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Versin preliminar Octubre 2000

Problemas de la gestin educativa en Amrica Latina ( la tensin entre los paradigmas de tipo A y el tipo B)

Juan Casassus* Unesco


jcasassus@unesco.cl

*Este documento es de exclusiva responsabilidad del autor y no compromete en absoluto a la UNESCO.

Problemas de la gestin educativa en Amrica Latina: o la tensin entre los paradigmas de tipo A y de tipo B. Introduccin La gestin educativa data de los aos sesenta en Estados Unidos, de los aos setenta en el Reino Unido y de los aos ochenta en Amrica Latina. Es por lo tanto, una disciplina de desarrollo muy reciente. Por ello, tiene un bajo nivel de especificidad y de estructuracin. Por estar en un proceso de bsqueda de identidad y ser an una disciplina en gestacin, constituye un caso interesante de relacin entre teora y prctica. La gestin educativa busca aplicar los principios generales de la gestin al campo especfico de la educacin. El objeto de la disciplina, es el estudio de la organizacin del trabajo en el campo de la educacin. Por lo tanto, est determinada por el desarrollo de las teoras generales de la gestin y los de la educacin. Pero no se trata de una disciplina terica. Su contenido disciplinario est determinado tanto por los contenidos de la gestin como por la cotidianidad de su prctica. La gestin educativa se constituye por la puesta en prctica de los principios generales de la gestin y de la educacin. En este sentido es una disciplina aplicada, es un campo de accin. En el perodo actual la prctica est altamente influenciada por el discurso de la poltica educativa y por cierto, por los esfuerzos desplegados en la ejecucin de las polticas educativas. Por lo tanto, su contenido tiende a avanzar en medio de los cambios que se producen en las polticas educativas, las presiones para implementar la poltica en vigor y por su prctica en s, es decir, la que resulta de los ajustes de la practica con las presiones desde arriba. Por este hecho, es de notar que la gestin educativa no es solamente pragmtica como podra pensarse, sino que la dimensin poltica esta inscrita en su prctica. En su estado actual, la gestin educativa es una disciplina es gestacin en la cual interactan los planos de la teora, los de la poltica y los de la pragmtica. Entonces, como puntos metodolgicos, para comprender la naturaleza del rea de la gestin educativa es necesario i) conocer los planteamientos tericos subyacentes en las disciplinas madres que la generan y la contienen: el rea de la gestin y el rea de la educacin; y ii) entender el sentido y los contenidos de las polticas educativas. En este marco, el propsito de este texto es aportar una reflexin acerca de las formas que emergen de los planteamientos subyacentes de distintas teoras de la organizacin del trabajo, y de su interaccin con la esfera de la educacin, tanto en lo disciplinario como, en lo poltico. El texto esta estructurado en seis partes. La primera examina los planteamientos bsicos de la gestin. La segunda, considera distintas definiciones. La tercera analiza la evolucin de los modelos de gestin, la trayectoria que ellos delinean, y hacia adonde apuntan. La cuarta, se vuelca a la dimensin de la educacin considerando las orientaciones de poltica educativa de fin de siglo que condicionan la situacin actual. La quinta parte analiza algunos problemas 2

relacionados con la definicin del objeto de la gestin educativa. Y en la sexta y ltima, se ofrecen algunas conclusiones.

I. Los planteamientos bsicos de la gestin. El lugar que ocupan hoy las empresas en la evolucin social y su constante reestructuracin, han hecho de la idea de la movilizacin de las personas en una organizacin hacia ciertos objetivos determinados, una de las ideas centrales que han marcado nuestro tiempo. Tanto es ello as, que el tema central de la teora de la gestin es la comprensin e interpretacin de los procesos de la accin humana en una organizacin. Esta idea ha seducido las mentes del fin de siglo y, sin duda, continuar ejerciendo su impacto a travs del siglo XXI. La preocupacin por movilizar a las personas hacia objetivos predeterminados, tiene antecedentes muy antiguos. Baste para ello considerar que es posible ubicar en la Antigedad a precursores de dos corrientes que han estado constantemente presentes en los enfoques de la gestin. Por una parte, en la Repblica de Platn se encuentra la visin de la gestin percibida como una accin autoritaria. l consideraba que la autoridad era necesaria para conducir a los hombres a realizar acciones heroicas y de valor. Por otra parte en la Poltica de Aristteles, se encuentra la visin de la gestin percibida como una accin democrtica. Para Aristteles el ser humano es un animal social o poltico, y conceba la movilizacin como un acto a travs del cual los hombres participaban en la generacin de su propio destino. Sin embargo, la gestin concebida como un conjunto de ideas mas o menos estructuradas es relativamente reciente. Los precursores modernos se remontan a la primera mitad del siglo XX, con el trabajo de socilogos, administradores y psiclogos. Entre los primero se destaca en particular Max Weber, quin estudi la organizacin del trabajo como un fenmeno burocrtico. Su aporte se orient hacia el estudio de la organizacin percibida como un proceso racionalizador que se orienta a ajustar los medios con los fines que se ha dado esa 1 2 organizacin. . Entre los administradores destacan Frederic Taylor quien desarroll la idea de la gestin cientfica al considerar el trabajo como racionalizacin operativa de la labor de los trabajadores por parte de los administradores y motivados por el inters econmico, y 3 Henri Fayol quien racionaliza la funcin de trabajo, pero esta vez el de la direccin. Ambos, Taylor y Fayol son considerados los padres de la escuela Clsica de Administracin. Con posterioridad, entre los psiclogos sociales, Elton Mayo a travs de los famosos estudios de 4 las plantas de la General Electric en Hawthorne, y sus trabajos , contenidos en particular en The Human Problems of an Industrial Society", puso el nfasis en las motivaciones no econmicas en el proceso laboral dando origen a la escuela de relaciones humanas. Mas tarde, se genera la visin sistmica de la organizacin en la cual la organizacin es vista como un
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M. Weber. Wirtschaft und Gesselshaft F.Taylor, Scientific Management Harper and Row, New York, 1911 Henri Fayol Administration Industrielle et Generale, 1930 Elton Mayo The Human Problems of an Industrial Society 3

subsistema cuyo punto central son las metas, las que constituyen las funciones de dicha organizacin en la sociedad. En esta visin de sistemas destacan T. Parsons, quien presenta la teora funcionalista de los sistemas, L. von Bertalanfly, con la teora de los sistemas abiertos y 5 Luhman con la visin autopotica de los sistemas . Todos estos pensadores se interrogaron acerca del tema central de la gestin consistente en una indagacin acerca de las motivaciones de las personas en su lugar de trabajo y acerca de qu es lo que los puede impulsar a mejorar su desempeo. Es slo a partir de la segunda mitad del siglo XX que se puede hablar propiamente de la gestin como campo disciplinario estructurado. Al interior de este campo es posible distinguir algunas corrientes. Una de ellas emerge de la perspectiva de la experiencia, cuando algunos empresarios como Chester Bernard (ATT) o Alfred Sloan (General Motors), en los aos sesenta comienzan a escribir sus experiencias en la administracin de grandes empresas. Esta corriente ha tenido una gran influencia en el desarrollo del enfoque casustico aplicado del campo de la gestin, es decir el enfoque de la gestin a partir de las experiencias concretas de gestin. Esta corriente se transfiere a los enfoques casusticos de una de las corrientes de la gestin educativa predominantes en los Estados Unidos. Una de las dificultades de esta corriente, particularmente fuerte en los libros y revistas de Estados Unidos, es que si bien se refieren a situaciones concretas (situaciones que dan origen a recomendaciones acerca de cmo enfrentar una situacin especifica), el enfoque emprico resulta en que los temas de gestin salten de una temtica a otra, sin lograr profundizar en la comprensin de los mecanismos que rigen la situacin especfica y como tampoco construir el sentido de la situacin. Las otras corrientes emergen del pensamiento ms terico y estn ligadas a los modelos de gestin tales como el normativo, el prospectivo, el estratgico, el estratgico situacional, calidad total, reingeniera y comunicacional. Estos se discutirn en la parte III. Pero previo a ello, es necesario focalizar conceptualmente lo que se entiende por gestin. II. La Definicin del Trmino Gestin La gestin trata de la accin humana, por ello, la definicin que se d de la gestin est siempre sustentada en una teora - explcita o implcita - de la accin humana. Hay distintas maneras de concebir la gestin segn sea el objeto del cual se ocupa y los procesos involucrados. En este marco, segn sea el nfasis en del objeto o proceso contemplado, se obtienen definiciones las que, por una parte, ponen de relieve el hecho de que la gestin tiene que ver con los componentes de una organizacin en cuanto a sus arreglos institucionales, la articulacin de recursos, los objetivos. Por otra parte, se obtienen otras definiciones cuyo nfasis esta centrado en la interaccin entre personas. Una visin de la gestin focalizada en la movilizacin de recursos. En esta perspectiva, la gestin es "una capacidad de generar una relacin adecuada entre la estructura, la estrategia, los sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los objetivos superiores de la organizacin considerada". O dicho de otra manera, la gestin es "la capacidad de articular los recursos de que se disponen de manera de lograr lo que se desea". Una visin que evoca la supervivencia de una organizacin desde sus procesos, sugiere concebir la
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N. Luhman Organizacin y decisin Westdeutcher un Humbolt, Berlin, 1978 4

gestin como "la generacin y manutencin de recursos y procesos en una organizacin para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra". Desde la perspectiva centrada en la interaccin de los miembros de una organizacin, la gestin toma distintas definiciones. En este plano se percibe que las personas actan en funcin de la representacin que ellas tengan del contexto en el cual operan. Desde esta perspectiva, podemos decir con Schon y Agryss que "la accin en una organizacin es una accin deliberada, y toda accin deliberada tiene una base cognitiva, refleja normas, estrategias y supuestos o modelos del mundo en el cual se opera". Por ello, podemos decir que la gestin es "la capacidad de articular representaciones mentales de los miembros de una organizacin". Otro enfoque, es el lingstico, el cual focalizado en la comunicacin, concibe que las personas se movilizan mediante compromisos adquiridos en la conversacin. As, la gestin es "la capacidad de generar y mantener conversaciones para la accin". La visin centrada en los procesos, vincula la gestin al aprendizaje. Uno de los artculos que ms impacto ha tenido en la reflexin acerca de estas materias fue publicado en 1988 en el Harvard Business Review por Arie de Geus intitulado "Planning as learning". En l, se concibe la accin de la gestin como un proceso de aprendizaje de la adecuada relacin entre estructura, estrategia, sistemas, estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia el interior de la organizacin como hacia el entorno. En esta misma lnea, Peter Senge, en la Quinta Disciplina, define el aprendizaje como el proceso de expansin de las capacidades de lograr lo que deseamos lograr. El aprendizaje as visto es, entonces, no slo una elaboracin personal, sino que se constituye y se verifica en la accin. Por lo tanto, la gestin de una organizacin concebida como un proceso de aprendizaje continuo es visto como un proceso de aprendizaje orientado a la supervivencia de una organizacin mediante una articulacin constante con el entorno o el contexto. En las distintas visiones de la gestin evocadas, esta el tema del aprendizaje, el aprendizaje continuo, la generacin de valores, la visin compartida, las interacciones, y las respresentaciones mentales. Todos estos temas son tambin temas del mundo educativo. Este punto sugiere que la evolucin del pensamiento acerca de la gestin se acerca a la evolucin del pensamiento de la educacin. Este aspecto debera ser un elemento favorable para establecer una relacin adecuada entre gestin y educacin. Adems de las distintas visiones de gestin, en el tema de la gestin educativa conviene hacer un punto de clarificacin de conceptos, debemos usar gestin o administracin educativa? La disciplina se ha desarrollado principalmente en el mundo anglo sajn. Primero en USA y luego en UK. En USA el trmino usado con mayor frecuencia es el de administracin. Existen carreras universitarias y revistas especializadas, tales como The Educational Administration Journal. Sin embargo, en UK, el termino utilizado es management. En las universidades los cursos son de educacional management, pero tambin existen algunos compromisos en el uso de la terminologa como por ejemplo en el caso de la British Educational Management and Administration Society. En Amrica Latina, se ha pasado de la perspectiva de la administracin a la de la gestin. Bajo el rgimen de sistemas educativos centralizados hasta fines de los ochenta- existieron dos corrientes cercanas a la disciplina: por una parte se daba la planificacin y por otra la 5

administracin. En el fondo, esta tradicin corresponde a una visin autoritaria o verticalista de la gestin en la cual por una parte, se encuentran los sujetos encargados de planificar y por otra parte se encuentran los sujetos encargados de administrar o ejecutar los planes. Esta prctica, que acompa a los sistemas educativos centralizados, ha sido superada por un proceso de descentralizacin, que cambia las competencias de gestin de los actores involucrados. Gestin es un concepto ms genrico que administracin. La practica de la gestin hoy va mucho mas all de la mera ejecucin de instrucciones que vienen del centro. Las personas que tienen responsabilidades de conduccin, tienen que planificar y ejecutar el plan. El concepto gestin, connota tanto las acciones de planificar como las de administrar. La administracin, como ejecucin de las instrucciones de un plan, independientes de los contextos, no es lo que ocurre en las situaciones reales. Por ejemplo los directores de escuelas encargadas de ejecutar un plan, tienen que realizar una serie de operaciones de ajustes, tales como lograr la viabilidad poltica del plan, adecuar los recursos disponibles con las necesidades de la ejecucin de un plan, determinar el nivel de competencias de las personas para llevar adelante el plan. En la prctica, el plan es solo una orientacin y no una instruccin de ejecucin. Por ejemplo, en su trabajo de traducir de un plan en acciones concretas, los directores de escuelas se encuentran frecuentemente en la necesidad de replanificar, administrar y demostrar talento poltico para encauzar el plan. Este trabajo de ajustes internos (adecuacin a y de los recursos) y los ajustes externos ocurre porque cada organizacin es un sistema. Los sistemas operan dentro de un contexto externo con el cual interactan y poseen un contexto interno. El contexto externo y el contexto interno. El contexto externo esta constituido por todo lo exterior a la organizacin. En trminos de la educacin, el entorno externo de las escuelas esta constituido por entidades tales como los padres y apoderados, las otras organizaciones sociales, la economa que entorna a las escuelas, el sistema legal, el cultural o el poltico. Las organizaciones no existen en un vaco existen en el entorno. La organizacin se nutre de su entorno, y en este sentido depende de l. Por ello, el tema de las escuelas con su entorno es muy importante, sin embargo hasta la fecha, las relaciones de la escuela con el entorno tienden a ser de carcter pasivo (descripcin del conocimiento del entorno) mas que activo (interaccin concreta con el entorno). Desde el punto de vista de la gestin, sta debe orientarse a facilitar una relacin de interaccin con el entorno externo. El contexto interno lo constituyen las personas que son los miembros de la organizacin. Esto llama la atencin a que las personas son el contexto interno, pero no en cuanto a cualquiera caracterstica de las personas, sino a aquellas caractersticas que los hacen miembros de esa organizacin. En las escuelas, el contexto interno esta constituido por personas, pero solo en cuanto ellas son alumnos, docentes, tcnicos, directivos, y no en tanto de seres humanos. La gestin educativa, es la gestin del entorno interno orientado hacia el logro de los objetivos de la escuela. En el caso de la gestin educativa, nos confrontamos con un problema especial que es el hecho de que el objeto de la gestin es la formacin de seres humanos y por ello, en el mbito 6

de la educacin, el contexto interno, o al menos parte del contexto interno (los alumnos) tiende a mezclarse conceptualmente con el fin de la organizacin. Esta es una situacin propia de la educacin que no se da en otras organizaciones, La interaccin concreta de un sistema con sus entornos internos y externos, le es propia a dicho sistema. Por ello, la utilidad de las recetas de gestin es limitada a su aspecto ilustrativo, pero nunca pueden reemplazar la reflexin sobre la realidad concreta en la cual opera el sistema. Este aspecto es importante, pues si se opera sin una reflexin sobre la situacin concreta, la accin se abstrae de la realidad y se opera en forma alienada, separada de la realidad. Por el contrario, si se opera de manera cercana a la realidad, es posible abrirse al sujeto. Cuando ello ocurre, es posible pensar de una manera nueva, a la posibilidad de que existen maneras radicalmente diferentes de organizar las escuelas y el sistema educativo. Pues se logra comprender lo que dice el sentido comn, que la gestin es trabajar con personas. Comprender esto es importante, pues se produce un cambio en la comprensin de lo que son las personas. Este es un aspecto central de la reflexin con relacin a la gestin educativa. Las personas son no triviales. La trivialidad se dice de un objeto del cual se obtiene el mismo resultado cuando se le aplica un insumo determinado. Un automvil es una maquina trivial, pues si quiero girar hacia la derecha, hago girar el volante hacia la derecha entonces el vehculo girar hacia la derecha. Un ser humano es no trivial pues, cuando se le aplica un insumo, el resultado variara segn el individuo. Sin embargo, al parecer en la gestin se tiende a actuar como si las personas funcionaran como maquinas triviales. III. Modelos de gestin. Los principios generales de la gestin pueden ser formalizados en modelos de gestin. Estos 6 modelos han sido explicitados en un texto anterior , sin embargo, se presentan aqu con el fin de apoyar el argumento. En la gestin se puede identificar una secuencia de marcos conceptuales, tcnicos e instrumentales que han ido orientando el cambio institucional. Estos modelos son: el normativo, el prospectivo, el estratgico, el estratgico situacional, calidad total, reingeniera y comunicacional. Cada uno de ellos constituye una forma de respuesta a limitaciones que presenta el modelo anterior o a situaciones restrictivas del entorno de los modelos anteriores. Cada nuevo marco conceptual no invalida el anterior, pero s representa un avance con respecto a l, generando una acumulacin terica e instrumental. As, de una manera similar a lo que ocurre en fsica, donde el modelo newtoniano es vlido en una cierta escala, pero es limitado en sus explicaciones si es confrontado con el modelo cuntico, cada modelo tiene su mbito de efectividad, pero tambin adolece de limitaciones, las que son superadas por el nuevo modelo. En los aos cincuenta y sesenta hasta inicios de los setenta, la planificacin en la regin estuvo dominada por la visin "normativa". Fue la poca en la cual se iniciaron los planes nacionales de desarrollo y, en consecuencia, se disearon los planes nacionales de desarrollo educativo. En esta visin de la planificacin, la OCDE y CEPAL, pero en particular Jorge Ahumada en ILPES tuvieron una influencia preponderante, y de la cual todos somos herederos.

Casassus Juan Marcos conceptuales para el anlisis de los cambios en la gestin de los sistemas educativos en La Gestin: en busca del sujeto UNESCO Orealc, Santiago de Chile, 1999. 7

La visin normativa se constituy como un esfuerzo mayor de introduccin de la racionalidad en el ejercicio de gobierno en sus intentos de alcanzar el futuro desde las acciones del presente. Ella se construye a partir de tcnicas de proyeccin de tendencias a mediano plazo y su consecuente programacin. En el mbito educativo, fue una planificacin orientada al crecimiento cuantitativo del sistema. De hecho, el plan consisti en la asignacin de recursos destinados a expandir la oferta educativa. La visin normativa expresa una visin lineal del futuro. Desde el punto de vista terico, en esta perspectiva el futuro es nico y cierto. Desde el punto de vista tcnico la planificacin consisti en la aplicacin de tcnicas de proyeccin del presente hacia el futuro. Este modelo es la expresin de un modelo racionalista weberiano, con un alto nivel de abstraccin y donde la dinmica propia de la sociedad estaba ausente. Sin embargo, desde el punto de vista cultural, esta visin normativa se ensambla bien con la cultura normativa y verticalista del sistema educativo tradicional. A fines de los aos sesenta se constat que el futuro realizado no coincida con el futuro previsto en la dcada anterior. La crisis cristalizada por el aumento del precio del petrleo en 1973 marc un quiebre en las tcnicas de la previsin clsica expresada en la visin normativa. En la visin prospectiva, se establece que el futuro no se explica necesariamente slo por el pasado. Tambin intervienen las imgenes del futuro que se imprimen en el presente y que, en consecuencia, lo orientan. De esta manera, el futuro es previsible a travs de la construccin de escenarios. Pero, al mismo tiempo que se conciben mltiples escenarios del futuro, se est diciendo que el futuro es tambin mltiple, y por ende incierto. Observemos que se ha pasado de un futuro nico y cierto, hacia un futuro mltiple e incierto. La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la planificacin, y de reducir la incertidumbre que ello produce, genera desde las fuentes ms diversas, lo que podra ser considerado como la flexibilizacin del futuro en la planificacin. Se desarrolla, entonces, una 7 planificacin con criterio prospectivo donde la figura predominante es Michel Godet quien formaliza el mtodo de los escenarios. Desde el punto de vista metodolgico, por una parte, los escenarios se construyen a travs de la tcnica de matrices de relaciones e impacto entre variables. Por otra parte, para intentar reducir la incertidumbre, se desarrolla una serie de tcnicas a travs de mtodos tales como Delfi, el baco de Reiner y otros. En este perodo de inicio de los setenta, se intentaron reformas profundas y masivas las que, notablemente, representaban futuros alternativos. Ello se puede observar desde los planteamientos revolucionarios que acompaaron las visiones alternativas de la sociedad (Chile, Cuba, Colombia, Per, Nicaragua), a otros esfuerzos ms tcnicos apoyados en el instrumental de los ejercicios de la programacin linear. Fueron ejercicios que trataron de captar distintos escenarios de futuro proyectando trayectorias, actores y estrategias alternativas. Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con la microplanificacin, los mapas
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Godet, Michel Prospectiva y Planificacin Estrategica. S G Editores SA. Espaa. 8

escolares y el desarrollo de las proyecciones de requisitos en recursos humanos. El estilo predominante continu siendo el ejercicio cuantitativo. De hecho, el instrumental de la visin prospectiva es el mismo enfoque proyectivo de la visin normativa, slo que aplicado mediante matrices de impacto a la construccin de distintos escenarios. Desde mediados de los aos 70, la visin de alternativas posibles se refuerza, con el inicio de estudios comparativos y de programas regionales, como por ejemplo el PREDE asociados a la OEA o el Proyecto Principal de Educacin asociados con la UNESCO. En estos proyectos los planificadores tuvieron la posibilidad de encontrarse, comparar posturas, modelos, estrategias y resultados. En definitiva, la posibilidad de identificar soluciones alternativas a problemas similares. Es, sin embargo, interesante notar que en este perodo se empieza ya a introducir nuevos elementos como lo eran por ejemplo los resultados de investigacin ligados a la planificacin. Este modelo mantiene la perspectiva racionalista fundamentada en la proyeccin (aunque se trate de escenarios alternativos) como tcnica. El manejo financiero sigue siendo el elemento predominante y en las decisiones sobre opciones y proyectos alternativos predomina el criterio del anlisis costo- beneficio. Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a l es necesario dotarse de un modelo de gestin de normas que puedan llevar a ese lugar, es decir, normas que permitan relacionar la organizacin con el entorno. Para ello surge la nocin de estrategia, cuyos principales tericos son Ackoff, Ansoff, Porter y Steiner. La idea de la estrategia posee tanto un carcter estratgico (normas) como tctico (los medios para alcanzar lo que se desea.) La gestin estratgica consiste en la capacidad de articular los recursos que posee una organizacin (humanos, tcnicos, materiales y financieros) (Ansoff). La crisis de los aos ochenta no hace sino acentuar esta tendencia que vincula las consideraciones econmicas a la planificacin y la gestin, consideraciones que estaban ausentes en la dcada de los sesenta. Ya no estamos en una situacin como a inicios de los aos setenta, en los cuales la planificacin tenda a operar en un vaco societal. Con la crisis se introducen los elementos de programacin presupuestaria en las unidades rectoras, que era en lo que se haban constituido las unidades de planificacin ante situaciones de presupuesto decrecientes. El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten asociar este perodo con una etapa de consideraciones estratgicas. Es decir, una forma de hacer visible una organizacin a travs de una identidad institucional (anlisis de tipo FODA que pone en relieve la misin, la visin, las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas). Dicho enfoque permiti que las organizaciones pudieran adquirir presencia y permanencia en un contexto cambiante. Sin embargo, es solo a inicios de los noventa que se empieza a considerar este enfoque en la prctica de la planificacin y de la gestin en el mbito de la educacin. Cabe destacar, que el pensamiento estratgico tiene en su base un pensamiento de tipo militar. Se reconocen las identidades organizacionales pero su visin de la accin humana se sita en una perspectiva competitiva de organizaciones y personas que se constituyen en aliados versus enemigos. La crisis petrolera de los aos setenta repercuti tardamente en Amrica Latina bajo la forma de una grave crisis financiera. A inicios de los ochenta, la crisis se transform en una crisis estructural generando una situacin social inestable. Para hacer frente a la incertidumbre, emergen los nuevos temas de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los planes diseados. En trminos tericos, a la planificacin estratgica se le introduce la dimensin situacional, sugerido por Carlos Matus, o dicho de otra manera, el de la viabilidad de las polticas. El planteamiento de la planificacin 9

situacional reconoce no slo el antagonismo de los intereses de los actores en la sociedad, sino que, adems del tema de la viabilidad poltica se plantea el de la viabilidad tcnica, econmica, organizativa e institucional. Se preocupa del anlisis y del abordaje de los problemas en el trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado, la gestin se presenta como un proceso de resolucin de nudos crticos de problemas. . Para Matus, una situacin es donde est situado algo. Ese algo es el actor y la accin. Accin y situacin conforman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiere el carcter de situacin en relacin al actor y a la accin de ste. Por eso, una realidad es al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de cmo est situado el actor y cul es su situacin. Por lo tanto, en una realidad se plantean muchas viabilidades. Por ello, en el perodo de inicio de los aos noventa predomina el criterio de buscar acuerdos y tratar de lograr consensos sociales como criterio principal de gestin de los sistemas educativos. En trminos operativos, se inicia un triple desplazamiento. La escasez de recursos hace de la planificacin, por una parte, un ejercicio de tcnica presupuestaria; por otra, una preocupacin de conduccin poltica del proceso, en el sentido de asegurar la gestin del sistema mediante la concertacin, y una tercera, una fragmentacin del proceso de planificacin y de la gestin en acciones que ocurren en diversos lugares del sistema, quebrndose el proceso integrador de la planificacin y multiplicndose, en consecuencia, los lugares y las entidades planificadoras. Este proceso de fragmentacin conduce a redefinir la unidad de gestin educativa. Es decir, el objeto de la gestin educativa, deja de ser el sistema en su conjunto, sino que se determinan otras unidades de gestin (ms pequeas que el conjunto del sistema) que pueden determinar objetivos propios y frente a los cuales se pueden asignar recursos. Este proceso ha sido el de la descentralizacin educativa, el cual, como se ver ms abajo, tiene consecuencias importantes para la disciplina de la gestin educativa. Cercano al pensamiento estratgico, emerge la visin de calidad total. Con el xito de Japn en el contexto de la economa mundial, la atencin se torn hacia las causas de ello. Es conocido el hecho que entre los principales tericos que inspiraron cambio en la organizacin del trabajo en Japn, se encuentran los americanos E. Deming y J. Jurn, quienes en la dcada del cincuenta, propusieron la filosofa de la calidad en la organizacin del trabajo. Sin embargo es solo mucho mas tarde, a mediados de la dcada de los ochenta, que la preocupacin por la calidad se traslada al sistema educativo en USA, evento que ocurre slo a inicio de los aos noventa en Amrica 8 Latina . Los principios del pensamiento acerca de la calidad se refieren a la planificacin, control y la mejora continua, las que permiten introducir estratgicamente la visin de la calidad al interior de la 9 organizacin. Sus componentes centrales son por una parte, la identificacin de los usuarios y de sus necesidades, el diseo de normas y estndares de calidad, el diseo de procesos que conduzcan hacia la calidad, la mejora continua de las distintas partes del proceso y la reduccin de los mrgenes de error que hacen mas caros los procesos. Por otra parte, se tiene la preocupacin de generar los compromisos de calidad.
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J. Casassus Poder, lenguaje y calidad de la educacin en Boletin del Proyecto Principal, N 50. Abril 2000. UNESCO, Santiago de Chile. 9 J. Juran Juran on planning for quality the free press, 1988 10

Con la introduccin del tema de la calidad en la educacin, surgen dos hechos de importancia: por una parte se reconoce la existencia de un usuario mas all de las necesidades del aparato del Estado, y por otra parte, se genera la preocupacin por el resultado del proceso educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los -diversos- usuarios del sistema educativo, a exigir un servicio de calidad de acuerdo a sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestin aparece entonces, la necesidad de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usuarios puedan ver y emitir juicios acerca de la calidad. Por ello, se generaliza el desarrollo de sistemas de medicin y evaluacin de la calidad de la educacin. Pero la preocupacin por los resultados y, en general, por la percepcin de un bajo resultado, lleva a analizar y examinar los procesos y los factores -y combinacin de factores- que en ellos intervienen para orientar las polticas educativas en consecuencia. La visin de la calidad total es a la vez una preocupacin por el resultado y por los procesos. Sin embargo, aun cuando se valora ms que nunca el tema educativo, el contenido o significado de calidad en educacin queda, en cierta manera, como un supuesto o suspendido. La emergencia del juicio del usuario hacia el resultado, hace que la mirada se vuelva rpidamente hacia los procesos que llevan al producto o servicio que se presta al usuario. En la prctica, la perspectiva de gestin de Calidad Total en los sistemas educativos se orienta a mejorar los procesos mediante acciones tendientes, entre otras, a disminuir la burocracia, disminuir costos, mayor flexibilidad administrativa y operacional, aprendizaje continuo, aumento de productividad, creatividad en los procesos. Calidad total aparece entonces como la accin de revisin sistemtica y continua de los procesos de trabajo, para identificar y eliminar los desperdicios. Esto requiere de la participacin de los trabajadores hacia el mejoramiento continuo de sus labores como prctica laboral, mejorar la calidad de los procesos. Es la orientacin para que se genere cero defectos en el proceso. Los principales exponentes de los principios de calidad son Joseph Juran, Edward Deming, Phillips Crosby y Peter Senge. Entre las prcticas de la gestin de los sistemas educativos, en la segunda mitad de los aos noventa, prevalece principalmente la perspectiva estratgica clsica combinada con la perspectiva de Calidad Total. La perspectiva de la reingeniera se sita en el reconocimiento de contextos cambiantes dentro de un marco de competencia global. En esta perspectiva se pueden distinguir tres aspectos de cambio. En primer lugar, se estima que las mejoras no bastan. Para responder de manera ms adecuada a las cambiantes necesidades de los usuarios, no slo se trata de mejorar lo que existe, sino que se requiere un cambio cualitativo. Por otra parte, tambin se reconoce que los usuarios tienen, por el intermedio de la descentralizacin, la apertura del sistema y debido a la importancia que ella ocupa en las vidas de las personas y de las naciones, mayor poder y mayor exigencia acerca del tipo y calidad de la educacin que esperan. Y el tercer aspecto se refiere al cambio. Se estima que no slo se evidencia mayor cambio, sino que la naturaleza del proceso de cambio tambin ha cambiado. Lo anterior lleva a percibir la necesidad de un rearreglo social, en sus estructuras, cambio en los valores, en la manera de ver el mundo En esta visin se estima que la Calidad Total implica mejorar lo que hay, buscando disminuir los desperdicios y mejorar los procesos existentes, en una visin de conjunto de la organizacin. A 11

diferencia de lo anterior, la reingeniera se define como una reconceptualizacin fundacional y rediseo radical de procesos, si es que se quiere lograr mejoras dramticas en desempeo. Sus principios bsicos estn elaborados por los escritos de sus principales exponentes Hammer y 10 Champy, durante la primera mitad de la dcada de los noventa. Desde la perspectiva de la reingeniera, la Calidad Total aparece como un proceso evolutivo incremental, mientras que la reingeniera se percibe como un cambio radical. En el centro de la Calidad Total est la resolucin de problemas, lo que es, en alguna medida, similar al tema situacional. Sin embargo, en esta perspectiva se asume que el proceso es correcto, pero que requiere de ajustes. Pero en el pensamiento de la reingeniera, debido a los cambios en el contexto, no se trata de mejorar lo que existe, sino que se requiere reconsiderar radicalmente cmo est concebido el proceso. Es interesante destacar que la reingeniera representa bsicamente una actitud mental que cuestiona radical y constantemente los procesos. La accin humana es percibida bsicamente como un proceso de cuestionamiento racional que conduce a la accin. La lgica de los procesos anteriores nos conduce hacia un sptimo modelo. La preocupacin por los procesos, implica entender su operatoria y en particular la preocupacin de lograr entender los elementos que conducen a los compromisos de accin enunciados en la perspectiva de la calidad total. Los compromisos de accin son eventos que ocurren en el lenguaje. Para comprender esto, es necesario comprender que una organizacin puede ser percibida como una entidad, la cual desde 11 la perspectiva lingstica, existe en el lenguaje como redes comunicacionales (F. Flores) que se encuentran orientadas por el manejo de los actos del habla (John Searle).12 El lenguaje aparece 13 como "la coordinacin de la coordinacin de acciones". (H. Maturana). En la perspectiva lingstica el rediseo organizacional supone el manejo de destrezas comunicacionales en el entendido que son procesos de comunicacin que facilitan o impiden que ocurran las acciones deseadas. Los pensadores que se encuentran en la base de esta perspectiva, 14 son los filsofos lingistas como J. Austin y J. Searle; tambin estn presentes otros autores que sitan el lenguaje en la dimensin del pensar, del poder poltico y social y de las emociones, tales como Nietzsche, Heidegger y Foucault. En esta perspectiva, el gestor es considerado como un coordinador de acciones que resultan de las conversaciones para la accin. En esta perspectiva, la gestin es concebida como el desarrollo de compromisos de accin obtenidos de conversaciones para la accin; y estas se obtienen por medio de la capacidad de formular peticiones y obtener promesas. Por ello, los instrumentos de la gestin comunicacional son el manejo de las destrezas comunicacionales definidas en los actos del habla, es decir el manejo de las afirmaciones, las declaraciones, las peticiones, las ofertas y las promesas. Dos representaciones del mundo y sus modelos de gestin Michael Hammer, y J. Champy Reengineering the Corporation, Harper Collins, 1993. F. Flores Creando empresas para el siglo XXI, Dolmen ediciones, Santiago Chile, 1996 12 J Searle Actos del habla Ediciones Catedra SA 1994, Espana 13 H. Maturana y Varela El arbol del conocimiento Editorial Universitaria, Santiago Chile, 198.. 14 j. Austin Haciendo cosas con las palabras. Paidos, Espaa, 19..
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12

La secuencia de los siete modelos enunciados muestra una trayectoria interesante. En esta trayectoria, con el modelo normativo se parte de una situacin abstracta y determinista, para luego pasar por distintas etapas de concrecin y flexibilizacin. Por concrecin se entiende el proceso de emergencia de distintos sujetos de la gestin, cada vez mas perfilados y concretos. En este proceso se tiene como sujeto en primer lugar al sistema en su conjunto, para luego dar lugar a la organizacin en sus distintos niveles administrativos, para luego terminar con las personas que constituyen la organizacin. A este proceso lo hemos llamado el proceso de emergencia del sujeto. Por flexibilizacin se entiende el proceso de perdida de rigidez en la definicin e interpretacin del entorno en el cual opera la organizacin. En este proceso se pasa de una situacin rgida, determinada y estable en la perspectiva normativa, a situaciones cada vez ms flexibles, cambiantes e indeterminadas, las cuales demandan procese de ajustes constantes mediante la innovacin. En este sentido emergen con fuerza las competencias de anlisis contextuales propios de las perspectivas estratgica, de calidad total y de reingenieria. En el transcurso de esta trayectoria de concrecin y flexibilizacin, se producen una serie de desplazamientos entre dos visiones distintas de los contextos internos y externos de la organizacin. Estas dos visiones constituyen representaciones del contexto tanto interno como externo, en el cual operan las organizaciones. Estas dos reconstrucciones se presentan en el siguiente cuadro y las caracterizamos como visin de tipo A y visin de tipo B. Figura 1. Reconstrucciones del contexto segn los tipos A y B Tipo A Tipo B Abstracto Determinado Seguro Rgido Arriba Homogneo Unidimensional (Objetivo) Concreto Indeterminado Incierto Flexible Abajo Diverso Multidimensional (Subjetivo)

Estos son tipos abstractos, pero caracterizan una manera de representar el mundo. A cada representacin , corresponden ciertos modelos de gestin. En esta caracterizacin la columna izquierda de tipo A, representa una visin paradigmtica mientras que la columna de la derecha representa otra visin paradigmtica de tipo B. La visin paradigmtica de tipo A representa un universo estable: en l, los supuestos acerca del ser humano son de tipo trivial y los referidos al contexto, son invariantes. En esta representacin, el cambio es acumulativo en torno a ciertos objetivos pre establecidos. Estos supuestos, requieren de un cierto tipo de teora y de prctica gestionaria caracterizada por una perspectiva de tipo tecnico-racionalista-lineal. La visin paradigmtica de tipo B, es la representacin de un universo inestable; en l, los supuestos acerca del ser humano son de tipo no trivial y los referidos al contexto son fluidos, complejos y cambiantes. En la representacin de tipo B, el cambio es turbulento y cualitativo. 13

Estos supuestos requieren de otro tipo de teora y de prctica gestionaria. Requieren de una prctica que se site en una perspectiva que incorpore la diversidad y que se site en un plano emotivo- no linear-holstico. Lo anterior tiene algunas consecuencias. Entre ellas quiero destacar dos principales: una de ellas se refiere al conocimiento y otras a los estilos de gestin que de all se desprenden. En cuanto al conocimiento, las reformas curriculares en curso se orientan a pasar del fomento de la adquisicin de conocimientos de primer grado (memorstico), hacia el desarrollo de un conocimiento de segundo grado entendido como competencias (superiores) para operar en el mundo. Sin embargo las competencias que se reflejen en el modelo de tipo A son distintas a las destrezas del modelo de tipo B. Las primeras son destrezas necesaria para operar en un mundo invariante, y por lo tanto se trata de destrezas invariantes de primer grado: saber leer, descifrar, etc. Las segundas son destrezas requeridas para operar en un mundo turbulento, perplejo y cambiante. En este universo, las destrezas son otras, se trata de meta destrezas tales como el auto conocimiento, la capacidad de anlisis, autoevaluacin, capacidad comunicativa, capacidad de adaptacin, creatividad. En cuanto al estilo de gestin, las preferencias por un tipo u otro implican privilegiar unos tipos de gestin por sobre otros. En el cuadro siguiente se caracterizan estas relaciones: Figura 2. Fortalezas y debilidades de los modelos de gestin segn su relacin con las construcciones de tipo A y de tipo B

TIPO A

TIPO B
MULTIDIMENSIONAL

UNIDIMENSIONAL

INDETERMINADO

DETERMINADO

HOMOGNEO

NORMATIVO PROSPECTIVO ESTRATEGICO SITUACIONAL CALIDAD TOTAL REINGENIERA COMUNICACIONAL

5 5 2 2 2 2 1

5 3 2 2 1 2 1

5 4 2 1 1 1 2

5 4 2 1 1 1 1

5 5 3 2 3 5 1

5 5 2 2 1 1 1

5 4 2 2 2 1 1

5 5 3 2 2 1 1

40 35 18 14 13 14 9

1 2 3 4 4 4 5

1 2 3 4 4 5 4

1 2 3 3 3 4 5

1 2 2 4 4 3 5

1 1 2 4 4 3 5

1 2 3 4 4 3 5

1 2 2 4 4 3 5

1 1 2 4 4 3 5

(SUBJETIVO)

ABSTRACTO

(OBJETIVO)

CONCRETO

FLEXIBLE

INCIERTO

DIVERSO

SEGURO

ARRIBA

RGIDO

ABAJO

7 14 20 31 31 27 39

MUY ALTO

ALTO

REGULAR

BAJO

MUY BAJO

1 14

Los distintos modelos de gestin muestran distintas relaciones con los componentes de los tipos A y B. Por ejemplo, los modelos normativos y prospectivos son muy aplicables a las construcciones de tipo A. Estos modelos son particularmente fuertes en las caractersticas de tipo A (40 y 35 puntos respectivamente), pero muy dbiles en las caractersticas de tipo B (7 y 14 puntos respectivamente). Esto quiere decir que los modelos normativos y prospectivos presentan debilidades para operar en contextos caracterizados por los elementos de tipo B. No sera aconsejable utilizarlos en dichos contextos. Sin embargo, si de todas maneras se aplican en contextos de tipo B, ya sea por inercia o por cultura su desafo consistir en encontrar practicas de gestin que suplan las insuficiencias del modelo para este tipo de contexto. Por otra parte, el modelo comunicacional es muy fuerte en las caractersticas del tipo B y dbil en un contexto caracterizado por el tipo A. En este caso, si es que se quiere utilizar el enfoque comunicacional, el desafo es generar las prcticas adecuadas para acrecentar la estabilidad del enfoque.

El situarse en el modelo A conlleva un cierto tipo de tcnicas de gestin. Supone. Por ejemplo poder responder a un sistema clasificatorio determinado por la normalidad: el perfil real (no necesariamente el explicitado) que emerge de la poltica educativa. Este es de carcter homogneo, se focaliza en los resultados, la discrecin de sus indicadores, su medicin y su referencia a estndares. Por otra parte, situarse en el modelo B, supone la aplicacin de otras tcnicas en la cuales se privilegia la diversidad, y se focaliza en los procesos y la calidad de las interacciones. Una revisin de la literatura de las mejores experiencias de gestin en las empresas que tienen buenos resultados, son aquellas cuyas practicas de gestin se focalizan en la gestin de las 15 interacciones de las personas y no estn focalizadas en los resultados, y sus estndares . En esta revisin se muestra que, actualmente, el foco en gestin de las personas es ms productivo que el foco en las cuestiones de estrategia, calidad, tecnologa y RyD combinadas. Es decir se esta transitando de una tradicin tayloriana, a una tradicin mas vinculada a las tesis de Elton Mayo. Es de notar que la gestin de los sistemas educativos en los noventa se ha centrado en una gestin vinculada al tipo A y no al tipo B. Esto es de todas maneras sorprendente, pues si hay algn sector social que se precia de su vinculacin con el factor humano, ese es precisamente el sector educativo. Pero a esto volveremos ms abajo. Primero examinemos la evolucin de la poltica educativa. IV. La Agenda de la Poltica Educativa de fin de Siglo. La poltica educativa del fin de siglo esta enmarcada en el debate de la reforma del Estado. Esta se puede caracterizar por paso de la visin del Estado de ser una entidad productora hacia la visin de un ser una entidad reguladora. En este proceso se pueden distinguir dos momentos: uno caracterizado por la reduccin de la esfera de influencia del Estado, en la cual
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Patterson et al Impact of People Management Practice on Business Performance London 1997 o Caulkin S (1998) How can Par on the head can mean money on the bank. Ambos textos citado en Glatter: from struggling to juggling 15

se imponen las polticas de descentralizacin para luego pasar a una etapa de restitucin de lo que se ha llamado el Estado necesario, mediante el cual se reconstituye la esfera de influencia del Estado central, o sea mediante procesos de centralizacin. Ambas formas: la de la descentralizacin y la de la (re) centralizacin implican necesariamente el diseo de formas de gestin que las viabilizan. Es importante notar que el marco de la poltica es la institucin y el contendido de la poltica es la gestin de la institucin Los cambios han sido considerables y rpidos. En los ochenta, la mayora de los sistemas educativos eran sistemas centralizados, y an los descentralizados federales como Argentina (para la educacin primaria) y Brasil, o unitario como Chile, constituyeron en el fondo, sistemas centralizados a nivel de estados y provincias y desconcentrados en el caso de Chile. A inicio de la dcada de los noventa, las transiciones hacia la democratizacin poltica generaron un nuevo escenario social. Es en el marco de estos nuevos escenarios que se genera una demanda de democratizacin de la educacin y consecuentemente, cambios en las polticas educativas. Estos cambios estn contenidos principalmente en Recomendacin que 16 emana de la Conferencia de Ministros de Educacin llamada PROMEDLAC IV donde se llam a iniciar una nueva etapa educativa. Desde el punto de vista poltico, no se determin cual era el contenido de esa nueva etapa, sin embargo se especific que el camino para ello sera producir cambios profundos en la gestin del sistema. El supuesto implcito fue que el cambio educativo ocurrira en el marco de la transformacin institucional. Esta forma de percibir el cambio educativo, es tomado del discurso econmico en el cual, se postula que la accin social se da dentro de la organizacin y se encuentra regulada por ella (Seddon, 17 1997) . El supuesto es que distintas formas de organizar y regular la accin social, generan distintas practicas sociales. As concebida la accin social, es posible entonces disear formas alternativas de organizacin y de accin social a partir de polticas diferentes. Es decir, pueden ser objeto de poltica. Por ello, las polticas educativas que dieron lugar a las reformas de los noventa estuvieron marcadas desde el inicio por el dominio del pensamiento de la organizacin y de su gestin. El principio que orient este proceso fue que la gestin se vuelva ms manejable si la unidad de gestin esta constituida por unidades ms pequeas que el sistema en su contenido. Por lo tanto, se procedi a entregar competencias a unidades administrativamente ms pequeas. Por lo tanto, el contenido concreto de este planteamiento se tradujo, en la prctica, en la redistribucin del poder. En trminos generales, la forma que tom la redistribucin del poder tuvo las siguientes caractersticas: i) Al interior del sistema, entrega de competencias a instancias administrativamente menores mediante polticas de descentralizacin. (fundamentalmente, se transfirieron el manejo de las escuelas y la contratacin de docentes), y rediseo de competencias al nivel central, en particular mediante el establecimiento de sistemas nacionales (y estaduales) de evaluacin, y generar una capacidad de intervencin en las escuelas. ii) Entre el sistema y la sociedad, apertura a nuevas formas de concertacin en el nivel macro, y mayor conectividad entre las escuelas y la comunidad. Cuarta Reunin del Comit Intergubernamental del Proyecto Principal, Quito, 1991, Informe Final. UNESCO, Orealc. 17 Seddon, T. (1997) Markets and the Enblish: Rethinking educational restructuring as institutional design" British Journal of Sociology of Education 18 (2) 165-85. 16
16

Este cambio se encuentra bajo el termino general de la poltica de descentralizacin. Esta tuvo gran apoyo porque tena resonancia en todos los sectores polticos. Por una parte, para las sensibilidades de la izquierda poltica, estos planteamientos eran consonantes con las aspiraciones de democratizacin, libertad, participacin y autonoma. Para las sensibilidades ms cercanas a la derecha, esta poltica era consonante con la reduccin de la esfera de influencia del Estado, la creacin de mercados y cuasi mercados en la educacin y el predominio del pensamiento econmico y gestionario. De manera mas especifica, las polticas de descentralizacin, han incluido medidas tales como el manejo de las escuelas, la contratacin de docentes, el desarrollo de proyectos educativos al nivel de establecimiento, posibilidad de manejo financiero por parte de las escuelas, adaptaciones curriculares al nivel local. Mediante estas medidas, se esperaba que se produciran espacios que generaran innovaciones que dinamizaran la educacin. Sin embargo, la poltica de descentralizacin as diseada, por su tendencia a la fragmentacin del sistema presentara problemas de gobernabilidad si no se aplicaban medidas que pudieran equilibrar la entrega de capacidad de decisin a niveles locales. Por ello, al poco andar, la poltica de descentralizacin vino acompaada de una poltica de centralizacin o de re centralizacin. Esta nunca ha sido explicitada como tal, y no ha recibido la atencin analtica o pblica correspondiente a su influencia. Las polticas de (re) centralizacin son bsicamente medidas tendientes a re disear o, por ejemplo en el caso de Brasil, a construir el poder central. Dichas medidas son principalmente de dos tipos. Por una parte, estn las medidas tendientes a asegurar la concentracin de competencias estratgicas tales como la capacidad de decisin en cuanto a poltica educativa, el financiamiento, el establecimiento de normas y estructuras, los elementos centrales del currculo y una capacidad de intervencin en las escuelas, ya sea directamente o indirectamente a travs de incentivos. Por otra parte, mediante el establecimiento de sistemas de evaluacin. Esta ltima, es la pieza clave del nuevo diseo, pues cambia el enfoque tradicional del sistema en el cual se daba una poltica fundamentada en la oferta de insumos por una poltica centrada en los resultados del sistema. El cambio de una gestin basada en el aporte de insumos a una gestin basada en los resultados (calidad total) establece un cambio cualitativo consecuencias importantes que examinaremos en el apartado siguiente mas abajo. Por lo tanto se puede decir que la tradicin de la gestin de la educacin, se inicia con los procesos de descentralizacin, en la cual la actividad de gestin transita de la gestin del sistema en su conjunto, a la gestin de un sistema que esta compuesto por distintas entidades con distintos niveles de competencia de gestin. Esto quiere decir hacia un sistema compuesto por distintos sub sistemas de gestin. La cual por cierto termina en la escuela. Por ello la gestin educativa, debido a los cambios estructurales del sistema, ha pasado de ser una actividad exclusiva y propia de la cspide del sistema (el ministerio central) a ser una actividad que ocurre en el conjunto del sistema, y afincndose en la base del mismo, que son las escuelas. Ahora bien, si la gestin tiende a definirse con relacin a entidades administrativas, en la prctica es una actividad de relaciones entre sujetos. Dicho desde la perspectiva de los sujetos, se han producido redistribuciones de competencias que tocan a los ministros a favor de otras instancias como los secretarios regionales, alcaldes y directores de escuelas. 17

Desde el punto de vista organizacional, entonces la gestin se torna en el proceso de responder a las necesidades de los sujetos involucrados en el proceso. Por ello, se vuelve mas ligada a temas concretos. Pero aqu nos encontramos con un problema: diversificaciones de situaciones empricas, procesos, perfomance, es decir todo lo que sugiere la teora organizacional en un enfoque racionalista de procesos. Pero la teora muestra hoy que los resultados tienen que ver no tanto con las funciones y procesos racionalmente determinados, sino con elementos tales como el compromiso, y la satisfaccin en el trabajo. Es decir temas micro, tales como liderazgo, satisfaccin, calidad de las relaciones interpersonales, la comunicacin, el clima, que son los temas sobre los cuales se basan las capacidades de cambio y de adaptacin a los cambios. V. Problemas de la Gestin Educativa en Amrica Latina Las reformas educativas de los aos 90 se centraron en la gestin. La gestin, fue por lo tanto el foco principal de la poltica, pero por lo mismo, ante la dificultad de asegurar la coherencia de la gestin del sistema tambin paso a ser el principal problema. Las polticas de reestructuracin del sistema, mediante las polticas de descentralizacin y de centralizacin, cambiaron las reglas del funcionamiento del sistema educativo. Esto, que de por s constituye una gran transformacin en el diseo, present dificultades serias en cuanto a su ejecucin, provocando por ello una situacin de desequilibrio entre la poltica y la prctica. Por ello se gener, por un lado, un freno a las polticas mismas y por otro, se gener un nivel de tensin muy alto entre los actores involucrados al nivel de la direccin del sistema, la burocracia, y los actores al nivel de la escuela. Examinemos a continuacin algunas de estas tensiones en las cuales se pueden distinguir algunos problemas interrelacionados. Un primer problema tiene que ver con la ausencia de la dimensin educacin en la gestin educativa. La gestin educativa, como aplicacin de los principios generales de la gestin y de la educacin, supone que los principios de ambos campos deberan estar representados en la estructuracin de la disciplina. Sin embargo, en la formalizacin de la disciplina, la dimensin 18 propia de la educacin est ausente. Debemos preguntarnos como lo pone Boyd qu es lo educacional en la gestin educacional? La dimensin educativa las escuelas y su quehaceraparecen slo como un soporte para contener los conceptos de la gestin. En la constitucin de la disciplina, el objeto lo educativo - no ha funcionado como un elemento que tenga la especificidad suficiente como para alterar la construccin de la practica de gestin. En la teora de la gestin, los procesos que llevan a la produccin del producto se formalizan en funciones. Estas funciones son bsicamente las de planificacin, gestin financiera, gestin de recursos humanos y la vinculacin con los usuarios. Estas funciones han sido aplicadas a la gestin educativa. En este planteamiento, el supuesto es que los procesos educativos pueden ser abstrados de manera tal que los principios generales de la gestin pueden ser aplicados sin alteraciones sustanciales. Sin embargo, es difcil abstraer lo que uno pude llamar procesos educativos,
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Boyd, W (1992) The power of paradigms: reconceputalising Educational Policy and Management. Educatonal Administration Quarterly 28 (4) : 504-28. 18

principalmente porque no es fcil definir y ponerse de acuerdo acerca de s efectivamente hay un producto de la educacin, y si lo hubiera, es difcil ponerse de acuerdo acerca de cual sera el producto de la educacin. Si hubiera acuerdo de que los procesos educativos corresponden a los de una manufactura, habra que afirmar, al menos, que lo que resulta de la actividad educativa no es un producto cualquiera. La materia prima sobre la cual se trabaja en educacin son los alumnos y por lo tanto no se trata de una materia trivial sino de un sujeto no trivial. En el nuevo impulso que recibi el sector educativo y la educacin dentro de las estrategias nacionales de desarrollo en la dcada de los noventa, este tema fue soslayado. Sin embargo, dada la importancia que ha sido signada a la gestin en los procesos de reforma educativa, es ya tiempo de reflexionar mas con detenimiento acerca de temas tales como las restricciones y condicionantes que imponen las caractersticas de la educacin a la gestin; si stas permiten la transferencia pura y simple, sin adaptacin, de las tecnicas de getin a la situacin educativa, o bien si las particularidades de los objetivos, los sujetos y los contextos educativos son los suficientemente especificos que demanden un tratamiento especial. Un segundo problema revela una tensin conceptual y valrica producto de la reconceptualizacin de la educacin desde la economa. En la ltima dcada, los conceptos que dominan la reflexin de la poltica educativa tienen su raz en la economa. Conceptos tales como la eficiencia, la eficacia, la evaluacin, productividad, competitividad, incentivos (y por cierto la gestin misma, de la que se hablara mas en el prximo apartado) han copado la literatura y el discurso de la poltica educativa. Sin llegar a decir que las polticas educativas tienen un fin econmico explicito, s se puede afirmar que la orientacin valrica de las polticas ha estado dominada por los conceptos econmicos. En este mismo contexto, es necesario agregar que no deja de sorprender la notable facilidad con la que se ha impuesto la introduccin de las categoras y el lenguaje econmico en la educacin y la poca resistencia efectiva que ello ha generado. Esta reconceptualizacin de formas de entender los procesos educativos ha sido muy rpida y ha ocurrido en el momento crucial de la dcada de las reformas. Con lo cual, esta reconceptualizacin se ha consolidado como una nueva ideologa de la educacin, cuyos bloques constructivos de base son los conceptos de la economa. Pero estos conceptos son ajenos a los conceptos que se utilizan corrientemente en el universo docente cuyos conceptos estn cargados por la pedagoga, la filosofa, la sicologa y la sociologa. Por esto, se ha generado un doble lenguaje y un malentendido entre planificadores y directivos docentes encargados de ejecutar las polticas quienes se encuentran confundidos con la nueva terminologa. Una de las consecuencias de esto, desde el punto de vista conceptual, ha sido el establecimiento de un sistema con mundos paralelos y superpuestos entre la poltica y la practica. Como corolario de ello, se ha ido generando un proceso de 19 simulacin generalizado. Esto quiere decir que la gestin de las polticas se ha ido caracterizando por una practica de cumplimiento formal, pero no real, de los requisitos de la poltica. La simulacin aparece como una manera de hacer como si la poltica estuviera efectivamente aplicndose, sin que ello se verifique en la realidad.

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Este aspecto fue originalmente mencionado por Cecilia Braslavsky en una conversacin privada. 19

En tercer lugar se puede distinguir una tensin entre paradigmas concurrentes. Por una parte se encuentra el paradigma que resulta de la construccin del mundo con una visin tcnicolinear-racionalista de tipo A y por otra parte, el que resulta de la construccin del mundo con una visin emotivo-no linear-holstico de tipo B. La transferencia de los modelos de gestin del sector productivo hacia la gestin de organizaciones sin fines de lucro como lo es - en principio - la educacin, transfiere no slo las 20 practicas sino que trae consigo tambin los paradigmas que los sustentan (Drucker y Glatter 21 ) En la actualidad predomina el paradigma tipo A. Esto es producto de la confianza que algunas personas tienen en la autorregulacin de la tcnica, en la linealidad de los procesos y en la racionalidad de la conducta humana. Desde el punto de vista de la gestin, este paradigma se articula en torno a la gestin por resultados. Sus conceptos de base son los indicadores de rendimiento, estndares, contabilidad social (accountability), los cuales son criterios a partir de los cuales se hacen los procesos de (re) asignacin de recursos. En este paradigma, lo importante es determinar con precisin el producto de la educacin o rendimiento del sistema, para asi poder medirlo, determinar el mbito y niveles de calidad, referirlo a estndares y a partir de ello, alinear procesos para mejorar la productividad (eficiencia) y el producto (eficacia). Con esta confianza se han desarrollado los sistemas de medicin y de evaluacin de la calidad de la educacin que miden la produccin de la educacin entendida como un porcentaje de logros de los objetivos acadmicos. Por esta capacidad de medir el producto de la educacin, y consecuentemente, desencadenar los procesos de gestin mencionados en los prrafos anteriores, estos sistemas se estn transformando en el principal instrumento de gestin. Sin embargo, como se mencion anteriormente, no est claro si existe un producto en educacin, y si es que lo hubiera, no est claro cul es ese producto. El supuesto es que el producto de la educacin es lo que se requiere para incrementar el desarrollo econmico. Mucho se ha escrito desde el inicio de la dcada de los sesenta acerca del capital humano y de su contribucin al desarrollo econmico y al aumento de la productividad. Pero persiste un problema en cuanto a la relacin de educacin y crecimiento econmico. Por una parte en trminos gruesos, es claro que las personas con mas educacin reciben mayores ingresos, y se asume que los mayores ingresos son debidos a una mayor productividad. Por otra parte, no esta para nada de claro qu en la educacin es lo que contribuye a una mayor productividad (y 22 por ende a mayores ingresos). Sin embargo, como lo seala Levin , en toda la literatura de la economa de la educacin desde 1960 hasta la fecha, no se dice nada acerca de qu - y como se debe ensear para obtener una mayor productividad. De hecho el 90% de la varianza en ingresos y productividad de personas con similares niveles de educacin se explica por factores otros que por las diferencias en resultados de las mediciones producidas por las
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Peter Drucker Managing the non profit organizations: practices and Principles londeon ButterHeinemann 21 Ron Glatter From Struggling to Juggling en Educational Management and Administration Sage Publications Vol 27 Number 3 1999. London 22 Henry Levin Pedagogical changes for educational futures in Latin America and the Caribbean (Draft) Seminario sobre Prospectiva de la educacin en Region de America Latina y el Caribe. UNESCO, Santiago de Chile, agosto 2000. 20

pruebas de rendimiento acadmico (Levin 1998) . Esta limitacin se complica mas an cuando se considera que por una parte, en el mundo de la produccin, se dan situaciones en las cuales coexisten tipos de trabajo y de empresas con niveles de tecnologa y de empresas con altos componentes de conocimiento muy diferentes, por lo tanto coexiste una demanda instalada de competencias muy diversas; y por otra parte, se dan situaciones de cambio muy rapido en el tipo de trabajo, y por lo tanto, un cambio muy rpido de la demanda de las competencias que se requieren para su realizacin. Lo que s dice la literatura de distintas fuentes, incluyendo la economa de la educacin, es que lo que se requiere es personas que tengan la capacidad de ajustarse a los desequilibrios en el entorno y a favorecer el cambio. Esta caracterstica de desequilibrios y de cambios, no se conjuga bien con los supuestos y componentes del tipo A, y ms bien se ajustan a los supuestos y componentes de tipo B. El tipo A se ajusta al modelo tcnico racionalista. Sin embargo en la evolucin de los contextos sociales, se resalta el hecho de que las transformaciones en el ltimo tercio del siglo veinte han generado contextos inciertos, y las polticas se orientan hacia la diversidad. El tipo B que contempla una visin emotivo-no linear-holstica se ajusta mejor a este tipo de contexto. Los modelos tcnico racionalista se ajustan mal a un contexto incierto, pues este enfoque, para poder funcionar, requiere de la existencia de un contexto estable. En consecuencia, encontramos una situacin que refleja un desfase entre la concepcin (supuestos y componentes) de los modelos en aplicacin actuales y los contextos en los cuales operan.
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Un cuarto problema que enfrenta la gestin educativa tiene que ver con la divergencia de los objetivos de la gestin desde la perspectiva de la escala. Escala en este caso se refiere a la unidad organizativa de la gestin. Simplificando el problema distingamos dos niveles de organizacin: el nivel del sistema y el nivel de la escuela, o bien el nivel macro y el nivel micro. Los intereses y objetivos de los niveles macro y los de los niveles micro son divergentes, o dicho en lenguaje de gestin, presentan problemas de alineamiento. Los sistemas de educacin en Amrica Latina son sistemas que presentan a la vez caractersticas de descentralizacin y de centralizacin, por lo tanto tienen incorporada estructuralmente esta divergencia. Desde el punto de vista de la gestin, esta situacin es compleja pues se da que un sistema contiene estructuras que presentan objetivos de gestin diferentes. Porqu las orientaciones del nivel macro son diferentes a las del nivel micro?. El ambiente en el cual opera el nivel macro, es un ambiente en el cual se deben responder a demandas diversas de un cierto tipo, tales como las de la productividad (competitividad internacional) contabilidad social (evaluacin) e equidad (integracin social). En el nivel macro se tratan las orientaciones de poltica, donde operan fuerzas sociales con respuestas diferentes frente a los desafos sociales a gran escala. Las polticas educativas contienen declaraciones que expresan
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Henry Levin Educational Performance Standards en the Economy. Educational Researcher, Vol 27, N 4 Mayo 1998. USA 24 Ver por ejemplo T. W. Shultz The value of the ability to deal vith disequlibria Journal of Economic Literature, Vol XIII, N 3 (September 1975) . USA 21

especficamente que las fuerzas que los animan son las fuerzas de la globalizacin econmica. El ambiente en el cual opera el nivel micro es otro. Este es el nivel de la comunidad. Sus objetivos no son la respuesta a las fuerzas de, por ejemplo, la globalizacin, sino que estn ligadas a acciones intra y extra escuela que se hacen con fines educativos. Sus objetivos son los aprendizajes de los alumnos. El nivel macro se ocupa de la economa, el micro de la pedagoga. Por lo tanto el primero requiere una gestin administrativa vinculada a la economa y la poltica, el segundo demanda una gestin vinculada a la pedagoga. Sin embargo, esto ltimo es un problema pendiente, pues retomando el primer problema mencionado arriba, en la gestin educativa la dimensin de la pedagoga esta ausente. El quinto problema esta referido a la cuestin de la contabilidad social (social accountability). Este tema est tambin enmarcado en el de la descentralizacin. En la historia de la descentralizacin en los sistemas educativos de Amrica Latina, se ha resaltado el discurso la dimensin de descentralizacin, pero se hace poca referencia al tema de la centralizacin que la acompaa. La centralizacin tiene tres races diferentes: una de ellas es la tradicin centralista que mantiene en la cultura educativa una actitud de verticalidad. La segunda, viene de las formas en la cual se origina la descentralizacin en Amrica Latina. Esta viene de los primeros intentos, en Argentina, Brasil donde la descentralizacin se genera en contextos de regmenes militares de desvinculacin con la responsabilidad social por la educacin; y en Chile, donde el regimen militar, procedi a una desconcentracin del sistema, es decir mantuvo el control desde el aprarato del centro. La tercera raz viene con la visin democratizadora de la descentralizacin en los regmenes democrticos. En los procesos de descentralizacin democrtica, se produce una redistribucin del poder hacia instancias administrativas ms pequeas. Este proceso de descentralizacin con orientacin democrtica tuvo como resultado inicial, una prdida de poder en el mbito central. El sistema se encontr en una situacin de desequilibro en la distribucin del poder que se genera al interior del sistema. Esta situacin estimul la necesidad de generar un contra poder al nivel central. La tesis fue que slo una situacin de equilibrio dinmico de poderes podra provocar una sinergia en el sistema Desde la perspectiva de la gestin aparece una situacin opaca en cuanto a las responsabilidades dentro del cuadro de la descentralizacin. Este, que es un problema general de las descentralizaciones, tiene una dimensin especfica en lo que se analiza aqu. Dentro de la idea del equilibrio dinmico est contenida la idea de que al nivel central del sistema le corresponde la responsabilidad por la educacin. Por lo tanto le corresponde rendir cuentas a la ciudadana (accountability). Sin embargo, el nivel central no cuenta con los medios para ejercer dicha responsabilidad. Una de las caractersticas de los procesos de descentralizacin ha sido la de sacar del nivel central la responsabilidad de la gestin de las escuelas. Se trata ahora de ministerios sin escuelas Si el nivel central no tiene la autoridad de la gestin de las escuelas, no tiene la capacidad de decidir sobre el funcionamiento de la escuela, y solo tiene funciones de regulacin cmo puede entonces asumir la responsabilidad por los resultados? La autoridad sobre las escuelas no est en los ministerios, y la apuesta de la descentralizacin se orient a que sea la sociedad civil a quien se le transfiera el poder mediante la entrega de informacin 22

sobre el resultado de las escuelas. Sin embargo, para resolver este vaco de poder en cuanto a lo que acontece en las escuelas, se opt por generar instrumentos de poder de gestin al nivel central. Como se mencionara recin, el ms importante de ellos fue el establecimiento de sistemas de evaluacin en el nivel central. Este instrumento ha pasado a ser un instrumento del centro. En el mbito de la contabilidad social, una de las funciones de dichos sistemas es producir y entregar informaciones que permiten configurar un discurso de rendicin de cuentas a la ciudadana. En sexto lugar, un problema de la gestin tiene que ver con el desfase entre la formacin en gestin y las demandas de la poltica educativa. En la cultura de la tradicin pedaggica no ha habido lugar para el desarrollo de competencias de gestin. En las practicas de gestin educativa, bsicamente, se ha adoptado por una administracin de mantencin de los procesos en una escuela. Pero ahora que se pide mas iniciativas al nivel de la escuela, la tarea de administracin se ha convertido en una difcil gestin. Para enfrentar esta nueva demanda ello se ha desarrollado una industria de formacin en el mbito de la gestin. De hecho en la mayora de los pases la capacitacin en gestin ha sido muy demandada. Sin embargo, esta capacitacin ha sido criticada por ser de carcter excesivamente academicista y orientado a los directores de escuelas, descuidando por ende a los niveles centrales, los intermedios del 25 sistema o los del aula . Lo primero implica una orientacin de tipo cognitivo en vez del desarrollo a competencias y al desarrollo de innovaciones. Lo segundo implica desatender los estratos intermedios que por lo general son docentes que han sido promovidos a esas instancias de gestin, sin contar con la formacin adecuada para ello. El sptimo problema es la ausencia de investigacin adecuada. En particular en cuanto a los modelos de gestin educativa, su factibilidad, las ventajas y desventajas de cada modelo en funcin de los contextos y los objetivos educativos. Como seala Bush como ciencia aplicada, la investigacin en gestin debera ser como la investigacin sobre los modelos es que si sirven o no a una mejora practica de gestin y de que manera lo hacen (Bush 1995). La orientacin academicista tiende a facilitar una practica de gestin orientada hacia las caractersticas de tipo A asociadas a las practicas de ingeniera social. Sin embargo, desde los noventa, todos los pases de la regin (con excepcin de Cuba) se reclaman de practicar una perspectiva constructivista en la formacin docente y la pedagoga. Desde un punto de vista terico existe una contradiccin entre ambos enfoques. Por ultimo, la octava tensin que emerge de entre la visin autoritaria y la visin democrtica de la gestin. La gestin autoritaria esta asociada a la gestin por resultados mientras que la democrtica se asocia a la gestin de los recursos humanos. Estas dos formas de gestin reflejan distintas escuelas de pensamiento y se relacionan de manera distinta con el tiempo. Como su nombre lo indica, el primero tiende a focalizar su atencin en los resultados. Esto quiere decir que lo que importa son los resultados del corto plazo (resultados de las mediciones reiterativas) y las acciones que hay que realizar, con la intencin que estos se mejoren en el corto plazo. Por otra parte, la gestin democrtica se relaciona con una ver para el caso Chileno, Consuelo Undurraga y Carolina Araya. Estudio de situacin de la enseanza de la gestin y politica educativa en Chile. Santiago de Chile, marzo 2000. (no publicado an) 23
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preocupacin por los recursos humanos y su participacin en la gestin. En esta perspectiva se enfatizan las dimensiones del liderazgo en su versin del coaching, el desarrollo de las capacidades de las personas miembros y los aspectos relativos al clima de la organizacin. La escuela es de un alto componente en conocimientos. Todas estas dimensiones se relacionan con la mejora en el largo plazo. Esta tensin no es otra que la tensin que emerge de las visiones platnicas y aristotlicas enunciadas al principio, a saber en la visin que se sustenta en la creencia de que para que los seres humanos realicen actos de virtud es necesario que predomine un criterio autoritario y verticalista, o bien en la visin que se sustenta en la creencia que para ello, los seres humanos por naturaleza deben participar en la generacin de su destino. VI. Conclusin. El desarrollo de la gestin educativa se encuentra en un momento dinmico y en medio de debates fundamentales. En este texto se ha delineado una concurrencia de paradigmas llamados de tipo A o de tipo B, que representan el primero una visin tecno-linear-racionalista y la segunda una visin emotivo-no linear.- holstico. Del primero se desprenden ciertos modelos, enfoques y practicas de gestin y del segundo otros modelos, enfoques y practicas. En la actualidad pareciera que predomina un enfoque de tipo A en la gestin educativa de la regin. Sin embargo, las practicas innovadoras que se han desarrollado en la industria con buenos resultados y aquellas de alto componente de conocimiento pareciera indicar que las practicas de tipo B son mas adecuadas. Esto parecera ser ms vlido an en un sector que se reclama de estar centrado en el desarrollo de las personas. Las innovaciones educativas mas interesantes tanto desde la teora como la practica se encuentran no tanto en el nfasis en los recursos sino en aquellas practicas se sustentan en la interaccin comunicacional y las visiones compartidas, en mbitos tales como la educacin popular, y la educacin en el contexto de riesgo. Nos encontramos en una situacin en la cual existe evidencia generada en la regin que indican que la predominancia del paradigma de tipo A debera ser cuestionado con mas fuerza. Nos encontramos ante caminos alternativos. Por una parte, estamos dentro de un paradigma tecno linear racionalista que nos orienta hacia una practica de la gestin educativa ms orientada hacia la eficiencia. Sin embargo, la eficiencia en s esta carente de sentido. Por otra parte, hay un camino ms amplio, ms poltico y valrico donde se encuentran las preguntas relativas al sentido de la gestin educativa. Entonces, hacia adonde debe orientarse nuestra reflexin en la disciplina? En primer lugar, es necesario el profundizar el debate terico. Se requiere mejorar el conocimiento de las teoras, debatirlas y desarrollarlas. Buscando equilibrios entre los aportes de las escuelas de pensamiento ligadas al tipo A con aquellas del tipo B se parando las orientacin de la gestin del sistema de la gestin de las escuelas. En segundo lugar, las hiptesis deberan ser transformadas en preguntas que deben ser respondidas por la investigacin emprica. En esto sera conveniente distinguir entre la gestin del sistema y la gestin de las escuelas, teniendo cuidado de no olvidar que las organizaciones educativas no existen en el vaco sino que estan dotadas de contextos, externos e internos. Debemos preguntarnos y observar cul modelo, cul enfoque es til, cuales de ellos son 24

favorecen los aprendizajes de los alumnos, cuales generan aprendizajes mas adecuados para vivir en el mundo que aparece. En tercer lugar es necesario desarrollar la dimensin pedaggica en la gestin educativa. Es necesario repensar la gestin educativa para que en ella la gestin no se limite a la administracin de los recursos sino abarque tambin el liderazgo pedaggico. Sera muy conveniente apoyar la reflexin en los datos pedaggicos bsicos y en las implicancias de las metodologas pedaggicas para la gestin educativa.

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