema es-
colar que se ha descrito.
En esta amplia gama de modalidades educativas, el equipo didáctico ad-

quiere tal relevancia, en contraste con la posible no utilización de los otros
medios físicos, que viene a constituir en realidad, con la actuación, en su
caso, del profesor o monitor, el eje del sistema.
2. EL SOLAR
El solar necesario para el local escolar plantea problemas de:
a) Cantidad de terreno que se necesita.

b) Calidad del mismo.
c) Emplazamiento.
d) Situación jurídica.
2.1. La cuestión de la cantidad
Se debe empezar por hacer la distinción entre suelo y terreno, entendiendo

por éste el suelo ya urbanizado, apto, por tanto, para la construcción y
funcionamiento del centro educativo que vaya a emplazarse en el mismo.
Debe considerarse un suelo como urbanizado cuando dispone de:

— acceso rodado
— abastecimiento de agua
222 ELEMENTOS DE ADMINISTRACIOÜEDUCATIVA
— evacuación de agua
— suministro de energía eléctrica.
La extensión o superficie necesaria para cada centro educativo ha ido au-

mentando considerablemente en las dos últimas décadas de resultas de:
— la concentración escolar, que ha implicado la desaparición de las peque-

ñas escuelas, cuyo alumnado se ha integrado en centros mayores.
— la ampliación del programa del centro, prácticamente reducido antes a

aulas, aseos y espacios para la circulación y progresivamente incremen-
tado con dependencias como biblioteca, laboratorios, talleres, salas de
proyección y otras.
— el mayor espacio que requieren las zonas dedicadas a la enseñanza para

hacer viable el nuevo modelo pedagógico basado en la actividad y el mo-
vimiento del alumno.
— la creciente importancia que juega el espacio exterior cuando lo per-

miten las condiciones climáticas (desarrollo de actividades deportivas,
de juego, de formación ecológica, etcétera).
— el eventual uso por la comunidad de las instalaciones escolares.
El caso particular A la vez que se producía esta mayor demanda de terreno para cada centro
de las zonas de educativo, estos se situaban, en número creciente, en los grandes núcleos
crecimiento urbano urbanos, de resultas de las migraciones inherentes a los procesos de cam-
bio económico-social.
La disponibilidad del terreno para fines educativos en estas zonas de creci-

miento urbano es mucho más difícil que en el medio rural porque en dichas
zonas urbanas la demanda de suelo para toda clase de usos es más eleva-
da. De ahí la necesidad de asegurar lo más eficazmente posible, en el con-
texto de los distintos intereses en juego, la solución a las necesidades edu-
cativas, adoptando para ello las previsiones precisas.
La reserva de suelo Una de dichas previsiones consiste en definir las necesidades de terreno
para fines educativo en cada zona de crecimiento urbano, a la vista del número de
educativos en los centros precisos, así como de las características de los mismos. El instru-
planes urbanos mento para la definición de estas necesidades es el mapa escolar. La elabo-
ración de éste, por tanto, constituye la base previa para la adopción de una
política de construcciones escolares bien programada. Cuando, gracias a
esta planificación, las necesidades de instalaciones educativas están clara-
mente definidas y, consecuentemente, el terreno para las mismas ha sido
adecuadamente localizado y cuantificado, resulta más fácil obtener las ne-
cesarias asignaciones de dicho terreno en el marco de los correspondientes
planes urbanos.
Una clara definición de necesidades en materia de instalaciones educati-

vas, resultante de la elaboración y constante actualización del mapa esco-

lar, tal como se ha expuesto en el párrafo anterior, deberá servir para la fi-
jación de la reserva del terreno preciso para dichas instalaciones educati-
vas en el contexto de los planes urbanos.
Sólo esta fórmula de la reserva de suelo, debidamente coordinada con los

correspondientes programas de construcción, puede garantizar que la po-
blación que se asiente en las zonas de crecimiento va a disponer del servi-
cio educativo en el momento en que se produzca dicho asentamiento, del
mismo modo que debe disponer de los otros servicios básicos.
Recursos disponibles para la construcción de centros educativos necesa-

rios no han podido invertirse por carencia de terreno, debida, en ocasiones,
a simple imprevisión. Otras veces, el terreno reservado para instalaciones
docentes ha sido insuficiente para el programa de necesidades que hubiera
debido desarrollar el centro, o bien la localización de dicho terreno no ha
sido la adecuada.
Puesto que la planificación urbanística corresponde a autoridades y servi-

cios diferentes de los educativos, se debe instrumentar adecuadamente la
coordinación necesaria entre éstos y aquéllos. Un medio para ello es que
representantes de los intereses educativos formen parte de las comisiones u
organismos que tienen a su cargo la confección y ejecución de los planes
de ordenación urbana. Dichos representantes harían ver, de la manera más
precisa y documentada posible, cuáles son las necesidades de terreno para
que la nueva población disponga de centros educativos en número y clase
proporcionados.
Programación Es también el del contexto de los planes urbanos, el plano más idóneo para
conjunta de una programación conjunta de instalaciones escolares y comunitarias ba-
instalaciones sada en el uso compartido de unas y otras.
escolares y
comunitarias El hecho de que los escolares usen sus instalaciones a horas diferentes de
aquellas en que la comunidad del entorno aprovecha las suyas hace posible
la utilización conjunta de ambas.
Bibliotecas, instalaciones deportivas, salones de actos y otros servicios,tan-

to escolares como comunitarios, son susceptibles de un aprovechamiento
mayor y, por tanto, de una rentabilidad superior a la actual,si se rompe la
barrera formal que todavía existe entre escuela y comunidad. Con ser tan
claras y patentes las ventajas económicas de esta solución, es aún más im-
portante su rentabilidad social, por el efecto de integración que el nuevo
modelo de instalación comporta. Numerosos países lo han experimentado
así con éxito y han pasado ya de esta fase experimental a la de un principio
de generalización del sistema.
2.2. Condiciones de calidad que debe reunir el terreno.

El estudio geotécnico-previo
Otro factor que debe ser tenido en cuenta en la elección del terreno para
los centros educativos, es el de su calidad. No es bueno, y, por tanto, es re-
chazable en principio, un terreno cuyo aprovechamiento requiera obras
importantes, por ejemplo de movimiento de tierras para allanarlo o de ci-
mentación. Sin embargo, a veces es preciso aprovechar, a falta de otro me-
jor, un determinado terreno, aunque su utilización exija la inversión adicio-
nal correspondiente a tales obras importantes.
En todo caso, es preciso cerciorarse de la idoneidad del terreno con carác-

ter previo al comienzo de las obras de construcción del edificio educativo a
fin de evitar paralizaciones y retrasos en el calendario de dichas obras, así
como para conocer con precisión y con antelación suficientes, al objeto de
hacer las previsiones correspondientes, la inversión total que requerirá la
puesta en funcionamiento del centro.
A tal efecto, antes de decidir sobre la utilización de un determinado terre-

no, debe hacerse, en todos los casos, un reconocimiento geotécnico del
mismo.
Este reconocimiento puede ser sólo superficial o resultará necesario que

sea más profundo cuando así lo exija la naturaleza del terreno, tal como la
haya revelado el reconocimiento primero.
2.3. El emplazamiento del local escolar. Normas reguladoras
El tercer factor que ha de ser considerado es el del emplazamiento o locali-

zación del terreno.
Las autoridades responsables de la gestión de locales para enseñanza sue-

len dictar normas en las que se fijan las condiciones que debe reunir el em-
plazamiento de dichos locales. Estas normas enumeran por lo general una
serie de circunstancias concretas que favorecen la elección de un determi-
nado emplazamiento, tales como la proximidad de un espacio verde. Tam-
bién especifican otras circunstancias en razón de las cuales el centro no
debe ser situado en ciertos lugares, por ejemplo junto a una carretera o
una vía de comunicación rodada intensa.
Cabe considerar como tarea propia del administrador de la educación pro-

mover, cuando no existe, la elaboración por los especialistas correspon-
dientes, de este repertorio de circunstancias positivas y negativas que de-
ben ser tenidas en cuenta cuando se elige el lugar de emplazamiento del
edificio escolar.
2.4. La disponibilidad del terreno. Problemas que pueden

plantearse y eventuales soluciones
Una vez definidas las necesidades del terreno, tanto con referencia a la
cantidad que se precisa, como a las condiciones de calidad y localización
que debe reunir, hace falta poder disponer del mismo.
Llegar a esta disponibilidad del terreno, necesaria para iniciar la construc-

ción del local escolar, plantea cuestiones jurídicas o administrativas o de
ambos órdenes.
Las cuestiones jurídicas hacen referencia a la titularidad de la propiedad

del terreno y a la eventualidad de que esta titularidad deba ser transmitida
al promotor de la construcción escolar.
En el caso que nos ocupa de los establecimientos docentes públicos, este

promotor suele ser el Estado o las entidades locales. Cuando el Estado es,
al mismo tiempo, promotor de la construcción y dueño del terreno, lo que
se plantea es una cuestión administrativa más que propiamente jurídica: la
adscripción del terreno al fin específico de la construcción de un local esco-
lar. Lo mismo sucede con referencia al patrimonio de la entidad local,
cuando coincide en ésta la promoción de la construcción y la propiedad
del terreno.
Si es el Estado el promotor y la entidad local la propietaria del terreno,pue-

de resultar relativamente sencillo encontrar la fórmula para su disponibili-
dad, puesto que se trata de una relación entre dos poderes públicos para un
fin que a ambos interesa. Dicha fórmula puede consistir en que la entidad
local resuelva o acuerde la cesión del terreno correspondiente para la espe-
cífica finalidad de que se trata y que el documento acreditativo de tal reso-
lución o acuerdo se considere jurídicamente suficiente para la disponibili-
dad de dicho terreno. Por supuesto que habrán de aplicarse al caso las nor-
mas específicas de cada país, pero no debe excluirse la posibilidad de una
modificación de las mismas, si con ello se simplifica el procedimiento, sin
pérdida de las garantías correspondientes. La más importante de estas ga-
rantías es que el terreno que se ofrezca y entregue esté libre de toda carga
o gravamen, extremo que deberá acreditarse con el documento registral
correspondiente.
Cuando no es posible la obtención del terreno por los medios ordinarios de

la donación, la cesión, la adscripción o la compra, es necesario acudir al
excepcional de la expropiación. Pero este procedimiento, dado lo largo y
complicado que generalmente es, debe evitarse hasta donde sea posible.
3. EL LOCAL
3.1. Del antiguo edificio escolar al de hoy; cambio

de dimensión, de contenido y de forma
Inicialmente, la actividad educativa no se desarrolló en un local específica-

mente construido a tal fin sino en un espacio cualquiera más o menos habi-
litado para este objeto. (Modernamente, los planes de escolarización ur-
gente han obligado otra vez a habilitar para escuelas locales dedicados an-
tes a diferentes usos).
Como se ha recordado ya en el apartado 1.1. de este capítulo, las primeras

escuelas construidas eran muy simples. Constan solamente de uno o más
espacios cerrados, las clases o aulas, situadas, por lo general, a ambos la-
dos de un pasillo. Las aulas de cada escuela tienen la misma forma y tama-
ño y el mobiliario está colocado de idéntica manera. Los programas o con-
tenidos de la educación que se da entonces, pocos y más bien sencillos, son
asimilados memorísticamente.
En un contexto pedagógico tan elemental, los problemas con que se en-

frentan los proyectistas de este tipo de escuelas son casi exclusivamente de
naturaleza técnica. Hacen referencia, principalmente, a la iluminación, la
aireación, la temperatura y la clase de materiales que resulta aconsejable
emplear según las condiciones climáticas de la zona de que se trate.
Con el paso del tiempo, se inicia y desarrolla una ampliación y diversifica-

ción de la enseñanza y de los procedimientos de impartirla. La tecnología
empieza a proporcionar al sistema educativo ciertos medios de apoyo o re-
cursos didácticos. El edificio escolar se amplía con nuevos espacios que, a
diferencia del aula, tienen un carácter más especializado: la biblioteca, los
talleres, los laboratorios...
Más recientemente, la existencia generalizada de grandes y medianos cen-

tros educativos cuya organización y dirección se hacen cada vez más com-
plejas, determina la creación de una tercera zona de espacios, para estas
necesidades que no son de naturaleza docente sino que hacen referencia a
la administración del centro.
De otra parte, el cambio que se opera en los objetivos y métodos de la edu-

cación determina que el local deba modificar su configuración interior y no
sólo la composición de las partes que lo integran.
Así pues, el edificio escolar ha cambiado de dimensión, de contenido y de

forma.
a) El cambio de dimensión. El desplazamiento de la población campesina

a los núcleos urbanos (debido a un complejo conjunto de factores, uno de
los cuales es, precisamente, la búsqueda de mejores oportunidades educad-
vas para los hijos) es causa del languidecimiento de las pequeñas escuelas
del medio rural. Al mismo tiempo se operan en la organización de la vida
escolar los siguientes cambios importantes:
— Aparece y se empieza a llevar a la práctica el concepto de la graduación

escolar (agrupación del alumnado en función de la edad o de otros fac-
tores, y paralela desagregación de los programas en aquellos niveles de
conocimientos que se consideran adecuados a cada grupo).
— La superación y sustitución, a partir de un cierto nivel de enseñanza, de

la figura del profesor que actúa solo y debe conocer todas las materias,
por el profesor especialista y por la modalidad del trabajo en equipo del
profesorado.
— El creciente empleo, junto a la enseñanza exclusivamente verbal, de una

amplia gama de recursos didácticos.
Resultaba evidente que la pequeña escuela no podía responder a estos nue-

vos requerimientos pedagógicos, por lo cual corría el riesgo de quedar
marginada del sistema educativo cuando se reclama de éste un conjunto de
condiciones que se ha convenido en conocer como calidad de la enseñan-
za. (Se recuerda al respecto, que uno de los indicadores que hoy se utilizan
para estimar el grado de desarrollo educativo de un país es precisamente el
número de escuelas de una y dos unidades o aulas que todavía tiene).
La concentración La respuesta a la nueva situación educativa creada fue el desarrollo de pla-

escolar nes de concentración escolar que han incidido sobre todo en el medio ru-
ral. Consisten estos planes en que en aquellas localidades que juegan el pa-
pel de capitales o cabeceras de una zona rural se construyen centros con el
número de aulas que se considera como mínimo y en los que se agrupa el
alumnado de los núcleos menores próximos, que antes asistían a las peque-
ñas escuelas radicadas en aquéllos. En los nuevos centros es posible la
agrupación de la enseñanza y también, en muchos casos, impartir todo el
nivel o ciclo correspondiente al período de escolaridad obligatorio. Se dan
también las otras condiciones que reclama la nueva situación pedagógica:
agrupación del profesorado para una acción en equipo y dotación de re-
cursos didácticos superiores a los que es posible proporcionar a cada es-
cuela pequeña.
El establecimiento de esta nueva red de centros requiere la paralela y su-

plementaria implantación de los servicios de transporte y comedor. El nue-
vo sistema puede llegar a tener tal extensión que en España, por ejemplo,
son transportados actualmente 361.544 alumnos de centros públicos de
educación general básica (10,35 % del alumnado total de dichos centros).
Recientemente, se han hecho críticas a lo que se ha considerado como una

aplicación excesiva del sistema de concentración escolar, basadas en que:
— comporta el riesgo de desaparición de todo núcleo escolar y consecuen-

temente, para muchas localidades pequeñas, del último foco de vida edu-
cativa y cultural que existe en las mismas.
— desarraiga de su ambiente inmediato, especialmente familiar, al niño que

permanece cada día demasiado tiempo fuera de dicho ambiente.
— las condiciones del transporte puede ser excesivamente duras (largas es-
peras del autobús con tiempo en ocasiones inclemente, recorridos difíci-
les, etc.).
b) El cambio de contenido. Como se ha señalado al comienzo de este

apartado, el contenido del local escolar ha ido aumentando y haciéndose
más diversificado y complejo a medida que cambiaban los objetivos de la
actividad escolar, se enriquecían los métodos y se utilizaban nuevos y cada
vez más variados recursos didácticos.
Las características generales de cada local escolar están en función de la

clase, nivel, grado o modalidad de enseñanza a que esté destinado, dentro
del sistema educativo del respectivo país. Estas características están espe-
cificadas en el programa de necesidades al que se hace referencia más ade-
lante. Pueden haber sido incorporadas también a las instrucciones para la
redacción de proyectos, de frecuente utilización, y que posteriormente se-
rán objeto de examen.
Hoy es posible confeccionar un largo repertorio de las zonas y dependen-

cias que con los más variados fines pueden integrar un local escolar. Su se-
lección estará en función de la valoración que en cada caso se haga de la
necesidad de una instalación determinada y también, como es obvio, de los
recursos de que se disponga. Un local para laboratorio de idiomas, para
reuniones de alumnos o para la ejecución de trabajos en madera siempre es
deseable, pero su inclusión en el programa de necesidades está condiciona-
da por el techo económico que se haya fijado al correspondiente proyecto,
en aplicación de las previsiones financieras del plan-marco de que se trate.
La flexibilidad general que el proyectista haya sido capaz de dar al edificio

y, en el marco de la misma, la polivalencia de usos de una serie de espacios
determinados, cuestiones ambas que serán examinadas después, permiti-
rán que sea posible alcanzar un mayor número de fines escolares con el
conjunto de instalaciones de que se trate.
c) El cambio en la forma. Al principio de este capítulo se ha recordado

cuál era el funcionamiento de la escuela tradicional y el papel que en la
misma jugaba el local. Este se compone entonces de uno o más espacios,
las aulas, que son construidas para que puedan estar cerradas e incomuni-
cadas con el resto del local. En cada aula, la posición del profesor y de los
alumnos es siempre la misma. Aquel se sitúa en un extremo, junto a la pi-
zarra, y los alumnos están sentados en sillas colocadas en fila. Intentan se-
guir la explicación del profesor y sólo hablan, por lo general, cuando aquél
les pregunta. La hora del recreo es el único momento de ruptura de esta si-
tuación.
La nueva pedagogía plantea el cambio radical del rígido y monótono es-

quema de actividad escolar que se ha descrito. Se trata de hacer en la es-
cuela muchas cosas y, sobre todo, de hacerlas de otra manera. La actitud
del alumno, antes puramente receptiva, debe ser sustituida por otra esen-
cialmente activa y dinámica. El centro de gravedad de la actividad escolar
se desplaza desde el protagonismo permanente del profesor a este queha-
cer dinámico del alumno que unas veces se desarrolla aisladamente y otras
formando grupos de diferente número. Como se trata más que de saber de
saber hacer, la existencia y empleo del material escolar adquieren una nue-
va importancia.
Al mismo tiempo, la tecnología empieza a proporcionar a la escuela un

creciente arsenal de "medios de apoyo" o "recursos didácticos". Se inicia
el uso de medios audiovisuales y, más recientemente, de aparatos más so-
fisticados como las máquinas de enseñar.
Era necesario que el local escolar experimentase un cambio en la forma, a

fin de hacer posible la implantación y adecuado desarrollo de todas estas
transformaciones.
Las escuelas de En efecto, al final de la década de 1950, surgen en Estados Unidos las
espacio abierto "open space schools", primeras escuelas de espacio abierto, que se extien-
den rápidamente.
El interior de las nuevas escuelas tienden a configurarse como un espacio

continuo, solución que ofrece las siguientes ventajas:
— Mayor aprovechamiento de la superficie del local para la actividad do-

cente. (De un 80 al 100%, mientras que en las escuelas tradicionales só-
lo era de un 60 al 70%).
— Instalaciones más sencillas que requieren menos tiempo de construc-

ción.
— El espacio se puede utilizar para diversas actividades, si es preciso cam-

biando de lugar el mobiliario para lo cual éste debe ser ligero y fácilmen-
te transportable.
— Es más fácil la comunicación entre los alumnos y la de éstos con los

profesores.
El Centro La dedicación de un amplio espacio a Centro de Recursos constituye otra

de Recursos importante manifestación de la adaptación del local escolar a los nuevos
planteamientos pedagógicos.
El Centro de Recursos, también llamado "Centro de Material de Instruc-

ción" se organiza convirtiendo a la biblioteca en el núcleo principal de la
actividad escolar, como centro de adquisición, producción, organización y
distribución de recursos didácticos.
En numerosas escuelas, el Centro de Recursos se sitúa en el centro, rodea-

do de espacios abiertos de diferentes tamaños.
La solución de espacio abierto si se lleva al límite, plantea problemas al de-

sarrollo de la actividad escolar. En un coloquio celebrado en 1973 en Bux-
ton (Inglaterra) para tratar de los "problemas de la construcción escolar
frente a los cambios en la educación" se puso de relieve que una excesiva
indeterminación o indiferenciación del espacio escolar puede dificultar la
organización y funcionamiento del centro en vez de contruibuir a su mejo-
ra. Ciertamente, los tabiques fijos son un serio obstáculo a la flexibilidad
del local, pero la existencia de separaciones acústicas y visuales es necesa-
ria y deseable en muchos casos. Se relaciona con esta conclusión general
la observación de que, si bien debe favorecerse el desplazamiento del alum-
no, éste debe tener un puesto fijo al que considere como "el suyo", que le
sirva de referencia permanente y donde tenga sus útiles escolares persona-
les.
En España, a raíz de la profunda reforma educativa iniciada en 1970, se

implantó un modelo de escuela de espacio abierto, que hubo de rectificarse
al poco tiempo porque el conjunto del programa del local que se había ela-
borado y que comprendía espacios para trabajo personalizado, para acti-
vidades coloquiales y de grupo, para tutorías, etc., resultaba demasiado
ambicioso para las posibilidades del país, en momentos en que todavía re-
sultaba preciso construir un gran número de instalaciones.
De otra parte, la parcial implantación de dicho modelo reveló la necesidad

de que el profesorado esté debidamente preparado para las innovaciones,
más aún cuando éstos tienen una dimensión tan radical como la del cam-
bio de la escuela de aulas cerradas por la de espacios abiertos.
Cabe señalar al respecto que si bien la renovación arquitectónica puede te-

ner cierto efecto de impulso o de aceleración del cambio pedagógico (y no
sólo al contrario), es preciso que se hayan creado en el profesorado las
condiciones previas para que pueda recibir bien y utilizar adecuadamente
las nuevas instalaciones que se le entreguen.
3.2. Programación y concepción. El programa de necesidades

y el proyecto de obras
Bajo este epígrafe, serán tratadas las siguientes cuestiones:
a) Definición de los conceptos de programación y concepción.

b) El programa de necesidades, como base del proyecto de obras.
c) El proyecto. Relación entre espacios y actividades. Flexibilidad y adap-
tabilidad. Flexibilidad y costo.
d) Normas de construcciones escolares y para la confección de proyectos.
e) Algunas orientaciones para la redacción del proyecto.
a) Definición de los conceptos de programación y concepción. Los con-

ceptos de programación y concepción han alcanzado un uso muy extendi-
do en el campo de la construcción escolar. Además, es frecuente que sean
empleados juntos a causa de que designan fases sucesivas y estrechada-
mente ligadas entre sí de un mismo proceso.
Por programación, puede entenderse la definición de fines, así como de los

medios para conseguirlos, que ha de atender el local escolar de que se tra-
te. La concepción de éste deberá responder a la expresada definición de fi-
nes y medios. Existe, pues, como ya se ha indicado, una íntima relación en-
tre ambas acciones.
Cuando tanto el programa pedagógico como el local escolar respondían al

sencillo esquema que ha sido descrito en el apartado 3.1. de este capítulo,
el encargo del proyecto de dicho local se hacía con referencia a muy pocos
datos básicos: el número de aulas o clases, la posible especificación de
otras dependencias como biblioteca o talleres y, por supuesto, la localiza-
ción del edificio.
El proyectista del local escolar debía hacer frente entonces a problemas de

índole técnica, tales como el de la elección y empleo de materiales cons-
tructivos o la adopción de las soluciones arquitectónicas más convenientes
en razón a la zona geográfica de que se tratase. No recibía orientación al-
guna sobre lo que hoy se conoce como concepción del edificio escolar.
Con el cambio en los objetivos y métodos educativos, el plan y diseño del

edificio escolar dejan de ser un problema técnico para convertirse en una
cuestión esencialmente pedagógica.
Necesidades de De resultas de ello, la necesidad de coordinar la actuación de los educado-

coordinar las res como responsables del programa escolar —los usuarios— con los espe-
actuaciones de los cialistas de los medios físicos necesarios para el fluido desarrollo de dicho
educadores y los programa, se convierte en uno de los principales problemas de la construc-
arquitectos ción escolar. Tal vez en el más importante de todos.
Se podría afirmar que este problema no está aún bien resuelto, con carác-
ter general, en ningún país y que en muchos otros apenas se han dado pa-
sos institucionales hacia su solución. Y ello, pese a haber sido objeto de es-
tudios profundos y detenidos. El más importante de éstos, por el número
de países representados, la continuidad de los trabajos y el largo período
de tiempo dedicado a los mismos, ha sido, sin duda, el realizado por la
OCDE en el marco del programa sobre construcciones escolares denomi-
nado PEB y que, iniciado en París en 1972, se sigue desarrollando todavía
a base de prórrogas sucesivas. Cómo "orquestar la voz de la educación"
en la concepción y diseño del edificio escolar resultó ser la cuestión más
reiteradamente tratada en dicho programa.
b) El programa de necesidades, como base del proyecto de obras. La fun-

ción capital del programa de necesidades (educational brief) es proporcio-
nar el modelo pedagógico de funcionamiento de la instalación docente. De-

sempeña, pues, el papel de objetivo, respecto del cual el edificio que se
proyecta cumple la función de medio o instrumento.
No es suficiente para el arquitecto conocer que en el edificio cuyo proyecto

se le encarga se va a enseñar y aprender. Es preciso determinar qué se en-
tiende hoy por enseñar y aprender; cómo se va a enseñar y aprender;
cuándo, durante cuánto tiempo y de cuántas formas se va a enseñar y
aprender; cuántos alumnos van a aprender y recibir enseñanza de cada
forma en cada momento; cuál es la secuencia para cada alumno o grupo
de alumnos en su paso por los distintos tipos de enseñanza y aprendizaje.
En resumen, el programa de necesidades expresa, para que el arquitecto lo
traduzca en organización de espacios, el programa de enseñanza y apren-
dizaje como fin o meta en función del cual habrán de ordenarse el edificio
y el equipamiento en cuanto medios para el eficaz cumplimiento de dicho
programa.
Dado que la educación está sometida hoy a un cambio intenso y profundo,

y lo está, por tanto, el programa de enseñanzas y aprendizaje, es mucho
más difícil pero también más necesaria la formulación del programa de ne-
cesidades.
En cualquier caso, se insiste que este programa debe dejar perfectamente

claro para el arquitecto proyectista:
qué
como Se va a enseñar y aprender, precedido de
cuándo una formulación clara de en qué consiste hoy
a quién enseñar y aprender.
cuánto
Todas las partes del programa de necesidades deben quedar registradas

mediante una explicación escrita y todas ellas deben ser objeto de diálogo
y discusión entre arquitecto y educador. En esta discusión, debe quedar
claro para el arquitecto la concepción de la educación que inspira el pro-
grama de enseñanza definido por escrito. De este modo, el proyectista po-
drá llegar a la plena comprensión del espíritu de la actividad para cuya rea-
lización debe proporcionar el espacio adecuado.
Para que el arquitecto pueda asimilar mejor las ideas pedagógicas que han
de inspirar su proyecto es aconsejable que,además del diálogo con los edu-
cadores, visite detenidamente uno o varios centros en funcionamiento,
cuya enseñanza responda a una filosofía similar, aunque los edificios no
sean adecuados.
Relación entre c) El proyecto. El concepto de actividades es básico para definir el fun-

espacios y cionamiento del centro educativo de hoy. El arquitecto traduce en organi-
actividades zación de espacios la organización escolar que le ha descrito el educador
en forma de identificación de actividades y del modo en que éstas se desa-

rrollan.
Un gran número de actividades básicas, a través de las cuales los estudian-

tes aprenden, están íntimamente relacionadas entre sí (lectura, escritura,
pintura; escuchar, hablar; ver películas o televisión, etc.). No requieren,
por tanto, espacios para cada actividad. (A veces, basta con variar la posi-
ción del mobiliario para que en una instalación determinada puedan reali-
zarse diversas actividades).
Otras veces, el aprendizaje exige una secuencia dada de varios tipos de ac-
tividad (escuchar una explicación de ciencias, trabajo experimental, discu-
sión de resultados, resolución de problemas, etc.). Ello llevaría en el nivel
de bachillerato a una asociación de instalaciones y en educación básica o
primaria al uso en el mismo espacio de unas instalaciones comunes y una
actividad.
En todo caso, cada materia de enseñanza exige, para su aprendizaje, va-

rios tipos de actividad escolar y, por tanto, diversos tipos de instalaciones.
Por otra parte, hay ciertas actividades que son comunes a casi todas las
materias de enseñanza. Por ejemplo, pocas materias escolares pueden
prescindir de la actividad lectora, de la escritura, del dibujo, de la discu-
sión, de escuchar, de ciertos tipos de manipulación de objetos, etc. Casi to-
das las materias, además, se benefician del uso de los medios audiovisua-
les. Todo ello supone una amplia posibilidad de utilizar instalaciones co-
munes, con variaciones relativamente pequeñas, para todas o gran número
de materias de enseñanza. Concretamente, la mayor parte de los puestos
de trabajo escolares deben ser aptos para más de un tipo de actividad con
algunas adiciones en las instalaciones o modificación en el equipo. Natu-
ralmente, siempre habrá de considerarse como especificación base para es-
tablecer el número de puestos escolares de un centro las actividades en que
participen todos o la mayoría de los alumnos durante más tiempo escolar.
En todo caso, las posibilidades de polivalencia de un espacio determinado

tienen un límite. En España, por ejemplo, fracasó el empeño de que la lla-
mada sala de usos múltiples sirviese para gimnasio y comedor además de
para otras actividades. Aunque se trataba de un mobiliario de comedor
apilable, que dejaba libre en su momento el espacio correspondiente, el si-
tio que requería dicho mobiliario cuando no era utilizado no permitía el
uso de las instalaciones fijas del gimnasio.
Flexibilidad y En el programa PEB, promovido por OCDE, a que se ha hecho referencia

adaptabilidad en el apartado 3.2.,se insistió mucho en la distinción entre los conceptos de
flexibilidad y adaptabilidad.
Se considera que un edificio escolar es flexible cuando, sin necesidad de

cambios físicos en el mismo —ejecución de obras que afecten a su configu-
ración— sirve a diferentes modelos y situaciones pedagógicas. Es adapta-
ble si pueden realizarse tales cambios físicos con facilidad porque en el

proyecto correspondiente se haya previsto esta posibilidad y confecciona-
do dicho proyecto en función de la misma.
La flexibilidad del local escolar reducirá sensiblemente el coeficiente de ob-

solescencia de éste en relación con los cambios futuros en la educación.
Con el concepto de flexibilidad está relacionado el de polivalencia o apti-

tud de un espacio determinado para usos y situaciones pedagógicas dife-
rentes.
Flexibilidad del Existe una clara relación entre flexibilidad del local y el costo. El incremen-
local y costo de su to de aquélla reduce este costo porque puede hacer innecesaria la construc-
construcción ción de espacios específicos para actividades consideradas esenciales. De
este modo, el aumento del costo en instalaciones y equipos en un espacio
dado queda compensado con el ahorro en el espacio construido.
Partiendo de esta base, se puede alcanzar un equilibrio flexibilidad-costo

sin recurrir a la fijación rígida de un coste máximo absoluto, por el proce-
dimiento de establecer porcentajes de incremento de costo aceptables en
función de los distintos niveles de flexibilidad ganados. Estos niveles de
flexibilidad podrían definirse por el número de actividades diferentes que
las instalaciones permitirían y por el número de alumnos que tendrían posi-
bilidad de realizarlas.
d) Normas de construcciones escolares y para la redacción de proyectos.

La necesidad que aún subsiste en muchos países de construir numerosos
locales escolares, así como de hacerlo en las mejores condiciones posibles
de calidad, funcionalismo, economía y rapidez, ha eliminado prácticamen-
te, en la enseñanza estatal, el supuesto del proyecto de obras específico
confeccionado para un edificio singular.
Las necesidades educativas en materia de locales se continúan atendiendo

en numerosos países por medio de planes y programas de construcciones
escolares.
A la elaboración de estos planes suele ir unida la confección de normas ge-

nerales para regular su desarrollo y de normas o instrucciones específicas
para la confección de proyectos.
Ello ha permitido eliminar soluciones arquitectónicas arbitrarias, asegurar

una media aceptable en el funcionalismo de los proyectos, reducir costos y
equilibrar, en relación con las instalaciones, las oportunidades educativas
de la población.
En todo caso, las normas nacionales de construcciones escolares deben

asegurar:
— un mínimo de calidad;
— unos límites de costo;

— una cierta diversidad de soluciones arquitectónicas para el desarrollo de
un programa concreto de enseñanza, que será en parte diferente para
cada centro, dentro de una concepción y ordenación educativas general-
mente aceptadas.
Las instrucciones La práctica de elaborar unas instrucciones para la confección de proyectos

para la confección se ha extendido a muchos países por el beneficioso efecto que tiene en la
de los proyectos economía y el rendimiento del local escolar.
Según se ha expuesto, el programa de necesidades viene a ser como el en-

cargo que hace el educador al arquitecto a partir del programa pedagógico
fijado para el centro o tipo de centros de que se trate, al que el arquitecto
da respuesta en término de organización de espacios. Las instrucciones
para proyectos tienen un contenido mucho más amplio, ya que tratan no
sólo lo que podría denominarse el plan de estudios sino todos los aspectos
técnicos que deben ser tenidos en cuenta al elaborar el proyecto.
Se podría establecer la siguiente relación de especificaciones que deben

contener unas instrucciones de proyectos:
— Generales de la edificación.
— De locales, incluido el tratamiento de los espacios libres, accesos, esta-
cionamientos, porches o espacios cubiertos, jardinería, cerramientos y
alumbrado exterior.
— Constructivas.
— De seguridad.
— Económicas.
— Las normas para la presentación de los proyectos, lo cual facilita consi-
derablemente el estudio, supervisión, evaluación y archivo de los mis-
mos.
Manual de uso Debe estimarse como muy útil la elaboración de un Manual de uso del edi-
del edificio ficio, que se entregue a la dirección del centro y que contenga todas las in-
dicaciones necesarias sobre seguridad, sobrecargas máximas, evacuación
de emergencia, manejo de aparatos, etc., así como recomendaciones para
la conservación del edificio. Conviene que el manual sea completado con
esquemas gráficos e instrucciones de uso de las diferentes instalaciones y
con referencia de las empresas instaladoras, para los supuestos de repara-
ción o reposición de materiales.
e) Algunas orientaciones para la redacción del proyecto. En los países en

que es preciso seguir habilitando numerosos locales escolares, es lógico
que prime la preocupación económica a la hora de elegir el tipo de instala-
ción que se va a construir.
El problema consiste entonces en cómo proyectar un local sencillo, al me-

nor costo posible y que, al mismo tiempo, sirva al modelo pedagógico de
hoy, el cual demanda, según se ha expuesto, profundas innovaciones en el
viejo edificio escolar, instalaciones más complejas y, por supuesto, superfi-
cies para la enseñanza mayores que las de antes y, en consecuencia, volú-
menes de edificación superiores y más costosos.
La solución puede consistir en incorporar a la solución técnica, cuando

menos, algunas modificaciones en relación con el plan del edificio antiguo
que permitan dar una respuesta siquiera mínima a las nuevas necesidades
pedagógicas.
En este sentido, se pueden hacer las siguientes observaciones:
— En todo centro educativo resulta hoy indispensable la existencia de, por

lo menos, un espacio muy amplio, superior a la del aula ordinaria (que
también debe ser lo más espaciosa posible) que pueda utilizarse no sólo
para diferentes usos escolares (reuniones de gran grupo, eventual sala de
proyección, etc.), sino para actividades que hoy se deben considerar
como normalmente incorporadas a la marcha del centro educativo tales
como las reuniones de padres de alumnos.
— Otra instalación que debe considerarse básica es la de la biblioteca que

funcione, además, como centro de recursos.
— La dificultad de disponer de la superficie necesaria para el programa pe-

dagógico previamente establecido, por la razón económica ya expuesta,
puede paliarse con una ocupación del local para actividades docentes
superiores a la que se daba en el edificio tradicional. Zonas antes dedica-
das sólo a circulación, como vestíbulos y pasillos.o a un sólo fin específi-
co como el comedor, son hoy frecuentemente aprovechadas para la ense-
ñanza.
— En relación con el tratamiento específico del espacio-aula se debe consi-

derar la necesidad de su aptitud para el empleo de medios audiovisuales,
independientemente de que pueda haber un aula de mayores dimensio-
nes que la ordinaria, especialmente dispuesta para proyecciones u otras
aplicaciones de tales medios didácticos.
En este sentido, todo espacio para la enseñanza debe tener previsto su os-
curecimiento, mediante persianas u otro procedimiento muy económico,
las necesarias tomas de corriente, situadas en lugares convenientes y los
muebles auxiliares precisos para la utilización de medios audiovisuales del
tipo del retroproyector.
3.3. Los planes de construcciones escolares.

Los proyectos-tipo y los sistemas industrializados,
como elementos de apoyo
La importante demanda de instalaciones que todavía existe en numerosos

países sigue reclamando la ejecución de planes de construcciones escola-
res.
El empleo de proyectos-tipo y, cuando las circunstancias del país lo permi-

ten, de sistemas industrializados constituyen importantes elementos de
apoyo al desarrollo de dichos planes.
Factores que han a) Los proyectos-tipo. El empleo de proyectos-tipo en la construcción es-

determinado el colar se ha visto facilitado por la tradicional modulación formal del local,
empleo de debida a factores constantes como el número de niños que puede atender
proyecto-tipo en la cada profesor y la homogeneidad básica de los programas.
construcción
escolar Cuando se empieza a sentir la necesidad de construir al mismo tiempo nu-
merosos locales escolares, se aprovecha la relativa igualdad de los mismos
para plantear la conveniencia de utilizar proyectos-tipo. En España, por
ejemplo, el primer concurso para la selección de los mismos se celebró ya
en 1870.
Esta tendencia se ha visto notablemente acentuada cuando, para atender

demandas de escolarización importantes y graves, se decide la ejecución
de planes de construcción masiva de centros, en los que resultaba obligado
la aplicación de criterios de rapidez en dicha ejecución y de máximo apro-
vechamiento de los recursos disponibles.
Las críticas al Las críticas que se hacen al empleo de los proyectos-tipo se pueden resu-
empleo de mir así:
proyectos-tipo
— Dan la misma respuesta técnica a programas de necesidades eventual-
mente diferentes.
— No incorporan las peculiaridades constructivas de la zona correspon-

diente, basada muchas veces en hábitos locales o en el emplazamiento
de determinadas industrias. Ello dificulta las reparaciones o la sustitu-
ción, cuando proceda, de ciertos materiales.
— Rompen la posible armonía arquitectónica del entorno.
— Frenan la evolución y el progreso de la arquitectura escolar.
Aunque las críticas de referencia tengan un fundamento real, el empleo de

los proyectos-tipo debe contemplarse en el contexto de la eventual necesi-
dad de construir al mismo tiempo y con la máxima rapidez y economía po-
sibles numerosos locales escolares.
Además, una parte de los inconvenientes que se atribuyen a los proyectos-

tipo puede ser eliminada, o al menos paliada, si se adoptan algunas medi-
das, como las que se exponen más adelante, que suponen una aplicación
razonable o matizada del sistema.
Ventajas de su Las ventajas que se suelen reconocer a los proyectos-tipo pueden ser resu-
utilización midas en la forma siguiente:
— Eliminan el tiempo preciso para la elaboración de cada proyecto, así

como para la supervisión del mismo, una vez que este proceso se ha de-
sarrollado en relación con el proyecto-tipo. Además se reduce el gasto
de proyecto, al ser menor el que devenga el derecho de autor del
proyecto-tipo incrementado con los eventuales honorarios por utiliza-
ción repetida de éste, que lo que resultaría de sumar los gastos de todos
los proyectos singulares.
— Aseguran una buena calidad media del proyecto, sobre todo en cuanto a
su funcionalismo en relación con el programa pedagógico. Ello es así
porque el proceso de elaboración de proyectos-tipo, debido al alcance de
su aplicación, se sitúa en un contexto de mejor estudio del programa
educativo y de la concepción del proyecto, así como de una comunica-
ción y relación más estrechas entre educadores, proyectistas y responsa-
bles de la gestión de las construcciones escolares. Existen, pues, mayo-
res garantías de amplia audiencia y de participación que en la confec-
ción de los proyectos singulares. Además, el procedimiento de concurso
entre proyectistas, que suele acompañar al sistema, asegura con mayor
objetividad y rigor la intervención de buenos profesionales.
— Favorece e impulsa la normalización de materiales constructivos y, con-

secuentemente, la eventual aplicación de sistemas industrializados.
— Facilita la formación de lotes de proyectos de obras homogéneos, sus-

ceptibles de ser contratados simultáneamente, con la simplificación ad-
ministrativa que ello comporta.
— Orienta, mediante la definición de los métodos y materiales que serán

empleados en amplias series constructivas, la planificación y programa-
ción de las empresas interesadas con la consiguiente reducción de cos-
tos.
Empleo flexible de Se puede hacer una aplicación flexible y matizada de los proyectos-tipo
los proyectos-tipo que atenúe los inconvenientes que tiene su empleo, y a los que antes se hizo
referencia, utilizando alguna de las fórmulas que se exponen a continua-
ción o haciendo una utilización combinadas de ambas:
— Elaborando una gama de soluciones-tipo, con variables diferentes, refe-

ridas a las distintas condiciones climáticas del país, diversidad de pro-
gramas pedagógicos y, eventualmente, otros factores.
— Estableciendo la posibilidad de introducir ciertas variaciones en el

proyecto-tipo que podrían ser conceptuadas como adaptación del mis-
mo.
En todo caso, el proyecto-tipo suele requerir un pequeño proyecto adicio-

nal de adaptación a la cimentación real de cada caso en relación con la cal-
culada en el prototipo.
Características de b) El empleo de sistemas industrializados. Se entiende por sistemas indus-

estos sistemas y trializados aquellos en los que el empleo de elementos constructivos prefa-
posibilidades de su bricados o susceptibles de prefabricacion es tan importante que, en base a
aplicación a la los mismos, se ordena y desarrolla todo el proceso de edificación del local.
construcción La creciente demanda de edificación, el progreso técnico industrial y el en-
escolar carecimiento y escasez de la mano de obra, constituyen las causas princi-
pales de la aparición de estos sistemas, que empezaron a emplearse en In-
glaterra (Sistem Building Approach).
El edificio escolar tradicional se hubiese prestado muy bien a la utilización

de sistemas industrializados puesto que su configuración se basaba en un
módulo repetido, la clase, al que complementaban otras espacios auxilia-
res.
Hoy, que es cuando el desarrollo de la industria de la construcción, así

como los otros factores citados, han dado lugar al nacimiento de los siste-
mas industrializados, resulta que el edificio escolar, a fin de dar respuesta a
las necesidades de la nueva pedagogía, se ha hecho más complejo y diver-
sificado. Además, existe una tipología más amplia y variada de edificios
escolares. Sin embargo, la modulación de espacios y elementos, que sigue
siendo inherente a las características básicas del edificio escolar, facilita y
favorece el empleo de los citados sistemas.
Ventajas de los Se atribuye a los sistemas industrializados las siguientes ventajas principa-
sistemas les:
industrializados
— acorta el plazo de ejecución de las obras;
— resulta fácil el control de las mismas;
— garantiza mejores acabados y climatización.
Una ventaja adicional de otro orden, pero que debe ser contemplada tam-
bién, es el efecto de apoyo e impulso al desarrollo de la industria de cons-
trucción del país, que, cuando se trata de la edificación de un volumen im-
portante de locales, puede representar la aplicación de estos sistemas.
Condiciones que El empleo en la construcción escolar de sistemas industrializados sólo pa-

deben darse para el rece aconsejable cuando se dan determinadas condiciones que se resumen
empleo de sistemas seguidamente:
industrializados
— previa existencia en el país de una industria constructora que haya al-
canzado cierto nivel de desarrollo en el campo de la construcción indus-

trializada.
— que haya necesidad de construir al mismo tiempo locales escolares en

número suficiente y no demasiado distantes entre sí como para que ello
suponga un volumen de obra interesante a empresas que utilizan siste-
mas industrializados.
— que el proyecto que se proponga, elaborado en base al correspondiente

programa de necesidades, se deje abierto a las diversas soluciones técni-
cas que puedan presentar las empresas. De este modo, se aumentan las
posibilidades de poder elegir la solución más conveniente en cada caso y
se ensancha el campo de experimentación en este terreno.
— que exista, o se implante al efecto, un eficaz sistema de control de cali-

dad.
Amplia diversidad Existe una gran variedad de soluciones en el campo de la construcción in-
de soluciones de dustrializada. Se llega a la máxima industrialización cuando todo el edifi-
industrialización: cio se levanta a base de elementos prefabricados. Como, en este caso, se
los sistemas mixtos trata de montar más que de construir, es posible disponer inmediatamente
de un local escolar. Con determinadas soluciones técnicas, bastan dos
hombres para la manipulación de los diferentes elementos y no se requiere
que en el solar haya agua, electricidad ni tipo alguno de elementos mecáni-
cos como la grúa.
Otras soluciones combinan el empleo de elementos prefabricados con los

de tipo tradicional. He aquí un ejemplo de solución mixta: elementos prefa-
bricados para la estructura, la tabiquería y las fachadas y ejecución de la
cimentación por el sistema convencional que se basa en el hormigonado
"in situ" de los distintos componentes, lo cual permite adaptarse bien a las
características del tema. Para dar la máxima rapidez a la ejecución de toda
la obra se pueden dar a los elementos convencionales las mismas caracte-
rísticas y secciones que tengan los prefabricados.
3.4. Renovación y adaptación de las instalaciones existentes
Junto a la construcción de nuevas instalaciones, destinadas a habilitar

puestos escolares donde no existían o a sustituir locales que ya no pueden
utilizarse, es preciso atender también a la renovación y adaptación de los
edificios existentes. Muchos de estos edificios pueden servir, mediante re-
formas parciales, las necesidades de la nueva pedagogía. Claras razones de
economía aconsejan intentar esta solución antes de considerar a un local
escolar como definitivamente obsoleto para la educación de hoy.
La posibilidad de fijar reglas u orientaciones comunes para la adaptación

de los locales existentes ha sido objeto de debates internacionales. La con-
clusión de éstos es que cada local reclama su adaptación específica.
Arreglos pequeños Experiencias realizadas en diferentes países han demostrado que, en este
pueden mejorar el campo de la adaptación de una instalación dada a una situación pedagógi-
funcionalismo ca nueva, pueden obtenerse resultados mucho mejores de lo que cabría es-
pedagógico de un perar. La actitud del profesorado es decisiva al respecto. Por eso, los ins-
local pectores y las autoridades educativas en general, deben estimular esta acti-
tud haciendo ver cómo se pueden mejorar las condiciones de una instala-
ción, a veces con arreglos pequeños y no muy costosos.
Un ejemplo de estos arreglos es la obtención de un espacio más grande,

mediante la eliminación de un tabique de separación entre dos aulas, lo
cual permite organizar la enseñanza sobre la base de la agrupación flexible
del alumnado. O la habilitación de puestos de trabajo en zonas dedicadas
antes a la circulación, como pasillos o vestíbulos, lo que puede requerir al-
guna pequeña obra complementaria para resolver el problema de ruido que
pueda plantearse.
La necesidad de una reparación puede ser aprovechada para realizar, al

mismo tiempo, reformas en la configuración del edificio que sirvan para
adaptar éste a los nuevos objetivos pedagógicos. Otras veces, esta adapta-
ción puede hacerse para este exclusivo fin, con independencia, por tanto,
de cualquier obra de reparación o análoga.
Un inventario que recoga tanto el estado ./«¿co de cada establecimiento do-

cente como las posibilidades de adaptación del mismo a los requerimientos
pedagógicos actuales, puede servir de base a una acción programada para
la recuperación, hasta donde sea posible, de la antigua red de instalaciones.
Si la habilitación de los puestos escolares precisos debe considerarse como

el objetivo primero de toda política de construcciones escolares, la ejecu-
ción de un programa de renovación y adaptación de los locales existentes
constituye, conforme a lo que se acaba de exponer, una inversión altamen-
te rentable.
Dado que el desarrollo de dicho programa tendría como eje el centro esco-
lar en funcionamiento y que la inversión que requiriese, con referencia a
cada local, debe estimarse moderada, resultaría muy adecuada al caso la
participación en esta acción de las entidades locales a base de su coopera-
ción económica. Cabría asignar, entonces, al poder central el papel de
prestar la necesaria asistencia técnica.
3.5. La enseñanza con locales habilitados o sin local alguno
No siempre se puede disponer de un local específicamente diseñado para la

enseñanza e incluso la modalidad de ésta puede no hacerlo necesario (por
ejemplo, si es por correspondencia).
Las campañas para la alfabetización o para la educación básica urgente de

un país han recurrido frecuentemente al aprovechamiento de locales, antes
dedicados a los más diferentes usos y que han sido acondicionados más o
menos sumariamente o se han utilizado en el estado en que se encontra-
ban.
Algunas soluciones de utilización de un local no formal han llegado a ser

conocidas por una denominación que, en ocasiones, sugiere también un
cierto tipo de enseñanza. Se pueden citar entre otras, puesto que la gama
es muy amplia, los ejemplos siguientes:
— La escuela al aire libre. Sólo posible en climas benignos, y que puede ser
favorecida por el empleo de elementos constructivos muy simples como
muretes, taludes, toldos, etc.
— La escuela sin terreno. Llamada así porque utiliza terreno desaprove-

chado (bajo los puentes de una autopista, por ejemplo).
— La escuela sin escuela. (The non-schools school), configurada como

centro pero cuyo profesorado desarrolla sus actividades entre diversos
edificios cedidos o alquilados.
4. EL EQUIPAMIENTO
4.1. El régimen administrativo en el equipamiento del local
Así como el proyecto del edificio, incluso en el supuesto de utilización de

proyectos-tipo y la ejecución de las obras correspondientes, se hace con re-
ferencia a un centro educativo concreto, la fijación de características, el di-
seño y la adquisición del mobiliario y el equipo didáctico se suelen llevar a
cabo de manera global, esto es, para un conjunto de locales cuya construc-
ción está prevista o se encuentra ya en marcha. De esta misma manera se
procede también, ordinariamente, cuando se trata de renovar el equipa-
miento de los locales existentes.
En correspondencia con lo expuesto, se suelen aplicar regímenes adminis-

trativos distintos a la construcción del edificio (el régimen comunmente lla-
mado de "contratación o ejecución de obras") y a la adquisición de mobi-
liario y equipo didáctico (régimen de "compra" o "suministro"). Servicios
administrativos diferentes, que incluso pueden pertenecer a distintos órga-
nos departamentales, se ocupan de una y otra cuestión.
La falta de Debido, en parte, a la expuesta situación, no existe muy frecuentemente, la

coordinación en la necesaria coordinación entre el proyectista del local y los encargados de
concepción y establecer las características y el diseño del mobiliario y el equipo didácti-
diseño de los co. Esta coordinación y trabajo en equipo resultan todavía más necesarias
diferentes recursos si se tiene en cuenta que el mobiliario juega un cierto papel arquitectónico
físicos cuando se le emplea para definir y delimitar un espacio destinado a una ac-
tividad determinada.
La solución de que los responsables del proyecto del local corran al mismo
tiempo con el diseño del mobiliario sólo se ha aplicado muy aisladamente
hasta ahora, en parte por motivos de especialización profesional y en parte
también por la razón expuesta del régimen y procedimiento administrativo
que rige para estas cuestiones.
4.2. Las nuevas funciones del mobiliario escolar
A diferencia de lo que sucedía en la escuela tradicional, sólo dotada con el

mobiliario que se podía considerar como básico o indispensable, hoy existe
una amplia gama de muebles escolares que cumplen verdaderas funciones
didácticas en tanto elementos de apoyo al programa pedagógico fijado.
Se pueden poner los siguientes ejemplos de algunos tipos de mobiliario es-

colar que cumplen las citadas condiciones:
— Las mesas acoplables entre sí —cuadradas, rectangulares, trapezoida-

les, etc.— susceptibles de facilitar los reagrupamientos escolares para la
creación y desarrollo de determinadas "situaciones de aprendizaje".
— Los muebles con estanterías inclinadas para la colocación de libros y

trabajos de los alumnos, que crean un ambiente estimulante para la acti-
vidad escolar. Sirven también, adecuadamente colocados, para delimitar
y definir un espacio a fin de que en el mismo pueda desarrollarse una de-
terminada actividad.
— Los carros o pequeños muebles rodantes donde se conserva el material

escolar y éste es trasladado a los diferentes lugares donde es necesario
en cada momento. También estos muebles se utilizan como exposición
de los trabajos de los alumnos.
— Los encerados de pequeñas dimensiones (por ejemplo de 1,20 x 1,20

metros) que, al poderse colocar juntos o separados, facilitan el agrupa-
miento del alumnado en diferentes dimensiones.
Características Se considera que el mobiliario de un centro debe responder a las tres ca-
comunes al racterísticas comunes siguientes:
mobiliario de un
centro — Coordinación reglada de las dimensiones (tanto antropométricas como
funcionales).
— Coordinación de los colores.
— Coordinación de la especificación de materiales.
Experimentación Las posibilidades de implantación de un mobiliario amplio y variado, con

del nuevo elementos del tipo de los expuestos, están condicionadas, obviamente, por
mobiliario los recursos disponibles, generalmente insuficientes para ello cuando las
necesidades básicas de escolarización obligan ante todo a proporcionar los
medios más indispensables para atender dichas necesidades. En estos ca-

sos, puede procurarse, al menos, la utilización limitada de este mobiliario
más bien con carácter experimental a fin de irse iniciando en su uso, te-
niendo en cuenta que algunos elementos de los descritos no son muy costo-
sos y que además sirven a diferentes fines. En este sentido,la existencia de
centros pilotos cumple esta finalidad experimental y de divulgación.
Repertorio mínimo Las normas sobre mobiliario escolar, que se dicten en el marco de un plan
de mobiliario de construcciones escolares, pueden establecer el repertorio y característi-
cas del mobiliario que se estime mínimo o básico para cada tipo de centro
y que constituiría la dotación obligada del mismo dentro del programa co-
rrespondiente y como una de las partes o capítulos del mismo.
4.3. El equipo didáctico
La creciente utilización del llamado equipo didáctico es consecuencia del

profundo cambio registrado en los métodos de la actividad escolar.
Cierto material —pinturas, rotuladores, cartulina para la confección de

murales— tiene hoy el mismo valor de instrumentos básicos para el apren-
dizaje que antes representaba sólo el libro.
Los medios De otra parte, los medios audiovisuales se han convertido en un elemento
audiovisuales de apoyo para la enseñanza de uso corriente y más generalizada cada vez.
En los llamados programas "multimedia", la utilización de dichos medios,
la de los libros y otros documentos y, en fin, la actuación del profesor, todo
ello se configura como un solo "paquete" instrumental, que se aplica, por
tanto, conjuntamente para un específico fin educativo.
La utilización de estos medios audivisuales plantea graves problemas rela-

tivos a los recursos financieros y a la organización precisa para su produc-
ción (la cual requiere el previo establecimiento del necesario aparato de in-
vestigación y de diseño).
La organización del De otra parte, es preciso organizar adecuadamente el uso de tales medios,
uso de los medios a fin de obtener la máxima rentabilidad de los mismos.
audiovisuales
En efecto, y siempre en relación con los recursos disponibles, puede ser po-
sible dotar por ejemplo de retroproyector a un elevado número de centros,
a ser posible a todos. No sucede igual, obviamente, cuando se trata ya del
proyector de cine. De ahí que sea aconsejable establecer una red de Cen-
tros de Recursos, de cada uno de los cuales se podría beneficiar el conjun-
to de centros del radio de acción correspondiente.
La organización escolar en virtud de la cual un núcleo educativo se conec-

ta con otro de importancia superior a efectos del pase del alumnado cuan-
do éste ha cumplido la edad correspondiente, podría servir para situar en el
núcleo que funciona como cabecera de zona o distrito el referido Centro de
Recursos.
5. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
5.1. La participación en el proceso de concepción

y diseño de los recursos físicos
Se admite generalmente que la participación en el proceso de concepción y

diseño de los recursos físicos en la Administración educativa no debe que-
dar reducida a asegurar la coordinación entre los diversos especialistas que
intervienen en dicho proceso. El término "usuario" de dichos recursos físi-
cos, aplicado generalmente al educador, ha de ser extendido a los alumnos,
a los padres de estos y, en general, a toda la sociedad, más aún cuando se
están aplicando ya fórmulas para hacer reales y dinámicas las relaciones
entre las instituciones educativas y la respectiva comunidad del entorno.
Sin embargo, y aunque se formulan constantes declaraciones de principios

al respecto, no se han instrumentado hasta el momento soluciones para la
efectividad de esta participación generalizada.
Dificultades para Debe tenerse en cuenta al respecto que el planeamiento y desarrollo de un

una participación plan de construcciones escolares se lleva a cabo con criterios y procedi-
generalizada mientos centralizadores —fijación de normas de aplicación general, empleo
de proyectos-tipo, contratación simultánea del mayor número posible de
obras cuya aplicación asegura mejor la rapidez y economía necesarias al
cumplimiento del objetivo de dichos planes—. Ello dificulta la participación
del usuario, en el sentido amplísimo dado antes a este término, porque el
campo natural para dicha participación lo constituyen las necesidades edu-
cativas peculiares de cada grupo o comunidad de usuarios, definidas en ra-
zón de las características y circunstancias de la zona respectiva e incluso
del entorno local inmediato. Estas peculiaridades, incorporadas al corres-
pondiente programa de necesidades del centro, determinarían unas instala-
ciones educativas hasta cierto punto propias o diferentes. No es otro el
principio que informa el sistema de nuclearización con arreglo al cual la
organización escolar se configura a partir de la base, por lo que el núcleo
se conforma como la institución educativa que requiere cada situación
local.
5.2. La estructura administrativa; centralización

y desconcentración
En algunos países, toda la construcción y, por tanto también la escolar, es-

tá concentrada en el Departamento de Obras Públicas, lo cual es ventajoso
cuando la mano de obra técnica es escasa. Sin embargo, existe el riesgo de
que los objetivos educativos no queden bien salvaguardados. El cumpli-
miento de estos objetivos específicos y de los medios más idóneos para al-
canzarlos se asegura mejor cuando las construcciones escolares dependen
del Departamento que tenga la competencia de las cuestiones educativas.
Instrumentar la coordinación de los planificadores, los educadores y psicó-

logos, los analistas de costos y los proyectistas y diseñadores del local y el
equipamiento constituye para el administrador de la educación su tarea
básica y, por supuesto, la de mayor dificultad teniendo en cuenta la com-
partimentación formal, y a veces muy rígida, que existe entre los servicios
u organizaciones a los que pertenecen o donde generalmente actúan cada
una de las partes que han sido mencionadas.
El paso previo para conseguir esta coordinación es definir claramente el re-

parto de competencias, de responsabilidades y de papeles a fin de que, a
partir de esta definición, se puede articular una actuación conjunta.
Aspectos que Algunos aspectos de la construcción escolar pueden demandar una gestión
demanda un centralizada, así como para otros parece más adecuado el sistema de des-
tratamiento de concentración.
centralización
La investigación requiere medios suficientemente amplios que sean puestos
a disposición de un órgano al que afluya toda la información que se obten-
ga del proceso de evaluación de las instalaciones, referida esta evaluación
tanto al comportamiento arquitectónico de las mismas como a su funcio-
nalismo pedagógico. Se discute si el órgano de investigación debe ser inde-
pendiente del Gobierno, a fin de que quede mejor asegurada la pureza de
su independencia. En todo caso, la investigación aplicada debe guardar es-
trecha relación con la dirección de los planes de construcciones.
Es propia del órgano de investigación la función de asesoramiento, cerca

de los responsables de la elaboración de los programas de necesidades,
para la confección de los proyectos de obra, así como de quienes están en-
cargados de elaborar las normas y especificaciones correspondientes a es-
tos proyectos y aquellos otros que fijan las características del mobiliario y
del equipo didáctico.
La atribución al poder central de la facultad de dictar normas de aplica-

ción general evita desigualdades en aspectos básicos como el de los costos
unitarios o las superficies dedicadas a la enseñanza. Tales normas deben
ofrecer el margen de variabilidad necesario para que puedan ser tenidas en
cuenta las necesidades correspondientes a las peculiaridades locales y a los
deseos de los usuarios, dentro siempre de un marco general.
La supervisión de las obras, a fin de que éstas se ejecuten con arreglo al

correspondiente proyecto, la evaluación de las instalaciones, las reparacio-
nes de las mismas y su conservación pueden ser objeto de una gestión des-
concentrada.
En el desarrollo de la función de evaluación jugará un papel básico el pro-

fesorado. Las necesarias encuestas al mismo podrían tener un tratamiento
codificado para su conveniente homogeneización.
La existencia de una red de unidades técnicas, adecuadamente repartidas,

permitirá asegurar una gestión eficaz por su rapidez en relación con las
funciones de supervisión de obras y de evaluación y conservación de las
instalaciones. Con arreglo a lo que se expone en el apartado 3.4, también
podrían prestar la necesaria asistencia técnica en la renovación y adapta-
ción de las instalaciones existentes.
I. SINOPSIS
1. Los recursos físicos en la Administración educativa de hoy
— El capítulo trata de los recursos físicos de la Administración educativa considerando como tales
lps siguientes: el solar, el local, el mobiliario y el equipo didáctico.
— Hoy, estos recursos Físicos plantean el siguiente doble problema:
a) el cuantitativo, que deriva de que, por diferentes causas, sigue siendo importante, sobre todo
en ciertos países, la demanda de puestos escolares.
b) el cualitativo, determinado por el cambio en los recursos físicos, necesario para dar respuesta
a la nueva pedagogía. Esta respuesta será verdaderamente eficaz si trabajan juntos, educado-
res, arquitectos, analistas de costos, etc. Corresponde al administrador de la educación asegu-
rar esta coordinación.
2. El solar
— Respecto al solar, hay que considerar la cantidad que se necesita, la calidad, el emplazamiento y
los problemas jurídicos y administrativos que pueden presentarse para poder disponer del mismo.
— En cuanto a la cantidad, ha aumentado mucho, por diversas causas, la superficie de terreno que
se necesita. Debe contemplarse la situación particular de los núcleos urbanos, en los que se debe
prever en los planes de ordenación la reserva de suelo para necesidades educativas. Ello obliga a
la coordinación entre los órganos educativos y los responsables de la planificación urbanística.
Este es el momento para una programación conjunta de equipamientos escolares y comunitarios
a fin de que puedan ser recíprocamente utilizados.
— La cuestión de la calidad, o de las buenas condiciones que debe reunir el terreno, plantea la con-
veniencia de un reconocimiento geotecnico previo que puede ser sólo somero o tener que ser pro-
fundo.
— El emplazamiento debe ser regulado por normas que especifiquen las circunstancias favorables y
desfavorables que procede considerar al elegir el lugar para el local escolar.
— Los problemas jurídicos y administrativos que puede ser necesario resolver para poder disponer
del terreno hacen referencia a la titularidad de la propiedad del mismo y al procedimiento para la
transmisión, cuando así proceda, de dicha titularidad.
3. El local
— De resultas del gran cambio que se ha operado en el sistema educativo, el local ha cambiado de
dimensión, de contenido y de forma.
— Respecto al cambio de dimensión, se señala que la pequeña escuela no da respuesta a las actuales
necesidades pedagógicas, lo que ha dado lugar a la concentración escolar que, no obstante, tam-
bién presenta inconvenientes.
— En cuanto al contenido del local, se pueden distinguir espacios para la enseñanza general, para la
enseñanza especializada y para los servicios de administración.
— Tocante al cambio en la forma, se registra la aparición de la escuela de espacio abierto. También

la conveniencia de habilitar un centro de recursos influye de manera importante en la forma del
local.
4. Programación y concepción
— La construcción del local está precedida de las fases relativas a la programación y concepción.
— La programación se materializa en el programa de necesidades cuya elaboración corresponde a

educadores y arquitectos actuando coordinadamente.
— El programa de necesidades sirve de base para la concepción del proyecto. Este se concibe hoy
como una relación entre espacios y actividades. El proyecto puede ser flexible o adaptable. Existe
una relación entre flexibilidad y costo.
— Puede haber unas normas sobre construcciones escolares en general y otras más precisas para la
confección de proyectos, acerca de cuyo contenido concreto cabe también fijar orientaciones.
5. Los planes de construcciones escolares
— La necesidad de construir muchos locales escolares en poco tiempo (para superar el déficit exis-
tente o para atender la extensión de la obligatoriedad de la enseñanza) aconseja a elaborar planes
de construcciones escolares.
— El desarrollo de estos planes de construcciones escolares plantea la conveniencia de utilizar

proyectos-tipo y de acudir, en la construcción, a la aplicación de los llamados sistemas industria-
lizados.
— Deben sopesarse las ventajas y los inconvenientes que presentan los proyectos-tipo y las fórmu-
las para, por lo menos, suavizar estos inconvenientes.
— Respecto a los sistemas industrializados, debe ponerse de relieve que han de darse determinadas
condiciones para que su utilización sea realmente útil y rentable.
— Junto a la construcción de locales, hay que atender también a la renovación de los locales existen-
tes para su adaptación a las necesidades de la nueva pedagogía.
— Algunos países han desarrollado verdaderos programas de renovación de locales. La ejecución

de estos programas debe ir precedida de un inventario del estado de cada establecimiento escolar,
en el que se especifiquen los arreglos que podrán efectuarse, que en muchos casos no serán muy
costosos. El profesorado de cada centro puede cooperar muy eficazmente en esta acción. Esta
acción se presta muy bien a ser financiada por las entidades locales y orientada y apoyada, en el
aspecto técnico, por los servicios del poder central y regional.
— No debe olvidarse la enseñanza que se desarrolla sin local alguno (por ejemplo, la que se hace por
correspondencia) o habilitando locales, construidos para otros fines.
6. El equipamiento (mobiliario y recursos didácticos). Administrativamente, para el local se sigue el

procedimiento del "contrato de obra", y para el equipo el de compra o suministro. Se echa en falta,
en todo caso, la coordinación de educadores, arquitectos, diseñadores, y realizadores de mobiliario
y equipo didáctico.
— El mobiliario cumple hoy, además de sus fines tradicionales, otros muy interesantes y didácticos
como el de servir para delimitar espacios que se configuran en función de determinadas activida-
des, o para motivar al alumnado a base de crear en la clase un clima atractivo y estimulante. En
todo caso, debe fijarse el mobiliario mínimo de que debe estar dotado un centro.
— Respecto al equipo didáctico, debe ponerse de manifiesto su creciente utilización como apoyo a
los nuevos métodos para enseñar, debiendo destacarse los medios audiovisuales y los problemas
que plantea su producción, distribución y uso. También cabe situar "centros de recursos" en de-
terminados establecimientos de la red, con jurisdicción sobre otros establecimientos de la misma
zona.
7. La organización administrativa
— El capítulo finaliza con una referencia a la organización administrativa que parece resultar más
conveniente en relación con los recursos físicos.
— Los principios inspiradores de esta organización administrativa deberían ser los de participación,
definición de competencias y coordinación.
— Cuando la competencia la tiene el Departamento de Educación (y no, por ejemplo, el de Obras

Públicas como sucede en ciertos países) parece que se atienden mejor las necesidades educativas.
— Se considera conveniente centralizar la confección de normas y la investigación, así como des-

concentrar el seguimiento de las obras, la evaluación y la conservación, incluida la reparación, de
las instalaciones.
Se formula a continuación un repertorio de preguntas, en relación con cada recurso físico, con las
que se pretende suscitar el examen de los principales problemas del respectivo país en este campo.
La diversidad de situaciones nacionales no permite, obviamente, esbozar soluciones, ni siquiera a

base de fórmulas alternativas.
La consideración, en relación con cada problema, de la legislación en vigor en el país, de la organi-

zación administrativa existente, de las posibilidades de cambio de este marco legal y organizativo
cuando ello sea aconsejable, condicionarán, en todo caso, las medidas que pueden tomarse. Promo-
ver estos cambios, aportando al efecto fórmulas de solución que los haga viables, constituye una ta-
rea especifica del administrador de la educación.
1. En relación con los solares necesarios para la construcción de centros educativos
— ¿Existen normas reguladoras de las condiciones que deben reunir dichos solares? Caso de existir
¿han sido revisadas recientemente? La elaboración de estas normas ¿se hace por un equipo pluri-
disciplinario?
— ¿Se fija una reserva de suelo para fines educativos en los planes de ordenación urbana? ¿Cómo
se calcula la extensión de esta reserva? ¿Están representados los intereses educativos, para la fija-
ción de dicha reserva, en los organismos o comisiones encargados de la planificación urbanísti-
ca?
— ¿Se ha planteado la posibilidad de una planificación conjunta de instalaciones escolares y comu-

nitarias? En caso afirmativo ¿se ha llegado a instrumentar dicha planificación? En las referencias
bibliográficas se recogen algunos estudios de caso correspondientes a diferentes países.
— ¿Se hace un reconocimiento geotécnico del terreno antes de aceptarlo como emplazamiento del
centro educativo?
— ¿Cuál es el procedimiento jurídico comúnmente seguido para que el promotor público de la cons-
trucción del edificio escolar disponga del solar necesario? ¿Cómo se verifica que el solar está li-
bre de toda carga jurídica?
2. En relación con el proyecto de edificio escolar
— ¿Es un equipo pluridisciplinario el que estudia y elabora el programa de necesidades? Si no es así

¿cómo está organizada la relación de estos especialistas con los administradores de la educación?
— ¿Existen normas o instrucciones para la confección de proyectos? En caso afirmativo, ¿se trata
de normas rígidas o de normas abiertas que dejan margen para la aportación personal del arqui-
tecto y para la consideración de las específicas necesidades locales? ¿Está prevista la coordina-
ción de los arquitectos con los educadores en esta elaboración de normas? ¿Cuáles son los crite-
rios que se aplican para conseguir la flexibilidad de las instalaciones proyectadas? ¿Y para lograr
que éstas respondan a las necesidades de la nueva pedagogía? ¿Está bien previsto el uso de los
medios audiovisuales?
— ¿Se organizan concursos de proyectos-tipos, con objeto de propiciar en la construcción escolar

una amplia concurrencia de técnicos? En la elaboración de las bases de estos concursos ¿colabo-
ran los educadores? Los proyectos-tipo, ¿permiten el empleo de diferentes soluciones técnicas?
¿Se hacen consultas con empresas constructoras a fin de establecer unas especificaciones técni-
cas que permitan el empleo de elementos normalizados y prefabricados?
— ¿Se elabora un manual de conservación de las instalaciones para uso del director del Centro?
— ¿Se considera que está bien organizada la supervisión técnica de las obras? ¿Hay un buen con-
trol de calidad, a cargo, por ejemplo, de empresas especializadas contratadas, en el caso de que se
empleen sistemas industrializados?
3. En relación con las instalaciones existentes
— ¿Existe algún programa global para su modernización? ¿Se ha confeccionado un inventario de

dichas instalaciones que recoja su estado físico actual y sus posibilidades de servir, mediante re-
formas parciales, los nuevos objetivos pedagógicos?
— ¿Podría interesarse a las autoridades locales en un programa de modernización de instalaciones

en el que cooperasen económicamente, corriendo a cargo de las autoridades centrales y regiona-
les la necesaria asistencia técnica?
— ¿Sería viable la realización de una encuesta en el profesorado, sobre el estado de las instalaciones,
que sirviese de base a este programa?
4. En relación con el mobiliario
— ¿Se han renovado recientemente sus características para adaptarlas a las nuevas necesidades pe-
dagógicas ? ¿Se utilizan, entre otros, muebles-estanterías para la exhibición de trabajos escolares,
delimitación de espacios, etc.? ¿El proyectista del edificio interviene en el diseño del mobiliario?
Si no es así, ¿conoce las características del mobiliario con carácter previo a la confección del
proyecto de obras? ¿Se diseña el mobiliario por un equipo pluridisciplinario? ¿Se coordina ade-
cuadamente el calendario de compra del mobiliario con el correspondiente a la ejecución de la
obra de construcción?
5. En relación con el equipo didáctico
— ¿Cómo está organizada la investigación, producción, adquisición, distribución y empleo de los

medios didácticos y específicamente de los audiovisuales? ¿Cuáles son los fallos que se observan
en la organización actual? ¿Se dan al profesorado cursos de formación en el empleo de dichos
medios? ¿Son aptas las instalaciones para dicho empleo o podrían serlo a base de pequeñas refor-
mas? ¿Existe una adecuada organización del uso de los medios audiovisuales que asegure su óp-
timo aprovechamiento? ¿Está organizado en los centros el mantenimiento y reparación de los
instrumentos y aparatos didácticos? ¿Existen en dichos centros manuales de uso y entretenimien-
to?
6. En relación con la organización administrativa
— ¿Se estima que está excesivamente centralizada? ¿Existe una organización periférica —a nivel re-
gional o local o, eventualmente, a ambos niveles— que permita iniciar o acentuar, en su caso, un
proceso de desconcentración e incluso de descentralización?
— ¿Se hace una evaluación de las instalaciones, tanto en lo referente a su estado físico como a su
funcionalismo pedagógico?
— ¿Está organizada la investigación en torno a los recursos físicos de la Administración educativa?

Si es así, ¿está coordinado, y cómo, el aparato de investigación con el de planificación y progra-
mación de dichos recursos físicos? ¿Recibe el órgano de investigación la información en que se
traduce la evaluación de las instalaciones?
— ¿Está instrumentada la participación de los usuarios en los procesos de planificación y progra-

mación de los recursos físicos?
— ¿Existen centros experimentales o pilotos y cuáles son los procedimientos que permiten la exten-
sión de las experiencias positivas a los demás centros?
CAPITULO SÉPTIMO
La administración
del centro escolar
Los capítulos anteriores han expuesto lo que podría denominarse la
"macroadniinistración" del sistema educativo. Pero todos estos es-
fuerzos que desarrolla dicha administración van dirigidos a conse-
guir la máxima eficacia del instrumento básico que presta el servicio
de la educación: el establecimiento escolar.
El capítulo que cierra esta obra parte de la confrontación existente

entre la escuela tradicional y la escuela que hoy exige la sociedad
moderna. En dicho sentido, se plantea la necesidad de una auténtica
administración escolar o del centro docente, señalando los objetivos
y los medios para conseguir los fines actuales de la educación, los
problemas de la organización y funcionamiento del centro escolar,
así como la necesidad de un soporte administrativo propio para la
consecución de los objetivos del centro docente.
La administración
del centro escolar
Y EL NUEVO MODELO
DE ESTABLECIMIENTO ESCOLAR
En el sistema educativo formal, el hecho o fenómeno de la educación tiene

lugar en el establecimiento escolar mediante la reunión de profesores y
alumnos. La Administración educativa en dicho sistema formal viene a
consistir, pues, en la administración de la red de establecimientos escola-
res.
¿Pero cuál es actualmente esta administración de la red de establecimien-

tos escolares?
Como más adelante se expone con mayor detalle, el establecimiento esco-

lar ha experimentado un considerable cambio desde las primeras escuelas
primarias que llenaron el siglo pasado y una buena parte del presente. Se
ha hecho más grande, atiende a más fines, se relaciona más con el exterior.
Es, en definitiva, complejo. Esta complejidad demanda una organización
apropiada; esto es, una administración en el propio centro.
Así pues, se puede distinguir entre una administración educativa exterior

al centro escolar y otra que ha nacido en el seno del mismo y que se ha ido
desarrollando al compás de las nuevas condiciones de la vida de aquél.
¿Cuál es el respectivo papel de una y otra administración y cuáles las rela-
ciones que deben existir entre ambas?
El papel de la Hasta fecha reciente, la Administración educativa exterior a la red de esta-

Administración blecimientos escolares vio constantemente reforzado su papel como conse-
educativa en el cuencia de la creciente importancia que la educación fue adquiriendo en el
pasado mundo moderno. Cuando los poderes públicos, fuese por la vía del Estado
o por la de las Corporaciones locales, deciden asumir la tarea de socializar
la enseñanza, esto es de llevar la educación a todos, la consecuente acción
de crear la suficiente infraestructura de centros fue acompañada de la re-
gulación de la organización y funcionamiento de los mismos. Al fin y al

cabo, era a dichos poderes públicos a los que la sociedad pedía cuentas so-
bre el estado de la educación. No es extraño, por ello, que a la vez que cre-
cía considerablemente la Administración educativa, ésta multiplicase su
actividad normativa reglamentando todo lo concerniente al establecimien-
to escolar. En efecto la forma física de éste, la estructura de su organiza-
ción, el régimen de funcionamiento, el plan de estudios o cualquier otro as-
pecto que se considere, se correspondían con la mayor fidelidad con el di-
seño trazado por el correspondiente sistema de normas.
El nuevo modelo de Esta situación ha variado, aunque sólo en parte como luego se verá. Según
establecimiento se ha señalado antes, el establecimiento escolar ha evolucionado profunda-
escolar mente. Ha cambiado mucho de dimensión (las pequeñas escuelas están en
vía de desaparecer, aunque ahora se discute si ello es completamente posi-
tivo), pero, sobre todo, es diferente la concepción que de dicho estableci-
miento escolar se tiene. Del papel que debe desempeñar en la sociedad ac-
tual. Y de cómo debe estar organizado y cómo debe funcionar, en vista de
dicho papel.
La necesidad de Por supuesto que su gobierno y administración no pueden seguir a cargo

una administración exclusivamente de una persona, el director. Este necesita la ayuda de una
pluripersonal serie de órganos y de servicios, que efectivamente se han ido creando. En
cuanto a tales órganos, la función de asistencia o ayuda a la gestión del
centro que prestan, constituye sólo el aspecto técnico de la cuestión. Es
más importante el que los órganos de referencia se configuren y organicen
como cauces de participación de la comunidad educativa en la marcha del
establecimiento escolar. Ello es lo que puede garantizar que esta marcha
discurra por caminos propios, congruentes con los problemas específicos
del centro.
A la vez que esta participación da un sentido más peculiar a la vida del es-
tablecimiento escolar, éste se encuentra con un nuevo reto de carácter so-
cial: el de su deseable encuentro con la comunidad que le rodea. En todo
caso, y aunque en términos generales todavía no se han encontrado fórmu-
las institucionales para la efectividad de este encuentro, las relaciones del
centro educativo, según se expone extensamente en el correspondiente lu-
gar de este capítulo, tienden constantemente a aumentar.
El nuevo modelo de Los fenómenos que han quedado expuestos —complejidad de la estructura,
establecimiento aumento de fines, participación, apertura a la comunidad y desarrollo de
escolar relaciones— configuran un nuevo modelo de establecimiento escolar mu-
cho más diferenciado que el de antes.
La respuesta que desde el poder público se empieza a dar a los requeri-

mientos de este nuevo modelo, es la autonomía del establecimiento escolar.
A la extensión real a que se ha llegado hasta ahora en el reconocimiento y
ejercicio de esta autonomía, así como al previsible futuro de la misma, se
dedican varias páginas.
¿Hasta dónde puede llegar dicha autonomía, que podría ser definida como
"la facultad del propio centro para organizar y regir su estructura y fun-
cionamiento"?
La pregunta anterior se enlaza necesariamente con esta otra: ¿Cuál es el
papel que corresponde, a la vista del nuevo modelo de establecimiento es-
colar, a la que se ha venido denominando Administración educativa exte-
rior?
El nuevo papel de la Se podría arriesgar una respuesta estableciendo que le seguirá correspon-
Administración diendo mantener la unidad básica del correspondiente sistema educativo
educativa exterior de manera que la movilidad de la población dentro de cada país no repre-
sente problemas en lo que a la adscripción a dicho sistema formal se refie-
re. Un plan de estudios de aplicación común (susceptible de todas las
adaptaciones locales que procedan), así como otras medidas generales re-
lativas a algunos aspectos fundamentales del sistema, podrían asegurar
esta unidad básica del mismo.
También podría corresponder a la administración exterior velar por la

existencia de unos mínimos de calidad en la prestación del servicio educati-
vo que garantice a todos la igualdad de oportunidades, cuyo "restableci-
miento" (teniendo en cuenta la real desigualdad con que se accede al siste-
ma) constituye la esencia misma de la acción escolarizadora.
La asistencia Aparte de estas dos finalidades fundamentales, el papel de la administra-

técnica al centro ción exterior, en relación con el centro escolar, parece que debe consistir
escolar más bien en prestarle asistencia, que en determinar con toda minuciosidad,
conforme ocurría en el pasado, cómo debe estar organizado y cuál debe
ser su actuación en cada momento.
Tal función de asistencia se ejercería con especial referencia a la informa-

ción. La administración exterior serviría de enlace entre un establecimiento
escolar y los demás y entre aquél y los centros dedicados a la investigación
educativa, en relación con experiencias o proyectos de innovación que pu-
diesen estar en ejecución o en fase de estudio. Por dicha administración ex-
terior se aportaría documentación, se aclararían consultas y, en fin, se ac-
tuaría como instrumento de orientación y asesoramiento técnicos.
Hechas estas consideraciones generales sobre las relaciones entre la admi-

nistración educativa de fuera del establecimiento escolar y éste, el presente
capítulo tiene por objeto esencial el análisis de los procesos de administra-
ción del centro escolar desde su propio aparato de organización, que es co-
mo, principalmente, se desarrollan dichos procesos. Siempre que se hace
referencia a cuestiones pedagógicas, ello se debe a la incidencia de las mis-
mas en aspectos concernientes a la administración del centro. Se precisa,
por último, que el estudio esté referido al establecimiento escolar entendido
éste en su más amplia acepción, esto es, como el centro de enseñanza pri-
maria, de enseñanza secundaria o de ambas, pero con exclusión en todo
caso de la pequeña escuela, de pocas unidades o clases, que no requiere
una organización ni una administración como las que aquí se describen.
2. RESUMEN DE LA EVOLUCIÓN
HISTÓRICA DEL CENTRO ESCOLAR
La organización y funcionamiento del centro escolar constituyen el reflejo

visible de las ideas que sobre educación imperan en cada período histórico,
así como del cambio y evolución que se van operando en dichas ideas por
influencia de pensadores y pedagogos. Las diferentes respuestas que se dan
a las preguntas de "para qué", "qué" y "cómo" educar marcan los hitos de
la historia de la educación y, consecuentemente, de la estructura y la mar-
cha del establecimiento escolar.
Una brevísima síntesis de dicha historia se podría establecer asi:
2.1. Origen elitista y proceso de socialización de la escuela
Originariamente, la escuela es elitista. Se crea al servicio de la minoría que

está destinada a ocupar los cargos de dirección del país. La iniciativa de
establecer centros organizados de educación (escuelas) se debe, en primer
lugar, a las órdenes religiosas, principalmente los jesuitas, a partir del Con-
cilio de Trento.
Se considera que la revolución industrial y la explosión de los nacionalis-

mos son las dos grandes mutaciones históricas que desencadenan el proce-
so de extensión o socialización de la enseñanza. Los poderes públicos —Es-
tado o Corporaciones locales, según la organización política de cada país-
asumen la parte principal del impulso y desarrollo de dicho proceso. Esco-
larizar a toda la población se convierte en una tarea prioritaria para la ac-
ción pública, consecuente con la relevancia que adquiere el derecho a la
educación.
2.2. De la escuela tradicional a las nuevas

formas de educación
Se puede caracterizar a la escuela tradicional con los rasgos siguientes:
— Dogmática: Cree saber bien cual es la instrucción que debe dar, que no
es discutida.
— Autoritaria: lo más importante es formar en la obediencia. Ello se consi-

gue mediante la disciplina basada en un régimen de premios y castigos.
— Abstracta: aunque los conocimientos puedan hacer referencia a cosas de

la vida, constituyen como un mundo independiente de la realidad.
— Uniforme: tanto el contenido de las enseñanzas como el método para

impartirlas son los mismos en todos los centros escolares.
Este método se corresponde con las características expuestas. Está riguro-

samente centrado en la explicación del profesor, que los alumnos reciben
pasivamente y deben aprender de memoria.
Una serie de pensadores que discurren sobre educación y de pedagogos

que aplican las ideas de aquéllos o las suyas propias impulsan el cambio
desde la escuela tradicional que ha quedado descrita a nuevas formas de
educación y de organización escolar. Para todos estos innovadores el pun-
to de referencia del proceso educativo es el niño, principio básico que pare-
cía no haberse tenido en cuenta antes. Por eso, el sistema escolar debe con-
figurarse a partir del conocimiento de la psicología del niño, de sus intere-
ses, como precisan Dewey y Claparéde.
A partir de este descubrimiento —que la educación es para el niño, no el

niño para la educación— el sistema se hace más humano, más auténtico y
se entronca más con la vida real.
El método se transforma, en correspondencia con las ideas expuestas, en

virtud de la acción de notables pedagogos.
Así, María Montessori pone el acento en la observación de la naturaleza.

Decroly sustituye la enseñanza a base de materias artificialmente separa-
das por los centros de interés. Kurt Lewin, mediante la dinámica de gru-
pos, busca promover el quehacer colectivo y la convivencia. Kerschensteir
y Freinet, entre otros, ven en el trabajo, el eje del método pedagógico y la
"forma natural de mantener la disciplina". Con arreglo a ello, la tarea bási-
ca del profesor consiste precisamente en organizar el trabajo de la clase y
sólo cuando aquél es incapaz de mantener ocupados a sus alumnos se per-
turba el proceso pedagógico.
Algunas experiencias, como la de los internados organizados en el campo,

carecían de posibilidades de generalización en un mundo crecientemente
industrializado. Ensayos de otro tipo, al estilo del protagonizado por los
"maestros camaradas de Hamburgo", que abolieron las notas, los exáme-
nes y la obligación de asistir a clase, planteaban alternativas tan radicales
a la situación existente que tampoco podían pasar de acciones aisladas, re-
sultantes de un conjunto de circunstancias específicas.
Las ideas e innovaciones apuntadas no han conseguido hasta el momento

reemplazar la escuela tradicional por un nuevo modelo de institución esco-
lar acorde con las necesidades del mundo de hoy y los avances de las cien-
cias sociales. Sin embargo, sí es posible encontrar en el actual sistema edu-
cativo formal, considerado en conjunto, rasgos evidentes de cambio hacia
un tipo de escuela más próximo al alentado y promovido por la élite de pe-
dagogos a que se ha hecho sucinta referencia.
Algunos de dichos cambios pueden ser descritos en la forma siguiente:
— El alumnado, al que antes se daba la misma instrucción indiscriminada-

mente, es agrupado por niveles en función de la edad, los conocimientos

u otros factores y pasa así a recibir una educación diferenciada. Esta
agrupación del alumnado, que hoy es bastante general, se inició, como
una incipiente división del trabajo, por influencia del mundo industrial,
principalmente por las ideas de Taylor. Aunque existen escuelas gradua-
das alemanas y suizas a fines del siglo XVIII, la primera escuela gradua-
da con este nombre, la "Grammar Quincy School", se creó en Estados
Unidos en 1860.
— Se configura como el objeto de la educación no sólo la cultura elemental

sino el desarrollo integral de las actividades del sujeto.
— El alumno debe intervenir constante y personalmente en la obra de su

propia educación. (Método activo que sustituye a la antigua actitud pu-
ramente receptiva.)
— La actividad manual desempeña un papel de rango análogo al de la acti-

vidad intelectual, por lo que no debe quedar circunscrita al trabajo en
los talleres.
— Los programas y los manuales o libros de texto se destinan más a los

profesores que a los alumnos.
Con estas ideas, que inspiran crecientemente la educación de hoy, se orga-

niza el establecimiento escolar actual.
3. EL CENTRO ESCOLAR ACTUAL
3.1. Características generales
Se pueden establecer como características generales del centro escolar ob-

jeto del presente estudio, cualesquiera que sean su organización y funcio-
namiento específicos, las siguientes:
— la complejidad.
— la tendencia a la autonomía.
— la creciente participación en la organización y desarrollo de sus activida-
des.
— el aumento de relaciones.
Causas de la La actual complejidad del centro escolar de hoy deriva principalmente de:
complejidad del
centro actual — el aumento de su dimensión motivado por causas sociológicas (concen-
tración de la población), pedagógicas (permite graduar la enseñanza) y
económicas (al concentrarse los recursos se obtiene un aprovechamiento
mejor de los mismos).
— la diversificación de sus intalaciones (a los antiguos salones de clase se

han añadido laboratorios, talleres, zonas de medios audiovisuales, espa-
cios para reuniones, etc.).
— la variedad de las actividades que se desarrollan en el mismo (específica-

mente escolares, extraescolares, de educación no formal, etc.).
— la eventual utilización por la comunidad de determinadas instalaciones.
— los fenómenos de la participación y del aumento de relaciones que se

describen más adelante.
A esta complejidad del centro debe corresponder una organización del

mismo igualmente compleja, que se expone en el apartado 5 de este capítu-
lo.
3.2. La tendencia a la autonomía. Las relaciones

de la Administración educativa exterior con
el establecimiento escolar.
Participación y descentralización
Cuando los poderes públicos asumen la tarea de extender la educación a
toda la población, no sólo construyen, por un sistema u otro, los locales
necesarios para ello sino que, al mismo tiempo, establecen cuáles deben ser
la organización y el funcionamiento de los centros creados en los nuevos
locales.
Consecuentemente, los establecimientos escolares son, en su estructura y

actuación, prácticamente iguales entre sí. Esta uniformidad empieza a
romperse cuando se abre la polémica sobre los fines de la educación y se
inicia el ensayo de nuevos métodos pedagógicos, tal como se ha expuesto
en el apartado 2.2.
Este proceso de diferenciación del establecimiento escolar se ha visto im-

pulsado y acentuado por la incidencia de fenómenos como el de la tenden-
cia a la descentralización del sistema, la participación y el desplazamiento
del centro de gravedad de las relaciones del centro hacia la comunidad del
entorno.
Autonomía del A la facultad de un centro para gobernarse y administrarse por sí mismo

Centro y límites se denomina autonomía.
a la misma
Los límites de esta autonomía se encuentran en las facultades que ejerce la
Administración educativa exterior a la red de centros para el cumplimiento
de los deberes que le incumben. Al comienzo de este capítulo, se ha hecho
un esbozo de cuáles podrían ser estos deberes: asegurar la unidad básica
del sistema, velar porque se alcancen los mínimos de calidad del servicio
educativo que se hayan fijado y desarrollar una labor de orientación y asis-
tencias técnicas.
El aseguramiento de la unidad básica del sistema comporta la fijación de

los niveles, ciclos y etapas que lo integran; el establecimiento de las condi-
ciones de acceso de unos niveles a otros; la regulación de las condiciones
para la obtención de títulos y, en fin, la promulgación de otras normas de
análoga naturaleza.
Los mínimos de calidad pueden hacer referencia a las características del

local, a la superficie exigible por alumno, a la dotación de equipo didáctico
y a otros aspectos que hagan relación a la prestación del servicio educativo
en el marco de una aplicación efectiva del principio de igualdad de oportu-
nidades.
Facultades del Partiendo de este papel que, en todo caso, incumbe a la administración ex-
Centro en el terior, la autonomía del establecimiento puede jugar, sobre todo, en rela-
marco de su ción con los campos siguientes:
autonomía
— Fijación de objetivos específicos (proyecto educativo) en el marco de los
objetivos generales del sistema. O de modalidades propias para alcanzar
estos objetivos generales.
— Adaptación al medio de los planes y programas generales de estudio.
— Establecimiento de métodos propios para el desarrollo de los programas

así como de las consiguientes actividades, tanto escolares como extraes-
colares.
— Determinación del régimen de funcionamiento interno, que será fijado

en el correspondiente reglamento.
— Desarrollo de la estructura de organización del centro cuyas líneas gene-

rales pueden estar marcadas por la Administración externa.
— Promoción e intensificación de las relaciones del centro.
La necesidad La autonomía del centro escolar requiere la facultad de disposición de re-

de disponer cursos. Esta facultad es tan indispensable para un desenvolvimiento libre
de recursos del centro que se ha llegado a definir la autonomía como la "facultad de
generar recursos propios".
En los países de sistema centralizado se asignan los recursos a los estable-

cimientos escolares especificando el destino de dichos recursos. El centro
educativo no tiene autonomía financiera alguna, a no ser sobre los recur-
sos que pueda obtener de otras fuentes de financiación que no sean la de la
Administración pública de la que el centro depende.
La descentralización administrativa en los centros regionales y locales, si

no determina una mayor autonomía, sí suele conllevar una mayor diferen-
ciación del centro escolar. Las relaciones de éste con las instituciones polí-
ticas son más frecuentes que en el caso de los sistemas centralizados. Es
más fácil que las instituciones locales asuman como propios los problemas
educativos al tenerlos cercanos. Las peticiones formuladas a estas activi-
dades locales de medios encaminados a desarrollar programas específicos
o proyectos de educación no formal, obtienen, por lo general, una acogida
favorable, si bien su concesión depende de las posibilidades de financiación
que existan.
Modalidades de Respecto a la participación, hay que señalar que ésta suele hacer referen-
participación cia a la de la llamada comunidad educativa, que es la integrada por los
profesores, los alumnos y los padres. Diferentes países han dictado normas
que regulan esta participación.
La participación adopta la forma de órganos colegiados, que pueden tener

funciones consultivas o también otras de carácter decisorio.
Se puede distinguir entre una participación "a nivel de sistema" y otra "a
nivel de centro". La primera se produce cuando la administración educati-
va es objeto de una descentralización.
En algunos países se ha llevado a cabo esta descentralización sobre la base

de organizar el territorio, por lo que al sistema educativo se refiere, en dis-
tritos o circunscripciones. Puede haber un consejo del distrito ampliamente
representativo de los estamentos educativos, locales y sociales, con compe-
tencias de gestión o de otro carácter sobre los establecimientos escolares
del distrito. El sistema de los núcleos educativos (o nuclerización) implan-
tado en algunos países latinoamericanos se corresponde con este modelo
descentralizador.
Cuando la descentralización se hace en el propio establecimiento escolar,

reconociendo a éste un ámbito de facultades más o menos amplio, se dice
que el centro goza de autonomía.
Órganos de El órgano de participación más importante, respecto del establecimiento

participación escolar, es el Consejo de Centro o Consejo de Establecimiento que se trata
en el apartado 5.3. de este capítulo. También en este apartado se examinan
el Consejo de Clase, el Consejo de Disciplina y otros órganos específicos
de asesoramiento como el Consejo Asesor y la Junta Económica.
La participación debe servir para una mejor identificación de los intereses

y de los problemas del centro. Este superior conocimiento de los mismos
facilitará su adecuado tratamiento y su eventual solución. La colaboración
en la búsqueda y logro de soluciones se estimula con la participación. En
los países de organización política democrática, la participación se con-
templa y valora, además, como enseñanza y formación para los deberes
ciudadanos que comportan la vida en democracia.
Aunque la participación no alcance al plano de la toma de decisiones, es

importante como medio para influir en estas decisiones.
La participación efectiva no se logra con la sola creación de los órganos

que la hacen posible. Estos órganos pueden tener una existencia puramente
formal, si quienes los componen carecen de motivación para conseguir que
sean eficaces. Los resultados registrados al respecto en algunos países han
sido más bien decepcionantes. Se ha constatado, por ejemplo, un elevado
absentismo de los padres. El medio de superar este absentismo puede ser el
de vincular la participación a actividades y proyectos concretos.
El incremento de Otro rasgo que caracteriza el perfil del establecimiento escolar moderno es
las relaciones el del incremento de sus relaciones.
del centro
Factores tales como el desarrollo de programas culturales por el centro o
de actividades a cargo de la Asociación de Padres, así como de entidades
representativas de la comunidad del entorno, contribuyen a producir este
aumento de relaciones del centro escolar, tema que es tratado con mayor
extensión en el apartado 4.5.
3.3. Clases de centros
Los establecimientos escolares pueden ser clasificados por razón de:
— su carácter público o privado, según dependan o no de un órgano del

poder público.
— la clase o nivel de enseñanzas que imparten.
— la organización, graduada o no, de la enseñanza.
— la orientación, innovadora o tradicional, del método que sigan.
— el sistema de administración y gestión que tengan establecido.
Centros públicos Con arreglo a la definición dada por la UNESCO, establecimiento docente
y privados público es aquel que "depende de un órgano del poder público nacional, fe-
deral, provincial o local, cualquiera que sea el origen de sus recursos eco-
nómicos". El establecimiento docente privado "no depende de un órgano
del poder público, tanto si recibe una ayuda de éste como en caso contra-
rio. Los establecimientos docentes privados pueden clasificarse en estable-
cimientos subvencionados y establecimientos no subvencionados según re-
ciben o no una ayuda económica de los poderes públicos".
En la legislación de cada país suele haber normas que regulan las condicio-
nes de autorización de centros privados. Estas condiciones hacen referen-
cia principalmente al local (superficie mínima, programa de instalaciones,
prevenciones de seguridad e higiene), a la idoneidad de) profesorado y al
plan de estudio. El órgano de inspección verifica el cumplimiento de dichas
condiciones.
Clasificación de los Con arreglo a la clase o nivel de enseñanzas que imparten, en correspon-
centros por las dencia con el sistema educativo del país, existen, básicamente, centros de
enseñanzas que preescolar (jardines de infancia, escuelas maternales o de párvulos, etc.) de
se imparten enseñanza elemental, primaria o básica, de enseñanza secundaria (institu-
tos de bachillerato, liceos, colegios y centros de formación técnica o profe-
sional) y de educación superior (universidades y centros politécnicos de
este rango).
La graduación Otra clasificación de los centros escolares es la que resulta de considerar si

de la enseñanza tienen o no graduada la enseñanza.
En el apartado 2.2. se expuso que la agrupación del alumnado por edades,

niveles de conocimiento u otros factores se estimó, en su día, como un
avance pedagógico sustancial. Modernamente, la impartición de esta ense-
ñanza diferenciada trata de hacerse compatible con la formación de clases
"heterogéneas", llamadas así porque agrupan alumnos de diferentes nive-
les de instrucción. La finalidad de estas clases es conseguir una mejora en
la situación de los alumnos de nivel inferior mediante el estímulo que los
mismos pueden recibir al asociar su aprendizaje a los de un nivel más ele-
vado.
Centros En algunos países, determinados centros son declarados experimentales,

experimentales bien sea con un cierto carácter permanente o para la realización de una ex-
periencia concreta. Se puede adoptar el criterio de dar a estos centros un
trato especial, por ejemplo en la selección del profesorado y en la dotación
de medios didácticos, o, por el contrario, entender que deben estar en las
mismas condiciones de un centro ordinario, a fin de que toda innovación
realizada en un centro experimental sea susceptible de generalización.
La aplicación de un determinado método pedagógico sirve también de ele-

mento de identificación del establecimiento escolar. Un ejemplo al respecto
son las "escuelas Montessori".
Escuelas Si bien la renovación de los métodos antiguos es perceptible, en mayor o

tradicionales menor medida, en la generalidad de los establecimientos escolares, se sigue
y nuevas distinguiendo entre el modelo de "escuela tradicional" y el que se corres-
ponde con la llamada "pedagogía activa".
La aplicación de uno u otro modelo incide considerablemente en la organi-

zación del establecimiento escolar. Afecta, por ejemplo, a cuestiones tales
como la adscripción del profesorado, el régimen de horarios, la reglamen-
tación del uso de espacios y los criterios por la elección de medios didácti-
cos.
La participación, Otro factor de diferenciación entre los establecimientos escolares es el refe-

como elemento rido a si tienen o no establecido un sistema de participación en su gobierno
diferenciador y administración.
Al tratar de las características generales del centro educativo moderno se

ha hecho referencia a la tendencia que se registra a instrumentar esta parti-

cipación mediante la creación de diversos órganos colegiados. A estos ór-
ganos está dedicado el apartado 5.3.
El concepto de participación está estrechamente ligado a los de autonomía

y descentralización.
En efecto, el reconocimiento de autonomía al establecimiento escolar, acto

equivalente al de descentralización de atribuciones en el mismo, reclama la
existencia de órganos de representación que participen en el ejercicio de di-
chas atribuciones.
Por tanto, los centros escolares se pueden clasificar según su mayor o me-
nor grado de autonomía que guardará relación con la cuestión de la parti-
cipación.
4. LOS OBJETIVOS DEL CENTRO ESCOLAR Y LOS MEDIOS

PARA CONSEGUIRLOS
4.1. Definición de los objetivos del centro
Dentro de los objetivos generales del sistema educativo del país, el estable-
cimiento escolar puede establecer sus propios objetivos.
Los objetivos, que configuran el proyecto educativo del centro, deben ser
definidos con la suficiente precisión para que se pueda determinar clara-
mente si se han cumplido o no.
Es importante la máxima participación en esta definición de objetivos para

que cuantos están directamente implicados en el proceso educativo sientan
tales objetivos como propios y actúen motivados para su consecución. La
motivación de profesores y alumnos es básica para el desarrollo del proce-
so educativo.
Cuando los padres no participan en la definición de objetivos, deben al me-

nos conocer los mismos. También deben tener conocimiento de los progra-
mas concretos y los métodos que se siguen.
Asimismo, los alumnos, con la graduación que venga aconsejada por la

edad, deberán saber igualmente cuáles son las metas que el centro se ha
propuesto en su actuación y cómo espera alcanzarlas.
Debe recordarse que la dirección por objetivos, junto con la atención al or-
ganigrama y al rendimiento, se ha convertido en una técnica de dirección
aplicable a cualquier tipo de organización que, como es el caso del estable-
cimiento escolar, pueda adoptar la forma de empresa.
4.2. Los medios. Tipos de actividades.

Las actividades extraescolares
Los objetivos se alcanzan mediante el desarrollo de las actividades que se

realizan en el centro. A la vez, este desarrollo de actividades requiere de
medios personales y materiales.
El concepto de actividad informa hoy todo el desenvolvimiento de la vida

escolar. El proceso de enseñanza-aprendizaje se desarrolla mediante la rea-
lización de actividades. La llamada educación nueva descansa sobre todo
en la enseñanza activa. Ello requiere una organización del centro mucho
más compleja y sutil que la que existía antes. Los alumnos actúan más es-
pontáneamente, pero, como es obvio, esta espontaneidad ha de ser debida-
mente orientada y coordinada.
Las actividades relativas al plan de estudios se desarrollan principalmente

en las "salas de clase" pero también, de forma creciente, en otras instala-
ciones tales como laboratorios, talleres, salas de proyección y zonas de re-
cursos didácticos.
Para la educación física, todo centro debe contar con instalaciones interio-
res (gimnasio) y otras al aire libre. Dentro de éstas, la "pista polideportiva"
constituye una instalación muy apropiada para el centro escolar.
Las actividades de carácter artístico tiende a aumentar, de resultas de una

ampliación y diversificación enriquecedoras del plan de estudios que, al
tratar de dar respuesta al objetivo de una formación integral de la persona,
incluye la enseñanza y práctica del dibujo, la pintura, la música, el teatro,
la danza, etcétera.
Corresponde a los órganos de gobierno y administración del estableci-

miento escolar, orientados y sostenidos por la inspección, impulsar el desa-
rrollo de todas estas actividades, susceptibles de revitalizar el sistema esco-
lar, sacándolo de sus antiguas monotonía y rutina.
Las actividades Las "actividades extraescolares", aunque sean denominadas así, consti-
extraescolares tuyen en realidad, muy frecuentemente, un complemento y una prolonga-
ción del plan de estudios. Una excursión o la visita a una ciudad o a un lu-
gar histórico o monumental pueden servir, al mismo tiempo que de recreo,
de clase práctica en relación con una materia determinada. Es corriente, en
efecto, que en el curso de estas actividades extraescolares, los alumnos to-
men notas o realicen un "ejercicio de redacción" que tenga como objeto el
viaje o la visita realizada.
Estas actividades pueden programarse al comienzo del curso, igual que se

hace con las estrictamente escolares, sin perjuicio de que el plan inicial-
mente previsto sea eventualmente ampliado o modificado.
Aunque cada profesor o cada departamento puedan proponer actividades

extraescolares, relacionadas o no con la respectiva materia, cabe que se en-

cargue de la organización conjunta de las mismas un determinado profesor
o un grupo de éstos.
Del mismo modo, es frecuente que en cada curso o clase los alumnos elijan
un representante para que intervenga en la programación de actividades
extraescolares.
La Asociación de Padres de Alumnos tienen aquí un campo de actuación

apropiado. También las relaciones que el centro mantenga con otras enti-
dades e instituciones pueden servir para un enriquecimiento del programa
de actividades extraescolares.
4.3. La orientación escolar. La tutoría
Se puede decir que en la pequeña escuela tradicional cada profesor cum-

plía todas las funciones posibles: enseñaba (transmitía conocimientos),/or-
maba (trataba de crear pautas o hábitos de conductas) y orientaba (acon-
sejaba).
En el moderno centro escolar, aunque todo profesor siga cumpliendo de al-

gún modo las diferentes funciones citadas, la orientación se conña a deter-
minados docentes que han recibido una preparación especial, generalmen-
te de psicología, para desarrollarla.
La tarea de orientar requiere que previamente se haya profundizado en el

conocimiento del alumno, en la capacidad o aptitud natural del mismo en
relación con cada tipo de enseñanzas y materias, en sus inclinaciones o
preferencias personales, en las circunstancias familiares y sociales que le
rodean, etcétera.
En el trabajo de orientación se utilizan, además de las calificaciones o eva-
luaciones y de la información de todo tipo que proporcionan los diferentes
profesores, los "test" de inteligencia y de exploración de aptitudes y, en
forma muy amplia, la entrevista personal.
La creciente tendencia a flexibilizar los planes de estudios con la inclusión

de materias optativas tiene su complemento natural en el establecimiento
de servicios de orientación.
En algunos sistemas educativos, existe en el nivel de la enseñanza secunda-

ria un ciclo denominado precisamente de orientación y que precede al de
determinación o decisión.
La orientación Cuando la orientación se proyecta sobre el campo de la elección de carre-

sobre elección ra, debe disponerse de una amplia información sobre profesiones que com-
de carrera prenda características de las mismas, preparación específica y condiciones
personales que respectivamente requieran y situación de empleo en cada
una de las mismas.
En todo caso, no se tratará de decidir sobre la vocación y elección profe-

sional del alumno, sino de ayudarle en la toma de decisiones, que deberá
hacer él mismo.
Otras veces, la orientación tiene un carácter más general o personal. Puede

revelar que determinados comportamientos, que, en otra época, hubieren
sido tratados como problemas de disciplina, se deben en realidad a desa-
justes emocionales y sociales.
El servicio o departamento de orientación, atendido por personal especiali-

zado que trabaje en el mismo a tiempo pleno o a tiempo parcial, se consi-
dera necesario en el moderno centro escolar. Además de dicho personal, se
requiere un local para entrevistas y para documentación y una consigna-
ción en el presupuesto del centro para "test", cuestionarios y otro material.
Si un centro escolar no puede disponer de servicio de orientación propio,

cabe que gestione la utilización del eventualmente existente en otro centro
de la zona o que establezca un concierto a tal fin con cualquier otra institu-
ción pública o con una entidad privada.
Los tutores En relación con esta actividad de orientación, se encuentra la existencia de

tutores. Como se ha recordado antes, el educador, cuando era el único
profesor de cada alumno, se sentía responsable no sólo del proceso de ins-
trucción de éste sino de su formación general.
Con la organización de la enseñanza, a partir de cierta edad del alumno,

basada en profesores especialistas que desarrollan su tarea en relación con
una materia o área de conocimientos delimitada, la labor formativa y de
orientación del centro escolar tiende a diluirse.
La función del tutor consiste precisamente en restablecer la antigua rela-

ción, no sólo instructiva sino de carácter más general y personal, entre la
institución escolar y el alumno.
Designación y El tutor puede ser elegido por los alumnos entre los profesores del mismo
funciones del tutor grado o curso.
Basándose en la información que reúne de los diferentes profesores y de la

que él mismo obtiene de forma directa, el tutor hace el seguimiento de la
marcha general del alumno en el centro y da a éste y a los padres las orien-
taciones precisas. Cumple esta misión con independencia de que existan o
no en el centro orientadores especializados, adscritos al correspondiente
departamento de orientación.
Cuando se elaboran los horarios, debe preverse y reservarse el tiempo pre-

ciso para que los profesores encargados de la tutoría puedan desarrollar su
labor. Es necesario también adscribir a ésta el correspondiente local.
4.4. La evaluación
Un sistema de evaluación eficaz consiste no sólo en la obtención y registro

de la información suficiente sobre el rendimiento escolar sino en el análisis
de las causas por las cuales dicho rendimiento puede no ser satisfactorio
con referencia a un determinado alumno, a un grupo de éstos, a una clase,
a un curso o al centro escolar en su conjunto. Dicho análisis servirá de
base para la adopción de las medidas de corrección que procedan. La eva-
luación supone pues la capacidad de autocorrección y renovación. A tra-
vés de la evaluación del rendimiento escolar del alumnado, se evalúa, en
realidad, el funcionamiento del sistema.
El proceso de evaluación parte, por tanto, de una información que debe

abarcar muchos extremos, entre los que pueden señalarse los siguientes:
datos sobre la personalidad del alumno y su grupo familiar, rendimiento y
aptitud de aquél en la clase, características de los métodos empleados y del
proceso de instrucción en su conjunto.
Existe una evaluación que se hace por el propio centro escolar y otra que
se realiza desde fuera de éste, generalmente por el servicio de inspección,
tomando como base la observación personal directa y el estudio de la do-
cumentación correspondiente. Se puede constituir un equipo de profesores
especificamente dedicado a la tarea de evaluación del centro.
El sistema de El sistema de evaluación continua pretende sustituir al de celebración de

«evaluación exámenes o pruebas periódicas, tradicionalmente utilizado como medio de
continua» conocimiento del rendimiento del alumno. Está basado en que el contacto
continuo que tiene el profesor con el alumno le permite saber en todo mo-
mento, sin recurrir a verificaciones formales, cuál es el grado de aprendiza-
je alcanzado. La "evaluación continua" requiere una adecuada relación
profesor/alumno. En numerosos países esta relación es aún muy insatis-
factoria: de cuarenta o más alumnos para cada profesor; en otros, oscila
entre treinta y cuarenta y en los más adelantados no llega a la cifra de
veinticinco alumnos.
El conocimiento permanente del rendimiento del alumno y el registrado en

documentos escritos de los datos correspondientes, permiten proporcionar
una información a los padres, con carácter periódico, sobre dicho rendi-
miento.
4.5. Las relaciones del centro escolar. Con los padres,

individual y colectivamente. Con otras entidades
y centros docentes. Con la comunidad
La mayor o menor riqueza de relaciones de un centro escolar expresa, has-

ta cierto punto, su grado de organización así como el nivel de vitalidad del
mismo.
Aparte de la obligada relación institucional con la inspección y con otros

órganos y servicios de la administración educativa, el centro escolar puede
mantener comunicación frecuente
— con los padres, individual o colectivamente

— con las autoridades locales
— con las asociaciones representativas de la comunidad u otras entidades
de fuera de ésta
— con otros centros educativos.
Las relaciones con En la escuela tradicional, la relación del centro escolar con los padres de
los padres los alumnos tenía un carácter individual, circunscrito por lo general a la
cuestión del comportamiento del hijo en la clase y a las calificaciones obte-
nidas. Cuando dicho comportamiento personal o la calificación correspon-
diente, o ambas cosas a la vez, no eran buenas, el padre solía recibir una
llamada del centro y era informado de la situación por el profesor de la cla-
se o el director. Se le solía invitar a cooperar, en el hogar, a la tarea del
centro educativo para tratar de obtener, mediante esta colaboración, mejo-
res resultados en el rendimiento del alumno. Otras veces, era el padre el
que tomaba la iniciativa de acudir al centro, en busca de mayor informa-
ción y de medidas correctoras de la situación, a la vista de lo insatisfacto-
rio de las calificaciones recibidas por su hijo.
Hoy, los centros escolares, a partir de cierto grado de organización, envían

a las familias información escrita, con carácter periódico —por ejemplo,
trimestralmente— sobre el comportamiento del alumno (actitud) y sobre
los resultados, con referencia a cada materia, obtenidos en el proceso de
instrucción (calificaciones o notas). Otro dato complementario que, a ve-
ces, se facilita también es el del lugar que ocupan estos resultados en rela-
ción con los del promedio de la clase o grupo.
El director del centro debe asegurar, a través de la norma correspondiente,

que esta información a los padres se proporciona con la periodicidad con-
veniente y que la misma es suficiente para dar una idea clara del desenvol-
vimiento educativo del alumno.
Escuelas de padres Muchos padres son conscientes del papel principal que deberían jugar en
la educación de sus hijos pero no saben cómo desempeñar dicho papel. En
orden a los problemas de formación del carácter y de la conducta, se sue-
len guiar por la intuición y por los reflejos de su propio temperamento per-
sonal, a falta de una orientación o de una preparación adecuadas.
En cuanto a la eventual cooperación con el centro escolar en el proceso de

instrucción (no de formación, que es el que se acaba de hacer referencia),
dicha cooperación se ha hecho más difícil, especialmente para los grupos
sociales de bajo nivel cultural, como consecuencia de la ampliación de los
programas y de la mayor dificultad de sus contenidos.
Las escuelas de padres tienen precisamente la finalidad de proporcionar

una orientación para que los padres puedan cumplir mejor sus deberes
educativos, en estrecha colaboración con el sistema escolar. La Federación
Internacional para la Educación de los Padres, organización no guberna-
mental que agrupa 67 asociaciones nacionales de 33 países de todo el
mundo, prepara actualmente para la UNESCO una bibliografía selectiva
sobre el tema, que contendrá 260 títulos.
Las relaciones con El centro escolar se relaciona también con los padres de los alumnos, con-
la colectividad de siderados como colectividad, y aunque los mismos no estén constituidos en
padres Asociación.
Así, es conveniente que el centro dé a conocer sus objetivos y las líneas ge-
nerales de su actuación al conjunto de los padres y que a principios de cur-
so se exponga también a éstos cuáles son los programas que se van a desa-
rrollar y cómo se tiene previsto este desarrollo.
Igualmente, cuando se va a llevar a cabo una innovación o implantar una

determinada experiencia, los padres deben recibir la oportuna información
de ello. Esta comunicación tendrá, sin duda, el efecto de conseguir una
mayor identificación del grupo familiar con los fines y características del
centro escolar, a partir de la cual sea más fácil y previsible una coopera-
ción de dicho grupo familiar al desenvolvimiento del colegio.
Esta relación con el centro puede ser complementada con la que se esta-
blezca con el profesor de aula o clase. Existen, en efecto, unos objetivos
comunes del colegio y unos métodos asimismo generales, como, por ejem-
plo, el de agrupamiento flexible del alumnado, de aplicación a diferentes
enseñanzas y grupos. Pero hay también una situación claramente diferen-
ciada con referencia a cada clase; esto es, con relación al mismo grupo de
alumnos que sigue una misma enseñanza. Un modo de establecer una co-
municación efectiva y permanente en orden a las cuestiones específicas
que se plantean en cada clase es que los padres tengan un representante de
aula. Si, al mismo tiempo, existe también un delegado de curso que repre-
sente a los alumnos, será posible establecer, entre todas las partes interesa-
das en el proceso educativo, un contacto permanente, que sea fructífero,
sobre situaciones y problemas concretos.
En ciertos países, las asociaciones de padres de alumnos, una por cada

centro escolar, son obligatorias.
Las diferentes asociaciones de una localidad, o de un distrito o zona urba-

na, pueden agruparse en relación con el tratamiento de cuestiones educati-
vas no específicas de cada centro escolar.
Las relaciones de los padres como colectividad con el centro, aparte de las
mantenidas con carácter individual, se estimulan, ordenan y, en suma, se
desarrollan con más eficacia cuando existe una asociación de padres de
alumnos organizada y la misma tiene un funcionamiento efectivo.
En el seno de la asociación se suelen crear comisiones con referencia a te-

mas determinados o para la organización y desarrollo de diferentes activi-
dades.
En los centros en que está establecida la representación del grupo familiar

en órganos de gobierno y administración, tales como el consejo de centro y
la junta económica, suele ser la asociación de padres de alumnos la que eli-
ge tales representantes. La asociación puede ser invitada también a estar
presente en una determinada reunión de la junta de profesores o del equipo
de dirección.
Actividades de las Las asociaciones de padres de alumnos tienen grandes posibilidades de ac-
asociaciones de tuación en el campo de la extensión educativa, realizada dentro o fuera del
padres centro escolar, y en el de las "actividades extraescolares".
Pueden, por ejemplo, en colaboración con la dirección y profesorado del

colegio, desarrollar, entre otras, las siguientes actividades:
— Organizar conferencias, charlas, seminarios y coloquios sobre cualquier

tema relacionado con la educación.
— Hacer estudios sobre problemas educativos y editar publicaciones.
— Cooperar en las actividades extraescolares que organice el centro u or-

ganizarías por sí misma. Entre estas actividades, se pueden citar las visi-
tas a centros culturales y de trabajo, la asistencia a actos de carácter ar-
tístico o cultural, la celebración de concursos y exposiciones, etcétera.
— Contribuir a la mejora de las instalaciones y equipamiento del centro.
— Aportar información sobre profesiones y puestos de trabajo, como

apoyo a la tarea de orientación del colegio. En algunos centros se orga-
nizan charlas de padres a los alumnos en los que aquéllos explican las
características de la respectiva profesión que ejercen.
Las relaciones con La institución escolar suele mantener relaciones permanentes con las enti-
las entidades dades administrativas locales, incluso en el caso de países de sistema políti-
administrativas co centralizado. Si la organización política y administrativa del país está
locales descentralizada, la relación de los centros escolares con la entidad local
puede ser equivalente, en cierto modo, a la que mantienen con los órganos
administrativos centrales cuando el sistema está centralizado. Se suele ci-
tar como ejemplo muy definido de organización escolar descentralizada la
representada por la institución norteamericana del "Board of Education"
emanada de la comunidad local y a la que el centro escolar presenta a
aprobación, y dotación en su caso, las necesidades de personal y de me-
dios materiales, la modificación de programas, el establecimiento de nue-
vas actividades, etcétera.
En cualquier caso y también, por tanto, según acaba de exponerse, cuando

la administración está centralizada, las corporaciones o entidades adminis-

trativas locales suelen tener en su estructura un servicio dedicado a la edu-
cación. Puede incumbirles ciertas obligaciones concretas como la del sos-
tenimiento de los servicios de luz, agua, limpieza, etc. y la reparación de las
instalaciones. También pueden contribuir a la mejora de éstas.
Relaciones con El centro escolar puede mantener comunicación y contacto con diferentes
entidades diversas entidades, cuyo objeto esté relacionado con la educación, la cultura, la
ecología, la sanidad, el empleo y las actividades para el tiempo de ocio.
Se pueden establecer convenios de carácter permanente o para ocasiones

concretas, por ejemplo, para la utilización por el alumnado de instalacio-
nes deportivas o de otro tipo, que dependan de entidades ajenas a la orga-
nización escolar.
La respectiva asociación de padres de alumnos dado el carácter multipro-

fesional de sus miembros, puede canalizar con eficacia estos contactos y
hacer más fácil la consecución de acuerdos al respecto.
Relación con otros La relación con otros establecimientos educativos puede ser voluntaria o
centros educativos responder a un sistema de organización reglada conforme al cual centros
de una dimensión o nivel determinado dependen de otro más importante o
de nivel superior, a efectos, por ejemplo, del reclutamiento del alumnado o
en relación con aspectos tales como el de la orientación o el de la utiliza-
ción de medios audiovisuales y de otros recursos didácticos (establecimien-
to de un "centro de recursos" zonal a que se hizo referencia en el apartado
4.3., del capítulo sexto). En este caso, la red de centros es ordenada a base
de distritos o circunscripciones, lo cual representa una cierta descentraliza-
ción del sistema. La organización por núcleos educativos ("nucleariza-
ción"), implantada en determinados países latinoamericanos, responde a
este método de integración de los centros con diversas finalidades.
Cuando la relación entre distintos centros escolares es espontánea, se suele

realizar con fines de intercambio de información y de experiencias o para
la realización conjunta de determinadas actividades, generalmente extraes-
colares. Cabe que el inspector de la zona correspondiente, con jurisdicción
sobre los diferentes centros enclavados en la misma, estimule y, eventual-
mente, coordine estas actividades conjuntas.
Relaciones con la Puede afirmarse que las relaciones del centro escolar con la comunidad
comunidad que le rodea están todavía en la fase de aceptación teórica de su convenien-
cia, sin que se haya llegado, en general, y salvo experiencias aisladas, a es-
tablecer un verdadero sistema que las instrumente.
La institución escolar se encuentra hoy con que tiene que hacer frente, al
mismo tiempo, a múltiples e importantes demandas, derivadas, unas, de la
transformación ocurrida en su seno y debidas, otras, a cambios sociales
externos. Claro está que no se puede establecer una delimitación neta entre
un proceso y otro en la medida en que muchos de los cambios ocurridos en
el interior de la escuela, y con toda seguridad los más importantes, incluida

la transformación en el método, tienen su origen en la evolución del con-
texto social.
La dificultad para Resulta difícil establecer relaciones con la comunidad cuando es preciso,
establecer estas en primer término, atender a la organización de las enseñanzas del sistema
relaciones formal, en un momento de ampliación de estas enseñanzas, de modifica-
ción de sus contenidos y de innovación en cuanto al método. Al mismo
tiempo, las actividades extraescolares, que afectan directamente también a
los intereses del alumnado, demandan asimismo una atención preferente.
Por último y como se reitera a lo largo del presente capítulo, la compleji-
dad del moderno centro escolar plantea problemas de carácter específica-
mente administrativo que es preciso satisfacer igualmente.
Todo ello, crea unas condiciones difíciles para que la institución escolar
pueda organizar primero y desarrollar después un sistema de relaciones
con la comunidad que permita la conveniente comunicación y el juego de
influencias recíprocas.
De otra parte, el concepto de comunidad necesita concretarse, a efectos

del establecimiento de relaciones efectivas con la institución escolar. Se re-
quiere, en efecto, la existencia de asociaciones o entidades, representativas
de dicha comunidad, con cuyos gestores o representantes puedan institu-
cionalizarse tales relaciones. El asociacionismo vecinal, nacido para la
defensa de los intereses comunitarios generales de una determinada zona,
puede constituir uno de tales cauces.
Como ya se señaló en el apartado 2.1. del capítulo sexto, un medio efectivo

de integrar escuela y comunidad es el uso compartido de los equipamientos
escolares y comunitarios (bibliotecas, instalaciones deportivas, salas de ac-
tos y reuniones, etcétera).
4.6. Los servicios. La organización del transporte

del alumnado y la del comedor. La atención a la salud
El crecimiento y transformación del establecimiento escolar se han mani-

festado también en la creación de servicios en el mismo.
Algunos de estos servicios, como el del transporte de alumnos al centro y
el del comedor constituyen medios de apoyo a la acción escolarizadora. En
el medio rural, el transporte de alumnos al centro escolar requiere el instru-
mento complementario del comedor para uso de dichos alumnos. Otros
servicios, como los destinados al control y cuidado de la salud, tienen ca-
rácter asistencial más que específicamente educativo.
Desarrollo del En el medio rural, el transporte escolar se ha desarrollado mucho en deter-
transporte escolar minados países como consecuencia de la concentración de las pequeñas
unidades escolares en centros mayores situados en otro núcleo de pobla-
ción.
También en el medio urbano, especialmente en las grandes ciudades, la

tendencia a la creación de centros capaces de absorber un alumnado nu-
meroso que, por tanto, extienden su radio de acción sobre una amplia zo-
na, obliga a la utilización de autobuses escolares a los alumnos que residen
más lejos.
En el caso de los establecimientos docentes públicos, los problemas de or-
ganización y funcionamiento del transporte escolar no se plantean en el
plano de la administración del centro sino que son abordados por los órga-
nos correspondientes de la administración educativa exterior. Incumbirá,
en todo caso, a cada centro facilitar la información y, en general, el apoyo
que pueden necesitar dichos órganos.
El servicio de Puede haber en el establecimiento escolar un "servicio de comedor" en

comedor cuya organización y funcionamiento intervengan activamente los órganos
de dirección y administración del centro.
Aunque su finalidad inicial sea la de facilitar la acción escolarízadora, el

comedor puede cumplir también funciones de mejora de la salud y de susti-
tución de hábitos de nutrición eventualmente improcedentes por otros que
sean adecuados. En este último sentido, su influencia puede proyectarse
sobre el entorno comunitario.
El funcionamiento del comedor demanda la existencia de una administra-

ción separada referida al mismo, sin perjuicio de que la cuenta específica
de este servicio se integre en la general del centro.
Servicios Existe otro tipo de servicios, que no son propiamente educativos sino que
asistenciales: la tienen un carácter más bien asistencial. Así, la generalización del sistema
atención a la salud formal permite ejercer, a través de la red de centros escolares, una acción
de protección sobre la población infantil y juvenil en el campo de la salud.
Un centro escolar bien organizado dispone de una información al día sobre

el estado físico de cada uno de sus alumnos y también facilita esta infor-
mación a la familia para que sirva de orientación, pues no se trata, lógica-
mente, del simple almacenamiento de los datos sino de que éstos sirvan
para una mejora de la salud.
Necesidades de una La organización sanitaria del país desarrolla sus campañas de inmuniza-
coordinación entre ción biológica (aplicación de vacunas, etc.) sirviéndose de la red de centros
las entidades escolares. Esta acción puede extenderse al campo de la medicina preventi-
educativas y las va general. Los reconocimientos periódicos del alumnado, que sirven de
sanitarias base para el desarrollo de esta medicina preventiva, requieren una coordi-
nación entre las autoridades educativas y las sanitarias. En el marco de
esta coordinación, se configura la actuación del médico escolar. Los datos
correspondientes deberán registrarse en la ficha sanitaria del alumno.
Las diferentes modalidades que pueda adoptar el "seguro escolar" y la or-

ganización de cooperativas con fines varios, constituyen otros tipos de ser-
vicios de carácter asistencial.
4.7. Los medios materiales. Mantenimiento y conservación

de las instalaciones. Las cuestiones
de seguridad y vigilancia
El centro escolar necesita, para alcanzar sus objetivos, disponer de medios

materiales, como son las instalaciones fijas, el mobiliario, el equipo didácti-
co y el material, tanto escolar como administrativo.
Estos medios, excluido el del material, plantean los problemas inherentes a

su conservación y mantenimiento.
La necesidad de Estas funciones deben estar descentralizadas. En algunos países, la respon-

descentralizar el sabilidad de su atención incumple a las entidades políticas locales que co-
cuidado de las rren con la financiación necesaria. Es frecuente, en estos sistemas, encon-
instalaciones trar instalaciones educativas mal conservadas a causa de que la respectiva
entidad local carece de fondos suficientes para remediar tal situación.
La autonomía del centro escolar debería estar basada en la disponibilidad

de recursos propios, una parte de los cuales se destinaría a la conservación
y mantenimiento de las instalaciones.
En los sistemas fuertemente centralizados, este tipo de problemas se resuel-
ve mal. Por ejemplo, la conformidad para que se haga una pequeña repara-
ción y la concesión y entrega de los correspondientes fondos pueden tardar
tanto en emanar del órgano central que la solución que se dicte resulte ya
insuficiente porque el problema, entretanto, haya empeorado. Es indispen-
sable, por ello, que el centro escolar cuente con consignación presupuesta-
ria propia para estas atenciones, o, por lo menos, que exista un escalón ad-
ministrativo local, próximo al centro escolar, con competencia y medios
para resolver el problema con prontitud.
La renovación de Respecto al local, se plantea el problema de su eventual obsolescencia para

los locales dar respuesta a las necesidades de la nueva pedagogía. Esta cuestión ha
existentes sido tratada en el apartado 3.4. del capítulo sexto. Se señalaba allí la nece-
sidad de programas de renovación y adaptación de los locales existentes.
La intervención del profesorado en el desarrollo de estos programas puede
ser muy efectiva no sólo en la fase de definición de necesidades, sino tam-
bién en la de determinación de las soluciones.
Seguridad y Las cuestiones relativas a la seguridad y vigilancia del centro deben mere-
vigilancia del cer, obviamente, la atención necesaria.
centro.
Es preciso asegurarse, con carácter previo a su utilización, del buen fun-
Instrucciones de
cionamiento de los sistemas de seguridad, entre ellos el establecido para
uso de las
caso de incendio. En general, las instrucciones para el uso de todas las ins-
instalaciones
talaciones del centro deben encontrarse en lugar conocido y asequible y
existir personal familizarizado con su manejo.
Respecto al equipo y material didáctico, procede verificar a su recepción,
tanto el buen estado del mismo, como la inclusión de los correspondientes
manuales de entretenimiento.
Prescripciones sobre el orden interno en el centro así como sobre la vigi-

lancia exterior de las instalaciones suelen incluirse en el correspondiente re-
glamento del establecimiento escolar.
5. LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
DEL CENTRO ESCOLAR
La actual complejidad del centro escolar, cuyas causas se han expuesto en

el apartado 3.1., demanda una organización del mismo igualmente comple-
ja. Ya no es posible, en efecto, salvo en las escuelas de reducido número de
alumnos, que el director pueda, por sí solo, asumir y desempeñar las fun-
ciones de gestión y administración del establecimiento docente.
Además, la tendencia a dar participación a la comunidad educativa en

todo lo concerniente a la vida escolar concurre a producir el mismo resul-
tado de atribuir la administración del centro educativo (dando al término
de administración su más amplio sentido) a un conjunto de órganos, unos
de naturaleza más técnica, otros en los que predomine más el elemento de
la representatividad, y algunos, en fin, en los que están equilibrados ambos
caracteres.
Estos órganos pueden ser clasificados, por su composición, en unipersona-

les y colegiados, y, por la función que desempeñan, en directivos, de apoyo
y consultivos. Es frecuente que un mismo órgano tenga atribuidas funcio-
nes de más de una de las clases citadas.
A la vista de lo expuesto se puede establecer el siguiente cuadro de los ór-

ganos de gobierno y administración más frecuentes en un centro escolar,
con indicación de su estructura y tipo de función:
ÓRGANO ESTRUCTURA TIPO DE FUNCIÓN

Director Unipersonal Directiva
Vicedirector o
director adjunto Unipersonal Directiva y de apoyo
Consejo de Centro Colegiada Directiva y asesora
Equipo Directivo Colegiada Directiva y de apoyo
Junta o Claustro
de profesores Colegiada Asesora y de apoyo
Consejo Asesor Colegiada Asesora
Junta Económica Colegiada Asesora
Secretario Unipersonal De apoyo
Jefe de estudios Unipersonal De apoyo
Jefes de Departamento Unipersonal De apoyo
Coordinadores Unipersonal De apoyo
Tutores Unipersonal De apoyo
5.2. El director, antecedentes históricos y perfil actual.

Sus funciones
La figura del director de centro escolar conserva, en general, su tradicional

relevancia, si bien el perfil de sus funciones ha cambiado profundamente de
resultas del crecimiento y transformación del establecimiento escolar, ya
descritos.
Así como antes su actividad se desarrollaba en el ámbito estrictamente pe-

dagógico, hoy gran parte de dicha actividad guarda relación con los aspec-
tos relativos a la organización, gestión y administración del centro escolar.
Debido a esta ampliación y diversificación de funciones, el director del
centro escolar moderno, excluida en todo caso la pequeña escuela, necesita
estar asistido de diferentes órganos.
Antecedentes Se puede considerar como primer antecedente histórico de la figura del di-
históricos rector escolar el "prefecto de estudios" que las órdenes religiosas tenían en
los seminarios y que también pusieron al frente de sus establecimientos do-
centes.
Muy posteriormente, en 1830, se implanta en Inglaterra y la India el siste-

ma "lancasteriano" de monitores, que tiene su origen en la experiencia lle-
vada a cabo por Lancaster y Bell al tratar de demostrar que un solo maes-
tro puede dar clase a numerosos alumnos ayudándose de los más adelanta-
dos (monitores), que actúan bajo la estricta dirección de aquél.
Estos monitores darían lugar al nacimiento de los centros de formación del

profesorado que surgen cuando se advierte la conveniencia de que el moni-
tor sea preparado para su función antes de que empiece a desempeñarla.
En un principio, el director es el profesor principal.
Así pues, las funciones del director escolar en el pasado eran de naturaleza
educativa o pedagógica. Con la aparición del establecimiento escolar de
gran dimensión, múltiples actividades y crecientes relaciones, surge la ne-
cesidad de un tipo de director que, además de ocuparse de las cuestiones
específicamente educativas, debe atender a otras muchas de carácter dife-
rente como son las relativas a la administración del centro.
Este nuevo perfil del cargo de director escolar plantea lo relativo a:
— procedimiento para su designación.

— necesidad de una capacitación específica para el desempeño del cargo.
El procedimiento Aunque, según se ha expuesto, no sean de naturaleza pedagógica muchas

para la designación de las funciones actuales del director escolar, éste debe ser elegido entre los
profesionales de la enseñanza y no de la administración. Ello se debe a que
el objeto último sobre el que va a proyectar su actividad es el proceso edu-
cativo y conciernen también a este proceso los problemas principales de

que deberá ocuparse. Sólo en instituciones educativas de extraordinaria di-
mensión y singular complejidad, como son las universidades, se ha encar-
gado la gerencia de la gestión administrativa a un administrador de la edu-
cación profesional, dependiente de la correspondiente autoridad académi-
ca.
La cuestión de su Como profesional de la enseñanza, el encargado de la dirección del centro

preparación escolar, no ha recibido, al cursar su carrera, una preparación específica
específica para el para el desempeño de dicho cargo porque no se da, por lo general, tal pre-
cargo paración específica en los centros de formación del profesorado.
El reconocimiento de que era preciso dotarle de dicha capacitación espe-

cial surgió por influencia del mundo empresarial del que, al principio, se to-
maron las técnicas que éste utilizaba para la formación de directivos. Sin
embargo, se verificó después que la dirección de centros escolares plantea-
ba problemas específicos que demandaban técnicas de dirección diferentes,
que fueron las que empezaron a definirse y aplicarse.
La convicción de que la dirección escolar requiere la preparación adecua-

da se ha extendido ya considerablemente. En numerosas universidades de
diferentes países existen departamentos de dirección de centros docentes.
En algún país, como Estados Unidos, se exige la posesión de un título es-
pecífico. En España, se llegó a crear el cuerpo de directores escolares, si
bien más tarde fue decretada su extinción. En Francia, la selección para el
cargo representa el abandono de la carrera docente para ejercer la de ad-
ministrador.
Por otra parte, en determinados países, existe la figura del consultor de di-
rección de centros docentes. También es frecuente editar manuales de di-
rección.
El principal problema para el director escolar es el del gran número de ta-

reas, de muy diferente naturaleza, a que debe atender. Corre el riesgo, por
ello, de que su atención se desvíe desde las cuestiones importantes, que son
las que pueden tener una incidencia en la marcha general del centro, a
asuntos de escasa entidad o excesivamente particulares.
Es oportuno al respecto recordar la siguiente recomendación de la UNES-

CO acordada en su XX Asamblea:
"Los directores de instituciones educativas y además supervisores,

como los inspectores, no deben estar sobrecargados de tareas adminis-
trativas de rutina."
En efecto, no debe perderse de vista que el director escolar es un supervi-

sor. Ello quiere decir que le corresponde,más que tratar directamente los
asuntos concretos, supervisar ese tratamiento.
Claro está que para ello, y por lo que se refiere a las cuestiones de gestión,
no pedagógicas, necesita contar con el adecuado aparato administrativo de
apoyo.
La insuficiencia y Este aparato administrativo es insuficiente en numerosos establecimientos

hasta carencia de escolares e incluso puede no existir en absoluto. Hay muchos centros en
aparato efecto, con ochocientos o más alumnos, que carecen de todo personal es-
administrativo de pecíficamente administrativo, ni siquiera con dedicación a tiempo parcial.
apoyo Todos los asuntos de este carácter han de ser atendidos y resueltos por el
profesorado. Esta situación, aunque no reduzca la atención de aquél a la
enseñanza, sí puede dificultar considerablemente su necesaria dedicación a
actividades complementarias de la misma tan importantes como la progra-
mación de las clases, la evaluación o la relación con el estamento familiar.
El director, como En el actual contexto pedagógico de cambio, constituye tarea fundamental

animador del del director, animar, impulsarey hacer posible ese cambio en el estableci-
cambio y de la miento escolar que tiene a su cargo. A tal fin, le corresponde analizar con
configuración de la el profesorado las condiciones de todo orden que el centro ofrece para la
imagen del centro innovación a fin de tratar de mejorar aquéllas. Su actuación no se limita,
por tanto, a ser mero transmisor de las órdenes e instrucciones emanadas
de las autoridades y órganos educativos correspondientes.
También juega un papel muy importante en la configuración de la imagen

del centro, expresión de la identidad del mismo. Esta identidad tiene su ma-
nifestación concreta en el proyecto educativo, que ha de servir de punto de
referencia global al desarrollo del curso correspondiente.
Otros aspectos significativos de la actividad del director son los relativos a

su misión de coordinador de la acción de los diferentes órganos y servicios
del centro escolar y de impulsor de la participación de la comunidad edu-
cativa y de las relaciones del establecimiento escolar.
Funciones del Expuestas las que pueden ser las líneas generales de la actuación del direc-
director escolar tor del establecimiento escolar moderno, cabe establecer el siguiente reper-
torio de las funciones más concretas que le incumben y que principalmente
configuran su perfil profesional:
— Continúa siendo el órgano representativo más caracterizado del centro,

en continuidad con la tradición del sistema escolar al respecto.
— Es el responsable principal del funcionamiento y el rendimiento del esta-
blecimiento escolar.
— Preside los órganos colegiados que puedan estar establecidos en el mis-
mo.
— Coordina la actividad de todos los órganos, unipersonales y colegiados.
— Promueve y fortalece las relaciones del centro.
— Dedica particular interés a la innovación en los métodos y a la evalua-
ción de alumnos y de profesores.
— Asegura un correcto sistema de información a los padres no sólo sobre

el rendimiento escolar de sus hijos, sino también sobre los objetivos, pla-
nes y programas del centro y los medios con que ha previsto realizarlos.
— Organiza el aparato administrativo de apoyo (documentación suficiente
y ordenada, presupuesto, contabilidad y rendición de cuentas).
El vicedirector o La acumulación de tareas en el director escolar ha llevado a la creación de

director adjunto la figura del vicedirector o director adjunto.
El vicedirector asiste al director en el conjunto de las tareas que incumben

a éste y que se han especificado antes. Como suplente del director, en las
obligadas ausencias de éste, el papel del vicedirector es muy útil en cuanto
asegura la permanencia en el establecimiento escolar de un responsable, a
nivel general, del mismo.
También puede haber un equipo directivo, de apoyo al director, integrado

por el jefe de Estudios y aquellos otros profesores que ejerzan una función
de mando o de coordinación, como son los jefes de Departamentos.
5.3. Los principales órganos colegiados: El Consejo de Centro,

el Consejo de Clase y la Junta de Profesores. Órganos
específicos de asesoramiento: el Consejo Asesor
y la Junta Económica
Los órganos de gobierno y administración de carácter colegiado, además

de servir para el mejor funcionamiento del centro, en tanto instrumentos de
apoyo y asistencia a la gestión del mismo, tienen el valor, sobre todo, de
ser el cauce de participación de la comunidad educativa en la organización
y marcha del establecimiento escolar.
Se extiende el número de países que reconocen formalmente este principio

de participación y dictan normas para hacerlo efectivo en los centros esco-
lares.
Composición del El "Consejo de Centro" o "Consejo de Establecimiento" es el órgano cole-

Consejo de Centro giado característico de participación de la comunidad educativa puesto
que suelen estar representados en el mismo los tres elementos que integran
ésta: profesores, alumnos y padres. La participación puede extenderse a
las autoridades locales y a los grupos sociales representativos de la comu-
nidad del entorno, y comprender también a personas que se han distingui-
do por su conocimiento de las cuestiones educativas o por el interés de-
mostrado por éstas.
Cabe que el Consejo de Centro tenga sólo funciones consultivas o de ase-

soramiento y que continúe reservada al director, con carácter exclusivo, la
facultad de tomar decisiones. En otros casos, el Consejo de Centro partici-
pa también en esta toma de decisiones o la tiene atribuida como competen-
cia exclusiva. El hecho de que pueda denominarse "Consejo de Dirección"
no significa necesariamente esta atribución de facultades decisorias aun-

que sí define que la función consultiva se desarrolla en el plano de la direc-
ción del centro.
Se tiende a reconocer la importancia de los órganos deliberantes como el

que se está describiendo, incluso aunque carezcan de facultades propia-
mente decisorias. La circulación de ideas, la exposición abierta de parece-
res, pueden influir y de hecho influyen frecuentemente en la correspondien-
te toma de decisión. Resultará difícil, aun teniendo la facultad legal para
hacerlo, adoptar una resolución contraria a la opinión unánime o muy
mayoritaria del correspondiente órgano asesor.
Funciones del El Consejo de Centro se ocupa de todas las cuestiones que afectan a la
Consejo de Centro marcha general del establecimiento escolar.
Entre dichas cuestiones, se pueden enumerar las siguientes:
— la aprobación del reglamento del centro, una vez que el mismo haya sido
estudiado y debatido por la Junta de Profesores e informado por la Aso-
ciación de Padres.
— La determinación del plan general de actividades y, en el marco del mis-

mo, de los programas y proyectos de actuación que van a marcan y de-
finir el desarrollo del curso.
— la aprobación del presupuesto anual, cuya elaboración pueda estar a
cargo de la secretaría del centro o del departamento de intendencia o de
contabilidad cuando éste exista.
— el conocimiento de las experiencias que se desarrollen en el centro.
— la fijación del procedimiento de evaluación y el seguimiento de la aplica-
ción del mismo.
— la determinación del sistema de información a los padres.
— la promoción de las relaciones del centro.
No es procedente que el Consejo de Centro entienda de aquellos asuntos

que puedan ser tratados y resueltos por un órgano de nivel inferior.
Los consejos Es frecuente que, con el Consejo de Centro, coexistan consejos a nivel de
de clase clase en los que, en algunos países, están representados además de profeso-
res y alumnos, los padres.
En este órgano se tratan, como es obvio, los problemas específicos de cada

clase. Constituye por ello, el medio ideal para verificar el grado de desarro-
llo de cada programa, las dificultades que se han presentado en dicho desa-
rrollo, las causas de las mismas y el nivel de eficacia que ha mostrado el
método utilizado. Esta autocrítica de la clase servirá de base y componen-
te para la evaluación de alcance más general que se realice en los corres-
pondientes órganos didácticos tales como departamentos y seminarios y

por último en la "junta de profesores".
Puede haber también un delegado de clase elegido por los alumnos y otro
designado por los padres.
La Junta de La Junta o Asamblea de profesores, formada por todos los profesores per-
Profesores tenecientes al centro, es el órgano idóneo para estudiar y debatir las cues-
tiones que afectan a la organización del curso, las específicamente pedagó-
gicas y cualesquiera otras que, por su alcance general, puedan tener una
incidencia en la marcha del establecimiento escolar.
El reglamento interno, el presupuesto, la programación de las actividades

del curso, los criterios de coordinación del trabajo de los departamentos, la
determinación del sistema de evaluación y la introducción de nuevos méto-
dos son materias que debe tratar la Junta de Profesores, con independencia
de que pueda o no estar facultada para la aprobación de las mismas.
Otra de las competencias de la misma es la de elegir, entre sus miem-

bros, quienes deban representarla en el Consejo de Centro y en los demás
órganos de gobierno y administración en los que participe el profesorado.
Asimismo, propone los profesores que han de desempeñar una función es-
pecial, tales como los jefes de departamento.
El consejo de Puede haber también en el establecimiento escolar un Consejo de Discipli-

disciplina na, que se ocupa de estos problemas cuando los mismos revisten cierta im-
portancia. Presidido por el director, está integrado por representantes de
los diversos elementos de la comunidad educativa. En algunos países, es
éste el único órgano con competencia para acordar la expulsión definitiva
del centro de un alumno.
Órganos específicos La evolución en el sistema de gobierno y administración del centro escolar

de asesoramiento desde la dirección unipersonal a cargo del director a la estructura de carác-
ter colegiado que se viene describiendo se inició con la aparición de órga-
nos de asesoramiento, concebidos exclusivamente para la función consulti-
va y no, todavía, para servir también de cauce de participación de la comu-
nidad educativa.
En tal sentido, el Consejo Asesor, establecido en muchos centros, puede

ser considerado como el antecedente del Consejo de Centro, del que se ha
hecho extensa referencia.
Se puede citar también, como órgano específico de asesoramiento en el

campo de las materias que su propia denominación expresa, la Junta Eco-
nómica.
5.4. Órganos unipersonales de apoyo. El jefe de Estudios.

Los jefes de Departamento. Los tutores
Junto a los órganos colegiados que se han reseñado, existen órganos uni-
personales calificados de apoyo por el que prestan a las tareas de gobierno
y administración del establecimiento escolar. Las funciones de estos órga-
nos de apoyo son, principalmente, de gestión y coordinación.
La figura del secretario, responsable directo de la marcha de los asuntos

administrativos, se trata en el apartado 6 de este capítulo, dedicado a la
gestión administrativa.
Funciones de jefe El principal órgano de apoyo unipersonal, en el campo pedagógico es el

de Estudios jefe de Estudios. Le incumbe la coordinación de la actividad del estableci-
miento escolar en cuestiones tales como la adscripción del profesorado, el
régimen de horarios, la articulación entre las diferentes materias y los crite-
rios sobre aplicación de determinados métodos. Ejecuta los acuerdos
adoptados sobre todas estas materias por la Junta de Profesores. Mantiene
estrecho contacto con los jefes de Departamento.
Jefes de En el seno del establecimiento escolar, se pueden organizar departamentos

Departamentos para el trabajo coordinado respecto de una disciplina del plan de estudios
o en relación con un determinado campo de actuación del centro, como
puede ser el de la orientación o el de la colaboración familiar.
A la agrupación de profesores de una misma materia o disciplina para la

coordinación de la correspondiente actividad se le llama también semina-
rio.
La designación de un jefe de Departamento facilita la ordenación del tra-

bajo de éste y las relaciones con el jefe de Estudios.
Los tutores Al tratar de la actividad de orientación del Centro (apartado 4.3.), se expu-
so el papel que en dicha actividad desempeñan los profesores encargados
de una labor de tutela en relación con los alumnos. El tutor tiene un cono-
cimiento global de la marcha del alumno, a diferencia del específico que
tiene el profesor de cada materia. Por eso, el tutor es el encargado de la re-
lación periódica con la familia para tratar la marcha general del alumno en
el centro asi como los aspectos relativos a su formación.
5.5. El funcionamiento del centro escolar. Reglamento interno

En el marco de las normas de cumplimiento general para todos los centros,
cada establecimiento escolar suele regular su organización y funciona-
miento propios a través de una disposición especifica elaborada y aproba-
da en su seno. Este "reglamento de régimen interior" constituye, pues, la
expresión formal de la identidad de cada centro, aunque el estilo o la ima-
gen del mismo puedan derivar de un conjunto vario de hechos —activida-
des, actitudes de la dirección y el profesorado, etc.—, que rebasan los lími-
tes y las posibilidades de una formulación escrita.
Contenido del El reglamento interior puede empezar por establecer los objetivos del cen-
reglamento interior tro, que serán coincidentes en lo general con los del sistema, pero que po-
drán tener peculiaridades. Probablemente, estas peculiaridades serán
mayores en relación con los medios y métodos con que se espera alcanzar
tales objetivos, Se configura así con esta definición de objetivos y de los
medios para alcanzarlos el proyecto educativo del centro.
El reglamento interno puede contener además, normas sobre:

— participación de los diferentes elementos de la comunidad educativa.
— el sistema de información a los padres de familia, tanto a nivel individual
como colectivo.
— el orden en el centro (entradas y salidas, ocupación y utilización de las
diferentes zonas, etc.).
— las reuniones del profesorado (procedimiento para su celebración, perio-
dicidad, desarrollo interno de las mismas).
— las cuestiones de disciplina (eventual creación de una comisión específi-
ca y regulación de su composición y funcionamiento).
— la adaptación del calendario escolar a las singularidades del medio.
— el sistema de evaluación, tanto del alumnado como del centro en su con-
junto.
— la utilización de los recursos didácticos y de las instalaciones deportivas.
— el funcionamiento de la biblioteca.
— la seguridad y vigilancia del centro.
Es importante que en la elaboración del reglamento interno se registre la

más amplia participación posible de la comunidad educativa. De una par-
te, porque ello asegurará mejor que son objeto de la adecuada regulación
todas las cuestiones que afectan a la vida del centro y que sea conveniente
reglamentar. Por otro lado, dicha participación deberá contribuir en gran
medida a que el reglamento no sea contemplado como una pura norma de
obligado cumplimiento, impuesta desde fuera, sino como la formulación de
un proyecto de actuación, en el que se ha intervenido y cuya ejecución por
tanto, debe entenderse como correspondiente a un interés propio.
En la elaboración del reglamento, se podría seguir el procedimiento si-

guiente:
— redacción del proyecto por una comisión representativa de la comuni-

dad educativa.
— estudio del proyecto y propuesta, en su caso, de modificaciones por la
junta de profesores, de una parte, y por la asociación de padres, de otra.
— estudio y aprobación del proyecto, con las correspondientes modifica-
ciones que considere oportunas el consejo del centro.
Incumbiría a las autoridades de tutela (inspección y otros órganos de la

administración educativa) ejercer las facultades correspondientes en el su-
puesto de normas del reglamento interno que pudieran contravenir otras
de carácter general.
6. LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA
Según se ha expuesto (apartado 3.1. y 5.2.), el establecimiento escolar mo-

derno, por su volumen y complejidad, demanda una organización adminis-
trativa de apoyo, que debería estar compuesta, al menos, de una secretaría
y otro servicio para las cuestiones patrimoniales y económicas.
Como el establecimiento escolar moderno ha partido de la pequeña escuela

y ésta no requería un soporte administrativo específico, se tiende, con fre-
cuencia, a seguir viendo en el centro de hoy una escuela más grande y no
una institución educativa de nuevas características, que necesita los me-
dios apropiados para desenvolverse. Esta es la causa principal de que,
como se ha señalado, numerosos establecimientos escolares carezcan de
personal, de cualquier nivel, procedente de la carrera administrativa. Ello
obliga a que sean miembros del profesorado quienes desempeñen estas ta-
reas.
6.2. El secretario. Sus funciones
El secretario es el encargado de velar por el buen funcionamiento adminis-

trativo del centro. Sigue, al efecto, las intrucciones del director y aplica las
disposiciones que puedan haber dictado, en este campo, los órganos de la
Administración educativa correspondientes. La actividad de la secretaría
es especialmente intensa con ocasión de la admisión de alumnos para cada
curso y también al final del mismo.
De otra parte, aspectos de la actividad del centro como la orientación y la

evaluación originan documentación importante que ha de estar adecuada-
mente ordenada y clasificada. También el funcionamiento de los servicios,
como el de atención a la salud, es objeto de registro en fichas y otros docu-
mentos. La información escrita a los padres requiere asimismo la necesaria
organización administrativa.
Cuando no existe un servicio administrativo específico para los asuntos

patrimoniales y contables, es también el secretario del centro, el que asume
la organización y coordinación del tratamiento de estos asuntos.
6.3. La Administración financiera. El presupuesto
En los sistemas educativos centralizados, también lo está la gestión econó-

mica de los mismos. La mayor parte de las necesidades del centro escolar,
como las relativas a la selección y dotación del equipo didáctico,se atiende
por y desde el poder central. Por supuesto, que en este caso del equipa-
miento didáctico la compra del mismo resulta más conveniente económica-
mente cuando se hace en forma global que si fuese realizada por cada cen-
tro. Pero la adquisición global comporta que todos los centros que dan el
mismo plan de estudios reciben idéntico material. No suele haber lugar,
por tanto, para que cada centro, en función de necesidades específicas o
como apoyo a adaptaciones al medio de un programa general de enseñan-
zas, pueda disponer del correspondiente material singular. En todo caso, y
ya que resulta difícil pasar, en esta-cuestión del material didáctico, de un
sistema centralizado a otro descentralizado, sí debe asegurarse, según se
expuso en el apartado 4 del capítulo sexto que en la planificación, selección
y diseño de dicho material esté eficazmente representado el profesorado en
ejercicio.
La situación en los En los citados sistemas centralizados, los gastos de sostenimiento y funcio-
sistemas namiento de los centros escolares son calculados en función del número de
centralizados alumnos y de otros factores tales como las dimensiones del local y la zona
en que éste se halla enclavado (esto último, a efectos de calefacción). La
autoridad central puede llegar no sólo a determinar la cantidad o cuota co-
rrespondiente a cada centro, sino a fijar la cifra que de dicha cantidad debe
dedicarse a cada atención (adquisición de material escolar y administrati-
vo, pago de consumos por utilización de servicios, actividades escolares y
extraescolares, etc.). En definitiva, el presupuesto del centro escolar se con-
fecciona, en realidad,por el poder central. En consecuencia, el centro esco-
lar, en estos casos, dispone de muy poco margen para destinar a recursos a
programas y proyectos propios.
De otra parte, en aquellos países que deben atender todavía a problemas

de escolarización en el nivel o niveles obligatorios, los recursos financieros
del centro escolar, procedentes del presupuesto público, son muy escasos
y, por lo general, insuficientes para atender no ya a programas de mejora
de la calidad de la enseñanza o de extensión educativa sino incluso para
satisfacer las necesidades más perentorias e inmediatas del establecimiento
docente, como puede ser una reparación urgente.
Escasa ayuda de las Respecto al eventual apoyo de las corporaciones locales, ya se hizo refe-
entidades locales y rencia a la crónica debilidad económica de las mismas en los sistemas de
de la comunidad del organización política centralizada. En algunos países en que están obliga-
entorno das al cumplimiento de ciertas obligaciones en materia escolar, como la de
la conservación de los locales, de hecho no cumplen las mismas o lo hacen
muy deficientemente.
En este examen de las fuentes de financiación del centro escolar, quedaría

por contemplar la posible ayuda social, esto es, la que podría prestar la co-
munidad donde está enclavada la escuela. Esta ayuda sólo puede producir-
se cuando el grupo social correspondiente está vertebrado y organizado en
asociaciones vecinales, o entidades culturales, recreativas o de cualquier
otro tipo. La existencia de estas asociaciones permite establecer cauces de
diálogo y cooperación con los representantes de las mismas.
Formas de Pero hasta el momento, son las Asociaciones de Padres de Alumnos del
colaboración de las centro las que, casi exclusivamente, han aportado su colaboración a la
Asociaciones marcha del mismo. Esta colaboración que, a veces, reviste también carác-
de Padres ter económico, ha permitido en ocasiones no sólo organizar actividades
culturales y recreativas sino desarrollar programas de extensión del plan
oficial de estudios, como la enseñanza de un idioma extranjero. Obviamen-
te, la posibilidad y magnitud de esta cooperación está en función del nivel
económico medio del grupo social del entorno. Ello ha llevado al plantea-
miento de si es permisible una cooperación económica "sin límites" por
parte de la respectiva Asociación de Padres que pudiese derivar, en defini-
tiva, en una desigualdad apreciable entre unos centros escolares y otros en
lo que al nivel de calidad de enseñanza se refiere.
Finalidades del La elaboración por el centro escolar del presupuesto correspondiente a

presupuesto cada curso escolar permite:
— estimar los gastos previsibles y poder conocer, con la conveniente ante-

lación, si los mismos tienen la necesaria cobertura de recursos, en fun-
ción de las asignaciones concedidas o que se esperan obtener.
— programar, con la adecuada preparación, los proyectos y actividades

cuyo desarrollo requiera recursos económicos específicos.
— disponer del documento base necesario para llevar una contabilidad or-
denada.
Su elaboración La preparación del presupuesto corre a cargo de la secretaría del centro (o

del intendente en los países en que existe este cargo) que aporta los datos
correspondientes a los gastos en compras de material escolar y administra-
tivo; los relativos a los servicios de energía eléctrica, limpieza, vigilancia,
teléfono, etc. y los derivados del mantenimiento de las instalaciones. El
claustro o junta de profesores debe estudiar y proponer las compras de
equipo didáctico, cuando existan recursos propios para ello, y los progra-
mas y proyectos de actividades extraescolares que requieran financiación
con cargo al presupuesto (otras actividades extraescolares son directamen-
te sufragadas por los participantes en las mismas).
La junta económica estudia e informa el proyecto de presupuesto que lue-

go es aprobado por el director o el consejo de establecimiento según la atri-
bución de competencias que esté establecida al respecto.
6.4. La documentación. Repertorio

y clasificación de la misma
El acopio, ordenación, clasificación y aprovechamiento de datos referidos

al centro en su conjunto y a cada uno de los alumnos que reciben forma-
ción en el mismo es esencial para la buena marcha del establecimiento es-
colar.
Por ejemplo, y tal como se ha expuesto, la orientación personal y profesio-

nal, o la elección del tratamiento más adecuado para cada caso de atraso
escolar, sólo pueden realizarse con eficacia si se dispone, no sólo de infor-
mes y calificaciones relativos al proceso de instrucción, sino de otros da-
tos, que también deben quedar registrados, referentes a la personalidad
global del alumno y a su entorno familiar y social. Esta información, que
aclara, enriquece y completa la correspondiente a la actividad estrictamen-
te escolar, puede provenir del tutor o del psicólogo u obtenerse a través de
entrevistas personales, encuestas escritas o por otros medios.
La existencia de esta documentación, debidamente ordenada y actualiza-

da, asegura la continuidad normal en el funcionamiento del centro cuando
se producen cambios en la dirección o el profesorado del mismo.
Repertorio de Se podría establecer la siguiente clasificación del repertorio de documenta-

documentación ción básica que debería existir en el establecimiento escolar:
básica
A) En relación con organización y régimen
de funcionamiento en general
— normas de aplicación al centro emanadas de la administración externa

al mismo (disposiciones generales, directrices, circulares, etc.).
— reglamento interno.
— libro de visitas de la inspección.
— actas de las reuniones de la Junta de Profesores.
B) Documentación administrativa general
— inventario del centro y de sus instalaciones, incluido el equipo didáctico.

— fichero de profesorado y de alumnos.
— registro de matriculación (altas y bajas).
— manual de uso del edificio y manuales de entretenimiento de los apara-
tos y elementos didácticos.
— archivo de correspondencia general.
C) Documentación económica
— presupuesto del centro.

— actas de las reuniones de la Junta Económica.
— contabilidad general del centro y especifica de cada uno de los servicios
que funcionan en el mismo (comedor o cantina, talleres u otras instala-
ciones que produzcan ingresos, cooperativa escolar, actividades extraes
colares, clubs, etc.).
De todo gasto, deberá archivarse el correspondiente justificante escrito

para la ulterior rendición de cuentas.
D) Documentación pedagógica general
— programación general del centro y programaciones parciales referidas a

ciclos, áreas, etc.
— fichas y otros medios impresos para el trabajo escolar.
— desarrollo de planes y proyectos de eduación no formal.
— eventual utilización por la comunidad de las instalaciones del centro.
— evaluación del centro y del profesorado.
— proyectos y experiencias de innovación del centro.
E) Con referencia al alumnado
— expediente de cada alumno, que debe contener los informes y resultados

sobre su actividad escolar, los de carácter psicológico y sociológico, la
ficha sanitaria, etc.
F) Datos con fines estadísticos
— de matriculación.
— de resultados globales, por niveles, áreas, etc.
— con referencia a datos sociológicos.
G) Relaciones del centro
— con otros centros educativos y entidades diversas.

— con la Asociación de Padres de Alumnos.
— con la comunidad del entorno.
I. SINOPSIS
1. La Administración educativa y el nuevo modelo de establecimiento escolar

— Debido a que el establecimiento escolar ha cambiado profundamente (al aumentar en dimensión,
extender sus fines y actividades, y crecer sus relaciones) se ha desarrollado un importante apara-
to de administración dentro del mismo. Hay, pues, una Administración educativa en el centro y
otra exterior a éste.
— Actualmente las funciones de la Administración exterior son:
— dictar las normas que aseguren la unidad básica del sistema escolar y vigilar que se cumplan.
— establecer unos mínimos de prestación del servicio educativo y controlar su efectividad.
— informar y asesorar, sobre todo en materia de innovación educativa.
Todo ello ha de hacerlo, con respeto a la autonomía del centro.
2. Resumen de la evolución histórica del centro escolar
— Hay una relación estrecha entre el "modelo de escuela" de cada período histórico y la organiza-
ción del establecimiento escolar.
— La escuela tradicional es dogmática, autoritaria, abstracta y uniforme. La actitud del alumno es
permanentemente receptiva.
— Una serie de pensadores sobre educación y de educadores activos han contribuido a romper este
modelo hasta llegar a una concepción más amplia y diferente del papel de la escuela (que debe de-
sarrollar todas las facultades del sujeto y formarle para la vida social). Esta nueva escuela está
basada en el método de la "pedagogía activa". Todo ello incide grandemente en la organización
del centro escolar.
3. El centro escolar de hoy
— Los rasgos principales del centro escolar moderno son:

— la complejidad.
— la tendencia a la autonomía, que requiere recursos propios y tiene sus límites en las competen-
cias específicas de la administración exterior.
— la creciente participación de la comunidad educativa.
— el aumento de relaciones del centro.
— Los centros escolares se pueden clasificar atendiendo a:

— su carácter público o privado.
— la clase o nivel de las enseñanzas que imparten.
— la organización, graduada o no, de la enseñanza.
— la orientación, innovadora o tradicional, del método que siguen.
— el sistema de administración y gestión que tengan establecido.
4. Los objetivos del centro escolar y los medios para conseguirlos
— En la fijación de los objetivos del centro, que definen el proyecto educativo de éste, debe partici-
par la comunidad educativa.
— En el modelo moderno de establecimiento escolar, los objetivos se consiguen a través de:
— las actividades, entre las que las extraescolares tienden a aumentar.
— la acción de orientación, en su doble aspecto de orientación escolar-profesional y personal-
humana.
— el sistema de evaluación, que comprende al alumno, al profesorado y al centro escolar en su
conjunto.
— las relaciones del centro, que se desarrollan con los padres individual o colectivamente (organi-
zados o no en Asociaciones), con entidades diversas y con la comunidad del entorno.
— los servicios de apoyo a la acción escolarizadora en su caso (transporte y comedor) y asisten-
ciales (tutela de la salud, seguro escolar, cooperativas, etc.).
— los medios materiales (local, equipo didáctico, material escolar y administrativo) que, menos el
material, plantean los problemas de su mantenimiento y conservación y, respecto del local, los
de seguridad y vigilancia.
5. La organización y funcionamiento del centro escolar

— A la organización y gestión del centro escolar basada en la dirección personal del director ha su-
cedido una estructura compleja integrada por diferentes órganos y servicios.
— Sin embargo, el director sigue ocupando un papel muy relevante.
— El director necesita recibir una preparación adicional específica para el desempeño del cargo.
— Sin dejarse absorber por las tareas administrativas de rutina, debe ser, ante todo, animador del
cambio pedagógico, y de la participación de la comunidad educativa, coordinador de la acción de
los distintos órganos e impulsor de las relaciones del centro.
— Necesita un aparato administrativo de apoyo.
— Es muy conveniente que le asista un vicedirector.

— Puede tener también un equipo didáctico de apoyo.
Los órganos de gobierno y administración más frecuentes son:
a) Colegiados.
— Consejo de centro o de establecimiento, compuesto por representantes de la comunidad edu-
cativa y también, eventualmente, de las autoridades locales y los grupos sociales. Tiene fun-
ciones asesoras y de asistencia y puede tenerlas también directivas.
— Consejo de clase, en el que, además de la representación de los profesores y los alumnos,
puede haberla también de los padres.
— Consejo de disciplina, representativo de los tres estamentos de la comunidad educativa.
— Junta de profesores, con funciones de estudio, asesoras y eventualmente, decisorias sobre al-
gunas materias.
— Consejo asesor, hoy suplido en general por el Consejo de centro.
— Junta Económica, órgano asesor para las materias de este carácter.
b) Unipersonales de apoyo.
— Vicedirector, que asiste al director y suple a éste en sus ausencias.
— Secretario, responsable y coordinador de los asuntos administrativos.
— Jefe de Estudios, coordinador de los aspectos relativos a la marcha pedagógica del centro
(adscripción del profesorado, horarios, engarce de los programas, etc.).
— Jefes de Departamentos.
— Tutores.
— El funcionamiento del centro escolar se regula en el reglamento interno en cuya elaboración con-
viene participe la comunidad educativa. El reglamento concreta los objetivos del centro (proyecto
educativo) y regula principalmente el orden interno del mismo, las competencias, procedimiento
de actuación de los diferentes órganos, las cuestiones de disciplina y las de seguridad y vigilancia
de las instalaciones.
6. La gestión administrativa
— El secretario coordina la organización y gestión de los asuntos administrativos. Puede haber tam-
bién un intendente o contable para las cuestiones patrimoniales y económicas.
— En los sistemas centralizados,el establecimiento escolar carece de recursos para programas y ac-
tividades propias. Sólo ciertas Asociaciones de Padres aportan ayudas.
— El presupuesto, preparado por la secretaría del centro, es estudiado e informado por la Junta de
Profesores, la Asociación de Padres y, en su caso, la Junta Económica. Es aprobado por el Con-
sejo de centro.
— El acopio, ordenación, clasificación y aprovechamiento de datos es esencial en aspectos tales
como el de la orientación (escolar y general) y la evaluación.
Como se ha hecho en el capítulo anterior, dedicado a los recursos físicos, también al final del pre-
sente se formulan con el carácter de sugerencias metodológicas y para que puedan proyectarse en
relación con la situación de cada país, una serie de preguntas, con referencia a los aspectos que más
inciden en la administración del establecimiento escolar en el momento en que el mismo pasa por
una transformación profunda.
La consideración de tales preguntas y la eventual respuesta a las mismas permitirá una mejor iden-
tificación de los problemas, susceptible de contribuir a un adecuado enfoque de los mismos.
1. Sobre la organización del sistema escolar y las relaciones que existen entre Administración edu-
cativa responsable de dicho sistema y el establecimiento escolar (apartados 1, 2 y 3 del texto).
¿Está descentralizada la organización político-administrativa en el escalón regional, en el local o en

ambos a la vez? Si ello es así, ¿en qué medida afecta a las relaciones de la Administración educativa
exterior y el establecimiento escolar? Tanto en el caso de sistema centralizado como en el de des-
centralizado ¿cómo se configuran estas relaciones? ¿Cuáles son, por ejemplo, las facultades que el
establecimiento escolar tiene para: a) organizar su estructura; b) establecer su régimen de funciona-
miento; c) administrar recursos y d) organizar programas y actividades propias? ¿Cuáles son las
funciones que ejerce la inspección técnica?
2. En relación con los objetivos del centro escolar y los medios para alcanzarlos (apartado 4 del
texto).
El establecimiento escolar que se considere, ¿se ha propuesto alcanzar unos objetivos propios
(proyecto educativo) en el marco de los objetivos generales del sistema? ¿Aparecen formulados es-
tos objetivos en el reglamento del centro? ¿Ha participado en su elaboración la "comunidad educa-
tiva" (profesores, alumnos y padres)?
En materia de actividades, ¿cuáles son las que se desarrollan con carácter complementario de las fi-
jadas en el plan obligatorio de estudios? ¿Extraescolares, de extensión cultural, artística, etc.?
¿Existe una programación de estas actividades, realizada a principio del curso y una organización
de su desarrollo, por ejemplo a cargo de un grupo de profesores?
¿Existe un departamento de orientación y cómo esta organizado? ¿Dispone de orientadores espe-

cializados, local y recursos que aseguren su funcionamiento regular? La orientación, ¿tiene un al-
cance estrictamente escolar o es de carácter más amplio y personal? ¿Se orienta al alumno y cómo
en relación con la elección que debe hacer respecto a las disciplinas optativas? ¿Existe una orienta-
ción profesional, basada en una documentación actualizada sobre perfiles profesionales, capacida-
des que respectivamente requieren y salidas en el mercado de trabajo? ¿Existen tutorías y profeso-
res encargados de esta labor de tutela?
Respecto a la evaluación, ¿se realiza sólo la del rendimiento del alumno o también el profesorado y
el centro en su conjunto son objeto de evaluación? ¿Cómo está organizada ésta?
En cuanto a las relaciones del centro, ¿se informa a los padres, y cómo de la marcha de cada alum-
no? ¿Se les informa también, como colectividad, de los objetivos del centro, de la programación, del
desarrollo de ésta, de los métodos que se siguen y de las eventuales innovaciones que se proyectan o
que se encuentran ya en curso de ejecución? ¿Existe constituida Asociación de Padres de Alumnos
y cómo se relaciona el centro con la misma?
¿Cuáles son las relaciones que existen con otras entidades, con las autoridades locales y con otros
centros educativos? ¿Se ha estudiado o se está realizando ya el eventual uso compartido de las ins-
talaciones escolares y comunitarias que más se prestan a ello?
¿Cuáles son los servicios que hay organizados y cómo? ¿De transporte? ¿De comedor? ¿De asis-
tencia a la salud? ¿Se hacen reconocimientos médicos periódicos al alumnado y se da información
de los mismos a las familias? ¿Está al día la ficha sanitaria de cada alumno? ¿Está implantado el
seguro escolar o cuáles son las modalidades de mutualismo y asistenciales que existen? ¿Se fomenta
el cooperativismo?
Respecto al mantenimiento y conservación de las instalaciones, ¿existe consignación en el presu-

puesto del centro para estas atenciones? Si las mismas incumben a la corporación local, ¿las cum-
ple con prontitud y eficacia? ¿Existe la posibilidad de adaptar las instalaciones a las necesidades de
la nueva pedagogía? Si es así, ¿cómo se podría financiar esta renovación? ¿Se ha previsto la inter-
vención del profesorado en orden al modo más eficaz de proceder a esta renovación? ¿Existe un
adecuado sistema de seguridad de las instalaciones así como una suficiente vigilancia de las mis-
mas? ¿Se dispone de un manual de uso de las instalaciones, fácilmente asequible, con cuyo manejo
esté familiarizado el número suficiente de personas para asegurar el correcto funcionamiento per-
manente de dichas instalaciones? Asimismo, ¿existen manuales de entretenimiento de los instru-
mentos y aparatos didácticos y personas familiarizadas con su uso?
3. En relación con la organización del centro escolar (apartado 5 del capítulo).
¿Cuál es la estructura organizativa del centro, con especificación de los órganos colegiados y uni-
personales que la integran y de las respectivas competencias de los mismos? El director ¿tiene el su-
ficiente aparato administrativo de apoyo como para no tenerse que dedicar a tareas rutinarias y sí a
las cuestiones que afectan a la marcha general del centro? ¿Cuál ha sido la capacitación específica
que ha recibido para el desempeño del cargo, en razón a cómo tenga organizada el país esta capaci-
tación específica? ¿Se dedica principalmente a impulsar el cambio pedagógico, a motivar a profeso-
res y alumnos, a estimular la participación de la comunidad educativa y a promover las relaciones
del centro? ¿Tiene el apoyo y la asistencia de un vicedirector o director adjunto?
¿Existe participación de la comunidad educativa en el centro, en la clase y en un posible consejo

para las cuestiones de disciplina? ¿Funciona un equipo directivo de apoyo al director? Las funcio-
nes del consejo de centro o establecimiento, ¿son exclusivamente asesoras o también decisorias, al
menos en determinadas materias? ¿Cuáles son las competencias de la junta de profesores y la pe-
riodicidad de sus reuniones? ¿Existe un consejo específicamente asesor y una junta económica del
mismo carácter? ¿Están coordinados entre sí el jefe de Estudios y los jefes de Departamento, y
aquél con la Junta de Profesores?
Tocante al funcionamiento del centro, ¿existe un reglamento interno y cuál ha sido el proceso segui-
do para su elaboración? ¿Han intervenido en la misma los diferentes componentes de la comunidad
educativa? El reglamento, ¿contempla, entre otras cuestiones, las relativas al sistema de participa-
ción, la información a las familias, el orden interno, el sistema de evaluación y la utilización de los
recursos didácticos de la biblioteca y de las instalaciones deportivas?
4. En relación con la gestión administrativa (apartado 6 del capítulo)
¿Cuáles son los servicios administrativos existentes en el centro? ¿Hay, además de la secretaría,
otro servicio dedicado a las cuestiones patrimoniales y económicas? ¿Trabaja personal de la carre-
ra administrativa aunque sea a tiempo parcial?
¿Cómo se elabora el presupuesto del centro y cuál es el contenido del mismo? ¿Existe un inventario
de todos los bienes del centro, con especificación de la respectiva entrada en servicio? ¿Cómo está
organizada la contabilidad así como la clasificación y archivo de la documentación correspondien-
te?
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Capítulo primero. Administración y Educación.
Aun cuando no exista en la actualidad una abundante bibliografía específica sobre las complejas re-
laciones entre Administración y Educación, sí se puede acudir a algunos libros que con carácter ge-
neral desarrollan algunas de las partes de este capítulo. En tal sentido, recomendamos los siguien-
tes:
— Una concepción típicamente anglosajona de la Administración como objeto de una ciencia, de

una especialización y de unas técnicas que pueden aprenderse, la encontramos en la obra "Teoría
política de la Administración Pública" de Dwight Waldo, Editorial Tecnos, Madrid, 1961. A pe-
sar de su fecha de publicación, este libro sigue siendo una obra básica para una mejor compren-
sión de la Administración moderna.
— Desde una perspectiva típicamente europea, puede consultarse también el ya clásico "Tratado de
Ciencia Administrativa" de George Langrod, Editorial Escuela Nacional de Administración Pú-
blica, Madrid, 1973. Esta obra relega al olvido la idea de una Administración tradicional para
aportar una concepción positiva de la Administración pública.
— Una exposición breve, clara y sintética de las teorías sobre las organizaciones, puede hallarse en
el libro de Carlos Germán Paniagua "Principales escuelas del pensamiento administrativo", edi-
tado por la Universidad Estatal a Distancia de San José (Costa Rica), 1979.
— Para los problemas específicos de la Administración educativa y de la formación de administra-

dores, puede consultarse el número monográfico de la Revista de Educación n.° 254-25, "La Ad-
ministración Educativa", Madrid, 1978.
— Una aplicación específica del análisis de sistemas a la práctica educativa como tal puede hallarse
en "Enfoque sistémico del proceso educativo", publicado conjuntamente por Editorial ANAYA
y por la UNESCO, 1979.
Capítulo segundo. La Administración educativa como organización y como proceso.
A) TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN EN GENERAL
H. KOONTZ y C. O'DONNELL: "Curso de administración moderna: un análisis de la Adminis-

tración". Edición en castellano, Madrid, Ediciones del Castillo, 1967.
Este libro estudia la administración mediante el análisis de sus funciones básicas. La primera parte
es una introducción a los fundamentos de la administración a través de un estudio de la naturaleza
de los principios administrativos (Cap. 1), una descripción de las diversas escuelas de la teoría de la
administración (Cap. 2), las funciones del ejecutivo (Cap. 3), y una breve investigación analítica de
los principales fundamentos de la administración —autoridad y responsabilidad— (Cap. 4). Cada
una de las siguientes partes del libro se ocupa de una de las funciones administrativas: planificación,
organización, desarrollo del personal, dirección y control.
B) TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA EN PARTICULAR
STEPHEN J. KNEZEVICH: "Administration of Public Education". New York, Harper and Row,
1969.
Interesante análisis de la Administración educativa. Aunque centrado especialmente sobre el siste-

ma educativo estadounidense, los esquemas generales que desarrolla para el análisis son de aplica-
ción universal. Resultan de especial interés en este sentido las partes I —"Perspectives for the Study
of Educational Administration"— y V —"Technology, Theory, Models, and Systems in the Admi-
nistration of Public Education". El modelo que establece Knezevitch para el estudio de la Adminis-
tración educativa es un modelo eminentemente operativo (de ahí su especial interés) en el que más
que a la conceptualización dedica su atención a la consecución de objetivos. Su pretensión no es
una explicación totalizadora de la realidad, sino el desarrollar una "forma de pensar", un cuadro de
referencia mental, que pueda utilizarse por parte del administrador para realizar sus funciones tradi-
cionales de planificación, organización y operaciones de control.
VARIOS: "Aspects de l'administration de l'education".

Revista: "Perspectives". Vol. VII, N.° 1, 1977, pág. 62 a 137.
La Revista de la Unesco "Perspectives" incluye en este número un amplio "dossier" dedicado a la

Administración educativa integrado por una colección de estudios de indudable interés a través de
los cuales se examinan muchos de los problemas concretos a los que se enfrenta la administración
de la educación en los países en desarrollo.
El primero de ellos corresponde a R. Lyons, quien, bajo el título "Quelques problemes de l'adminis-
tration de l'education" analiza los procesos de adopción y ejecución de decisiones, sistemas de co-
municación, definición de tareas, el presupuesto, el control financiero... En el segundo, Graciela
Ruiz Duran, del Ministerio peruano de Educación, aborda el tema de la reforma de la administra-
ción educativa entendida como un proceso evolutivo global y coordinado. El profesor y administra-
dor español Gutiérrez Reñón dedica sendos artículos al tema de la formación de los administrado-
res (tema al que igualmente se refiere el artículo de Erwin Miklos) y una cuestión capital dentro del
contexto de este capítulo: los problemas de la descentralización. Para el apartado relativo a las téc-
nicas de administración resulta de interés el trabajo del inglés M. D. Wilson dedicado a las aplica-
ciones de la informática a la gestión escolar.
Los tres últimos trabajos del "dossier" están dedicados a aspectos concretos de la problemática ad-
ministrativa en los Países Árabes (Mohammed A. El Ghannam), en Asia (Raja Roy Singh y A. W.
Gurugé) y en América Central (Jean-Francois Bernede).
VARIOS: "Administración educativa". Revista de Educación, núm. 254-255, enero y abril, 1978.
Este número de la Revista de Educación, editada por el Servicio de Publicaciones del Ministerio es-
pañol de Educación, está íntegramente dedicado al tema de la Administración educativa y, concre-
tamente a recoger las Ponencias, Conclusiones y desarrollo del I Seminario Iberoamericano de Ad-
ministración Educativa celebrado en Madrid en febrero de 1978.
Aunque la mayoría de las Ponencias se refieren a temas concretos correspondientes a otros Capítu-
los, la lectura en su conjunto de todas ellas resulta de interés para situar en su verdadero contexto el
tema de la moderna Administración de la Educación.
C) TÉCNICAS DE GESTIÓN
— Para algunas de las técnicas concretas que se exponen se recomienda: PH. Coombs "La crisis
mundial de la educación". Barcelona, Península, 1971 (análisis de sistemas). J. Lissarvague:
"¿Qué es el PERT?", Madrid, Guadiana, 1972. Ta Nogc Chau: "Les tecniques nouvelles de ges-
tión et la planification de l'education" en "Aspects administrativ de planification de l'education".
Unesco, París, 1970.
ERNESTO SCHIEFELBEIN: "Teoría, técnicas, procesos y casos en el planeamiento de la educa-

ción". Buenos Aires, "El Ateneo", 1974.
Esta obra ofrece un conjunto de ejemplos prácticos, seleccionados de las aplicaciones realizadas en
un país latinoamericano, integrados dentro de la exposición teórica de las técnicas de uso más fre-
cuente en materia de Administración educativa. Aunque por su título pudiera parecer que su encua-
dre correspondería mejor en el tema relativo a la planificación, lo cierto es que su segunda parte, ca-
pítulos VII a XVI está íntegramente dedicada a las técnicas expuestas en el último apartado de este
tema.
En efecto, en estos capítulos se estudia el recurso a la Educación comparada, el PERT, el trata-

miento de la información, el análisis costo-beneficio, los modelos matemáticos, etc. Estas técnicas,
aunque hayan obtenido un mayor desarrollo en el campo de la planificación en sentido estricto, no
cabe duda de que son de aplicación al conjunto de la actividad administrativa.
D) OTROS TEMAS
Se recomienda, además, la lectura de los siguientes artículos: FREMONT, E. KAST: "Planifica-

ción de estrategias en las organizaciones complejas", en Education, Administration and Change.
Harper and Row, New York. P. R. LAWRENCE: "Cómo tratar la resistencia al cambio" en "Har-
vard Business Review", enero-febrero, 1969. L. E. GREINER: "Evolución y revolución a medida
que van creciendo las organizaciones", en "Harvard Business Review" en 1972 y en "La Educa-
ción hoy". Barcelona, 1974.
y
Capítulo tercero. Los objetivos. La Planificación de la Educación
UNESCO: "Aspectos sociales y económicos del planeamiento de la educación", París, Unesco,

1965.
Este volumen está constituido por trabajos de economistas, pedagogos, sociólogos, estadísticos y
administradores que en su labor cotidiana están o han estado vinculados al planeamiento de la edu-
cación. Como su título indica, este manual trata de los aspectos económicos y sociales de la planifi-
cación desde una perspectiva eminentemente práctica. Entre otros, contiene trabajos de figuras tan
importantes como Phillips, Harbison, Diez-Hochleitner, Sauvy, Skorov, Solomon, Tinbergen, Bro-
lin. Existen versiones en francés y en español.
OCDE: "Méthodes et besoins statistiques de la planification de l'enseignement", París, OCDE,

1967.
Este manual fue preparado como consecuencia de una solicitud formulada por los Ministros euro-
peos de la Educación con ocasión de la celebración de su cuarta Conferencia en 1964. Su objeto era
ayudar a los países miembros de la OCDE en sus esfuerzos por desarrollar sus sistemas de datos
estadísticos en materia de enseñanza y, simultáneamente, sentar las bases para la recopilación de
estadísticas susceptibles de comparaciones en el plano internacional.
El libro, de gran utilidad por su carácter práctico y rigor en el tratamiento, consta de diez capítulos
y cierto número de anexos donde se recogen ejemplos prácticos sobre la recogida y tratamiento de
los datos en algunos países miembros de la OCDE. El primer capítulo tiene carácter introductorio.
Los capítulos II, III y IV, están destinados a la estimación de necesidades por el método de la mano
de obra y a la utilización de la técnica de la demanda de puestos escolares (demanda cultural) para
la formulación de las políticas de desarrollo educativo. En el quinto capítulo se estudia la relación
que existe entre estos dos métodos tanto en el plano teórico como desde el punto de vista de las téc-
nicas y datos estadísticos susceptibles de ser utilizados.
Cualquiera que sea el método de base utilizado para estimar las necesidades en materia de enseñan-
za, el problema de la estimación de los costes necesarios para su satisfacción resulta fundamental.
Este es el objeto del capítulo VI, que se ocupa de la estructura de los costes del sistema de enseñan-
za y de los métodos para su estimación.
El capítulo séptimo desarrolla en términos ya más concretos las conclusiones de los capítulos prece-
dentes y formula los elementos necesarios para un conjunto de cuadros de base relativos a los alum-
nos, los profesores, los gastos educativos y las necesidades de mano de obra cualificada. La forma
de recoger estos datos, la frecuencia con que debe realizarse, etc., constituye el objeto del capítulo
VIII. Los capítulos IX y X, por último se refieren a las comparaciones internacionales y a algunas
cuestiones no tratadas en los capítulos anteriores.
UNESCO: "El planeamiento de la educación", Madrid, Ministerio de Educación y Ciencia, 1968.
Este libro reproduce un documento de trabajo preparado por la Unesco para la Conferencia Inter-
nacional sobre Planeamiento de la Educación, celebrado en París en 1968. Constituye, sin duda, un
instrumento de gran utilidad por el carácter de síntesis de las experiencias y trabajos realizados en
materia de planificación educativa. Contiene un estudio crítico de las experiencias de los años sesen-
ta en materia de planeamiento y desarrollo de la educación, una evaluación de los principales pro-
blemas y tendencias detectados en el movimiento planificador, y una serie de normas prácticas en-
caminadas a ayudar a los países individualmente a perfeccionar el planeamiento de la educación.
MARK BLAUG: "La educación y el problema del empleo en los países en desarrollo". Ginebra,
Oficina Internacional del Trabajo, 1974.
Esta obra, perteneciente al conjunto de investigaciones sobre educación y empleo, forma parte de
una serie de estudios realizados dentro del Programa Mundial del Empleo como contribución de la
OIT a la Estrategia Internacional del Segundo Decenio para el Desarrollo establecido por las Na-
ciones Unidas.
Su principal objeto es analizar en qué medida las autoridades responsables de la organización y de

la política educativa han podido contribuir a la existencia de problemas de empleo en los países me-
nos desarrollados. ¿Hay motivos para pensar que la calidad y la extensión de la enseñanza influyen
desfavorablemente sobre las posibilidades de empleo? Si así fuera ¿cómo se podrían reformar los
sistemas de enseñanza de modo que se multiplicarán con el máximo de rapidez las oportunidades de
trabajo lucrativo? ¿Qué medidas serían viables, dadas las circunstancias de cada país? Este es el
tipo de preguntas que intenta contestar el autor del estudio.
Para ello, después de examinar las distintas formas que reviste el problema del empleo en los países
aún no desarrollados y de evaluar el valor económico de la educación (basándose sobre todo en
análisis de rentabilidad) procura determinar qué papel incumbe al sistema educativo en la solución
de los problemas de desempleo, de subempleo y de utilización ineficiente de las destrezas. Estudia
después las medidas que se han preconizado hasta ahora para contribuir a la solución del problema
del empleo mediante cambios en las características de la educación, distinguiendo entre soluciones
"tradicionales" y soluciones "radicales", entre las que se incluyen: limitación del número de alum-
nos admitidos, modificación de las modalidades de financiación, reforma de los programas, ense-
ñanza extraescolar, educación permanente...
JACQUES HALLAK: "El mapa escolar: un instrumento de la política de educación". UNESCO,

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación, París, 1978.
La finalidad del libro es proponer una metodologia para planificar la ubicación de los establecimien-
tos de enseñanza. Partiendo de los resultados de un proyecto de investigación internacional que
abarca 12 países, se expone cómo el mapa escolar, considerado en el sentido más amplio, es un ins-
trumento esencial de la planificación de la educación y cómo puede facilitar el logro de los objetivos
de la política de educación. Trata los problemas que plantea la ejecución de los planes y presenta al-
gunas conclusiones claras sobre las limitaciones del proceso de planificación.
Capítulo cuarto. La financiación de la Educación.
Para situar los problemas de financiación de la educación en el contexto de la problemática general

de los sistemas educativos, los dos libros clásicos siguen siendo "La crisis mundial de la educación"
de Coombs (Editorial Península, Madrid, 1971) y "Aprender a ser" de Edgar Faure y otros (Alian-
za Universidad. UNESCO. Madrid, 1973).
Un enfoque general completo de la financiación de la educación se puede encontrar en "Fondos

para financiar la educación" de Manuel Zymelman (P ax-México, México, 1974).
Para América Latina y Europa, respectivamente, los libros "Financiamiento de la Educación en

América Latina" de Brodersohn y Sanjurjo (Fondo de Cultura Económica. Banco Interamericano
de Desarrollo, México, 1978) y "Gastos Públicos de la Enseñanza" (Servicio de Publicaciones del
Ministerio de Educación y Ciencia. Madrid, 1977) suministran toda la información deseable sobre
gastos en educación.
Sobre el cheque escolar y, en general, sobre la aplicación a la educación del concepto de eficiencia
es útil el libro "Educación e Ineficacia" de Francisco Gómez Antón (EUNSA. Pamplona, 1974).
Para desarrollar la correlación necesidad publica-servicio público-financiación pública, se ha utili-

zado el libro clásico "Principios de Hacienda Pública" de Einaudi (Aguilar. Madrid, 1955). En cual-
quier manual de Hacienda Pública o de Derecho Administrativo se podrán encontrar formuladas
las razones históricas por las que el Estado ha asumido competencias en educación.
En lo que se refiere finalmente al presupuesto de educación, el prólogo de Enrique Fuentes Quinta-

na al libro de Schultze "Política y Economía del Gasto Público" (Ministerio de Hacienda. Madrid,
1971), suministra una información básica sobre los distintos tipos de presupuestos.
Capítulo quinto. Los recursos humanos en la Administración educativa.
— En lo que se refiere a los aspectos generales de la Administración de recursos humanos, son útiles
los siguientes libros:
— Me FARLAND, Dalton. "Administración de Personal, teoría y práctica". Editorial Fondo de

Cultura Económica. México, 1972.
— HICKS, Herbert G. "Administración de organizaciones desde un punto de vista de sistemas y

recursos humanos". Compañía Editorial Continental, S. A. México, 1977.
— SCANLAN, Burt K. "Administración: Curso para nuevos gerentes". Editorial Limusa. Méxi-
co, 1978.
— Conceptos sobre la Administración de recursos humanos en el sector educativo pueden encon-

trarse en:
— MERINO, José María y TORREBLANCA, José. "La formación de los administradores de la

educación. Situación actual, perspectivas y recomendaciones". Informe para el Proyecto RLA
72-100 de UNESCO. Diciembre de 1978.
— El planeamiento de los recursos humanos de carácter docente se estudia en la obra:

— WILLIAMS, Peter. "Planeamiento de Profesores: Oferta y Demanda". UNESCO, 1979 (ver-
sión inglesa).
— El valor de los recursos humanos se estudia con carácter general en el libro:
— HARBINSON, Frederick H. "Recursos humanos como riqueza de las naciones". Editorial

"El Ateneo", Buenos Aires, 1977.
— Sobre el costo de los Recursos Humanos puede consultarse:

— FLAMHOLTZ, Eric. "Contabilidad de recursos humanos. Coste y valor". ("Human Resour-

ce Accounting". Publicaciones Dickenson. Encino, California, 1974). En español en "Revista
Internacional de Economía y Empresa", Madrid, Enero/Abril de 1976.
— BRUMMET, Lee; FLAMHOLTZ, Eric y PYLE, William. "La medida de los recursos huma-
nos. Un desafio para los expertos contables". ("The Accounting Review", abril, 1968). En es-
pañol en "Lecturas de Contabilidad", Colección Universitaria, Universidad Nacional de Edu-
cación a Distancia. Madrid, 1976.
En lo que afecta a formación y perfeccionamiento se reseñan a continuación dos informes para el

Proyecto RLA 72-100 de UNESCO sobre el "Programa Nacional de Capacitación de Adminis-
tradores de la Educación" (PRONACAES) de Costa Rica, que utiliza una metodología "a dis-
tancia":
— PUELLES, Manuel de, y TORREBLANCA, José. "Subproyecto de formación de administra-

dores de la educación". Julio de 1979.
— MERINO, José María. "El Programa Nacional de Capacitación de Administradores de la

Educación de Costa Rica", Noviembre de 1979.
• En el tema de participación, ejemplos de Italia, Francia, Inglaterra y el Pais de Gales se reseñan

en:
— "Participación y democracia en la enseñanza", número monográfico de la "Revista de Educa-

ción", Septiembre/Octubre de 1977. Servicio de Publicaciones del Ministerio de Educación.
Madrid.
Una concreta referencia a la participación estudiantil, en el mismo número de la "Revista de Edu-

cación", por:
— SARRAMONA LÓPEZ, Jaime. "Participación de los alumnos en la gestión escolar".
Capítulo sexto. Los recursos físicos en la Administración educativa: construcciones escola-

res y equipamiento.
Bajo el patrocinio de la OCDE se viene desarrollando en París el programa sobre construcciones

escolares denominado PEB. Las actividades y resultados de este programa se han recogido en una
serie de publicaciones de las que entresacamos las siguientes, todas ellas editadas por la OCDE, 2
rué André Pascal, París, CEDEX 16. FRANCE
— "La construction scolaire. Aujourd'hui et demain". 1973. Traza una síntesis de las cuestiones que
han sido tratadas en este programa por su incidencia en la problemática actual de las construc-
ciones escolares.
— "Dispositions institutionelles pour la construction scolaire", por Noel Lindson. 1975. Expone el
proceso que se desarrolla desde la planificación de la construcción del edificio escolar, según las
normas aplicables en cada país.
— "Pouvoir aux changements futurs. Adaptabilité et flexibilité dans la construction scolaire". 1976.
Trata en forma práctica, y con presentación de estudios, de cómo concebir el edificio escolar de
manera que siga sirviendo, no obstante la posible evolución pedagógica.
— "Collectivité. Equipements". Ecole I. Politiques et Strategies II, France. 1976. Expone los proble-
mas que plantea la programación conjunta y la utilización compartida de los equipamientos esco-
lares y comunitarios, punto que fue objeto de un coloquio internacional en Skokloster (Suecia).
La obra consta de un segundo tomo, centrado en un estudio de caso: el "Centre Educatif et Cul-
turel d'Istres" (France).
Se recogen también, en relación con este tema de las construcciones escolares y el equipamiento, las
siguientes referencias bibliográficas:
— Revista de Educación, N.° 233, 234, dedicado a las construcciones escolares. 1975. Secretaría
General Técnica del Ministerio de Educación. Alcalá, 34. Madrid (España). Reúne trabajos de
educadores, arquitectos, administradores de la educación y otros especialistas sobre los diferentes
aspectos que inciden en el tema de la construcción escolar.
— Programa de construcciones industrializadas. 1978. Junta de Construcciones, Instituciones y

Equipo Escolar. Ministerio de Educación. Madrid. Recoge el planteamiento y procedimiento se-
guidos para el desarrollo de un programa de construcciones industrializadas.
— Experimentación de un nuevo mobiliario escolar en España, bajo los auspicios de la OCDE, por
Emilio Lázaro, "Vida escolar", n.° 197, 198, marzo-abril, 1978. Servicio de Publicaciones del Mi-
nisterio de Educación. Madrid (España). Recoge los resultados de las experiencias realizadas en
un centro de educación general básica de Madrid, "Cardenal Herrera Oria", con el nuevo mobi-
liario a que se hace referencia en el apartado 4.2 del texto.
Capítulo séptimo. La administración del centro escolar.
— "Organización escolar moderna". Harl Douglass, Editorial Magisterio Español, S. A. Calle de

Quevedo, 1, 3 y 5. Madrid, 1968.
Pese a tratarse de una obra escrita en la década de los 60 y de su referencia al sistema norteameri-
cano, ha sido considerada durante mucho tiempo como un texto clásico en la medida en que se re-
coge, hasta llegar al menor detalle, todos los aspectos de la organización y funcionamiento del cen-
tro escolar.
— "Cómo mejorar la dirección de los centros educativos". David Isaacs, Ediciones Universidad de
Navarra, S. A. Pamplona (España), 1973.
Estudio centrado en los recursos humanos del centro educativo (incluida la colaboración de los pa-
dres de familia) y en algunas técnicas de dirección.
— Editados asimismo por la Universidad de Navarra, colección ICE, se pueden consultar "Direc-
ción y organización de centros educativos", por Oliveros F. Otero y David Isaacs, Pamplona,
1970, y "Experiencias de dirección de centros educativos" por Luis Busquets y otros. Pamplona,
1971.
— "Public Accountability and the Schooling System". A Sociology of School Board Democracy.
William Bacon. Harper & Row Ltd. 1978, 28 Travistock Street. London.
Expone las relaciones entre las autoridades y responsables locales y el establecimiento escolar en un
sistema descentralizado y de gran participación social.
— "El centro escolar. Nuevas perspectivas para dirección y organización". Gonzalo Gómez Dacal.
Editorial Escuela Española, S. A. Madrid, 1980.
En este libro, de reciente publicación, se combina el aparato técnico (incluye numerosísimos cua-
dros y gráficos) y la intención divulgadora. Su capítulo IV constituye un estudio a fondo de la orga-
nización del centro escolar en sus tres aspectos de organización de la enseñanza (graduada y no
graduada y soluciones singulares), organización del alumnado (dimensiones de los grupos, agrupa-
mientos homogéneos, heterogéneos y estudios experimentales) y organización horizontal, vertical y
staff del centro escolar (profesorado, órganos de dirección y gobierno, y organización staff). Incluye
una extensísima bibliografía general, así como una bibliografía parcial correspondiente a los temas
tratados en cada capítulo.
ÍNDICE
Págs.
EQUIPO DE AUTORES Y NOTA A SEGUNDA EDICIÓN 5

PRESENTACIÓN 9
NOTAS PRELIMINARES 13
CAPITULO PRIMERO: Administración y Educación 19
1. La educación como institución básica de la realidad 21
2. Estado y Sociedad ante la educación 23
3. La administración como organización: de Taylor a Boulding 25
4. La educación como sistema 30
5. La organización del sistema: La Administración educativa 33
6. Las grandes áreas de acción Administrativa en la educación 36
7. Necesidad de administradores profesionales 38
8. El perfil del administrador de la educación 42
9. La función de los administradores de la educación 44
10. Consideración especial del administrador de centros docentes 46
I. Sinopsis 48
II. Sugerencias metodológicas 51
CAPITULO SEGUNDO: La Administración educativa como organización y como proceso . . . 53

1. La Administración educativa actual 55
1.1. El papel de la Administración educativa tradicional y su crisis 55
1.2. Las formas modernas de administración y su incorporación al ámbito educativo . . . 58
1.3. Riesgos y ventajas 60
2. La Administración educativa como elemento dinamizador del cambio educativo 64
2.1. Administración educativa y cambio 65
2.2. El verdadero papel de la Administración en el cambio educativo 66
2.3. Medidas necesarias para crear el ambiente de cambio 67
Págs.
3. La Administración educativa como proceso 68

3.1. Funciones de la Administración 68
3.2. El problema previo de la determinación de fines y objetivos. Relaciones entre Admi-
nistración y Política 68
3.3. La planificación 70
3.4. La organización 70
3.5. La dirección 71
3.6. La coordinación 72
3.7. El control 73
3.8. Otras funciones 74
4. La Administración educativa como organización 74
4.1. Distribución territorial de competencias 75
4.2. La departamentación 77
4.3. La delegación 79
4.4. La teoría del desarrollo de las organizaciones 79
I. Anexo: Las técnicas de administración 82
II. Sinopsis 90
III. Sugerencias metodológicas 92
CAPITULO TERCERO: Los objetivos. La planificación de la educación 95

1. La educación y el desarrollo 97
1.1. Papel de la educación en el desarrollo 97
1.2. Procedimientos utilizados en la medición de la contribución de la educación al desa-
rrollo 98
1.3. Tendencias actuales 99
2. Consideraciones sobre la planificación educativa 100
2.1. Consideraciones generales 100
2.2. Origen y evolución 101
2.3. Evolución en el contenido de la planificación 102
3. El proceso de planificación: fases de un plan 105
3.2. Lafijación de objetivos 105
3.3. La evaluación de las condiciones actuales y de las tendencias pasadas 106
3.4. La evaluación de las distintas posibilidades 113
3.5. La ejecución 113
3.6. La evaluación y ajuste 114
4. Métodos de la planificación educativa 115
4.2. El método de las necesidades de mano de obra 117
4.3. El método cultural de estimación de las necesidades educativas 120
Págs.
5. Ámbito temporal de la planificación 121

5.1. Estudio prospectivo 122
5.2. Planificación 122
5.3. Programación o plan a corto plazo 123
I. Sinopsis 124
CAPITULO CUARTO: La financiación de la educación 129

1. Los gastos en educación y la eficiencia de los sistemas educativos 131
2. Financiación pública y financiación privada de la educación 132
2.1. La distinción entre financiación pública y financiación privada 135
2.2. Financiación pública, enseñanza pública y gratuidad 136
2.3. Financiación privada, enseñanza privada y precios de la educación 137
3. La financiación pública 137
3.1. Financiación nacional, financiación internacional 138
3.2. Financiación central, regional, local 139
3.3. Financiación a cargo del Ministerio de Educación, a cargo de otros ministerios o
entes centralizados de carácter público 140
4. La financiación pública de la enseñanza privada 141
4.1. Financiación y libertad de enseñanza 141
4.2. Financiación para la gratuidad. Financiación para la igualdad de oportunidades . . 142
4.3. Financiación de funcionamiento, financiación de inversión 142
4.4. Las distintas modalidades de financiación pública a la enseñanza privada 143
5. La financiación privada ' 147
5.1. Las empresas educativas 147
5.2. Los gastos de las familias 148
6. La financiación privada de la enseñanza pública 148
6.1. Las aportaciones de los alumnos 149
6.2. Las aportaciones de las comunidades rurales 149
7. La cuantificación de los gastos en educación 150
7.1. Procedimiento para cuantificar el gasto público 150
7.2. Procedimiento para cuantificar el gasto privado 151
8. La incidencia del aumento de la demanda de educación en el gasto 152
8.1. Expansión de la demanda 153
8.2. Crecimiento del gasto . 153
9. Los límites del crecimiento 155
9.1. Financiación y eficiencia interna de los sistemas educativos 156
9.2. Financiación y eficiencia externa 157
Págs.
10. Alternativas de financiación 158

10.1. Financiación pública versus financiación privada 160
10.2. Enseñanza pública versus enseñanza privada 161
10.3. El futuro de la financiación 163
11. El presupuesto de educación 163
11.1. El presupuesto tradicional 165
11.2. Diferentes opciones frente al presupuesto tradicional 166
I. Sinopsis 169
CAPITULO QUINTO: Los recursos humanos en la Administración educativa 177

1. Introducción 179
1.1. Importancia y complejidad délos recursos humanos en la educación 179
1.2. La Administración de los recursos humanos como "subsistema" de la Administra-
ción educativa 181
2. La programación de los recursos humanos 184
2.1. El proceso del planeamiento 184
2.2. La previsión de necesidades de profesores, especialistas y administradores: las varia-
bles cuantitativas 185
2.3. Otras variedades cuantitativas 187
2.4. Aspectos cuantitativos de las necesidades de recursos humanos 188
2.5. Los costos de los recursos humanos 189
3. La selección de los recursos humanos 193
4. El desarrollo de los recursos humanos 195
4.1. Conceptos previos 195
4.2. El régimen de empleo de los recursos humanos 198
4.3. La supervisión de los recursos humanos 202
5. La población estudiantil 203
5.1. Los estudiantes en cuanto recursos humanos del sistema 203
5.2. Los servicios al estudiante 203
5.3. La participación estudiantil 204
6. La organización y la normativa de los recursos humanos 205
6.1. La organización de la Administración de recursos humanos 205
6.2. La normativa de los recursos humanos 206
I. Anexo: Funciones y estructura orgánica de la Unidad de Personal 208
II. Sinopsis 212
III. Sugerencias metodológicas 214
ELEMENTOS DE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA 3\ 7
CAPITULO SEXTO: Los recursos físicos en la Administración educativa. Construcciones

escolares y equipamiento 217
1. Los recursos físicos en la Administración educativa actual 219
1.1. La necesidad de atender simultáneamente a su cambio cuantitativo y a la expansión
del sistema 219
1.2. El papel de los recursos físicos en la enseñanza no formal 221
2. El solar 221
2.1. La cuestión de la cantidad 221
2.2. Condiciones de calidad que debe reunir el terreno. El estudio geotécnico previo . . . . 224
2.3. El emplazamiento del local escolar. Normas reguladoras 224
2.4. La disponibilidad del terreno. Problemas que pueden plantearse y eventuales solucio-
nes 225
3. El local 226
3.1. Del antiguo edificio escolar al de hoy; cambio de dimensión, de contenido y de forma 226
3.2. Programación y concepción. El programa de necesidades y el proyecto de obras . . . 230
3.3. Los planes de construcciones escolares. Los proyectos-tipo y los sistemas industriali-
zados, como elementos de apoyo 237
3.4. Renovación y adaptación de las instalaciones existentes 240
3.5. La enseñanza con locales habilitados o sin local alguno 241
4. El equipamiento 242
4.1. El régimen administrativo en el equipamiento del local 242
4.2. Las nuevas funciones del mobiliario escolar 243
4.3. El equipo didáctico 244
5. La organización administrativa 245
5.1. La participación en el proceso de concepción y diseño de los recursos físicos 245
5.2. La estructura administrativa: centralización y desconcentración 245
I. Sinopsis 248
CAPITULO SÉPTIMO: La administración del centro escolar 255
1. La Administración educativa y el nuevo modelo de establecimiento escolar 257
2. Resumen de la evolución histórica del centro escolar 260
2.1. Origen elitista y proceso de socialización de la escuela 260
2.2. De la escuela tradicional a las nuevas formas de educación 260
3. El centro escolar hoy 262
3.1. Características generales 262
3.2. La tendencia a la autonomía. Las relaciones de la Administración educativa exterior
con el establecimiento escolar. Participación y descentralización 263
3.3. Clases de centros 266
Págs.
4. Los objetivos del centro escolar y los medios para conseguirlos 268
4.1. Definición de los objetivos del centro 268
4.2. Los medios. Tipos de actividades. Las actividades extraescolares 269
4.3. La orientación escolar. La tutoría 270
4.4. La evaluación 272
4.5. Las relaciones del centro escolar. Con los padres, individual y colectivamente. Con
otras entidades y centros docentes. Con la comunidad 272
4.6. Los servicios. La organización del transporte del alumnado y la del comedor. La
atención a la salud 277
4.7. Los medios materiales. Mantenimiento y conservación de las instalaciones. Las cues-
tiones de seguridad y vigilancia 279
5. La organización y funcionamiento del centro escolar 280
5.1. Consideraciones generales ' 280
5.2. El director: antecedentes históricos y perfil actual. Sus funciones 281
5.3. Los principales órganos colegiados: el Consejo de Centro, el Consejo de Clase y la
Junta de Profesores. Órganos específicos de asesoramiento: el Consejo Asesor y la
Junta Económica 284
5.4. Órganos unipersonales de apoyo. El Jefe de Estudios. Los jefes de Departamento.
Los tutores 287
5.5. El funcionamiento del centro escolar. Reglamento interno 287
6. La gestión administrativa 289
6.2. El secretario. Sus funciones 289
6.3. La administración financiera. El presupuesto 290
6.4. La documentación, repertorio y clasificación de la misma 292
I. Sinopsis . .- 294
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 300

MINISTERIO DE EDUCACIÓN V CIENCIA
Centro de Publicaciones
EL MARCO NORMATIVO DE LA EDUCACION PUBLICA EN MEXICO
*
EDUARDO CASTELLANOS HERNANDEZ
1. Introducción
Un aspecto no suficientemente bien estudiado todavı́a de la función educativa es su marco normativo 1** . Sin
embargo, la función educativa, pública o privada, se desarrolla en el interior de un orden normativo cuyos
lineamientos deben ser cumplidos escrupulosamente, so pena de incurrir en responsabilidad u omisiones que
entrañen consecuencias jurı́dicas para las instituciones o individuos, o bien que afecten la eficiencia de su
funcionamiento.
La creación de organismos públicos descentralizados, desconcentrados o centralizados, con fines educativos;
la incorporación de escuelas; la planeación, programación y presupuestación de la función educativa pública;
las relaciones jurı́dico-laborales de los trabajadores de la educación; la descentralización de ciertos servicios
federales educativos al ámbito de competencia de las entidades federativas, etc., son otros tantos ejemplos de
la necesidad urgente que tienen el administrador, el planificador y el investigador de la educación de conocer
el marco normativo dentro del cual se desarrolla su objeto de estudio. En virtud de que el mayor número
de profesores, alumnos e instituciones corresponden a la educación pública y no a la privada, dedicaremos
este artı́culo a tratar de definir el marco normativo de la educación pública en México, y de clasificar y
enunciar los ordenamientos contenidos en el mismo. Puesto que en un paı́s con el nivel de desarrollo propio
del nuestro, la acción orientadora y correctora del Estado en determinadas áreas de la vida social y económica
es fundamental, este principio adquiere una importancia particular en el caso de la educación. Es por ello que
la necesidad de optimizar la eficiencia en la prestación de servicios educativos, por parte del sector público,
no sólo es una etapa indispensable para obtener un mayor nivel de desarrollo económico, sino un supuesto
de la legitimación del Estado por la vı́a de una gestión pública eficaz.
Además del conocimiento per se del orden normativo jurı́dico de la educación pública en nuestro paı́s, esta
recopilación, clasificación y descripción de un conjunto importante de ordenamientos nos dará la ocasión de
observar la estructura y el funcionamiento del sistema educativo público. Ahora bien, no obstante que se
trata de, llamémosle ası́, un corte vertical de nuestro objeto de estudio en un momento de su desarrollo y que,
por lo tanto, nos aporta sólo una visión estática del mismo, no por ello deja de ser importante para constatar
tendencias centralizadoras evidentes, dándonos la ocasión, además, de intentar un análisis prospectivo de la
legislación educativa nacional en un momento fundamental de la administración pública mexicana, durante
el cual se constata un parteaguas entre la tendencia centralizadora tradicional y la descentralización de la
vida nacional, propuesta como proyecto polı́tico y como polı́tica pública.
* Director de Educación del Gobierno del Estado de Oaxaca; Coordinador de la COEPES-Oax., y representante de educación
ante COPLADE-Oax.
** Las notas de referencia son presentadas al final del texto.
1 Faya Viesca, Jacinto, Administración Pública Federal. Ed. Porrúa, S. A., segunda edición, México, 1983, pp. 470 y ss.; varios
autores, Administración y legislación educativa. Antologı́a. Secretarı́a de Educación Pública. México, 1976; Hermoso Nájera,
Salvador, Legislación Educativa. Ediciones Oasis, 4a ed., México, 1982. Estos autores dan una visión incompleta, a mi juicio,
de los ordenamientos que constituyen el marco normativo de la educación pública en México.
1
2. El orden normativo
En su sentido más amplio la palabra norma se refiere a toda regla de comportamiento, sea obligatoria o no.
En su sentido restringido se caracteriza por imponer deberes o conferir derechos. En ambos casos, el fin de
las normas es provocar un comportamiento.
La norma jurı́dica tiene como caracterı́sticas, de acuerdo con E. Garcı́a Máynez 2 , ser bilateral, habida cuenta
que impone deberes y facultades; exterior, toda vez que regula los actos externos del hombre sin importarle,
salvo contadas excepciones, su subjetividad; coercible, en virtud de que para obtener la observancia de sus
prescripciones el derecho puede incluso emplear la fuerza, y heterónoma, puesto que el origen de la norma
no está en el libre albedrı́o del individuo, sino en la voluntad de un sujeto diferente.
Para el autor citado, las fuentes del derecho pueden ser de tres tipos: formales, reales e históricas. Las
primeras consisten en los procesos de creación de normas jurı́dicas, y son: la legislación, la costumbre y la
jurisprudencia.
Las fuentes reales consisten en los factores económicos, polı́ticos, sociales, técnicos, etc., que determinan el
contenido de las normas jurı́dicas. Las fuentes históricas son los documentos que contienen textos de ley
vigentes en algún lugar y época determinados.
Sin embargo, el criterio adoptado por Garcı́a Máynez para definir la juridicidad hace que, para el caso del
derecho mexicano, prácticamente tengamos que equiparar lo jurı́dico a lo legislativo. Ahora bien, ¿cuál serı́a,
entonces, la naturaleza de un acto de gobierno tal como un plan nacional de desarrollo o un programa de
educación?; ¿se trata de un acto jurı́dico o no-jurı́dico?
Frente al criterio formal de creación de juridicidad sostenido por Garcı́a Máynez, encontramos el criterio
material sostenido por Serra Rojas 3 , para quien el Poder Ejecutivo realiza también actos legislativos.
Desde esta nueva óptica, el acto legislativo realizado tanto por el Poder Legislativo como por el Ejecutivo tiene
como consecuencia la creación de una norma abstracta e impersonal, general y permanente, y obligatoria.
De cualquier forma, de acuerdo con los criterios mencionados, la creación de juridicidad (o normatividad)
queda reducida a un acto legislativo. Es necesario, por lo tanto, acudir a la teorı́a del acto administrativo
para explicar tal creación. Serra Rojas señala al efecto 4 que los elementos del acto administrativo son los
siguientes:
1. Es un acto jurı́dico, ejecutivo, de derecho público;
2. Es una decisión ejecutoria y no contenciosa;

3. Emana de la voluntad de una autoridad administrativa, unitaria o colegiada, en el ejercicio de una potestad
pública;
4. Unilateral y oportuna, produce una situación jurı́dica concreta;
5. La administración crea, reconoce, modifica o extingue una situación jurı́dica subjetiva, y

6. Se propone la satisfacción de un interés público en general.
Con el fin de concluir a la luz de la doctrina mexicana del derecho administrativo el análisis de los elementos
que nos permitan definir, con la mayor claridad y exactitud posibles, el marco normativo de la educación
pública en México, señalaremos que para Gabino Fraga 5 los actos administrativos pueden ser clasificados,
en razón de su finalidad, en actos preliminares y de procedimiento, en decisiones o resoluciones, y en actos de
2 Garcı́aMáynez, Eduardo. Introducción al estudio del derecho. Editorial Porrúa, S.A. Decimoséptima edición, México, 1970.
3 SerraRojas, Manuel. Derecho Administrativo. Librerı́a de Manuel Porrúa, S.A. Tercera edición, México, 1965.
4 Idem, p. 249.
2
ejecución; de los cuales el primero y el tercer grupo pueden ser llamados actos instrumentales, en oposición
a los actos principales representados por las decisiones y resoluciones.
Del análisis doctrinal precedente se desprende que en el ámbito de la administración pública mexicana la
normatividad o juridicidad tiene un doble aspecto, legislativo y administrativo. El aspecto legislativo, como
su nombre lo indica, se deriva del proceso formal de elaboración de leyes, las cuales están sujetas a un orden
jerárquico que establece la supremacı́a de determinados ordenamientos con respecto a otros.
El aspecto administrativo, por su parte, tiene su propio orden jerárquico, derivado de la relación jerárquica
entre autoridades. Sin embargo, es importante precisar que la norma administrativa se deriva de una facultad
otorgada por la norma legislativa, de tal suerte que, en sentido estricto, el origen de nuestro orden normativo
se encuentra en la ley y, originalmente, en la Constitución Polı́tica del Estado Mexicano.
Sin embargo, se debe precisar que la ley sólo faculta a la autoridad administrativa para actuar. El contenido
o materia de la acción administrativa ejercida por aquélla se independiza de la ley y adquiere vida propia;
de tal suerte que la norma administrativa, aun cuando fundamentada en la ley, crea obligaciones nuevas o
autónomas distintas del texto legislativo. Este nuevo orden normativo, contemplado, como hemos visto, por
la teorı́a del acto administrativo, constituye la polı́tica pública, normas administrativas o normas jurı́dicas
lato sensu para distinguirlas de las normas legislativas o jurı́dicas stricto sensu, pues, al igual que éstas, crean
consecuencias de derecho. Crear consecuencias de derecho es, pues, el rasgo distintivo de lo jurı́dico en su
sentido más amplio.
Podemos ilustrar esta reflexión doctrinal con el caso del plan nacional de desarrollo. De conformidad con el
artı́culo 32 de la Ley de Planeación 6 , el plan -normatividad administrativa- tiene carácter obligatorio para
la administración pública federal. La consecuencia de derecho, derivada del incumplimiento de tal obligación,
está prevista en los artı́culos 7o., fracción VIII, y 47, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos 7 .
Con base en todo lo anterior, estamos en posibilidad de definir el marco normativo de la educación pública
en México como el conjunto de leyes, planes, programas, presupuestos, reglamentos, decretos y circulares
que regulan la función educativa pública en su aspecto legislativo, administrativo, financiero, económico y
pedagógico.
3. Los criterios de clasificación
De lo antes expuesto se derivan dos criterios iniciales de clasificación del marco normativo de la educación
pública en nuestro paı́s. El primero se refiere a la naturaleza misma de las normas que regulan la función
educativa pública; normas legislativas y normas administrativas. Ambas son obligatorias para las autoridades
y empleados de la administración pública educativa, pero se diferencian por el hecho de que, en tanto las
normas legislativas tienen como fuente el proceso legislativo, las normas administrativas se derivan de las
facultades del Poder Ejecutivo contenidas en el artı́culo 89 constitucional.
El segundo criterio se refiere al ámbito espacial de validez de la norma jurı́dica (legislativa y administrativa)
que, para el caso de nuestro sistema de gobierno, puede ser: federal, estatal y municipal.
Finalmente, un tercer criterio de clasificación se refiere al ámbito material de validez, es decir, el campo es-
pecı́fico regulado por la norma. Al efecto, hemos reunido los diversos ordenamientos vigentes en los siguientes
grupos:
a) Normas constitucionales;
b) Normas sustantivas de la educación;
5 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A. Duodécima edición, México, 1968.
6 Diario Oficial de la Federación del 5-I-83.
7 Diario Oficial de la Federación del 31-XII-82.
3
c) Leyes orgánicas y decretos que crean instituciones educativas;
d) La administración pública de la educación: organización y descentralización;
e) Planeación, programación y presupuestación;
f) El patrimonio: obras públicas, adquisiciones y arrendamientos;
g) Normas laborales;
h) La función pública: servicio civil, responsabilidades y estı́mulos;
i) Otras actividades controladas administrativamente por el sector público de la educación, y
j) Los lineamientos de la polı́tica educativa pública.
4. Los ordenamientos normativos federales
La clasificación propuesta de los ordenamientos vigentes, relacionados directa o indirectamente con la edu-
cación pública mexicana, comprende, para el ámbito federal, los siguientes ordenamientos especı́ficos:
a) Normas constitucionales:
aa) directamente relacionadas con la función educativa. Tal es el caso de los siguientes artı́culos consti-
tucionales: 3o.; 31; 73, fracción XXV; 123, fracción XII, y 130.
ab) indirectamente relacionadas con la función educativa, pero cuya aplicación reglamentaria tiene una
intervención importante en la planificación y administración del sector educativo público. Tal es el
caso de los artı́culos constitucionales siguientes: 25, 26, 89, 90 y 123, apartados A y B.
b) Normas sustantivas de la educación. Incluimos en este grupo aquellos ordenamientos que regulan direc-
tamente la función educativa pública, como es el caso de:
1. Ley Federal de Educación, D.O. 29-XI-1973;

2. Ley para la Coordinación de la Educación Superior, D.O. 29-XII-1978;
3. Ley Nacional de Educación para Adultos, D.O. 31-XII-1975;
4. Ley del Ahorro Escolar, D.O. 7-IX-1945;
5. Reglamento de la Ley del Ahorro Escolar, D.O. 8-VI-1946;
6. Ley Federal de Reforma Agraria (capı́tulo cuarto, artı́culos 101 y 102);
7. Reglamento de la Parcela Escolar, D.O. 10-XI-1944;
8. Ley General de Sociedades Cooperativas (artı́culo 13), D.O.;
9. Reglamento de Cooperativas Escolares, D.O. 16- III-1962;
10. Ley que establece la Educación Normal para los profesores de centros de capacitación para el trabajo,
D.O. 20-XII-1963;
11. Reglamento para la constitución y funcionamiento de las asociaciones de padres de familia en las
escuelas dependientes de la Secretarı́a de Educación Pública, D.O. 22-I-1949.
4
c) Leyes orgánicas y decretos que crean instituciones educativas. Sin entrar al detalle de la naturaleza jurı́dica
de los organismos creados (centralizados, desconcentrados o descentralizados), lo que a su vez nos darı́a
un nuevo criterio de clasificación, mencionaremos los siguientes:
1. Ley Orgánica de la UNAM, D.O. 6-I-1945;

2. Ley Orgánica de la UAM;
3. Ley Orgánica del I.P.N., D.O. 16-XII-1974;
4. Ley que crea la Universidad Autónoma de Chapingo, D.O. 30-XII-1977;
5. Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropologı́a e Historia, D.O. 3-II-1939;
6. Ley que crea el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, D.O. 30-XII-1946;
7. Ley que crea el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologı́a;
8. Decreto de creación del Colegio de Bachilleres;
9. Ley del Consejo del Sistema Nacional de Educación Técnica, D.O. 4-XI-1975;
10. Ley que crea el Comité Administrativo del Programa Federal de Construcción de Escuelas, D.O. 10-VI-
1944;
11. Reglamento de la Ley que creó el Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de
Escuelas, D.O. 18-VII-1947;
12. Decreto que crea la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuito, D.O. 13-II-1959.
d) La administración pública de la educación: organización y descentralización:
1. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, D.O. 29-XII-1976;

2. Reglamento Interior de la S.E.P., D.O. 30-VIII-1973;
3. Decreto Presidencial sobre la programación de la descentralización administrativa;
4. Decreto que establece los lineamientos a que se sujetarán las acciones de descentralización de los
servicios federales de educación básica y normal.
e) Planeación, programación y presupuestación. Si bien se trata de ordenamientos que no están destinados

ni exclusiva ni expresamente al sector educativo, éste, en tanto que parte integrante de la administración
pública federal, está sujeto a las disposiciones siguientes, cuyo conocimiento es indispensable para los
planificadores y administradores de la educación:
1. Ley de Planeación, D.O. 5-I-1983;

2. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público;
3. Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, D.O. 18-XI-1981.
f) El patrimonio: obras públicas, adquisiciones y arrendamientos. Al igual que el caso anterior, no se trata de
ordenamientos explı́cita o exclusivamente destinados al sector educativo, pero necesarios para la gestión
de su patrimonio:
1. Ley de Obras Públicas, D.O. 30-XII-198V;

2. Ley General de Bienes Nacionales, D.O. 8-I-1982;
3. Ley de Adquisiciones y Arrendamiento, D.O. 8-II- 1985.
5
g) Normatividad laboral. Las relaciones jurı́dico-laborales entre los organismos centralizados, descentraliza-
dos y desconcentrados del sector educativo se encuentran reguladas por alguno de los dos ordenamientos
derivados de los apartados A y B del artı́culo 123 constitucional. Al apartado A y su ley reglamentaria co-
rresponden los trabajadores de las universidades autónomas por ley, en tanto que los trabajadores de base
al servicio de los órganos centralizados, desconcentrados y demás organismos descentralizados, se encuen-
tran regulados en su relación laboral por el apartado B, su ley reglamentaria y los demás ordenamientos
citados:
1. Ley Federal de Trabajo;

2. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado;
3. Ley del I.S.S.S.T.E.;
4. Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la S.E.P., D.O. 29-I-1946;
5. Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la S.E.P., D.O. 14-XII-1973.
h) La Función Pública: servicio civil, estı́mulos y recompensas. Los siguientes ordenamientos regulan la
situación de los funcionarios públicos:
1. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos;

2. Ley de Premios, Estı́mulos y Recompensas Civiles, D.O.;
3. S.P.P. Sistema General de Administración y Desarrollo de Personal;
4. Acuerdo por el que se crea la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera;
5. Código Penal para el Distrito Federal (tı́tulo décimo).
i) Otras actividades controladas administrativamente por el sector educativo federal. Incluimos en este grupo
ordenamientos que regulan otras actividades que las tradicionalmente consideradas propias de la función
educativa, pero que están controladas administrativamente por el sector educativo federal:
1. Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, D.O. 8-II-1984;

2. Ley federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artı́sticas e Históricas, D.O. 6-V-1972;
3. Ley Reglamentaria del Artı́culo 5o. constitucional, D.O.;
4. Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artı́culo 5o. constitucional, D.O. 8-V-1975;
5. Ley Federal sobre Derechos de Autor, D.O. 31-XII- 1956; reformada, D.O. 21-XII-1963.
j) Los lineamientos de la polı́tica educativa pública. Puesto que en los términos de la Ley de Planeación
deberá ser elaborado al inicio de cada sexenio un plan nacional de desarrollo con sus programas co-
rrespondientes (sectoriales, regionales, especiales), es indispensable señalar tales documentos como parte
fundamental del marco normativo de la educación pública en México. Tal es el caso de:
a) Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988.

b) Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte 1984-1988.
Un capı́tulo especial merece el estudio de los llamados planes de la educación superior adoptados por la
Asociación Nacional de Universidades e Institutos de Enseñanza Superior8 que, si bien son documentos
normativos de la educación superior, no son expedidos formalmente por un órgano estatal, lo cual hace
necesario un estudio particular de su naturaleza jurı́dica. Por escapar del propósito esencial de este trabajo,
no examinamos aquı́ el referido apartado.
8 Es el caso, por ejemplo, de La Planeación de la Educación Superior en México.
6
5. Los ordenamientos normativos locales (estatales y municipales)
Habida cuenta de la federalización de la educación pública en nuestro paı́s, tanto por la vı́a de los
hechos (recursos disponibles, capacidad técnica, etc.), como por la vı́a formal (reforma del artı́culo 73
constitucional, fracción XXV, leyes reglamentarias que privilegian el rol federal, etc.). es natural que el
número de ordenamientos normativos de la educación pública impartida por los Estados de la República
sea mucho menor que el acumulado en el ámbito federal, en tanto que la normatividad en el nivel municipal
es prácticamente inexistente.
Ahora bien, los criterios de clasificación enunciados en cuanto al ámbito material de las normas vinculadas
directa o indirectamente con la educación pública, y señalados ya para el ámbito federal, son perfectamente
aplicables al caso de las entidades federativas. Sin embargo, en virtud de la dificultad para recopilar todos
los ordenamientos vigentes en los diferentes Estados de la República (recopilación inexistente hasta la
fecha), nos vemos en la necesidad de remitir a los lectores locales interesados en el tema a la búsqueda
de los ordenamientos normativos en su entidad, siguiendo los agrupamientos propuestos.
Un ordenamiento local que por razón natural no tiene equivalente en el nivel nacional, es el relativo al
convenio único de desarrollo que concerta el esfuerzo de Federación y Estado, y norma la acción de ambos
en el nivel local.
La importancia de este documento es evidente para el sector educativo y, por lo tanto, su estudio es
obligado al estudiar el marco normativo de la educación pública en el nivel local.
6. Conclusiones
Hasta 1982, la centralización de nuestra vida colectiva fue una tendencia sostenida. El crecimiento del
Distrito Federal, en detrimento de los Estados de la República, significó una constante. Centralización de
los transportes, de la polı́tica, de la cultura, en resumen, de casi todos los aspectos de nuestra vida social.
Tal parecı́a que las deseconomı́as externas o efectos negativos causados por la centralización nunca serı́an
suficientes para modificar la tendencia descrita.
El nuevo grupo gobernante que llega al poder federal en 1982, presenta un proyecto económico y polı́tico
que, además de coherencia muestra continuidad, ya que las siete tesis del candidato Miguel De la Madrid
-de las cuales nos interesa resaltar la relativa a la descentralización de la vida nacional- constituyen los
elementos fundamentales que orientan la polı́tica pública durante el gobierno del Presidente Miguel De
la Madrid. Por lo que toca a la tendencia centralizadora, dicho proyecto económico y polı́tico representa
un punto de ruptura con dicha tradición, al señalar como decisión polı́tica fundamental de su gobierno
la descentralización de la vida nacional a través del fortalecimiento del federalismo y del municipio li-
bre. Ahora bien, en el ámbito educativo la tendencia centralizadora ha dejado profundas huellas en los
hábitos administrativos y en la legislación vigente. Es por ello que la nueva tendencia descentralizadora
tardará tiempo en imponerse y aportar sus frutos. Revertir la tendencia de centralizante a descentrali-
zante es un esfuerzo a largo plazo, y en el cual, cubrir las lagunas legales en el nivel local y modificar la
tendencia contenida en la legislación federal, es tan sólo un primer paso.
7
Construir el futuro de
la educación en México
Hacia una agenda de
política educativa nacional
Construir el futuro de la educación en México. Directorio
Hacia una agenda de política educativa nacional Junta Directiva
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de la Educación (2021). Construir el futuro de
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Construir el futuro
de la educación en México.
Hacia una agenda de política
educativa nacional
Introducción
El Sistema Educativo Nacional (SEN) de México ha atravesado por una situación

inédita, derivada de las medidas tomadas con motivo de la pandemia por SARS-CoV-2.
El cierre de las escuelas durante más de catorce meses y el regreso paulatino a las
aulas, en medio de incertidumbres, nos obligan a hacer un recuento de lo que he-
mos hecho desde nuestras diferentes trincheras, con el afán de contribuir −a partir de
los aprendizajes adquiridos en el periodo− a apuntalar los cambios que se requieren
en la educación y valorar lo construido. Preservar el derecho a una buena educación
de niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos (NNAJA ) requiere la unión de esfuer-
zos de todos los actores sociales y educativos del país.1
La Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu) llevó a

cabo una serie de estudios e investigaciones que recuperaron las voces, experiencias,
vivencias e iniciativas de los distintos actores que conforman el SEN2 −estudiantes,
docentes, figuras directivas y de supervisión, madres y padres de familia, y autori-
dades educativas−, con el fin de tener un acercamiento puntual al fenómeno vivido
1
A menos de un mes del cierre de las escuelas por la emergencia sanitaria, Mejoredu publicó 10 sugerencias para
la educación durante la emergencia por covid-19 (Mejoredu, 2020e), cuya intención fue precisamente sumar su voz
al esfuerzo que autoridades, maestros y sociedad estaban realizando para preservar el derecho a la educación.
2
Con la finalidad de construir una memoria institucional activa, que permitiera recuperar lo sucedido en este periodo
e identificar aprendizajes que sirvan de insumo para la restauración y fortalecimiento del SEN en el corto y el mediano
plazos, Mejoredu emprendió un gran proyecto institucional denominado “Balance y perspectiva institucional de las
estrategias de apoyo a la educación durante la contingencia sanitaria por covid-19”, el cual se conformó por dos encuestas
sobre experiencias de las comunidades educativas durante la contingencia sanitaria por covid-19 −una sobre educación
básica y otra sobre educación media superior−, en las cuales participaron más de cuatrocientas cincuenta mil personas
entre estudiantes, personal docente, figuras directivas y padres y madres de familia; un estudio denominado Experiencias
internacionales de apoyo a la educación durante la emergencia sanitaria por covid-19. Balance y aportaciones para
México, que sistematiza las propuestas de organismos internacionales, así como las experiencias y propuestas de trece
países y una ciudad, pertenecientes a cinco regiones del mundo −Latinoamérica, Asia, Europa, Oceanía y Estados Unidos−;
un estudio cualitativo sobre las Comunidades escolares al inicio del confinamiento por SARS-CoV-2. Voces y perspectivas
de los actores; y un estudio relativo a La gestión local de la educación en el marco de la pandemia por covid-19. Las dos
encuestas se hicieron públicas a finales del año pasado; durante 2021 se publicaron el estudio internacional comparado,
el estudio cualitativo sobre las experiencias de las comunidades educativas en confinamiento y el estudio de la gestión local
de la pandemia, en los meses de febrero, marzo y junio, respectivamente. Con este último concluyó la serie de trabajos
que, en conjunto, conforman un gran acervo de información y conocimiento orientado a documentar experiencias,
aprendizajes y diversas rutas de trabajo para la recuperación y el fortalecimiento del SEN.
1
Construir el futuro de la educación en México. Hacia una agenda de política educativa nacional
durante el confinamiento por SARS CoV-2. Además, realizó diversas acciones en ma-
teria de formación continua de docentes y formuló sugerencias para la educación
durante la emergencia sanitaria y para el regreso a clases, las cuales han generado
importantes aprendizajes orientados a detonar intervenciones de apoyo a las comu-
nidades escolares.3
Los hallazgos de los estudios e iniciativas realizados por Mejoredu ponen de mani-
fiesto que las comunidades escolares y las autoridades educativas llevaron a cabo
importantes estrategias para ofrecer una respuesta oportuna a la contingencia sa-
nitaria. Muchas de estas acciones y experiencias no sólo han sido buenas respuestas,
sino que también constituyen semillas de innovación para repensar la educación y
avanzar en un cambio posible del SEN. En estos tiempos, cuando inicia la reapertura
gradual de las escuelas, se abre la gran oportunidad de construir una agenda edu-
cativa que recupere las lecciones aprendidas, las estimule y abone a la transición
hacia una nueva realidad más justa y equitativa, acorde con los viejos y nuevos de-
safíos educativos.
Al respecto, Mejoredu considera indispensable afianzar los aprendizajes logrados y

reconocer las áreas de oportunidad que se vislumbran para avanzar en la recupera-
ción del SEN, en el corto plazo, pero también en una estrategia nacional que oriente
su transformación en el mediano y largo plazos. Desde la perspectiva de la Comisión,
es pertinente y viable construir bases diferentes para un futuro que garantice el de-
recho a una mejor educación a todas las personas que viven en el país.
Con tal fin, resulta impostergable atender las inequidades y rezagos educativos que
tienen un carácter estructural e histórico en nuestro sistema educativo, y que, por los
efectos de la pandemia, están en riesgo de acentuarse con la consecuencia previsible
de ampliar las brechas de inclusión, equidad y resultados educativos. Asimismo, es
indispensable trabajar en la apertura de nuevos espacios orientados a convertir a la
educación en un pilar fundamental del desarrollo integral del país.
La situación actual obliga a atender, de manera prioritaria, el regreso presencial a las

escuelas, con el propósito de garantizar las condiciones y los insumos sanitarios que
permitan prevenir y monitorear los contagios; a ello se suma el apoyo socioemocional
a estudiantes y a todos los actores de las comunidades escolares.
3
Mejoredu ha difundido diversos materiales de apoyo a las estrategias y acciones emprendidas en el marco de la contingencia
sanitaria. Se editaron diez números del semanario Educación en Movimiento, que contienen información referente
a las estrategias docentes frente a la covid-19. Asimismo, se elaboraron cinco talleres emergentes de formación docente,
llamados Itinerarios para el reencuentro, dos agendas de apoyo a la inserción de docentes de nuevo ingreso y dos
itinerarios formativos complementarios, a través del blog “Entre docentes”, que iniciaron la publicación periódica
de recursos formativos destinados a docentes de educación básica y media superior. También se publicaron sugerencias
para el regreso a las escuelas en educación básica y media superior, así como dos series de estrategias de apoyo
al trabajo pedagógico en educación básica, denominadas Hagamos comunidad. A ello se suman diversos foros nacionales
e internacionales organizados por Mejoredu, y otros en los cuales ha participado, con especialistas, investigadores
y docentes, para abrir la discusión y generar aportaciones a la solución de los problemas de la educación en el marco
de la contingencia sanitaria.
2
Existen otros aspectos de especial relevancia para la educación que no deben perder-
se de vista: la pertinencia y calidad del aprendizaje de las y los estudiantes, incluyendo
los adquiridos durante el confinamiento; la revisión de los contenidos curriculares;
el rezago educativo y la desafiliación escolar; así como la formación docente para
recuperar conocimientos, saberes y experiencias de maestras, maestros y figuras
educativas, y apoyar el trabajo del alumnado. Además, será indispensable establecer
modelos educativos y estrategias pedagógicas que permitan articular estratégica-
mente las modalidades presenciales y a distancia, de acuerdo con el comportamiento
de la pandemia y más allá de ella, y mejoren el aprendizaje en las condiciones futuras
del trabajo escolar.
A partir del balance de lo realizado y lo aprendido en materia educativa durante más

de un año de contingencia sanitaria, Mejoredu plantea −en el marco de sus atribu-
ciones− un conjunto de sugerencias que orientan la construcción de una agenda de
política educativa que mire hacia un futuro factible.
Las sugerencias aquí presentadas se dirigen de manera especial a las autoridades

educativas del país, de los órdenes federal y local, así como a las autoridades de los
distintos niveles de gobierno que realizan tareas de apoyo a la educación, pero tam-
bién nos interesa compartirlas con las comunidades escolares y la sociedad en ge-
neral. Su finalidad es contribuir, en un marco de esfuerzos conjuntos y creativos, a la
mejora continua del Sistema Educativo Nacional y a la transformación que requiere.
Una agenda de política educativa:

sugerencias para su construcción
La agenda en materia de política educativa propuesta por Mejoredu en este docu-

mento asume una perspectiva de política pública integral que subraya, por una parte,
la necesidad de promover estrategias dirigidas a prevenir y afrontar situaciones de
emergencia, a efecto de incrementar la capacidad de respuesta del sistema educa-
tivo; por otra parte, destaca la importancia de revisar y replantear, en su caso, la or-
ganización y funcionamiento del SEN sobre nuevos pilares, para atender los grandes
desafíos estructurales de la educación nacional.
La experiencia educativa durante la pandemia permite subrayar varios aspectos cla-

ve de transformación: la innovación institucional; la actualización y simplificación de
los esquemas normativos y operativos; nuevos esquemas de financiamiento público;
una mayor y mejor cooperación y articulación entre los diversos sectores y niveles de
gobierno; y el reconocimiento del papel fundamental de las comunidades escolares,
en particular de docentes, para atender de manera pronta y expedita las demandas
educativas de las y los estudiantes en sus contextos locales, sociales y escolares.
Tanto en el terreno de la política educativa nacional como de las respectivas políticas

estatales, se diseñaron e implementaron diversas estrategias y acciones para apoyar
3
la continuidad de la educación en el marco de la contingencia sanitaria. Si bien éstas

tomaron como eje de actuación el programa Aprende en Casa y las modalidades a
distancia, fueron varias las estrategias y acciones que buscaron atender a poblacio-
nes en las que las brechas se expresaron de manera más evidente.
En este contexto, se suscitaron dos fenómenos claramente diferenciados: a) se evi-

denciaron dificultades para hacer llegar las oportunidades educativas a todos los
grupos de población, de acuerdo con sus contextos y exigencias; y b) se realizaron
innovaciones importantes, que introdujeron modificaciones a las prácticas observa-
das en el marco previo a la pandemia. Dicha dicotomía abre la posibilidad de realizar
un inventario de oportunidades y experiencias relevantes derivadas de la situación,
a efecto de recuperarlas para repensar las bases, finalidades, organización y lógica
de funcionamiento del SEN.
Las enseñanzas en materia de política educativa indican, al menos, tres grandes ejes
de reflexión y trabajo a fin de construir una agenda: 1. reorganización del SEN; 2. ade-
cuación de regulaciones y procesos educativos; y 3. fortalecimiento de las iniciativas,
la autonomía y la coordinación de las comunidades escolares.
Reorganizar al SEN implica revisar su estructura y dinámica organizacional, además

de impulsar nuevos mecanismos para generar información que hagan posible cap-
tar los procesos novedosos de la coyuntura, sus resultados y su impacto en el corto y
el mediano plazos, a efecto de valorar su implementación futura. Asimismo, plantea
importantes áreas de oportunidad de crear sistemas de protección institucional
ante amenazas y vulnerabilidades, renovar sus mecanismos de coordinación inter
e intrainstitucional, revitalizar la agenda de inclusión y equidad educativa frente a
las nuevas circunstancias y hacer esfuerzos de renovación de los mecanismos de fi-
nanciamiento y gasto público. En conjunto, se requiere un ejercicio de rearticulación
y fortalecimiento de los distintos componentes del SEN .
Adecuar las regulaciones y los procesos educativos, si bien está estrechamente

relacionado con el punto anterior, plantea desafíos adicionales para favorecer una
mayor adaptabilidad a los contextos específicos en los que se desarrolla la tarea edu-
cativa. La experiencia vivida durante la contingencia sanitaria puso de relieve el reto
de adecuar la normatividad y los flujos de decisión relativos a la gestión educativa y
escolar, especialmente en aspectos relacionados con el currículum, la formación do-
cente, la interacción entre actores escolares y el aprendizaje de las y los estudiantes.
Por lo que corresponde al fortalecimiento de las iniciativas, la autonomía y la coor-

dinación de las comunidades escolares, lo vivido durante la contingencia sanitaria
invita a pensar en un sistema más abierto a las iniciativas locales, que aproveche de
mejor manera el trabajo de los colectivos docentes y de las comunidades escolares.
Es preciso renovar la unidad del SEN a través de mecanismos de comunicación,
consulta, coordinación y colaboración que reconozcan la diversidad de condicio-
nes educativas e impulsen, en consecuencia, procesos de mejora adecuados para
4
enfrentar las desigualdades educativas y desarrollar nuevas líneas de fortalecimiento

institucional en todos los servicios.
En el horizonte que abren estos tres ejes de reflexión y trabajo, Mejoredu plantea las
siguientes sugerencias para integrar una agenda pública que permita avanzar en la
mejora continua del SEN en el mediano y largo plazos.
1. Sistematizar, documentar y realizar diagnósticos estratégicos

sobre las experiencias y los efectos de la contingencia sanitaria
en el sistema educativo.
2. Desarrollar protocolos de emergencia para prevenir, mitigar y reducir
amenazas y vulnerabilidades.
3. Avanzar hacia un modelo de gobernanza distribuida que fortalezca
la relación entre la federación, los estados y las comunidades escolares.
4. Fortalecer las estrategias y acciones de inclusión social, equidad educativa
y atención en y para la diversidad.
5. Promover esquemas de financiamiento público con enfoque concurrente,
focalizado y subsidiario.
6. Afianzar la articulación entre salud, educación y bienestar.
7. Transformar el currículo para que responda a los desafíos de una sociedad
plural y diversa.
8. Replantear la formación continua docente a partir de un enfoque situado
y colaborativo, así como generar las condiciones institucionales que incidan
favorablemente en el desarrollo profesional docente.
9. Fomentar nuevas estrategias para mejorar los aprendizajes y la formación
integral de las y los estudiantes.
10. Impulsar el desarrollo y fortalecer la autonomía de las comunidades
escolares.
1. Sistematizar, documentar y realizar diagnósticos estratégicos

sobre las experiencias y los efectos de la contingencia sanitaria
en el sistema educativo
Los esfuerzos de las diferentes instancias del sector educativo −autoridad federal,
autoridades estatales y comunidades escolares− para recoger la experiencia de
educación remota de emergencia, han aportado información muy valiosa con vistas
a dar continuidad a la educación y desarrollar innovaciones orientadas a mejorar la
capacidad de atención educativa, en particular a las poblaciones en condiciones de
mayor vulnerabilidad.
El SEN se beneficiaría de continuar y ampliar estos esfuerzos con el propósito de con-

solidar los medios que ha usado hasta ahora para investigar y evaluar su funciona-
miento, y dar seguimiento a sus estrategias. El autoconocimiento será fundamental
en el proceso de recuperación, fortalecimiento y transformación educativa.
5
Por consiguiente, resulta imprescindible revisar, recopilar y sistematizar la informa-

ción generada durante el periodo de educación remota de emergencia derivado de
la contingencia sanitaria y avanzar hacia el fortalecimiento de indicadores4 que per-
mitan establecer el alcance, magnitud, efectos e impacto de la pandemia en aspectos
clave de los servicios que ofrece el SEN, en los ámbitos nacional, regional y local. Este
sistema tendría que considerar, al mismo tiempo, un mapa de riesgos sociales e ins-
titucionales, así como un inventario de capacidades e innovaciones de las políticas
educativas y del trabajo realizado por las comunidades escolares en el país.
El esfuerzo que como nación tendremos que realizar en materia de política educativa
exige considerar, al menos, cuatro sugerencias de revisión y trabajo institucional:
a) valorar el alcance y magnitud del impacto de la pandemia en materia

de cobertura y desafiliación escolar, formación y aprendizaje de las
y los estudiantes, infraestructura, recursos escolares, y problemáticas
de la enseñanza y de los colectivos docentes, con el fin de avanzar hacia
estrategias de recuperación y fortalecimiento;
b) realizar un análisis profundo del sistema educativo que identifique
vulnerabilidades y amenazas en los ámbitos institucional, social, comunitario
y personal, a fin de avanzar en la conformación de un modelo de gestión
de riesgos basado en la creación y puesta en marcha de protocolos
institucionales de prevención y atención en situaciones de emergencia;
c) generar un acervo de información y prácticas relevantes que apoye la ruta
para la transformación del SEN en distintos niveles de intervención,
en los ámbitos macro, meso y micro; y
d) ampliar las redes de colaboración en investigación y evaluación educativa
orientadas a crear espacios de intercambio de información y colaboración
entre investigadores y tomadores de decisión en los diferentes niveles
de gestión del SEN, así como en las áreas estatales y dependencias afines,
para la realización de proyectos y actividades de generación de conocimiento
dirigido a la mejora continua de la educación de alcance local, regional
y nacional.
2. Desarrollar protocolos de emergencia para prevenir,

mitigar y reducir amenazas y vulnerabilidades
Entre las lecciones aprendidas de la emergencia sanitaria destaca la urgencia de in-

corporar la gestión de riesgo de desastres en los sistemas educativos. En México será
muy conveniente llevar a cabo una evaluación de tales riesgos, que permita disminuir
las desigualdades educativas que se constituyen como vulnerabilidades, así como
4
Mejoredu contribuirá a esta tarea a través de los indicadores para la mejora continua que ha impulsado en el ámbito
nacional y en cada una de las entidades federativas para ofrecer información relevante, sistemática y consistente sobre
el comportamiento del SEN, como base para promover la reflexión y orientar los procesos de mejora continua que requieren
todos los niveles y tipos de servicio educativo que se ofrecen a lo largo y ancho del territorio nacional (Mejoredu, 2020d).
6
mitigar las amenazas generadas por la compleja interacción entre los sistemas
sociales y naturales, las cuales se han intensificado como efecto del cambio climático.
Con base en la evaluación de riesgos del SEN, se sugiere que la agenda de política
educativa incluya estrategias y acciones de protección física, cognitiva y psicosocial
frente a emergencias.5 Los protocolos deben dirigirse hacia el bienestar integral de
toda la comunidad educativa. Entre los elementos estratégicos que se sugieren en
este ámbito, destacan los siguientes:
a) Promover capacidades para afrontar una emergencia, lo que plantea

considerar estos aspectos:
•• implementar acciones para identificar, prevenir y mitigar amenazas

en el SEN, enriquecidas con los diagnósticos que en materia de protección
civil existan sobre el sistema educativo;
•• reducir vulnerabilidades del sistema educativo mediante acciones
estructurales que hagan efectivas las protecciones cognitiva, psicosocial
y física de niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos (NNAJA),
priorizando a las poblaciones en condiciones de desventaja; 6
•• reforzar las estructuras físicas (planteles), humanas (formación de
docentes, figuras directivas y personal de las escuelas) y comunitarias
(participación e involucramiento de las familias) del sistema educativo; y
•• aprovechar los mecanismos emergentes de comunicación que se
han establecido en el periodo de contingencia sanitaria, con el fin de
fortalecerlos, considerando su pertinencia y regulación en modalidades
híbridas y presenciales en las escuelas.
5
De acuerdo con la Red Interagencial para la Educación en Situaciones de Emergencia (INEE, por sus siglas en inglés),
ésta se define como las oportunidades de aprendizaje orientadas a asegurar la protección física, psicosocial y cognitiva
que permiten el ejercicio de este derecho, así como mantener y salvar vidas. De esta concepción destacan cuatro
elementos (Mejoredu, 2021a):
1. Oportunidades de aprendizaje. Refiere al derecho de niñas, niños, adolescentes y jóvenes a la educación y a la

obligación del Estado de garantizarlo, bajo los principios de equidad e inclusión, de la siguiente forma: derecho
a la disponibilidad y obligación de asequibilidad; derecho de acceso al sistema y obligación de accesibilidad;
derecho a la permanencia y obligación de adaptabilidad; y derecho a la calidad y obligación de aceptabilidad
(Pinilla, 2006).
2. Protección física. Corresponde a la garantía de seguridad, salud y nutrición durante y después de un desastre
con el propósito de promover el desarrollo físico de los estudiantes. Además, prevé lugares seguros y estructurados
para aprender y jugar (UNESCO-IIPE, 2011).
3. Protección psicosocial. Concierne a la relación dinámica entre las dimensiones psicológica y social de una persona,
donde una influye en la otra. Procura el bienestar de las personas en su entorno y se alcanza a través de la atención
de aspectos individuales y estructurales (CEAR-Euskadi, s/f).
4. Protección cognitiva. Alude al aseguramiento de los procesos y condiciones a través de los cuales los estudiantes
adquieren, recuperan y usan conocimientos para la construcción de habilidades académicas y no académicas.
La protección cognitiva en situaciones de emergencia implica asegurar que NNAJ tengan oportunidades de progreso
en estos procesos a través de la interacción con los contenidos educativos y el apoyo docente. También considera
el acceso a información urgente e imprescindible para la vida y la salud (UNESCO-IIPE, 2011).
6
Un referente de apoyo para las acciones de protección cognitiva, psicosocial y física se encuentra en las Normas mínimas
para la educación: preparación, respuesta, recuperación publicadas por la INEE. Estas normas son de naturaleza
cualitativa, universales y replicables, aunque es pertinente destacar que su aplicabilidad supone la adaptación a los
contextos específicos. Están integradas por diecinueve normas agrupadas en cinco ámbitos: 1) acceso y ambiente de
aprendizaje; 2) enseñanza y aprendizaje; 3) maestros y demás personal educativo; 4) políticas educativas; y 5) normas
fundamentales. Estas últimas se agrupan, además, en tres rubros −coordinación, participación comunitaria y análisis−
cuya aplicación es transversal, es decir, alcanza a las normas de los cuatro ámbitos restantes. Cada una está acompañada
por una serie de acciones clave −formas sugeridas de cumplir las normas−, las cuales a su vez contienen notas de
orientación que comprenden puntos específicos de buenas prácticas y son adaptables a diversas situaciones (INEE, 2010).
7
b) Diseñar e institucionalizar una política de gestión y reducción de riesgos

para el sector educativo que contemple los siguientes aspectos:
•• determinar las amenazas e impacto de desastre a partir de la ubicación

geográfica de los planteles escolares y comunidades educativas;
•• identificar y apoyar prioritariamente a las comunidades educativas que
enfrentan mayores desventajas, brechas y condiciones de vulnerabilidad,
las cuales inciden en las oportunidades de enseñanza y aprendizaje;
•• diseñar un mapa de los riesgos que enfrenta el SEN, para identificar
información oportuna sobre el impacto y las acciones a priorizar; y
•• establecer protocolos y mecanismos de coordinación interinstitucional
adecuados para facilitar la comunicación y articulación enfocadas
en reducir riesgos; ello exigirá la atención de estos aspectos:
□□ constituir un mecanismo nacional de gestión de riesgos en el SEN,

que lo prepare para enfrentar y superar situaciones de emergencia;
□□ asegurar el cumplimiento del mecanismo nacional de gestión de
riesgos e identificar las responsabilidades de los actores involucrados
para responder ante una emergencia;
□□ consolidar los sistemas de información y comunicación educativa con
datos en tiempo real sobre vulnerabilidades y amenazas;
□□ fortalecer los mecanismos de participación social en educación, en un
marco de equidad, solidaridad y justicia distributiva, para reducir riesgos;
□□ establecer protocolos de actuación federal, estatal, municipal y escolar
ante emergencias, que contengan elementos de protección física
y continuidad pedagógica;
□□ promover capacidades en las comunidades educativas
para implementar protocolos ante emergencias;
□□ valorar la pertinencia y viabilidad de crear un fondo de emergencia
educativa que permita la continuidad del SEN; y
□□ robustecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas
de las acciones educativas en situaciones de emergencia, en el marco
del Estado de derecho y de los mecanismos de responsabilidad
administrativa que se establezcan.
3. Avanzar hacia un modelo de gobernanza distribuida que fortalezca

la relación entre la federación, los estados y las comunidades escolares
La pandemia dejó importantes lecciones respecto a la relación entre los ámbitos

federal y estatal y las comunidades escolares. Puntualmente hizo visible la importan-
cia de los mecanismos de coordinación, a partir de la suma de voluntades y el trabajo
entre diversas dependencias gubernamentales, con el fin de preservar la seguridad e
integridad de los actores de las comunidades escolares e incorporar los saberes
y experiencias locales en el diseño de las intervenciones educativas.
8
La gestión local de la pandemia arrojó importantes experiencias (Mejoredu, 2021c). Las

secretarías de Educación de los estados o dependencias homólogas, en coordina-
ción con las comunidades escolares, tomaron −y en muchos casos, adaptaron− los
recursos y herramientas que desde el ámbito federal se pusieron a su disposición.
Estas experiencias demostraron que una estrategia homogénea no fue suficiente
para atender la heterogeneidad del sistema educativo y hacer frente a las exigencias
particulares y los retos preexistentes en cada entidad federativa, por lo que las au-
toridades educativas estatales y las comunidades escolares diseñaron estrategias y
acciones orientadas a atender dichos requerimientos.
Lo anterior sugiere la definición de una agenda de política educativa que permita

avanzar hacia un esquema de gobernanza distribuida y facilite la convergencia de
los distintos actores, ámbitos y niveles de gobierno que forman parte del sistema
educativo. En este sentido, se sugiere que la agenda de política educativa considere
tres frentes de acción institucional, a saber:
a) El nivel nacional, que exige una mejor articulación, no sólo con la creación
de nuevas normas, orientaciones pedagógicas, controles y financiamientos
nacionales, sino a partir de perspectivas más abiertas y estratégicas, que
se adapten a las condiciones locales y se orienten a promover una mayor
cooperación entre las autoridades educativas de los estados y la autoridad
federal. Ello implica que, desde el diseño de las políticas, programas y acciones
públicas se defina con claridad el margen de actuación de la federación
y de las autoridades estatales, así como sus ámbitos de articulación.
b) El nivel local, sobre el cual se recomienda aprovechar más y mejor
la cercanía institucional y geográfica a las demandas educativas
de las diversas poblaciones, a partir de líneas cada vez más diferenciadas y
contextualizadas para su atención educativa en función de sus condiciones
y requerimientos, con base en una mejor coordinación entre gobiernos
estatales y municipales. Asimismo, se deberá trabajar en el fortalecimiento
de sus capacidades institucionales.
c) El nivel escolar, que sobre la base del trabajo, el conocimiento y la acción de
las comunidades escolares permite la construcción de proyectos específicos
de mejora continua del currículum, la formación docente, la gestión escolar
y los diferentes procesos pedagógicos y didácticos, para responder mejor
a las demandas educativas de las y los estudiantes.
4. Fortalecer las estrategias y acciones de inclusión social,

equidad educativa y atención en y para la diversidad
En el marco de una emergencia, las vulnerabilidades están relacionadas con las des-
igualdades sociales y educativas. La capacidad de las comunidades escolares para
generar experiencias formativas y de aprendizaje orientadas al bienestar integral del
estudiantado se asocia con la distribución de los recursos que reciben los sistemas
9
educativos. Las inequidades previas restringen el potencial educativo, de cuidados y

lúdico de las escuelas durante una contingencia, lo que resulta en la reproducción de
las desigualdades en el acceso, experiencias y resultados (Mejoredu, 2021a). Durante
la emergencia sanitaria, las experiencias educativas estuvieron determinadas por las
posibilidades de acceso a recursos tecnológicos y educativos en los hogares de estu-
diantes y docentes, convirtiéndose en factores importantes de exclusión educativa.
Por tanto, a las brechas históricas en materia de cobertura, permanencia escolar y
aprendizaje estudiantil se sumaron las brechas digitales, en términos de acceso a la co-
nectividad y dispositivos electrónicos, así como de apropiación y uso de la tecnología
con fines pedagógicos. A ello se sumaron diversos problemas de salud física y emo-
cional, derivados de la desigualdad y la discriminación social imperantes en el país.
Para enfrentar esta situación, será de especial importancia poner en práctica acciones
permanentes orientadas a atender las desigualdades y desventajas que enfrentan
las diversas poblaciones, como parte de cada una de las iniciativas de transforma-
ción y mejora que se definan en el SEN, en los sistemas educativos estatales y en las
comunidades escolares. Esto implicará que la agenda de política educativa consi-
dere, entre otras, las siguientes sugerencias:
a) Romper el círculo vicioso de educación pobre para pobres, con base

en acciones focalizadas en las poblaciones históricamente discriminadas
y excluidas.
b) Diseñar estrategias diferenciadas para: prevenir la desafiliación escolar
y reintegrar a las y los estudiantes a las escuelas, ya sea en modalidad híbrida
o presencial, considerando distintos perfiles demográficos y causas a través
de la identificación de alumnos en riesgo (por ejemplo, niñas y adolescentes
embarazadas, madres jóvenes, niñez migrante, desplazada y en condición
de refugio, así como estudiantes con discapacidad y en condición de pobreza);
la asignación de apoyos económicos y en especie; el desarrollo de acciones
para disuadir su inserción al mercado laboral; la reinscripción a estudiantes
que salieron del sistema educativo durante el cierre de las escuelas; el apoyo
pedagógico, el uso de modalidades flexibles y de aprendizaje acelerado; así
como la realización de campañas y movilización comunitarias para el regreso
a las escuelas.
c) Proporcionar o restablecer la entrega regular y segura de servicios básicos
de alimentación, agua, saneamiento e higiene, servicios de referencia −salud
mental y apoyo psicosocial, violencia de género, abuso, etcétera−, sobre todo
en las escuelas con mayor necesidad, así como servicios especializados para
la niñez con discapacidad.
d) Eliminar las barreras para la comunicación y la conectividad, y poner al alcance
de todas las comunidades escolares la infraestructura de telecomunicaciones
a través de radio, televisión o internet. Ello, mediante políticas intersectoriales
orientadas a expandir esta conexión, la cual deberá ser funcional y eficiente
en cualquier zona del país y acompañarse de acciones de alfabetización digital
para todos los integrantes de las comunidades escolares.
10
5. Promover esquemas de financiamiento público

con enfoque concurrente, focalizado y subsidiario
Los retos educativos derivados de la pandemia de covid-19 requieren poner particu-

lar atención al financiamiento sectorial. En el plano internacional, los presupuestos
de educación no se están ajustando de forma proporcional a los retos que ha traído
consigo la emergencia, especialmente en los países más pobres. A pesar de que au-
mentan las demandas de financiamiento, dos tercios de los países de ingresos bajos
y medios-bajos han recortado sus presupuestos de educación pública desde el inicio
de la emergencia (Al-Samarrai et al., 2021). A esto se suma que, tradicionalmente, el
financiamiento se ha centrado en reparar los daños tras los desastres. Sin embargo,
este enfoque tipo parche, como lo señalan diversos organismos internacionales,
no resulta apropiado y, por el contrario, continúa perjudicando los avances hacia el
desarrollo sostenible (UNDRR , 2019, p.11).
Uno de los aprendizajes que ha dejado la crisis sanitaria es que el desafío del financia-
miento de la educación no consiste únicamente en movilizar recursos, sino también
en mejorar la eficacia y eficiencia del gasto, su focalización en las poblaciones que en-
frentan mayores condiciones de vulnerabilidad, su priorización en temas urgentes y
estrategias integrales –tales como inversiones para el acceso a banda ancha pública
y la alfabetización digital– así como para mejorar la práctica docente, la infraestruc-
tura y la seguridad de las escuelas (Mejoredu, 2021a).
En este contexto, con el fin de acompañar las acciones de transformación del SEN, se
requiere que el financiamiento educativo y el gasto público sean componentes cen-
trales de la agenda de política educativa, en congruencia con las líneas prioritarias
que se impulsen, en un marco de equidad, eficiencia y transparencia. Para hacerlo
congruente con el enfoque de derechos, de gestión de riesgos y de equidad, inclu-
sión y atención a la diversidad, se sugiere considerar dos ámbitos clave de inversión
y orientación del gasto público que acompañen a la política educativa:
a) Infraestructura y equipamiento escolar, tecnologías de información,

comunicación, conocimiento y aprendizaje digital (TICCAD), formación
docente, capacitación a madres y padres de familia, y materiales educativos,
para lo cual será indispensable establecer un programa
de prioridades con metas graduales en montos y destinos.
b) Promover la inversión focalizada a partir de la identificación de los servicios
educativos en mayores condiciones de vulnerabilidad, en un marco
de colaboración entre las autoridades educativas federal y estatales,
y con perspectiva territorial. Para ello, se sugiere:
•• adecuar los esquemas de financiamiento y reglas de operación

a las necesidades de estos servicios educativos; y
•• avanzar hacia una mayor focalización de los programas presupuestarios
existentes, con el objetivo de priorizar recursos para alumnos en desventaja,
11
y considerar la posibilidad de ampliar su cobertura con base en las nuevas

brechas de desigualdad originadas por la pandemia.
6. Afianzar la articulación entre salud, educación y bienestar
La información disponible sobre la situación educativa durante la pandemia da cuen-

ta de la complejidad vivida por las familias y el personal educativo. Se identificaron
problemáticas con varias dimensiones −educativa, económica y de salud física y
emocional− que interactúan entre sí. Sobre todo, la economía de las familias fue afec-
tada por la pérdida de ingresos y gastos en salud, y por las demandas de la educación
a distancia: dispositivos electrónicos y conexión para tener acceso a las estrategias
educativas. Sus condiciones económicas preexistentes influyeron en la posibilidad
de que el estudiantado aprovechara, o no, las estrategias de educación remota de
emergencia. Para ampliar las oportunidades de aprendizaje y garantizar el derecho
a la educación de NNAJA en México, debe reconocerse la interrelación entre lo edu-
cativo, lo económico, la seguridad, el respeto a los derechos humanos y la salud, con
base en la concertación de acciones integrales e intersectoriales. En este ámbito, se
plantean las siguientes sugerencias para incluir en la agenda de política educativa:
a) Promover, en cualquier contexto de emergencia, una mayor coordinación

intersectorial entre salud, educación, bienestar y Estado de derecho,
a través de esquemas de intervención en infraestructura, condiciones
sanitarias, equipamiento, seguridad pública, derechos humanos y recursos
de prevención, así como en procesos educativos relativos a los contenidos
curriculares, los aprendizajes y las prácticas educativas, personales y
familiares.
b) Instalar una visión integral y preventiva, no sólo con objeto de atender
los riesgos de contagio en futuras contingencias sanitarias,
sino de promover estilos de vida saludables y evitar comorbilidades.
c) Proporcionar a las y los docentes protocolos y apoyos para:
•• actuar ante enfermedades y casos potenciales de contagio;

•• organizar los espacios físicos al interior de las escuelas y revisar
sus condiciones, recursos e infraestructura;
•• garantizar la higiene de manos y las condiciones para una respiración
adecuada;
•• establecer procedimientos dirigidos a preservar la seguridad de todo
el personal de la escuela;
•• revisar si las aulas tienen el tamaño adecuado para conservar una distancia
apropiada entre los pupitres, así como la disposición de otros espacios; y
•• acceder al material y los suministros adecuados para prevenir
la transmisión.
12
d) Trabajar con mayor profundidad en los aspectos socioemocionales de

la educación, en un marco integral, ético, de bienestar y salud, como parte
consustancial de las condiciones y requisitos para una formación integral.
7. Transformar el currículo para que responda a los desafíos

de una sociedad plural y diversa
La contingencia sanitaria ha dejado importantes lecciones respecto al desarrollo cu-

rricular, a la necesidad de crear ambientes enriquecidos para los procesos de forma-
ción de estudiantes y a la importancia de repensar las interacciones educativas que
se desea fomentar en aulas y escuelas. Ello plantea a la política educativa la exigencia
de impulsar procesos que promuevan acciones pedagógicas integrales, inclusivas
y contextualizadas para el logro de sus objetivos.
El currículo desempeña un papel fundamental en el compromiso de garantizar

una buena educación con justicia social al alcance de NNAJA en nuestro país. En la
circunstancia del mundo actual, compleja, en crisis y marcada por la incertidumbre,
es indispensable repensar, redefinir y aclarar el proyecto educativo nacional. Tal
labor debe considerar, entre otras cosas, la conformación diversa, plural y desigual
de nuestra sociedad en general y, en particular, de las poblaciones que requieren
y demandan opciones de educación formal. De igual manera, es preciso que parta del
reconocimiento de las condiciones materiales y sociales en que trabajan las comu-
nidades escolares.
Es importante avanzar hacia un currículo contextualizado, flexible, socialmente justo,

inclusivo, intercultural, centrado en lo esencial y orientado al desarrollo pleno e in-
tegral de capacidades para ser, pensar, sentir, actuar y relacionarse, y no hacia una
acumulación de conocimientos.
Los frentes desde los cuales es posible mejorar el currículo son variados y complejos;
aquí se hacen algunas propuestas fundamentales:
a) Transitar hacia planes y programas de estudio congruentes con un proyecto

educativo renovado,7 lo cual implica:
•• continuar con la revisión y análisis de los planes y programas de estudio

vigentes en educación básica (EB) y educación media superior (EMS),
de manera que se avance en su transformación para atender los principios,
fines y criterios educativos8 derivados de la reforma constitucional de 2019,
7
En Mejoredu estamos trabajando para contribuir con sugerencias que apoyen a la autoridad educativa en la mejora
continua de los planes y programas de estudio de EB y EMS, en el marco del proyecto educativo nacional.
8
Entre los principios, fines y criterios destacan: priorizar el interés superior de NNAJ; contribuir al desarrollo integral y
permanente de los educandos; inculcar el enfoque de derechos e igualdad sustantiva; y luchar contra la discriminación
y la violencia.
13
en una perspectiva transversal que considere los retos de la situación

que vivimos en la actualidad;
•• avanzar en la transformación de los planes y programas de estudio
a través de un proceso en el que participen especialistas en educación,
didáctica y diseño curricular de diferentes áreas académicas
−que conozcan las realidades escolares− y, particularmente, que sean
buenos docentes, representativos de escuelas de los diversos contextos
socioeconómicos y culturales en nuestro país;
•• promover que los planes y programas se constituyan en herramientas que
orienten el trabajo y los procesos de enseñanza realizados
por las y los docentes, y a la vez contemplen márgenes de autonomía para
que lleven a cabo propuestas educativas que respondan
a contextos regionales y comunitarios específicos.
b) Eliminar la sobrecarga de contenidos en planes y programas de estudio,

priorizando aquellos que resultan imprescindibles para la formación integral
de NNAJA. En este sentido, se propone:
•• determinar los contenidos fundamentales en la formación de estudiantes,

como aquellos que les permiten la apropiación de las herramientas
para conocer y relacionarse con el mundo que les rodea, pensar y aprender
de manera cada vez más autónoma, participar en diferentes ámbitos de
la vida social y comunitaria, y formar parte en un mundo cambiante,
complejo e incierto;
•• considerar la importancia de márgenes de autonomía auténtica para que las
y los docentes puedan profundizar en ciertos contenidos e incluir otros, de
acuerdo con las condiciones sociomateriales, características socioculturales
y necesidades específicas de la comunidad escolar en la que trabajan;
•• construir una propuesta flexible que permita recuperar los saberes locales,
las prácticas culturales, así como los requerimientos e intereses
del estudiantado: un nuevo currículo tendrá que aprovechar la experiencia
construida durante la pandemia para contar con formas de organización
del trabajo educativo en situaciones de contingencia de distinta naturaleza; y
•• promover, como parte del currículum, el desarrollo de las habilidades
para el aprendizaje autónomo de acuerdo con las edades de las
y los estudiantes, lo que implica fomentar la proactividad, las capacidades
para evaluar información, trabajar de manera independiente y en equipo,
y fomentar el pensamiento crítico.
c) Mejorar los libros de texto gratuito (LTG), de forma articulada con los planes
y programas de estudio, para lo cual se sugiere:
•• detonar un proceso de revisión, valoración y actualización de los LTG

articulado con el proceso de transformación de los planes y programas
de estudio;
14
•• incluir en el proceso de transformación de los libros la puesta a prueba

de sus contenidos, por parte de maestras y maestros, en situaciones
cotidianas de escuelas de diversos contextos, de manera que sea posible
recabar información para retroalimentar no sólo ese proceso, sino también
el de la transformación de los planes y programas de estudio (contenidos
propuestos, enfoques pedagógicos, abordaje didáctico, entre otros
aspectos); y
•• facilitar el diálogo de docentes y otros integrantes de las comunidades
escolares con especialistas, didactas, pedagogos y diseñadores
de materiales.
d) Diversificar gradualmente materiales educativos, en varios soportes y

formatos, que apoyen la formación y aprendizaje de las y los estudiantes,
acerquen fuentes de información variada, diferenciada y pertinente
a sus intereses, edades y contextos socioculturales, considerando
la especificidad de requerimientos de estudiantes con discapacidad
y hablantes de lengua indígena.
e) Impulsar estrategias de formación continua para docentes y autoridades
escolares, con el fin de favorecer la apropiación de los planes y programas
de estudio, LTG, materiales educativos, propuestas específicas de enseñanza,
enfoques y conceptualizaciones. En el marco de la instauración de un nuevo
proyecto educativo nacional, se propone:
•• promover el trabajo colaborativo, la reflexión sobre la práctica

y la realización de acciones de formación docente en torno a la
significación, apropiación y usos de planes y programas de estudio
y de materiales educativos; y
•• ampliar los espacios institucionales de diálogo e intercambio donde
participen docentes y autoridades escolares, para facilitar la discusión,
reflexión, comprensión y desarrollo del currículo.
8. Replantear la formación continua docente a partir de un enfoque situado

y colaborativo, así como generar las condiciones institucionales que incidan
favorablemente en el desarrollo profesional docente9
Las experiencias y aprendizajes derivados de la educación remota de emergencia

en el contexto de la pandemia plantean nuevas líneas de trabajo en la formación
docente, relativas al uso pedagógico de las tecnologías, pero también respecto a una
mejora de la práctica que fomente mayor autonomía de docentes y de comunidades
escolares en las decisiones educativas.
9
Refiere a la totalidad de maestras, maestros y figuras educativas que se desempeñan en EB y EMS .
Considera funciones docentes, directivas, de supervisión y de asesoría técnica pedagógica, entre otras.
15
La formación continua y el desarrollo profesional docente constituyen un elemento

prioritario para la mejora de la educación. Es preciso que maestras y maestros
participen en dichos procesos para que incidan en la práctica de una educación
significativa, integral, digna, participativa y libre, relevante y trascendente, eficaz,
diferenciada, pertinente e inclusiva (Mejoredu, 2020a). No obstante, se reconoce que
en el momento presente deben sumarse, a la enorme complejidad que entraña la
consecución de este objetivo, las difíciles condiciones que ha impuesto la con-
tingencia sanitaria para la puesta en marcha de programas de formación continua
docente en EB y EMS.
Es indispensable recuperar las propuestas que promueven la formación docente

situada para que, además de atender las necesidades más apremiantes −como el
uso pedagógico de las TIC− permitan fortalecer el juicio y el criterio pedagógicos, con
el propósito de responder a situaciones educativas de emergencia, conforme a las
condiciones y exigencias de la práctica docente cotidiana (Vezub, 2020).
Es fundamental enfrentar los procesos de formación continua de docentes con

una perspectiva amplia, un enfoque más robusto y, principalmente, una estrategia
que permita a los maestros problematizar su práctica, identificar aspectos de me-
jora y fortalecer sus saberes y conocimientos, a fin de decidir las mejores formas de
atención educativa a sus estudiantes, considerando los contextos y singularidades
de cada escuela, zona y sector escolar.
Desde una comprensión integral de la profesión, las trayectorias profesionales de las

y los docentes se configuran mediante un conjunto de factores personales, institu-
cionales y sociales que posibilitan o impiden su desarrollo profesional. Entre otros
destacan: el aprecio y el reconocimiento social por su labor; sus condiciones de salud
y seguridad; los espacios profesionales en los que participan (redes, colegios, acade-
mias, institutos); la asesoría, apoyo y acompañamiento que reciben; la experiencia
profesional con que cuentan; el tipo de contratación, salario, prestaciones, promo-
ciones y reconocimientos a los que pueden acceder; su escolaridad; las condiciones
en que realizan su práctica (currículo, materiales educativos, contexto y cultura escolar,
infraestructura y equipamiento); y la propia formación continua que “contribuye al
desarrollo profesional docente, aunque no lo agota” (Mejoredu, 2020a, p. 36).
Conviene formular una política integral de formación continua y desarrollo profesional

docente que coloque en el centro tanto el diseño, operación y evaluación de programas
a nivel estatal y desde las propias escuelas, cuyo eje sea la reflexión sobre la práctica
y el trabajo colaborativo desde un enfoque situado, como la generación de condicio-
nes institucionales que potencien el logro de los propósitos formativos e impulsen el
avance y mejora de maestras y maestros en el ejercicio de su profesión.
Es el momento de convocar a las autoridades de todos los niveles de gobierno, así

como a instituciones y actores vinculados con la formación continua, para articular
acciones y esfuerzos, optimizar los recursos disponibles, crear nuevas capacidades
16
institucionales, aprovechar mejor las iniciativas, establecer prioridades y recuperar

las lecciones aprendidas, a fin de ofrecer las mejores alternativas de formación con-
tinua que consideren los desafíos del contexto actual.
En tal sentido, se plantean las siguientes sugerencias para la mejora de la formación

continua y el desarrollo profesional de maestras, maestros y figuras educativas de
EB y EMS: 10
a) impulsar programas de formación continua multianuales para promover

procesos continuos y graduales que consideren la trayectoria profesional
de las y los docentes, y se caractericen por su flexibilidad y adaptabilidad;
b) regular los programas de formación continua de docentes, con el fin
de establecer las pautas básicas para su diseño, operación y valoración;
c) mejorar la articulación entre sistemas e instancias de formación continua
a escalas nacional y estatal, para generar sinergias intra e interinstitucionales
en el diseño, operación y valoración de los programas de formación continua,
en especial con las instituciones formadoras de docentes;
d) incrementar y gestionar de manera eficiente los recursos materiales,
financieros, de infraestructura y equipamiento, así como asegurar
el personal que se requiera para el diseño, operación y evaluación
de programas de formación continua;
e) generar capacidades institucionales y fortalecer los equipos técnicos
estatales con objeto de robustecer el diseño, operación y valoración
de programas de formación continua;
f) articular la regulación del trabajo docente en EB y EMS, con vistas
a fomentar la creación de espacios y tiempos escolares protegidos
y de calidad para promover la formación continua situada;
g) definir tiempos específicos dedicados a la formación en todos
los tipos de contratación de docentes de EB y EMS;
h) articular los enfoques y propósitos de la formación continua y desarrollo
profesional docente con los marcos y regulaciones del Sistema
para la Carrera de las Maestras y los Maestros;
i) asegurar que los programas presupuestarios que involucren acciones
de formación o capacitación de docentes de EB y EMS atiendan los principios
y referentes metodológicos establecidos para su mejora; y
j) afianzar los mecanismos de coordinación, vinculación y participación de
actores clave, con el fin de que contribuyan al diseño, operación y valoración
de programas de formación continua.
10
Mejoredu ha elaborado el Plan de mejora de la formación continua y desarrollo profesional docente. Educación básica
y media superior 2021-2026, que será presentado al Comité Consultivo del Sistema Nacional de Mejora Continua
de la Educación para avanzar en su concreción.
17
9. Fomentar nuevas estrategias para mejorar los aprendizajes

y la formación integral de las y los estudiantes
En el marco de la contingencia sanitaria, una buena cantidad de estudiantes se

acercó a experiencias de aprendizaje autónomo, ya sea por su encuentro con las
tecnologías, las búsquedas en internet o las clases por televisión o radio. El espíritu
de indagación y la construcción de un sentido de agencia se instaló, y ello debe ser
la pauta para dar cauce a vías de aprendizaje autónomo, más colectivas y tutoriales,
que formen parte de los nuevos procesos educativos en su desenvolvimiento futuro.
Uno de los aspectos que se hicieron visibles durante la contingencia sanitaria fue el
incremento de las desigualdades en el acceso a experiencias escolares formativas y
de aprendizaje del alumnado que acude a diferentes tipos de servicio y modalidades
educativas. Además, quedó al descubierto la importancia de reconocer y promover
las habilidades sociales y emocionales de las y los estudiantes. Éstas implican fortale-
cimiento de identidades, manejo de emociones y logro de metas personales y colec-
tivas; sentir y mostrar empatía por los demás; establecer y mantener relaciones de
apoyo; y tomar decisiones responsables. Bajo tal perspectiva, destacan las siguientes
sugerencias para integrar la agenda de política educativa:
a) Reconocer y valorar las experiencias formativas y los aprendizajes

logrados por las y los estudiantes durante el periodo de confinamiento
(que no se limitan a lo escolar), como base para apoyar el avance
en sus trayectorias formativas.
b) Priorizar la atención de las desigualdades en el acceso a experiencias
escolares formativas y de aprendizaje del estudiantado, para lo cual
se plantean tres aspectos fundamentales:
•• desarrollar estrategias de diagnóstico, apoyo y seguimiento académico

a estudiantes en mayor riesgo de desafiliación;
•• prever alternativas diversificadas que favorezcan el acceso a experiencias
pedagógicas pertinentes y relevantes; y
•• diseñar, implementar y evaluar una oferta formativa de nivelación,
específicamente para estudiantes del último semestre de EMS
que transitan al mercado laboral o a la educación superior.
c) Fomentar las habilidades sociales y emocionales de las y los estudiantes

a través de:
•• estrategias de apoyo a las comunidades escolares para identificar

las habilidades sociales y emocionales de las y los estudiantes,
con el fin de hacer frente a diversas problemáticas; y
•• mecanismos y estrategias de retroalimentación formativa que orienten a
los educandos acerca de su aprendizaje, favorezcan su autorreflexión
y los motiven a realizar tareas con el propósito de que reconozcan
18
y valoren los diferentes conocimientos, habilidades y actitudes

que han desarrollado.
d) Fomentar procesos formativos y de aprendizaje que sean congruentes

con los modelos educativos híbridos que se promuevan, en atención
a lo siguiente:
•• articular el uso de tecnologías, recursos y metodologías con objeto

de apoyar el aprendizaje de las y los estudiantes, para lo cual deberán
organizarse con anticipación las actividades a realizar de manera
presencial y las que se verificarán a distancia; y
•• estimular actividades formativas y de aprendizaje −tanto en la modalidad
a distancia como presencial− que fomenten el intercambio, el diálogo,
la colaboración y la resolución de problemas en equipo, con base en la
incorporación de tecnología con fines pedagógicos.
e) Establecer criterios que apoyen la priorización de aprendizajes, así como

el reforzamiento pedagógico de estudiantes, en atención a los siguientes
aspectos:
•• identificar objetivos de aprendizaje factibles y fundamentales,

que sienten las bases para recuperar más fácilmente posibles rezagos
generados en el periodo de emergencia;
•• promover procesos contextualizados de aprendizaje con la intención
de responder a la diversidad del país, así como contemplar un enfoque
transversal para su construcción y consolidación; y
•• considerar y valorar los saberes locales y los aprendizajes no curriculares
que puedan resultar significativos y relevantes para las y los estudiantes.
f) Favorecer la evaluación con carácter diagnóstico, formativo e integral para la

mejora de los aprendizajes, con énfasis en:
•• realizar un diagnóstico de los aprendizajes adquiridos por los educandos,

con la finalidad de identificar los conocimientos, habilidades y actitudes
que han logrado; 11
•• emplear herramientas que proporcionen información útil a docentes,
alumnos, madres y padres de familia acerca de los puntos de partida de
los aprendizajes de las y los estudiantes, así como algunas orientaciones
11
Mejoredu, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, ha desarrollado un conjunto de pruebas diagnósticas
en Lectura y Matemáticas, cuya aplicación se estima realizar al inicio del ciclo escolar 2021-2022, de segundo a sexto de
educación primaria y de primero a tercero de educación secundaria. La finalidad de estos instrumentos es que las
y los docentes dispongan de información pertinente y oportuna para apoyar las estrategias de planeación al inicio
de su curso y definan las intervenciones didácticas correspondientes. A partir de tales evaluaciones, docentes y
estudiantes contarán con una retroalimentación cuantitativa y cualitativa, además de sugerencias de apoyo pedagógico
para reforzar los procesos de aprendizaje. En esta plataforma de aplicación de instrumentos se podrá generar también
información sobre zonas escolares, regiones, entidades federativas y a escala nacional, por niveles educativos y tipos
de servicio, orientados a tomar decisiones de mejora del SEN.
19
didácticas para darles apoyo en los contenidos que les representen

un mayor reto;
•• instalar esquemas de evaluación contextualizados, integrales y
más vinculados con el trabajo, la práctica, la formación continua
y el desarrollo profesional docente; y
•• fomentar la auto y coevaluación, con el apoyo de recursos
y herramientas tecnológicas −cuando es posible−, para favorecer
la mejora continua de los estudiantes de forma más autónoma.
10. Impulsar el desarrollo y fortalecer la autonomía

de las comunidades escolares
La experiencia vivida durante la pandemia hace necesaria la reflexión, discusión y

búsqueda de alternativas relacionadas con el reto de construir otra escuela, una
diferente a la que teníamos antes de la crisis sanitaria. En esta tarea resulta funda-
mental poner en el centro a las comunidades escolares, promoviendo acciones que
fortalezcan las capacidades mostradas durante el periodo de emergencia.
Además de desarrollar la gran labor de educar, su propósito esencial, las comunida-

des escolares también son sensibles a los problemas sociales y a su influencia en el
aprendizaje de los alumnos. Por su contacto directo con las realidades cotidianas y
la mejor comprensión de sus problemas, docentes, directivos, madres y padres de
familia, y estudiantes se convierten en agentes de cambio social, con amplias posi-
bilidades para construir soluciones. Esta sensibilidad y experiencia tienen que ser
consideradas de manera clara y completa por las políticas educativas y las estrategias
institucionales de intervención que se definen desde el SEN y los sistemas educativos
estatales. Es claro que, a partir de los aprendizajes que dejó la pandemia, las comu-
nidades escolares tendrán que ser observadas con atención y cuidado, apoyadas,
estimuladas en su creatividad y fortalecidas en sus capacidades de acción.
Se requiere que en las comunidades escolares prevalezca el respeto, el reconoci-

miento mutuo, la empatía, la colaboración, el trabajo conjunto y el diálogo; hacer de
ellas un espacio de verdadera comunidad, donde se construya la conciencia de que
el propio bienestar no es posible sin el de aquellos con quienes convivimos. Por lo
tanto, es altamente deseable atender las siguientes sugerencias:
a) Valorar y aprovechar la contribución esencial de las y los docentes en

los procesos educativos, otorgándoles mayores espacios de participación
en la definición y desarrollo de estrategias, así como en la construcción
de materiales educativos.
b) Reconocer y valorar las experiencias, saberes y prácticas culturales construidas
por las comunidades escolares, caracterizadas por su diversidad, de manera
que sean un referente importante en la organización y fomento de sus
procesos educativos; esto evitaría la tendencia a homogeneizar la vida escolar.
20
c) Ampliar los márgenes de autonomía de las comunidades escolares

con respecto a las formas de concretar su trabajo educativo, lo cual implica:
•• propiciar espacios de reflexión y apoyo a docentes para que identifiquen

los aprendizajes esenciales, de manera que puedan organizar
su enseñanza en función de las condiciones de vida, características
y contextos socioculturales de sus grupos;
•• resignificar los Consejos Técnicos Escolares como espacios de decisión
autónoma y colegiada de las y los docentes en las diferentes dimensiones
de funcionamiento de la escuela, a partir de generar mejores condiciones
para implementar sus actividades, disminuir las tareas administrativas
en esos espacios y brindar mayores apoyos al fortalecimiento
de los colectivos escolares; y
•• flexibilizar el trabajo con planes y programas de estudio, evitando
la estandarización y control sobre su cumplimiento, para abrir la puerta
a una diversidad de abordajes.
d) Abrir más espacios de participación a las familias en la organización

y funcionamiento de las escuelas, fortaleciendo así la construcción
de comunidades escolares capaces de dialogar y establecer acuerdos
que fomenten el aprecio por los otros y por sí mismos aún en las diferencias,
y que se interesen y comprometan por el bien común y la formación integral
de NNAJA.
e) Considerar los aspectos socioemocionales de la formación de los estudiantes
de manera integrada y articulada en los contenidos de las diferentes
asignaturas y como parte de la vida social de las escuelas. Para ello,
se propone:
•• promover un enfoque que considere la atención de los aspectos

socioemocionales como parte inherente a toda actividad, práctica o
relación que tenga lugar en las aulas y las escuelas;
•• favorecer el encuentro, el diálogo y el trabajo conjunto en las actividades
escolares, propiciando la participación de los distintos integrantes
de las comunidades escolares en función de sus situaciones específicas,
con el propósito de afianzar las relaciones sociales;
•• otorgar un lugar relevante a la construcción de vínculos socioafectivos
entre las comunidades escolares, que fortalezcan la empatía, el cuidado
mutuo y el trabajo conjunto para afrontar situaciones difíciles; y
•• propiciar que las funciones directivas y de supervisión se enfoquen
en asegurar que las actividades educativas sean realizadas en los mejores
ambientes de bienestar para los integrantes de las comunidades escolares.
f) Generar las condiciones necesarias a fin de que disminuya significativamente

la cantidad y densidad de requerimientos administrativos.
21
Epílogo
Garantizar el derecho a la educación es una obligación irremplazable del Estado

mexicano. Nuestro sistema educativo ha realizado esfuerzos invaluables para aten-
der la diversidad de las demandas sociales por la educación, aunque persisten varios
rezagos que es urgente subsanar a fin de hacer de la educación un pilar del desarrollo
y bienestar social del país. La experiencia que nos dejó la contingencia sanitaria de
covid-19 mostró las fortalezas y debilidades del SEN e hizo también visibles la capaci-
dad de compromiso, innovación y creatividad −tanto de las comunidades escolares
como de las autoridades educativas− para afrontarla. Al mismo tiempo, dio cuenta
de los procesos educativos en los que es posible y deseable propiciar un cambio gra-
dual. Estos aprendizajes nos abren la oportunidad de hacer un balance y formular
sugerencias de mejora que, en términos de la agenda de política educativa que se
propone construir, permitan la recuperación del SEN en lo inmediato, pero también
su transformación necesaria para un futuro que ya ha comenzado.
22
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24
Construir el futuro de la educación en México.

Hacia una agenda de política educativa nacional
es una publicación digital de la Comisión Nacional
para la Mejora Continua de la Educación.
Julio de 2021
25
LA CALIDAD EN EL ÁMBITO DE LA EDUCACIÓN
Milagros Cano Flores∗
I. INTRODUCCIÓN
La reciente apertura de nuestras fronteras al mercado internacional nos obliga con

prioridad a desarrollar, en el ambiente de las organizaciones mexicanas, una
cultura de calidad y productividad que permita elevar la competitividad de los
bienes y servicios que el país genera.
W. Edwards Deming (en su obra “Calidad, Productividad y Competitividad,
la salida de la crisis”), hace más de tres décadas, señalaba que la calidad es una
vía para la productividad, y que ésta, a su vez, permitía mantener una posición
competitiva firme. El día de hoy, hablar de competitividad es hablar realmente de
sobrevivencia.
Mantenerse competitivo en un entorno altamente cambiante, implica
desarrollar fórmulas imaginativas que den respuesta a situaciones concretas,
definidas, así como la decidida y comprometida participación de todos los sectores
involucrados (público, privado y social) para convertirlas en proyectos concretos
de mejoramiento.
En este marco de condiciones, la educación es un núcleo de primer orden
de donde emanan la ideología y formación de los impulsores de estas economías
y mejoras sociales. Se requiere, por tanto, de sistemas e instituciones de carácter
educativo que respondan a los desafíos planteados en todos los grupos y en todos
los ámbitos de la sociedad. La educación, en forma definitiva, ha de responder al
reto de la calidad.
La calidad se refiere no sólo a la mejora en la eficiencia y/o la eficacia en el
logro de los productos deseados, sino también a la definición cualitativa de esos
mismos deseos, expresados en objetivos de la educación, en congruencia con el
proyecto de la nación. No es sólo tener mejores egresados, mejores productos de
investigación o mejores acciones de difusión y extensión. Es, también, una
definición que hace viables las opciones de qué educación queremos, en función
del país que deseamos.
En el mundo de los negocios y la manufactura, el impulso para aumentar la
calidad del producto y para motivar el interés por la calidad en cada etapa del
proceso en la que el producto se concibe, diseña, fabrica, promueve y vende ha
sido una preocupación central en los últimos veinte años. Las compañías y los
individuos han ganado reputación al promover la Administración de la Calidad
Total, lo que sería el ISO 9000, y al explotar las ventajas de competitividad que un
programa de aseguramiento de calidad conlleva.
∗
Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad
Veracruzana.
11
La calidad en el ámbito de la educación
II. LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS
Las instituciones educativas de educación superior, analizan recientemente y en

forma sistemática, la evaluación y el progreso en la calidad de la enseñanza, el
aprendizaje y la investigación, por las mismas razones que motivaron a la
comunidad empresarial a buscar cambios radicales, y a obtener el valor máximo
de los recursos financieros disponibles.
La calidad de las instituciones educativas se debe definir y visualizar en un
sentido integral, adoptando un enfoque de totalidad y globalidad de las mismas; en
donde todos y cada uno de los elementos que conforman un centro educativo son
considerados como susceptibles de estudio y análisis bajo criterios definidos de
calidad.
Se adopta por tanto, una concepción holística y sistémica en la que todos
los componentes interrelacionados contribuyen al efecto global de un modo
integrado; estando determinada la calidad por la conjunción dinámica de los
elementos concurrentes.
Las instituciones educativas son espacios de reflexión y de elaboración de
cultura, caracterizada ésta por su singularidad diferencial y por el desafío que
supone de mejora existencial, académica y relacional para cuantas personas
contribuyen a su gestación y desarrollo.
Las instituciones educativas a diferencia de otras organizaciones son
complejas, y esta complejidad se evidencia desde su propia definición. Por
ejemplo, la educación no se puede entender como un objeto o producto físico, sino
más bien como un servicio que se presta, como un servicio social; mismo que se
dificulta desde su propia conceptualización, por aspectos como los siguientes1
1) La educación es una realidad compleja en sí misma. Afecta al ser
humano en su totalidad y el producto que se obtiene de ella es difícil de definir;
como lo es también la determinación de los métodos o medios para lograrla.
2) Existen notables diferencias entre las conceptualizaciones sobre
educación. Los criterios son dispares con relación a las metas a obtener y a los
procesos a seguir.
3) La actividad mental no es evidente. Se infiere a través de los efectos que
produce; no se puede medir el intelecto sino las manifestaciones externas de su
actividad intelectual o mental.
4) El educador es un ser libre. Su comportamiento es resultado de su propia
decisión; el tipo de enseñanza y los modelos y procedimientos utilizados
constituyen una elección libre, personal.
Aparte de lo mencionado anteriormente, en las instituciones educativas
inciden variables de diversa naturaleza, lo que hace que su estructura y operación
como organizaciones no sea una tarea nada fácil.
1
Samuel Gento Palacios. Instituciones Educativas para la calidad total. (Madrid: Editorial La Muralla, S.A., 1996),. Págs. 51-
52.
12
I.I.E.S.C.A Ensayos
III. CONCEPTO DE CALIDAD EN EL ÁMBITO DE LAS ORGANIZACIONES
El concepto de calidad es un término polémico que tiene una estrecha relación con
quienes intervienen en su definición, a partir de sus posiciones políticas y
académicas, así como de los estratos económicos que representan,
supeditándose estas ideas a la subjetividad de los propios individuos.
Suele considerarse como interpretaciones de calidad, entre otras: los
atributos del producto, los fines utilitarios que se persiguen con él, la satisfacción
de las necesidades, su relación de costo, la existencia del mercado y la
oportunidad del servicio.
En general, se puede afirmar que existen tantas concepciones como
intereses de personas y/o consumidores. Una aportación es la de la Real
Academia Española que destaca: “es un rasgo atribuible a entidades individuales
o colectivas cuyos componentes estructurales y funcionales responden a los
criterios de idoneidad máxima que cabe esperar de las mismas, produciendo como
consecuencia aportaciones o resultados valorables en grado máximo, de acuerdo
con su propia naturaleza”2.
Centrándonos en el campo de la organización de instituciones, se subrayan
los siguientes conceptos sobre calidad: 3 Crosby, P. B. (1979): “La acomodación a
las exigencias del cliente”. Deming, W. E. (1981): “Contribución a la satisfacción
de las necesidades de los clientes”. Juran, J. M. (1988): “La adecuación para el
uso que se destina”. Tenner, A. R. Y Detoro, I. J. (1992): “Estrategia que ofrece
bienes y servicios que satisfagan completamente a los clientes externos e
internos, atendiendo a sus expectativas explícitas”. Este concepto de doble cliente,
nos sitúa, por una parte, ante quienes compran o reciben el producto o servicio
(cliente externo); y por otra, ante los trabajadores o empleados en las distintas
unidades de una organización (cliente interno). La satisfacción ha de extenderse a
ambos.
No obstante, hoy, a partir de la propuesta de calidad total, se considera
como elemento determinante la satisfacción del cliente, así la calidad tiene que ver
con el hecho de que los usuarios o consumidores queden satisfechos con el
producto o servicio, es decir, el concepto de calidad va más allá que el simple
cumplimiento de ciertas especificaciones, puesto que esto no asegura que el
cliente esté satisfecho. La calidad no es un status, sino un proceso de mejora
continua.
La calidad tiene que ve con la calidad de vida de las gentes de la
organización; también tiene que ver con la calidad en el trato que se da a los
clientes, sobre todo esto; calidad en las relaciones interpersonales de los
miembros de la organización, y calidad hasta en la forma de ser y actuar de los
individuos dentro y fuera del medio ambiente laboral, de trabajo. El concepto de
calidad es, en la actualidad de las organizaciones, esencialmente una filosofía;
una manera de vivir. Dan Ciampa4 nos explica la calidad total en los
siguientes términos: “la calidad total puede definirse en por lo menos tres maneras
2
Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. (Madrid: Editorial Espasa Calpe, 1992) Pag. 98.
3
Samuel Gento Palacios. Op.cit. Págs. 11-12.
4
Dan Ciampa. Calidad total: guía para su implantación. (México: Editorial Addison-Wesley Iberoamericana, 1993). Pág. 7
13
distintas. Una es describir el proceso unificador que constituye la base de toda la

estrategia, la planificación y la actividad de una empresa que adopte su filosofía.
Expresado en forma sencilla, dicho principio es la dedicación total al cliente. Una
empresa con un objetivo de calidad total firmemente establecido se dedica por
entero a la satisfacción del cliente en toda forma posible. En una organización así,
todos los miembros participan en el mejoramiento de la capacidad de ésta para
alcanzar semejante dedicación; todas las actividades de todas las funciones se
diseñan y se realizan para satisfacer todos los requerimientos del cliente final y
exceder sus expectativas...”.
Como se puede advertir, la calidad involucra todas las actividades de la
organización que están implícitas, en alcanzar un objetivo, desde la planeación
estratégica de ella, hasta la planeación de las actividades de las áreas
funcionales, las operativas, y sobre todo, las actividades o tareas individuales,
integradas conjuntamente en los propósitos de la organización como un todo,
incluyendo a los dirigentes.
Philip Crosby5 por su parte, opina que: “la calidad en realidad no cuesta. No
es un regalo, pero es gratuita. Lo que cuesta dinero son las cosas que no tienen
calidad. Todas las acciones que resultan de no hacer bien las cosas la primera
vez”. De aquí podemos inferir que la productividad es resultado de la calidad.
Rubén Roberto Rico6 nos precisa el concepto de lo que es la calidad
cuando establece lo siguiente: “¿Qué es la calidad? Origen: del latín Qualitatem.
Significado: atributo o propiedad que distingue a las personas, a bienes y
servicios.
La calidad debe necesariamente, estar relacionada con el uso y el valor que
satisface el requerimiento de los clientes. Esta propuesta implica Nivel de
Excelencia, pero algo excelente no es algo caro y lujoso sino adecuado para su
uso. Son los clientes y la empresa o institución misma, y no los competidores, los
que condicionan la vida de las organizaciones pudiendo éstas alcanzar, según su
comportamiento, cualesquiera de los estados extremos: el éxito o la desaparición.
Condición necesaria pero no suficiente: Calidad es la suma de los valores
agregados que se incorporan al producto y/o servicio a lo largo del proceso.
Condición suficiente: Y que los clientes extraen de ellos, es decir, es el valor final
del cual los clientes satisfacen sus necesidades y expectativas.
Se confirma con esto que la calidad es inherente a una relación de la
decisión del cliente, pero también está referida a las características internas de la
propia organización. Un organismo o institución sin condiciones de calidad en
todos sus órdenes, de ninguna manera podrá ofrecer productos o servicios de
calidad, esa es la mística; por ello, el nuevo enfoque es total y no fragmentario o
puramente conceptual: es de hecho.
5
Phil Crosby. La calidad no cuesta (México: Editorial C.E.C.S.A.1996). Pág. 9
6
Rubén Roberto Rico. Calidad estratégica total. (Buenos Aires: Editorial Macchi, 1993). Págs. 4-5
14
I.I.E.S.C.A Ensayos
IV. LA CALIDAD EN LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN.
El trasladar el concepto de calidad a la educación, en particular a la educación

superior, implica que nos ubiquemos analizando las características generales que
le dan una imagen propia a las actuales políticas académicas tanto a nivel del
sistema de educación superior como también a nivel institucional.
Una de estas características centrales tiene que ver con las ideas que
definen y sustentan la imagen propia de los programas académicos y que vinculan
o interrelacionan conceptos y aspectos tales como excelencia y calidad
académica, compromiso social, corresponsabilidad social y pertinencia social.
En este aspecto, en esta perspectiva, encontramos que, a nivel del sistema
de educación superior, se propone como eje de la reforma la excelencia
académica y la pertinencia social. Se pueden construir conceptos y propuestas
que formen parte de la cultura de las Instituciones de Educación Superior y
permitan dar respuesta a dos interrogantes: ¿qué es la calidad? ¿calidad para
quién?
Es un tanto complicado llegar a un acuerdo general, o a una definición
universal de este concepto. En una primera aproximación se puede establecer que
la calidad puede definirse como una satisfacción de necesidades con la que se
debe orientar o dar salida a los requerimientos de un conjunto de actores y
sectores involucrados con el quehacer institucional.
En este orden de ideas, la calidad es la búsqueda de un equilibrio dinámico
entre dos vertientes, por un lado, las necesidades de los sectores sociales y
exigencias de los actores individualmente involucrados con las Instituciones de
Educación Superior, y por el otro, los objetivos y funciones de éstas.
Con esta intención, es conveniente agrupar los fines y objetivos de la
educación superior en cuatro misiones fundamentales:7
1. Una misión comprometida con el desarrollo del conocimiento (aspecto
medular de la educación superior).
2. Una misión comprometida con la formación del individuo en una perspectiva
humanística.
3. Una misión comprometida con la formación de profesionistas que la
sociedad necesita.
4. Una misión comprometida con ser agente de cambio de la sociedad.
Entendida la calidad como concepto y como realidad, tiene un carácter
multidimensional.
La educación superior de calidad por tanto, es un proceso permanente que
busca un equilibrio dinámico que requiere de una visión integral de las cuatro
misiones de la educación superior.
Los componentes tanto intrínsecos como extrínsecos deben guardar una
relación de interdependencia; ya que en educación puede afirmarse que no hay
calidad verdadera sin pertinencia y, consecuentemente, no hay pertinencia sin
calidad.
7
J. M. Dodger Corte. Medidas para asegurar la calidad total en la educación superior: calidad social, Revista de la
Educación Superior, (Octubre-Diciembre 1995), Pág. 109.
15
El término pertinencia es un concepto ambivalente en el que se destaca un

significado académico, que hace referencia a una calidad en el conjunto de
procesos que integran el sistema de educación superior; y un significado político,
que hace referencia a una estrecha relación con la equidad, con condiciones de
vida y bienestar social, esto es, calidad social, cuyos indicadores más
significativos son: ingreso, salud, vivienda, educación, recreación, información,
participación política y legalidad; que en países de alto desarrollo pueden
aumentar, pero que en sociedades en vías de desarrollo no alcanzan siquiera
condiciones mínimas de bienestar.
El conocimiento es considerado como eje principal de la educación
superior, relacionado con una imagen institucional.
Tomando como referencia las distintas propuestas y perspectivas que aparecen
en la literatura,8 podemos acercarnos al concepto de calidad en las instituciones
educativas partiendo de los criterios utilizados con mayor frecuencia, entre los que
destacan:
A.- Calidad como prestigio / excelencia.
Desde este punto de vista se entiende por calidad el prestigio o reputación
académica y social que tienen determinadas instituciones acreditadas, y que las
distingue unas de otras. Ante las dificultades para aislar los factores que
determinan esta distinción, se asume que este prestigio no puede ser evaluado
directamente por procedimientos objetivos sino mediante el juicio de expertos en
este campo.
B.- Calidad en función de los recursos.
Quienes definen la calidad desde esta perspectiva consideran que son los
recursos humanos, económicos, físicos, etc., los que establecen las diferencias
entre los centros. Se asume que existe calidad cuando se cuenta con estudiantes
excelentes, profesores cualificados y con alta productividad, y un equipamiento
apropiado y moderno.
C.- Calidad como resultados.
Frente a la visión de la calidad sobre los recursos encontramos las
aproximaciones centradas sobre los resultados (productos). En estos casos se
parte del supuesto que una institución tiene calidad en la medida que contribuye al
éxito de sus egresados, por lo que son los resultados de los alumnos los que
determinan la valoración de una institución.
D.- Calidad como cambio (valor añadido).
Desde este enfoque se entiende que una institución tiene más calidad en la
medida que tiene una mayor incidencia sobre el cambio de conducta de los
alumnos. Ello significa definir la calidad en términos de “valor añadido”. Las
instituciones de mayor calidad son aquellas que tienen más impacto sobre los
conocimientos de los alumnos, la evolución de su personalidad y el desarrollo de
su carrera.
8
Rodríguez citado por H. Salmerón Pérez, Evaluación educativa. Teoría, metodología y aplicaciones en áreas de
conocimiento. (Granada: Grupo Editorial Universitario, 1997) . Pág. 153.
16
I.I.E.S.C.A Ensayos
E.- Calidad como adecuación a propósitos.

Este enfoque asume un punto de vista práctico a la hora de definir la calidad. Se
entiende que no cabe hablar de calidad en abstracto, sino como lo que es bueno o
adecuado para algo o alguien. Por ello, la estimación de la calidad de una
institución siempre deberá estar referida a los fines educativos señalados en el
marco legal, los objetivos propuestos o la satisfacción de las necesidades de los
alumnos como clientes de la institución.
F.- Calidad como perfección o mérito.
Procede considerar un concepto sobre la calidad educativa basado en la
consistencia de las cosas “bien hechas”, que no sólo responden a los requisitos
legales y/o a los controles técnicos, sino que tanto en los procesos como en los
productos se apuesta abiertamente por la perfección, por el “mérito frente al valor”.
G.- La calidad total como meta.
Un centro será más valorado en la medida que se preocupa más por establecer
sistemas de control interno que permitan asegurar que los procesos educativos se
realizan adecuadamente. Se supone que cuando la organización y el
funcionamiento de un centro se rige por principios de calidad, también lo serán sus
resultados. Por ello se considera que la mejor forma de incidir sobre los productos
es tratando de lograr la mayor adecuación / perfección / calidad sobre los
procesos.
Las Instituciones de Educación Superior tienen entre sus requisitos de
calidad, definir políticas académicas participativas, creativas, críticas, innovadoras,
de cambio y práctica institucional, con consistencia y en congruencia con los
objetivos generales de las instituciones y concepción integral de sus procesos.
En esta perspectiva, un mecanismo de aseguramiento de la calidad se
relaciona con la evaluación de los resultados y los rendimientos de los procesos.
V. CONCLUSIONES
Las Instituciones de Educación Superior son campos de conocimiento, en donde

su estructura organizacional permite la aproximación y construcción de objetos de
estudio, su reproducción, transmisión y explicación. Mas el aseguramiento de la
calidad está relacionado con la gestión, la dirección, la participación de todos y
cada uno de los actores de los distintos procesos: educativo, administrativo,
financiero, de planeación, gestión y dirección, vinculación con el entorno inmediato
y con los ámbitos internacionales, sustentados en una filosofía, con valores
compartidos, eticidad, en donde los actores reconozcan en su actitud colaborativa
y en sus funciones, una cultura organizacional, en donde calidad, eficiencia,
eficacia, participación de los actores-integrantes, procesos, servicios y productos
se conciben integralmente.
El mecanismo de aseguramiento de la calidad se relaciona con la gestión,
la dirección, la participación, la discusión, la filosofía, los valores, la ética y la
cultura organizacional, y tienen como referente la eficiencia y la eficacia de los
17
actores del proceso, de los procesos de los productos y servicios y del sistema
integral.
Además, el aseguramiento de la calidad (calidad social), está relacionado
con el reconocimiento, construcción, reproducción y difusión de principios y
conocimientos universales, en donde, las especificidades del contexto inmediato
en el que se actúa (ambiente o entorno), constituyen también la esencia del
quehacer de las Instituciones de Educación Superior, al cual deben ofrecer
respuesta para modificar sus condiciones de vida y bienestar.
Por tanto, sólo se podrá sustentar el aseguramiento de la calidad, más allá
de la generación de índices y parámetros, cuando realmente se vuelva una actitud
y una cultura colaborativa, socialmente reconocida, ejercida y trascendente.
BIBLIOGRAFÍA
1. -CIAMPA, D. (1993): Calidad total: guía para su implantación. ADDISON-WESLEY

IBEROAMERICANA, México.
2. -CROSBY, P. (1994): La calidad no cuesta. C.E.C.S.A., México.
3. -DEMING, W. E. (1989): Calidad, productividad y competitividad: la salida de la crisis. DIAZ DE
SANTOS, S. A., Madrid.
4. -DOGER CORTE, J. M. (1995): Medidas para asegurar la calidad en la educación superior:
calidad social. En REVISTA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. ANUIES, México.
5. -GENTO PALACIOS, S. (1996): Instituciones educativas para la calidad total. LA MURALLA,
S.A. Madrid.
6. -KAUFFMAN GONZÁLEZ, S. H. (1997): Temas selectos acerca de la administración de calidad y
excelencia. COLEGIO DE GRADUADOS EN ALTA DIRECCIÓN, México.
7. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. (1992). Diccionario de la Lengua Española. ESPASA CALPE,
Madrid.
8. -RICO, R. R. (1993): Calidad estratégica total. MACCHI, Buenos Aires, Argentina.
9. -SALMERÓN PÉREZ, H. (Editor) (1997): Evaluación educativa. Teoría, metodología y
aplicaciones en áreas de conocimiento. GRUPO EDITORIAL UNIVERSITARIO, Granada.
18
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE NICARAGUA, MANAGUA
UNAN-MANAGUA
DEPARTAMENTO DE PEDAGOGIA
CARRERA DE PEDAGOGIA CON MENCION EN ADMINISTRACION DE LA

EDUCACION
Tesis para optar al título de Licenciatura en Pedagogía con Mención en Administración

de la Educación.
“Incidencia del Proceso Administrativo en la calidad educativa de la Escuela

Centroamericana” ubicada en el departamento de León, municipio de Nagarote, Barrio
Orlando Cáceres en el II Semestre del año 2015.
Autoras:
 Tec. Sup. Otilia del Carmen Solórzano Rosales
 Tec. Sup. María de los Ángeles Martínez Gómez
Tutora: MSc. Magdaly Bautista Lara
Managua, 28 Enero del año 2016

Incidencia del Proceso Administrativo en la Calidad Educativa de la Escuela Centroamericana
Índice
Dedicatoria……………………………………………………………………………... i
Agradecimientos………………………………………………………………………. ii
Resumen……………………………………………………………………………….. iii
I.INTRODUCCION………………………………………………………………… 6
1.1. Justificación…………………………………………………………….. 7
1.2. Problema de la investigación………………………………………… 8
1.3. Antecedentes…………………………………………………………………... 9
II.OBJETIVOS………………………………………………………………………... 13
2.1. Objetivos generales 13
2.2. Objetivos Específicos………………………………………………………. 13
III. MARCOTEORICO………………………………………………………………… 14
3.1.Fundamentos del proceso administrativo…………………………………… 14
3.2. Funciones administrativas……………………………………………………. 17
3.2.1. Planificación de la administración……….………………………………… 17
3.2.2. Organización de la administración……….……………………………….. 24
3.2.3. Dirección de la administración……….……………………………………. 30
3.2.4. Control y evaluación de la administración……….………………………. 37
3.3. Calidad educativa……………………………………………………………… 40
3.3.1. Legislación de la educación nicaragüense……………………………….. 41
IV. PREGUNTAS DIRECTRICES………………………………………………… 46
V. OPERACIONALIZACION DE VARIABLES…………………………………….. 47
VI. DISEÑO METODOLOGICO…………………………………………………… 51
6.1.Tipo de enfoque………………………………………………………………… 51
6.2.Tipo de estudio…………………………………………………………………. 52
6.3.Poblacion y muestra…………………………………………………………… 52
6.4. Métodos teóricos y empíricos………………………………………………. 53
6.4.1. Métodos teóricos…………………………………………………………… 53
6.4.2. Métodos empíricos………………………………………………………….. 54
6.4.3. Procedimientos aplicados en la realización de la encuesta………… 55
6.5. Validación de los instrumentos………………………………………………. 56
6.6. Instrumentos…………………………………………………………………… 56
6.7. Plan de análisis………………………………………………………………… 57
VII.ANALISIS DE RESULTADOS……………………………………………….. 58
7.1. Caracterización de la Escuela Centroamérica……………………………... 58
7.2. Planificación y organización de la Escuela Centroamérica…………… 59
7.3. Fortalezas y debilidades destacadas en el Proceso admitivo. De la escuela 70
VIII. CONCLUSIONES…………………………………………………... 72
IX. RECOMENDACIONES…………………………………………………………… 75
X. PROPUESTA……………………………………………………………………… 77
XII. BIBLIOGRAFIA…………………………………………………………………… 83
XIII. ANEXOS………………………………………………………………………….. 86
Autoras: Otilia Solórzano Rosales y María de Los Ángeles Martínez Gómez Page 2
DEDICATORIA
Dedicamos este trabajo investigativo a Dios Padre creador del universo que ha
derramado todas sus bendiciones sobre nosotros para poder culminar con éxito nuestro
trabajo investigativo.
A nuestras familias: Madres, Padres, Esposos e hijos, que nos han apoyado para
seguir enriqueciendo nuestro conocimiento.
A la Directora de la Escuela Centroamericana Profesora Milagros Velásquez Gutiérrez,

a Docentes, estudiantes del turno matutino, que con la información que brindaron
contribuyeron con la realización de nuestro trabajo de investigación.
A la MSc. Magdaly Bautista Lara, tutora de Seminario de Graduación por los

conocimientos que nos brindó en el transcurso del II semestre del 2015.
Otilia del Carmen Solórzano Rosales María de los Ángeles Martínez Gómez
AGRADECIMIENTO
A Dios sobre todas las cosas ya que nos proporcionó la sabiduría firmeza y paciencia
para poder llevar a cabo la realización de este trabajo investigativo.
A nuestros Padres Familiares y Amigos que nos apoyaron hasta los últimos momentos.
A la Dirección de la Escuela Centroamericana, al personal docente que nos brindaron

la información requerida, estudiantes.
Y en especial a nuestra tutora Msc. Magdaly Bautista Lara, quien nos ayudó a
organizar nuestras ideas, con paciencia y tenacidad, por motivarnos y darnos fuerza
acompañada de su experiencia y profesionalismo para poder llegar a presentar
culminado nuestro trabajo de investigación.
Otilia del Carmen Solórzano Rosales María de los Ángeles Martínez Gómez
RESUMEN
La presente investigación: de la Escuela Centroamericana, tiene como objetivo valorar

la Incidencia del Proceso Administrativo en la calidad educativa de la escuela
Centroamericana, ubicada en el Departamento de León, Municipio de Nagarote, Barrio
Orlando Cáceres, el trabajo investigativo será realizado por estudiantes de la carrera
de Pedagogía con mención en Administración de la Educación, UNAN Managua,
durante el II Semestre del año 2015.
El estudio es de tipo descriptivo, de corte transversal, con un enfoque cuantitativo con

implicaciones cualitativo. La población de la comunidad educativa es de 393 y la
muestra es de 39, lo cual estuvo conformada por el equipo de dirección, docentes,
estudiantes. La información se recopilo con la aplicación de encuesta, entrevista, guía
de observación documental, revisión de documentos: legales, académicos, y
administrativos.
Los resultados más significativos en la investigación, fueron: no existe libros históricos

del docente, existe un organigrama, pero no es visible para la comunidad educativa, no
existe por parte de la directora una apropiación clara del concepto de visión y misión.
Sus mayores dificultades están en la centralización del trabajo y las múltiples

funciones que ejerce la directora del centro educativo. Esto tiene consecuencias
negativas en la calidad educativa del proceso enseñanza aprendizaje.
Las recomendaciones más importantes detectadas en la escuela son: que la directora

debe de reunirse con la fundación que apoya a la escuela y llegar a un acuerdo para
contratar personal calificado y descentralizar el trabajo administrativo, ejerciendo una
mejor función para fortalecer la calidad educativa de la escuela.
Aplicación del plan de mejoras que consiste en desarrollar constantes capacitaciones

para docentes en busca de la calidad educativa, ya que si los docentes y la directora
no están calificados o no tienen especialidades en áreas educativas, no se obtendrá un
producto de calidad en el proceso enseñanza aprendizaje.
I. INTRODUCCION
El presente trabajo investigativo tiene como objetivo general valorar la incidencia del
Proceso administrativo en la calidad educativa de la escuela Centroamericana,
tomando en cuenta las funciones de planificación, organización, dirección, control y
evaluación.
La Escuela Centro Americana está ubicada en el Departamento de León, Municipio de

Nagarote, Barrio Orlando Cáceres. Atiende las modalidades de Educación Inicial y
Educación primaria, solo atiende en el turno matutino, cuenta con una población
estudiantil de 330 estudiantes, dirigida por la directora Milagros Velásquez Gutiérrez.
Según Balmaceda H. (2014), plantea que: “las funciones administrativas son un

conjunto de actividades que constituyen el proceso administrativo-educativo, y se
coordinan de manera eficaz y eficiente en conjunto con el trabajo de los demás”.
La escuela en estudio es subvencionada, la cual tiene 24 años de estar en

funcionamiento, con el apoyo de la fundación Alemana llamada SIANIJ. (Si a la niñez y
a la juventud)
Esta investigación será de gran importancia, ya que se tomara en cuenta a la

comunidad educativa las cuales aportaran su información para el mejoramiento de la
educación y lograr la calidad educativa, la que se verá reflejada en el producto final
que serán los estudiantes calificados. También se hará una propuesta de mejora con
el objetivo de Facilitar conocimientos técnicos que fortalezcan la aplicación del proceso
administrativo entre la comunidad educativa de la escuela Centroamericana
El informe de investigación está organizado de la siguiente manera: Resumen,

Introducción, Justificación, Problema de investigación, antecedentes, Objetivos, Marco
teórico, Preguntas Directrices, Operacionalizacion de variables, Diseño metodológico,
Análisis de resultados, Conclusiones, Recomendaciones y Propuesta de mejora.
1.1 JUSTIFICACION
La Administración Educativa es la ciencia que planifica, organiza, dirija, ejecuta,

controla y evalúa las actividades de las instituciones educativas. H. Fayol (1,969)
El presente estudio, tiene como propósito valorar la incidencia del proceso

Administrativo en la calidad educativa de la Escuela Centroamericana, su ubicación es
en el municipio de Nagarote, Departamento de León.
Lo que nos motivó al estudio de este tema, son los vacíos y las limitaciones que existen
en el cumplimiento de las funciones de la directora en la administración de la escuela
centroamericana.
Los resultados que se obtengan serán de mucha ayuda para los estudiantes de la
carrera de Pedagogía con mención en Administración de la Educación, fortaleciendo
las competencias, habilidades, destrezas, actitudes y propósitos, lo cual les permitirá
interpretar, analizar y reflexionar sobre el quehacer de la institución educativa en
estudio.
Los resultados del trabajo de investigación permitirán que el equipo de dirección tenga
las herramientas necesarias para su posterior toma de decisiones en pro de un mejor
funcionamiento de la institución educativa en estudio
Además, beneficiará a la comunidad educativa de la escuela, en el mejoramiento de la

calidad y eficiencia del proceso administrativo como: planificación, organización,
dirección y control, con el fin de que la institución se apropie de las fortalezas y
debilidades detectadas en el estudio y propiciar cambios significativos que permitan un
desempeño eficaz y eficiente por parte del personal de dirección de esta institución
educativa y su incidencia en el desempeño de los docentes estudiantes..
Se espera que el aporte de las egresadas de la carrera de Administración de la

educación y de la Tutora, sea de gran provecho para el personal de dirección,
docentes, estudiantes, padres de familia y se vea reflejado en el proceso enseñanza –
aprendizaje de la escuela Centroamericana.
1.2 PROBLEMA DE INVESTIGACION
Dentro de la administración educativa está inmerso el proceso administrativo, tarea

muy importante e indispensable dentro de cualquier institución educativa, que sin duda
alguna contribuye al mejoramiento de la calidad del proceso educativo.
En la actualidad las administraciones educativas se ven muy afectadas debido a las

múltiples funciones administrativas que deben realizar los directores de los centro
educativos. La directora de esta escuela debido al cumplimiento de estas funciones, se
ha visto limitada a realizar un papel eficaz y eficiente.
Debido a lo expresado, la mayor parte del tiempo se descuida la parte pedagógica en

este caso la supervisión de los docentes, quienes al no tener un acompañamiento
continuo o sistemático evidencian la carencia de orientación o asesoría pedagógica.
Ante esto, surge una problemática: Las debilidades o dificultades en la planificación

educativa de los docentes, y las actividades de aprendizaje de los estudiantes, la
centralización del trabajo, concentrado en una sola persona, poca comunicación entre
la comunidad educativa y por ende la afectación se refleja en la calidad educativa de
los estudiantes de la escuela.
Esta realidad fue encontrada en el trabajo investigativo realizado en la escuela, por las
estudiantes de V año de la carrera de Administración de la educación Lo antes
planteado condujo a este equipo de trabajo a realizarse la siguiente pregunta de
investigación:
¿Cómo incide el Proceso Administrativo en la calidad “Educativa de la escuela

Centroamericana”, en la modalidad de primaria del turno matutino, ubicada en el
municipio de Nagarote, departamento de León, en el II semestre del año 2015?
1.3 ANTECEDENTES
Para la realización de este trabajo de investigación se visitó el centro de

documentación (CEDOC) del departamento de pedagogía, en la búsqueda se pudo
encontrar temas de investigación semejantes con este tema de estudio, entre ellos se
mencionan los siguientes:
La UNESCO,(2005), afirma que el director como buen líder escolar debe transformar
los sentimientos, actitudes y opiniones así como las practicas con objeto de mejorar la
cultura de la escuela.
Ruiz de la Cruz Gilmar Daniel, (2011), realizó una Tesis de Maestría en Educación con
mención en Gestión de la Educación con el tema,” Influencia del estilo de liderazgo del
director en la eficacia de las instituciones educativas del consorcio "Santo Domingo de
Guzmán" de Lima Norte, Lima-Perú; para esta investigación se planteó el objetivo de
Determinar la influencia de los estilos de liderazgo de los directores en la eficacia de las
instituciones educativas; a través del análisis de los instrumentos aplicados en este
estudio se logró obtener los siguientes resultados significativos:
 El estilo de liderazgo del director influye significativamente en la eficacia de las

instituciones educativas.
 El estilo de liderazgo utilizado por el director, promueve la capacidad de generar

intercambios de conocimientos y de actitudes entre el la comunidad educativa,
es muy beneficioso para la eficacia de las instituciones educativas del consorcio.
 Quedo demostrado que el liderazgo del director, tiene mayor relevancia cuando
este tiene la capacidad de motivar más allá de lo esperado, logrando
incrementar el valor de las tareas, logra transcender el interés individual de su
equipo de trabajo.
Rosales L y Méndez M. (2014), opinan que la incidencia de la planificación en el

proceso de dirección del colegio privado fe vida nueva, turno matutino, distrito IV de
Managua, en el II Semestre del curso lectivo 2014.con el objetivo de determinar la
incidencia de la planificación en el proceso de dirección.
En este estudio se refleja la falta de planificación y secuencia de los procesos

administrativos lo que ha provocado en el colegio Fe vida nueva el incumplimiento de
los planes programáticos, lo cual no permite el cumplimiento de las metas trazadas, es
por eso la importancia de que las instituciones deben dar a conocer por medio de la
divulgación los planes propuestos dentro de la misma.
También se plantearon las siguientes conclusiones: La planificación que se realiza en

el centro es realizada por el equipo de Dirección y luego es dada a conocer a los
docentes, con apertura a cambios sugeridos por los mismos sin embargo, pocas veces
las opiniones y sugerencias de los docentes son tomadas en cuenta, lo cual incide de
manera negativa porque no se logra alcanzar las metas ni los objetivos trazados.
Peralta y Mena (2012), plantean que: el liderazgo de la directora y su incidencia en el

desempeño del docente, en el colegio Mi Redentor del distrito V del municipio de
Managua. En la investigación realizada por Peralta y Mena se enfatiza la importancia
que tiene el equipo de dirección, para realizar las coordinaciones pertinentes de
trabajos específicos con base a las políticas educativas del MINED y para la cual se
requiere de un ambiente armonioso y de buenas relaciones interpersonales.
En la investigación realizada por las Tec. Sup. Solano J y Bermúdez M, con su tema
de investigación Liderazgo y Gestión Administrativa del Director de la escuela pública
Nueva Esperanza, departamento de Granada en el II semestre 2014. El presente
seminario de graduación tuvo como propósito analizar el liderazgo y la gestión
administrativa del director de la escuela.
Evidentemente toda institución escolar debe ser dirigida por un director, que es el
responsable de opreracionalizar el desarrollo de la acción educativa, con el propósito
de alcanzar la excelencia que esta lleva a cabo.
En la investigación realizada por Gaitán J., con el tema de investigación Funciones

administrativa que desempeña la directora y su incidencia en su desempeño docente
de la modalidad de Primaria del centro escolar “ José Dolores Estrada” turno matutino
de la comarca Las Flores departamento de Masaya durante el II semestre del año
2013. Dirigida por la tutora Msc. María del Carmen Fonseca Jarquin.
Chávez y Olivas (2014), realizaron una investigación en el colegio público “El

Guenguense” ubicado en Managua, con el tema “Estilo de liderazgo aplicado por la
directora en el desarrollo del proceso administrativo”, este trabajo investigativo tuvo
como objetivo general examinar el estilo de liderazgo aplicado por la directora en el
proceso administrativo y las conclusiones que llegaron fue que la directora del centro
en estudio posee algunas características de líder, ya que mantiene constancia al ser
coherente en su manejo administrativo; aplica un liderazgo estratégico y permitido
establecer modalidades de trabajo grupal. A pesar de esto la directora carece de
conocimientos básicos de administración, ya que la definición de liderazgo, la reduce a
cualidades personales.
También en el centro de documentación se revisó el tema: “Funciones administrativas

que desempeña el equipo de dirección en el centro educativo “José Dolores Estrada”
ubicado en la comarca las flores del departamento de Masaya, fue elaborado por
Velásquez y García (2013); luego de plantearse como objetivo general; valorar el
desarrollo de las funciones administrativas del equipo de dirección plantean que en
este centro existe cultura de planificación, y los planes anuales y mensuales son
elaborados de acuerdo a las políticas educativas. En este centro existe poca
comunicación entre el personal docente y dirección, los docentes apoyan poco en las
actividades evidenciando la falta de liderazgo por parte de la directora, positivamente
se manifestó que las visitas de acompañamiento pedagógico ha fortalecido el
desarrollo del proceso de Enseñanza-Aprendizaje.
Ayala y García (2014), realizaron estudio en el Colegio Público Fidel Coloma

González, en la ciudad de Managua, con el tema “Liderazgo de la directora y su
incidencia en las funciones administrativas” esta investigación estaba dirigida en la
modalidad de primaria y tenía como objetivo valorar el liderazgo que tiene la directora
de educación primaria y su incidencia en las funciones administrativas. El análisis de
los diferentes instrumentos aplicados facilito concluir que la directora del centro en
estudio, posee un liderazgo democrático participativo, en donde la comunidad
educativa expresa su sentir y es valorado para la toma de decisiones.
II. OBJETIVOS
2.1. OBJETIVO GENERAL:
 Valorar la incidencia del Proceso Administrativo en la calidad educativa de

 la Escuela Centroamericana, ubicada en el Departamento de León, Municipio de
Nagarote, Barrio Orlando Cáceres en el II semestre del año 2015.
 Diseñar Propuesta del Plan de Acción que contribuyan en el funcionamiento
del Proceso Administrativo de la dirección de la escuela en estudio, con el fin del
fortalecimiento de la calidad educativa.
2.2. OBJETIVOS ESPECIFICOS:
 Identificar la incidencia de la Planificación y Organización de la escuela en

estudio, como etapa fundamental en el mejoramiento del desarrollo de la función
administrativa de la institución educativa.
 Analizar el funcionamiento de la Dirección y su incidencia en la calidad educativa
de la escuela.
 Verificar los tipos de control y evaluación que realiza la Dirección de la escuela
en estudio con el fin de fortalecer el funcionamiento administrativo y la calidad
de la educación.
 Determinar las fortalezas y debilidades detectadas en el Proceso Administrativo
que se realiza en la escuela con el fin del perfeccionar las actividades que se
desarrollan desde la dirección.
 Proponer Plan de Acción, a través de estrategias efectivas que contribuyan en
el funcionamiento de la administración educativa de la escuela centroamericana
en el cumplimiento de objetivos y metas propuestas por la dirección de la
institución educativa.
III. MARCO TEORICO
3.1 FUNDAMENTOS DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
Proceso: Conjunto de las fases sucesivas de un fenómeno natural o de una operación

artificial. (Diccionario de la Real Academia Española)
Administración: Ciencia social que persigue la satisfacción de objetivos institucionales

por medio de una estructura y a través de un esfuerzo humano coordinado.
(Fernández, 2010).
Proceso administrativo: es la herramienta que se aplica en las organizaciones para el

logro de sus objetivos y satisfacer sus necesidades lucrativas y sociales. Si los
administradores o gerentes de una organización realizan debidamente su trabajo a
través de una eficiente y eficaz gestión, es mucho más probable que la organización
alcance sus metas; por lo tanto, se puede decir que el desempeño de los gerentes o
administradores se puede medir de acuerdo con el grado en que éstos cumplan con el
proceso administrativo. (Hurtado, 2012)
Objetivo del Proceso Administrativo: Facilitar el proceso de enseñanza-aprendizaje

mediante la maximización de los recursos de la institución. (H. Fayol) 1969.
Administración Educativa: Es la ciencia que planifica, organiza, dirija, ejecuta, controla

y evalúa las actividades de las instituciones educativas.
Objetivos de la administración educativa:
Toda administración educativa eficiente tiene como objetivo facilitar el proceso de

enseñanza aprendizaje, mediante la maximización de los recursos de la institución.
Para lograr su objetivo se requiere la realización de las actividades que los
especialistas han resumido en 5 tareas:
Establecer relaciones entre la escuela y la comunidad.
Desarrollar planes y programas de estudios. Agrupar a los alumnos.
Gestionar y administrar los recursos materiales, humanos y financieros.
Establecer la organización y estructura institucional.
Objeto de estudio
De hecho, la misma organización educativa constituye el objeto de estudio de la

administración educativa, y la teoría de esta resulta de las interrelaciones entre las
ciencias de la educación, la teoría administrativa general y otras disciplinas como la
economía, ciencias políticas, sociología. Etc.
 Principios de la administración educativa
 Desarrollar las capacidades de los alumnos para que sean los futuros
generadores de valor sostenible para las empresas y la sociedad en general, y a
trabajar para una economía global integrada y sostenida.
 Incorporar en las actividades académicas y planes de estudio los valores de la

responsabilidad social mundial, tal como se refleja en iniciativas internacionales,
como es el caso del Pacto Mundial de Naciones Unidas.
 Crear marcos educativos, materiales, procesos y entornos que permitan

experiencias eficaces de aprendizaje para un liderazgo responsable.
 Comprometerse con una investigación conceptual y empírica de que los avances

en nuestra comprensión sobre el papel, la dinámica y el impacto de las
corporaciones en la creación de valor sostenible social, ambiental y económico.
 Interactuar con los directores de las corporaciones empresariales para ampliar

el conocimiento de sus desafíos en el cumplimiento de las responsabilidades
sociales y ambientales y para explorar conjuntamente efectivos de enfrentar
tales desafíos
 Facilitar y apoyar el diálogo y el debate entre los educadores, negocios,

gobierno, consumidores, medios de comunicación, organizaciones de la
sociedad civil y otros grupos interesados y las partes interesadas sobre temas
críticos relacionados con la responsabilidad social global y la sostenibilidad.
3.2 FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
Según Balmaceda H. (2014, plantea que: “las funciones administrativas son un

conjunto de actividades que constituyen el proceso administrativo-educativo, y se
coordinan de manera eficaz y eficiente en conjunto con el trabajo de los demás”. Según
Maxwell (2005) "El líder es una persona de influencia que mueve mucha gente", los
líderes poseen la capacidad de transmitir confianza y motivar a sus seguidores, el líder
ofrece motivación y fortalece los valores en cada individuo.
El objetivo de las funciones, administrativas es optimizar el proceso administrativo-

educativo facilitando el proceso enseñanza-aprendizaje, mediante la maximización de
los recurso de la institución, y para lograrlo se requiere de la realización de actividades
que los especialistas y estudiosos han resumido en cinco tareas: establecer
relaciones entre la escuela y la comunidad desarrollar planes y programas de estudios;
agrupar los alumnos; gestionar y administrar los recursos materiales, humanos y
financieros y establecer organización estructura institucional.
El conjunto de funciones administrativas se conoce con el nombre de proceso

administrativo y está integrado por: la planeación, la organización, la dirección, el
control y evaluación.
3.2.1 Planificación de la Administración
 Definición de Planificación
Esta fase consiste en definir los objetivos o logros a cumplir, ya sean estos generales o
específicos, macro-institucionales o solo de la institución; consiste también en precisar
qué tiempo nos tomará lograr estas metas; qué tipo de recursos se pondrán a
disposición de los objetivos que nos guían, se puede afirmar que es la coordinación,
entre las diversas unidades participantes en el proceso enseñanza-aprendizaje, con el
fin de alcanzar los objetivos predeterminados.
Planificación: Plan general científicamente organizado y frecuentemente de gran

amplitud, para obtener un objetivo determinado. La planificación es un proceso de toma
de decisiones para alcanzar un futuro deseado. Teniendo en cuenta la situación actual

y los factores y externos que pueden influir en el logro de los objetivos (Jiménez 1982.)
Según Fayol, opina que la ´´Planificación ´´es un proceso continuo y anticipado que
establece metas y objetivos eligiendo el medio apropiado y tomando en cuenta los
cambios que se dan en el entorno, adaptándose a ellos para el logro de los mismos
antes de emprender la acción, de manera que con la información obtenida se
desarrollen probabilidades futuras.
 Concepto de Planificación
Entre conceptos de varios autores podemos mencionar las siguientes definiciones:
 "Es el proceso de establecer metas y elegir medios para alcanzar dichas metas"
(Stoner, 1996).
 "Es el proceso de establecer objetivos y escoger el medio más apropiado para el

logro de los mismos antes de emprender la acción", (Goodstein, 1998).
 "La planificación... se anticipa a la toma de decisiones. Es un proceso de

decidir... antes de que se requiera la acción" (Ackoff, 1981).
 "Consiste en decidir con anticipación lo que hay que hacer, quién tiene que
hacerlo, y cómo deberá hacerse" (Murdick, 1994). Se erige como puente entre el
punto en que nos encontramos y aquel donde queremos ir.
"Es el proceso de definir el curso de acción y los procedimientos requeridos para

alcanzar los objetivos y metas. El plan establece lo que hay que hacer para llegar al
estado final deseado" (Cortés, 1998).
 Características de la Planificación:
 Entre las características más importantes de la planificación, según Bautista L

(2011), se menciona las siguientes:
 Es un proceso permanente y continuo: no se agota en ningún plan de acción

sino que se realiza continuamente.
 Está siempre orientada hacia el futuro: la planificación se halla ligada a la

previsión.
 Busca la racionalidad en la toma de decisiones: al establecer esquemas para el

futuro, la planificación funciona como un medio orientador del proceso decisorio,
que le da mayor racionalidad y disminuye la incertidumbre inherente en cualquier
toma de decisión.
 Busca seleccionar un curso de acción entre varias alternativas: la planificación

constituye un curso de acción escogido entre varias alternativas de caminos
potenciales.
 Es sistemática: la planificación debe tener en cuenta el sistema y subsistemas

que lo conforman; debe abarcar la organización como totalidad.
 Es repetitiva: incluye pasos o fases que se suceden. Es un proceso que forma

parte de otro mayor: el proceso administrativo.
 Es una técnica de asignación de recursos tiene por fin la definición, el

dimensionamiento y la asignación de los recursos humanos y no humanos de la
empresa, según se haya estudiado y decidido con anterioridad.
 Es una técnica cíclica: la planificación se convierte en realidad a medida que se

ejecuta. A medida que va ejecutándose, la planificación permite condiciones de
evaluación y medición para establecer una nueva planificación con información y
perspectivas más seguras y correctas.
"Es el proceso de seleccionar información y hacer suposiciones respecto al futuro para

formular las actividades necesarias para realizar los objetivos organizacionales" (Terry,
1987).
 Importancia de la Planificación
 Utilización racional de los recursos
 Reduce los niveles de incertidumbre
 Hace frente a las contingencias que se presenten
 Mantiene una mentalidad futurista
 Condiciona a la empresa al ambiente que lo rodea
 Establece un sistema racional para la toma de decisiones
 Reduce al mínimo los riesgos y aprovecha al máximo las oportunidades
 Las decisiones se basan en hechos
 Promueve la eficiencia al eliminar la improvisación
 Proporciona los elementos para llevar a cabo el control
 Permite al ejecutivo evaluar alternativas antes de tomar una decisión
 Los Fundamentos Básicos que demuestran la importancia de la Planificación
 Es de carácter continuo que jamás se puede decir que ha terminado, dado que
la empresa y sus recursos están sujetos a cambios constantes (expansión,
contracción, etc.), lo que obviamente causa la necesidad de efectuar cambios
en la organización.
 Es un medio a través del cual se establece la mejor manera de lograr los

objetivos del grupo social.
 Suministra los métodos para que se puedan desempeñar las actividades

eficientemente, con un mínimo de esfuerzo.
 Evita la lentitud e ineficiencia de las actividades, reduciendo los costos e

incrementando la productividad.
 Reduce o elimina la duplicidad de esfuerzos, al delimitar funciones y

responsabilidades.
 El Proceso de Planificación
Es razonado y está sujeto al análisis científico de los problemas y se realiza de manera

más efectiva siguiendo una sucesión lógica:
Definir el objetivo
 Establecer premisas y restricciones
 Analizar la información
 Desarrollar planes alternativos
 Elegir el mejor plan
 Desarrollar planes derivados
 Atender a la ejecución
Por lo regular, el proceso de planificación se debe hacer formalmente y por escrito,

pero la planificación diaria encomendada al supervisor es voluntaria y necesaria, e
integra conscientemente las etapas formales.
 Principios de la Planificación
Los principios en el proceso administrativo son muy importantes porque sirven de guías
de conductas a observarse en la acción administrativa, de modo que se puedan aplicar
cada uno de los elementos que lo forman:
 Factibilidad (posibilidades): Lo que se planee debe ser realizable; es inoperante

elaborar planes demasiado ambiciosos u optimistas que sean imposibles de
lograrse. La planeación debe adaptarse a la realidad y a las condiciones
objetivas que actúan en el medio ambiente.
 Objetividad y Cuantificación: Cuando se planea es necesario basarse en datos

reales, razonamientos precisos y exactos, y nunca en opiniones subjetivas,
especulaciones o cálculos arbitrarios. La planeación será más confiable en tanto
pueda ser cuantificada, expresada en tiempo, dinero, cantidades y
especificaciones.
 Flexibilidad: Al elaborar un plan, es conveniente establecer márgenes de

amplitud que permitan afrontar situaciones imprevistas y que proporcionen
nuevos cursos de acción que se ajusten fácilmente a las condiciones.
 Unidad: Todos los planes específicos de la empresa deben integrarse a un plan

general y dirigirse al logro de los propósitos y objetivos generales, de tal manera
que debe existir entre éstos el espíritu de equipo.
 Del cambio de estrategias: Cuando un plan se extiende con relación al tiempo,

será necesario rehacerlo completamente. Esto no quiere decir que se
abandonen los propósitos, sino que la empresa tendrá que modificar los cursos
de acción y consecuentemente las políticas, programas, procedimientos y
presupuestos.
 Tipos de Planes
El proceso de planificación se clasifica de acuerdo con los criterios siguientes:
 Según su duración: A largo plazo, a mediano plazo y a corto plazo.
 Según su función: De venta, de producción, financieros, de personal.
 Según su alcance: Departamental, interdepartamental y generales.
 Según su tamaño: Macrospectiva, abarca una problemática integral y

Microspectiva abarca una problemática específica.
 Según su ámbito: Integral (aspectos externos e internos)
 Según su forma: Programas y proyectos.
 Según su flexibilidad: Rígidos y flexibles
 Objetividad y Cuantificación: Cuando se planea es necesario basarse en datos

reales, razonamientos precisos y exactos, y nunca en opiniones subjetivas,
especulaciones o cálculos arbitrarios. La planeación será más confiable en tanto
pueda ser cuantificada, expresada en tiempo, dinero, cantidades y
especificaciones.
 Flexibilidad: Al elaborar un plan, es conveniente establecer márgenes de

amplitud que permitan afrontar situaciones imprevistas y que proporcionen
nuevos cursos de acción que se ajusten fácilmente a las condiciones.
 Unidad: Todos los planes específicos de la empresa deben integrarse a un plan

general y dirigirse al logro de los propósitos y objetivos generales, de tal manera
que debe existir entre éstos el espíritu de equipo.
 Del cambio de estrategias: Cuando un plan se extiende con relación al tiempo,

será necesario rehacerlo completamente. Esto no quiere decir que se
abandonen los propósitos, sino que la empresa tendrá que modificar los cursos
de acción y consecuentemente las políticas, programas, procedimientos y
presupuestos.
 Etapas de la Planificación
 Análisis de la realidad o diagnóstico: Fortalezas, debilidades,

oportunidades y amenazas.
 Definición de políticas, objetivos, metas y estrategias
 Programas y presupuestos para la asignación de: Recursos humanos,

materiales, financieros y tecnológicos
 Evaluación de planes, programas y presupuestos.
3.2.2 Organización de la Administración
 Definición de Organización
La organización es la segunda fase del proceso administrativo a través de ella el

sistema establece la división del trabajo y la estructura necesaria para su
funcionamiento. Se entiende por organizar el proceso para ordenar y distribuir el
trabajo, la autoridad y los recursos entre los miembros de una organización, de tal
manera que estos puedan alcanzar las metas de la organización. Diferentes metas
requieren diferentes estructuras para poder realizarlos.
La organización es el proceso de creación de una estructura de relaciones que permita

que los empleados realicen y cumplan los planes dirigidos a lograr las metas de la
organización. Esta estructura se denomina organigrama.
 Concepto de Organización Educativa.
Pedro de Alvantara (1900-1912), Expresa que se entiende por organización escolar,

el conjunto de disposiciones oficiales de carácter general y de medios particulares
de acción por cuya virtud se establecen y aplican los principios, las leyes y las
practicas por que se rigen las escuelas en general y particularmente consideradas.
A.- Según Chiavenato (2000); plantea que “El Organigrama representa la estructura
formal de la organización”. En él aparecen con toda claridad:
 Los órganos que componen la estructura.

 Estructura jerárquica, que define los diversos niveles de la
organización.
 Los canales de comunicación que unen los órganos.
 Los nombres de quienes ocupan los cargos (en algunos casos).
B.-Según Henri F,(1969) Opina que, ´´ organización´´ Es el establecimiento de la

estructura necesaria para la sistematización racional de los recursos, mediante la
determinación de jerarquías, disposición, correlación y agrupación de actividades, con
el fin de poder realizar y simplificar las funciones del grupo social.
Para tal efecto, se distinguen ciertos elementos del concepto que es necesario
destacar. A continuación se menciona:
 Estructura, la organización implica el establecimiento del marco fundamental en

el que habrá de funcionar el grupo social, ya que establece la disposición y la
correlación de las funciones, jerarquías y actividades necesarias para lograr los
objetivos comunes a través de la comunicación.
 Sistematización, las actividades y recursos de la empresa deben de coordinarse

racionalmente para facilitar el trabajo y la eficiencia.
 Agrupación y asignación de actividades y responsabilidades, en la organización

surge la necesidad de agrupar, dividir y asignar funciones a fin de promover la
especialización.
 La organización como estructura, origina la necesidad de establecer niveles de

autoridad y responsabilidad dentro de la empresa.
 Simplificación de funciones, uno de los objetivos básicos de la organización es

establecer los métodos más sencillos para realizar el trabajo de la mejor manera
posible.
 Características de la Organización.
Tiene que ver con los elementos como:
 La asignación de responsabilidades
 Comisiones de Docentes
 Funcionamiento del Consejo Técnico Escolar y demás órganos de
apoyo.
 Convenios y acuerdos establecidos para regular la convivencia al
interior de la escuela.
 Las formas en que se organizan, controlan y evalúan los recursos
humanos, materiales, financieros.
 La administración y el uso del tiempo de las personas y las jornadas
escolares, buena institución
 La información que las escuelas generan acerca del desempeño de
los alumnos, así como los vínculos y relaciones que la escuela tiene
con la supervisión escolar y otras instancias.
 Importancia de la Organización
Resulta obvio y fundamental el rol de una institución en toda empresa de cualquier

índole para la consecución de los objetivos, con mucha más razón si se trata de un
centro educativo, cuya finalidad es alcanzar los objetivos que apuntan a los derechos
naturales de las personas, y en el caso de una sociedad regida por principios
democráticos.
 Principios de la Organización
 División del trabajo: Es el principio de la especialización necesaria para la

eficiencia en la utilización de las personas. Consiste en la designación de
tareas específicas a cada una de las partes de la organización.
 Autoridad y Responsabilidad: La autoridad es el poder derivado de la

posición ocupada por las personas y debe ser combinada con la
inteligencia, experiencia y valor moral de la persona.
 Unidad de Mando: Una persona debe recibir órdenes de un único superior.

Es el principio de la autoridad única.
 Unidad de Dirección: Principio según el cual cada grupo de actividades que

tienen un mismo objetivo, debe tener un solo jefe y un sólo plan.
 Centralización: Se refiere a la concentración de autoridad en la cima

jerárquica de la organización.
 Jerarquía o Cadena Escalar: Debe hacer una línea de autoridad, del

escalón más alto al escalón más bajo de la organización. Toda orden pasa
por todos los escalones intermedios hasta llegar al punto donde deban ser
ejecutadas.
 Tipos de Organigrama.
Existen varias clases de organigramas, cada una de los cuales tiene sus propias
características según Chiavenato (2000)
 Organigrama clásico; es el más común de todos los organigramas y el que

presenta las características más importantes de la estructura organizacional, el
organigrama clásico facilita la codificación de los órganos o las actividades de la
organización.
 Organigrama vertical, es idéntico al organigrama clásico, excepto en que se

elabora verticalmente.
 Organigrama diagonal o europeo: es un organigrama clásico dispuesto en

diagonal, de modo que en la parte inferior (rodapié), pueda colocarse
información para cada órgano, cualquiera sea su nivel jerárquico.
 Organigrama sectorial o radial: consta de círculos concéntricos que representan

los diversos niveles jerárquicos; la autoridad máxima se localiza en el centro del
organigrama y el nivel jerárquico disminuye a medida que se acerca a la
periferia. El organigrama sectorial o radial permite representar la estructura
organizacional de manera compacta. No obstante representa ciertas limitaciones
técnicas, pues dificulta la representa ciertas limitaciones técnicas, pues dificulta
la representación de órganos auxiliares muy variados.
 Organigrama circular: se elabora en círculos concéntricos que representan

los diversos niveles jerárquicos, trazados en líneas continuas o punteadas. Las
líneas continuas representan los canales de comunicación existentes entre los
órganos (o cargos). En lo demás se parece a un organigrama clásico abierto en
abanico.
 Organigrama de barras: permite representar la estructura organizacional

mediante barras horizontales de longitud variable, según el nivel jerárquico, cada
órgano está representado por una barra. Todas las barras comienzan en la
misma línea a la izquierda o a la derecha y se prolongan hacia la dirección
contraria de donde comenzaron. Cuanto más elevado sea el nivel jerárquico
mayor será la longitud de la barra. La subordinación de un órgano a otro está
determinada por la continuidad espacial.
 Tipos de Organización
Organizaciones Formales: se caracteriza por tener estructuras y sistemas

oficiales y definidos para la toma de decisiones, la comunicación y el control. El
uso de tales mecanismos hace posible definir de manera explícita dónde y cómo
se separan personas y actividades y cómo se reúnen de nuevo. Tiene como
finalidad de que sus objetivos sean alcanzados y su equilibrio interno sea

mantenido.
 Organización Lineal: Constituye la forma estructural más simple y antigua.

Significa que existen líneas directas y únicas de autoridad y responsabilidad
entre superior y subordinados. De ahí su formato piramidal. Cada gerente recibe
y transmite todo lo que pasa en su área de competencia, pues las líneas de
comunicación son estrictamente establecidas.
 Organización Funcional: Es el tipo de estructura organizacional que aplica el

principio funcional o principio de la especialización de las funciones, es decir
para la diferenciación de actividades o funciones. El principio funcional separa,
distingue y especializa: es el origen del staff.
 Organización Línea-Staff: es el resultado de la combinación de los tipos de

organización lineal y funcional, buscando incrementar las ventajas de esos dos
tipos de organización y reducir sus desventajas. En la organización línea-staff,
 existen características del tipo lineal y del tipo funcional, reunidas para
proporcionar un tipo organizacional más complejo y completo. En la organización
línea - staff coexisten órganos de línea (órganos de ejecución) y de asesoría
(órganos de apoyo y de consultoría) manteniendo relaciones entre sí. Los
órganos de línea se caracterizan por la autoridad lineal y por el principio escalar,
mientras los órganos de staff prestan asesoría y servicios especializados.
 Proceso de la Organización
Según Soza (2012), opina que la organización es un proceso que inicia con los
resultados de la planeación y termina con el establecimiento de un sistema de
organización que ofrece las condiciones para la dirección y control. Para tener buena
organización se deben seguir los siguientes pasos:
 Principios de la Organización
 Principio de correspondencia de la estructura con los objetivos: La estructura es

eficaz si contribuye a la obtención de los objetivos y metas organizacionales.
 Principio del tramo del control: La cantidad de subordinados que un individuo

puede dirigir, supervisar y controlar eficazmente.
 Principio de igualdad de autoridad y responsabilidad: La autoridad delegada

debe tener correspondencia con la responsabilidad asignada.
 Principio de la correspondencia: La autoridad se delega pero la responsabilidad

se comparte, el superior no puede evadir la responsabilidad asignada a los
subordinados.
 Principio de la unidad de mando: Cuando mayor es la subordinación de un

subordinado con relación a su superior, menos serán los problemas de
contradicción en las relaciones de autoridad y mejor responsabilidad personal se
tendrá por los resultados.
 Principio de la línea y nivel de autoridad: mientras más clara sea la línea de

autoridad más clara será la responsabilidad del nivel de autoridad subordinada
en la toma de decisiones evitando remitir las decisiones que le corresponde a un
superior.
3.2.3 Dirección de la Administración
Representa la tercera fase del trabajo administrativo educativo, y se trata de la parte

ejecutiva. A partir de aquí los subordinados pueden tener una mejor eficacia y
eficiencia, pues esta fase los pone al tanto de los objetivos que se quieren realizar; la
dirección, en cuanto a su ejecución, adquiere su mayor poder expansivo, desarrollo y
eficacia cuando se conjugan entre sí el poder, el liderazgo y el mando.
La Dirección escolar se define como "el aspecto interpersonal de la administración por

medio de la cual los subordinados pueden comprender y contribuir con efectividad y
eficiencia al logro de los objetivos de la institución". Al igual que las otras etapas, tienen
una naturaleza iterativa, es decir que se repite en los distintos niveles en donde se
deba exteriorizar, Para el cumplimiento eficiente de los objetivos.
Motivar a los miembros de la institución. La dirección es la función del proceso

administrativo a través de la cual se logra la realización efectiva de todo lo planificado o
planeado.
 Concepto de dirección
Es el proceso participativo, planificado y organizado por medio del cual el director guía,
motiva, involucra y rinde cuenta a la comunidad educativa, de tal manera que todos los
esfuerzos y voluntades estén en función de lograr mejores aprendizajes.
López Jiménez C. (1987).Plantea que, En su obra la Administración y la Planificación

como proceso la define como: “una de las acciones específicas del proceso
administrativo que consiste en:
 Velar por el respeto a la filosofía de la institución.

 Prever los recursos materiales y financieros
 Facilitar el desarrollo profesional, personal y espiritual de los miembros de
la institución.
Características de la Dirección.
 Gerencia de los procesos pedagógicos, gestión institucional y evaluación para

facilitar la toma de decisiones de forma participativa y democrática, en función
de la mejora continua de los aprendizajes de los estudiantes.
 Evalúa, monitorea, supervisa y brinda asistencia técnica resultados y procesos

escolares.
 Logra el éxito académico en sus estudiantes, quienes aprenden para

desempeñarse en forma
 Organiza a la comunidad educativa para lograr los acuerdos establecidos a

través de la participación de todos los miembros de la comunidad educativa.
 Ejerce liderazgo pedagógico que influye en la motivación y el desempeño de

los docentes para la implementación de prácticas pedagógicas innovadoras,
mediante las que consigue que sus estudiantes aprendan para la vida.
 Claridad de propósitos (que alcanzar, hacia donde ir)
 Ser participativo (involucrar a docentes, estudiantes y padres de familia)
 Implementar, monitorear y evaluar el POA
 Ser efectivo(lograr el aprendizaje de las competencias en los alumnos)
 Importancia de la Dirección
La importancia de la dirección radica en que pone en marcha las directrices

establecidas en la planificación y organización para el logro de formas excelentes del
recurso humano y fundamentalmente, de los objetivos educativos. El director debe ser
competente en los ámbitos de gestión, liderazgo, mediación, formación y calidad, con la
finalidad de lograr la excelencia académica de la institución.
Dentro de estos ámbitos debe ejecutar competencias tales como autogestión,

liderazgo, participación, compromiso, comunicación, trabajo en equipo y otros.
El director eficiente coparte las responsabilidades con su entorno escolar, lo que resulta
difícil para aquellos que tratan de controlar todo.
Principios de Fayol Relativos a la Dirección Administrativa
 Principio de la autoridad. Los gerentes tienen que dar órdenes para que se
hagan las cosas, si bien la autoridad les da derecho de mandar, los gerentes no
siempre obtendrán obediencia, a menos que tengan autoridad personal
(liderazgo)
 Principio de la Disciplina. Los miembros de una organización tienen que respetar

las reglas y convenios que gobiernan, esto será el resultado de un buen
liderazgo, en todos los niveles, de acuerdos equitativos y sanciones para
infracciones, aplicadas con justicia.
 Principio de la unidad de mando. Cada empleado debe recibir instrucciones

sobre una operación particular solamente de una persona.
 Principio de unidad de dirección. Las operaciones que tienen un mismo objetivo

deben ser dirigidas por un solo gerente que use un solo plan.
 Principio de la centralización-descentralización. Los directores deben conservar

la responsabilidad final, pero también necesitan dar a su subalterna autoridad
suficiente para que puedan realizar adecuadamente su trabajo.
 Principio de la resolución de conflictos. Indica la necesidad de resolver los

problemas que surjan durante la gestión administrativa, a partir del momento que
aparezcan, ya que el no tomar una decisión en relación a un conflicto por
insignificante que sea, puede originar que este se desarrolle problemas
colaterales.
 El Liderazgo
Es una política fundamental en las organizaciones y sobre todo en el campo de

dirección de recursos humanos, porque influye en el comportamiento de los empleados
de la institución.
Por tanto es un proceso de estímulo y ayuda a otros para que persigan los objetivos
organizacionales.
 Componentes esenciales del Liderazgo
 Influencia: Capacidad de ciertas personas de manejar, controlar y dirigir la

voluntad de otros.
 Influencia diferencial: Hay personas que influyen y no son líderes. Para ser líder
hay que tener un algo más que los demás: carisma, personalidad, conocimientos
especializados.
 Individuo-grupo: Es líder con respecto a otro, destaca sobre un grupo de

individuos.
 Poder: Se lo da el puesto que ocupa, la posición que ocupa. Sin embargo, no

todos los que tienen poder en la institución son líderes.
 Objetivo: Consigue transmitir a los demás unos objetivos a seguir y además

transmite un estilo de dirección.
 Tipos de Liderazgo.
 Participativos: comparte la responsabilidad con los subordinados, consultándole

e incluyéndolos en el equipo que interviene en la toma de decisiones.
 Autocráticos: El jefe impone las normas y sus criterios, estableciendo la

estrategia que se va a seguir, planificando y diseñando el trabajo, diciendo quien
debe hacerlo. No clasifica los procedimientos posteriores, pero decide las fases
de actividades a corto plazo.
 Democráticos: Las tareas se discuten y determinan en grupo, el jefe solo orienta

y apoya. Plantea propuestas que pueden ser evaluados en grupo. Juzga
objetivamente los trabajos y crea un clima laboral agradable y de confianza, lo
que no quiere decir que sea siempre eficaz.
 Laisser-Faire o dejar de hacer: el grupo toma decisiones libremente sin la

participación del jefe, con lo que hay una ausencia de liderazgo. Es el caso del
jefe que no ejerce de directivo en ningún plano. En realidad no dirige. El propio
grupo toma las decisiones y el control de los resultados.
 Paternalista: Se da prioridad a los intereses personales frente a las necesidades

de la organización. El jefe es quien toma las decisiones sin tener las demás
posibilidades de participación. Establece una actitud protectora con los
subordinados. Se interesa por sus problemas personales y profesionales como
un padre a sus hijos. Aunque les consulta, es él quien toma las decisiones.
 Burocrático: La organización establece una estructura jerárquica y con normas,

bloqueándose la comunicación y estableciéndose unas relaciones donde dichas
normas prevalecen a las personas.
 Gestión de la Administración.
El autor Anzola, S. (2002) menciona que “gestión administrativa consiste en

todas las actividades que se emprenden para coordinar el esfuerzo de un grupo,
es decir la manera en la cual se tratan de alcanzar las metas u objetivos con
ayuda de las personas y las cosas mediante el desempeño de ciertas labores
esenciales como son la planeación, organización, dirección y control”.
Según Carballo. E (2005) considera que,” la gestión educativa se compone de

tres dimensiones: la pedagógica y didáctica, la administrativa y la socio-
humanística o comunitaria, cuyo principio base es la participación de manera
colectiva”.
 Formas de Comunicación en la Dirección:
 La Comunicación
Es un aspecto clave en el proceso de dirección. Sin ella no se puede intercambiar ideas

y experiencias entre el director y sus subordinados por lo que es un sistema eficaz de
información que aumenta el rendimiento del grupo y el logro de los objetivos.
La comunicación capacita al gerente para obtener datos para la toma de decisiones,

para ayudarse a identificar problemas y saber qué acciones son necesarias. Por lo que
la comunicación es un medio que hace posible el proceso administrativo, ayuda a que
la planeación administrativa sea bien ejecutada, que se ejecute eficazmente y sea
seguida con diligencia, y que el control administrativo sea aplicado con efectividad.
Con el fin de facilitar el entendimiento de la comunicación, se mencionará su

clasificación más sencilla:
 Formal: Aquella que se origina en la estructura formal de la organización y fluye

a través de los canales organizacionales.
 Informal: Surge de los grupos informales de la organización y no sigue los

canales formales, aunque se puede referir a la organización.
Este tipo de comunicación es de gran importancia, ya que por su carácter no formal

puede llegar a influir más que la comunicación formal e, inclusive, ir en contra de ésta;
el administrador debe tratar de lograr que los canales de comunicación formal se
apoyen en las redes informales.
 Tipos de Comunicación:
 Ascendente: Es aquella que va desde los niveles bajos de la comunicación hasta

los niveles altos de una institución.
 Descendente: Es aquella que va desde los niveles más altos a los más bajos.
 Vertical: Cuando fluye de un nivel administrativo superior a uno inferior, o

viceversa: quejas, reportes, sugestiones, ordenes, instrucciones.
 Horizontal: Se da en niveles jerárquicos semejantes: memorándum, circulares,

juntas, etc.
 Verbal: Se transmite oralmente.
 Escrita: Mediante material escrito o gráfico.
 Eficiente: Intenta minimizar el tiempo y el costo. Es el esfuerzo total de

intercambio de información. La comunicación se puede considerar eficiente si el
mensaje se transmite por un canal menos costoso y por otros canales
alternativos.
 Efectivo: Comprende la mejor forma de envío y recibo de la información, el pleno

entendimiento del mensaje se transmite por un canal emprendida al final del
intercambio de información.
3.2.4 Control y Evaluación de la Administración
 Definición de Control y Evaluación de la Administración
El control es una etapa fundamental de la administración, pues aunque una empresa

cuente con magníficos planes, una estructura organizacional adecuada y una dirección
eficiente, el ejecutivo no podrá verificar cual es la situación real de la organización si no
existe un mecanismo que se cerciore e informe si los hechos van de acuerdo con los
objetivos.
Según Fayol considera que, “Control´´ es una etapa fundamental en la administración,

pues aunque una empresa cuente con magníficos planes, una estructura
organizacional adecuada y una dirección eficiente, el ejecutivo no podrá verificar cuál
es la situación real de la organización si no existe un mecanismo que se cerciore e
informe si los hechos van de acuerdo con los objetivos.
Henry Farol opina que el control consiste en verificar, comprobar y regular si todo
ocurre de conformidad con el plan y con los principios establecidos. Tiene como fin
señalar las debilidades y errores a fin de rectificarlos e impedir que se produzcan
nuevamente.
 Concepto de Control
Control es la función administrativa que mide y corrige el desempeño para garantizar el

cumplimiento de los objetivos organizacionales y la relación de los planes establecidos
para alcanzarlos.
 Importancia del Control
 Crear mejor calidad: Las fallas del proceso se detectan y el proceso se corrige
para eliminar errores.
 Corrección de fallas y errores: El control debe detectar e indicar errores de

planeación, organización o dirección.
 Previsión de fallas o errores futuros: El control, al detectar e indicar errores

actuales, debe prevenir errores futuros, ya sean de planeación, organización o
dirección.
 Enfrentar el cambio: Sirve a los gerentes para responder a las amenazas o las
oportunidades de todo cambio, porque les ayuda a detectar los que están
afectando los servicios de sus organizaciones.
 Producir ciclos más rápidos: Se debe tomar en cuenta la demanda de los

consumidores, pero también acelerar los ciclos que implican el desarrollo y la
entrega de esos servicios nuevos.
 Facilitar la delegación y el trabajo en equipo: La tendencia contemporánea hacia

la administración participativa también aumenta la necesidad de delegar
autoridad y de fomentar que los empleados trabajen juntos en equipo. Por tanto,
el proceso de control permite que el gerente controle el avance de los

empleados, sin entorpecer su creatividad o participación en el trabajo.
 Tipos de Control
Existen tres tipos básicos de control en función de los recursos, de la actividad y de

los resultados dentro de la organización, estos son: control preliminar, concurrente y
de retroalimentación.
 El control preliminar: Se enfoca en la prevención de las desviaciones en la

calidad y en la cantidad de recursos utilizados en la organización.
 El control concurrente: Vigila las operaciones en funcionamiento para

asegurarse que los objetivos se están alcanzando, los estándares que
guían a la actividad en funcionamiento se derivan de las descripciones del
trabajo y de las políticas que surgen de la función de la planificación.
 Retroalimentación: Se centra en los resultados finales, las medidas correctivas

se orientan hacia la mejora de acciones futuras del proceso para la adquisición de
recursos o hacia las operaciones entre sí.
 Concepto de Educación: El termino educación se refiere a el acto de trasmitir los

conocimientos de una generación a otra, desde los comienzos de la humanidad
como una agrupación de seres humanos con la capacidad de pasar sus
conocimientos a través de las sucesivas generaciones, podemos hablar de una
especie con el intelecto necesario y suficiente para permitir su propio crecimiento.
3.3. CALIDAD EDUCATIVA
La calidad educativa es un cimiento que nos sirve en el desarrollo de nuestra vida

académica y personal. La calidad educativa debe expresarse por medio de estrategias
exitosas, así como la interrelación del maestro alumno.
Definición de la Calidad Educativa:
Es aquella que aborda la formación integral de las personas, concretadas en su

capacidad para darse un proyecto personal de vida, socialmente valioso, y ser capaz
de libremente llevarlo a la práctica en las diversas situaciones y problemas que deberá
enfrentar a lo largo de su vida. (Pérez, justo ramón, 2005).
Importancia de la Calidad Educativa.
En América Latina, la Calidad Educativa es de gran relevancia desde el nivel básico

hasta el nivel superior. Siendo esta el pilar de desarrollo. De todo país y sus
ciudadanos.
Según, Graells, (2002), manifiesta que: La calidad en la educación asegura a todos los
jóvenes la adquisición de los conocimientos, capacidades destrezas y actitudes
necesarias para equipararles para la vida adulta.
Philip B. Crosby, (2004), señala que la calidad se define enteramente en cumplir con
los requisitos. Por otra parte, Kaoru Ishikawa (1986), establece que la calidad es el
desarrollo en todos los pasos y procesos hasta lograr una producción cien por ciento
libre de defectos.
Además, señala que un sistema educativo de calidad se caracteriza por:
 Ser accesible a todos los ciudadanos.
 Facilitar los recursos personales, organizativos y materiales, ajustados a las

necesidades de cada alumno para que todos puedan tener las oportunidades
que promoverán lo más posible su progreso académico y personal.
 Promover cambio e innovación en la institución escolar y en las aulas (lo que se

conseguirá, entre otros medios, posibilitando la reflexión compartida sobre la
propia práctica docente y el trabajo colaborativo del profesorado).
 Promover la participación activa del alumnado, tanto en el aprendizaje como en

la vida de la institución, en un marco de valores donde todos se sientan
respetados y valorados como personas.
 Lograr la participación de las familias e insertarse en la comunidad.
 Estimular, facilitar el desarrollo, el bienestar del profesorado y de los demás

profesionales del centro.
 La calidad educativa está respaldada por el Gobierno de Nicaragua, ya que en

la constitución política de Nicaragua, encontramos lo siguiente:
3.3.1 LEGISLACION DE LA EDUCACION NICARAGUENSE.
En el capítulo III de la Ley General de Educación de Nicaragua, Ley #582 se encuentra
Artículo 6.- Definiciones Generales de la educación nicaragüense:
e) Calidad de la educación: Se entiende por calidad, el criterio transversal de la

educación nicaragüense que desafía los procesos educativos en relación con los
educandos. Abarca la concepción, diseño de planes y programas de estudio que
conforman parte importante del currículum; así como el desempeño o rendimiento de
los educandos, del propio sistema educativo como tal y de la educación en su relación
con el capital humano requerido por el desarrollo de la nación. La calidad de la
educación apunta a la construcción y desarrollo de aprendizajes relevantes, que
posibiliten a los educandos enfrentarse con éxito ante los desafíos de la vida y que
cada uno llegue a ser un sujeto-actor positivo para la comunidad y el país.
De la Calidad en la Educación
Artículo 9.- La calidad en la educación apunta a la construcción y desarrollo de

aprendizajes relevantes, que posibiliten a los estudiantes enfrentarse con éxito ante los
desafíos de la vida y que cada uno llegue a ser un sujeto actor positivo para la
comunidad y el país.
En la ley General de educación se refiere a la Calidad en la Educación lo

siguiente:
Arto. 10.- Corresponde a las Autoridades Educativas de cada Subsistema de la

Educación Nacional, prestar atención prioritaria al conjunto de factores que favorecen
la calidad de la enseñanza en especial a:
a) La calificación del Magisterio.
b) La planificación docente.
c) Los recursos educativos.
d) La función administrativa de la educación.
e) La innovación y la investigación educativa.
f) La Calidad de los egresados.
g) La supervisión y el apoyo metodológico.
h) La evaluación de los Aprendizajes.
i) Acreditación del Sistema Educativo.
j) La retribución salarial digna del Magisterio.
k) El alumno, su ambiente y condiciones de vida.
l) El calendario escolar.
m) Presupuesto Educativo.
n) Currículum Pertinente.
 Estrategias para Fortalecer la Calidad Educativa.
Una de las Estrategias más eficaces para fortalecer la Calidad educativa en las
escuelas del país es el Acompañamiento docente.
El acompañamiento docente es un nuevo concepto de la supervisión educativa, es una

estrategia para colaborar con el profesor en el proceso de enseñanza, Principalmente
se trata de identificar las debilidades, carencias y fortalezas que se observan en las
practicas pedagógicas y trabajar para superar las dificultades y de esta manera realizar
mejores clases.
El acompañamiento dentro de la escuela debe construir, orientar y generar junto al

docente la reflexión sobre su práctica pedagógica y la coherencia de la misma con el
ser humano que se pretende formar.
Este debe suponer retos y compromisos, pasa a constituirse en u proceso, no en una

acción de un momento.
 Objetivo de la Estrategia Acompañamiento Docente
Tomas de decisiones y construir propósitos compartidos sobre las prácticas

docentes a mejorar para realizar clases efectivas a través del trabajo planificado
y colaborativo.
 Plan de Acompañamiento Docente
Se diseña a partir de las necesidades que existan en una clase, para lograr que
los estudiantes aprendan en este aspecto se debe tener claridad sobre el
propósito del acompañamiento.
La estrategia de acompañamiento más común es la observación a clases, dado

que permite realizar diagnósticos sobre las prácticas docentes analizando y
evaluando las clases, detectando fortalezas y debilidades para diseñar
posteriormente los planes de mejoramiento.
 Rol del director en pro de la calidad educativa
Las nuevas tendencias en el campo de la administración educativa señalan al director

como el líder de la escuela. Esta es una gran responsabilidad, ya que el ejercicio del
liderazgo tiene una variedad de dimensiones en las que se debe focalizar el director
para convertirse en el líder que necesitan las escuelas en el siglo XXI. Una de las
dimensiones cruciales en el ejercicio de sus funciones es la de ejercer liderazgo
administrativo. Esto requiere que cada director de escuelas posea el conocimiento, las
destrezas y los atributos para entender y mejorar la escuela como organización y
atender todos los El director de escuelas, como líder administrativo, está a cargo de la
fase operacional de la institución, así como la responsabilidad de planificar, organizar,
coordinar, dirigir y evaluar todas las actividades que se llevan a cabo en la escuela. El
dominio de estas competencias permite realizar con eficacia las prácticas
administrativas correspondientes hacia el logro de la visión, la misión, las metas y los
objetivos institucionales.
A través de los años, los directores de escuela habían llevado a cabo todos estos
procesos administrativos de la forma tradicional. El director era la máxima autoridad en
la escuela, pero esta autoridad estaba limitada por las leyes y reglamentos escolares.
La responsabilidad en la toma de decisiones estaba ubicada en el nivel central del
Departamento de Educación, siguiendo el patrón de una estructura burocrática, según
definida por la teoría de Max Weber. El sistema educativo era uno altamente
centralizado, lo que estaba totalmente en contra de todas las tendencias
contemporáneas en el campo de la administración.
El trabajo del líder administrativo no es fácil. Va a dedicar su tiempo a los asuntos

operacionales, pero sin perder de perspectiva que la finalidad de la escuela es propiciar
el logro de la excelencia académica. Por tal razón, presentaré algunos aspectos

importantes en torno a la función del líder-administrador, para analizar posteriormente
la aplicación de estos principios al liderazgo administrativo en las escuelas del sistema
educativo nicaragüense.
 Habilidades necesarias del Director
 Habilidad Técnica.
Utilización y capacidad de utilizar los conocimientos, las técnicas, las herramientas,

los métodos y los equipos.
 Habilidad Humana.
Capacidad de comprender las actitudes y motivaciones de los recursos humanos para

poder ampliar un liderazgo eficaz.
 Habilidad Conceptual.
Capacidad mental para comprender y dominar íntegramente el propósito, interés,

actividades, interrogantes entre el todo y las partes.
IV. PREGUNTAS DIRECTRICES
1-¿Cómo es la incidencia del Proceso administrativo en la Planificación y Organización durante el desarrollo del
proceso administrativo en la Escuela Centroamericana?
2-¿Cómo incide el proceso de Dirección en la calidad educativa de la escuela Centro americana?
3-¿Cuál es la importancia que tienen el control y evaluación como función administrativa en la escuela centroamericana?
4-¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que se dan en el proceso de ejecución de las funciones administrativas en la
escuela centroamericana?
5- ¿Qué estrategia de solución, se puede implementar para una mejor efectividad de las funciones administrativas en la
Escuela Centroamericana?
V. OPERACIONALIZACION DE VARIABLES
VariaVariables Sub Definición Indicadores Fuentes instrumentos
Variables
Filosofía de la institución educativa,
Proceso Planificación Es un conjunto de fases visión, misión, objetivo, principio y
Administrativo o pasos a seguir para valores de planificación:
darle solución a un Directora. Guía de
problema administrativo Plan estratégico. observación
en él encontraremos Docentes documental.
asuntos de Plan operativo.
organización, dirección Estudiantes
y control, para Plan semestral. Entrevista a
resolverlos se debe Tipos de programas y proyectos: la directora.
contar con una buena PINE.
planeación, un estudio Huerto Escolar. Encuesta a
previo y tener los Grupo Escolares. los
objetivos bien claros Grupos ecológicos. docentes.
para poder hacer del Educación de Adulto.
proceso lo más Reforzamiento Escolar.
fluido posible. Amor a los más Chiquitos.
Nivel de participación de la
comunidad educativa.
Organización escolar, Tipos de organización:

hace referencia tanto a
una comunidad Directora
educativa, junto a las
normas,  Organigrama Docentes
Procedimiento  Manual de funciones
administrativo y  Documentos legales,
sistema de control administrativos y
Organización necesarios para su académicos.
funcionamiento y que  Expedientes de docentes.
denominamos  Expedientes de alumnos.
escuela, como a la
disciplina académica
(denominada
"organización
escolar") cuyo objeto
de estudio son las
escuelas.
 Tipos de liderazgo.
Directora
Es el proceso  Tipos de gestiones
participativo, planificado administrativas. Docentes
y organizado por medio  Relaciones
del cual el director guía, interpersonales.
motiva, involucra y rinde
cuenta a la comunidad  Formas de comunicación.
Dirección educativa, de tal
manera que todos los  Principios de dirección.
esfuerzos y voluntades
estén en función de  Delegación de funciones
lograr mejores administrativas
aprendizajes.
Control y Henry Farol opina que  Tipos de Control Equipo de Entrevista

Evaluación el control consiste en  Recursos Materiales Dirección
verificar, comprobar y  Recursos Financieros Personal Encuesta
regular si todo ocurre de  Desempeño Docente y Docente
conformidad con el plan Administrativo.

y con los principios  Auditoria
establecidos. Tiene  Estrategia de la metodología Análisis
como fin señalar las aplicada. Documental
debilidades y errores a  Recursos didácticos y Estudiantes
fin de rectificarlos e tecnológicos.
impedir que se  Ambientación Escolar
produzcan nuevamente.  Aplicación de los Principios
didácticos de los TEPCES
 Relaciones Interpersonales.
 Concepto de educación.
 Concepto de calidad Directora
educativa.
Calidad  Estrategias para fortalecer Docente
Educativa la calidad educativa.
 Rol del director en pro de la
calidad de la educación
 Legislación de Educación
Nicaragüense
VI. DISEÑO METODOLÓGICO
6.1 TIPO DE ENFOQUE
John Jairo García Peña, (2009) manifiesta, que un diseño metodológico es la forma
particular como cada interventor/a organiza su propuesta de intervención. Lo
metodológico debe estar soportado por la postura epistemológica, conceptual y
ontológica del interventor/a; es decir, cada diseño metodológico ha de responder con
coherencia interna a la concepción de ser humano, a la concepción de educación y a
los principios pedagógicos que orientan a cada interventor/a en su quehacer.
Por lo tanto, la estrategia de intervención depende del tipo de estudio que se elija (el
enfoque), ya que éste determina el diseño, el proceso propuesto a la comunidad, la
información generada, la forma como se trabajará con la comunidad y el lugar del
profesional interventor
El estudio tiene un enfoque cualitativo con implicaciones cuantitativas, ya que se

analizaron los datos de información recopilados, con el propósito de identificar
fortalezas y debilidades en el proceso administrativo y la calidad educativa de la
escuela Centroamericana.
Estos datos fueron recopilados en una primera fase del estudio con la aplicación de
guía de observación documental, entrevista a la directora y encuesta a docentes y
estudiantes.
Es cuantitativo porque usa la recolección de datos para dar respuesta a las preguntas
directrices, con base en la medición numérica y al análisis estadístico, para establecer
patrones de comportamiento y comprobar teorías. Se miden y recolectan datos que
corresponden en las variables y sub variables planteadas en relación a la muestra
definida, También es cualitativo, porque utiliza la recolección de datos sin medición
numérica para descubrir o afinar preguntas de investigación en el proceso de análisis e
interpretación. Además, se describen las cualidades y manifestaciones de los
participantes incluidos en la investigación.
6.2 TIPO DE ESTUDIO:
La investigación que se realizó en la Escuela Centroamericana es de carácter

descriptivo, ya que se realizó la descripción del comportamiento del proceso
administrativo de la escuela en estudio, con base a los fenómenos transcurridos
durante la estancia que duro el estudio.
El estudio es de corte transversal, debido a que se realizó en un período determinado

que corresponde al II Semestre del año 2015.
6.3 POBLACION Y MUESTRA:
El estudio se realizó con la comunidad educativa de la Escuela Centro Americana, El

número de participantes del equipo de dirección en su universo es equivalente a una
directora, se tomó una muestra de 1 debido a que actualmente la Directora abarca sola
el área administrativa, ya que es un Centro de estudio subvencionado y solo se imparte
clase en el turno matutino. En la muestra de los Docentes se tomaron 08 que
corresponde al 100% de los Docentes que laboran en la Escuela y la muestra de los
estudiantes corresponde a 30 que es el 100% de los estudiantes encuestados.
(Ver tabla No.1)
Tabla No.1 Población y Muestra de la Escuela Centroamericana
SUJETOS POBLACION MUESTRA PORCENTAJE

%
Equipo de 1 1 100%
Dirección
Docentes 8 8 100%
Estudiantes 330 30 100%
Total 339 39 100%
6.4. METODOS TEORICOS Y METODOS EMPIRICOS:
6.4.1 Métodos Teóricos
Consiste por su parte, es la serie de pasos que sigue una ciencia para obtener saberes
validos (es decir que pueden verificarse a través de un instrumento fiable), un
investigador logra apartar su subjetividad y obtiene resultados más cercanos a la
objetividad.
Se puede enunciar que el estudio se basa en el Método Teórico, con el fin de sustentar
la validez de la investigación realizada en la escuela en estudio, a través del: análisis,
síntesis, deducción e inducción. A continuación se expresa su fundamentación de
acuerdo al diccionario larruoss (2013):
 Análisis: Consiste en la separación de las partes de un todo a fin de estudiar las

por separado así como examinar las relaciones entre ellas. fundamentación de
acuerdo al diccionario larruoss (2013):
 Síntesis: consiste en la reunión racional de varios elementos dispersos en una

nueva totalidad. La síntesis se da en el planteamiento de la hipótesis. El
investigador como ya se explicó antes efectúa suposiciones o conjeturas sobre la
relación de tales o cuales fenómenos, pero la conexión entre ambos fenómenos no
es evidente por sí misma. El investigador las sintetiza en la imaginación para
establecer una explicación tentativa que será puesta a prueba. Fundamentación de
acuerdo al diccionario larruoss (2013)
 Deducción: parte de un marco general de referencia y se va hacia un caso en

particular en la deducción se comparan las características de un caso objeto con la
definición que se ha acordado para una clase determinada de objetos y fenómenos.
Fundamentación de acuerdo al diccionario larruoss (2013)
 Inducción: en la inducción se trata de generalizar el conocimiento obtenido en

una ocasión a otros casos u ocasiones semejantes que pueden presentarse en el
futuro o en otras latitudes. La inducción es uno de los objetivos de la ciencia.

Fundamentación de acuerdo al diccionario larruoss (2013).
6.4.2 Métodos Empíricos
El método de investigación que se utilizó fue el empírico, ya que radicó en la

percepción directa del objeto de estudio, sin manipular deliberadamente las variables,
lo que se hizo fue observar e indagar como se dan los fenómenos en su contexto
natural, para después analizarlos. No hay condiciones o estímulos preparados que
expongan al sujeto en estudio. Se obtuvieron datos que representan la situación actual
de la población en estudio, estos datos fueron recopilados a través de la aplicación de
instrumentos, como: guía de observación, encuestas, entrevistas y revisión
documental, siendo éstos, aplicados por las características particulares de los
informantes.
 Métodos Empíricos
 Encuesta.
 Entrevista
 Técnicas:
 Técnica de entrevista.
 Técnica de encuesta.
 Técnica de revisión documental.
 Encuesta: Es una de las técnicas de recolección de información más usadas, se

fundamenta en un cuestionario o c propósito de obtener información de las
personas Fuente: Zacarías, Eladio, Así se investiga. El Salvador. Editorial
Clásica Roxil SA de CV (2001).
 Entrevista: Es una técnica orientada a establecer contactos directos con las

personas que se consideres fuente de información. A diferencia de la encuesta,
que se ciñe a un cuestionario, la entrevista, si bien puede soportarse en un

cuestionario muy flexible, tiene como propósito de tener información más
espontánea y abierta, durante la misma, puede profundizarse la información de
interés para el estudio. Fuente: J. Best: Como investigar en Educación.
Ediciones Morata. Madrid. (1970).
 Análisis de Documentos: Es una técnica basada en fichas bibliográficas que

tienen como propósito de analizar material impreso. Se usa en la elaboración del
marco teórico del estudio. Para una investigación de calidad, se sugiere utilizar
simultáneamente dos o más técnicas de recolección de información, con el
propósito de contractar y complementar los datos. Fuente: J. Best: Como
investigar en Educación. Ediciones Morata. Madrid. (1970).
6.4.3 Procedimientos aplicados en la realización de la encuesta
Procedimiento: Es un término que hace referencia a la acción que consiste en

proceder, que significa actuar de una forma determinada. El concepto, por otra parte,
está vinculado a un método o una manera de ejecutar algo.
(http://definicion.de/procedimiento/)
Técnica: Es la manera en que un conjunto de procedimientos, materiales o

intelectuales, es aplicado en una tarea específica, con base en el conocimiento de una
ciencia o arte, para obtener un resultado determinado. También se conoce como
técnica a la destreza o habilidad particular de una persona para valerse de estos
procedimientos o recursos o simplemente es el modo de hacer una
cosa:(http://www.significados.com/tecnica/)
 No se habló del encuestado, sino del tema objeto de la encuesta.
 El cuerpo de la encuesta está formado por preguntas y respuestas.
 Las preguntas se redactaron de forma breve, clara y respetuosa.
 Se realizaron en el local del centro educativo
 Se logró una buena conversación, se abordó el tema con sensibilidad,
 Flexibilidad y dinamismo, con el objetivo de cautivar la atención de los

entrevistados.
 Previamente se le informó a la Directora sobre el propósito del trabajo de

investigación que se aplicaría en la escuela.
6.5 VALIDACION DE LOS INSTRUMENTOS.
La validación de los instrumentos se realizó con tres expertos, especialistas en

Metodología de la investigación del Departamento de Pedagogía de la UNAN-
Managua, los cuales hicieron revisión al tema de investigación, objetivos (generales y
específicos), preguntas directrices, operacionalizacion de variables, instrumentos y
brindaron aportes y sugerencias significativas, las que fueron tomadas en
consideración para que estos elementos fueran mejorados
6.6. INSTRUMENTOS
A continuación se expresa el objetivo de los instrumentos aplicados
 El objetivo del instrumento entrevista, es recopilar información acerca de la

incidencia del proceso administrativo en la calidad educativa de la "Escuela
Centroamericana", la que será utilizada como insumo para la investigación de la
modalidad de Seminario de Graduación, del V año de la carrera de Pedagogía
con mención en Administración de la Educación, II semestre del año 2015.
 El objetivo del instrumento encuesta, es recopilar información acerca de la

incidencia del proceso administrativo en la calidad educativa de la "Escuela

 El objetivo del instrumento Guía Documental, es recopilar información acerca de

la incidencia del proceso administrativo en la calidad educativa de la "Escuela
6.7 PLAN DE ANÁLISIS.
Para la elaboración y posterior aplicación de los instrumentos, se va a contar con una

serie de información, acorde a: los objetivos, marco teórico, preguntas directrices y la
Operacionalizacion de variable.
Se va a Categorizar información de manera lógica, ordenada y objetiva, con el

fin de lograr un mejor análisis de la información.
El análisis será de forma descriptiva y se van a realizar discusión de los

resultados, auxiliándose de los componentes fundamentales de la investigación, así
mismo del marco teórico.
Producto del análisis efectuado permitirá la elaboración de gráficos y tablas

pertinente, con el fin de simplificar y facilitar la comprensión y cientificidad del estudio.
que se va a realizar.
Al finalizar el análisis de los resultados se realizará la Triangulación, con base a

los datos arrojados por los actores involucrados, sin perder de vista a las variables y
sub variables fundamentales en el estudio de la investigación.
VII. ANALISIS DE LOS RESULTADOS
7.1 CARACTERIZACION DE LA ESCUELA CENTROAMERICANA.
La Escuela Centro americana, se fundó en el año de 1994 estaba ubicada en la

Iglesia Centro americana, por eso lleva el nombre de Escuela Centro americana , su
dirección de las trozas 2 C al este, inició atendiendo Educación inicial a cargo la
directora Magali Osorno, pero fue hasta el año de 1998 que se trasladó de la antigua
estación 1 C y 1/2 al norte, con la ayuda de la fundación SIANIJ(Si a la Niñez y
Juventud) que se logró la construcción de la misma, son siete secciones , la dirección,
y un servicio higiénico para los niños de Educación inicial, uno para las niñas y un
baño para los varones de Educación primaria, solo posee un bebedero.
Imparte las modalidades de Educación Inicial y Primaria atendiendo únicamente el

turno Matutino dirigido por la Directora Magali Osorno hasta el año del 2011
posteriormente toma el cargo de directora la profesora Milagros Velásquez Gutiérrez
hasta la actualidad, tiene un personal docente de ocho personas y un guarda de
seguridad el cual solo cuida por la noche.
La Escuela es apoyada por una fundación Alemana llamada (SIANIJ) Si a la niñez y la

adolescencia que son extranjeros Alemanes, hacen visitas a la Escuela y colaboran
con el cuido y mantenimiento de ella, también proporcionan ayuda psicológica a los
docentes y estudiantes de la Escuela.
Orientación geográfica de la Escuela Centroamericana
Dirección Orientación geográfica del Centro
Norte Carretera Nueva León
Sur Antigua Estación del Ferrocarril
Este Avenida España
Oeste Entrada al Puesto de Nagarote
Límites del Municipio de Nagarote
Norte Municipio de La Paz Centro y el Lago de Managua (Xolotlan)
Sur Con el municipio de Villa El Carmen (Depto. de Managua)
Este Con el Municipio de Mateare (Depto. de Managua)
7.2. Planificación y Organización de la Escuela “Centroamericana”
De acuerdo a lo expuesto por la Directora, la misión de la escuela es garantizar la

educación de los niños y niñas tanto académico y espiritualmente y la visión es
satisfacer a la ciudadanía, aportando a través de la Educación y la reducción de la
pobreza. Sin embargo, el 50% de los docentes expresaron que conocen la misión y
visión y el otro 50% dijo que no la conoce y el 94% de los estudiantes expresaron que
la conocen y solo un 6% dijo que no la conoce. De acuerdo a lo constatado en la guía
de observación documental se verificó que la escuela cuenta con la visión y misión,
pero no está en un lugar visible para que la comunidad educativa la conozca.
Grafico N°1 Misión y Visión de la Escuela Centroamericana
MISION Y VISION DE LA ESCUELA CENTRO

AMERICANA
100% 94%
80%
60% 50% 50%
40%
20% 6%
0%
SI NO
docente estudiantes
Fuente: Entrevista con la Directora, Docentes y Estudiantes.
 Elaboración de Planes
De acuerdo a lo expresado por la directora los planes en la escuela los elabora

en conjunto con los docentes, los cuales participan compartiendo sus
experiencias laborales.
Según los docentes el 87% afirman que participan en la elaboración de los
planes mensuales, porque cuando realizan la evaluación mensual para verificar
el cumplimiento de las actividades mensuales programadas también se
planifican las actividades a retomar y estrategias que se van a utilizar para
mejorar o cumplir con las metas propuesta, pero el plan anual lo realice la
directora.
Según Jiménez, se concluye que la planificación es un proceso de toma de
decisiones para alcanzar un futuro deseado. Teniendo en cuenta la situación
actual y los factores y externos que pueden influir en el logro de los objetivos.
Es por tal razón, se concluye que La planificación es una de las fases

importante de la administración de un centro educativo ya que, de esta
dependerá todo el proceso para la mejora de la enseñanza aprendizaje de la
institución educativa y la persona más apropiada para la elaboración de esta es
la directora ya que es la que posee los conocimientos del centro que dirige.
El proceso de planificación en la escuela Centro Americana se realiza, pero de

acuerdo a la guía de observación documental no se cumple con las actividades
programadas en el mes. (Ver gráfico No.2)
Grafico No 2. Elaboracion de planes en la Escuela Centroamericana
ELABORACION DE PLANES EN LA ESCUELA

CENTROAMERICANA
100%
50%
0%
si
no
si no
docentes 87% 13%
Fuente: Entrevista con Docentes.
Los planes que se elaboran en la Escuela Centroamericana son los siguientes:

plan anual, cuatrimestral, mensual, ambiental, reforzamiento escolar y seguridad
escolar. El 100% de los docentes afirman que los planes que se elaboran en la
escuela son: plan anual, plan mensual, plan de reforzamiento escolar, plan de
seguridad escolar y plan ambiental. Así mismo los estudiantes el 100% conocen plan
de reforzamiento escolar y 76% expresaron que conoce el plan de seguridad escolar y
plan ambiental. (Ver gráfica No. 3)
Grafico No 3 Planes que se elaboran en el centro
PLANES QUE SE ELABORAN EN EL CENTRO.
0%
100%
plan plan de plan de

plan plan
plan anual cuatrimestr reforzamie seguridad
mensual ambiental
al nto escolar
docentes 100% 50% 100% 100% 100% 100%
estudiantes 100% 76% 76%
Fuente: encuestas a docentes y estudiantes
 Organización de la Institución Educativa
La escuela Centroamericana, según lo expresado por la Directora cuenta con un

organigrama. Así mismo el 60% de los docentes conoce el organigrama y el 40% de
ellos no lo conocen, sin embargo el 100% de los estudiantes conocen el organigrama
del centro. Se Constató a través de la guía de observación documental que existe un
organigrama, pero no está en un lugar visible. Así también se observó que la Directora
ejerce varios cargos: directora, docente y secretaria.
Según Chiavenato (2,000), “El Organigrama representa la estructura formal de la

organización”. En el que aparecen con toda claridad los órganos que componen la
estructura, estructura jerárquica que la definición de los diversos niveles de la
organización, así como los canales de comunicación que unen dichos órganos (Ver
gráfico No. 4)
Grafico N°4 Organización de la Escuela Centroamericana
ORGANIZACION DE LA ESCUELA CENTROAMERICANA
100% 100%
80% 60%
60% 40%
40%
20%
0%
SI NO
docente 60% 40%
estudiantes 0 100%
Fuente: Encuesta a docentes y estudiantes
 Dirección de la Escuela Centroamericana
Partimos del Concepto de Dirección, que dice que es un proceso participativo,

planificado y organizado por medio del cual el director guía, motiva, involucra y rinde
cuenta a la comunidad educativa, de tal manera que todos los esfuerzos y voluntades
estén en función de lograr mejores aprendizajes.
El Liderazgo es una política fundamental en las organizaciones y sobre todo en el

campo de dirección de recursos humanos, porque influye en el comportamiento de los
empleados de la institución.
El liderazgo que ejerce la directora es responsabilidad compartida, porque toma en

cuenta la opinión de todos los docentes y estudiantes para trabajar en armonía con
toda la comunidad educativa según lo expresado por la Directora.
Así mismo, el 100% de los docentes afirman lo expresado por la Directora y el 75% de
los estudiantes también expresaron que ejerce un liderazgo democrático.
Gráfico Nº5 Liderazgo que ejerce la directora de la Escuela Centroamericana
LIDERAZGO QUE EJERCE LA DIRECTORA DE LA

ESCUELA CENTROAMERICA.
100%
50%
0%
DEMOCRATICO NO OPINARON
democratico no opinaron
docentes 100%
estudiantes 75% 25%
Fuente: encuesta a docentes y estudiantes.
Un aspecto clave en el proceso de dirección, es la comunicación sin ella no se puede

intercambiar ideas y experiencias entre el director y sus subordinados por lo que es un
sistema eficaz de información que aumenta el rendimiento del grupo y el logro de los
objetivos.
La comunicación capacita al director para obtener datos para la toma de decisiones,

para ayudarse a identificar problemas y saber qué acciones son necesarias. Por lo que
la comunicación es un medio que hace posible el Proceso Administrativo, ayuda a que
la Planeación Administrativa sea bien ejecutada
De acuerdo a lo expresado por el 88% de los estudiantes la comunicación con la

Directora es excelente así mismo la Directora afirmó que tiene una buena
comunicación con todo el personal docente, estudiantes y Padres de familia.
Grafico N°6 Comunicación Directora-Estudiantes
COMUNICACION DIRECTORA-ESTUDIANTES
88%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
6%
20% 6%
10%
0%
DIRECTORA-
ESTUDIANTES
Excelente Muy Bueno Buena
Fuente: encuesta a estudiante
Los Docentes expresaron en un 62% que la comunicación con la directora de la

Escuela era Excelente y el restante 38% expreso que era Muy buena.
Siendo un aspecto clave del proceso de dirección, la comunicación se clasifica de una

manera sencilla con el fin de facilitar el entendimiento entre la comunidad
educativa.(Ver gráfico No.7)
Gráfico Nº 7 Comunicación directora-Docente
COMUNICACION DIRECTORA- DOCENTE

70%
60%
62%
50%
40%
38%
30%
20%
10%
0%
Excelente Muy Buena
Excelente Muy Buena
Fuente: Encuesta a los Docentes
El 100% de los Docentes respondió que se aplican cartas de compromiso como se

establece en el reglamento y se corrige en el momento a los estudiantes.
El educador puede motivar en el educando y del nivel de comunicación que se

establece se puede hablar también de disciplina dentro del ambiente de trabajo y en
general en cualquier conglomerado humano en donde la norma sea necesaria para el
cumplimiento de los objetivos y metas trazadas por la institución educativa.(www.
Wikipedia)
Grafico No. 8 Reglamento Escolar
REGLAMENTO ESCOLAR
Título del eje 100%

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
SI NO
SI NO
DOCENTES 100%
ESTUDIANTES 100%
Fuente: encuesta a estudiantes
 Control y evaluacion aplicado en la Escuela Centroamericana
Según Fayol considera que, “Control” es una etapa fundamental de la Administración,

pues aunque una empresa cuenta con magníficos planes, una estructura
organizacional adecuada y una dirección eficiente, el ejecutivo no podrá verificar cual
es la situación real de la organización, si no existe un mecanismo que verifique e
informe si los hechos van de acuerdo con los objetivos. (Ver gráfico No. 9)
De acuerdo a lo expresado por los docentes las estrategias implementadas en la

escuela para mejorar la calidad educativa son las siguientes: el 100% expresó los
TEPCE, el 37% círculos pedagógico, 12% Inter capacitaciones y el 16%
Acompañamientos pedagógicos. De acuerdo a lo expresado por la directora los tipos
de estrategias que utiliza para mejorar la calidad educativa son las siguientes:
capacitaciones, círculos pedagógicos, Intercapacitaciones y retroalimentación.
Una de las estrategias más eficaces para fortalecer la calidad educativa en la escuela
del país, es el acompañamiento pedagógico, este es un nuevo concepto de la
supervisión educativa y colabora con el profesor en el proceso enseñanza aprendizaje.
Grafico No. 9 Estrategias para fortalecer la Calidad Educativa
ESTRATEGIAS PARA LA MEJORA DE LA CALIDAD

EDUCATIVA
100%
100%
90%
80%
70%
60%
50% 37%
40%
30%
20% 12% 16%
10%
0%
TEPCE
Circulos padagogicos
Intercapacitaciones
Acompañamientos
pedagogicos
Circulos Intercapacitacio Acompañamient
TEPCE
padagogicos nes os pedagogicos
docentes 100% 37% 12% 16%
Fuente: encuesta a docentes
El 50% de los docentes encuestados expresaron que los acompañamientos

pedagógicos son realizados cada 3 meses y el otro 50% dicen que se realizan, pero no
mencionan con qué frecuencia se realizan. La parte del acompañamiento pedagógico
se observó que es una debilidad en la escuela, ya que se realizan muy pocos, y
algunos docentes ni siquiera mencionaron la frecuencia, esto indica que si hay
dificultades en el proceso enseñanza-aprendizaje de qué manera se da cuenta la
directora? Cuando aplica un plan remedial a una situación anómala? Como fortalece
las debilidades encontradas en el aula de clase?
La frecuencia del acompañamiento pedagógico dentro de la escuela, debe construir

orientar y generar junto al docente, la reflexión sobre su práctica pedagógica y la
coherencia de la misma con el ser humano que se pretende formar, este debe suponer
retos y compromisos, pasa a constituirse en un proceso y no en la acción de un
momento (Ver gráfico No. 10)
Grafica No.10 Frecuencia con que se realizan los Acompañamientos Pedagógicos
FRECUENCIA CON QUE SE REALIZAN LOS

ACOMPAÑAMIENTOS PEDAGOGICOS
50%
50%
cada tres meses no menciona
Fuente: encuesta a docentes
Se les pregunto a los docentes cuales consideraban que son los beneficios de los
acompañamientos pedagógicos: el 100% coincidió que se controla el cumplimiento de
los planes, 75% expreso que se les brinda materiales pedagógicos y un 25% dijo que el
mejoramiento de la calidad Educativa.
El Acompañamiento Docente es un nuevo concepto de la supervisión educativa, es una

estrategia para colaborar con el profesor en el proceso de enseñanza, principalmente
se trata de identificar las debilidades, carencias y fortalezas que se observan en la
práctica pedagógica.
El Acompañamiento dentro de la escuela debe construir, orientar y generar junto al

docente reflexión sobre su práctica pedagógica y la coherencia de la misma con el ser
humano que se pretende formar.
El Plan de acompañamiento pedagógico, se diseña a partir de las necesidades que

exista en una clase, para lograr que los estudiantes refuercen sus conocimientos, en
ese aspecto se debe tener claridad sobre el propósito del acompañamiento.
(Ver gráfico No. 11)

Grafica No. 11 Beneficios de los Acompañamientos Pedagógicos
BENEFICIOS DE LOS ACOMPAÑAMIENTOS

PEDAGOGICOS
100%
100% 75%
50% 25%
0%
cumplimientos de planes brindan materiales pedagogicos

mejoramiento la calidad educativa
Fuente: encuesta a docentes.
7.3 FORTALEZAS Y DEBILIDADES DETECTADAS EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO
DE LA ESCUELA
Cuando se le solicitó a la directora que mencionara las fortalezas y debilidades de la

escuela, ella contesto que en el proceso administrativo las fortalezas son:
 Personal calificado (normalistas)
 Cumplimiento de las orientaciones por parte de los docentes
 Ayuda de la fundación en cuanto a la formación de valores.
 Asistencia y puntualidad del personal administrativo y docentes
 Apoyo Pedagógico y Psicológico por parte de la Fundación Alemana

Si a la niñez y a la Juventud (SIANIJ)
Debilidades
 Falta de tiempo para desarrollar todas las actividades orientadas por el Ministerio
de Educación y actividades relacionadas al desarrollo de la vida educativa de la
Escuela.
 No se realizan acompañamientos pedagógicos frecuentes en las aulas de

clases.
 No se aplican estrategias para la mejora de la Calidad Educativa.
 No se realizan gestiones administrativas para mejorar el ambiente educativo de

la escuela.
 Falta de comunicación entre Dirección y Docentes.
 Centralización del trabajo administrativo.
 Falta de profesionalización y Actualizacion de conocimientos del personal

administrativo y docente.
 Falta de motivación en los docentes para que se propicie un ambiente educativo

en el aula.
VIII. CONCLUSIONES
Con base a los objetivos planteados, las preguntas directrices y los resultados
obtenidos en la investigación, se llega a las siguientes conclusiones:
 Incidencia de la Planificación y Organización en la Calidad Educativa de la

Escuela Centroamericana.
 A lo referido sobre la elaboración de los planes en la encuesta con los docentes,

se obtuvo la información que no todos los docentes participan en la elaboración
de los planes, lo correcto es que todos participaran.
 En la Escuela no existe aplicación de políticas educativas; y desde la óptica

institucional educativa, la cual es el conjunto de las estructuras organizacionales
que deben asegurar la prestación de las necesidades de la escuela, siempre
centrada en las necesidades de la comunidad educativa: estudiantes, personal
docente y administrativo, con el fín de cumplir con la responsabilidad pertinente.
 Los planes que se elaboran en la Escuela son: plan anual, plan mensual, plan
cuatrimestral, plan ambiental, plan de reforzamiento escolar, plan de seguridad
escolar.
 La Escuela Centroamericana, cuenta con el organigrama, pero no es visible para

la comunidad educativa,
 Funcionamiento de la Dirección y su incidencia en la Calidad Educativa
 En cuanto al funcionamiento de la dirección, concluimos que la directora

no ha logrado integrar a los docentes al trabajo administrativo y academico.
 No existe en la Escuela equipos de trabajo con responsabilidades

asignadas, lo que permitiría la agilización del trabajo.
 No existe Liderazgo efectivo que guie a la comunidad educativa, para que

trabajen eficazmente y se logren los objetivos institucionales.
 Control y Evaluacion que realiza la Dirección de la Escuela
 En cuanto al control y evaluación, según lo observado se concluye que

los acompañamientos pedagógicos, se realizan con una frecuencia de cada 3
meses. Es importante destacar que el acompañamiento pedagógico es una
herramienta necesaria para el fortalecimiento de la Calidad Educativa, cuando
no se controla y evalúa constantemente se corre el riesgo de no corregir los
errores existentes.
 No existe una estrategia de Acompañamiento Pedagógico, para controlar

cual es la situación real de la escuela centroamericana, que indique si se están
cumpliendo con los objetivos.
 Ausencia de un Plan de Acompañamiento pedagógico, esto impide

controlar y evaluar el cumplimiento de los planes y por ende no se logra
identificar las necesidades que existen en las aulas de clase e impide a los
estudiantes desarrollar con éxito el proceso enseñanza-aprendizaje.
 Fortalezas y debilidades detectadas en el Proceso Administrativo
 Desde el inicio del proceso administrativo se observó que la directora no

tiene dominio, ni un concepto personal de la visión y misión de la escuela que
ella dirige, referente a la organización, en esta etapa del proceso administrativo,
existe una mala distribución del trabajo, no hay asignación de responsabilidades
al resto del personal docente.
 El proceso administrativo incide negativamente en la calidad educativa

de la escuela centroamericana, debido a que no se aplican adecuadamente las
etapas de dicho proceso.
 En cuanto al perfil profesional de la directora y el personal docente,

concluimos que estos se encuentran en el mínimo nivel académico, ya que todos
son maestros normalistas, y tienen mucho tiempo sin actualizar sus

conocimientos, ni uno tiene estudios superiores, ni especialidades en ninguna
carrera universitaria, La mejora continua sólo es posible si el docente siente la
necesidad, y el compromiso de cambiar su desempeño dentro del aula. Nadie
puede cambiar a nadie, el que puede hacer el cambio es el docente mismo.
 La asistencia y puntualidad es una de las fortalezas encontradas en la Escuela

Centroamericana.
 La Escuela Centroamericana cuenta con apoyo Pedagógico y Psicológico por

parte de la Fundación Alemana, Si a la niñez y a la Juventud (SIANIJ)
IX. RECOMENDACIONES
A la Directora de la Escuela Centroamericana.
La administración es importante para la dirección, porque le ayuda a definir las tareas

administrativas, a definir y manejar estructuras, le enseña técnicas de manejo de los
recursos humanos y no humanos también es importante para la sociedad, porque
ordena la correcta administración de las organizaciones, por tanto Se le recomienda lo
siguiente:
 Distribución equitativa de las tareas que se realizan en la escuela, la

descentralización del trabajo, servirá para brindar una mejor atención
administrativa, académica a la comunidad educativa.
 Gestionar ante las autoridades correspondientes para la construcción de

bebederos y bancas para que los estudiantes gocen de un espacio más
adecuado para su esparcimiento.
 Realizar acompañamiento pedagógico a maestros de la escuela, recordemos
que esta es una herramienta muy útil para fortalecer la Calidad Educativa de la
Escuela y por ende de los estudiantes, esta es la manera más efectiva de
enterarse de las dificultades que tienen los docentes y los alumnos al momento
de desarrollarse el proceso enseñanza-aprendizaje en el aula y de esta manera
solucionar las debilidades encontradas por medio de planes remediales,
 Elaborar una estrategia efectiva, para que los maestros se capaciten
constantemente y exista la retroalimentación de conocimiento para fortalecer el
proceso enseñanza aprendizaje de los estudiantes de la escuela.
 La directora debe aprender a potenciar todas aquellas funciones,

actividades y estructura organizacionales directamente relacionadas con el
mejoramiento de la calidad educativa, a través de capacitaciones constantes,
internas y externas.
 Se necesita reforzar la calidad educativa de la escuela ya que en todas

las etapas del proceso administrativo hay más debilidades que fortalezas.
A los Docentes.
 Urge a lo inmediato que todo el personal y docente se profesionalicen, la

directora debe promover la integración académica y social de los docentes con
necesidades educativas especiales a la educación formal.
UNAN-MANAGUA
DEPARTAMENTO DE PEDAGOGIA
CARRERA DE PEDAGOGIA CON MENCION EN ADMINISTRACION DE LA

EDUCACION
PROPUESTA
Plan de Acción para capacitar al Personal Administrativo y docente para el

fortalecimiento la calidad educativa en la modalidad de Educación primaria,
Turno matutino de la “Escuela Centroamericana” del municipio de Nagarote
departamento de León, para el año lectivo 2016.
AUTORAS: Lic. Otilia Solórzano Rosales y Lic. María de los Ángeles Martínez.
TUTORA: MSc. Magdaly Bautista Lara.
Managua, 28 Enero del 2016.
A. INTRODUCCION
El docente administrador debe poseer y manejar ciertas aptitudes; debe dirigir con
liderazgo, autoridad y capacidad asesora, con un sentido autogestionario; hacer uso
óptimo del tiempo dedicado a los aprendizajes y de los recursos humanos, físicos, y
materiales. El personal encargado de dirigir una escuela en cualquiera de los niveles y
modalidades de la educación, está obligado a emplear diversas técnicas
administrativas para liderar y optimizar el control interno de la institución
El liderazgo del director es fundamental para que el desempeño del proceso

administrativo sea eficaz, y de esta manera el funcionamiento de la institución logre
cada uno de los objetivos planteados en los programas y planes en ejecución.
La importancia de la calidad educativa en nuestras escuelas es de gran relevancia

desde el nivel básico hasta el superior. Siendo esta el pilar de desarrollo de todo país y
de sus ciudadanos, esta propuesta de plan de mejora, está estructurado de la
siguiente manera:
Inicialmente damos a conocer el tema, seguidamente presentamos el objetivo general y

los específicos, para continuar con la introducción la justificación, seguidamente damos
a conocer la matriz que va a contener las líneas de acción que se van a seguir para
mejorar
B.JUSTIFICACION
La investigación ha demostrado que el proceso administrativo no está siendo aplicado

con eficiencia y eficacia porque no se están logrando los objetivos y las metas, por lo
tanto no existe un buen desempeño de la parte administrativa y docente.
El plan de acción permitirá fortalecer la calidad educativa de los estudiantes tendrá un

impacto de concientización personal, por parte de la administración y los docentes.
Se aplicaran nuevas estrategias para recuperar la calidad educativa, esta será

trabajada en conjunto los docentes y la dirección.
Este plan de capacitación está orientado a la mejora de la calidad educativa en la

Escuela Centroamericana, para fortalecer las debilidades encontradas, a través de las
entrevistas, encuestas y observación documental que el equipo de trabajo realizo en la
Escuela a la comunidad educativa.
A. OBJETIVOS
Objetivo General
1. Habilitar a través de capacitación al Equipo de Dirección y Personal docente de la

Escuela Centroamericana, con el fin de fortalecer la Calidad Educativa.
Objetivos específicos
 Dar a conocer los resultados de la Investigación sobre la Incidencia del Proceso

Administrativo en la Calidad Educativa de la Escuela Centroamericana.
 Fortalecer a través de la Capacitación constante el proceso administrativo de las
Escuela Centroamericana, a través del trabajo colaborativo de los docentes.
 Promover estrategias de comunicación que favorezcan el intercambio de
información entre la comunidad educativa.
 Motivar al personal Docente y administrativo para que trabajen con entusiasmo
en la consecución de los objetivos en pro del bien común de la Escuela
Centroamericana.
B. ETAPAS DE LA PROPUESTA.
La Propuesta del Plan de Acción se realizara, tomando en consideración las siguientes

etapas.
 Planificación y Organización
 Elaborar un diagnóstico con respecto a la problemática.
 Determinar objetivos y metas
 Establecer un plan de acción.
 Asignar recursos.
 División de trabajo: descripción de funciones y actividades.
 Coordinación.
 Dirección
 Desarrollo de acciones: cada responsable cumplirá cada acion planificada en

tiempo y forma.
 Trabajar de manera organizada y con respeto, tolerancia, y ética profesional en

cada mecanismo de estrategia
 Dar respuestas inmediatas a las situaciones encontradas.
 Control y Evaluación
 Valoración colectiva
 Detección de fallas y dificultades
 Ajuste de métodos y programación
 Revisión del cumplimiento de objetivos
C. Plan de acción para fortalecer la calidad educativa de la Escuela Centroamericana
RECURSOS
LÍNEA DE
ESTRATEGIAS RESULTADOS ESPERADOS DIDÁCTICOS Y PARTICIPANTES RESPONSABLES
ACCIÓN
TECNOLÓGICOS
 Identificar los
 Elaborar un  Instrumento
factores que  MINED
diagnóstico con s de
influyen en la  Docentes.  Director(a)
respecto la encuesta y
deserción  Director(a).
problemática. entrevistas
escolar.
 Determinar  Alternativas y
 Propuesta de  Docentes.  Director(a)
objetivo y logros de
trabajo  Director(a).
metas. mejoras
Planificación y Organización.
 Participación
 Establecer un activa de la  Propuesta de  Docentes  Director(a)
plan de acción. comunidad trabajo  Director(a)
educativa.
 Proporcionar los  MINED
 Los recursos que
recursos para  Docentes.  Director(a)
 Asignar se detallan en la
cumplir los  Director(a).
recursos. planificación y
objetivos y meta
ejecución.
alcanzar.
 Trabajo en
 División de
equipo , dar a  MINED
trabajo:
conocer las  Docente.  Director(a)
descripción de  Circular
funciones que  Director(a)
funciones y
corresponde a
actividades.
cada actores
 El encargado dar
 MINED.
a conocer las
 Reunión  Docente.  Director(a)
 Coordinación acciones de
colectiva.  Director(a)
manera
organizado.
LÍNEA DE ESTRATEGIAS RESULTADOS RECURSOS PARTICIPANTES

ACCIÓN ESPERADOS DIDÁCTICOS Y
TECNOLÓGICOS
 Desarrollo de  Ejecución de las  Plan de  Docentes.

acciones acciones acción.  Director (a).
Dirección
propuestas del
plan.
 Valoración  Cada
colectiva. responsable
evaluar la
 MINED.
acciones  Reuniones
 Director(a).
propuesta para grupales
 Docentes
determinar las
Control y Evaluación
debilidades y
fortalezas
 Ajuste de  Cumplimiento  Reuniones  Director(a).
de las acciones grupales.  Docentes
métodos y
con eficiencia.
programación.
Revisión del  Dar seguimiento  Plan de  Director(a).
cumplimientos a la acciones acción,
planificada, informes,
de objetivos
organizada y supervisión
ejecutadas
XI. BIBLIOGRAFIA
1. Alvarado Ayala M, García K (2014). Liderazgo de la Directora y su incidencia en

las funciones administrativas en el Colegio Público Fidel Coloma González
Monografías, Managua, Nicaragua.
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Ediciones Morata. Madrid. (1970).
7. Definiciones de Síntesis, inducción y deducción y acuerdo al diccionario de la

Real Academia Española.
8. Definición de Análisis de documentos, Fuente: J. Best: Como investigar en

Educación. Ediciones Morata. Madrid. (1970).
9. Definición de Encuesta, Fuente: Zacarías, Eladio, Así se investiga. El Salvador.

Editorial Clásica Roxil SA de CV (2001).recuperado el 24 de Octubre 2015.
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Dirección del colegio privado Fe Vida Nueva Distrito IV Managua, Nicaragua.
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17. Soza (2012), “La organización es un proceso que inicia con los resultados de la
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18. UNESCO (2015), Estrategia Regional sobre docentes. El director como Buen
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19. Velásquez y García. (2013), Funciones Administrativas que desempeña el

equipo de dirección en el centro educativo “José dolores estrada”. Comarca Las
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20. Vadillo (2008) La comunicación es un factor Los siete pilares de la Educación.

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21. http://www.portalesmedicos.com/publicaciones/articles/4791/Elliderazgo-
caracteristias del líder y las principales teorías actuales.html. Recuperado el 8 de
octubre del 2014. Venezuela(2012)
22. https://es.wikipedia.org/wiki/Calidad_educativa
ANEXOS
Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua
UNAN-Managua
Facultad de Educación e Idiomas
´´Recinto Universitario “Rubén Darío”
Departamento de Pedagogía
Entrevista a la Directora de la Escuela Centroamericana
1) Introducción
Estimada Directora: El objetivo de la presente entrevista es recopilar información

acerca de la Incidencia del Proceso administrativo en la calidad educativa de la Escuela
Centroamericana, la que será utilizada como insumo para la investigación del curso de
seminario de graduación del V año de la carrera de Pedagogía con mención en
Administración de la educación en el II semestre del año 2015.
De antemano, agradecemos su valiosa colaboración al respecto.
2) Datos Generales:
Nombre de la directora: ___________________________________________
Fecha: ________________ Nivel Académico: ______________________
Años de Experiencia: ______ Docencia: ______Administrativo: ______
Otros estudios: _____________________________________________
III. PROCESO ADMINISTRATIVO
A-PLANIFICACION
1-¿cuál es la misión y la visión del centro educativo que usted dirige?
2 -¿considera que el proceso administrativo incide en la calidad educativa de la escuela

centroamericana?¿Por qué?
3-¿Quiénes participan en la elaboración de los planes?
4-¿Qué planes existen en la Escuela?
Plan anualSi ___No___
Plan mensual Si ___No___
Plan de reforzamientoSi ___No___
Educación de Adultos Si ___No___
Mencione otros: __________, ___________.
5- Elabora cronograma mensual de trabajo
6-¿Cómo controla y evalúa los planes existentes en la escuela?
B- ORGANIZACION
1-¿Cómo está organizada la administración existente en la Escuela?
2-¿Usted como administradora de la escuela que funciones realiza?
3-¿Existe un reglamento interno en la escuela? Si___ No___
¿Cómo se aplica en la
escuela?_________________________________________________
4-¿Existe un organigrama en la escuela?
Sí____ No____
5-¿Cumple la comunidad educativa con las funciones que usted delega?
Sí____ No____
6- El Centro educativo cuenta con los siguientes documentos:
a. Manual de Funciones. SI____ No____
b. Plan de Operativo Anual. SI____ No____
c. Reglamento Interno. SI____ No____
d. Escritura SI____ No____
e. Constitución política SI____ No____
f. Ley de carrera docente SI____ No____
g. Ley general de educación SI____ No____
h. Expediente docente SI____ No____
i. Expediente de alumnos SI____ No____
j. Con Organigrama SI____ No____
7. El Centro Escolar cuenta con los siguientes programas (responda Sí o No a cada

respuesta)
a. Pine: ___________
b. Huerto Escolar: __________
c. Grupo Escolares: ________
d. Grupos Ecológico: ________
e. Educación de Adulto: ____
f. Reforzamiento Escolar: _____
g. Amor a los más chiquitos: __
C- DIRECCION
1 -¿Cuál es la importancia de la función dirección en el funcionamiento de la escuela?
2-¿Qué tipo de liderazgo usted ejerce?
a) Autocrático ___ b)Democrático ___ c)Paternalista___ d)Burocrático___
3-¿Qué tipo de gestiones administrativas realiza para la mejora del proceso enseñanza
aprendizaje?
4-¿Cómo es la Comunicación con el personal docente, administrativo y comunidad

educativa en general?
C a r g o Excelente Muy Buena B u e n a Regular Debe Mejorar

Docentes
Estudiantes
A p o y o
5. ¿Ha recibido usted capacitaciones que contribuyan al fortalecimiento de la calidad

educativa?
SI______ NO______ cuales
7- ¿Las responsabilidades son compartidas entre la dirección y la Comunidad

educativa de la escuela?
Sí_____ No___ ¿Por qué?
D- CONTROL Y EVALUACION
2- La escuela ejecuta tipos de controles como:
1. Asistencia y puntualidad Sí_____ No_____
2. Disciplina laboral y estudiantil Sí_____ No_____
3. Registro de matrículas Sí_____ No_____
4. Horarios de clase Sí_____ No_____
5. Cuadernos de Registro Sí_____ No_____
6. Evaluación al desempeño Sí_____ No_____
3- ¿La Escuela cuenta con un plan para realizar el acompañamiento pedagógico y con
qué frecuencia se realiza?
4- ¿Cuáles son los principales logros que observa a través de las visitas de
acompañamiento? 5- ¿Cómo evalúa el rendimiento laboral del personal administrativo y
de apoyo?
Excel_____ MB_____ B____ R______ Def_____
B-Calidad Educativa
1-¿Qué tipo de educación se imparte en la escuela?
2-¿Qué entiende por calidad educativa?
3-¿Que estrategias utiliza para mejorar la calidad educativa de la escuela que usted
dirige?
4-¿Qué documentos de apoyo suministra el MINED y la dirección del centro para

tener una calidad educativa?
5-Mencione las fortalezas y debilidades de este centro educativo en:
A R E A S F O R T A L E Z A S D E B I L I D A D E S
Adm in ist ra tiv a
D o c e n t e
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE NICARAGUA
RECINTO UNIVERSITARIO “RUBÉN DARÍO”
FACULTAD DE EDUCACIÓN E IDIOMAS
DEPARTAMENTO DE PEDAGOGÍA
I. INTRODUCCION
Encuesta a docentes de la Escuela Centroamericana
Estimados Docentes: El objetivo de la presente entrevista es recopilar información

acerca de la Incidencia del Proceso administrativo en la calidad educativa de la Escuela
Centroamericana, la que será utilizada como insumo para la investigación del curso de
seminario de graduación del V año de la carrera de Pedagogía con mención en
Administración de la educación en el II semestre del año 2015.
II. DATOS GENERALES
Datos Generales:
Fecha: ________________ Nivel Académico: ___________________
Años de Experiencia: ______ Docencia: ______
Otros estudios: ____________________________________________
III PROCESO ADMINISTRATIVOS:
1. A-Planificación Conoce usted la misión y visión de la Escuela.
Si: _____________. No: _________________
Observación
2. ¿Qué programas y proyectos conoce usted, que se implementan en la escuela?
a. Pine: __________________
e. Educación de Adulto: ______
g. Amor a los más chiquitos: ___
3. ¿conce el organigrama de la escuela?
4. ¿se evalúan los planes de la escuela? de qué manera?
2.2- ORGANIZACIÓN
1. Describa como está organizada la Administración existente en la escuela.
2. ¿Usted, como docente de esta Escuela que función realiza?
3. ¿Existe un reglamento interno en la escuela? Si ___No___
¿Cómo se aplica en la
escuela?_________________________________________________
4-¿Existe un organigrama en la escuela que sea visible para la comunidad educativa?
Si ____No____
5-¿Cumple la comunidad educativa con las funciones que delega la dirección del
centro?
Si ____No____
6. El Centro Escolar cuenta con los siguientes programas (responda SÍ o NO a cada

respuesta)
a. Pine: __________________
f Reforzamiento Escolar:_____
g .Amor a los más chiquitos:_
C- DIRECCION
1. Considera que la directora del centro utiliza estrategias que contribuyan al

mejoramiento del proceso enseñanza aprendizaje. Mencione
2. ¿Qué tipo de liderazgo ejerce la directora de la escuela?
a) Autocrático ___b)Democrático ___c)Paternalista ___d)Burocrático
3. ¿Conoce sobre las Gestiones que realiza la directora para la mejora de la escuela?
C a r g o Excelente Muy Buena B u e n a Regular Debe Mejorar

Docentes
Estudiantes
A p o y o
5. Como Docente de esta Escuela usted tiene conocimiento de sus Funciones?
6. ¿Las responsabilidades son compartidas entre la dirección y la Comunidad educativa

de la escuela? Sí_____ No____
7. ¿Los padres de familia apoyan a sus hijos en el proceso enseñanza aprendizaje
D-CONTROL Y EVALUACION EDUCATIVA
2-La escuela ejecuta tipos de controles como:
1. Asistencia y puntualidad Sí_____ No_____
2. Disciplina laboral y estudiantil Sí_____ No_____
3. Registro de matrículas Sí_____ No_____
4. Horarios de clase Sí_____ No_____
5. Cuadernos de Registro Sí_____ No_____
6. Evaluación al desempeño Sí_____ No_____
3-¿La Escuela cuenta con un plan para realizar el acompañamiento pedagógico y con
qué frecuencia lo realizan?
4-¿Qué beneficio recibe usted como Docente cuando recibe acompañamiento

pedagógico?
5-¿Cómo evalúa el rendimiento del personal administrativo y de apoyo?
EXC___MB____ B____ R____ DEF____
CALIDAD EDUCATIVA
PLANIFICACION Y ORGANIACION
1. ¿Qué tipo de educación se imparte en la escuela?
2. ¿Qué entiende por calidad educativa?
3. ¿Qué estrategias se utilizan en el centro educativo para mejorar la calidad educativa

de la escuela?
4. ¿Conoce usted sobre documentos de apoyo que suministre el MINED o la dirección

de la escuela centroamericana para tener una mejor calidad educativa?
5. Mencione las fortalezas y debilidades de este centro educativo en:
A R E A S F O R T A L E Z A S D E B I L I D A D E S
Adm in ist ra tiv a
D o c e n t e
Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua, Managua
UNAN-Managua
Encuesta a Estudiantes de la Escuela Centroamericana
I. Introducción
Estimados estudiantes: El objetivo de la presente entrevista es recopilar información

acerca de la incidencia del proceso administrativo en la calidad educativa de la
"Escuela Centroamericana", la que será utilizada como insumo para la investigación de
la modalidad de Seminario de Graduación, del V año de la carrera de Pedagogía con
mención en Administración de la Educación, II semestre del año 2015.
I. Datos Generales:
Nombre de la Escuela_____________________________________
Fecha: ______________ Edad: _____ Sexo: Femenino ( ) Masculino ( )
Repitente: Si ___ No ___ Grado que cursa __________
Turno: _______________
III. PROCESO ADMINISTRATIVO
A. PLANIFICACION
1. ¿Conoce usted la Misión y Visión de la Escuela?
2. ¿Qué tipos de planes elaboran en tu escuela?
3. ¿Qué programas y proyectos conoce usted, que se implementan en la escuela?
a. Pine: __________________
b. Huerto Escolar:__________
g. Amo a los más chiquitos: _____
B.ORGANIZACION
1. ¿Existe algún comité estudiantil en tu aula de clase?
2. ¿De qué manera están organizados?
3. ¿Existe reglamento estudiantil interno en la escuela?
Sí____ No ____ ¿Cómo se aplica en la escuela?
___________________________________________________________________
____________________________________________________________________
C. DIRECCION
1. ¿Cómo estudiante de esta escuela usted conoce su función? ¿Cuáles son?
2. ¿Cómo es la comunicación entre los miembros de la comunidad?
C a r g o Excelente Muy Bueno B u e n o Regular M a l o No Respondió
Directora
Docente
Estudiantes
3. ¿Cómo funciona las autoridades del centro educativo y personal de apoyo?
C a r g o E x c e l e n t e Muy Bueno B u e n o Regular Debe Mejorar No Respondió
Directora
Docentes
Personal de apoyo
4. ¿En la escuela se han realizado simulacros ante desastre naturales?
SI__________ NO ______ parcial_________
D.CONTROL Y EVALUACION
1) ¿Asiste el director diario al centro educativo? Si ___ No ___.
2) ¿El director promueve la práctica de valores en los estudiantes? Sí ___ No
3) ¿El director realiza reuniones con los docentes para entregar boletines?
Sí___ No ___
4) ¿Tu docente, asiste diario y puntualmente a clases? Sí __ No __
5) ¿Tu docente, cumple con el horario de clases? Sí __ No __.
IV. CALIDAD EDUCATIVA
1. ¿Por qué selecciono la Escuela centroamericana para estudiar?
2. ¿Tu docente te asigna tareas diariamente? Sí __ No __
3. ¿Cómo es la metodología que el docente aplica en la escuela?
activa_____ participativa ___pasiva ____ninguna de las anteriores____
4. ¿Cuántas horas dedicas a tu estudio individual? _____
5. ¿Quién te ayuda a realizar tus tareas?
6. La calidad de la educación que recibes consideras que es:
Excelente _____
Muy buena ____
Buena ________
Regular _______
Deficiente______
7. Cuándo su docente imparte la clase, hace uso de:
 Láminas SI ___ NO ___
 Papelógrafos SI ___ NO ___
 Mapas SI ___ NO ___
 Maquetas SI ___ NO ___
 Fotos SI ___ NO ___
 Videos SI ___ NO ___
 Grabaciones SI ___ NO ___
 Material de la naturaleza SI ___ NO ___
8. ¿Tienes todos los materiales didácticos para el desarrollo de tus estudios?
SI __ NO __
9. ¿Cómo valora su rendimiento Académico?
Excelente_____
Muy bueno_______
Bueno___________
Regular___________
Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua, Managua
UNAN-Managua
Guía de observación documental
Aspectos Si No Parcial Observación

Documentos legales
Escritura del centro
Reglamento docente
Reglamento estudiantil
Constitución política de Nicaragua
Reglamento del ministerio del
trabajo
Ley de carrera docente
Documentos administrativos Si No Parcial Observación
Plan de Operación Anual

Plan quincenal
Plan mensual
Plan de emergencia
Cronograma de trabajo
FODA
Cuaderno de asistencia del docente
Expediente del alumno

Libro de matricula
Libro de calificación
Libro de promociones
Libro de Actas
Libro de contabilidad
Misión y visión del centro
Antecedentes del centro
Registro de visitas
Doc. Del consejo directivo

Fondo de mantenimiento
Libros histórico del docente
Nomina
Fuerza laboral
Calendarización
Expediente del personal
Organigrama
Documentos académicos
Plan de supervisiones
Ejecución de las supervisiones
Capacitaciones
Evaluaciones
Rendimiento académico
Actividades extra escolares
Actividades extra docentes
Declaración de valores
Cronograma de Actividades
No. De semana y Objetivos de la Actividades. FOE Observaciones

Fecha unidad
22/Agosto/ 15 Conocer la Presentación de los Exposición de los Traer para el próximo encuentro
importancia del Tutores. tutores el historial académico y traer el
seminario de cronograma de trabajo. Reunión
graduación, sus Presentación de los con la tutora para realizar avance
reglas y normativa grupos de de trabajo el día miércoles 26 de
investigación. agosto 2015.
29/Agosto/2015 Conocer sobre el Conocimiento sobre Trabajar en grupo Revisar el tema de investigación,
proceso de el desarrollo de llevar el cronograma de
desarrollo de seminario de actividades para los que hacen
seminario de graduación por falta de entregar.
graduación medio de
documentación
entregada por el
tutor
05/sep./2015 Analizar la Revisión del tema y Trabajo en grupo Seguir trabajando con avance
documentación objetivo con la tutora con el del resumen, justificación,
entregada por el acompañamiento Introducción, antecedentes,
tutor sobre el orden de la tutora problema de investigación y
del trabajo, y la objetivos

numeración del
mismo
12/sep.2015 Modificar el Avance sobre el Trabajo en grupo Traer el cronograma de

contenido de trabajo resumen, actividades elaborado
de investigación, justificación, tema y
según orientaciones objetivos
brindadas por la
tutora
19/sept./2015 Actualizar Actualización de Trabajo en grupo Reunión con la tutora el dia
cronograma de actividades del con el miércoles 23 de sept. 2015.
actividades conforme trabajo, presentación acompañamiento Avances del trabajo para
a la avance del de avances en de la tutora agilizar la JUDC de la facultad.
trabajo. temas, resumen y Avance en el marco teórico,
objetivos preguntas directrices,
operacionalizacion de las
variables y el diseño
metodológico.
Realizar mejoras en el informe
del trabajo de investigación

apoyadas en la guía de
evaluación, plan calendario y
orientaciones brindadas por el
docente.
26/sept. 2015 Mejorar el tema de Hacer modificaciones Trabajo en pareja Traer corregido el trabajo
investigación, en el tema de conforme a las orientaciones
preguntas directrices investigación, brindadas por la tutora.
y operacionalizacion preguntas directrices
de las variables y operacionalizacion
de las variables
según el tema de
investigación,
objetivos, marco
teórico, y las
sugerencias
brindadas por la
tutora
03/oct/2015 Analizar Enriquecimiento de Trabajo en pareja Integración de la información

detenidamente el los objetivos, marco obtenida en el centro de
diseño metodológico, teórico, preguntas documentación
objetivos, marco directrices con los
teórico y las diferentes tipos de
preguntas directrices investigaciones
encontradas en el
centro de
documentación.
10/oct/2015 Mejorar los Trabajar el Trabajo en pareja Revisión de los instrumentos

instrumentos mejoramiento de los por la tutora
instrumentos
17//oct/2015 Validar instrumentos Trabajar en las Trabajo en pareja Aplicar los instrumentos en la
con la Lic. Luisa correcciones Escuela Centroamericana
Amelia Robles sugeridas por la Lic.
Rosales Robles, para la
aplicación de los
instrumentos
24/oct/2015 Procesar la Procesamiento de los Trabajo en pareja Traer corregido lo orientado

información resultados obtenidos por la tutora.
recolectada en la en la aplicación de
escuela los instrumentos con
la supervisión de la
tutora
31/oct/2015 Procesar y analizar Procesamiento y Trabajo en pareja Hacer la revisión de lo

los resultados análisis de los procesado, el análisis y
obtenidos en la resultados obtenidos trabajarlo en pareja
investigación con la observación
de la tutora
07/Nov./2015 Finalizar el análisis Revisión del análisis Trabajo en pareja Traer corregido lo revisado.
que se obtuvo de la de resultados con el
aplicación de los acompañamiento de
instrumentos la tutora
14/Nov/2015 Elaborar Elaboración de Trabajo en equipo Retomar las sugerencias

conclusiones, conclusiones, finales, para la entrega al
recomendaciones y recomendaciones y docente tutor del informe final.
propuesta. elaboración de
propuesta con ayuda
de la tutora.
28/Nov 2015 Entrega del informe Presentación del Trabajo en pareja Recibir orientaciones de la
final informe final tutora para decidir la fecha de
la presentación del trabajo
final.
Modelo de Administración Estratégica para un Plantel del Nivel Medio Superior
del Instituto Politécnico Nacional 1
M. en C. Luis Ignac io Soriano Cas elín
Ins tituto Politéc nic o Nac ional
m es a 6 : adm inis trac ión de la educ ac ión
DE INVESTIGACIÓN EN CIENCIAS ADMINISTRATIVAS 2002
RESUMEN
La educación esta vinculada con el proceso de desarrollo y crecimiento económico del país,
que se logra a través del incremento de la mano de obra y de la productividad. Para alcanzar un
desarrollo en las instituciones educativas, se debe considerar a la Educación como factor
estratégico en un proceso integral y flexible para enfrentar las tendencias de la globalización, de
no ser así, se ampliará la diferencia entre la demanda de trabajos calificados en los sectores
Social, Productivo y de Servicios y la oferta que puedan proveer las universidades. Por lo que
es necesario evaluar cómo se van a administrar todos los recursos disponibles para la
educación (financieros, materiales, tecnológicos, etc.) y qué tipo de instituciones están listas
para afrontar el reto.
El trabajo aquí presentado tiene como objetivo plantear un modelo de Administración

Estratégica para un plantel del NMS del IPN, el cual consiste en proporcionar un diagnóstico de
la situación actual de la educación tecnológica en México, la problemática que enfrenta y los
recursos a los que tiene acceso, la problemática del nivel medio superior y su relación con el
entorno educativo en general, es decir el análisis externo. Se analiza la situación en particular
del CECyT “Wilfrido Massieu”, se analizan sus áreas estratégicas operativas: la administrativa,
la académica, la de investigación y desarrollo, la de Informática, la de vinculación y la financiera,
VI CONGRESO NACIONAL Y 1er INTERNACIONAL
mediante entrevistas semi–estructuradas al personal responsable de cada área, que

corresponde al análisis interno. Como resultado de este análisis, se determinaron las fortalezas
y debilidades, amenazas y oportunidades de la institución, para llegar al planteamiento de
estrategias que le permitan mejorar su gestión, que se conoce como análisis DOFA y se
concluye con la propuesta de un Modelo de Control de Gestión.
1
.- Ponencia presentada en el “VI Congreso Nacional y Primero Internacional de Investigación en Ciencias
Administrativas, Paradigmas emergentes de la administración en las sociedades del conocimiento”;
ACADEMIA DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS – IPN ; México, D.F., abril 24 al 26 del 2002. Palm as 8 Depto. 202
A , Tel: 54 27 22 38 luis oriano201@hotm ail.com , Fax: 56 24 20 00 ext. 72068. NOTA: Aunque el ponente es el M. en
C. Luis Ignacio Soriano Cas elín, los autores s on: C.P. Isaías López Espinosa, L.C.I. Susana Elizabeth Pérez
Murillo, L.R.C. Ma. Guadalupe González Z., L.I.A. José de Jesús Granados López, I.C.E. S. Cutberto Rodríguez
Monroy, M. en C. Luis Ignacio Soriano Caselín y el as es or es : Dr. Jorge Vidales Guerrero
Se parte del supuesto que un Modelo de Administración Estratégica es una herramienta que
permite contar con un conocimiento más profundo y útil en el proceso estratégico de las
instituciones para llegar a conocer cómo fueron tomadas las decisiones acerca de la actuación
de las mismas bajo un contexto regional, nacional, mundial o internacional. Para entender qué
está sucediendo dentro y fuera de la institución, para así proceder a la formulación,

implementación y evaluación de las estrategias que le permitan mantenerse y sobrevivir en un
mercado tan competido y globalizado como el que se vive actualmente.
INDICE
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I.- ADMINISTRACIÓN Pag.
1.1 La Administración en México 2

1.2 La Administración en la Educación 3
CAPITULO II.- ANTECEDENTES DE LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR EN MÉXICO
2.1 Educación en México 6

2.2 Situación educativa en México en relación con otros países. 7
2.3 La Educación Media Superior 7

2.4 El Instituto Politécnico Nacional 12
2.4.1 CECyT Wilfrido Massieu 14
CAPITULO III.- ENTORNO ECONOMICO
3.1 Entorno Económico de las Instituciones Educativas en México. 16

3.2 Comportamiento de las Instituciones de Nivel Medio Superior 19
3.3 Recursos humanos en el CECyT Wilfrido Massieu. 19
3.4 Análisis de mercado 20
CAPITULO IV.- DIAGNOSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DEL CECyT WILFRIDO
MASSIEU
4.1 Situación Actual 21

4.2 Oferta Educativa 21
4.3 Origen y aplicación de los recursos económicos 22
4.4 Eficiencia Terminal 22
4.5 Servicio Social 22
4.6 Titulación 22
CAPITULO V.-ESTRATEGIAS PROPUESTAS Y CONTROL DE LA GESTIÓN
5.1 Misión, Visión y Valores propuestos 23
5.2 Matriz DOFA 24
5.3 Cadena de Valor 25

5.4 Modelo de Control de Gestión 26
BIBLIOGRAFÍA 27
I. LA ADMINISTRACIÓN
1.1 La Administración en México

A manera de introducción y con la finalidad de explicar los antecedentes de los Estudios de
Administración en México es necesario precisar el concepto de Administración y como surgió la
necesidad del estudio de esta disciplina, producto de la evolución del hombre a través de la
historia, para W. Jiménez 2 es “Una ciencia compuesta de principios, técnicas y prácticas cuya
aplicación a conjuntos humanos, permite establecer sistemas racionales de esfuerzo
cooperativo, a través de los cuales se pueden alcanzar propósitos comunes que
individualmente no se pueden lograr”
La aplicación empírica de la Administración se denomina Acto Administrativo y se define como

la coordinación del esfuerzo humano para alcanzar un objetivo. Desde el momento en que el
ser humano tuvo la necesidad de hacer una tarea de conjunto, como cazar, mover una roca,
recolectar alimentos, los hombres necesitaron de la ayuda mutua para lograr lo que deseaban.
Y en la medida en que la tarea era más difícil, requirieron más organización. Surgieron
entonces los líderes que dirigían las operaciones, con grupos ya mas evolucionados, los
mismos libros religiosos y sagrados contienen consejos de como organizar al pueblo.
La primera escuela de Administración que surgió en el país fue el Instituto Tecnológico y de

Estudios Superiores de Monterrey que inicia sus cursos de Administración llamándolos “de
negocios” (1943). El Instituto Tecnológico de México establece su escuela en 1947.
En 1957, la Universidad Iberoamericana inicia la carrera de Licenciado en Administración y en

el mismo año la Universidad Nacional Autónoma de México por medio del Consejo Universitario
aprueba la carrera con la denominación de “Licenciado en Administración de Empresas”,
posteriormente (1959) se estudia la conveniencia de establecer estudios de posgrado. La
Escuela Superior de Comercio y Administración (ESCA) crea el primer posgrado en
Administración. Para 1962 inician formalmente las carreras de:
Maestría de Negocios. Maestría en Educación.
2
Wilburg Jiménez Castro, “Introducción al estudio de la teoría administrativa”, F.C.E., México 1975.
Maestría en Administración Pública. Doctorado en Ciencias de la Administración.
Los estudios de Administración en México se implantaron hace poco, por ello, resulta
importante tomar en cuenta que al principio no se tenían los suficientes recursos de personal
docente ni de textos y obras de consulta, por lo que se tuvo la necesidad de traducir obras
estadounidenses las cuales no siempre fueron las adecuadas, por su contenido o por la calidad
de la traducción y sobre todo por que no se apegaban a las necesidades reales de los recursos
e idiosincrasia de nuestro pueblo.
1.2 La Administración en la educación
La educación es uno de los elementos más importantes del proceso de desarrollo

socioeconómico de México y de cualquier país, ya que a través de ella la población puede tener
un mejor nivel de vida. Por lo tanto, la tarea más relevante en la administración de la educación,
es la de contribuir a la formación de personas para la economía futura del país, además de
propiciar un desarrollo y crecimiento sustentable.
El sistema educativo se ha vuelto cada vez más complejo y hay insatisfacción social por falta de
calidad, al no producir valores que fortalezcan el trabajo, pues se espera que la misión de la
escuela sea formar eficientemente ciudadanos preparados para una democracia. En el caso del
sistema educativo mexicano, éste se ha vuelto complicado, desigual, diferenciado y presenta
atrasos, pese a las estrategias implementadas, por ejemplo:
§ Durante 1989-1994 la reforma educativa cobró importancia, pero faltó considerar que los
cambios pensados deberían consolidarse, con el propósito de contribuir con el desarrollo
nacional.
§ La calidad e importancia de la educación representa actualmente una inquietud global que
marca la preocupación de los resultados obtenidos al evaluar a los mismos.
§ Los propósitos fundamentales de la educación en México deberán ser el de proporcionar a
los alumnos los fundamentos de la nacionalidad y prepararlos para la vida futura, además
de los valores cívicos, que ayudaran a edificar la ética en el trabajo.
§ El alumno deberá adquirir una percepción lo más correcta posible del mundo externo.
§ La adquisición de los conocimientos implica necesariamente de un sistema escolarizado, lo
que nos remite al sistema educativo que prevalece en el país y en consecuencia a la calidad
de la educación
En lo referente a la educación media en México, ésta debe preparar a los alumnos hacia
actividades más productivas, pero en lo general, al alumno no se le presentan retos de
inteligencia, se les proporcionan fórmulas en lugar de incitarlos a la búsqueda de problemas y
métodos para resolverlos. El desarrollo de conocimientos más abstractos y rasgos personales
de mayor independencia se debe integrar en la educación superior, con el diseño de nuevos
procesos y en la generación de nuevos conocimientos.
Bajo este contexto, se puede afirmar que los principales problemas a los que aún se enfrenta la
educación mexicana y que deben de solucionarse para acelerar el proceso de desarrollo
socioeconómico del país son: 3
§ Analfabetismo tradicional y funcional.
§ Rezago escolar, es decir, falta de oportunidades para muchos mexicanos de asistir a la
escuela.
§ Planes y programas de estudio obsoletos que pretenden que los alumnos sepan todo de
todo, pero en general “ignoran todo de todo”, lo cual requiere decir que la calidad de la
enseñanza es baja4.
§ Bajo presupuesto educativo en términos reales y porcentuales, en relación con el Producto
Interno Bruto (PIB).

§ Deserción, abandono y reprobación escolar.
§ Desprofesionalización de muchos maestros por exceso de trabajo y bajo nivel académico.
§ Masificación de la enseñanza y grupos numerosos.
§ Factores negativos que inciden en el proceso enseñanza aprendizaje, como la desigual
distribución del ingreso, las deficiencias en la dieta alimenticia, los factores sociales, etc.
Para que la educación sea valiosa en el proceso de desarrollo del país, debe realmente ser
integral y favorecer la movilidad social ascendente, tomando en cuenta la igualdad de
3
Silvestre Méndez, José, Problemas económicos en México. McGraw Hill, México, 1998, p. 67.
4
Cordero, Dolores, “Vicios e ineficiencia frenan el desarrollo educativo del país”, en Uno más uno, México 23 de
noviembre de 1979, p.6 .
oportunidades educativas para todos. Es decir, debe cambiar el modelo educativo mexicano,
por uno que haga énfasis en la descentralización, valore más lo cualitativo que lo cuantitativo y
fortalezca la vida libre y democrática de los mexicanos.
En lo referente a la calidad de la educación, no sólo debe determinarse por la simple

comparación entre las metas de los diversos programas del sector educativo y los resultados de
cada uno de ellos, también es importante tener un marco de referencia que permita ubicar un
conjunto de indicadores y factores (sociales, económicos, políticos y culturales), que
condicionan el funcionamiento y que están involucrados en el cumplimiento de las metas de los
programas que se desarrollan en el sector educativo y que en cierta forma limitan la eficacia
tanto la del sistema, como la de los objetivos que persigue el sistema educativo.
II. ANTECEDENTES DE LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR EN MÉXICO
2.1. Educación en México
La educación constituye un proceso dinámico que tiene como objeto la formación integral del
individuo, es decir el conocimiento, explotación y desarrollo de sus potencialidades, en vista de
un objetivo final que es su perfeccionamiento.
La escuela mexicana surgió como sistema nacional, con la creación de la Secretaría de

Educación Pública, en 1921, al tiempo que el país entraba en una etapa de reconstrucción
después de una década de convulsiones y lucha fraticida, desde entonces se realizaron
esfuerzos sorprendentes para extender la educación al medio rural ya que la escuela había sido
un privilegio de las elites urbanas, en ese año, tres cuartas partes de una población de 15
millones de habitantes permanecían al margen de sus beneficios.
Llevar la escuela a todos los rincones de la República era un verdadero reto por las condiciones
excepcionales del país: por un lado, una población heterogénea integrada por elementos
étnicos diversos, con diferentes costumbres, creencias y grados de desarrollo que no
compartían ni siquiera una misma lengua; por otro, la conformación geográfica que dificultaba la
expansión de las escuelas a los lugares más remotos.
Las instituciones educativas y los individuos que las integran constituyen medios coadyuvantes
al logro de los fines individuales de formación y desarrollo. Sin embargo, las instituciones
educativas no han logrado atender totalmente la demanda social de educación requerida por la
gran cantidad de individuos que buscan su propia formación y los servicios educativos no
guardan relación con el nivel de eficiencia requerida. En esta situación surge la necesidad de
que las instituciones educativas reflexionen sobre su responsabilidad social y las necesidades
de desarrollo del país para encontrar la forma en que pueden ayudar a cubrirlas, pero deben
reflexionar principalmente sobre el papel que tienen en la formación del individuo.
2.2 Situación educativa de México en relación con otros países.
La ONU cuenta con 161 países miembros de éste organismo, de los cuales México se
encuentra entre los catalogados como de desarrollo humano medio. Ocupa el lugar 51 y supera
a naciones como Rusia, Venezuela, Colombia, Brasil, China, Egipto y la India. El índice de
escolaridad de nuestro país, a pesar de superar en desarrollo humano a las naciones
anteriormente citadas, no es el mejor. Por ejemplo, Perú, Colombia y Ecuador tienen un mejor
índice de escolaridad y superamos por muy poco a naciones como a Venezuela, Brasil, China y
Bolivia. La tasa de matriculación en México es superior a países como Venezuela, Indonesia,
India y Bolivia, encontrándonos por abajo de la Federación de Rusia, Brasil, Perú y Ecuador.
2.3 La Educación Media Superior (EMS)
El desarrollo de la EMS en México, y particularmente del bachillerato, ha estado asociado a los

acontecimientos políticos y sociales de cada época, los cuales han influido de manera decisiva
en su evolución.
En el periodo colonial surgen los primeros antecedentes de un nivel intermedio entre la
educación elemental y la educación superior, estos pueden ubicarse desde la fundación del
Colegio de Santa Cruz de Tlatelolco (1537), del Colegio de San Juan de Letrán y el de Santa
María de Todos los Santos, como instituciones educativas relacionadas directamente con la
educación media. Posteriormente se establece la Facultad de Artes, en la Real y Pontificia
Universidad de México, como institución de estudios preparatorios para las licenciaturas
existentes.
En 1910 se inaugura la Universidad de México, formando parte de ésta, la Escuela Nacional

Preparatoria (ENP), que deja de formar parte de la Universidad en 1914 y dos años después
dejó de ser gratuita, reduce el plan de estudios a 4 años y se establece una triple finalidad para
los estudios preparatorios 5:
§ Preparación para el ingreso a estudios profesionales de la universidad

§ Capacitación para adquirir conocimientos de una profesión específica
§ Adquirir conocimientos necesarios para diversas actividades.
En 1932, se introdujeron diversas reformas a la enseñanza media, la educación técnica

agrupaba las disciplinas científicas o artísticas, mientras que la enseñanza de carácter
universitario, consistía en impartir el conocimiento de humanidades. Con el acelerado desarrollo
de la industria durante la administración del Presidente Lázaro Cárdenas, se tuvo la necesidad
de formar cuadros técnicos y consolidar la idea de la enseñanza tecnológica.
En 1936 se crea el Instituto Politécnico Nacional (IPN), que demanda como estudios
antecedentes los realizados en las escuelas vocacionales. Los planes de estudio eran acordes
a las necesidades de la sociedad cambiante, tomándose los modelos educativos tecnológicos

de otros países. En los años posteriores, surgieron diversas instituciones educativas de este
tipo.
En 1948 se funda la ANUIES6, que promovería acciones trascendentales para el bachillerato7.

Por otro lado, en 1956 la ENP realiza modificaciones a los planes de estudio, acordes a las
exigencias sociales de la época, los cambios consistieron en la aprobación del bachillerato
único. Sus finalidades fueron planteadas en el Congreso de Universidades de América Latina,
celebrado en Bogotá, Colombia en 1963.
5
Se consideraron principalmente dos fuentes: Castrejón Diez Jaime, “Estudiantes, Bachillerato y Sociedad”. Colegio
de Bachilleres, México, 1985 y Solana Cardiel, “ Historia de la Educación Pública en México” FCE-SEP, México,
1981.
6
ANUIES, Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Enseñanza Superior
7
Mendoza Ávila Eusebio, “La Educación Tecnológica en México”, en la Historia de la Educación, p. 498.
En los años setenta, en el marco de la diversificación de la EMS, se sentaron las bases para la
creación del Sistema Nacional de EMS, que precisaron las finalidades, áreas y orientaciones
del bachillerato. En la Asamblea General Ordinaria de la ANUIES, efectuada en Villahermosa
Tabasco en 1971, se buscó la definición de los objetivos de la enseñanza media superior, para
lo cual, se estableció que el bachillerato debería ser:
q Formativo
q Con funciones propedéutica y terminal
q Que su duración debía ser de tres años.
En 1972 se crea el CCH (Colegio de Ciencias y Humanidades), cuyo plan de estudios

pretendía romper con la concepción enciclopedista de la educación, sustituyendo el enfoque de
cúmulo de información, por el de "aprender a aprender". En 1973 se emite el decreto de
creación del Colegio de Bachilleres, cuyas principales funciones se centran en ofrecer una
formación general a los egresados de secundaria, con una estructura académica organizada en
tres áreas de formación: Propedéutica, de capacitación y paraescolar.
En 1975, se crea COSNET8 y se establece un tronco común para EMS tecnológica, EL

CONSEJO reorienta la educación tecnológica en todos sus niveles, fortaleciendo las carreras
terminales. En 1979 se crea CONALEP9, con la intención de vincular las necesidades de los
educandos a los requerimientos de desarrollo del país, en un contexto regional y nacional.
Con el Programa para la Modernización Educativa 1989-1994, el Gobierno Federal establece

entre los objetivos para la EMS: mejorar la eficiencia terminal y elevar la oferta de servicios;
concertar nuevos modelos educativos que cubran las expectativas de los alumnos y
requerimientos del desarrollo nacional y regional; que el alumno desarrolle la capacidad de
aprender por sí mismo, de manera crítica y sistemática.
En el programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 (PDE) se plantea que la EMS debe ser de
mayor calidad y pertinencia, buscando consolidar éste nivel para lograr mayor cobertura y una
mejor distribución de la demanda. Por su parte y basándose en estos objetivos, tanto el IPN
8
COSNET, Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica
9
CONALEP, Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica
como CONALEP entre otras, se dan a la tarea de buscar mecanismos para basar sus planes
en Normas de Competencia Laboral10.
En 1996 se aplica por primera vez el examen único en la zona metropolitana de la Ciudad de
México, elaborado por el CENEVAL 11. En el mismo periodo el IPN aplica en el NMS su nuevo
modelo educativo de Pertinencia y Competitividad, modifica sus planes y programas de estudio,
elimina algunas carreras y crea nuevas, tanto en el nivel medio como en el superior. Así mismo
en todo el instituto se inicia la Reforma Académica Integral. Conalep por su parte, adecua
también sus carreras y programas, reduce opciones, a solo 29 y ofrece una nueva opción para
que sus egresados puedan continuar estudios de nivel superior.
Para el periodo 2001-2006, el Plan Nacional de Desarrollo12 plantea que la educación es el

“factor de progreso y fuente de oportunidades, para el bienestar colectivo y la inserción en el
ámbito internacional, además de que plantea la necesidad de lograr una educación de calidad y
de vanguardia que permita formar capital humano capaz de crear, innovar y aplicar nuevos
conocimientos. Por su parte el Programa Nacional de Educación 2001-2006 plantea como
objetivos para la EMS 13:
§ Incrementar la cobertura con equidad, ampliar la oferta y acercarla los grupos mas
desfavorecidos.
§ Flexibilizar el currículum y la normatividad para garantizar mecanismos eficientes de
reconocimiento de créditos para que los estudios no se prolonguen innecesariamente
§ En cuanto a calidad se busca reformar el currículo de EMS para que responda a exigencias
sociales y al desarrollo social y económico del país, así como buscar la formación de
profesores, en busca del desarrollo de nuevas competencias
§ En lo relacionado a integración y gestión, se busca mejorar las estructuras y capacidades
técnicas de planeación, así como establecer mecanismos eficientes de evaluación que
permitan informar a la sociedad sobre los resultados académicos y el uso de los recursos.
10
Castañón Roberto, “La Educación Media Superior en México”, Noriega Editores, México, 2000, pp. 60-63
11
CENEVAL, Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior
12
Presidencia de la República, “Resumen Ejecutivo del PND 2001-2006”, Poder Ejecutivo Federal, México, 2001, pp.
60
13
SEP, “Acciones hoy para el México del futuro”, Gobierno de la República, México, 2001, pp. 159- 182
La visión del NMS al 2025 es la de proporcionar una formación de buena calidad, que desarrolle
en el alumno habilidades de investigación, comunicación y de pensamiento que lo capacite para
tomar decisiones responsables y resolver problemas de acuerdo con las necesidades del
desarrollo sustentable. Con planes y programas flexibles que permitan la movilidad y
actualizados permanentemente conforme a parámetros internacionales en cuanto a

conocimientos y competencias. Instituciones que funcionen desconcentradamente y con
esquemas de organización, gestión y gobierno, responsables, regidos por criterios claros, en los
que participe la sociedad en su conjunto.
Actualmente la EMS "comprende el nivel de bachillerato, los demás niveles equivalentes a éste,
así como la educación profesional que no requiere NMS o sus equivalentes". Es posterior a la
secundaria y atiende a la necesidad de apoyar el proceso de formación integral de la población
escolar compuesta, mayoritariamente, por jóvenes de entre quince y dieciocho años de edad,
quienes reciben el servicio en instituciones federales, estatales, autónomas y privadas. Existen
dos opciones educativas principales con programas diferentes:
q El Bachillerato prepara al alumnado para el estudio de las diferentes disciplinas

científicas, tecnológicas y humanísticas, y proporciona una cultura general, con el objeto
de que sus egresados se incorporen a las instituciones de educación superior o al sector
productivo. Está conformado por tres tipos de bachillerato el universitario, dependiente
de la Universidades Autónomas y Estatales; el general, dependiente de la Dirección
General del Bachillerato (DGB) de la Subsecretaría de Educación Superior e
Investigación Científica (SESIC) y el tecnológico, dependiente de la Subsecretaría de

Educación e Investigación Tecnológicas (SEIT), que ofrece dos opciones simultáneas,
ya que al mismo tiempo que prepara para continuar estudios superiores, proporciona
una formación tecnológica orientada a la obtención de un título de técnico profesional.
q La Educación Profesional Técnica atendida por CONALEP, IPN y la SEIT, entre otras
instituciones; forma al estudiante para su incorporación al ámbito de la producción y de
los servicios; está orientada a desarrollar una capacidad técnica y a realizar tareas
específicas en estos ámbitos. Con la finalidad de que los egresados del CONALEP
tengan acceso a la educación de tipo superior, se complementaron los planes y
programas de estudio vigentes desde 1990, con las asignaturas y contenidos temáticos
correspondientes al Tronco Común del Bachillerato14, Asimismo, dicha Ley menciona en
su artículo 46 que la EMS "tendrá las modalidades de escolar15, no escolarizada16 y
mixta17".
En lo referente al NMS, las metas principales, relacionadas con las políticas nacionales son:
mejorar cobertura y calidad, así como promover el desarrollo del personal académico,
incrementar la capacidad de respuesta a las demandas sociales y del sector productivo18.
2.4 El Instituto Politécnico Nacional
Fundado en 1936 por el presidente Lázaro Cárdenas del Río, y el Ing. Juan de Dios Bátiz, el
modelo politécnico renovó los sistemas y procedimientos en la enseñanza técnica de acuerdo
con las necesidades y exigencias de la época. El Instituto se convierte en el medio por el cual
se incorporan las clases populares al desarrollo nacional, coadyuvando así a la formación de
los recursos humanos para sustentar el sistema productivo y el desarrollo industrial del país y
así afianzar la soberanía nacional. Para llevar a cabo tal propósito educativo se consideró la
necesidad de crear escuelas de excelencia con una formación integral para el desarrollo de la
ciencia, la técnica y las humanidades 19.
El Instituto cuenta con tres niveles educativos: Medio Superior, Superior y Posgrado, en tres
áreas del conocimiento: Ciencias Físico–Matemáticas, Ciencias Médico-Biológicas, Ciencias
Sociales y Administrativas. Como institución rectora de la educación tecnológica en el país
cuenta con una oferta educativa en el nivel medio superior dividida en dos modalidades:
Bachillerato Tecnológico y Estudios Técnicos Terminales.
La filosofía institucional favorece al desarrollo de un enfoque psicopedagógico de construcción

del conocimiento parte medular del más reciente modelo educativo para el Nivel Medio Superior
“Pertinencia y Competitividad”, vigente desde 1994.
14
En resolución número DGB.EQ-1/97 de la Dirección General del Bachillerato de la Secretaría de Educación
Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1997
15
Modalidad escolar.- Involucra un sistema presencial, con horarios, programas de estudio y apoyos didácticos
definidos y estructurados.
16
Modalidad no escolarizada.- Es no presencial donde se establecen estrategias de enseñanza y de aprendizaje
autogestivas, comprende entre otros: los programas de estudio, textos, apoyos didácticos y las asesorías.
17
Modalidad mixta.- Modelo que combina la educación presencial con la no presencial.
18
Programa para la Modernización Educativa 1995-2000, Gobierno Federal.
19
www.ipn.mx
En los CECyTs, los alumnos realizan actividades que propician la vinculación entre la docencia
y la investigación y entre la teoría y la práctica mediante investigaciones aplicadas, además de
la prestación del servicio externo al sector productivo y a la comunidad. Las Escuelas que
pertenecen al área de Ingeniería y Físico - Matemáticas son:
CECyT No. CECyT CECyT No. CECyT

Gonzalo Vázquez Vela No. 1 Miguel Bernard Perales No. 2
Estanislao Ramírez Ruiz No. 3 Lázaro Cárdenas del Rio No. 4
Cuauhtémoc No. 7 Narciso Bassols García No. 8
Juan de Dios Bátiz Paredes No. 9 Carlos Vallejo Márquez No. 10
Wilfrido Massieu Pérez No. 11 CET. Walter Cross
Buchanan
2.4.1 CECyT Wilfrido Massieu
Los orígenes del CECyT 11 se remontan a principios de los años cincuenta cuando el
presidente Miguel Alemán Valdés, el 9 de enero de 1951 y por acuerdo con el Secretario de
Educación Publica, se determinó la creación de la Escuela Técnica “Wilfrido Massieu”. Desde
su creación, ha generado egresados de acuerdo con la época y las posibilidades que ha
necesitado México. Junto con la Escuela Superior de Ingeniería Mecánica y Eléctrica, formó el
pie fundamental del Instituto Politécnico Nacional, y tal vez el de la propia educación técnica en
nuestra República, estas dos escuelas incidieron con tremendo impacto en el desenvolvimiento
económico que contemplamos, más aún, con una fisonomía que es fiel reflejo de los anhelos
que motivaron nuestro movimiento armado revolucionario.
La escuela Wilfrido Massieu tiene su origen al pretenderse crear en el antiguo Casco de Santo
Tomás, una escuela para ferrocarrileros, la que al evolucionar da nacimiento al Instituto Técnico
Industrial (ITI) en 1924, con las especialidades de Maestro Mecánico y Maestro Electricista. En
caso de desearlo el educando, podía continuar con la carrera de Ingeniería Mecánica y
Eléctrica. En 1967 fue dotada con instalaciones propias y en 1971 comenzó a impartir la carrera
de Ingeniero Industrial que posteriormente pasó a la UPIICSA. En 1972 cambian sus planes de
estudio y se integra al subsistema de Centros de Estudios Científicos y Tecnológicos, como
CECyT “Wilfrido Massieu”.
Actualmente se ofrece un plan de estudios que permite cubrir en tres años el nivel de
bachillerato bivalente. En ésta modalidad se ofrece una salida vertical: la propedéutica, que
permite el acceso al nivel superior y la otra horizontal, de la cual pueden titularse como técnicos
de nivel medio. Además, se ofrecen cursos de especialización que se cubren en un año más de
estudios obteniendo el título de Técnico Especializado y es la primer escuela del NMS que da
éste servicio. Desde 1994 con el establecimiento del Nuevo Modelo Educativo, denominado
“Pertinencia y Competitividad” se establecen las carreras de:
q Técnico en Construcción q Técnico en Telecomunicaciones
q Técnico en Instalaciones y Mantenimiento q Técnico en Procesos Industriales
Eléctrico
III. ENTORNO ECONÓMICO
3.1 ENTORNO ECONOMICO DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS EN MÉXICO.
Se considera que la problemática de la educación media superior se clasifica en cuatro

categorías 20:
a) Crecimiento de la educación media superior, que se hizo vertiginoso a partir de los años
setenta con un aumento considerable de instituciones, facultades e institutos; carreras y
programas; alumnos y personal académico y administrativo; presupuesto y otros aspectos
como planta física, equipo, materiales, etc. Crecimiento que tuvo ciertos rasgos:
desequilibrado, poco planificado y desproporcionado funcionalmente., adquiriendo las
siguientes características:
q Concentración excesiva de la población en algunas áreas y carreras tradicionales en
detrimento de áreas estratégicas y prioritarias para el desarrollo del país.
20
Los criterios que guiaron la selección de estas categorías son: el grado de influencia que ejercen sobre la calidad
de la educación, su efecto en problemas de otro tipo, el grado de generalidad que ellas tienen considerando las
funciones de docencia, investigación, difusión y apoyo.
q Concentración de la matrícula en determinadas regiones y entidades federativas.
q Heterogeneidad en la calidad de los servicios y desarticulación excesiva en la prestación
de los mismos, lo que dificultó entre otros aspectos, el desarrollo de un sistema integral
de educación media superior.
q Proliferación de instituciones, en su mayor parte privadas, que no realizan las funciones

y tareas propias de las INMS, particularmente las de investigación y extensión.
q Desproporcionado tamaño de la docencia y la administración en detrimento de la
investigación y la difusión.
q Falta de correspondencia entre la estructura organizativa y las funciones.
q Proceso de consolidación académica marcadamente dispar entre las instituciones.
q Tendencia hacia el incrementalismo (más personal y más recursos) dentro de esquemas
tradicionales de organización y funcionamiento, y escasos esfuerzos de innovación
institucional.
q Insuficiente vinculación de los programas de las INMS con áreas estratégicas para el
desarrollo del país.
q Masificación y cambios en las relaciones laborales, lo cual provocó burocratización y
mayor complejidad en el manejo de las instituciones.
q Desproporción entre el gasto de nómina y los gastos de operación que han ido
disminuyendo progresivamente.
b) Recursos humanos. El crecimiento vertiginoso de las INMS ha producido un incremento en
sus recursos humanos, resultando de ello problemas de diferente tipo. Esta situación
genérica se caracteriza por la falta de aplicación de criterios rigurosos sobre el número y el
perfil de las personas que se contratan. Los problemas generales son los siguientes:
q Inadecuada preparación y actualización para el desempeño de sus tareas específicas.
q Insuficiente precisión normativa en las actividades del personal académico y
administrativo, en sus atribuciones y responsabilidades.
q Carencia de criterios y mecanismos ágiles para la evaluación periódica del quehacer
académico y administrativo.
q Falta de competitividad de los salarios y estímulos del personal académico, en relación
con otras áreas de actividad profesional.
q Desatención, en muchos casos, de la superación y eficiencia del personal. Las funciones
académicas y administrativas, en muchas NMS, se han visto afectadas por acciones
sindicales inapropiadas.
c) Recursos Financieros. Los principales problemas que conciernen a los recursos económicos
de las INMS, son los siguientes:
q La carga mayor corresponde a la Federación.
q En relación con el PIB, el gasto público destinado a la educación media y superior ha
disminuido en términos relativos.

q Deficientes criterios y procedimientos de asignación, gestión, administración y
evaluación de los subsidios federal y estatal; débil relación entre la presupuestación y
los objetivos, políticas y metas de la planeación, insuficiencia de indicadores y criterios
que permitan una asignación adecuada a cada institución según sus características y
necesidades; trámites poco ágiles para la entrega oportuna de recursos; la falta de una
mayor congruencia entre la reprogramación del presupuesto, el presupuesto asignado y
el ejercicio del gasto.
q Desproporción entre las asignaciones para el pago del personal y para las funciones de
apoyo administrativo.
q Los subsidios públicos, así como los ingresos propios, no han sido suficientes para
compensar los índices de inflación, el crecimiento de la matrícula, las necesidades de
superación académica y las demandas de desarrollo institucional.
d) Planeación y coordinación. La problemática de la planeación es compleja y se manifiesta en

múltiples aspectos. Los problemas que más destacan son los siguientes:
q Dificultad para concertar una estrategia coordinada del desarrollo de la educación media
superior en México. Esta dificultad radica en las diferencias de los tres subsistemas y en
la gran diversidad de instituciones.

q Falta de congruencia entre los planes y las acciones y se ha carecido de mecanismos
que articulen operativamente los planes. Se advierte una débil participación de la
comunidad académica en las tareas de planeación.
q Los planes no han tenido seguimiento ni evaluación que permitan reajustarlos y mejorar
su aplicación.
q La relación entre los diversos planes de carácter nacionales y estatales con los de la
educación superior ha sido insuficiente. También ha sido débil la relación entre los
procesos de planeación y los de presupuestación.
q La planeación se ha concentrado en lo normativo, puntualizando objetivos, políticas y
directrices.
q Hay insuficiente información sistematizada para las tareas de planeación.
q Respecto a la evaluación institucional, se han utilizado enfoques orientados
preferentemente hacia el análisis del uso de los recursos que intervienen en el proceso
educativo, descuidando el examen de indicadores que señalen el estado de avance
institucional respecto de las metas sustantivas.
q La tarea de evaluación, en ciertas circunstancias, es considerada sólo como trámite

administrativo para justificar la asignación y el empleo de recursos económicos, y no se
le concede importancia como elemento esencial de la toma de decisiones en el proceso
de planeación ni como factor de superación académica.
q Se advierte aislamiento e incomunicación entre las INMS, y también falta de disposición
para realizar programas y actividades compartidas. No se emplean cabalmente los
mecanismos para la coordinación entre las INMS en lo que respecta a las funciones
sustantivas y en lo relativo al apoyo administrativo.
3.2 Comportamiento de las Instituciones de Nivel Medio Superior
Las tendencias en la matrícula, la atención a la demanda y la absorción son cifras relevantes

para entender en parte el fenómeno de la Educación Media Superior. A continuación se
presentan algunos valores.
MATRICULA, DOCENTES Y ESCUELAS POR OPCION
MATRICULA
DOCENTES ESCUELAS
OPCION (miles)
90-91 96-97 90-91 96-97 90-91 96-97

B. General 1 297 1 507 81 525 100 993 3 422 4 765
B. Tecnológico 423 715 28 475 45 061 984 1 615
Prof. Técnico 578 383 35 382 36 131 1 816 1 900
FUENTE: ESTADÍSTICA BASICA DEL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL, SEP, 1998.
Analizando los indicadores entre las escuelas federales, estatales y particulares, se puede
apreciar que existen marcadas diferencias entre ellas y de ello puede depender la calidad
educativa.
3.3 Recursos Humanos en el CEC y T “Wilfrido Massieu”

La organización interna del Instituto Politécnico Nacional exige que esta sea de múltiples y
específicas funciones para atender las áreas de la administración central y sus dependencias.
Las acciones son realizadas por personal especializado de diversas disciplinas y su relación
laboral está determinada por el tipo de contratación.
En cuanto a la administración de recursos humanos, se presenta en la gráfica, el análisis de la

planta docente, considerando que las cifras pueden variar por los profesores de asignatura, con
nombramientos temporales y menos de 19 horas.
ANÁLISIS DE PERSONAL DOCENTE
ACADEMIA T. MAT T.VESP TOTAL HORAS

MATERIAS BASICAS
Matemáticas 13 15 28 704
Física 10 15 25 691
Química 10 11 21 554
Dibujo 7 5 12 299
Computo 9 7 16 451
MATERIAS HUMANISTICAS
Lengua y Com. 6 7 13 363
Optativas 11 5 16 424 50
Inglés 5 5 10 141 40
Admón.. y Cal. 6 8 14 416
30 Bas
Filosofía 2 3 5 83
Historia 5 5 10 215 20 Hum
MATERIAS TECNOLÓGICAS Tec
10
Inst. y M. Elec. 13 17 30 879
Telecom.. 6 9 15 435 0
Docente
Construcción 10 10 20 544
Procesos Ind 16 17 33 969
OTRAS
Orientación J 6 3 9 195
Educ. a Dist 7 7 189
Total 119 132 284 7552

FUENTE: CECYT WILFRIDO MASSIEU INFORME 97-98
3.4 Análisis de mercado
Si pueden generarse y consultarse los datos, la Institución estará en condiciones de observar el

progreso de su participación en el mercado por líneas de eficiencia terminal, tipos de clientes,
regiones u otras clasificaciones. En lo referente al gasto por alumno en relación con la
matrícula y el gasto total para cada programa de la SEP, la educación media tecnológica
absorbe la mayor parte de los recursos (43.9%). Con relación a los planteles, la DGETI es la
que más recursos recibe (27.2%), seguida por el CONALEP (13.6%).
IV. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DEL CECyT WILFRIDO MASSIEU
4.1 Situación actual. En la siguiente gráfica se muestra un comparativo del CECyT Wilfrido
Massieu con otros planteles del área de ingeniería:
6000 Mat Ef. T Tit

Matrícula = 3937
5000
Media M. = 3440
4000
Efic. Term. = 1100 3000

(64%)
2000
Media ET. = 41.6 %
1000
0
MB
NB
JDB
WM
CVM
LC
GVV
ERR
WCB
Titulados = 800 (72 %)
Media T. = 42.34 %
4.2 Oferta Educativa. Las carreras que se imparten en el CECyT Wilfrido Massieu son:
q Técnico en Construcción. Su objetivo es que el egresado adquiera conocimientos teórico
prácticos y desarrolle las habilidades necesarias para acceder al Nivel Superior o
ingresar al sector productivo en actividades de enlace entre el residente de obra y el
personal técnico, auxiliando en la ejecución y desarrollo de procesos constructivos.
q Técnico en Telecomunicaciones. Su objetivo es preparar al egresado para aplicar sus

conocimientos y habilidades que le permitan instalar, operar y mantener los sistemas de
telecomunicaciones, ocupando puestos intermedios entre directivos y operarios.
q Técnico en Instalaciones y Mantenimiento Eléctrico. Su propósito es formar
profesionales capaces de diseñar, instalar, operar y mantener las instalaciones
eléctricas residenciales, comerciales e industriales tomando en cuenta la optimización y
el ahorro de la energía eléctrica.
q Técnico en Procesos Industriales. Su objetivo es que el alumno adquiera una
preparación integral de conocimientos, aptitudes y habilidades que le permitan continuar
sus estudios en el Nivel Superior y/o incorporarse al campo ocupacional como
supervisor de procesos de control de calidad, mantenimiento y programación de
maquinas herramienta de control numérico computarizado, así como optimizar los
recursos en los procesos industriales.
4.3 Origen y aplicación de recursos. En cuanto a la administración de recursos financieros, se

adoptaron las normas emitidas por la administración central en materia de racionalización del
recurso, en apego de la presupuestación y programación de los proyectos registrados en el
Programa Operativo Anual. Parte de los ingresos de los planteles son por medio de las
inscripciones y las reinscripciones.
4.4 Eficiencia terminal. Este indicador por generación muestra una tendencia hacia abajo. Por
ejemplo para la generación 1997-2000 se tenían 1,854 de alumnos de nuevo ingreso, de los
cuales solo egresaron 1,001, esto representa en esa generación el 54% de eficiencia terminal.
4.5 Servicio Social. Los alumnos que realizan el servicio social tiende a disminuir. En el periodo
de 1995, la cantidad de alumnos que cumplieron con su servicio social fue de 449, por todas las
carreras, para el 2001, solo lo han realizado 136, lo que representa el solo 30% respecto al año
de 1995.
4.6 Titulación. El número de los alumnos titulados en todas las carreras ha disminuido de forma
considerable. En 1997, se titularon 626 y en el 2001, se han titulado 19, lo que representa solo
el 3% respecto al año 1997.
V. ESTRATEGIAS PROPUESTAS Y CONTROL DE LA GESTIÓN
5.1 Misión, Visión y Valores propuestos para el CECyT
a) Misión Propuesta. Formar profesionales técnicos especializados en las carreras

ofrecidas y acreditadas por la institución, para resolver los retos que demanda el
mercado laboral con alto nivel de competitividad, con ética, profesionalismo,
responsabilidad y compromiso, que permitan al egresado trascender en la superación
del individuo, la institución, la sociedad y el país.
b) Visión Propuesta. Ser la mejor institución de nivel medio superior que cuente con
carreras técnicas acreditadas y basadas en competencias laborales y capaz de proveer
al mercado laboral con especialistas técnicamente calificados, de acuerdo a los
estándares nacionales e internacionales de calidad que cumplan con las exigencias del
sector productivo, la sociedad y el país.
c) Valores Propuestos. El egresado debe poseer una formación integral que, además de la
habilitación profesional, incluya cualidades humanísticas. Se deben fincar en el
estudiante los siguientes valores que son consecuentes con la visión institucional y
deberán ser compartidos por todos los miembros de la comunidad politécnica:
Honestidad, Ética, Responsabilidad, Respeto a la vida y a la diversidad cultural,
Identidad institucional y nacional, Solidaridad, Justicia, Equidad, Compromiso social,
Competitividad a nivel internacional
Finalmente y como consecuencia del análisis interno y externo se presenta el análisis DOFA
(Debilidades, Oportunidades, Fortalezas, Amenazas) del plantel, su cadena de valor y una

propuesta de Modelo de Gestión.
DEBILIDADES-D FORTALEZAS-F
• No se ha buscado incrementar el nivel de • Estructura organizacional
eficiencia terminal, titulación y alumnos en adecuada
servicio social • Comunidad con orgullo de
• Procesos administrativos y escolares lentos, pertenencia e identidad
5.2 Matriz DOFA para el CECyT •
burocráticos y desactualizados
Los indicadores están enfocados al aspecto
• Continuidad en los proyectos ante
los cambios de administración
“Wilfrido Massieu” •
cuantitativo, dejando de lado a lo cualitativo
Comunicación interna insuficiente
• Tecnología de informática de
vanguardia
• Subutilización de la tecnología informática • Personal directivo abierto al cambio
• Ausencia de una base de datos institucional, la • Grupos interdisciplinarios y
información se encuentra dispersa multidisciplinarios, dedicados a la
investigación y la innovación
OPORTUNIDADES-O ESTRATEGIAS-DO ESTRATEGIAS-FO

• Contribuir al crecimiento y desarrollo • Establecer un sistema de estándares y de • Establecer mecanismos para la
económico del país valoración de cada una de las áreas formación continua de todo el
• Formar técnicos profesionistas autónomos, • Establecer un sistema de apoyo que permita personal de la institución
críticos, responsables, s olidarios, resolver situaciones de indeterminación no • Buscar nuevos medios de
participativos y sobre todo que respondan previstas comunicación como las
a valores éticos . • Establecer un sistema de evaluación que permita comunicaciones visuales, vocales,
• Participación en el Tratado de Libre establecer niveles personales de conocimientos escritas, en línea y diferida
Comercio • Desarrollar programas educativos a distancia con • Establecer un sistema de
• Establecer el vínculo con el sector apoyo de la tecnología informática información sobre planificación de
productivo y de servicios a nivel nacional e • Construir nuevos procesos educativos. las tareas que asigne tiempos,
internacional esfuerzos estableciendo indicadores
• Intercambio del alumnado y personal de progreso
docente con otros países • Transformar el modelo educativo
tradicional en el proceso enseñanza
aprendizaje
AMENAZAS-A ESTRATEGIAS-DA ESTRATEGIAS-FA

• Incertidumbre económica y social a nivel • Aplicar la tecnología en informática para crear • Fortalecer la educación abierta,
nacional e internacional nuevos entornos educativos y ampliar las fuentes continua y a distancia
• Baja competitividad educativa en la de aprendizaje • Certificar los laboratorios del plantel
globalización • Incorporar tecnología interactiva multimedia para para proporcionar servicio a la
• Deficiencias en planes y programas desarrollar enfoques creativos e innovadores industria
educativos • Cambiar el papel del docente como guía y • Apoyo a la micro, pequeña y
• Recortes presupuestales en el gasto en consejero sobre fuentes apropiadas de mediana industria proporcionando
educación información, para crear hábitos y destrezas en la servicios de asesoría y consultoría
• Bajo nivel de eficiencia terminal en el NMS búsqueda, selección y tratamiento de la • Buscar alternativas de
• Menor cobertura de los requerimientos del información financiamientos propios
NMS • Desarrollar de una cultura del trabajo en equipos • Cambiar el papel del docente como
• Baja eficiencia en el sector productivo y de multidisciplinarios, que permitan la conformación conductor y facilitador del proceso
servicios de comunidades del conocimiento educativo, más que transmisor de
• Aumento en el grado de deserción y conocimientos
reprobación de los alumnos
5.3 Cadena de Valor
DIRECCIÓN Supervisar y vigilar continuamente las estrategias formuladas por cada una de las áreas del Cecyt, con el propósito de realizar críticas
constructivas e intervenir cuando se requiera.
Evaluar las habilidades de Liderazgo en la implementación y seguimiento de las estrategias de los responsables de cada una de las áreas
del Cecyt.
SUBDIRECCIÓN Desarrollar un modelo (con su respectiva metodología) que permita coordinar, supervisar y efectuar estimaciones y proyecciones, así como crear
ADMINISTRATIVA escenario para un ejercicio eficiente de los recursos financieros en cada área:
INFORMÁTICA • Apoyar en proyectos • Establecer una base de • Diseño de un sistema de • Diseño de un Portal de • Diseño de un Portal de
educativos y de investigación a datos integral para información automatizado servicios educativos, que servicios educativos, que
corto, mediano y largo plazo con búsqueda, consultas y para eficientar el proceso permita dar difusión, permita dar difusión,
la tecnología informática análisis de la información de titulación. atención y seguimiento de atención y seguimiento
• Establecer una base de datos relativo a los alumnos los servicios que ofrece la de los servicios que
integral para búsqueda, consultas • Desarrollo de software institución al público en ofrece la institución al
y análisis de la información educativo interactivo general público en general
relativo a los docentes • Efectuar oportunamente
• Promover actividades periódicas el mantenimiento
enfocadas a enriquecer la cultura preventivo y correctivo
informática institucional. del hardware y software
SUBDIRECCIÓN • Simplificar, agilizar y facilitar los • Simplificar, agilizar y • Simplificar, agilizar y • Simplificar, agilizar y • Disponer de diversos
TÉCNICA procesos relacionados con los facilitar los procesos facilitar los procesos facilitar los procesos para puntos de acceso a la
trámites y las actividades relacionados con los relacionados con los establecer y formalizar información, generando
académicas del docente en el trámites que tienen que trámites para la oportunamente el vínculo una flexibilidad para
proceso enseñanza-aprendizaje efectuar los alumnos, terminación de carrera de del alumno con el sector atender situaciones como
tales como: prácticas, talleres, tales como: inscripción, los alumnos, tales como: productivo y de servicios la formación sin
servicio social, etc. calificaciones, cambio de prácticas, servicio social, desplazamiento, cercana
horarios, grupos, etc. titulación. al centro de trabajo, et.
SUBDIRECCIÓN • Coordinar la integración de las • Llevar a cabo revisiones • Establecer una base de • Diseñar evaluaciones • Desarrollar herramientas
ACADÉMICA academias de la planta docente y actualizaciones conocimientos y personales previas para y técnicas de uso general
para proyectos de investigación a periódicas a los planes y habilidades, considerando situar al alumno en su en otras áreas del sector
corto, mediano y largo plazo programas de estudio el perfil de los alumnos, demanda formativa productivo y de servicios
• Promover en las academias • Generar nuevas fuentes sus capacidades •Diseñar evaluación el a través de formación
docentes actividades periódicas del conocimiento en otros tecnológicas y los proceso enseñanza- virtual y documentación
para desarrollar habilidades para lugares como medios recursos disponibles. aprendizaje en electrónica.
fortalecer el proceso enseñanza electrónicos, CD, Internet, combinación de recursos • Incorporar tecnología
aprendizaje donde el profesor dirige al tecnológicos y personales interactiva multimedia
alumno en su empleo • Diseño de una evaluación
final o continua midiendo
niveles de conocimiento y
habilidades alcanzados
DOCENCIA PROCESO ENSEÑANZA- EFICIENCIA TERMINAL VINCULACIÓN EDUCACIÓN CONTINUA

APRENDIZAJE Y A DISTANCIA
Modelo de Control de Gestión
MODELO DE CONTROL DE GESTIÓN
LEGISLACIÓN
ADMINISTRACIÓN PLANEACIÓN Y GOBIERNO
ESTRATEGICA
Docentes-Administrativos
D o cen t Administrativos • Normas y
Reglamentos
y de apoyo
Misión – Visión - v Manual de
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Profesionalización: Funcionarios Administradores Objetivos-Metas

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de Carrera
v Investigadores A
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v Desarrollo Organizacional EVA

v Desarrollo Curricular LUACIÓN
v Eficiencia y Eficacia
Mejoramiento Continuo
Rendimiento Escolar: Cultura de Evaluación Impacto
v Reprobación Cultura de Calidad
v Deserción Social
v Titulación
R E SU L T A D O S
BIBLIOGRAFÍA
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