EXPERIENCIA PERUANA-en-planificación-y-gestión-urbano-ambiental

La experiencia peruana en planificación y gestión
urbano-ambiental
UN-HABITAT
Versión electrónica publicada en: www.urbanistasperu.org

Publicado por el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-
Habitat), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Centro de
Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP).
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El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), el Programa
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DESCARGO DE RESPONSABILIDAD
El contenido de este volumen no refleja las opiniones o políticas de UN-Habitat o de sus

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PARA MAYOR INFORMACIÓN

MAYOR
Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

Oficina Regional para América Latina y el Caribe (ROLAC)
UN-Habitat
Av. Presidente Vargas 3131/1304, 20210-030, Rio de Janeiro, Brasil
Teléfono (55 21) 2515 1700 / 11, fax (55 21) 2515 1701
e-mail: rolac@habitat-lac.org
http://www.unhabitat-rolac.org
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

División de Evaluación y Alerta Temprana
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
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Boulevard de los Virreyes 155, Colonia Lomas Virreyes
México D.F. CP 11000, México
Teléfono (52 55) 5249 5000, fax (52 55) 5202 0950
e-mail: dewalac@pnuma.org
http://www.pnuma.org/dewalac

Directores del Programa de Naciones Unidas
Anna Kajumulo Tibaijuka. Director UN-Habitat-Nairobi
Achim Steiner. Director UNEP-Nairobi
Jorge Gavidia. Director Regional UN-Habitat-ORPALC

Ricardo Sanchez. Director Regional PNUMA-ORPALC
Equipo técnico del Programa de Naciones Unidas

Jean Christophe Adrian. UN-Habitat-Nairobi
Fernando Patiño. UN-Habitat-ORPALC
Santiago Elías. UN-Habitat-ORPALC
Salvador Sánchez. Coordinador Regional DEWA. PNUMA-ORPALC

Kakuko Nagatani. Coordinadora Regional (a.i.) DEWA. PNUMA-ORPALC (hasta febrero del
2006).
Maria Eugenia Arreola. Coordinadora Proyecto GEO Ciudades. PNUMA-ORPALC
Equipo técnico local
Universidad del Pacífico. Centro de Investigación (CIUP)

Rosario Gómez
Elsa Galarza
Consultores
Doris Balbín y Walter Melgar
Ricardo Claverías
Rocío Cuadros
Edwin Guzmán
Gustavo Malca
Anna Zucchetti
Asistentes
Mariella Zapata
Ursula Fernández-Baca
Secretaria
Maritza Fattorini
Mapas
Carlos Amat y León, CIUP
Anna Zuchetti, Grupo Gea

AGRADECIMIENTOS
Se agradece a las siguientes personas e instituciones por su valiosa participación en el

seminario-taller y colaboración en la preparación de ejemplos que se incluyen en el libro.
Edwin Guzmán Labor-Arequipa

Ana Zucchetti Grupo GEA
Reneé Lariviere Grupo GEA
Marcos Alegre Grupo GEA
Ricardo Claverías CIED
Doris Balvín Labor-Ilo
Walter Melgar Asociación Civil Labor
Isabel Calle Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
María Elena Foronda Sociedad Nacional del Ambiente
Liliana Miranda Foro Ciudades Para la Vida
Gustavo Malca Universidad Nacional de la Amazonía Peruana
Jorge Cangalaya Municipalidad Metropolitana de Lima
Carlos Malpartida Municipalidad del Cusco
Eduardo Gil Municipalidad del Cusco
Renato Castro Municipalidad de Santiago de Surco
Carlos Corona Municipalidad de Santiago de Surco
León Estrada Municipalidad de Villa El Salvador
Zila Muchari Municipalidad de Villa El Salvador
Tedi Pacheco Municipalidad de Maynas
Nélida Barbagelata Gobierno Regional de Loreto
José Luis Medina Municipalidad Provincial de Arequipa
Víctor Osorio Municipalidad de Cerro de Pasco
Carlos Capello Provincial Constitucional del Callao
Telésforo Ramos Gobierno Regional de San Martín
Mario Sarabia Ministerio de Vivienda
Horacio Rosas Ministerio de Vivienda
Rommy Torres Ministerio de Vivienda
Arturo Caballero Consejo Nacional del Ambiente – CONAM
Orlando Coronado Consejo Nacional del Ambiente – CONAM-CAJU
José Figueroa Consejo Nacional del Ambiente – CONAM
Jaime Matute Comisión Ambiental Regional, CAR Loreto-San Martín
Eloy Pezo Comisión Ambiental Regional, CAR San Martín
Julio Kuroiwa Kuroiwa Ingenieros
Rocío Cuadros Consultora
Fernando Málaga INDECI
Gladys Márquez Labor-Ilo
Sara Cerna Cruz Roja de Chimbote
Miluska Ordóñez Instituto Natura
Diego Guevara Asociación de Autoridades Municipales
Stephanie Dumas Oficina de Cooperación al Desarrollo - Embajada de Bélgica
Luc De Backer Oficina de Cooperación al Desarrollo - Embajada de Bélgica
Melody Zeff Pasantía en la Municipalidad de Comas
Betty Alvarado Universidad del Pacífico

ÍNDICE
PRESENTACIÓN 13
INTRODUCCIÓN 15
CAPÍTULO I
¿POR QUÉ MEJORAR EL AMBIENTE URBANO? 19
1.1. Las ciudades sustentables son fundamentales para el desarrollo económico y social 23
1.2. La degradación ambiental limita el aporte de las ciudades al desarrollo 25
1.3. El deterioro ambiental es evitable 27
CAPÍTULO II
¿CÓMO LAS CIUDADES MEJORAN EL MEDIO AMBIENTE URBANO? 29
2.1. Las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas 30

2.1.1 Organizando la información básica 31
2.1.2 Involucrando a actores clave 36
2.1.3 Estableciendo prioridades 41
2.1.4 Clarificando temas prioritarios 43
2.2 Las ciudades mejoran sus estrategias ambientales y la toma de decisiones 44
2.2.1 Clarificando las opciones estratégicas sobre temas específicos 47
2.2.2 Identificando las opciones operativas y los recursos para la
implementación 49
2.2.3 Construyendo consensos participativos sobre objetivos y estrategias
específicos 53
2.2.4 Coordinando las estrategias ambientales con otras estrategias de
desarrollo 57
2.3 Las ciudades mejoran la implementación de sus estrategias ambientales 59
2.3.1 Aplicando el conjunto de las capacidades de implementación 61
2.3.2 Acordando los planes de acción para la implementación de la estrategia 63
2.3.3 Formulando propuestas de intervención de apoyo recíproco 65
2.3.4 Consolidando el apoyo político y la movilización de recursos 67
2.4 Las ciudades institucionalizan la planificación y gestión ambiental 69
2.4.1 Fortaleciendo un sistema amplio y multisectorial de Planificación y
Gestión Ambiental (PGA) 71

2.4.2 Institucionalizando enfoques participativos de toma de decisiones 75
2.4.3 Institucionalizando la coordinación intersectorial e interinstitucional 79
2.4.4 Monitoreando, evaluando y ajustando el Sistema de Planificación de la
Gestión Ambiental 81
CAPÍTULO III
¿CÓMO LOS PROGRMAS INTERNACIONALES APOYAN A LAS CIUDADES?
APOYAN 83
3.1 La cooperación internacional en el Perú 84

3.2 Programas internacionales de cooperación ambiental local 86
3.2.1 Organismos internacionales 86
3.2.2 Agencias de cooperación 94
CAPÍTULO IV
EXPERIENCIAS DE GESTIÓN URBANO-AMBIENTAL
URBANO-AMBIENTAL 99
4.1 Arequipa 99
4.1.1 Situación urbano-ambiental de la ciudad 99
4.1.2 El desarrollo de la información ambiental y las capacidades técnicas de
los actores 103
4.1.3 Las estrategias ambientales y la toma de decisiones 107
4.1.4 La implementación de las estrategias ambientales urbanas 109
4.1.5 La institucionalización de la planificación y gestión ambiental 115
4.1.6 Lecciones para el futuro 116
4.2 Cajamarca 120
4.2.1 Contexto 120
4.2.2 ¿Cómo la ciudad mejora su información ambiental y capacidades
técnicas? 123
4.2.3 ¿Cómo la ciudad establece temas prioritarios? 124
4.2.4 Institucionalización de la planificación y gestión urbano-ambiental 125
4.3 Chiclayo 149
4.3.1 La situación urbano-ambiental de la ciudad 150
4.3.2 El desarrollo de la información ambiental y la participación de los actores 151
4.4 Ilo 160
4.4.1 Contexto del medio ambiente urbano 160
4.4.2 Las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas 165
4.4.3 La ciudad mejora sus estrategias ambientales y la toma de decisiones 175
4.4.4 Las ciudades mejoran la implementación de sus estrategias ambientales 182
4.4.5 La ciudad institucionaliza la planificación y gestión ambiental 187
4.4.7 Lecciones y recomendaciones 200
4.5 Iquitos 206
4.5.1 Situación urbano-ambiental en la ciudad 206
4.5.2 El desarrollo de la información ambiental y las capacidades técnicas 213
4.5.3 Las estrategias ambientales y la toma de decisiones 216
4.5.4 La implementación de estrategias ambientales urbanas 218
4.5.5 La institucionalización de la planificación y gestión ambiental 221

4.6 Lima: Valle Verde 230
4.6.1 El contexto y los resultados 230
4.6.2 Resultados del proceso de planificación y gestión ambiental 238
4.6.3 Organización de la información y capacidades técnicas 242
4.6.4 La definición de las estrategias ambientales 247
4.6.5 Implementación de las estrategias ambientales 253
4.6.6 Institucionalización de la planificación y gestión ambiental 255
BIBLIOGRAFÍA GENERAL 267

PRESENTACIÓN
El proceso de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales en el Perú hace

necesario que redoblemos nuestros esfuerzos para capturar la amplia variedad de iniciati-
vas y acciones con las que muchas ciudades del país están mejorando la práctica de la
gestión y el planeamiento urbano-ambiental. Este libro representa un modesto aporte en
esta dirección, permitiéndonos aprender lecciones de las experiencias peruanas y capitali-
zando el conocimiento generado para su aplicación en el país y otras realidades similares.
Este libro se concibe como una herramienta de apoyo para aquellos que trabajan en favor
del desarrollo sostenible de los asentamientos humanos. Su producción ha sido posible
debido al trabajo conjunto de UN-Habitat y el Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA), en colaboración con entidades nacionales y locales del Perú.
La experiencia reciente en la planificación urbano-ambiental muestra que sus resultados

serán aceptados y aplicados por los actores locales solo si responden a las necesidades
prioritarias de la sociedad, identificadas a través de procesos participativos y de consenso.
Esta publicación da elementos para facilitar el diálogo entre actores, lograr consenso,
promover alianzas y mejorar la forma en que vivimos y trabajamos juntos.
Tenemos certeza de que la suma de los esfuerzos de los gobiernos centrales y locales, de
las organizaciones de la sociedad civil, así como de las instituciones de cooperación pue-
den generar procesos positivos de gestión urbano-ambiental, promoviendo el uso sostenible
de los recursos naturales y construyendo ciudades inclusivas y equitativas.
El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico ha realizado una excelente labor

en la preparación de esta publicación. Estamos seguros de que dará mayor relevancia a las
actividades de planificación urbano-ambiental en el Perú y que permitirá la difusión de
experiencias replicables en otras ciudades del país.
Estamos conscientes de que la planificación urbano-ambiental participativa es solo un

primer paso en los procesos de gestión sostenible. El compromiso de colaboración de UN-

14 | PRESENTACIÓN
Habitat, PNUMA y la cooperación internacional en general se extiende así igualmente a

otros elementos de este proceso, con una visión integral de los asentamientos humanos, la
calidad de vida y la sostenibilidad.
Jorge Gavidia Ricardo Sánchez

Director Regional para América Latina Director Regional para América Latina
y el Caribe y el Caribe
UN-Habitat PNUMA

INTRODUCCIÓN
La región de América Latina y el Caribe es la más urbanizada del mundo en desarrollo, con
tasas de crecimiento urbano similares a las de países industrializados. La población urbana
pasó de representar el 69,3% en 1987 al 77,8% en el 2005 (UNEP 2002). Este elevado y
desordenado crecimiento ha generado que la degradación ambiental se convierta en uno de
los principales problemas de las ciudades. Las causas del incremento de la contaminación
de agua, suelo y aire están asociadas a un proceso de urbanización no planificado. El
crecimiento no controlado de las ciudades ha generado también residuos sólidos, residuos
peligrosos y degradación costera. La limitada infraestructura relativa a la demanda de la
población urbana incrementa la exposición a los contaminantes, afectando la salud de la
población y reduciendo su capacidad de desarrollo.
En el Perú, las ciudades no han sido ajenas a este proceso de crecimiento urbano desorde-
nado y acelerado, ni a la degradación ambiental. Durante los últimos doce años (1993-
2005) la población peruana creció en cuatro millones de habitantes, un número similar al
aumento ocurrido durante los primeros 120 años de la República, desde 1821 hasta 1940.
De otro lado, en Lima Metropolitana la población aumentó en 620 mil habitantes durante el
período 2000-2004, número que se aproxima al aumento poblacional ocurrido entre 1535,
año de la fundación de la ciudad, hasta 1940 (Amat y León 2006: 103). En el año 2005,
Lima Metropolitana concentró el 30% de la población nacional. Sin embargo, es importan-
te destacar que otras ciudades están creciendo significativamente: veinte ciudades sobre-
pasan los 100 mil habitantes, y en ellas reside el 52% de la población nacional. Las
capitales de departamento más pobladas, después de Lima, son: Arequipa, Trujillo, Chicla-
yo y Piura.
El afán de encontrar mejores condiciones de vida y mayores oportunidades de empleo

motivó corrientes migratorias importantes hacia la ciudad. La necesidad de vivienda llevó a
la ocupación desordenada del territorio. Se formaron asentamiento humanos, antes llama-
dos «barriadas», donde el objetivo era tener una vivienda aunque en condiciones precarias,
es decir, áreas que no contaban con infraestructura de servicios básicos (agua, desagüe,

16 | INTRODUCCIÓN
energía eléctrica). Estas condiciones, aunadas a la situación creciente de pobreza, generan

presiones sobre la disponibilidad y calidad de los recursos naturales y del ambiente.
El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), ente rector de la política ambiental desde su
creación en 1994, ha promovido el desarrollo de la institucionalidad ambiental en diversos
niveles (regional y local) y ha creado instrumentos para facilitar una gestión urbano-ambien-
tal integral. En dicho contexto, se aprobó la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión
Ambiental y su reglamento (2005). Ello ha favorecido el proceso de fortalecimiento de la
gestión ambiental, el desarrollo de mecanismos de coordinación y la acción conjunta entre
las diversas organizaciones responsables de la gestión ambiental. Algunos de los resulta-
dos son: la aprobación de Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambiental, desarrollo
de guías para la gestión ambiental sectorial, regional y local, puesta en marcha de Siste-
mas de Información Ambiental Regional, entre otros. Adicionalmente, con el propósito de
promover la gestión ambiental local, el CONAM estableció la Certificación de Municipali-
dades con Gestión Ambiental Local para el Desarrollo Sostenible. La certificación incluye
tres niveles (GALS I, GALS II y GALS III). En febrero del 2006, nueve municipalidades
recibieron la certificación GALS I.
Paralelamente, algunos gobiernos locales han sido activos e innovadores en dar respuesta
a los problemas urbano-ambientales que afectan la calidad de vida de la población. Tal es
el caso de la ciudad de Arequipa, que articuló los esfuerzos institucionales para atender el
problema de la calidad de aire y propuso estándares para resolver dicho problema, aún
cuando estos no existían en el ámbito nacional.
Estos avances requieren aún de mayores esfuerzos para lograr una gestión urbano-ambien-
tal eficiente y efectiva. En este contexto, los retos para la planificación y gestión urbano-
ambiental se pueden dividir en cuatro dimensiones: económica, social, ambiental y políti-
co-institucional. En lo que se refiere a la dimensión económica, el desafío está en generar
condiciones para desarrollar centros urbanos competitivos y atractivos a la inversión priva-
da, tanto empresarial como familiar. Ello significa contar con infraestructura de servicios
básicos, seguridad y transporte y comunicaciones. En lo que se refiere a la dimensión
social, se enfrentan los siguientes desafíos: mejorar las condiciones de acceso a los servi-
cios básicos y promover el desarrollo de capacidades de la población local para aprovechar
oportunidades de empleo y desarrollo personal. En lo que respecta a la dimensión ambien-
tal, el desafío está en mejorar la calidad ambiental a través del uso sostenible de los
recursos agua, aire y suelo, con el objetivo de lograr una ciudad sostenible.
En lo que se refiere a la dimensión político-institucional, el reto está en tener una política

y gestión urbano-ambiental articulada a la política de desarrollo nacional, más aún en un
proceso de descentralización, en el que se reconocen y valoran las especificidades locales
y se requiere armonizarlas con los objetivos nacionales. Ello significa establecer alianzas
estratégicas entre los sectores público y privado, desarrollar marcos normativos y de regula-
ción claros y consistentes, y crear instrumentos de gestión que incentiven buenas prácticas

LA EXPERIENCIA PERUANA EN PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN URBANO-AMBIENTAL | 17
entre los actores sociales. Además, se requiere profundizar la democracia a partir de meca-
nismos de transparencia y participación ciudadana.
El presente documento se enmarca en los mandatos de UN-Habitat y PNUMA: contribuir

con el desarrollo de ciudades y pueblos sostenibles, reconociendo que «un gobierno local
con participación ciudadana amplia es clave para las ciudades y pueblos sostenibles» (UN-
Habitat 1996). En este sentido, se desea apoyar los procesos de mejora en el diseño de las
políticas y la toma de decisiones en el ámbito urbano-ambiental. En el año 1996, se realizó
la primera sistematización de experiencias locales en gestión urbano-ambiental ocurridas
en quince ciudades del país bajo la coordinación del Foro Ciudades para la Vida y el
auspicio de UN-Habitat, PNUMA, ICLEI, GTZ, entre otros.
En esta oportunidad, UN-Habitat y PNUMA, continuando con el espíritu de socializar las

experiencias en gestión urbano-ambiental, ofrecen una sistematización de las diversas ini-
ciativas y experiencias locales ocurridas en las diferentes regiones del país durante los
últimos diez años. Cabe precisar que las experiencias fueron presentadas en el Seminario-
Taller «La experiencia peruana en la planificación y gestión urbano-ambiental», organizado
por UN-Habitat, PNUMA y el CIUP, y realizado entre los días 20 y 22 de octubre de 2004.
Los aportes del Seminario-Taller se han enriquecido con experiencias recientes de gestión
urbano-ambiental promovidas por diversas instituciones.
En el documento se responde a las siguientes cuatro preguntas básicas, que han sido
trabajadas en diferentes foros y otras iniciativas de UN-Habitat:
■ ¿Cómo las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas?

■ ¿Cómo las ciudades mejoran sus estrategias ambientales y la toma de decisiones?
■ ¿Cómo las ciudades mejoran la implementación de sus estrategias ambientales?
■ ¿Cómo las ciudades institucionalizan la planificación y gestión ambiental?
Este documento es parte de las actividades de la Estrategia Regional para apoyar la Plani-
ficación y Gestión Urbano-ambiental suscrita entre UN-Habitat, PNUMA, las autoridades
nacionales y actores locales específicos. La Estrategia Regional tiene como objetivo apo-
yar la formulación e implementación de políticas y estrategias para una gestión urbano-
ambiental eficiente y efectiva3.
El documento está organizado en cuatro capítulos. Los primeros tres responden a las si-
guientes preguntas: ¿Por qué mejorar el ambiente urbano?; ¿cómo las ciudades mejoran el
medio ambiente urbano?; y ¿cómo los programas internacionales apoyan a las ciudades?
Finalmente, en el cuarto capítulo se presentan seis casos de experiencias de gestión urba-
no-ambiental.
3
Mayor detalle sobre la Estrategia Regional para apoyar la Planificación y Gestión Urbano-ambiental se incluye en el capítulo III.

18 | INTRODUCCIÓN
El presente documento es resultado de un trabajo colectivo en el que las valiosas contribucio-

nes de los participantes del Seminario-Taller antes mencionado han sido fundamentales. A
todos ellos nuestro sincero agradecimiento. Asimismo, quedamos reconocidos por la confian-
za de UN-Habitat depositada en el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico para
la organización del Seminario-Taller y la elaboración del presente documento.

CAPÍTULO I
¿POR QUÉ MEJORAR EL AMBIENTE
URBANO?
En 1996, dada la gravedad del problema de la explosión urbana, la comunidad internacio-

nal celebró en Estambul la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asenta-
mientos Humanos (Habitat II), conocida por lo general como la «Cumbre de las Ciudades».
En ella, 171 gobiernos convinieron en adoptar el Programa de Habitat y la Declaración de
Estambul.
La aceptación del Programa de Habitat significó un momento decisivo en los esfuerzos

realizados en el ámbito internacional para promover ciudades sostenibles desde el punto de
vista social y ambiental. En Habitat II, los gobiernos rechazaron la idea de que las ciudades
constituían un problema sin solución. En lugar de eso, buscaron experiencias y mejores
prácticas que demostraran formas de responder a los problemas de la urbanización.
Al adoptar el Programa de Habitat, la comunidad internacional se fijó dos objetivos: la

vivienda adecuada para todos y el desarrollo de asentamientos humanos sostenibles. Igual-
mente importante era el acuerdo que decía: «Incumbe a los gobiernos la responsabilidad
primordial de aplicar el Programa de Habitat. Como entidades encargadas de facilitar la
aplicación, los gobiernos deben crear y reforzar en cada país asociaciones eficaces con las
mujeres, los jóvenes, los ancianos y las personas con discapacidad, los grupos vulnerables
y desfavorecidos y los indígenas, y con las comunidades, las autoridades locales, el sector
privado y las organizaciones no gubernamentales» (Programa de Habitat 1996: párrafo
213).
En junio del 2001, para examinar la ejecución del Programa de Habitat, reconocer los
progresos realizados e individualizar los obstáculos y las cuestiones emergentes, se reunió
la Asamblea General de las Naciones Unidas. En la Declaración de Estambul +5 se reafir-
mó la voluntad y compromiso de aplicar plenamente la Declaración de Estambul sobre los

20 | ¿POR QUÉ MEJORAR EL AMBIENTE URBANO?
Asentamientos Humanos y ejecutar el Programa de Habitat, y se decidió sobre nuevas

iniciativas en el espíritu de la Declaración del Milenio. La Declaración de Estambul y el
Programa de Habitat seguirán constituyendo el marco básico para el desarrollo sostenible
de los asentamientos humanos en los años venideros. En este contexto, hay iniciativas
mundiales como la Campaña Global de Gobernanza Urbana, que promueve a la ciudad
integral como el lugar donde cada uno puede contribuir productivamente y disfrutar de los
beneficios de la vida urbana.
La comprensión de la importancia de crear ciudades productivas y sustentables ha sido

aceptada por aquellos que tienen la responsabilidad en la gestión de ciudades en distintas
partes del mundo y ha llegado a constituir la base para la formulación de nuevos conceptos
y enfoques para abordar la interrelación entre ambiente urbano y desarrollo.
Como respuesta a los retos que supone la gestión urbano-ambiental, los enfoques modernos
e innovadores parten de una visión sistémica e integral de la diversidad y complejidad
urbana. Los principios de transectorialidad, multidisciplinariedad y participación ciudada-
na están presentes en dicha visión. Las experiencias en diversas ciudades de todo el mun-
do, a pesar de sus enormes diferencias –físicas, económicas, sociales, ambientales y polí-
tico-institucionales– coinciden en una visión común, en un marco metodológico integrador
para actuar. En este contexto, es urgente hacer efectiva y eficiente la planificación y ges-
tión urbano-ambiental, que responda a las necesidades de los actores locales no solo en el
largo plazo, sino también el mediano plazo.
En este sentido, temas como el desarrollo y mejora del sistema de información y capacida-
des técnicas, diseño de estrategias, implementación de estrategias e institucionalización
de los procesos, son componentes clave en un proceso de mejora de la gestión urbano-
ambiental.
Estambul +5 hace un llamado a las autoridades de áreas metropolitanas para establecer

mecanismos y fomento del uso de instrumentos jurídicos, financieros, administrativos, de
planificación y coordinación, con el propósito de formar ciudades más equitativas, ordena-
das y funcionales. De igual manera, UN-Habitat se compromete a intensificar los esfuerzos
para mejorar las prácticas de planificación y ordenamiento ambiental sostenible que permi-
ta fomentar modalidades sostenibles de la producción y el consumo en los asentamientos
humanos de todos los países1.
1
UN-Habitat. Resolución aprobada en junio del 2001 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, artículos 40 y 60.

ECUADOR COLOMBIA
TUMBES IQUITOS
Talara
Sullana
PIURA
Bagua
Paita Jaén
Catacaos Yurimaguas
CHACHAPOYAS MOYOBAMBA
Lambayeque Ferreñafe Tarapoto
CHICLAYO BRASIL
Pacasmayo CAJAMARCA
Chepén
TRUJILLO PUCALLPA
Santa
Chimbote
Casma HUARAZ Tingo María
HUÁNUCO
Paramonga Oxapampa
Barranca CERRO DE PASCO
Huacho Tarma
Huaral La Oroya
HUANCAYO
LIMA PUERTO MALDONADO
HUANCAVELICA
Cañete AYACUCHO ABANCAY
Chincha CUSCO
Andahuaylas
Pisco
ICA
Nasca Pucará
Juliaca
PUNO
AREQUIPA
Camaná
100.000 habitantes
Mollendo
MOQUEGUA
Ilo
Capital de departamento TACNA
CHILE
Fuente: INEI Tomado de Amat y León (2006).

Iquitos
Iquitos es la ciudad más importante
de la Amazonía peruana, conocida
también como el puerto fluvial más
importante del Perú, y es la capital
de la región Loreto. Es el primer cen-
Chiclayo tro industrial, comercial y cultural del
Chiclayo es la ciudad capital de la provincia del mismo nombre y de la Oriente peruano. Sus principales ac-
región Lambayeque; está situada a 770 km. al norte de la ciudad de tividades económicas son: la explo-
Lima y a 578 km. de la frontera con el Ecuador. Chiclayo es el centro tación petrolera, pues cuenta con im-
dinamizador del ámbito nororiental del país, conformado por las regio- portantes reservas de este producto,
nes Lambayeque, Cajamarca y Amazonas; es sede de intercambio co- y el aprovechamiento del recurso fo-
mercial de la misma, pues actúa como centro de abastecimiento y redis- restal. Ambas actividades ejercen in-
tribución de todo tipo de productos, y su área de influencia metropolita- fluencia en la ciudad y generan pre-
na abarca once distritos. Su tipología comercial se complementa con la siones sobre los servicios de soporte
administrativa y financiera, dándole a la ciudad un reconocido dinamis- para la población que se dedica a ellas.
mo, el cual ha ocasionado efectos negativos en los recursos hídricos
debido a una inadecuada disposición de aguas servidas; se ha generado
problemas de disposición de desechos y de contaminación del aire.
Lima y Callao
ECUADOR
Lima y Callao son una de las ciudades principales de América del Sur; en
términos poblacionales representan la quinta ciudad más grande la re-
Lo
gión. La importancia de la ciudad en relación con el resto del país se
refleja en indicadores socioeconómicos: casi el 25% de la población
económicamente activa (PEA) y casi la mitad del producto bruto interno
(PBI) se produce en ambas ciudades, mientras que el ingreso promedio
per cápita es casi el doble del promedio nacional. Esta alta concentra-
ción de la población ha generado múltiples problemas ambientales, de Lambayeque
los cuales el más importante es la escasez y contaminación del agua.
Arequipa
Arequipa concentra casi el 70% de las actividades productivas y comer-
ciales, así como la mayor parte del equipamiento urbano (caminos asfal-
tados, postas médicas y hospitales, centros educativos, entre otros). La Oc
oferta de servicios de salud es de 94 establecimientos; cuenta con Lima
1.317 centros educativos; las sedes de entidades públicas de los niveles
éa
nacional, regional, distrital y local, además de embajadas y consulados, Callao

no
se ubican en la ciudad. Esta alta concentración de actividades ha gene-

Pa
rado demandas por infraestructura básica de servicios de agua, des-

agüe, transporte, entre otros, que no pudieron ser satisfechas por las
cí
autoridades locales al ritmo requerido.

fic
o
Puno
Ciudad localizada en la zona sur de los Andes, cuenta con una población
superior a los 116 mil habitantes, con una presencia significativa de
comunidades quechuas y aimaras en situación de pobreza (45,7%). Las
actividades económicas están compuestas por: agricultura, pesca, mi-
nería y comercio. Muchas de estas actividades generan problemas am-
bientales como la disposición de residuos sólidos, que al ser depositados
en el suelo generan su esterilidad, o la desorganización del relleno sani-
tario por residuos no biodegradables. Asimismo, el inadecuado manejo
de las cuencas y microcuencas en época de lluvias origina problemas de
estancamiento en los alcantarillados y desagües, lo que afecta la salud
de los pobladores.

1.1 LAS CIUDADES SUSTENTABLES SON

FUNDAMENTALES PARA EL
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL
El desarrollo sostenible establece una relación entre lo eco-
nómico, lo social y lo ambiental. Los problemas ambientales
afectan el proceso de desarrollo, tanto en el corto como en el
largo plazo; por ejemplo: el deterioro en la salud, que afecta
la productividad laboral; y la escasez de recursos naturales,
que reduce la disponibilidad de materia prima y eleva los
COLOMBIA costos de operación.
Pero la relación también puede ser positiva. Un manejo am-

reto biental adecuado mejora el bienestar de la población (mejor
calidad de agua, menos aire contaminado) y sustenta directa-
mente el crecimiento económico. De igual manera, el desa-
rrollo económico basado en políticas apropiadas puede pro-
mover y financiar mejoras ambientales y la protección de los
ecosistemas. Adicionalmente, cuando las políticas de desa-
BRASIL
rrollo y ambientales están diseñadas adecuadamente y se for-
talecen mutuamente, contribuyen a mejorar significativamente
la calidad de vida de los pobres. Cabe destacar que los po-
bres son el grupo vulnerable que sufre con mayor intensidad
las consecuencias de la degradación ambiental.
Existen diversas definiciones de «ciudad sostenible», entre las

cuales se puede destacar la siguiente: «Una ciudad sostenible
es segura, ordenada, saludable, atractiva, eficiente sin agredir al
ambiente y, por ende, gobernable y competitiva» (Kuroiwa 2000:
BOLIVIA
Puno
34).
Arequipa
Las ciudades juegan un papel importante en el desarrollo eco-
nómico y social de los países. La eficiencia y la productivi-
dad de las ciudades son el motor del desarrollo; ellas absor-
ben el crecimiento de la población y generan economías de
CHILE escala en la provisión de vivienda, empleo y servicios. Eco-
nomías urbanas sólidas son esenciales para generar los re-
cursos necesarios que hagan atractiva la inversión pública y
privada en infraestructura, educación y salud, mejora de con-
diciones de vida y alivio de la pobreza.

Celendín
El distrito de Celendín se encuentra en la provincia de Celendín, departamento de Cajamarca. Celendín
tiene una población superior a los 21 mil habitantes, de los cuales el 60% se encuentra en condiciones de
pobreza. Hasta la década de 1960, Celendín jugó un papel económico y comercial muy importante en la
región, por ser la conexión entre las ciudades de la costa y la selva. La problemática urbano-ambiental de
Celendín tiene que ver con el saneamiento y la limpieza pública, debido al deficiente manejo de residuos
sólidos, que afecta no solo el medio ambiente sino también la salud de los pobladores; por tal motivo, la
municipalidad y las instituciones de la sociedad civil vienen trabajando para dar solución a este problema.
Chimbote
La bahía de Ferrol, en Chimbote, está considerada como una de las
áreas más contaminadas de la costa peruana, debido principalmente a
los residuos de la industria pesquera y siderúrgica. A esto se suman los
desechos domésticos, los derrames de petróleo ocasionados durante
las operaciones de carga y descarga de las embarcaciones, y las acti-
vidades del puerto, que causan un deterioro de playas que sirven para ECUADOR
la recreación y afectan los recursos pesqueros y la salud humana.
Según estudios de monitoreo realizados en la bahía (Guillén et al.
1998), el fenómeno El Niño 1997-1998 tuvo grandes efectos negati-
vos en el ecosistema marino, produciendo cambios en él y en la pesca,
que dieron como resultado una baja productividad, inestabilidad de la
industria pesquera y un impacto socioeconómico negativo para el país.
Chancay Cajamarca
Chancay pertenece a la provincia de Huaral, en el departamento de
Lima. Es una ciudad ubicada al norte de la capital. Tiene una población
de 33.869 habitantes, de los cuales un sector significativo se encuentra
en condiciones de pobreza (43% tiene necesidades básicas insatisfe-
chas). Las principales actividades económicas de la ciudad son la indus- Áncash
tria pesquera y el turismo. Sus principales problemas urbano-ambienta-
les son la contaminación del aire y del agua, consecuencia de la acción
de las empresas pesqueras y harineras, lo cual no solo afecta el equilibrio Lima
Oc
ambiental sino también la salud de las personas que viven en la zona.
éa
Callao
no
Lima y Callao
Pa
La expansión de Lima y Callao ha requerido la incorporación sistemáti-
ca de grandes extensiones de suelo que anteriormente era eriazo o cí
cubierto por campos agrícolas, bosques, humedales y lomas. En el caso fic
de los humedales, se puede observar una dramática reducción de los o
mismos. El humedal de los pantanos de Villa, por ejemplo, se ha redu-
cido en un 60% de su extensión original de 1.000 hectáreas, y sus 396
hectáreas actuales están amenazadas por la invasión, la especulación
urbana, la descarga de desmontes y residuos, a pesar de contar con un
estatuto de «zona reservada» otorgado por el Sistema Nacional de
Áreas protegidas por el Estado (SINAMPE).
Otro problema de la ciudad de Lima y Callao es la contaminación de los
recursos hídricos. La inversión requerida para construir nuevas instala-
ciones para descontaminar el agua, mejorar la infraestructura existen-
te, utilizar reactivos químicos en su tratamiento e implementar progra-
mas de monitoreo, es de aproximadamente 143,7 millones de dólares
(PNUMA 2005).
Arequipa
En las últimas décadas, Arequipa ha sufrido un incremento de contaminantes atmosféricos provenientes de las
emisiones de fuentes móviles y fijas, y este se ha convertido en uno de los aspectos más preocupantes para la
población, principalmente por su incidencia y riesgo para la salud pública. El origen del problema se atribuye al
uso de combustibles fósiles en las actividades industriales y comerciales, así como en actividades del transporte
urbano de uso público y privado. Se han elevado los índices de deterioro de la calidad de aire, en especial por la
emisión de material particulado y monóxido de carbono. Las infecciones respiratorias agudas, el síndrome
obstructivo bronquial alto y las neumonías han incidido sobre todo en niños menores de cuatro años.

1.2 LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL

LIMITA EL APORTE DE LAS
CIUDADES AL DESARROLLO
En las ciudades del Tercer Mundo, los riesgos y problemas

ambientales son significativos por las siguientes razones:
COLOMBIA ■ La escala y la velocidad del crecimiento urbano son
avasalladoras.
■ La infraestructura urbana existente es inadecuada.
■ Existe un acelerado proceso de industrialización, el cual
se concentra en los principales centros urbanos.
■ Las capacidades gerenciales, técnicas e instituciona-
les son limitadas.
■ Las economías urbanas tienen reducidos niveles de pro-
ducción y capacidades financieras débiles.
BRASIL
Como resultado de la interacción de dichos factores, la mayoría
de ciudades sufre de agua y aire contaminados, reducida dispo-
nibilidad de agua potable y servicios de saneamiento, contami-
nación de suelos por químicos y sistemas inadecuados de reco-
jo y disposición de residuos sólidos.
El efecto acumulado de estos contaminantes no solo daña la

salud de la población, sino que también afecta la capacidad
de la ciudad para soportar el crecimiento económico. La de-
gradación ambiental limita la contribución de las ciudades al
BOLIVIA
desarrollo, amenazando la eficiencia económica y la equi-

dad social.
Arequipa
Lamentablemente, el desarrollo de las ciudades frecuente-
mente se limita por el deterioro ambiental, debido a los ob-
vios efectos adversos sobre la salud humana y el bienestar,
en particular de los pobres. Por ejemplo, la contaminación
CHILE del agua, aire y suelo impone costos adicionales sobre la
industria y los negocios, sobre los habitantes y los servicios
públicos. El uso ineficiente y el deterioro de los recursos na-
turales elevan el precio de los insumos y costos de operación
de toda la economía, frenando a su vez las nuevas inversio-
nes. La elevación de los riesgos ambientales naturales produ-
ce efectos similares.
Para que el desarrollo sea efectivamente sustentable, las ciu-

dades deben encontrar mejores formas para balancear las
necesidades y presiones del crecimiento urbano con las opor-
tunidades y restricciones del mismo.

Paita
La actividad de la pesca industrial ha impactado negativamente en el desarrollo urbano
de la ciudad de Paita. El mar en la bahía de Paita está altamente contaminado por las
descargas industriales, y el aire se encuentra contaminado por las fábricas de harina de
pescado. A esto se suma el paulatino deterioro de la ciudad por la falta de drenajes,
debida a eventos naturales periódicos como el fenómeno El Niño. Frente a ello, la
Municipalidad de Paita ha decidido ejecutar proyectos como la erradicación de la basura
residual, la ampliación de áreas verdes, el diseño de una laguna de oxidación, la educa-
ción ambiental y la promoción de la participación ciudadana en el cuidado del ambiente.
Tarapoto
Tarapoto es la capital de la provincia de San Martín, en el departamento
de San Martín. La ciudad se encuentra ubicada en la selva peruana y
cuenta con una población de más de 70.000 habitantes. Sus principa-
les actividades económicas son el comercio y la extracción maderera;
además es una zona privilegiada para el turismo, debido a su biodiversi- ECUADOR
dad y atractivo paisaje. Tarapoto es una ciudad que ha tenido un creci-
miento progresivo y muy desordenado, lo que ha causado la pérdida de
importantes áreas verdes y biodiversidad debido a la contaminación de
sus ríos, aire y suelos. Paradójicamente, la carretera Marginal no ha
traído desarrollo a la zona, sino un sinnúmero de problemas como la Piura
deforestación, la escasez de agua, el peligro y contaminación del trans-
porte pesado, entre otros. Un 25% de la población de Tarapoto no cuen-
ta con sistema de agua ni desagüe, por lo que casi todos los residuos van
San Martín
directamente al río sin ser tratados. Lo mismo ocurre con los desechos
hospitalarios, que van directamente al depósito de basura, muy cerca de
la ciudad. Lamentablemente, en los últimos años la contaminación del
aire y el ruido se han incrementado debido al explosivo e incontrolado
crecimiento del transporte público de «motocars». Esta progresiva pér-
dida de áreas verdes urbanas y la creciente contaminación de la ciudad
está siendo enfrentadas con esfuerzos notables como los de la Munici-
palidad Distrital de la Banda del Shilcayo, organizaciones no guberna- Lima
Oc
mentales (ONG) y otras entidades que fomentan la participación comu-
éa
nitaria en el cuidado ambiental, así como el impulso a los proyectos de
no
arborización de la ciudad.
Pa
cí
Cuenca del río Lurín Ica
El Programa Valle Verde, liderado por OACA2, se abocó a preparar una fic
propuesta de ordenamiento para la ciudad de Pachacamac. Durante o
1999, elaboró un Diagnóstico Preliminar del Turismo, el cual permite el
diseño de una propuesta de turismo cultural que compatibiliza la pues-
ta en valor del paisaje y la cultura con el desarrollo económico. Se
preparó también un inventario de los atractivos de la zona, y durante el
año 2000 se convocó a microempresarios, artesanos, agroproductores
y criadores de caballos para conformar la Asociación de Ecomuseos y
Servicios Turísticos. Su nacimiento oficial se dio en abril del 2001 y
actualmente se encuentra bajo el liderazgo de un comité directivo.
San Clemente
El distrito de San Clemente se encuentra en la provincia de Pisco, departamento de Ica. San
Clemente presenta como principal problema ambiental el de la disposición de desechos sólidos. A
pesar de las limitaciones de recursos y capacidades, el distrito ha logrado elaborar un Plan Munici-
pal de Residuos Sólidos, a través de un proceso participativo que tuvo como base la elaboración del
Programa Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos de la provincia de Pisco.
2
Ahora llamado Grupo GEA Emprendimientos Ambientales.

1.3 EL DETERIORO AMBIENTAL ES

EVITABLE
La gobernabilidad urbana es fundamental para evitar el
deterioro ambiental. En este sentido, aprender a planificar
mejor, gestionar recursos, implementar estrategias y eva-
luar resultados, con una perspectiva integral y participati-
va, contribuirá a prevenir o reducir los problemas ambien-
COLOMBIA
tales.
Pese a que muchas ciudades sufren de severo daño econó-

mico y ambiental, se observan signos alentadores. Algu-
nas ciudades están aprendiendo a planificar mejor y mane-
jar efectivamente el proceso de desarrollo urbano, evitan-
do o reduciendo los problemas ambientales e identifican-
do las potencialidades de crecimiento sostenible y cambio
BRASIL de las ciudades.
La puesta en práctica de nuevos enfoques, más propositi-

vos, para la gestión de las ciudades, puede ayudar a movi-
lizar y aplicar de manera más eficiente y efectiva los re-
cursos locales.
BOLIVIA
Moquegua
Ilo
Hasta antes del año 2000, la fundición situada al sur de la ciudad de Ilo emitía a
la atmósfera 1.912 toneladas de dióxido de sulfuro, producía 119.000 toneladas
CHILE métricas de desechos diarios y vertía directamente al mar 2.100 toneladas diarias
de escorias. El 80% de las calles no estaba asfaltado, existía un déficit de vivienda
de 30%, y las zonas verdes eran prácticamente inexistentes. Llegado el año 2000,
la manera de administrar y gobernar la ciudad generó diversas modalidades de
acuerdos entre los ciudadanos, las organizaciones de base, las instituciones y las
empresas, gracias al ejercicio de un liderazgo que ha logrado motivar a la comu-
nidad, transmitiendo imágenes integradoras del futuro, expresadas como visiones
de escenarios positivos. Esta realimentación entre acuerdos, liderazgo y visión de
futuro ha permitido transformaciones tanto urbanas como ambientales o sociales,
cuyos efectos reales se han dejado sentir en la mejora de la calidad de vida de los
ciudadanos. Destacan en especial tres iniciativas: (i) el Plan de Recuperación
Ambiental, (ii) las acciones de mejora y forestación del hábitat urbano, y (iii) el
Programa Municipal de Vivienda.

CAPÍTULO II
¿CÓMO LAS CIUDADES MEJORAN EL
MEDIO AMBIENTE URBANO?
De manera creciente, las ciudades adoptan enfoques creativos, innovadores y efectivos

para generar información, mejorar la formulación e implementación de estrategias ur-
bano-ambientales y la toma de decisiones, y mejorar la institucionalización de la plani-
ficación y gestión urbano-ambiental.
Las experiencias en ciudades y localidades, pese a sus diferencias físicas, económi-

cas, sociales y políticas, convergen en la necesidad de una visión común, un liderazgo
y un compromiso de todos los ciudadanos para actuar contribuyendo con la materializa-
ción de la visión.
Basándose en las experiencias de diversas localidades, se muestran ejemplos y leccio-

nes que describen de qué manera se realiza una gestión urbano-ambiental orientada a
mejorar la calidad ambiental urbana.
Este capítulo está organizado en cuatro secciones, en las que se ilustra cómo las ciuda-
des abordan los siguientes retos:
■ Las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas.

■ Las ciudades mejoran sus estrategias ambientales y la toma de decisiones.
■ Las ciudades mejoran la implementación de sus estrategias ambientales.
■ Las ciudades institucionalizan la planificación y la gestión urbano-ambiental.

30 | ¿CÓMO LAS CIUDADES MEJORAN EL MEDIO AMBIENTE URBANO?
2.1 LAS CIUDADES MEJORAN SU INFORMACIÓN

AMBIENTAL Y CAPACIDADES TÉCNICAS
¿Cómo las ciudades identifican, evalúan, clarifican y priorizan los temas ambienta-
les, y cómo logran la participación activa de los actores clave que deben estar
involucrados en las actividades de planificación y gestión ambiental?
La información para la gestión urbano-ambiental constituye una herramienta clave para

la toma de decisiones, más aún en un contexto de escasez relativa de recursos finan-
cieros. En este sentido, el desarrollo de sistemas de información urbano-ambiental
integrados permite una comprensión integral de los problemas urbanos.
El Manifiesto de Estambul recomienda: «Como punto de partida, organizar la informa-

ción ambiental en un perfil ambiental de la ciudad, involucrando a todos aquellos acto-
res cuya cooperación sea necesaria para la planificación y gestión ambiental. Esto
permitirá identificar a los actores clave y estimular su interés y participación. Entre los
actores se puede tener en cuenta al sector privado empresarial, el sector público, las
ONG y las organizaciones comunitarias»1.
En este contexto, los gobiernos locales han ido avanzando a ritmos diferentes en el
establecimiento de un sistema de información urbano-ambiental. Además, las iniciati-
vas locales se encuadran en un marco institucional que promueve el desarrollo de estos
sistemas 2.
Por tanto, es fundamental establecer las prioridades ambientales a partir de amplios

acuerdos entre los actores clave, de tal forma que los temas que afectan la calidad de
vida, en especial de los grupos más pobres, sean abordados oportunamente. También es
fundamental abordar claramente las responsabilidades e implicancias intersectoriales
e interinstitucionales al momento de elaborar y clarificar los temas priorizados.
La participación de los actores locales en el desarrollo del sistema de información es

clave. Los actores no solo facilitan información, también es importante que conozcan
el sistema y lo utilicen para mejorar sus procesos de toma de decisiones y evaluar los
resultados de gestión.
1
Manifiesto de Estambul, acordado en la víspera de Habitat II, junio de 1996.
2
El CONAM creó el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), el cual, sin crear mayor institucionalidad, busca utilizar
las capacidades existentes en las diferentes instituciones públicas con competencias ambientales, así como en instituciones
privadas que generen información ambiental y que se comprometan a difundirla. El SINIA se plantea como un sistema
coordinador, una «ventana» que facilita la conexión entre el buscador de información ambiental y las fuentes de tal información.

2.1.1 Organizando la información básica
En varias ciudades del Perú se ha reconocido la utilidad de comprender y manejar la

relación entre ambiente y desarrollo. Ello permite una mejor comprensión de la comple-
jidad que tienen los problemas ambientales de la ciudad, sus interacciones y la rela-
ción entre los factores ambientales y el desarrollo.
Una manera de lograrlo es a través de la elaboración del perfil ambiental de la ciudad.

El perfil ambiental es una compilación y síntesis de información, focalizados en los
factores de gestión ambiental (aire, agua, residuos sólidos, áreas verdes, ordenamiento
territorial, entre otros) y del desarrollo. En dicho contexto, se analiza el papel e intere-
ses de los diversos actores locales. El proceso de formulación y la revisión de un perfil
ambiental están centrados en establecer el contexto global de la gestión urbano-am-
biental, con énfasis particular en las interacciones entre los temas y los actores. Si bien
se sustentan en la mejor información técnica y científica disponible, deben involucrar
un diálogo abierto entre los actores clave de la ciudad.
El perfil ambiental constituye un punto de partida valioso que permite promover un

entendimiento común de la situación ambiental de la ciudad. En el marco de la imple-
mentación de la Agenda 21 local, en el Perú se elaboran perfiles ambientales en dife-
rentes ciudades del país3.
Otro instrumento que se utiliza es el Informe GEO4 Ciudad. El objetivo de este informe
es proporcionar información ambiental sistematizada para mejorar el proceso de toma
de decisiones públicas y privadas. Las preguntas que se responden son las siguientes:
■ ¿Cuáles son las presiones que tiene el ambiente?

■ ¿Cuál es el estado del ambiente?
■ ¿Cuáles son los impactos que genera dicho estado?
■ ¿Cuáles son las respuestas que dan los actores públicos y privados?
■ ¿Cuáles son los escenarios futuros y los temas emergentes?
En la actualidad, 33 procesos GEO Ciudad se llevan a cabo en América Latina y el

Caribe, y en este marco, en el Perú se ha concluido los informes GEO Arequipa y GEO
Lima y Callao, y durante el año 2006 se concluirá el GEO Chiclayo. Dado que en todas
las ciudades se utiliza la misma metodología para responder las preguntas planteadas,
3
La ONG Foro Ciudades para la Vida colabora y apoya en el desarrollo de capacidades locales para elaborar perfiles ambientales
participativos en diversas ciudades. Entre las ciudades que iniciaron la elaboración de perfiles ambientales en el marco de la Agenda
21 local estuvieron: Arequipa, Chimbote, Cerro de Pasco, Ilo, Trujillo, Chiclayo, entre otras.
4
GEO responde a su denominación en inglés: «global environmental outlook».

es posible comparar la situación ambiental entre las ciu-

dades de la región.
Las experiencias nacionales destacan que para organizar

la información se tiene en cuenta lo siguiente:
■ Sistematización bibliográfica tomando en conside-

ración diagnósticos, estudios, perfiles ambientales ECUA DOR
previos, atlas ambientales, informes GEO Ciudad,
Lo
informes GEO Juvenil, denuncias de los pobladores
sobre temas urbano-ambientales.
■ Definición de indicadores y mapeo de los mismos
mediante sistemas de información geográfica.
Lambayeque San Martín
■ Generación de matriz ambiental con árbol de pro-
blemas y análisis FODA.
Con el propósito de recoger la percepción de los diversos

actores involucrados en el proceso de planificación y ges-
tión ambiental, se realizan las siguientes actividades:
Lima
Oc
■ Talleres participativos de autodiagnóstico.
éa
Conversatorios.
no
■
■ Entrevistas, encuestas, focus groups , sondeos de
Pa
opinión.
cí
Los talleres participativos y conversatorios se utilizan para fic
o
difundir y discutir la información. Además, para garantizar
la utilidad y vigencia del sistema de información urbano-
ambiental es fundamental mantener un sistema de monito-
reo que debe ser considerado en el diseño del sistema.
El desarrollo de sistemas de información supone el desa-

rrollo de capacidades locales con el objetivo de establecer
un proceso de mejora continua del sistema de información
que permita atender mejor los requerimientos de los diver-
sos usuarios.
Sin embargo, aún se tiene el reto de mejorar las estrate-

gias de impacto, comunicación y difusión de la informa-
ción generada, para que estas estimulen la retroalimenta-
ción continua del sistema de información y el uso de la

misma. Es decir, que la generación y difusión de informa-

ción contribuya con la formulación de políticas y el proce-
so de toma de decisiones; que sea de utilidad para los
diversos actores locales. En el caso de la estrategia de
difusión, es importante considerar el desarrollo de diversos
productos (por ejemplo: folletos, discos compactos, pági-
COLOMBIA nas web) acordes con los diversos públicos objetivo de la
información. La publicación de versiones populares ayuda
a una mejor comprensión de la misma.
oreto
Iquitos
BRASIL Se elaboró un diagnóstico del estado de la calidad de aire, así como
un diagnóstico ambiental sobre la situación de los residuos sólidos.
Para ello, se utilizaron diálogos ambientales como mecanismo pre-
liminar a dichos diagnósticos. Por otro lado, se incorporó esta in-
formación en los planes de desarrollo de las diversas instituciones,
por sectores económicos.
También se elaboró el sistema de información ambiental para la
región Loreto. Para ello se contó con la colaboración de profesio-
nales conocedores de la temática ambiental. Además, existen com-
promisos institucionales de incorporar a un profesional para ali-
Cusco mentar el sistema de información de manera permanente. En los
ámbitos regional y local se creó un grupo técnico para recopilar
información sobre el tema ambiental, y en particular sobre los resi-
BOLIVIA
duos sólidos. Dichos estudios permitieron sustentar la magnitud de

los problemas ambientales que afectaban la zona.
Arequipa
Moquegua
CHILE
Ilo
El proceso de organización de la información no responde a un
procedimiento sistemático, normalizado, centralizado y vinculado
exclusivamente con la temática urbano-ambiental, sino, más bien,
a múltiples y diversos mecanismos de construcción complementa-
ria y acumulativa de la información local, asociados a coyunturas
locales y regionales particulares. En dicho contexto, se creó una
base de datos bibliográfica con la documentación ambiental, la
cual se difundió entre los líderes locales. Además, se hizo un diag-
nóstico participativo-cualitativo basado en los planes de la ciudad;
también se tomó en cuenta las encuestas de opinión. Se diseñó un
perfil ambiental estandarizado y se siguió el esquema del Banco
Mundial para comparar su situación con la de otras ciudades.

Trujillo
Se elaboró y publicó un Atlas ambiental, en el cual se ubicaron en
planos los problemas ambientales identificados. Para ello, se ga-
rantizó a los actores que la información que brindaran les pertene-
cía y que, por tanto, se incluiría la fuente correspondiente.
A través de la cartografía georreferenciada y el trabajo técnico, se
pudo definir los problemas indicando la zona, y se priorizaron las
acciones. Sin embargo, para replicar esta acción se requiere de
recursos financieros y técnicos.
Nuevo Chimbote
Se elaboró el directorio de actores clave en el tema ambiental, a
partir del cual se recopiló información a través de entrevistas, en-
cuestas, focus groups, talleres de autodiagnóstico y construcción de
indicadores. Como resultado del proceso se generó el «diagnóstico
socioeconómico-ambiental», que incluye otros ejes de análisis como
el institucional y el cultural. El diagnóstico sirvió para elaborar el
plan de desarrollo estratégico en el cual se definen los proyectos
prioritarios para el presupuesto participativo. En dicho proceso tam-
bién se realizó una matriz ambiental con árbol de problemas y análi-
sis FODA con todos los actores identificados en el directorio.
Miraflores
Villa El Salvador
Se diseñó el sistema de información ambiental con 40 indicadores.
El sistema estaba organizado en cuatro ejes temáticos: entorno salu-
dable, servicios básicos, participación ciudadana y ambiente seguro. Villa El Salvador
En el proceso de diseño y trabajo de campo de medición y toma de
muestras participaron diversos actores locales; por ejemplo, 29 líde-
res vecinales participaron en los trabajos de campo, se hicieron diez
talleres participativos en las diferentes zonas urbanas del distrito, se
aplicaron encuestas vecinales, entre otras actividades.
10 0 10 kilómetros
Chancay
En el marco de la Agenda 21 local, uno de los objetivos es promo-
ver mecanismos y capacidades de control ciudadana sobre los
impactos ambientales, en particular sobre los generados por la
industria de harina de pescado. Para ello, se estableció la genera-
ción de información ambiental (perfiles ambientales). Además, el
grupo promotor de la Agenda 21 local, a través de la Comisión de
Difusión, edita el Boletín Agenda 21 Chancay , cuya finalidad es
promover y difundir los aspectos más importantes del proceso,
tales como los planes de acción territoriales y sectoriales, los
avances en la construcción de la visión de futuro compartida y las
estrategias centrales del proceso.

Miraflores
La Municipalidad Distrital de Miraflores diseñó y puso en marcha el
Portal Miraflores, que ofrece información sobre: 1) proyectos de
ordenanzas para opinión del ciudadano, 2) tarifario de servicios, 3)
buscador de normas municipales, 4) relación de personas que pres-
tan servicios no personales a la Municipalidad, entre otros.
N
Arequipa
La generación y el manejo de la información ambiental es un proce-
O E so que se enriquece de los diversos estudios realizados, principal-
mente en el sector académico, sobre los temas ambientales priori-
tarios para la ciudad. Procesos como la elaboración del Plan Direc-
S tor de Arequipa Metropolitana, Agenda 21 local, GEO Arequipa,
entre otros, se han constituido en espacios propicios en los cuales
las diversas instituciones y expertos comparten e intercambian in-
formación para una mejor compresión integral de la problemática
ambiental que afecta a la ciudad. Como resultado de ello, en el
marco de la implementación de la estrategia regional para mejorar
la planificación y gestión urbano-ambiental (Municipalidad Provin-
cial de Arequipa, PNUNA y UN-Habitat), se está desarrollando un
sistema de información ambiental integrado que capitaliza los es-
fuerzos institucionales y busca brindar información mediante un
sistema de información georreferenciada.
La construcción de un sistema de información ambiental organiza-
do ha tenido un proceso de mejora continua que responde a las
Pachacamac diversas etapas de desarrollo del proceso de gestión urbano-am-
biental local. Para recoger la percepción de los líderes y la ciudada-
nía, se utilizan entrevistas, encuestas y talleres de trabajo.
Lurín
Cuenca del río Lurín

La compilación, análisis e interpretación de la información sobre la
cuenca del río Lurín no se realizó desde una instancia municipal, sino
desde un grupo de trabajo multinstitucional y multidisciplinario.
Para ello, se constituyó un «equipo núcleo» conformado por profe-
sionales de dos ONG (Grupo GEA del Perú y la Fundación CEPA de
Argentina), las cuales asumieron la orientación conceptual y meto-
dológica del proceso de diagnóstico y elaboración del plan. Este
grupo convocó a profesionales de diversas instituciones para con-
formar un «equipo de trabajo ampliado», que asumió las tareas
propiamente técnicas. Este equipo comprendía a profesionales in-
dependientes y representantes de otras ONG comprometidas con el
desarrollo de la cuenca. Además, se involucraron activamente cin-
co instituciones clave:
■ La Asociación de Autoridades Municipales de la Cuenca del río
Lurín (AAM)
■ El Instituto Metropolitano de Planificación (IMP)
■ El Instituto Nacional de Cultura (INC)
■ El Centro de Investigación, Educación y desarrollo (CIED)
■ El Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente (IDMA).

2.1.2 Involucrando a actores clave
Las diversas experiencias coinciden en destacar que para una planificación y gestión
urbano-ambiental exitosa se requiere de una comprensión integral de los problemas
ambientales locales. En ese sentido, es necesario establecer acuerdos y definir accio-
nes coordinadas sobre la base de la participación de los actores clave (públicos y
privados) de los ámbitos local, regional y nacional. En este proceso también participan
grupos o actores que están al margen del sistema formal de planificación y gestión,
como por ejemplo: mujeres, sector privado empresarial, grupos comunales y otros gru-
pos marginados o en situación desventajosa, en especial los más pobres, los grupos sin
voz en instancias formales.
Para identificar a los actores relevantes en un tema específico, muchas ciudades alre-
dedor del mundo aplican el siguiente cuestionario (UN-Habitat 1997: 19):
■ ¿Qué intereses están involucrados en los problemas priorizados o se ven afecta-

dos por las estrategias y acciones que pueden ser acordadas?
■ ¿Quiénes poseen información y la capacidad necesaria para la formulación e
implementación de estrategias?
■ ¿Quiénes controlan instrumentos de implementación relevantes o poseen medios
para influir significativamente en la interacción entre ambiente y desarrollo?
En el Perú, para identificar a los actores clave se toma en cuenta a los participantes en
las diversas organizaciones involucradas en la gestión urbano-ambiental. Para ello, se
diseña un directorio de actores clave teniendo en cuenta información proveniente de
diversas fuentes tales como: Comités Ejecutivos Provinciales de Medio Ambiente, Co-
misiones Ambientales Regionales (CAR), Comité Promotor de la Agenda 21 local, Co-
misión Ambiental Municipal, escuelas de líderes, entrevistas, encuestas y vínculos con
profesionales relacionados con temas ambientales, entre otros.
Para involucrar a actores clave en el proceso de gestión urbano-ambiental se requiere

de algunas condiciones básicas, tales como:
■ Tener espacios políticos y técnicos de concertación, definiendo claramente los

alcances en cada caso.
■ Tener autoridades locales con liderazgo y capacidad de convocar al sector priva-
do empresarial, al sector académico, a las organizaciones no gubernamentales y
a la población organizada.
■ Reconocer la propiedad intelectual de los aportes.
■ Establecer mecanismos de reconocimiento público a la participación de los ac-
tores locales.

■ Contar con instituciones competentes y comprometidas en la solución de los

problemas ambientales, capaces de viabilizar las propuestas y recomendaciones
generadas de la interacción entre los actores.

La identificación y diagnóstico de actores se realizó a través de
entrevistas. De esta manera, se creó una cadena entre quienes
trabajan en determinadas tareas e incorporando a nuevos actores.
Luego se realizaron los talleres. Con los actores locales se elaboró
también un diagnóstico de poder de la zona.
Además, se realizaron talleres y foros con los líderes sociales, con
lo cual se incentivó la sensibilidad del público y la participación de
los diversos actores. Se emplearon como medios de difusión la
televisión, los folletos y el teatro; a través de los cuales se dieron a
conocer las opiniones sobre qué hace y qué no hace la autoridad. De
esa manera, se buscó que las personas de la localidad tomaran
conciencia sobre el impacto que tiene su participación y, por lo
tanto, que deben también participar en el proceso. Con estas accio-
nes se logró formar plataformas y redes.
Nuevo Chimbote
Se elaboró un directorio de actores con sus respectivos intereses,
para lo cual se realizaron entrevistas y encuestas. Además, se con-
formó el Comité Municipal Agenda 21 local, compuesto por funcio-
narios de la municipalidad.
Posteriormente se creó el Grupo Promotor de la Agenda 21 local, el
cual contó con un grupo consultor externo que incluía a personas
tanto de la zona como externos. Se organizaron en grupos temáti-
cos. La mayoría de actores trabajó voluntariamente, sin retribución
pecuniaria.
Ilo
La identificación y la determinación de los actores clave se realizó
sobre la base de su respectiva participación en procesos tales como
el diagnóstico de la gestión municipal, uno de los resultados fue la
identificación de las debilidades en los niveles de participación y
coordinación con la población y sus organizaciones representati-
vas. A partir de ello, se estableció como estrategia de gobierno la
construcción de sujetos populares colectivos como aliados estraté-
gicos para la gestión de la ciudad. Las organizaciones vecinales y
funcionales, los sindicatos minero-metalúrgicos y el Frente de De-
fensa se constituyeron en agentes privilegiados. De otro lado, la
elaboración del Plan Director permitió identificar los organismos
públicos locales y regionales y sus respectivos papeles y competen-
cias para impulsar el desarrollo de la ciudad. En la formulación del
Primer Plan de Gestión Ambiental (1994), se elaboró un directorio
de instituciones, profesionales y expertos.
continúa...

A partir de la dinámica social e institucional en la ciudad de Ilo, se

esbozaron y construyeron mecanismos progresivos de incorpora-
ción y participación de los diversos actores locales (en especial del
sector popular) en la gestión de la problemática urbano-ambiental.
Estos mecanismos, si bien han obtenido mayor o menor grado de
éxito y efectividad, han permitido transitar de posiciones reivindi-
cativas hacia otras de tipo propositivo y de corresponsabilidad en la
solución de los problemas. Algunos espacios de participación de los
actores fueron los siguientes:
ECUA DOR
■ Tratamiento de los presupuestos municipales en asambleas
populares de los pueblos jóvenes y transferencia de recur- Lo
sos para la coejecución de obras de infraestructura comu-
nal (acordadas en asamblea).
■ Tratamiento del problema de la vivienda mediante la parti-
cipación de la población en los procesos de saneamiento
físico-legal y titulación de los pueblos jóvenes. Lambayeque San Martín
■ Participación de dos representantes de la Federación de
Pueblos Jóvenes en las sesiones de concejo con derecho a
voz, y en el directorio de la empresa del agua (SEDAILO).
■ Participación en las comisiones técnicas de la Comisión Mul-
tisectorial Permanente de Medio Ambiente para el segui-
miento del Plan de Recuperación Ambiental.
■ Participación en las comisiones técnicas derivadas del pro-
ceso de integración en la macrorregión sur, en particular en
Lima
Oc
la Comisión de Integración, Desarrollo y Medio Ambiente
éa
(CIDMA).
Participación en la cogestión de proyectos y obras de enver-
no
■
gadura provincial.
Pa
cí
San Martín fic
Para incorporar a los actores clave, se constituyó un Comité Ejecu- o
tivo Provincial del Medio Ambiente (CEPMA). Además, existen co-
mités de coordinación local que son reconocidos por la municipali-
dad. Por otro lado, los alcaldes también forman parte de los actores
clave y de las asambleas de la región que determinan las priorida-
des ambientales.
También se identificó a las instituciones competentes y a los acto-
res que trabajan dando solución a los problemas ambientales. Se
utiliza la legislación para movilizar actores.
Cusco
Una valiosa experiencia sobre cambio de actitud de conductores y
peatones, principales actores del tránsito vehicular, fue la campaña
denominada ««Día perfecto de la Educación Vial», », puesta en mar-
cha por la Municipalidad del Cusco desde noviembre del 2001.
La campaña educativa, diseñada por la municipalidad con participa-

ción de los transportistas del servicio público y la Policía Nacional,

tiene como objetivo promover el respeto voluntario de los paraderos

del transporte urbano, un trato preferente al peatón y no uso de la
bocina. Inicialmente la campaña se realizó un día a la semana (lu-
nes), y progresivamente fue ampliándose a mayor número de días.
Los sectores de la ciudad en los que se aplicó la campaña también
fueron incrementándose, y en ellos se mejoró la señalización y la
instalación de paraderos. La campaña es evaluada de manera per-
COLOMBIA manente y diversos sectores de la sociedad civil se han incorporado
como agentes de difusión y participación activa.
Como resultado de esta campaña, se han reducido los accidentes
de tránsito, la contaminación sonora, la congestión vehicular y,
oreto consecuentemente, la contaminación del aire.
Iquitos
BRASIL Los actores se involucran a través del trabajo coordinado con las
comisiones ambientales regionales (CAR). Por otro lado, se han
establecido diálogos ambientales y un Grupo de Estudio Técnico
Ambiental para Aire (GESTA-Aire) de Iquitos con veinticinco insti-
tuciones, el cual facilita la identificación e incorporación de acto-
res clave que apoyen la planificación y gestión urbano-ambiental
local.
Cusco Arequipa
Durante el proceso de gestión urbano-ambiental de la ciudad, ha
BOLIVIA
existido una importante participación de expertos locales, los cua-

les han sido involucrados a través de la convocatoria para realizar
investigaciones y estudios específicos (por ejemplo: el Atlas am-
Arequipa biental, estudios epidemiológicos, estudios sobre calidad de aire,
entre otros). Los mecanismos que se han utilizado para trabajar con
Moquegua los actores clave han sido reuniones de trabajo y talleres organiza-
dos. Las organizaciones de la sociedad civil fueron involucradas y
participaron en talleres especializados. La población en general
participó respondiendo encuestas y participando en reuniones de
CHILE consulta ciudadana con juntas vecinales.
Villa El Salvador
En el marco del Programa Bono Verde, se ha sensibilizado y com-
prometido a la población para la segregación de residuos sólidos en
sus domicilios. Además, se han realizado talleres de capacitación
para reclutar a los recolectores informales (tricicleros), y se les ha
facilitado el equipamiento para el recojo basura. Finalmente, un
equipo de funcionarios de la Gerencia de Desarrollo Ambiental de la
Municipalidad de VES viajó a los Países Bajos para capacitarse en
el tema.

Iquitos
Para establecer prioridades, se convocó a los actores locales a los
diálogos ambientales. Además, se implementó el Programa Recicla
con aprobación de la sesión del concejo municipal. Las prioridades
se definen en las agendas ambientales y se monitorean a través de
las denuncias que son difundidas. Por ejemplo, se denunció la conta-
minación del río Nanay.
ECUADOR
Chiclayo
La seguridad física de la ciudad de Chiclayo está amenazada principal-
mente por fenómenos de origen natural que se sintetizan en la proba- Lore
bilidad de eventos sísmicos y en la presencia del fenómeno El Niño.
Dicha seguridad también está afectada por diferentes procesos antró-
picos. En la ciudad, la infraestructura de soporte necesaria para preve-
nir o mitigar los efectos producidos por procesos naturales y antrópi-
cos es limitada. Lambayeque
En el estudio «Plan de prevención ante desastres: usos del suelo y
medidas de mitigación - ciudad de Chiclayo», se utilizaron básicamen-
te criterios técnicos para el establecimiento de prioridades, los mis-
mos que permitieron generar las pautas para la identificación de las
zonas de peligro muy alto, alto+, alto y medio en la ciudad de Chiclayo
y áreas de expansión. Dichos criterios, que toman en cuenta las carac-
terísticas de los peligros o amenazas, impactos negativos sobre la
población y la magnitud de pérdida causada por fenómenos de origen
Lima
Oc
geológico, climático y geológico-climático, conformaron las pautas
para la definición de los niveles de intervención.
éa
Cuenca del río Lurín no
Sobre la base de un diagnóstico técnico-social, se desarrolló un pro- Pa
ceso de mapeo participativo de recursos naturales y culturales del cí
fic
valle y un mapeo de conflictos ambientales. Estos mapas se elabora- o
ron sobre la base de la participación de los líderes sociales, vecinos,
productores, jóvenes y mujeres, y permitieron profundizar el análisis
de la problemática ambiental desde la mirada de los propios actores.
También fueron útiles para afianzar los vínculos locales entre perso-
nas y organizaciones, así como para fortalecer la identidad y autoes-
tima de los pobladores del valle.
Arequipa
Se convocó a talleres para establecer prioridades ambientales. La
participación y sensibilización no solo debe ser para los tomadores
de decisiones sino también para la población local. Los talleres con-
tribuyen con la sensibilización y compromiso de la población en el
proceso de selección de temas prioritarios y su solución. La pobla-
ción tenía un conocimiento limitado sobre los resultados de los estu-
dios de impacto ambiental, los instrumentos de vigilancia, los meca-
nismos para la toma de decisiones, entre otros. También se tomó en
cuenta las observaciones de instituciones involucradas en el estudio
y/o gestión de temas urbano-ambientales (por ejemplo: Dirección
Regional de Vivienda, Dirección Regional de Salud, entre otras).

2.1.3 Estableciendo prioridades
La experiencia muestra la importancia de tener criterios de

selección para establecer prioridades para el manejo de
temas ambientales críticos. De ese modo, la atención y
acción pueden ser focalizadas en un conjunto limitado de
COLOMBIA problemas y las tareas pueden ser establecidas en una se-
cuencia estratégica. Una vez que los temas ambientales
son identificados y se logra comprometer a los actores cla-
e to
ve en la solución de los mismos, se prioriza con ellos los
problemas. Un aspecto que se debe tomar en considera-
ción es el uso de lenguaje sencillo y de fácil comprensión
en la formulación de los temas y acciones prioritarias.
BRASIL Los criterios para priorizar acciones por lo general se esta-

blecen en talleres participativos y entre ellos se incluyen
tanto los impactos derivados de cada problema urbano-
ambiental como la capacidad de respuesta en el ámbito
local. Existen diversos criterios para priorizar, entre ellos
se consideran los siguientes:
■ El impacto relativo sobre los sectores más pobres.

■ La magnitud de los impactos sobre la salud.
La magnitud de la pérdida en productividad urbana.
BOLIVIA
■ El potencial para desarrollar la capacidad local.

■ El potencial para movilizar los recursos locales.
Arequipa ■ Las consecuencias de corto y largo plazo.
Moquegua ■ La irreversibilidad de los efectos del problema.
■ El grado de consenso político-social acerca de la
naturaleza o gravedad del problema.
CHILE
Ilo
Al inicio, el proceso de selección de prioridades ambientales y actores involucrados se hizo en
los espacios de agrupación de los líderes sociales, como el Frente de Defensa de los Intereses
del Pueblo de Ilo. La municipalidad recogió la plataforma del Frente y la hizo suya.
El proceso de aceptación de la selección de prioridades se hizo sobre la base de información
técnica incluida en los distintos diagnósticos, elaborados de manera participativa o por los
grupos técnicos. La selección de prioridades fue sometida a la discusión en espacios de concer-
tación o asambleas populares. En los espacios de concertación se buscó el consenso de los
actores; fue así como, por ejemplo, se dio paso al Primer Plan de Recuperación Ambiental. En
este sentido, el Estado, la empresa Southern y la población de Ilo, representada por su alcalde,
aprobaron el informe final por consenso. Esta aprobación fue validada en una asamblea popu-
lar, lo que permitió neutralizar los conflictos entre la empresa y la población.

Chancay
En el marco de la Agenda 21 local, se realizaron talleres de capaci-
tación que promovieron la clarificación de temas prioritarios loca-
les y el desarrollo de capacidades de nuevos líderes en gestión
organizativa, participación, entre otros. Además, se promueve me-
canismos de consulta y participación ciudadana (foros distritales
de consenso, grupos focales, entre otros).
ECUADOR
Callao
Sobre la base de la activa participación de los diversos actores
clave en talleres y foros de discusión, se abordaron los temas prio-
ritarios y se los clarificó en términos de su importancia para la
localidad, los efectos de su pérdida de calidad y las posibles solu-
ciones y compromisos. El proceso se ha caracterizado por ser par-
ticipativo y concertado.
Cuenca del río Lurín Lima
Oc
La calificación de las prioridades urbano-ambientales locales se
éa
realizó a través del sistema de semáforo en los talleres participati- Callao
no
vos. Se destaca que los instrumentos visuales son muy útiles.
Pa
cí
fic
o
Arequipa
El tema de depredación del área verde y la campiña se clarificó
técnicamente con la elaboración de mapas de crecimiento urbano y
reducción de la campiña desde 1944 hasta la fecha.
Con respecto a la pérdida de calidad de aire, en diferentes foros y
ámbitos de decisión pública se revelaron las consecuencias del aire
contaminado sobre la salud de la población, sobre el patrimonio
cultural y sobre otras actividades económicas. Ello ratifica la im-
portancia de este problema para la ciudad. Para ello, se cuenta con
información técnica y científica oportuna y actualizada, en el mar-
co del Plan de Monitoreo de la Calidad de Aire, el cual comprende
varios distritos de la ciudad. La medición de emisiones se hace con
dos estaciones, una fija en el «centro histórico» y otra móvil que se
desplaza a diversos puntos de la ciudad.
Los residuos sólidos también son un tema prioritario para la gestión
municipal. Esto se determinó mediante un estudio a profundidad
sobre el tema, que permitió tener un diagnóstico claro del sistema
de manejo de los residuos sólidos en el Cercado de Arequipa.

2.1.4 Clarificando temas prioritarios
Por lo general, los temas ambientales son más complejos

de lo que parecen en un primer momento, en especial cuan-
do se incorporan los conflictos de intereses inherentes a
los diferentes actores involucrados en la problemática. Es
COLOMBIA muy importante seguir un proceso coherente y organizado
para lograr una comprensión integral de los diversos as-
pectos involucrados en el tema ambiental. Si el proceso se
desarrolla de manera participativa, es posible clarificar las
interacciones que hay entre ambiente y desarrollo, las rela-
ciones causa-efecto, las necesidades del desarrollo y sus
impactos, la productividad y la sensibilidad de los siste-
mas naturales, los riesgos ambientales, entre otros.
BRASIL
La clarificación de temas ambientales apoyada en mapas
temáticos y análisis técnicos, constituye un requisito para
una efectiva planificación y gestión urbano-ambiental. Ade-
más, los temas prioritarios se clarifican sobre la base de la
presión que ejercen en los diferentes escenarios de la ciu-
dad y las implicancias de dicha interrelación.
Las experiencias nacionales destacan que los talleres de

expertos; la constitución de grupos técnicos especializa-
BOLIVIA
dos; y la creación de mesas temáticas distritales, provin-

ciales, regionales y nacionales contribuyen con el proceso
Arequipa de clarificación de temas prioritarios. Entre los instrumen-
Moquegua tos que se utilizan para tal fin, destacan los siguientes:
matriz ambiental, árbol de problemas, diagnósticos estra-
tégicos, foros de debate, visitas de campo, entre otros.
CHILE
Ilo
A través de la constitución de la Comisión Técnica Multisectorial se
definieron los temas prioritarios y se aprobó un informe por consen-
so. Las metodologías utilizadas para clarificar temas prioritarios
fueron: las visitas de campo, el árbol de problemas y los foros de
debate.
Las prioridades fueron clarificadas por los actores locales en la acción
colectiva y en el marco de un proceso participativo de toma de decisio-
nes que involucró progresivamente a una gran variedad de actores. La
lucha por el agua (1980-1983) y contra la contaminación del aire (de
1980 a la fecha) fueron los primeros problemas enfrentados por la
comunidad local, bajo el lema «Agua sí, humos no».

2.2 LAS CIUDADES MEJORAN SUS ESTRATEGIAS

AMBIENTALES Y LA TOMA DE DECISIONES
¿Cómo las ciudades preparan, evalúan, construyen consenso y compatibilizan las
estrategias sobre temas específicos, y las incorporan en las estrategias y políticas
de desarrollo sectoriales y globales?
La estrategia ambiental es el plan de acción para lograr los objetivos de la planifica-

ción y gestión urbano-ambiental local. La estrategia incluye respuestas al entorno cam-
biante, busca nuevas oportunidades y sintetiza diferentes enfoques que se han tomado
en diversas ocasiones o situaciones similares. La formulación de una estrategia supone
aceptar riesgos y exige creatividad y visión para identificar oportunidades (mercado,
alianzas).
Durante la formulación de la estrategia se toman en cuenta aspectos físicos, económi-

cos y financieros relevantes en el ámbito local, en el marco de un proceso participativo.
La construcción de consensos, que toma en cuenta los intereses técnicos, políticos,
sociales y económicos, promoverá un sentido de pertenencia y compromiso entre los
actores clave. Ello facilitará el proceso de implementación de la estrategia ambiental
y su seguimiento (Manifiesto de Estambul, 1996).
En las estrategias de planificación y gestión urbano-ambiental es fundamental conside-

rar el contexto del desarrollo urbano y los planes de implementación vigentes para
promover la colaboración interinstitucional en iniciativas comunes (Manifiesto de Es-
tambul, 1996).
La estrategia ambiental evoluciona con el tiempo, debido a los cambios en el entorno. De

vez en cuando se pueden esperar grandes cambios en la estrategia, particularmente en
situaciones críticas, pero estos no pueden hacerse con demasiada frecuencia sin ocasio-
nar una indebida confusión entre los actores locales. La revisión de la estrategia es
necesaria para responder a cambios, así como para incluir nuevas iniciativas relevantes.
También es creciente la consideración de los valores y las prioridades sociales, y las

preocupaciones de la comunidad. Así, la estrategia ambiental incluye actividades en el
marco de lo considerado ético y de interés público para la comunidad.
La asignación de recursos humanos y financieros debe apoyar la estrategia ambiental

local. La estructura de incentivos, las políticas, el sistema de información y las prácti-
cas operativas de la organización necesitan reforzar el impulso para ejecutar con efec-
tividad una estrategia urbano-ambiental.

El proceso de formulación de estrategias urbano-ambientales supone un liderazgo de la

autoridad local en el proceso de convocar a los actores locales para unir voluntades en
un esfuerzo común, que es mejorar la calidad ambiental de la ciudad. Se requieren de
condiciones mínimas necesarias para facilitar este proceso, tales como las siguientes:
■ Marco legal que facilite la gestión ambiental.

■ Liderazgo concertador de los actores locales.
■ Existencia de espacios y buenas prácticas de discusión para llegar a acuerdos.
Sin embargo, el proceso no es ajeno a un conjunto de debilidades y riesgos que limitan

su avance, tales como los siguientes:
■ Centralización de las decisiones en un marco de descentralización.

■ Institucionalidad ambiental sectorializada, lo cual genera mayores costos de
coordinación.
■ No se priorizan las políticas ambientales en el ámbito nacional.
■ Autoexclusión de algunos actores.
■ Participación ciudadana limitada y poco informada.
■ Rivalidad y competencia entre actores clave.
■ Falta de recursos financieros y humanos.
■ Reducida valoración del joven en su papel de actor del desarrollo y su interven-
ción en la gestión ambiental local.

Iquitos
Las metas y los objetivos se establecieron a través del proceso de
planificación estratégica. Primero, un taller de planificación con
todos los actores regionales, de donde surgió la propuesta. A través
de los distintos mecanismos de consulta pública y de recojo de
opiniones de los distintos sectores, la propuesta del plan se sometió
a aprobación. El Plan de Acción Ambiental fue diseñado para su
cumplimiento en el largo plazo. Sobre la base del plan, se elaboró
una agenda ambiental a corto plazo y se identificaron no solo metas
y objetivos, sino ubicación geográfica, actividades, indicadores e
instituciones comprometidas para cada eje temático.
No se ha previsto una reformulación de las opciones estratégicas.
Cabe precisar que la Comisión Ambiental Regional (CAR-Loreto)
facilitó el proceso de coordinación interinstitucional, la cual era
escasa, ya que cada institución o sector operaba de acuerdo con
directivas centrales y en muchos de los casos se evidenciaba dupli-
cidad de esfuerzos y de acciones.
Callao
La autoridad municipal del Callao ha promovido la participación
ciudadana mediante diversas actividades (foros, talleres, consul- Ventanilla
tas) cuyo resultado se plasmó en el Plan de Desarrollo Concertado
de la Región Callao, 2003-2011. En dicho plan se establecen siete
objetivos (desarrollo de servicios portuarios, aeroportuarios y co-
merciales; desarrollo industrial y turístico; desarrollo industrial ener-
gético; desarrollo urbano y del medio ambiente; desarrollo cívico
institucional; desarrollo científico, educativo y cultural; desarrollo Callao
de la salud y nutrición), cada uno con sus respectivas estrategias.
Las estrategias para desarrollo urbano y medio ambiente se clasifi-
can en aquellas referidas a: ordenamiento urbano, recuperación
ambiental y prevención ante desastres.
Villa El Salvador Villa El Salvador

Uno de los problemas centrales en este distrito limeño es el manejo
de los residuos sólidos. A partir del objetivo estratégico «Villa lim-
pia, saludable y verde», se acordó abordar este tema. Por ello, una
política del gobierno local es establecer incentivos para el manejo
eficiente de los residuos sólidos. En este marco se realizan diversas
acciones, por ejemplo: recojo de cúmulos de basura en las calles,
campañas de sensibilización sobre las «3R» en los vecinos (reduc-
ción, reúso y reciclaje), promoción de la segregación intradomici- 10 0 10 kilómetros
liaria, establecimiento del «bono verde», entre otras acciones.

La definición de las opciones estratégicas no ha sido una tarea Arequipa
puntual, sino un proceso continuo que se revisa y actualiza periódi- Los objetivos y estrategias ambienta-
camente a la luz de los avances de la experiencia y de la coyuntura les en la ciudad se fueron formulando
política, institucional y social. De las tres etapas de gestión, la de acuerdo con los contextos y los in-
primera (1999-2001) fue particularmente intensa en el análisis de tereses de los actores involucrados en
opciones estratégicas. Estas se prepararon y discutieron a través la gestión urbano-ambiental. Había pre-
de talleres de expertos, talleres participativos con líderes locales y sión por parte de la ciudadanía para
cabildos abiertos, y se definieron como parte del proceso de formu- atender la contaminación atmosférica.
lación del Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable de la Cuenca También existía un núcleo de líderes en
del Río Lurín. el GEMA preocupados por el deterioro

2.2.1 Clarificando las opciones estratégicas

sobre temas específicos
Mientras más específicas sean las acciones involucradas

en una estrategia urbano-ambiental local, mayor será su
N probabilidad de armonizar con las actividades políticas,
administrativas y técnicas locales, regionales y naciona-
O E les en curso. La clarificación de las opciones estratégi-
cas implica una mejor comprensión de los costos y bene-
ficios que deben asumir los distintos actores locales.
S
Desde esta perspectiva, se facilita el diseño de estrate-
gias factibles de implementación.
En este proceso es clave que las estrategias sean estructu-

radas y difundidas a través de diversos medios (publicacio-
nes en formato impreso y virtual, presentaciones públicas,
entre otras). Lo fundamental es promover la participación
de actores clave en el proceso de clarificación de las op-
ciones de políticas y la definición de estrategias. Los infor-
mes técnicos por lo general cubren los siguientes aspec-
Pachacamac tos: a) análisis de los temas ambientales; b) un resumen
de las opciones de política; c) un resumen de los resulta-
Lurín dos analíticos; d) mapas con información detallada y agre-
gada; e) objetivos y metas ambientales para el corto, me-
diano y largo plazo; f) las reformas de política y el fortale-
cimiento institucional requerido; g) la discusión sobre los
indicadores para evaluar el avance de las acciones y el
impacto.
Tener en cuenta los mecanismos de difusión alienta la

presentación de comentarios y sugerencias, siempre y
cuando se utilicen mecanismos adecuados y variados que
permitan el acceso a las estrategias a los diversos acto-
ambiental y con clara decisión de en- res locales, tanto a los responsables como a los benefi-
frentar el problema. Además, se perci-
bía la debilidad del gobierno local. En
ciarios y afectados, en el marco de las estrategias plan-
esa coyuntura, el Ministerio de Salud teadas. De esa manera, se facilita la participación conti-
realizó el monitoreo de calidad de aire, nua de los actores locales clave en el proceso de clarifi-
confirmándose su deterioro, y por esas
cación de las opciones estratégicas.
razones se planteó la consigna «A lim-
piar el aire». Esta propuesta se convir-
tió en un objetivo de todas las institu-
ciones vinculadas al tema ambiental.

Piura
La Municipalidad Provincial de Piura estableció un Sistema Inte-
grado de Administración Municipal (SIAM), el cual ha permitido
automatizar la planificación, la elaboración del presupuesto, la ge-
neración de cuadros de necesidades, la elaboración del plan anual
de adquisiciones y contratación, entre otros procesos.
Arequipa ECUADOR
En la medida en que no había un plan de acción en sentido estricto,
sino solo lineamientos de acción, cada institución fue contribuyen-
do desde sus posibilidades para la implementación de las activida-
des. Sobre la base de la voluntad política del gobierno municipal, el Piura
sentido de colaboración y aporte de los líderes locales, se logró
capitalizar las capacidades institucionales locales en la implemen-
tación de las actividades y proyectos. En dicho proceso, se tuvo en
consideración las capacidades y competencias institucionales.
Una de las apuestas fue invertir en el desarrollo de capacidades. En
ese sentido, fue muy importante la implementación del Programa
de Educación y Gestión Urbana en el Perú (PEGUP), promovido por
el Foro Ciudades para la Vida (FCPV) sobre la base de una alianza
entre la Universidad Nacional San Agustín (UNSA), la municipali-
dad y la ONG Labor, en el marco del cual se estableció una maestría
en planificación y gestión ambiental urbana.
La decisión política de enfrentar los problemas priorizados estuvo Lima
Oc
Junín
acompañada por el compromiso de las instituciones y autoridades
éa
de invertir en proyectos. Se reconoció que es difícil que una institu-
no
ción tenga los recursos humanos, técnicos y económicos suficien-
tes para implementar proyectos por sí sola, por lo cual se hizo
necesario concertar recursos entre varias instituciones, y de esta Pa
manera se fueron implementando proyectos que habían sido identi- cí
fic
ficados en los procesos de planificación estratégica. o
Ilo
Los recursos técnicos, humanos y financieros fueron movilizados
teniendo como base tres criterios: a) el que contamina paga, b) el
que tiene interés en un proyecto se convierte en contraparte, y c) el
de la participación en la toma de decisiones, en la planificación y
en la definición de los proyectos estratégicos. La evaluación del
costo de implementación de las estrategias se hizo de manera con-
junta entre los actores que se comprometieron en su ejecución y
fue parte de una negociación entre los mismos.
Se establecieron relaciones de complementariedad, convenios y
monitoreo, así como comités de gestión basados en corresponsabi-
lidad. Se implementaron proyectos piloto demostrativos replicables
y maquetas mostrando la visión y el dominio de las partes de la
misión. Se promovió la recreación de alternativas técnicas adapta-
das a la realidad.
También se sensibilizó a los actores políticos y se fomentaron los
«acuerdos interinstitucionales». Se promovió la absorción de cono-
cimiento a través del estudio de casos.

2.2.2 Identificando las opciones operativas y

los recursos para la implementación
Para tener estrategias reales y sólidas, durante el proceso

de formulación de la estrategia se deben tomar en cuenta
las opciones y los recursos para su implementación. De
COLOMBIA
esa manera, las estrategias tendrán una mejor respuesta a
las posibles restricciones y una concordancia con los re-
cursos disponibles (financieros, económicos, técnicos, ad-
ministrativos o físicos). Además, estas consideraciones
permiten una mejor evaluación costo-beneficio social de
las alternativas factibles. Ello es crucial para sensibilizar
a los actores clave sobre los límites de las opciones, así
como la distribución de costos y beneficios entre los acto-
BRASIL res locales. Este procedimiento ha sido un importante as-
pecto en la tarea de asegurar que los acuerdos estratégi-
cos sean confiables, en el sentido de que los actores com-
prendan desde el principio las implicancias en términos de
los recursos asociados a la implementación de las estrate-
n
gias elegidas. Esto permite evitar la pérdida de esfuerzos
en la elaboración de estrategias técnicamente perfectas
pero que no pueden ser implementadas.
Para hacer efectiva una estrategia, se requiere de lideraz-

BOLIVIA
go y compromiso por parte de los involucrados en ella. Las

principales iniciativas para la implantación de la estrate-
Arequipa
gia deben ser conducidas por los líderes de la alta direc-
Moquegua
ción de la organización, luego esta tiene que confiar en el
apoyo y la cooperación activa de los directivos de niveles
inferiores para que se realicen las actividades.
CHILE
Uno de los determinantes en la implantación exitosa de
una estrategia es la eficiencia con la cual la gerencia diri-
ja el proceso. Los implementadores pueden ejercer el lide-
razgo de diversas maneras: a) pueden tener un papel activo
y visible u otro velado y moderado; b) pueden tomar deci-
siones de manera autoritaria o sobre la base del consenso;
c) pueden delegar mucho o poco; d) pueden involucrarse
personalmente en los detalles o permanecer al margen y
capacitar a otros; e) pueden proceder con rapidez (lanzan-

Villa El Salvador
En el Plan Integral de Desarrollo Concertado del distrito se estable-
ce que, con la finalidad de mejorar los ingresos municipales para
ejecutar los proyectos priorizados, se tiene que mejorar la recauda-
ción de recursos propios provenientes del autoavalúo, de los arbi-
trios, entre otros. Además, establece la necesidad de diseñar meca-
nismos que promuevan el desarrollo de sinergias entre los diferen-
tes sectores del gobierno central y el gobierno local para mejorar el ECUADOR
uso de los recursos escasos en la puesta en marcha de programas y
proyectos.
Piura
Huancayo
La Municipalidad Provincial de Huancayo estableció el Fondo Con-
cursable para distritos y juntas vecinales, como instrumento de
financiamiento para la ejecución de obras menores orientadas a
satisfacer las demandas que plantea la población. Para la selección
de una obra, la población califica según el nivel de aporte y/o con-
Lima
Oc
tribución para su ejecución. Luego priorizan y los alcaldes y/o los Junín
presidentes de las juntas vecinales se encargan de la selección.
éa
no
Pa
cí
fic
o
Comas
El municipio lidera el proceso de planificación estratégica partici-
pativa en el distrito, que es una respuesta a la ausencia de instru-
mentos de gestión para el desarrollo local. Para ello, el alcalde
convocó a las ONG que trabajan en el distrito con el objetivo de
capitalizar el esfuerzo realizado por ellas y acordar la forma de
participación en el proceso y el aporte de recursos. Como resulta-
do, se suscribió un acuerdo tripartito entre el municipio y las ONG
(Calandria y Alternativa), donde cada una de partes comprometió
recursos financieros, humanos e institucionales para materializar
el proceso. El acuerdo se formalizó mediante una resolución de
alcaldía.

do iniciativas en muchos frentes) o pausadamente (traba-

jando para obtener un avance gradual a largo plazo).
El procedimiento participativo para la comprensión de las

limitaciones de los recursos y la necesidad de tener que
elegir entre alternativas de estrategias, promueve el desa-
COLOMBIA rrollo de una cultura de participación ciudadana con con-
ciencia de los derechos y deberes. También ha facilitado
el desarrollo de mesas de negociación para compartir fi-
nanciamiento y hacer efectivas estrategias de común inte-
rés. Dicho proceso también ha facilitado el mejor aprove-
chamiento de la cooperación internacional. De otro lado,
el desarrollo de proyectos demostrativos promueve la com-
prensión de los alcances y requerimientos de la propuesta,
BRASIL a la par que facilita la validación de indicadores de desem-
peño del proyecto y la evaluación de costo y beneficio del
mismo.

BOLIVIA
Dada la limitación de los recursos frente a la magnitud de los desa-

fíos, y por la necesidad de construir una base de confianza política
y social, las primeras iniciativas concretas desarrolladas en el mar-
Arequipa
co del proceso de análisis de las opciones estratégicas fueron ac-
Moquegua ciones simbólicas. Muchas de ellas estuvieron orientadas a fortale-
cer el proceso de gestión en un marco de desequilibrio de poderes
(Asociación de Autoridades Municipales – AAM frente a la Munici-
palidad Metropolitana frente al Gobierno Central). Por ejemplo, en
CHILE julio de 1999 todos los alcaldes, las ONG y algunos líderes locales,
realizaron una inspección de la futura represa de Tuctococha en la
cuenca alta, compartiendo su preocupación por el vital tema del
manejo del agua; por su parte, el alcalde de Pachacamac (presiden-
te de la AAM y líder de uno de los municipios más organizados)
prestó la maquinaria para la realización de obras de mantenimiento
de caminos en los distritos de la cuenca alta. Estas acciones tuvie-
ron la virtud de demostrar una voluntad de cambio hacia la integra-
ción institucional y programática de los distritos, la importancia de
construir una visión unitaria de cuenca hidrográfica y de atender
necesidades urgentes y prioritarias para los distritos y actores so-
ciales más necesitados.

Cajamarca
Con diversas propuestas inspiradas en la Agenda 21, el gobierno
municipal creó estrategias de confluencias interinstitucionales me-
diante la concertación. La mesa de concertación creada en ese
proceso propició la integración y la coordinación del trabajo inte-
rinstitucional mediante un plan estratégico para el desarrollo de
Cajamarca, en el que coincidieron los objetivos, metas y papeles de
las instituciones públicas y privadas.
La mesa de concertación asumió el papel de ser «la instancia res-
ponsable para elaborar el “Plan de desarrollo provincial” tanto en
el corto como en el mediano plazo». Fue «la encargada de elaborar ECUADOR
los diagnósticos, políticas, planes y proyectos necesarios para el
Lore
desarrollo de Cajamarca» (Consejo Provincial de Cajamarca 1993:
43).
Las herramientas y métodos utilizados para evaluar y reformular las
opciones estratégicas se relacionan con la organización de exper-
tos en grupos temáticos, en los cuales los profesionales de diversas
disciplinas (agrónomos, forestales, economistas, ingenieros civiles, Cajamarca
sociólogos, etc.) evaluaron las propuestas y proyectos. Dichas pro-
puestas planteaban respuestas a los problemas ambientales o pro-
ponían el desarrollo socioeconómico en la localidad.
Áncash
Chancay 5
Una limitación importante del proceso de implementación de la Agen- Lima
Oc
da 21 local fue la negativa de la Municipalidad para establecer foros
éa
de consulta que facilite la planificación del desarrollo. Esto afectó el
no
proceso de institucionalidad de la Agenda 21 local. De igual forma,
limitó la posibilidad de establecer acuerdos sobre acciones del go-
bierno local a la luz de un plan concertado. Pa
cí
fic
o

A través de la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza
(MCLCP Cuenca Lurín)6, adscrita a la MCLCP Lima Provincias, se
participó activamente en el proceso de formulación de los planes
de desarrollo concertados de la provincia de Huarochirí y de la
Provincia de Lima, insertando los objetivos de la cuenca en estos
planes provinciales.
La mesa de concertación de la cuenca también permitió convocar a
las instituciones y organizaciones sociales para la elaboración del
Diagnóstico Participativo de Salud Ambiental de la Cuenca del río
Lurín, bajo la dirección técnica del Programa Valle Verde, el Capítu-
lo de Ingeniería Sanitaria y Ambiental del Colegio de Ingenieros del
Perú, y los auspicios de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
Poco a poco, la mesa se convirtió en un nuevo espacio desde el cual
revisar y enriquecer los objetivos programáticos del plan estratégi-
co, verdaderos consensos.

2.2.3 Construyendo consensos participativos

sobre objetivos y estrategias
específicos
Para lograr el éxito en la formulación de estrategias en el

COLOMBIA marco de una gestión urbano-ambiental, es vital promover
y desarrollar un proceso efectivo de generación de consen-
sos. Este enfoque es clave para abordar problemas ambien-
e to tales que cruzan diferentes sectores, trascienden límites
geográficos y se extienden en el tiempo.
Los enfoques que incorporan los intereses en conflicto ge-

neralmente han sido más exitosos, en contraste con aque-
llos que intentan evitarlos (uso de soluciones técnicas neu-
BRASIL
tras). Además, este enfoque estimula que los actores loca-
les adquieran un sentido de pertenencia y compromiso,
conduciendo, a su vez, a una relación más constructiva en
el proceso de implementación y seguimiento de la estrate-
gia.
La experiencia peruana muestra que, en ciudades donde se

ha seguido este enfoque, se ha facilitado la formulación
de proyectos colectivos. Además, el proceso de descentra-
BOLIVIA
lización que vive el país estimula la articulación institu-

cional local, el liderazgo con visión de futuro y la realiza-
Arequipa
ción de acciones concertadas de común interés interinsti-
tucional. A su vez, las contrapartes técnicas locales apren-
Moquegua
den a manejar conflictos de interés con solvencia. Un as-
pecto relevante en el proceso ha sido el involucramiento
de los medios de comunicación.
CHILE
5
Foro Ciudades para la Vida (2001).
6
La coordinación de la Mesa estuvo a cargo del Grupo GEA, y entre sus integrantes
estuvieron la AAM, el Comité de Defensa y Desarrollo del Valle (CODEVALLE), las ONG
y otras instituciones públicas y privadas, incluyendo a la empresa Cementos Lima.
CODEVALLE agrupa a varias organizaciones de la cuenca del río Lurín y representa
los intereses de numerosas asociaciones de agricultores, residentes y líderes de
organizaciones territoriales.

Huarmey
En Huarmey, puerto de la costa central del Perú, se realizan princi-
palmente dos actividades productivas, pesca y minería, en torno a
las cuales se generan conflictos. Por ejemplo, se presentan situa-
ciones de pesca industrial que se realiza en la zona de pesca arte-
sanal, contaminación de las áreas de pesca artesanal por las plan-
tas de procesamiento, etc. En la actividad de pesca artesanal exis-
ten también situaciones que son fuente de problemas, por ejemplo:
mal uso de artes de pesca, pesca con explosivos, sobrepesca, etc. A
ello se agrega la presencia de la Compañía Minera Antamina y la
sensibilidad que se genera en la población por los posibles riesgos ECUADOR
ambientales.
Lore
El proyecto «Plan costero: fase preliminar», que ejecutó la Socie-
dad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) en la zona, buscó sentar
las bases para desarrollar una estrategia de largo plazo en la zona
de Huarmey. Para ello, se concentró en actividades de capacitación
y sensibilización, a través de talleres, campañas públicas, difusión
en medios de comunicación, de modo que los propios pobladores y Cajamarca
autoridades pudieran participar de manera informada y adecuada
en el desarrollo sostenible de la localidad. De esta manera, el pro-
yecto cumplió con ejercer un papel dinamizador de la participación
ciudadana y generar condiciones para el debate público de los te-
mas, procesos de reflexión y cambio de actitudes en la población, lo Áncash
que facilitó el diálogo y el arribo a consensos.
Lima
Oc
éa
Arequipa no
El problema de la contaminación atmosférica fue un eje moviliza- Pa
cí
dor, y no solo logró el consenso de la ciudadanía para pedir su fic
solución (pues la población se sentía muy mortificada por el dete- o
rioro del medio ambiente de su ciudad), sino que motivó la elabora-
ción de estudios y fortaleció la acción interinstitucional.
Cuando se planteó la incorporación de la ciudad en el proceso de la
Agenda 21 local, la convocatoria tuvo una gran respuesta, congre-
gando en un acto público a más de doscientos representantes de
todo tipo de instituciones.
Además, con la firma del acta de compromiso por todos los candi-
datos a la alcaldía en las elecciones municipales del 2002, se
estableció un acuerdo político que señalaba que se comprometían
a enfrentar los cuatro problemas ambientales priorizados (contami-
nación atmosférica, pérdida de áreas verdes, contaminación del río
Chili y manejo inadecuado de los residuos sólidos) y a implementar
el plan de gestión urbano-ambiental acordado.
El contexto en el que se formularon los objetivos fue positivo, los
espacios de concertación se fueron institucionalizando y tomando
mayor protagonismo para atender los cuatro problemas ambienta-
les priorizados.

Iquitos
Los objetivos y las estrategias específicas fueron planteados sobre
la base del Plan de Acción Ambiental Regional y su Agenda Ambien-
tal Regional, a través de sus tres frentes abordados (verde, marrón
y azul), en los que se consideraron sus respectivos objetivos especí-
ficos (uno por cada frente) y las líneas de acción. Participaron las
diferentes instituciones de la región, tanto públicas como privadas,
en el seno de la CAR Loreto, es decir, los espacios de coordinación
COLOMBIA y concertación para definir las políticas ambientales urbanas de
Iquitos se dieron sin dificultad en este nivel.
La comunicación descentralizada del proceso que se esbozó para
implementar las políticas fue articulada en varias reuniones de con-
e to
sulta popular en las que fue finalmente aprobado el Plan de Acción
Ambiental.
BRASIL
BOLIVIA
Ilo
Se crearon espacios de concertación para la gestión de conflictos
ambientales, con la finalidad de identificar conflictos y llegar a
Arequipa acuerdos para atender los problemas que, por su envergadura, re-
querían de inversiones y plazos mayores. En este caso, la concerta-
Moquegua
ción es la resultante de un complejo proceso de presión, negocia-
ción, cabildeo, confrontación, acuerdo y diferenciación de opcio-
nes. Esto exigió apelar o generar instrumentos normativos o bases
legales de diversa jerarquía, de tal forma que los acuerdos se cons-
CHILE tituyan en mandatos para las empresas y organismos públicos. En
estos casos, la representación que ha participado de los procesos
ha sido del más alto nivel jerárquico en la escala de toma de deci-
siones.
El proceso de concertación, históricamente, ha exigido dos fases
para su consolidación. La primera fue la que promovió y unificó las
instituciones alrededor de objetivos derivados de los planes de de-
sarrollo vigentes, mientras que la segunda significó la generación
de compromisos concretos (inversión) para la ejecución de los pro-
yectos y la conformación de instancias de coordinación con mayor
o menor nivel de institucionalización y formalización.

Iquitos
Ahora se tiene en cuenta la agenda ambiental en los planes de
desarrollo de la ciudad. Se considera relevante la inclusión del
manejo de los recursos naturales nativos en los proyectos urbanos,
así como la clarificación de las acciones ambientales de los dife-
rentes actores en los diversos sectores.
Bolognesi
Se estableció el Corredor para el Desarrollo Sostenible «Oro de los ECUADOR
Andes», resultado del esfuerzo de 32 gobiernos locales de Áncash
y Huánuco, unidos en la Asociación de Alcaldes del Corredor de la
referencia. Este corredor es un espacio de diálogo y concertación
para dichos distritos, que están articulados por su potencial minero, Lore
turístico y agropecuario, y cuentan con una visión de desarrollo
sostenible. Se desarrolla un modelo birregional y multiactores, mul-
tisectorial.
Callao
Las prácticas participativas y el manejo de enfoques de planifica-
ción estratégica facilitaron el manejo de temas urbano-ambienta-
les en el marco de los paradigmas del desarrollo sostenible, compe-
titividad, reducción de la pobreza y mejora de las condiciones de
vida de la población. De esta manera, se estableció consistencia
Áncash
con las políticas y estrategias expresadas en instrumentos naciona-
les tales como: el Acuerdo Nacional, la Estrategia Nacional de
Competitividad, entre otros.
Oc
Lima
éa
Ilo
no
El paso de las estrategias ambientales hacia las estrategias secto-
riales del sector público fue largo y posible gracias a la voluntad
política sostenida. El municipio impulsó diversos procesos orienta- Pa
dos a armonizar la disponibilidad de los recursos naturales, las con- cí
diciones ambientales y las características del espacio, con las acti- fic
o
vidades económicas y sociales que tienen efecto sobre el entorno
natural. Como resultado del proceso se logró una propuesta de
desarrollo con los componentes ambiental, social y económico; el
último Plan de Desarrollo Sostenible «Ilo Siglo XXI» (1999) da
cuenta de ello. En el plan se establecieron tres ejes de desarrollo:
económico, urbano-ambiental y social.
Las estrategias ambientales contribuyeron con la gestión ambiental,
pues crearon instrumentos de gestión e institucionalidad. Entre los
instrumentos se incluyen: los planes de gestión, el Perfil Ambiental
de la Provincia de Ilo y la Auditoría Ambiental de la Municipalidad
Provincial de Ilo. Estos instrumentos permitieron mantener vigente
la gestión ambiental, al margen de los líderes que las generaron.
Las estrategias ambientales también contribuyeron con el desarro- Surco
llo de instrumentos de planificación, pues imprimieron una dinámi- Es un distrito limeño con una unidad
ca participativa, de protesta con propuesta. Sobre todo a partir de de gestión ambiental activa. Su que-
la década de 1990, ello ha permitido generar un sentido común, hacer se ha orientado a promover la
tanto en las instituciones como en los dirigentes populares, sobre la integración progresiva de la variable
aplicación de enfoques, métodos y herramientas de planificación: ambiental en los planes de desarro-
desarrollo sustentable, competitividad regional, planificación es- llo urbano del distrito.
tratégica, diamante de la competitividad, Agenda 21, etc.

2.2.4 Coordinando las estrategias

ambientales con otras estrategias de
desarrollo
Con el propósito de lograr los objetivos a los que responde

COLOMBIA una estrategia ambiental, es fundamental articularla con
las diversas iniciativas tanto ambientales como de desa-
rrollo local, regional y nacional. La coordinación con otras
eto iniciativas ambientales facilita la interacción entre temas
ambientales complementarios, mientras que la coordina-
ción con iniciativas de desarrollo favorece la inclusión del
tema ambiental desde una perspectiva transversal, fortale-
ciéndose ambas mutuamente.
BRASIL
Para establecer coordinaciones adecuadas es necesario con-
tar con un método que promueva la cooperación y la colabo-
ración. Un método de coordinación efectiva se concentra en
las interacciones entre las estrategias específicas y se foca-
liza particularmente en las necesidades y los beneficios de
la colaboración interinstitucional y de la acción conjunta.
Diversas experiencias nacionales de gestión urbano-ambien-

tal local coinciden en que la articulación de la agenda am-
BOLIVIA
biental con las políticas y estrategias de desarrollo local es

gradual. Si bien el proceso avanza lentamente, este se sus-
tenta sobre principios de integralidad, participación de los
actores de los diversos sectores. Un aspecto clave es mejo-
Moquegua
rar los mecanismos de coordinación que faciliten el diálogo
entre los equipos de planificación regional y local.
CHILE
Algunas actividades que favorecen la articulación entre las
estrategias ambientales con otras estrategias de desarrollo
son las siguientes: (i) Elaboración de matrices de articula-
ción entre los temas, estrategias y objetivos en los diferen-
tes niveles: local, provincial, regional, nacional. (ii) Elabo-
ración participativa de la estrategia de incidencia política.
(iii) Organización de audiencias públicas, en el Congreso.
(iv) Desarrollo de talleres entre plataformas de diversos ni-
veles e interinstitucionales. (v) Mantener activas mesas de
concertación y mesas temáticas de diálogo.

2.3 LAS CIUDADES MEJORAN LA IMPLEMENTACIÓN

DE SUS ESTRATEGIAS AMBIENTALES
¿Cómo las ciudades desarrollan, acuerdan e implementan planes de acción am-
biental específicos para poner en operación sus estrategias de desarrollo urbano y
gestión ambiental?
En la Segunda Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre Asentamientos Huma-

nos, «Cumbre de las Ciudades» en Estambul (1996)7, y en Estambul +5, se recomendó
formular y poner en práctica programas que contribuyeran a mantener y aumentar la
vitalidad de las zonas rurales, así como el promover la utilización óptima del terreno
productivo en las zonas urbanas y rurales, y proteger los ecosistemas frágiles y las
zonas ecológicamente más vulnerables a efectos nocivos de los asentamientos huma-
nos, mediante prácticas más eficientes de ordenación. Para ello, es necesario que los
planes de acción ambiental propuestos puedan ser desarrollados a través del uso de
mecanismos como: (i) la aplicación de las capacidades de implementación consisten-
tes en las leyes y mecanismos de regulación, los instrumentos económicos, los progra-
mas de inversión y las campañas de información pública; (ii) el acordar de manera
participativa los planes de acción; (iii) la formulación de propuestas de intervención de
apoyo recíproco que sean integradas a los planes de acción y compartidas por todos los
agentes involucrados; y finalmente, (iv) la consolidación del apoyo político y la movili-
zación de recursos financieros y técnicos, a través de la participación y acción coordi-
nada de los agentes.
7
Manifiesto de Estambul, junio de 1996.

Ate Vitarte
Distrito urbano de Lima Metropolita-
na, de aproximadamente 250 mil
Arequipa
habitantes. Implementó el Fondo de
A partir del año 2003, con la creación de los gobiernos regionales,
Inversión para el Saneamiento y
se les otorgó a estos una serie de competencias ambientales. El
Medio Ambiente (FISMA). Esta es
Gobierno Regional de Arequipa incorporó la temática ambiental en
una iniciativa de fondos públicos
su Plan de Desarrollo Nacional Concertado y ha emitido una serie
(Municipalidad de Ate Vitarte), pri-
de ordenanzas como la «Declaración de emergencia ambiental de
vados (ONG) y de la cooperación in-
la ciudad de Arequipa»; además, se ha aprobado la Política y el Plan
ternacional, destinados a activida-
de Acción Ambiental Regional de Arequipa, el Sistema Regional de
Gestión Ambiental y la Agenda Ambiental Regional de Arequipa. Por
su parte, la Municipalidad Provincial de Arequipa, desde fines de la
década pasada, fue incorporando conceptos de desarrollo sosteni-
ble en funcionarios y líderes locales, quienes promovieron la imple-
mentación de instrumentos para la gestión ambiental urbana. En el
año 2003 se creó la Dirección de Gestión Ambiental como un órga-
no del gobierno local, y en el año 2004 se aprobó la creación de la
Subgerencia de Gestión Ambiental, lo que constituye una institu-
cionalización del tema ambiental en el gobierno local.

El distrito de Pachacamac se ve afectado por la densificación debi-
do a la expansión urbana metropolitana, y existe ocupación infor-
mal, subdivisión de casas-huertas, nuevas áreas urbanizables que
favorecen la especulación. Además, el uso del suelo se está diver-
sificando por los cambios en la propiedad, y existe una tendencia
hacia el uso industrial. Asimismo, se ha producido un incremento
del tránsito y el transporte en el valle.
La municipalidad ha presentado su Plan de Desarrollo del Distrito
de Pachacamac 2004-2018, cuya construcción ha sido colectiva y
lograda en un proceso participativo sometido a su validación. Las
ideas de visión de futuro de este plan son: participación y concerta-
ción ciudadana; producción diversificada; turismo; acondicionamien-
to y ordenamiento territorial; y la conservación del medio ambiente
y mejoramiento de la calidad de vida. Villa El Salvador
Villa El Salvador
La Municipalidad de Villa El Salvador declaró en emergencia el
sistema de limpieza pública, se destinaron recursos financieros que
tuvieron que ser complementados con apoyo de la cooperación in-
ternacional, a través del financiamiento de algunos proyectos. Ello 10 0 10 kilómetros
le ha permitido poner en marcha un sistema de gestión ambiental
compuesto por un servicio de recolección de residuos sólidos, el
tratamiento de las aguas residuales y la ampliación y mantenimien-
to de las áreas verdes, la educación ambiental en las escuelas
públicas y la participación de la comunidad a través de los comités
ambientales. El mérito de la gestión ha sido el de motivar una am-
plia participación para la acción, por ejemplo, a través de la convo-
catoria de las asociaciones de segregadores en la reducción de la
producción de residuos sólidos a través del Programa Bono Verde
(incentivo económico mediante el cual el vecino recibe un 20% de
descuento en los arbitrios municipales) y de la planta de segrega-
ción de residuos sólidos inorgánicos. En este marco, se viene plani-
ficando reciclar también los servicios orgánicos para hacer com-
post. La municipalidad acordó también, en sesión de concejo, de-
clarar en emergencia el sistema de limpieza pública.

des prioritarias para la ciudad, las

cuales se determinaron con amplia
participación de organizaciones de
base. El FISMA demostró ser efecti-
vo, pues la población pudo ver re-
sueltos sus problemas de saneamien-
2.3.1 Aplicando el conjunto de las
to y se benefició también de cursos capacidades de implementación
de capacitación.
En el Perú, la implementación de estrategias en distintos

ámbitos y temas suele ser un elemento complicado, bási-
camente debido a la existencia de una frágil institucionali-
N dad y a la escasez de recursos en relación a las necesida-
des de la población. Sin embargo, en algunas ciudades la
población se ha organizado para tomar acciones concre-
O E
tas, en una suerte de movilización de recursos y capacida-
des que permitan solucionar sus problemas más importan-
S tes. En estos procesos autogestionarios, los actores públi-
cos en un inicio participaron de manera limitada, pero lue-
go se incorporaron y reconocieron los esfuerzos de la so-
ciedad civil, y los han replicado en otros ámbitos.
Asimismo, los agentes privados, formales e informales, han

reconocido que es posible proporcionar valiosos recursos
Ate Vitarte para la implementación, como por ejemplo, conocimiento,
recursos humanos subutilizados, insumos en especies, fon-
dos de financiamiento, entre otros. Por lo tanto, con un
Pachacamac enfoque de implementación multisectorial y participativa,
es posible utilizar de manera coordinada y recíproca una
Lurín amplia variedad de instrumentos, tales como:
■ Leyes y mecanismos de regulación (ordenanzas mu-

nicipales, declaratoria de emergencia, entre otros).
■ Incentivos fiscales y económicos.
■ Inversiones estratégicas de capital.
■ Campañas de educación e información pública.
San Martín
La Municipalidad de San Martín inició desde el año 2003 un proceso de planificación participativa institu-
cional, lo cual implicó: capacitación y asistencia técnica a través de equipos técnicos locales para el
conocimiento del marco normativo de la descentralización, el desarrollo, la planificación participativa y la
gestión presupuestaria; conocimiento y manejo de instrumentos de planificación y gestión (Plan de Desa-
rrollo Concertado – PDC, Presupuesto Participativo – PP, Plan Operativo Institucional – POI, Presupuesto
Institucional de Apertura – PIA, etc.); conducción del proceso participativo conforme a las normas vigentes
y de acuerdo con sus roles; producción de normas que organizan y controlan el proceso; desarrollo de
procesos de concertación para la formalización de acuerdos; identificación y priorización de problemas y
acciones; y manejo de herramientas para el seguimiento, fiscalización y vigilancia de la gestión municipal.
Ello ha permitido tener un personal mejor capacitado para las actividades que hoy enfrentan tanto el
gobierno regional como el gobierno local.

Negritos
Ciudad ubicada en el departamento de Tumbes. Cuenta con un Plan
Estratégico de Desarrollo Sostenible al 2010, en el cual se ha
establecido un trabajo compartido con la comunidad a través de
diversas asambleas, lo que ha dado lugar a una visión compartida de
la ciudad. Los ejes estratégicos han sido definidos como: desarrollo
urbano, educación y cultura, turismo, recreación y actividades pro-
ductivas. Este trabajo ha podido ser reforzado con la aplicación de
la Agenda 21 local, aplicado con apoyo del Foro Ciudades para la
Vida.
ECUADOR
Villa El Salvador
El proyecto «Planes de desarrollo y presupuestos participativos con
enfoque de género» es ejecutado por la Municipalidad de Villa El
Salvador y busca consolidar una de las primeras experiencias im-
pulsadas sobre presupuestos sensibles al género. Este municipio ha Piura
trabajado en el avance de mecanismos democráticos de gestión,
entre los que ha incluido la participación ciudadana para la elabo-
ración del plan de desarrollo y del presupuesto del distrito. En este
proceso, las organizaciones de mujeres, en especial la Federación
Popular de Mujeres de Villa El Salvador (FEPOMUVES), han sido
actores clave del proceso. El proyecto que hoy se ejecuta tiene el
objetivo de contribuir a la construcción de una ciudad saludable
con equidad de género, es ejecutado por la Municipalidad de VES y
desarrolla las siguientes actividades: (i) Talleres, foro distrital y
publicación para incorporar la perspectiva de género en la formula-
ción del Plan Integral de Desarrollo Concertado de Villa El Salvador,
Oc
en los presupuestos participativos, planes operativos y programas,
éa
sobre todo con respecto al tema de la violencia de género, y al
no
diseño de herramientas para priorizar proyectos con enfoque de
género; (ii) Capacitación a funcionarios/as municipales y actores
Pa
sociales en temas de género y su incidencia en planes, presupues-
cí
tos, proyectos y actividades; (iii) Publicación del diagnóstico distri-
fic
tal sobre género, con énfasis en el tema de la violencia, para sensi-
bilizar a los actores sociales sobre el problema de la violencia fami-
o
liar en VES, y su incidencia en planes, proyectos y presupuesto
locales. Como resultados de este proyecto, se espera contar con el
Plan Integral de Desarrollo al 2021 y presupuestos participativos
sensibles al género de VES de los últimos tres años, así como con
módulos de capacitación y la socialización de la experiencia como
caso paradigmático en el tema.
Arequipa Cusco
La contaminación atmosférica en la ciudad de Arequipa es grave. La gestión ambiental municipal en el
La causa principal es el parque automotor sobredimensionado y en Cusco viene orientando su desarrollo
malas condiciones, al que se considera responsable del 80% de la en armonía con el ambiente, y por
contaminación del aire. Esta situación ha provocado que las autori- ello el municipio está desarrollando
dades realicen una serie de acciones, como crear comisiones mul- actividades en la búsqueda de solu-
tisectoriales y comités técnicos, con el propósito de consensuar ciones a los problemas de deterioro
ideas sobre las soluciones. A inicios del 2002, se formó la Mesa de ambiental y contaminación que se
Concertación por la Descontaminación de Arequipa, instancia que observan en el ámbito urbano, los
agrupa a diferentes instituciones como la Defensoría del Pueblo, la mismos que deben ser prevenidos y
Fiscalía del Ambiente, las ONG, el Ministerio de Salud, el Ministerio mitigados con el objetivo de evitar
de Educación, entre otros. los efectos adversos en la salud am-

2.3.2 Acordando los planes de acción para la

implementación de la estrategia
La experiencia ha mostrado la importancia de los procesos

integrales, es decir, procesos que avancen directamente
COLOMBIA desde las estrategias hasta los planes de acción, utilizan-
do de manera continua mecanismos de participación y con-
sulta. Este enfoque permite reducir los conflictos que fre-
cuentemente surgen cuando las estrategias se formulan
separadamente de los planes de acción e involucran a di-
ferentes instituciones. La experiencia peruana revela que
aquellos planes realizados desde arriba no son exitosos,
dado que no se basan en acuerdos de trabajo conjunto,
BRASIL claro y detallado, y que no incluyen compromisos específi-
cos de los organismos y actores clave, para implementar
las acciones prioritarias siguiendo un cronograma acorda-
do.
Por ello, los municipios han utilizado herramientas como

mesas de concertación y comisiones técnicas para produ-
cir y validar los planes de acción propuestos. En ellos, las
Cusco temáticas discutidas han sido: la asignación de recursos
humanos y financieros; el uso de los recursos financieros
BOLIVIA
para inversión, la operación y manutención; la focaliza-

ción geográfica; la aplicación de otros instrumentos de
Arequipa implementación; y la utilización de un sistema común de
monitoreo de los compromisos y de los objetivos definidos
en el plan de acción. Aunque no siempre se ha logrado
acuerdos en todos estos aspectos, el espacio para la discu-
CHILE sión ciudadana permite que los planes de acción sean más
efectivos y tengan mayor probabilidad de éxito.
biental y pública y, al mismo tiem-
po, orientar la gestión municipal
hacia un desarrollo económico sos-
tenible. Dentro de los temas de pre-
vención ambiental se encuentran:
la expansión de áreas verdes; el di-
seño urbano y normas constructi-
vas; la concesión de licencias de
actividades; el control de activida-
des contaminantes; y la instalación
de contenedores para recojo de
basura.

Nuevo Chimbote
El impacto ambiental negativo que
ejercen en la ciudad la industria pes-
quera y la siderúrgica ha generado
muchas iniciativas para revertir este
panorama, pero aún están dispersas
al no haber una política urbana que
las articule y lidere. Un ejemplo inte-
resante fue el realizado por la Aso-
Cerro de Pasco ciación para el Desarrollo y Conser-
En Cerro de Pasco, la ciudad y la empresa minera han estado en vación del Ambiente de la Provincia
permanente conflicto por años. En 1995, la empresa Centromín del Santa (ADECOMAPS), organiza-
Perú requirió expandir sus áreas de depósito de minerales sobre el
barrio de Miraflores, desocupando el área y pagando precios arbi-
trarios por las construcciones. En 1996, la municipalidad provin-
cial inició las primeras consultas sobre el Plan de Desarrollo Urbano
elaborado por INADUR, según el cual los terrenos de varios barrios
aparecían como propiedad de la empresa minera. La municipalidad
solicitó a la empresa reuniones para delimitar espacios de desarro- ECUA DOR
llo urbano y minero, acción que no tuvo éxito. En 1997, la municipa-
lidad realizó marchas, seminarios y reuniones con representantes
del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, en la ciudad de Lima. A
finales de ese año se convocó al paro departamental, lo que provo-
có que la empresa accediera a tener reuniones. Este año se elaboró
el Plan de Desarrollo de la Provincia de Pasco. En 1998, se consti-
tuyeron comisiones técnicas mixtas conformadas por autoridades y
funcionarios de la municipalidad, superintendentes y técnicos de la
empresa, y profesionales y dirigentes de la ciudad. A partir de allí,
se reunieron para tomar acuerdos sobre la base de los informes de
las comisiones. Sin embargo, no se ha avanzado mucho. En el 2001,
el Centro Labor (ONG) realizó tomas de muestras de sangre para la Áncash
determinación de plomo en el organismo de los pobladores de la
ciudad, cuyos resultados llevaron a conformar la Mesa de Trabajo Pasco
de Plomo integrada por los diferentes actores (municipalidades,
Oc
Lima
empresa, estado y organizaciones). Además, se planteó una agenda
éa
sobre el balance de problemas de salud generados por la actividad
no
minera. Estos elementos han servido de base para que los gobiernos
locales declaren a la ciudad en emergencia ambiental.
Pa
cí
fic
Cuenca del río Lurín o
Durante el año 2005, instituciones e individuos como el Fondo de
las Américas; Ricardo Espinosa El Caminante; el INRENA; KFW; la
Municipalidad Provincial de Yauyos; las municipalidades distritales
de Tanta, Huarochirí, San Juan de Tantaranche y San Lorenzo de
Quinti; y la Asociación de Autoridades Municipales de la Cuenca del
río Lurín, se unieron para llevar adelante el proyecto para el «Apro-
vechamiento turístico sustentable del Camino Inca asociado al ne-
vado Pariacaca». Los objetivos principales de dicho proyecto estu-
vieron centrados en la sensibilización a las poblaciones de las co-
munidades asociadas al Camino Inca entre el Valle del Río Lurín y el Arequipa
nevado Pariacaca para la conservación cultural y ambiental del En el año 2001, se dio inicio al pro-
territorio, así como establecer el marco para el aprovechamiento yecto de recuperación del río Chili y
turístico sustentable del territorio asociado al Camino Inca - esca- se creó la Oficina del Proyecto Espe-
leras Pariacaca, con la participación directa de la comunidad. Una cial PROCHILI. Este fue elaborado
de las líneas de acción principales fue la determinación de los como parte del Proyecto de Monito-
socios estratégicos para el desarrollo de productos turísticos, vigi- reo Ambiental Municipal y Comunita-
lancia ambiental y cultural, y para la promoción del lugar como rio del programa APGEP-SENREM,
destino turístico importante, empoderando a la población como ejecutado en coordinación con el
principal agente para el manejo del lugar. CONAM, el apoyo del Grupo GEA y

ción que aglutina a más de cuarenta
instituciones públicas y privadas
comprometidas con la protección
ambiental en la provincia, y que ha
desarrollado diversas acciones como:
Chimbote Verde, la forestación del
distrito de Nuevo Chimbote, la edu-
cación ambiental en escuelas, el
desarrollo de capacidades de gestión
ambiental y la elaboración del Plan
Ambiental para Chimbote.
2.3.3 Formulando propuestas de intervención
de apoyo recíproco
Dentro del proceso de formulación de los planes de ac-

ción, comúnmente son identificadas y elaboradas una gran
COLOMBIA cantidad de intervenciones e iniciativas. En todo ámbito, y
en especial en las ciudades, se ha observado que tales
intervenciones son más efectivas cuando son formuladas
en el marco de acciones de apoyo recíprocas, es decir,
cuando se vinculan dentro de otros programas y cuando se
relacionan con otros actores. Por ejemplo, las intervencio-
nes son más efectivas –y sustentables– cuando son planifi-
cadas e implementadas en combinación con otras activi-
BRASIL dades, tales como la participación de la comunidad, del
sector privado, o de modificaciones legislativas y de la
normativa local.
Existen experiencias locales específicas, aunque lamenta-

blemente muy limitadas en número, lo que hace que sea
común encontrar intervenciones contradictorias o duplici-
dad de esfuerzos. La ventaja de tener intervenciones inte-
rrelacionadas es que el impacto global de un proyecto pue-
de aumentar significativamente, dada la participación de
BOLIVIA
grupos de trabajo multisectoriales y multidisciplinarios. Del

mismo modo, los beneficios obtenidos en las inversiones
Arequipa de capital, cuando estas forman parte de un paquete de
Moquegua
intervención, conformado por proyectos de asistencia téc-
nica e inversiones de capital y cuando han sido acordadas
por todos aquellos cuya cooperación es necesaria, son más
CHILE atractivas para potenciales inversionistas.
Ilo
auspiciado por USAID. El plan se La grave contaminación ambiental por los gases pesqueros y mine-
basó en un proceso participativo de ros y emisiones de gases y humos de restaurantes en la ciudad de
las municipalidades distritales, las Ilo, ha ocasionado una progresiva pérdida del suelo. Ante esta si-
dependencias públicas y las áreas de tuación, la municipalidad provincial ha aprobado el Plan de Acondi-
la Municipalidad Provincial de Are- cionamiento Territorial y el Plan de Ordenamiento Distrital. Entre
quipa. Se capacitaron contrapartes los proyectos más significativos que han venido desarrollando, jun-
locales y se desarrolló un importan- to con organizaciones no gubernamentales y organizaciones de base,
te instrumento para la gestión local destacan la forestación del centro urbano y la educación ciudadana
del ámbito urbano de la cuenca del ambiental.
Chili.

Independencia
El gobierno local de Independencia, Áncash, implementó a partir
del 2003 el Proyecto de Gestión Ambiental y de Residuos Sólidos
de Independencia (PIGARS-Independencia), el cual considera den-
tro de sus acciones: la implementación de la Planta de Tratamiento
de Residuos Sólidos; la producción de compost y humus; la comer-
cialización de residuos inorgánicos; actividades de recolección y
transporte; y la campaña Bolsa de Residuos Peligrosos. Como resul- Independencia
tados del PIGARSI, actualmente los residuos sólidos generan ingre-

sos económicos y son reaprovechados en actividades para proyec-
tar una agricultura orgánica ecológica para atender mercados ex- Santiago de Surco
ternos. Se recolecta el 100% de los residuos, y de ellos se reapro-

vecha y comercializa el 65%, que corresponde a residuos sólidos
orgánicos; y se compacta y comercializa el 5% de residuos inorgá-
nicos reciclables; de tal manera que solo se requiere dar disposi-
ción final al 30% de los residuos inorgánicos inservibles.
10 0 10 kilómetros
Surco
Se ha puesto en operación la Planta Piloto de Clasificación de
Residuos Inertes, con capacidad para procesar 10,5 toneladas
diarias en un turno, lo cual genera un ingreso complementario al
municipio. Esta actividad se enmarca en el programa denominado
«En Surco la basura sirve».
ECUADOR
Lima
Se han realizado considerables esfuerzos para estudiar y compren-
der el problema de la contaminación atmosférica en la ciudad y sus
impactos sobre la salud pública, diseñar políticas, definir estánda-
res, regular fuentes de emisiones, entre otros. Recientemente se
han gestionado importantes recursos para mejorar el transporte
público y la calidad de aire, con inversiones estimadas en 211
millones de dólares. La primera etapa incluye corredores segrega-
dos de alta capacidad, lo que supone buses articulados en vía se-
gregada, revisiones técnicas, redes de monitoreo de calidad de aire
y campañas para el uso de combustibles limpios.
Oc
Lima
éa
no
Paracas
Pa
En el año 2003, se creó la Comisión de Desarrollo de la bahía de

cí
Paracas con el objetivo de preparar el Plan Estratégico y Manejo de Ica

fic
Riesgos de la bahía de Paracas y procurar el financiamiento nece-

o
sario para la administración y operación del mismo, con el propósito

de lograr la sostenibilidad ambiental y social de la bahía y de la
Reserva Nacional de Paracas. El financiamiento de la comisión
estuvo a cargo del Banco Interamericano de Desarrollo, la Corpora-
ción Andina de Fomento y la Agencia Americana de Desarrollo In-
ternacional, y contó con el apoyo administrativo, técnico y logístico
del CONAM.

N 2.3.4 Consolidando el apoyo político y la

O E movilización de recursos
S
La experiencia ha demostrado que no existen mecanismos

únicos o infalibles para asegurar el apoyo político en la
gestión ambiental. Sin embargo, un enfoque participativo
basado en el compromiso público de una amplia gama de
actores, tanto públicos como privados, formales e informa-
les, constituye generalmente una mejor alternativa para
generar y mantener el apoyo y motivación necesarios. Tam-
bién resulta de particular importancia la estimulación del
apoyo organizacional, apoyo que puede ser explícito o tá-
cito, de los directivos y funcionarios clave en las institu-
ciones más importantes.
El problema que enfrenta este enfoque en la realidad pe-

ruana es la poca estabilidad de los funcionarios públicos,
que no permite una planificación de largo plazo. Ello oca-
COLOMBIA
siona que el apoyo político pueda cambiar dependiendo de
las autoridades y, por lo tanto, se genera una inestabilidad
que afecta también la movilización de recursos. Pese a
ello, se han producido experiencias interesantes desde la
sociedad civil, que buscan llamar la atención de las auto-
ridades e interesarlas en los problemas ambiéntales más
urgentes. Asimismo, se utilizan los medios de difusión para
BRASIL mantener vivo ese interés de apoyo a iniciativas locales.
Además, las propuestas de inversión y de intervención que
se basan en un proceso de participación efectiva y de con-
sulta amplia, con evidencias de apoyo político, son más
atractivas para potenciales fuentes de financiamiento.
Arequipa
BOLIVIA
En el año 2003 se inició el proyecto Modelos Urbanos de Salud

Ambiental en Arequipa, con fondos de USAID administrados por
CARE bajo la denominación de «Gestión de salud ambiental y des-
Arequipa
contaminación atmosférica en la ciudad de Arequipa». Este proce-
so tuvo como objetivo principal contribuir a la institucionalización
de un modelo de gestión de salud ambiental y descontaminación
atmosférica con la participación de la comunidad y el despliegue de
CHILE capacidades locales técnicas e institucionales.

2.4 LAS CIUDADES INSTITUCIONALIZAN LA

PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL
¿Cómo las ciudades incorporan las actividades y enfoques de la Planificación y
Gestión Ambiental (PGA) en su funcionamiento y estr uctura institucional? Y
estructura Y,, ¿cómo
establecen un sistema multisectorial para mantener el proceso de PGA en el largo
plazo?
La Declaración de Ciudades y Otros Asentamientos Humanos en el Nuevo Milenio, de

junio del 2001, reconoce los esfuerzos realizados hasta ese momento por muchos paí-
ses en desarrollo, para descentralizar la administración de las ciudades y fortalecer así
la intervención de las autoridades locales. Sin embargo, las ciudades no han podido
resolver los problemas urgentes de acceso a viviendas adecuadas y a servicios básicos
e infraestructura, que afectan a la población más pobre pero también actúan en detri-
mento de la sostenibilidad de largo plazo de las ciudades.
Esta situación ha provocado la adopción de nuevas formas de gestión de las ciudades,

entre las que se encuentran, además de la participación de la sociedad civil en las
decisiones públicas, la descentralización entendida como la devolución del poder y de
los recursos del gobierno central al local, y la promoción de la participación de los
distintos niveles de gobierno en la gestión de las ciudades. Estas nuevas formas de
gestión ambiental han sido plasmadas en instrumentos legales específicos que permi-
ten la articulación del tema ambiental en los diversos niveles de gobierno: nacional,
regional y local, y propone una serie de instrumentos y mecanismos de coordinación y
gestión, como las comisiones ambientales regionales y locales. El reto se encuentra en
la implementación de estas normas, de manera que permitan el desarrollo sostenible
de las ciudades.

Chimbote
Para facilitar el proceso de implementación de la Agenda 21 fue
importante el fortalecimiento del equipo institucional. Las institu-
ciones elaboraron y firmaron cartas de compromiso con el objetivo
de lograr permanencia y sensibilización en el proceso de planifica-
ción y gestión ambiental, ya que se reconoció la importancia de que
el grupo promotor del proceso perdure en el tiempo. Asimismo, se
ECUA DOR
capacitó tanto a un grupo promotor de Agenda 21 local como a
organizaciones no gubernamentales y especialistas en el tema del
desarrollo local. Cabe resaltar que los participantes de las capaci-
taciones firmaban cartas de compromiso que garantizaban su con-
tinuidad en el proceso. La Cruz Roja de Chimbote tomó la iniciativa
de capacitar a los pobladores y darles los medios necesarios para
que puedan trabajar y desempeñarse de forma adecuada. Ellos con-
sideraron importante tener equipamiento, computadoras, papeles,
San Martín
etc., para llevar a cabo los trabajos. Asimismo, se fomentó el inter-
cambio de experiencias a través de pasantías (a la ciudad de Ilo, por
ejemplo). Finalmente, se implementaron nuevos espacios a través
de los cuales se presentaban los candidatos al municipio local, se
organizaban talleres, encuestas, conversatorios, focus groups, en- Áncash
tre otras acciones.
Oc
Jun
éa
no
Pa
cí
Huancayo fic
El análisis de la realidad actual de la ciudad y la provincia de Huan- o
cayo ha llevado a que la municipalidad provincial vea por necesario
planear su territorio y replantear el desarrollo urbano de la ciudad,
dentro del nuevo marco normativo nacional, regional y local. Así, se
estructuró una Gerencia de Desarrollo Urbano y Ambiental, como
órgano de línea encargado y responsable de planificar, organizar,
dirigir, coordinar, supervisar y evaluar las acciones de gestión urba-
na y aspectos de gestión ambiental tales como: plan de condiciona-
miento territorial, plan de desarrollo urbano, los procesos de habili-
taciones urbanas, uso de suelo, catastro urbano y rural, control de
edificaciones, supervisión de obras, autorizaciones, certificacio-
nes, licencias. Una de las actividades realizadas por la administra-
ción ha sido la evaluación del Plan Director 1996-2005, en el cual
se han definido algunos vacíos y se han realizado propuestas espe-
cíficas.

2.4.1 Fortaleciendo un sistema amplio y

multisectorial de Planificación y
Gestión Ambiental (PGA)
Para hacer sostenible el proceso de planificación y gestión

COLOMBIA ambiental en la ciudad es crucial desarrollar un sistema
de planificación y gestión ambiental amplio, multisecto-
rial y de largo plazo. Este proceso requiere ser consolidado
dentro de las organizaciones e instituciones, e incorporado
en las actividades urbanas diarias. Generalmente, esto im-
plica grandes esfuerzos de diverso tipo, tales como refor-
mas estructurales y legales, ajustes del presupuesto co-
rriente, capacitación, campañas de información pública y
BRASIL de concientización y provisión de equipamiento básico.
En el Perú, el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM),

ente rector de la política ambiental, ha realizado avances
significativos en cuanto al marco legal de la planificación
ambiental. En junio del año 2004, se promulgó la Ley Marco
ín del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley Nº 28245),
que tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar, super-
Cusco visar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas,
planes, programas y acciones destinados a la protección
BOLIVIA
del ambiente, y contribuir a la conservación y aprovecha-

miento sostenible de los recursos naturales. Esta ley se
Arequipa sustenta sobre la base de las instituciones estatales, órga-
nos y oficinas de los distintos ministerios, organismos pú-
blicos descentralizados e instituciones públicas a nivel
nacional, regional y local, que ejerzan competencias y fun-
CHILE ciones sobre el ambiente y los recursos naturales; así como
por los sistemas regionales y locales de gestión ambien-
tal, contando con la participación del sector privado y la
sociedad civil.
Asimismo, el CONAM creó el Sistema Local de Gestión

Ambiental (SLGA), un conjunto de elementos administrati-
vos y normativos que, dentro de la estructura orgánica del
gobierno local, llevan a cabo la formulación de la planea-
ción y la instrumentación, control, evaluación y seguimiento
de las acciones de protección y conservación del ambiente

San Martín
En septiembre del año 2005, la Municipalidad Provincial de San
Martín aprobó oficialmente su política, plan de acción y agenda
ambiental, lo que denotaba un interés en el tema ambiental dentro
de la gestión municipal. En este marco, por iniciativa propia se creó
el Consejo Ejecutivo Provincial del Medio Ambiente (CEPMA), inte-
grado por las municipalidades distritales. Este actúa como órgano
consultivo y se le encarga la elaboración del plan de acción y la ECUA DOR
agenda ambiental. El municipio reconoce al CEPMA como el equi-
valente a su Comisión Ambiental Municipal.
San Martín
Cusco
En agosto del año 2005, la Municipalidad Provincial del Cusco creó
la Comisión Ambiental Municipal, encargada de formular el Siste-
ma Local de Gestión Ambiental. Está integrada por representantes Áncash
de las entidades públicas y privadas y de organismos de la sociedad
civil con funciones y competencias ambientales en la jurisdicción
provincial. Algunas de las instituciones representadas son: la Uni-
Oc
Junín
versidad Nacional San Antonio Abad del Cusco; la Dirección Regio-
éa
nal de Educación; la Municipalidad Distrital de San Sebastián; el
no
Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente; y la Asociación de
Agencias de Turismo.
Pa
cí
fic
o
Arequipa
En Arequipa, la formulación de políticas de crecimiento y ordena-
miento urbano se realiza desde 1940, mediante planes reguladores
y directores locales. Más recientemente, en julio del 2000, Arequi-
pa aprobó la Agenda 21 local: Plan de Gestión Ambiental Urbana.
Bajo este marco, se formuló también el Plan Estratégico de Arequi-
pa Metropolitana, que contiene los lineamientos de la planificación
estratégica, los aspectos normativos y su alcance metropolitano y
orienta el desarrollo económico, social, cultural y ambiental de la
ciudad. En noviembre del 2002, la municipalidad provincial aprobó
el Plan Director de Arequipa Metropolitana 2002-2015, el cual
consta de un plan de zonificación, un plan vial y un plan de expan-
sión urbana.

y de manejo adecuado de los recursos naturales, en coordi-

nación con las instancias nacionales y regionales y con la
sociedad civil local organizada. El SLGA es importante para
los gobiernos locales porque les proporciona la organiza-
ción necesaria para llevar a cabo eficientemente la ges-
tión ambiental local, teniendo en cuenta las prioridades y
COLOMBIA
problemática ambiental existente para cada ámbito local.
El SLGA se aprueba mediante una ordenanza municipal,
previa opinión favorable del CONAM.
Actualmente, tanto los gobiernos regionales como los go-

biernos locales se encuentran en proceso de implementa-
ción de estas normas de gestión ambiental, lo que ha sig-
nificado que algunos municipios empiecen a implementar
BRASIL acciones ambientales, mientras que otros se encarguen de
adaptar sus anteriores acciones a este nuevo marco.
Cusco
BOLIVIA
Arequipa
CHILE

Iquitos
La Municipalidad Provincial de Maynas-Iquitos propició una inicia-
tiva para el control de ruidos y convocó la participación de la socie-
dad civil. Este llamado fue acogido por varias organizaciones de
base integradas por vecinos de Iquitos, como el Comité Cívico «To-
dos Contra el Ruido», El objetivo de esta campaña es reducir los
niveles de ruido y de esta manera terminar con la contaminación
sonora que tanto daño hace a la salud de las personas y a la imagen
de Iquitos. En este contexto, el municipio inauguró el Taller Munici-
pal, dependencia creada específicamente para atender a los moto- ECUA DOR
taxistas en la instalación gratuita de silenciadores, llamado que no
tuvo la acogida esperada entre los propietarios de estos vehículos. Lore
Huarmey
Puerto de la costa central en el que se desarrollan dos tipos de
actividad económica: la pesca artesanal y la industria de harina de
pescado, generalmente en conflicto. El proyecto «Plan Costero:
fase preliminar», que ejecutó la Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental en la zona, buscó sentar las bases para desarrollar una
estrategia de largo plazo. Para ello, se concentró en actividades de Áncash
capacitación y sensibilización, a través de talleres, campañas pú-
blicas, difusión en medios de comunicación, de modo que los pro-
pios pobladores y autoridades pudieran participar de manera infor-
Oc
Lima
mada y adecuada en el desarrollo sostenible de la localidad. En esta
éa
medida, el proyecto cumplió con ejercer un papel dinamizador de la
participación ciudadana a través de las acciones de capacitación y
no
sensibilización a los diferentes actores de la zona, y con generar
Pa
condiciones para el debate público de los temas, procesos de re-
cí
flexión y cambio de actitudes en la población.
fic
o
Arequipa
De acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades, en el año 2003
se conformó el órgano de coordinación y concertación, que está
integrado por el alcalde y los regidores provinciales, por los alcal-
des distritales y por representantes de las organizaciones de base.
Este espacio tiene como funciones coordinar y concertar el Plan
Provincial de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo
Anual. En general, la elaboración de todos los instrumentos de pla-
nificación ha considerado la participación ciudadana. El Plan de
Gestión Ambiental Urbana de Arequipa, por ejemplo, es fruto de la
acción de líderes locales, instituciones y ciudadanos que deciden
actuar frente a los problemas ambientales de la ciudad.

2.4.2 Institucionalizando enfoques

participativos de toma de decisiones
La experiencia ha demostrado que para impulsar con éxito

las diversas tareas de identificación de los temas ambien-
COLOMBIA tales, la formulación de las estrategias, los planes de ac-
ción y su implementación, los actores clave no solo re-
quieren ser identificados y movilizados, sino además forta-
e to lecidos en sus atribuciones, conocimientos, motivaciones
y capacidad, para participar efectivamente de una manera
sostenida, informada y constructiva.
La gestión local ambiental con un enfoque participativo ha

BRASIL empezado a ser utilizada en el Perú. La normativa ambien-
tal incluye este componente y establece algunas herramien-
tas para su implementación, como por ejemplo: las au-
diencias ambientales, el acceso a la información, entre
otros. En general, existe espacio para implementar otros
mecanismos tales como: (i) programas de desarrollo de
capacidades diseñados específicamente para organizacio-
nes no gubernamentales y organizaciones comunitarias; (ii)
capacitación a los niveles de menores habilidades, focali-
zada en pequeñas organizaciones; (iii) documentación en
BOLIVIA
un lenguaje no técnico y, cuando sea necesario, en la len-

gua local; (iv) asistencia técnica directa a grupos del sec-
Arequipa tor informal; (v) sensibilización sobre la temática del géne-
ro; y (vi) sensibilización al sector público para mejorar su
comprensión de las necesidades y perspectivas de grupos
y organizaciones no gubernamentales.
CHILE
En la actualidad, se están implementando nuevos espa-
cios de diálogo entre las autoridades regionales y locales y
la sociedad civil, y se están fortaleciendo las capacidades
de organización y gestión ambiental local. En este esfuer-
zo de construcción de institucionalidad ambiental se utili-
zan diversas modalidades de comunicación: redes de apo-
yo mutuo entre instituciones a través de la firma de «cartas
compromiso», convenios, relaciones interinstitucionales,
mesas de concertación, mesas de diálogo y otros medios.
Asimismo, con el objetivo de que se consolide el proceso y

Surco
La Municipalidad de Santiago de Surco ha creado la Subgerencia
de Participación Vecinal para otorgar reconocimiento a las organi-
zaciones sociales y registrarlas (a través del Registro Único de
Organizaciones Sociales - RUOS). Ello ha permitido que estas aso-
ciaciones obtengan personería municipal y puedan participar en la
gestión municipal, ejerciendo sus derechos y deberes ante el go-
bierno local o ante cualquier institución pública o privada. Un ejem-
plo de participación es la que se realiza a través de delegados en la
discusión del presupuesto participativo.
Villa María del T riunfo

Triunfo
El concurso «Sumando Esfuerzos», iniciativa promovida por la Red
para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú y auspiciada
por la Fundación Ford, consideró la experiencia «Mesa de Concer-
tación por la Seguridad Integral de Villa María del Triunfo» como
una de las diez mejores propuestas de participación ciudadana en
la gestión local para solucionar diversos problemas que aquejan a la
población en el año 2005.
Villa María del Triunfo mostró su experiencia y que quedó seleccio-
nada entre 187 propuestas presentadas, otorgándosele 20 mil nue-
vos soles como premio a su gestión exitosa que promueve la partici-
pación ciudadana y una mayor institucionalidad democrática en el Surco
Perú.
Villa María del Triun
Cuenca del río Lurín Villa El Salvador

En el año 2001, la Municipalidad de Lima Metropolitana elaboró y
promulgó la ordenanza 310 de «Ordenamiento territorial y gestión
ambiental de la cuenca baja del río Lurín», que ordena el uso del
suelo en el valle y prioriza los proyectos de inversión para la zona. El
conflicto socioambiental que se desencadena en el valle de Lurín
surge, esencialmente, a partir de la promulgación de esta norma
municipal. Si bien el valle y su entorno requerían de un marco nor-
10 0 10 kilómetros
mativo claro para ordenar las decisiones municipales y las inversio-
nes públicas y privadas, dicha ordenanza contenía muchas propues-
tas controversiales que necesitaban de un proceso profundo y trans-
parente de debate y consulta pública. Como parte del Programa
Valle Verde, el equipo técnico del Grupo GEA se involucró de lleno
en este conflicto asumiendo, en un primer período, un papel prota-
gónico en la defensa de la integridad del valle. Por un lado, en
alianza con doce alcaldes distritales, el Programa Valle Verde había
preparado y estaba instrumentalizando una propuesta de desarrollo
sustentable de la cuenca que contenía «lineamientos estratégicos
de uso del suelo» sustancialmente distintos a las nuevas regulacio-
nes de Lima Metropolitana. Por otro lado, el protagonismo de Valle
Verde se explica porque la ordenanza no había sido sometida a los
procesos formales de consulta pública previstos por la Ley, y la
población desconocía sus contenidos y propuestas.

que sea perdurable, las autoridades han visto por conve-

niente apoyar el desarrollo de capacidades. En este senti-
do, se han realizado: el intercambio de experiencias a tra-
vés de pasantías, el desarrollo de escuelas de líderes, en-
tre otros.
N
O E
Pachacamac
nfo
Lurín
Villa El Salvador
El presupuesto participativo de Villa El Salvador es parte del proce-
so que se sigue en el marco de la construcción de una cultura
política de participación activa y de concertación. Asimismo, se
trabaja el plan de desarrollo local, lo que permite el empoderamien-
to en la sociedad civil y la inclusión de diversos actores, como los
gremios de empresarios y las asociaciones de adolescentes y jóve-
nes. Mediante el presupuesto participativo, los ciudadanos del dis-
trito pueden elegir libremente los objetivos de la inversión del pre-
supuesto asignado para cada territorio, con lo cual se respetan
democráticamente los acuerdos comunales, y actuar con total trans-
parencia frente a la ejecución de las obras, donde la vigilancia
ciudadana es parte del proceso. Un ejemplo interesante es la asig-
nación del 2% del presupuesto participativo a la Red de Alcaldes
Escolares, quienes en asambleas analizan las prioridades y escogen
sus proyectos a ejecutar. Durante la actual gestión edil (años 2003,
2004 y 2005), el presupuesto participativo ha realizado 124 obras
territoriales, sectoriales y distritales, invirtiendo un total de aproxi-
madamente quince millones de nuevos soles, y para el año 2006 se
empezarán a ejecutar 34 obras con una inversión aproximada de
4,9 millones de nuevos soles.

Villa El Salvador
El proceso consultivo ciudadano en Villa El Salvador fue iniciado
por su municipalidad durante el año 1999, y sus antecedentes se
remontan a la iniciativa del alcalde anterior en 1997. Hacia 1998,
la ONG Calandria gestionó del Programa de Gestión Urbana de Amé-
rica Latina y el Caribe (PGU-ALC) recursos para apoyar el proceso.
Hacia 1999, las ONG Calandria, DESCO y FOVIDA constituyeron el
Comité Técnico y aportaron recursos que se sumaron a los entrega-
dos por la municipalidad. El proceso consultivo estuvo constituido
por un conjunto de actividades (talleres, Cónclave, consultas itine- ECUA DOR
rantes) que tuvieron su culminación en una consulta urbana realiza-
da el 14 de noviembre de 1999. La municipalidad ha sido la prota-
gonista central de esta experiencia, a la que se ha añadido la parti-
cipación de las ONG, la comunidad organizada y recursos de la
cooperación internacional de diversas fuentes.
Callao
En el Callao se fortalece la relación interinstitucional del gobierno
regional con los gobiernos locales y otras instituciones, para anali-
zar los problemas ambientales prioritarios. Para ello, se realizan
reuniones mensuales que, de acuerdo con los temas a tratar, son
convocadas por la institución correspondiente. Por ejemplo, en el
Oc
caso de la salud, las convoca la Dirección de Salud Ambiental. Lima
Fundamentalmente el trabajo interinstitucional responde a la eje-
éa
cución de acciones de las instituciones involucradas. El trabajo
no
interinstitucional se da también para planificación y evaluación.
Pa
cí
Cusco fic
o
Una valiosa experiencia sobre cambio de actitud de conductores y
peatones, principales actores del tránsito vehicular, es la campaña
denominada «Día perfecto de la Educación Vial», puesta en marcha Arequipa
por la Municipalidad del Cusco desde noviembre del 2001. La cam- La Municipalidad Provincial de Arequi-
paña educativa, diseñada por la municipalidad con participación de pa se incorporó al programa URB-AL
los transportistas del servicio público y la Policía Nacional, consi- en el año 2002. Se trata de un progra-
dera el respeto voluntario e irrestricto a los paraderos del servicio ma de cooperación descentralizada de
público de transporte urbano, a un trato preferente al peatón y al no la Comisión Europea, que está dirigido
uso de la bocina. Inicialmente la campaña se realizaba un día a la por y para las ciudades, permitiendo a
semana (lunes), pero progresivamente fue ampliada a otros días las colectividades convertirse en ac-
(martes y miércoles, a la fecha) con el objetivo de llegar al final de tores directos de la cooperación inter-
la gestión a todos los días de la semana. Los sectores de la ciudad nacional, y también comprometiéndo-
en los que se ha aplicado la campaña han sido también progresiva- los a la realización de proyectos con-
mente incrementados, y en ellos se ha mejorado la señalización y la cretos para la ciudad. Este programa
instalación de paraderos. La campaña es permanentemente eva- tiene como objetivo desarrollar rela-
luada y diversos sectores de la sociedad civil se han incorporado ciones duraderas entre las colectivi-
como agentes de difusión y participación activa. Como resultado de dades locales europeas y latinoameri-
ello, se han reducido los accidentes de tránsito, la contaminación canas, mediante la difusión, adquisi-
sonora, la congestión vehicular y, consecuentemente, la contami- ción y aplicación de las mejores prác-
nación del aire. ticas en el ámbito de las políticas ur-
banas.

2.4.3 Institucionalizando la coordinación

intersectorial e interinstitucional
Por lo general, la implementación del proceso de planifi-

cación y gestión ambiental ha sido más efectiva cuando se
COLOMBIA ha llevado a cabo a través de las instituciones locales exis-
tentes, en particular cuando estas han sido fortalecidas en
sus capacidades. Lo que ha ocurrido en el país es que los
municipios han creado dentro de su organización oficinas
o unidades ambientales como un primer paso en el proce-
so de incorporar la dimensión ambiental en el proceso de
gestión. Si bien estas unidades son de reciente creación,
en la mayoría de los casos están propiciando el conoci-
BRASIL miento del tema ambiental dentro de las instituciones, si-
tuación que antes no existía.
Para lograr un proceso de planificación y gestión ambien-

tal realmente exitoso es necesario no solo desarrollar los
mecanismos de coordinación y flujos de información inter-
sectorial e intersectorial, sino además incorporar tales
mecanismos en los procedimientos, responsabilidades, pro-
Cusco gramas de trabajo y actividades de los distintos organis-
mos. Hace unos años, el Consejo Nacional del Ambiente
BOLIVIA
creó como mecanismo del Sistema Nacional de Gestión

Ambiental y los comités ambientales regionales (CAR), y
Arequipa más recientemente, los comités ambientales municipales
(CAM), con el propósito de coordinar las acciones regiona-
les y locales entre todas las instituciones vinculadas. Esta
experiencia ha permitido realizar un trabajo coordinado y
CHILE crear espacios de diálogo que antes no existían. Ambas
comisiones constituyen instancias de gestión ambiental en
sus respectivos niveles, son de carácter multisectorial y
promueven el diálogo y el acuerdo entre los sectores públi-
co y privado.

Callao
La Municipalidad Provincial del Callao, en coordinación con el Ser-
vicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), realiza
controles de contaminación del aire en diferentes zonas de la ciu-
dad. Dicho monitoreo permitirá conocer la dirección, velocidad,
viento, temperatura, humedad relativa y presión atmosférica del
aire. Este trabajo proveerá información sobre el grado de contami- N Áncash
nación del medio ambiente, y permitirá adoptar acciones de pre-
vención para este problema. La labor de monitoreo estará bajo la
Dirección de Proyectos de Desarrollo y Medio Ambiente y de la W E Cajat
Barranca
Unidad de Operaciones de Calidad del Aire del SENAMHI.
S
Región
Lima Provincias Huaura
Lima
En la jurisdicción de Lima se ha diseñado e implementado un Siste- Región Callao
ma de Administración y Control de Residuos Sólidos (SACRES) en el
año 2003. Este constituye un instrumento para el manejo ordenado
de información acerca de la generación y recolección de residuos
sólidos en cada distrito limeño. El SACRES permite registrar siste- Región Lima
Metropolitana
máticamente la ubicación y características de los botaderos. Con el
SACRES, la Municipalidad de Lima lleva la estadística clave del
sector de limpieza pública y la presenta a la comunidad de manera Región Callao
didáctica. Además, la Municipalidad Metropolitana de Lima tam- Región Lima Metropolitana
bién ha implementado un sistema de evaluación ambiental de bota- Región Lima Provincias
deros que permite saber si el botadero debe ser clausurado o se Otras regiones
puede recuperar como tal. Para ello, se ha diseñado una matriz de 0 100 Kilometros
variables críticas. Esta información permite tomar decisiones con
criterios técnicos respecto al tratamiento que debe recibir cada
sitio o lugar.
Arequipa
En el año 2003 se formó la asociación civil PROCAMPIÑA, que ha
permitido articular esfuerzos de diversas instituciones y ciudada-
nos para la preservación y la defensa de la campiña y dar estricto
cumplimiento a lo estipulado en el Plan Director de Arequipa Metro-
politana, que se propone proteger el ambiente, conservar las áreas
agrícolas y prevenir la ocurrencia de desastres naturales, reducien-
do las condiciones de fragilidad ecológica del área metropolitana.

2.4.4 Monitoreando, evaluando y ajustando el

Sistema de Planificación de la Gestión
Ambiental
Huánuco Diversas experiencias destacan la importancia de contar con
una evaluación y monitoreo sistemático como parte integral
ambo
del fortalecimiento de las capacidades de gestión y planifi-
cación ambiental. El monitoreo y la evaluación son vitales
Oyon Pasco
para entender cómo está funcionando el proceso de planifi-
cación y gestión ambiental, así como para proporcionar una
apropiada dirección y manejo: ¿es útil y confiable la infor-
Huaral mación generada?, ¿cuáles son los vacíos o problemas en la
estrategia de coordinación?, ¿cuán efectivamente están sien-
Canta do incorporados los actores clave?, ¿los planes de acción
Junín
son implementados de una manera efectiva e intersectorial?
Las respuestas a estas preguntas encuentran problemas debido

Huarochirí
a la falta de información ambiental sistematizada. En algunas
ciudades se han empezado generar diagnósticos ambientales
de la ciudad, como base para el desarrollo de los planes de
Yauyos
Cañete acción y estrategias. Estos informes han permitido proporcio-
nar algunos indicadores útiles que pueden servir para imple-
mentar un proceso tanto para el monitoreo (revisión sistemáti-
ca de indicadores de desempeño) como para la evaluación
Ica (análisis y evaluación periódica de las acciones y logros).
La información proveniente de estas actividades de evaluación

y monitoreo es esencial para ajustar y mejorar el proceso de
planificación y gestión ambiental. Por lo tanto, los sistemas más
exitosos de monitoreo y evaluación no son aquellos que están
basados exclusivamente en unidades técnicas, sino aquellos que
involucran a todos los actores y organizaciones relevantes, en
particular a quienes toman decisiones apoyados por especialis-
tas, como parte de un enfoque de coordinación de capacidades.
Además, es importante señalar que en este caso el monitoreo y
evaluación no solo están orientados a los productos finales, como
la medición estadística del medio ambiente físico, sino que tam-
bién están focalizados en medir la eficacia del proceso de plani-
ficación y gestión ambiental. En este sentido, las evaluaciones
en las mesas de concertación internas son un avance hacia una
gestión ambiental sostenible.

CAPÍTULO III
¿CÓMO LOS PROGRAMAS
INTERNACIONALES APOYAN A
LAS CIUDADES?
En un proceso de cambios drásticos en el escenario internacional y de mayor valora-

ción de los impactos que generan los proyectos promovidos por los cooperantes, estos
enfrentan retos para innovar las estrategias de intervención con la finalidad de contri-
buir con el logro de cambios significativos para la mejora de la población objetivo.
Además, las agencias de cooperación y los organismos internacionales son cada vez
más exigentes en la evaluación y el monitoreo de las actividades comprometidas, con
el propósito de asegurar la eficiencia y efectividad del proyecto. Entre los retos que
enfrenta la cooperación internacional se incluyen los siguientes: 1) ¿cómo disminuir
los costos de transacción durante el diseño y ensayo de las políticas urbano-ambienta-
les?, 2) ¿cómo favorecer el avance de las políticas que hacen uso intensivo de los
conocimientos? y 3) ¿cómo favorecer la articulación entre redes de trabajo y el inter-
cambio de experiencias?

84 | ¿CÓMO LOS PROGRAMAS INTERNACIONALES APOYAN A LAS CIUDADES?
3.1 LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL PERÚ

La cooperación internacional es una herramienta que moviliza recursos, a través de
diversos mecanismos, desde los países desarrollados hacia los países en vías de desa-
rrollo, en temas que forman parte de la agenda mundial, tales como: la superación de la
pobreza, el apoyo a las PYME, agua y saneamiento, desarrollo rural, la salud, el desa-
rrollo alternativo, el medio ambiente, entre otros.
En el Perú, los flujos de la cooperación internacional están organizados en tres moda-

lidades: (i) Cooperación Técnica Internacional (D.L. N° 719) de responsabilidad de la
Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI; (ii) Cooperación Financiera Re-
embolsable (Ley Anual de Presupuesto y Ley Anual de Endeudamiento Externo) de res-
ponsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas - MEF; y (iii) donaciones de carác-
ter asistencial y educacional (D.L. N° 21942).
El Perú recibe al año aproximadamente US$ 300 millones por concepto de cooperación
técnica internacional no reembolsable, destinados a apoyar proyectos de carácter na-
cional y macrorregional en los temas prioritarios antes mencionados.
Los flujos de cooperación internacional hacia al Perú han sido inestables, no solo por
efecto de las políticas internas sino también por los cambios en el contexto mundial.
Por ejemplo, una de las diversas amenazas a este flujo de recursos es la crisis en las
economías de los países desarrollados, así como la notoria erosión del compromiso
asumido en la década de 1970 por estos mismos países, de destinar el 0,7% de su PBI
a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).
Pasados los años de terrorismo, a partir de la década de 1990 la cooperación interna-

cional retornó al país, pero encontró una serie de debilidades entre las que se pueden
mencionar: la ausencia de políticas y programas nacionales públicos y consistentes
basados en las prioridades nacionales; requerimientos de cooperación voluminosos y
de baja calidad; negociación sobre la base de iniciativas individuales, sesgadas y ais-
ladas; baja capacidad de ejecución por debilidades orgánicas y operativas; entre otros.
Dicha situación ha ido mejorando gradualmente.
Actualmente, los indicadores macroeconómicos califican al Perú como un país de renta

media, por lo que paulatinamente dejamos de ser receptores de cooperación no reembol-
sable y, cada vez más, somos candidatos a recibir solo cooperación reembolsable.
Dentro de las prioridades de la cooperación técnica internacional se encuentran, en

primer lugar, el apoyo a la superación de la pobreza y, en segundo lugar, el apoyo al
proceso de descentralización. Este último se lograría sobre la base de cuatro pilares: el
desarrollo y la protección social; el desarrollo productivo y la generación de empleo; la
gobernabilidad; y el desarrollo sostenible.

Los recursos naturales y el ambiente aparecen como temas prioritarios en la agenda de

la cooperación técnica internacional. Específicamente se menciona que se busca el
manejo sostenible de los recursos naturales productivos, así como la seguridad energé-
tica y el uso de energías limpias, el desarrollo tecnológico y la protección del ambien-
te.
Si bien el tema urbano-ambiental no aparece como tal en las prioridades de la coopera-

ción internacional, existe una mención específica a los temas ambientales y goberna-
bilidad. En el tema de gobernabilidad, se menciona el fortalecimiento institucional de
las regiones, el fortalecimiento de las capacidades locales y el fortalecimiento de la
democracia y los derechos humanos. Por tanto, los componentes básicos están presen-
tes. Ello ha permitido que diversas iniciativas de los gobiernos y actores locales reci-
ban el apoyo internacional, en la medida en que abordan los temas prioritarios de la
agenda internacional.

3.2 PROGRAMAS INTERNACIONALES DE

COOPERACIÓN AMBIENTAL LOCAL
3.2.1 Organismos internacionales
Muchas veces la falta de capacidad para coordinar la planificación y la administración

de los programas entre los organismos de cooperación internacional y el Gobierno, ha
dado lugar a ineficiencia en el uso de los recursos financieros y poca efectividad en la
ejecución de las actividades de desarrollo y lucha contra la pobreza.
Los principales temas vinculados a la gestión urbano-ambiental que han apoyado los
organismos internacionales son los siguientes:
■ Infraestructura para acceso a agua potable y saneamiento.

■ Manejo de residuos sólidos.
■ Mejora en el sistema de transporte público.
■ Desarrollo de capacidades para realizar evaluaciones ambientales integrales.
■ Desarrollo y fortalecimiento institucional en gestión urbano-ambiental.
Entre los programas y proyectos apoyados por los organismos internacionales en el país
se incluyen los siguientes: evaluaciones ambientales integrales, desarrollo y mejora de
infraestructura productiva y servicios urbanos, participación ciudadana, buenas prácti-
cas y gestión urbana, entre otros (cuadro 3.1).
Naciones Unidas
Los organismos pertenecientes a las Naciones Unidas son una fuente importante de
cooperación en materia ambiental. Si bien no se tiene registros sobre los montos invo-
lucrados, todos estos organismos cuentan con programas y proyectos específicamente
ambientales. Por ejemplo, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), en el marco del Proyecto GEO Ciudades, aporta recursos para la elaboración
de evaluaciones ambientales integrales en las ciudades de América Latina y el Caribe.
a. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
En el marco del Proyecto GEO, que lleva a cabo la División de Evaluación y Alerta
Temprana (DEAT-PNUMA), se ejecuta el Proyecto GEO Ciudades. GEO Ciudades tiene
los siguientes objetivos: i) Reconocer los vínculos que existen entre las condiciones
ambientales y las actividades humanas, en especial aquellas relacionadas con el desa-
rrollo urbano; ii) Contribuir con la formación de capacidades técnicas locales para la
evaluación integral del estado del medio ambiente urbano; iii) Orientar la creación de
consenso sobre los problemas ambientales más críticos en cada ciudad, fomentando el

diálogo y la participación de todos los sectores de la sociedad en el proceso de la toma

de decisiones; iv) Contribuir con la formulación e implementación de estrategias y
planes urbanos para ayudar a las ciudades a mejorar la gestión urbano-ambiental.
Para el logro de los objetivos propuestos, el PNUMA apoya a las autoridades locales en
la elaboración de evaluaciones ambientales integrales de la ciudad, que contribuyan a
mejorar la toma de decisiones sobre la base de información organizada, consistente y
fiable. El Perú es uno de los países, en la región de América Latina y el Caribe, donde
se han apoyado tres procesos GEO Ciudades (Arequipa, Lima y Callao y Chiclayo).
b. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat)
UN-Habitat tiene como objetivo el logro de vivienda adecuada para todos y el desarrollo
sostenible de los asentamientos humanos en un mundo en proceso de urbanización. En
dicho contexto ejecuta un conjunto de iniciativas. Por ejemplo:
La Estrategia Regional de Apoyo a la Gestión Urbano-ambiental en la región de Améri-

ca Latina y el Caribe (LAC), la cual es una iniciativa interagencial e interinstitucional,
en la que UN-Habitat y PNUMA unen esfuerzos para reforzar las capacidades locales
para la planificación, gestión y evaluación urbano-ambiental integrada. De esta mane-
ra, tratan de contribuir a mejorar los procesos de adopción e implementación de planes
directores y planes de ordenamiento territorial municipales. En dicho contexto, las au-
toridades nacionales (CONAM; Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; e
Instituto de Defensa Civil) han suscrito con UN-Habitat y PNUMA la Estrategia Nacional
de Apoyo a la Gestión Urbano-ambiental, con la finalidad de continuar con la segunda
etapa del proceso GEO Ciudad, orientada al desarrollo instrumentos de gestión urbano-
ambiental sobre la base de procesos participativos. De esta manera, no solo se optimi-
zan los recursos financieros y humanos sino que permite dar continuidad a iniciativas
de utilidad para las autoridades y actores locales.
Programa de Buenas Prácticas.- Trata sobre la gestión convencional de residuos sólidos

y métodos alternativos. Este programa tiene como ámbito de aplicación el distrito de El
Agustino. Su objetivo es la mejora de la gestión de residuos sólidos. Para ello, se
proporcionará asistencia técnica para mejorar la problemática de los residuos sólidos
en esa zona de Lima. Se busca que los componentes orgánicos de la basura, que se
consideran desechos sin valor, sean revalorizados y empleados como materia prima de
alto contenido energético en una serie de procesos productivos.
Programa de Gestión Urbana.- Es una iniciativa para apoyar la gestión participativa en

las ciudades. Este programa busca fortalecer la capacidad de gestión de las ciudades
apoyando sus esfuerzos por alcanzar un desarrollo humano sostenible. Se ha desarrolla-
do en: Ate Vitarte, Cerro de Pasco, Iquitos, Los Olivos, Lurigancho, Miraflores, Rímac,
Villa El Salvador y Villa María del Triunfo.

Cabe destacar el esfuerzo que realizan las agencias de las Naciones Unidas para apro-
vechar sinergias y capitalizar las intervenciones que realizan. En este sentido, PNUMA
y UN-Habitat suscribieron un Memorando de Entendimiento con las autoridades públi-
cas y locales de dos localidades (Arequipa y Pachacamac-Lima), con el objetivo de
continuar con una segunda etapa del proceso GEO, la cual se enmarca en la denomina-
da «Estrategia regional para apoyar la mejora en planificación y gestión urbano-am-
biental». De esta manera, no solo se optimizan recursos financieros y humanos sino
que se da continuidad a iniciativas de utilidad para las autoridades y actores locales.
c. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Entre los proyectos ejecutados por el PNUD se incluye el Programa Participación Ciu-
dadana y Desarrollo Comunitario. Algunos ejemplos de los proyectos que se están im-
plementando son los siguientes:
■ Agua potable mirador-Uut-Maracana.

■ Mejoramiento del sistema de recojo de basura.
■ Agua potable Huampami.
■ Apoyo a las asambleas de las organizaciones nativas.
■ Agua potable Chiriaco.
■ Agua potable Ipacuma.
■ Agua potable Japaime Escuela.
■ Apoyo a los puestos de salud de SAASA, Cachiaco y Putuyakat.
Banco Mundial
El Banco Mundial apoya programas de gran envergadura en los ámbitos de transporte y

saneamiento. El programa de transporte urbano tiene un plazo de ejecución entre di-
ciembre del 2003 y junio del 2009. Las entidades ejecutoras del proyecto son PRO-
TRANSPORTE y el FONAM. El proyecto de manejo y rehabilitación del agua se ejecutó
entre agosto de 1995 y julio del 2003.
Banco Interamericano de Desarrollo
El BID tiene, al igual que el Banco Mundial, dos proyectos en temas prioritarios: agua
y transporte. El Programa de Apoyo al Sector Saneamiento tiene un presupuesto total de
US$ 90 millones. El programa Sistema Sustentable para Transporte Público tiene los
siguientes componentes y actividades: (i) Diagnóstico del sistema de transporte urba-
no, (ii) Desarrollo de un plan de acción inmediato y de corto plazo (tres años), (iii)
Preparación de proyectos para ser incluidos en el programa de corto plazo, y (iv) Entre-
namiento para el fortalecimiento institucional.
Cabe destacar que el tema de manejo de riesgos también es importante para diversas
instituciones tales como: OTCA, Comunidad Andina, PNUD, PNUMA, CEPAL, BID, Ban-

co Mundial, GTZ, COSUDE (GTZ 2005). En una región como América Latina y el Caribe,
expuesta a diversos eventos naturales y antropogénicos, el manejo del riesgo es un
aspecto que se debe tener en cuenta en los procesos de toma de decisiones y asigna-
ción de fondos en el marco de la gestión urbano-ambiental.

Cuadro 3.1
APOYO DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES EN COMPONENTES DE LA GESTIÓN URBANO-AMBIENTAL
Institución Nombre del programa Objetivos del proyecto Componente ambiental del proyecto Instituciones participantes
Programa de las Na- Programa "A Trabajar" Ur- Generar empleo temporal que Dentro de las líneas de inversión Ministerio de Economía y Fi-
ciones Unidas para el bano contribuya a mejorar las con- del proyecto se encuentra la pro- nanzas y Ministerio de Traba-
Desarrollo (PNUD) diciones de vida de la pobla- tección del ambiente. Dentro de jo y Promoción del Empleo
ción urbana en situación de los tipos de proyecto que apoya
pobreza. esta línea de inversión se en-
cuentran los de infraestructura
sanitaria, que consisten en cons-
truir: estructuras de captación y
almacenamiento de agua pota-
ble, letrinas sanitarias de uso pú-
blico, plantas de tratamiento de
aguas residuales, rellenos sani-
tarios, entre otros.
Participación Ciudadana Implementación de proyectos Se han implementado proyectos Fondo Binacional de Desarro-
y Desarrollo Comunitario medianos y pequeños que que se relacionan con el tema llo de la Región Fronteriza
sean sostenibles y replica- urbano-ambiental. Entre ellos
bles, orientados a comunida- destacan el mejoramiento del

des indígenas y mestizas. sistema de recojo de basura y la
implementación de sistemas de
agua potable en varios distritos
del departamento de Amazonas.
Apoyo al Programa de la Fortalecer la capacidad del La encuesta se realiza en el ám- Instituto Nacional de Esta-

Encuesta Nacional de Ho- Instituto Nacional de Infor- bito nacional y existen pregun- dística e Informática (INEI)
gares del INEI mática (INEI) para mejorar su tas relacionadas al tema urba-
potencial en el diseño y eje- no-ambiental, como la proce-
cución de encuestas nacio- dencia del abastecimiento de
nales que permitan generar agua en los hogares del país, la
información permanente de conexión de los servicios higié-
alta calidad sobre pobreza e nicos, el tipo de combustible que
indicadores sociales de los usan los hogares para cocinar
hogares peruanos. sus alimentos, entre otros.
Programa de las Na- Programa Ciudadanía La ciudadanía ambiental glo- Consejo Nacional del Am-
ciones Unidas para el Ambiental bal busca adquirir un mejor biente (CONAM)
Medio Ambiente conocimiento del ambiente y
(PNUMA) y The Glo- utilizar esa información y co-
bal Environment Faci- nocimiento como herramien-
lity (GEF) ta para una acción ambiental
ciudadana responsable, tanto
individual como colectiva. Re-
valoriza el contenido de las re-
laciones políticas sociales
entre individuos y grupos, en
la perspectiva de construir un
nuevo pacto social en el que
el ambiente sea un factor bá-
sico a preservar. Este proyec-
to se lleva a cabo en las ciu-
dades del Callao y Huancayo.
PNUMA GEO Ciudades Realizar una evaluación am- CONAM, Universidad del Pa-
biental integral en una ciu- cífico, municipalidades de
dad particular, teniendo en Lima, Callao, Arequipa, Chi-
cuenta una metodología es- clayo, entre otros
pecífica que prioriza el enfo-
que integral y participativo.
Se ha trabajado en Lima y Ca-
llao, Arequipa y próximamen-
te se concluirá en Chiclayo.

Banco Mundial Programa de transporte Ayudar a la Municipalidad de Implementación de una nueva PROTRANSPORTE y el Fondo
urbano de Lima (dos pro- Lima Metropolitana a incre- red de transporte urbano. Nacional del Ambiente
yectos) mentar la productividad eco- (FONAM)
nómica y la calidad de vida de
la población de Lima a través
del mejoramiento y el mayor
acceso al transporte público.
Banco Mundial Proyecto de manejo y re- Rehabilitación del suministro de SEDAPAL

(cont.) habilitación del suminis- agua y los canales sanitarios, así
tro de agua en Lima como la promoción de la conser-
vación de agua, expansión de los
servicios para las zonas urbanas y
los pueblos jóvenes, en particular.
También busca el apoyo institu-
cional para mejorar el funciona-
miento de SEDAPAL, en términos
de eficiencia, calidad en el servi-
cio y sustentabilidad financiera.
UN-Habitat Programa de Buenas Mejorar la salud urbana y las

Prácticas condiciones sanitarias, ade-
más de ofrecer empleo y opor-
tunidades para generar ingre-
sos a grupos marginados, en-
fatizar la igualdad de sexos,
intensificar la colaboración
público-privada, promover la
creación y funcionamiento via-

ble de pequeñas empresas, ali-
viar la carga del gasto público
y reforzar la participación de
la comunidad en la toma de
decisiones a nivel local.
Programa de Gestión Ur- Erradicar la pobreza urbana,

bana mejorar la gestión del ambien-
te urbano, promover la gober-
nabilidad local participativa,
reforzar la equidad de género.
Banco Interamerica- Proyecto de recuperación Diagnóstico y evaluación de Una de las líneas estratégicas Municipalidad de Lima Me-
no de Desarrollo del Centro Histórico de la situación actual de los ocu- del proyecto es "Lograr una bue- tropolitana
(BID) Lima pantes del campo ferial Las na calidad de vida y ambiental".
Malvinas.
Banco Interamerica- Programa de apoyo al de- Incrementar la inversión en Ministerio de Vivienda, Cons-
no de Desarrollo sarrollo del sector Sanea- un sector social como es el trucción y Saneamiento
(BID) (cont.) miento - Fase II de agua potable y saneamien- (MVCS), y como subejecuto-
to, mediante la participación res la Agencia de Promoción
conjunta de los sectores pú- de la Inversión Privada
blico y privado, en el ámbito (PROINVERSIÓN) y las Em-
nacional y subnacional, apo- presas Prestadoras de Servi-
yando a las municipalidades cios (EPS)
en el contexto del proceso de
descentralización del país.
Desarrollo de un sistema Apoyar al Gobierno Municipal

sustentable de desarrollo de Chiclayo (GMC) en el es-
de transporte público fuerzo de crear un efectivo,
eficiente y sustentable siste-
ma de transporte público.
Este proyecto debe beneficiar
a toda la población y particu-
larmente a los más necesita-
dos, que representan el seg-
mento de la población que
más usa el transporte públi-
co. Asimismo, se busca pro-
veer de ayuda técnica al mu-
nicipio, buscando su fortale-
cimiento institucional, legal
y financiero.

94 | EXPERIENCIAS DE GESTIÓN URBANO-AMBIENTAL
3.2.2 Agencias de cooperación
Los fondos ambientales son una respuesta de los países desarrollados en el marco del
cumplimiento de la Agenda 21. Los países desarrollados se ven comprometidos a colo-
car recursos para reducir el deterioro ambiental que afecta al mundo. Por ello, los
organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desa-
rrollo, entre otros, y los gobiernos de los países desarrollados, iniciaron una campaña
mundial para promover el desarrollo sostenible y la conservación dela biodiversidad.
Para ello crearon mecanismos de financiamiento adecuados para estas actividades y
fomentan el desarrollo del mercado de productos y servicios ambientales
GTZ
El Programa PROAGUA asesora a empresas municipales de abastecimiento de agua,

ministerios y asociaciones nacionales, promueve la participación del sector privado y
robustece la responsabilidad propia de la población. Entre los principales resultados del
programa están los siguientes: mejora la calidad del servicio y en la rentabilidad de las
empresas prestadoras de saneamiento (EPS); incremento en la disponibilidad de agua,
reducción de las pérdidas y mejora la calidad del agua. Por otro lado, la implementación
del trabajo en grupo genera efectos positivos en la motivación de los trabajadores.
También ha apoyado a la Red Local Agenda 21 en el país, promoviendo la sensibiliza-

ción y participación de la población en la identificación de temas prioritarios y formu-
lación de estrategias.
En el campo de la educación ambiental e higiene sanitaria se han formado comités

intersectoriales que han sensibilizado a la población, de manera que las enfermedades
causadas por el consumo de agua contaminada pudieron ser disminuidas significativa-
mente. Hoy en día, gracias a este proyecto, las instituciones del sector coordinan mejor
su trabajo, la SUNASS se ha modernizado y se ha intensificado la comunicación con
las EPS. También se han realizado mesas de concertación con el objetivo de buscar
una solución a la problemática del sector salud y del cuidado del ambiente. En Trujillo
se creó una comisión que elabora actualmente un decreto en el ámbito nacional sobre
los desechos industriales. En Chiclayo, se formó un Comité Especial de la Promoción
de la Inversión Privada en el ámbito municipal, y para fines del 2002 se entregaría en
concesión la gestión de residuos sólidos.
USAID
USAID financia actividades ambientales en los temas de biodiversidad, biotecnología,

cambio climático, energía, actividades forestales, manejo de tierras, políticas de desa-

rrollo, prevención de la contaminación de agua y aire y manejo de aguas, principalmen-

te.
En el período 2005-2006, apoyó el proceso de Certificación en Gestión Ambiental

Local (GAL), liderado por el CONAM, en cuya primera convocatoria calificaron 22 muni-
cipalidades y obtuvieron la certificación nueve.
COSUDE
El objetivo de la agencia es contribuir a disminuir las desigualdades económicas y

sociales en el país. Apoya políticas, medidas, programas y proyectos referidos a buena
gobernabilidad, fomento de una economía sostenible y competitiva, así como el mejo-
ramiento del acceso de los sectores de la población más pobre a servicios sociales y
productivos.
Algunos de los principios estratégicos que aplican son los siguientes: empoderamiento,
enfoque de género, fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades, coordina-
ción y alianzas, orientación a la demanda.
Entre los programas y proyectos que apoyan las agencias de cooperación internacional
se incluyen: instrumentos para la gestión urbano-ambiental, Red de Agenda 21 local,
alianzas estratégicas, programas para aliviar los problemas de acceso y calidad de
agua y calidad de aire, y ordenamiento del tránsito urbano (ver cuadro 3.2).

Cuadro 3.2
APOYO DE LAS AGENCIAS DE COOPERACIÓN EN COMPONENTES DE LA GESTIÓN URBANO-AMBIENTAL
Institución Nombre del programa Objetivos del proyecto Instituciones participantes
Gobierno de Holanda. Minis- Desarrollo de instrumentos para la Formulación de manuales y estudios de ECOCIUDADES
terio de cooperación de Ho- gestión ambiental caso sobre gestión ambiental en Villa el
landa/IHS Salvador.
ICLEI - GTZ Red de Agenda 21 local para Améri- ECOCIUDADES

ca Latina y el Caribe en el Perú
Cooperación Técnica Alema- Programa de Agua Potable y Alcan- Combatir el problema de insuficiencia de Ministerio de Vivienda,
na (GTZ), Banco Alemán para tarillado (PROAGUA) abastecimiento de agua potable de bue- Construcción y Sanea-
el Desarrollo (KfW) na calidad, así como también la falta de miento
un adecuado sistema de desagüe en las

ciudades de Cajamarca, Chiclayo, Truji-
llo, Ayacucho.
Unión Europea Programa de emergencia de agua po- Instalación concertada con SEDAPAL de ECOCIUDADES
table en pueblos jóvenes de Lima Me- reservorios y redes de distribución y pi-
tropolitana letas públicas, sistemas de gestión y
nueva cultura del agua en asentamien-
tos humanos de borde.
Agencia Suiza para el Desa- Programa Regional de Aire Limpio Contribuir a la mejora de la calidad del Swisscontact, CONAM,
rrollo y la Cooperación (CO- (PRAL) aire y disminución de sus efectos nega- Calandria
SUDE) tivos para la salud de la población de Ecociudades
Arequipa, Cusco y Trujillo.

IDRC Canadá "Asociación público-privada: el caso Esta investigación sistematiza los resul- Sin información
del programa ALA1 en Villa María del tados de uno de los proyectos más exito-
Triunfo y Ate-Vitarte" sos y de impacto que se han aplicado en
el Perú: el proyecto Agua Potable para
JICA Programa de ordenamiento de la red Pueblos Jóvenes, denominado APPJ.
de tránsito urbano del área metropo- Sin información.
litana, ordenamiento y lucha contra
la contaminación ambiental
1
ALA: programa de ayuda comunitaria de la Unión Europea en favor de Asia y América Latina.
Las organizaciones internacionales canalizan recursos para que los actores locales
ejecuten los programas y proyectos. Es una forma de desarrollar y capitalizar las capa-
cidades nacionales y/o locales. Los gobiernos locales y regionales son aliados estraté-
gicos que se empoderan de los proyectos. También las ONG son actores clave en el
proceso de mejora de la gestión urbano-ambiental; algunas han apoyado a las autorida-
des locales en dicho proceso y/o desempeñan un papel activo en la movilización y
sensibilización de los actores locales para que se involucren y aporten en el proceso.

CAPÍTULO IV
EXPERIENCIAS DE GESTIÓN
URBANO-AMBIENTAL
El presente capítulo documenta la experiencia de algunas ciudades del Perú para desa-
rrollar el proceso de planificación y gestión urbano-ambiental.
4.1 AREQUIPA 1
4.1.1 Situación urbano-ambiental de la ciudad
La experiencia de la ciudad de Arequipa en el desarrollo de un proceso concertado y

participativo de gestión ambiental es un ejemplo interesante de resaltar, con el ánimo
de que las lecciones de este caso sirvan para la mejora continua de procesos en otras
ciudades del país.
La elaboración de la Agenda 21 local permitió desarrollar un sostenido proceso de

concertación liderado por la Municipalidad Provincial de Arequipa y con la participa-
ción de un número significativo de organizaciones e instituciones públicas y privadas.
A partir de identificar y enfrentar problemas concretos, como la contaminación atmos-
férica producida por las emisiones del parque automotor, diversas instituciones, con
sus representantes y técnicos, se han comprometido a enfrentar estos problemas parti-
cipando activamente en el proceso de gestión ambiental urbana. Este proceso es am-
pliamente participativo y señala rumbos para enfrentar los problemas con una visión
integral y sistémica.
Arequipa ha demostrado que cuando su población y sus organizaciones logran cohesio-

narse, se pone en marcha una fuerza multiplicadora capaz de alcanzar las metas más
1
Caso preparado por Edwin Guzmán Espezúa. Asociaciòn Civil Labor (Arequipa).

difíciles. Durante el proceso, el centralismo, la debilidad y desarticulación institucional,

el recorte de competencias y escasos recursos municipales se convierten en obstáculos y
retardan la consecución de resultados. Sin embargo, los programas han logrado articular
las iniciativas de varias instituciones y ejecutar algunos proyectos que le dan consistencia.
Los problemas ambientales que enfrenta la ciudad
Son cuatro los problemas ambientales que enfrenta la ciudad: contaminación atmosfé-
rica, inadecuado manejo integral de residuos sólidos, reducción de las áreas verdes y
contaminación del río Chili.
El aumento de los contaminantes atmosféricos, provenientes de las emisiones de humo

y gases, es uno de los aspectos más preocupantes para la población. Los altos índices
de contaminación del aire, en especial en las principales calles de la ciudad, y la
elevada exposición al mismo, ponen en riesgo la salud pública. Según los estudios
realizados, la principal fuente de contaminación es el parque automotor, con más de
104 mil vehículos, en su mayoría de segundo uso, que en conjunto emiten cerca de 60
mil toneladas anuales de contaminantes, de las cuales 40 mil son de monóxido de
carbono y le sigue en importancia el material particulado.
Respecto al manejo de los residuos sólidos, la ciudad produce 625 toneladas diarias.
De ellas, cerca del 70% es de origen domiciliario y es recogido y trasladado por siste-
mas distritales de recolección municipal, sin ningún criterio de articulación. El destino
final de los residuos sólidos son los vertederos informales o «botaderos», ubicados en
lugares abiertos que rodean a la ciudad, donde quedan expuestos y a disposición de los
segregadores informales, los cuales recuperan materiales que son vendidos para luego
ser reutilizados por poblaciones de escasos recursos, poniendo en riesgo la salud públi-
ca. Estos botaderos y los puntos de acumulación de residuos que se forman en los
cauces de la torrenteras2 y el río son focos de propagación de vectores.
La reducción de las áreas verdes de la ciudad es otro problema importante. El ecosiste-

ma de Arequipa depende de la presencia de áreas verdes, pero en las últimas décadas
el crecimiento poblacional y urbano no ha tenido una relación directamente proporcio-
nal a este crecimiento sino que, por el contrario, su disminución se ha convertido en un
peligro porque pone en riesgo la existencia de la vida en la ciudad. Las áreas verdes de
la ciudad comprenden también la campiña que está integrada al área metropolitana. El
problema que se presenta es la presión que tienen los agricultores por vender sus tierras
2
Corriente o avenida impetuosa de aguas que sobreviene en tiempos de muchas lluvias o de rápidos deshielos.

de cultivo debido, por un lado, a la baja rentabilidad de las actividades agropecuarias,

y por otro, a la demanda de los constructores, quienes vienen fomentando habilitacio-
nes urbanas en terrenos agrícolas sin criterios sostenibles de desarrollo de la ciudad.
Finalmente, el río Chili, que atraviesa la ciudad, es un foco de contaminación creciente

y preocupante. Solo el 9,5% de las aguas servidas de Arequipa son tratadas en una
planta de bioestabilización. El resto de aguas no tratadas tiene que ser conducido a
través de un colector al cauce del río Chili. Se han establecido diversos puntos de
monitoreo que señalan que las aguas que discurren a partir de la zona de Tingo, en la
parte sur de la ciudad, ya no son aptas para actividades agropecuarias debido a su alto
índice de presencia de contaminantes.
Logros del proceso de planificación y gestión ambiental
Durante la década de 1990 la población vio el inicio del deterioro ambiental de su

ciudad, pero también experimentó el surgimiento de líderes e instituciones que respon-
dieron a esta preocupación. Un ejemplo es la Comisión de Gestión Ambiental de Are-
quipa (GEMA), que fue liderada por el director del Ministerio de Salud de Arequipa y el
representante de la Defensoría del Pueblo en la ciudad.
A partir del problema de contaminación atmosférica producido por el parque automotor,

se inició un proceso de gestión urbano-ambiental, ahora liderado por la Municipalidad
Provincial de Arequipa, que ha permitido identificar los principales problemas ambien-
tales de la ciudad y diseñar programas y proyectos en el marco de la Agenda 21 local,
lo que ha despertado un interés no solo de las instituciones de la ciudad, sino a escala
nacional.
Como consecuencia de este esfuerzo, se pueden identificar los siguientes avances:
■ La contaminación atmosférica como consecuencia de las emisiones del parque

automotor está siendo enfrentada a través de esfuerzos de las autoridades, algu-
nas empresas y la sociedad civil, pero estos son todavía insuficientes. El sistema
de control y monitoreo es uno de los más completos del país, pero ello no modi-
fica las condiciones estructurales de la contaminación. La renovación del parque
automotor y el uso de combustible limpio avanza con lentitud, y la razón está en
que las limitaciones económicas del contexto son enfrentadas de manera frag-
mentada por los operadores, las autoridades locales y las nacionales, pues ac-
túan privados de una visión compartida que sea al mismo tiempo rentable y
sustentable en términos ambientales.

■ El servicio de agua potable muestra señales preocupantes. El abastecimiento de

agua para los próximos cinco años será deficitario si no se realizan las obras de
afianzamiento necesario y se superan las pérdidas existentes. En cuanto a la
emisión de aguas servidas, su deterioro es gradual y sostenido y la obra referida
a su tratamiento integral está siendo postergada de manera reiterada.
■ El tema de la conservación de la campiña que convive con la trama urbana es

una peculiaridad de Arequipa, lo cual exige, por ello, respuestas innovadoras. El
área agrícola que bordea y está inserta en la ciudad como área verde es una de
sus fortalezas para proyectar su oferta de servicios ambientales, culturales e
institucionales. La presión para urbanizar estas áreas es sostenida y refleja la
necesidad de los agricultores de otorgarle un mayor valor a sus tierras, que han
perdido competitividad como suelo agrícola, así como también la alta preferen-
cia por residencias de calidad en esta ciudad. La tendencia a que Arequipa pier-
da este valor agregado que se llama «campiña en la ciudad» es grande, y sus
impactos no solo serán ambientales, sino culturales, económicos y urbanos; por
ello, su resolución debería ir más allá de la prohibición legal. Los agricultores
venden sus tierras porque ya no pueden sostenerse con la agricultura, las urbani-
zadoras las utilizan atendiendo a la demanda de ciudadanos que, paradójica-
mente, desean vivir en una zona rodeada de áreas verdes como es Arequipa.
Nuevamente aparece aquí el tema económico y se entrelaza con la identidad de
la ciudad y los servicios ambientales.
■ La planificación como instrumento de gestión ha sido desarrollada y despierta el

interés no solo de las instituciones de la ciudad, sino en el ámbito nacional.
Arequipa se incorpora al proceso de Agenda 21 local y logra revalorar la planifi-
cación como instrumento de gestión. Se ha logrado elaborar, difundir e imple-
mentar diversas propuestas. En el año 2002, la municipalidad encargó al AQ-
Plan 21 la elaboración del Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana (PEAM) y
el Plan Director de la Ciudad de Arequipa, bajo el enfoque de la Agenda 21.
Asimismo, han sido elaborados y están siendo implementados el Plan de Gestión
Urbano-Ambiental, el Plan de Descontaminación Atmosférica, el Plan de Gestión
del río Chili y el Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos. De esa
manera, se inicia una nueva forma de identificación de los ciudadanos con su
ciudad, traducida en la ejecución de proyectos de gestión urbano-ambiental.
■ Liderazgo ambiental compartido. En este proceso se ha formado un núcleo de

líderes cuya acción se basa en la confianza, los reconocimientos y el sentido de
identidad colectiva, potenciando de esta manera su acción en la práctica de la
gestión ambiental y el desarrollo sostenible. Se ha logrado facilitar espacios de
encuentro para la formulación de propuestas y para la cogestión de proyectos, en

donde la difusión de los mismos se ha convertido en instrumentos de gestión

transparentes y de legitimación de los líderes con la ciudadanía. De esta mane-
ra, los líderes empezaron a trabajar con la comunidad y se permitió recuperar y
articular las iniciativas en curso y una visión compartida de futuro. Así se afirmó
la posibilidad de que los problemas ambientales que enfrentaba la ciudad podían
ser solucionados con el concurso de todos los actores y del primer esfuerzo pla-
nificador, la Agenda 21 local.
■ La publicación y difusión masiva de los instrumentos de gestión ambiental ela-

borados de manera participativa (el PEAM, el Plan Director, la Agenda 21 local,
el Atlas Ambiental, PROCHILI, PIGARS, etc.) tuvo un efecto sumamente positivo
porque estuvieron al alcance de los líderes participantes y la ciudadanía en ge-
neral; y como consecuencia de esto se logró la apropiación de los contenidos por
parte de los líderes, tanto en la acción concreta como en su aplicación como
instrumento en la vigilancia ciudadana. De esta manera, se hicieron posibles
para el ciudadano: el ejercicio del derecho de acceso a la información, brindar
opinión documentada sobre estos planes y la vigilancia de los mismos desde la
sociedad civil. Es el caso de la campiña y la implementación del Plan de Des-
contaminación Atmosférica.
4.1.2 El desarrollo de la información ambiental y las capacidades

técnicas de los actores
Organización de la información ambiental
En los últimos años se ha podido apreciar una extraordinaria multiplicación de estu-

dios, tesis universitarias, proyectos y eventos acerca del tema ambiental, lo que de-
muestra el creciente interés de la población.
Las universidades de San Agustín y Católica de Santa María, a través de sus distintas
facultades y áreas como Arquitectura, Ingeniería Mecánica, Botánica, Química, Física y
Proyección Social, han producido un conjunto de estudios que han sido fundamentales
para tomar decisiones sobre el tema ambiental con la debida información y sustento.
Han sido también importantes los seminarios, talleres y cursos organizados por univer-
sidades, el Consejo Transitorio de Administración Regional (CTAR), la Dirección de
Transporte, la Dirección Regional de Salud, las municipalidades y las ONG, los mismos
que han concitado la atención del público y han hecho posible que se disponga de un
variado listado de planes, diagnósticos y carteras de proyectos.

En el marco de la Comisión de Gestión Ambiental de Arequipa (GEMA) se hicieron

intentos para un mejor conocimiento de la realidad, pero los enfoques eran aislados y
se realizaron estudios puntuales; el más importante es el informe de la Defensoría del
Pueblo, «Se nos subieron los humos», que hace un análisis de la problemática de la
contaminación atmosférica producida por el parque automotor.
Desde que el Foro Ciudades Para la Vida (FCPV) empezó a trabajar en la zona, se fue
mostrando la integralidad de los diagnósticos ambientales y se elaboró un perfil urba-
no-ambiental. Con el Atlas Ambiental de Arequipa se inició un proceso de sistematiza-
ción de la información ambiental y es el Plan de Gestión Urbano-Ambiental: Agenda 21
local el que sintetiza todos los avances aislados de muchos estudios. En su primera
parte se cuenta con el diagnóstico ambiental de Arequipa para la Agenda 21 local. Para
todos estos estudios se contó con el trabajo articulado de una alianza estratégica que
permitió involucrar a la municipalidad, las universidades y las ONG.
Luego de haber identificado los cuatro problemas ambientales, cada uno de ellos fue
desarrollado con trabajos específicos. Se formularon los planes de gestión del río Chili
y de residuos sólidos. Se tiene ahora el PROCHILI y el PIGARS. En el caso del aire, está
el GESTA zonal de Arequipa, que viene formulando la línea de base de la calidad del
aire.
En este último período se ha formulado el GEO Ciudad de Arequipa, bajo la metodolo-

gía promovida por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Este infor-
me ha logrado crear condiciones para unificar todos los sistemas de información y
monitoreo que instituciones, empresas y universidades vienen desarrollando, para así
tener una mirada simultánea y multidimensional de los procesos en curso. De esta
manera, se podrá saber en determinadas coyunturas cómo evolucionan las tendencias
del contexto y cómo se conectan con los factores de respuesta a los diferentes estados
ambientales encontrados. Los estudios han sido publicados y difundidos masivamente
a través de libros, folletos, afiches, notas de prensa en los diarios, videos y todo medio
audiovisual que se presentó.
Participación y movilización de los actores locales
Para recoger la opinión de la ciudadanía se recurrió a diversos medios. En una encuesta

realizada en abril de 1997 por Data UNSA, la población respondió que los tres principa-
les problemas que enfrentaba la ciudad eran: contaminación (31%), desorden de la
ciudad (17%) y poco empleo (12,6%).

En otra encuesta realizada por la Consultora Ingenieros y Economistas (J. Failoc) en

noviembre de 1999, se preguntó a la población cuáles eran los principales problemas
ambientales que la afectaban. Un 80% indicó que eran los humos; el 9%, que era la
contaminación la basura; y el 4%, la contaminación del río Chili.
Carlos Leyton elaboró una interesante encuesta para construir lo que denomina el «índi-
ce de satisfacción ciudadana», el cual establece una calificación de menor a mayor
satisfacción del 1 al 10. La fecha de realización de las encuestas fue entre abril y
septiembre de 1999. Los resultados arrojados son los siguientes: el indicador de mayor
puntuación es la imagen del gobierno municipal, con un 8,22; luego la imagen de la
ciudad, con 8,16; el del medio ambiente es uno de los más bajos, con 5,74; y el de
satisfacción en el empleo es el de menor puntuación de los diez indicadores evaluados,
con 4,72.
Asimismo, al indagar el grado de identificación con un conjunto de frases presentadas,

los resultados fueron los siguientes: el 65% manifestó que se identificaba con la frase
«Me siento orgulloso de vivir en Arequipa»; el 16%, con «Me gusta Arequipa, pero no
me quedaría a vivir toda la vida»; el 10% indicó que solo está en Arequipa por trabajo;
y un 2,7% señaló que no le gusta Arequipa.
Con estos datos se puede afirmar que la mayoría de los ciudadanos identifica el tema
ambiental como el problema más importante, y cobra especial importancia la contami-
nación atmosférica. La población tiene una alta satisfacción de su ciudad, se siente
orgullosa de ella por una mezcla heterogénea de razones ligadas a la personalidad
urbana, a su clima, su campiña, su arquitectura y la identidad regional. La valoración
de lo ambiental se incrementa porque es considerada un factor que afecta la imagen de
la ciudad que orgullosamente tienen los ciudadanos. El humo, en ese sentido, es el
problema número uno de la ciudad, no solo por los daños reales que produce a la salud
sino porque afea y deteriora la ciudad e impide a los ciudadanos gozar cómodamente
de ella.
La encuesta de Leyton involucró a las municipalidades, a las instituciones del Estado

que tenían alguna función referida al tema; asimismo, se requería de universidades y
profesionales para una asesoría técnica; y finalmente, organizaciones de desarrollo que
tuvieran alguna experiencia en el tema.
En este proceso se han involucrado: el Gobierno Regional, a través de sus instancias

administrativas, es decir, las gerencias, y además sus direcciones sectoriales regiona-
les (las más comprometidas son Salud, Industria y Transportes); el gobierno provincial;
y algunos gobiernos distritales, como Yanahuara, Hunter, José Luis Bustamante y Alto
Selva Alegre. Otro organismo del Estado participante es la Defensoría del Pueblo.

Las universidades, en particular San Agustín, a través del Programa de Gestión Urbana
del Perú, la Universidad Católica de Santa María y la Universidad Alas Peruanas produ-
cen importantes estudios y tesis referidos a temas ambientales. La formulación de los
diversos planes de desarrollo de la ciudad tiene como fuente de información los traba-
jos producidos por estos centros de estudios.
Algunas otras empresas participantes fueron: Servicio de Agua Potable y Alcantarillado

de Arequipa (SEDAPAR), Empresa de Generación Eléctrica de Arequipa S.A. (EGASA) y
Sociedad Eléctrica del Sur Oeste S.A. (SEAL), encargada de distribución y comerciali-
zación de energía eléctrica. Participaron también empresas privadas, como: PANAM,
Cerro Verde, RESERSUR, ALDAMOTOR, etc.
El Consejo Regional de Decanos y los colegios profesionales participaron en los diver-

sos espacios de concertación que existen, de acuerdo con su perfil técnico profesional.
Las ONG, que han tenido una importante participación al elaborar estudios y asumir un
papel de facilitadoras en diversos espacios, han permitido la sistematización de impor-
tante información ambiental. Han liderado estudios de caso e implementado proyectos,
y los productos que han generado son importantes fuentes de información.
Por los impactos evidentes a la salud y al entorno físico de la ciudad, la contaminación

atmosférica producida por el creciente parque automotor fue el tema priorizado por
líderes locales, instituciones y ciudadanos de la ciudad. Para ello, se formuló un plan
específico con el impulso que le brindó el Programa de Educación en Gestión Urbana
para el Perú (PEGUP) y propiciado por la gestión municipal. Este esfuerzo motivó la
necesidad de abordar también otros problemas ambientales.
La gestión municipal de 1999 tuvo la voluntad política de continuar la iniciativa de

líderes e instituciones del GEMA en el tema ambiental. Se fueron formando grupos de
iniciativas alrededor de cuatro temas: la descontaminación atmosférica, el manejo de
áreas verdes, el río Chili y la gestión de residuos sólidos.
En estos procesos, los actores locales fueron asumiendo posiciones de acuerdo con los
intereses de cada uno. Se tuvo que implementar un proceso muy amplio y participativo.
En el caso de la contaminación atmosférica, se invitó a los transportistas; en áreas
verdes, a los constructores y agricultores; y en el caso de residuos, a los burócratas
municipales y segregadores informales.
Se desarrollaron reuniones puntuales, eventos de más de cuatro días y campañas de

sensibilización para priorizar los problemas. Estos esfuerzos fueron construyendo con-
sensos para abordar los problemas ambientales de la ciudad.

La participación siempre fue amplia y consideró la opinión de los líderes y técnicos de

las instituciones y de los expertos locales, e incluyó la percepción ciudadana. Además,
con el concurso de las ONG y las universidades, se utilizó la metodología de la planifi-
cación estratégica.
4.1.3 Las estrategias ambientales y la toma de decisiones
Formulación de estrategias ambientales
El proceso de formulación de estrategias partió de las diversas visiones de futuro de

instituciones locales y organismos, entre los que se puede mencionar a la municipali-
dad provincial, diversas comisiones de la municipalidad, la Comisión Ambiental Regio-
nal y el Consejo Transitorio de Administración Regional. Además, se utilizó también el
plan de gestión ambiental de la ciudad. Luego se construyeron escenarios, tanto de tipo
tendencial como escenarios concertados. La visión trata de transformar en positivo el
conjunto de los problemas ambientales encontrados.
Para la formulación de las estrategias ambientales se tomó también en consideración

el análisis del contexto y la situación ambiental de la ciudad. El árbol de problemas
elaborado permitió agruparlos de acuerdo con los intereses de la ciudad. Los problemas
fueron identificados tomando en consideración los intereses de los diversos actores
involucrados, las actitudes, las prioridades y las políticas.
Así, la contaminación atmosférica producida por el parque automotor, la contamina-

ción de los suelos por los residuos sólidos, la emisión de contaminantes al río Chili y la
disminución de la campiña arequipeña fueron los problemas priorizados, en la medida
que podían desencadenar una acción ciudadana e institucional variada, permanente y
con un claro enfoque ambiental. Estos problemas, en particular el de contaminación
atmosférica, no solo han motivado la cohesión de la ciudadanía exigiendo solución a
problemas comunes, sino que han inspirado la elaboración de estudios y planes urba-
nos, y han fortalecido la acción institucional.
Otros problemas, como el crecimiento urbano, la deficiente infraestructura de servicios

y el inadecuado sistema vial, fueron abordados en un proceso articulado de planifica-
ción urbana cuando se formularon el PEAM y el plan director.
Sobre la base de los problemas identificados, se realizó un análisis estratégico partici-

pativo en varias sesiones de talleres convocados con masiva participación, tal como
está registrado en las publicaciones de los planes elaborados. Partiendo del análisis

FODA sobre cada uno de los problemas identificados se formularon las estrategias de
gestión ambiental, que respondían a la visión de futuro propuesta.
Estrategia de gestión ambiental urbana
Para enfrentar los problemas ambientales existió la voluntad política del gobierno mu-
nicipal y la decisión de líderes locales, y se aprovecharon las capacidades instituciona-
les locales. Se identificó que los problemas del contexto que dificultaban una gestión
ambiental en la ciudad eran el centralismo, la debilidad y desarticulación institucional,
y la ausencia de un liderazgo con visión. En ese sentido, frente al centralismo se afirmó
la capacidad de descentralización que tiene el gobierno local; como muestra, se puede
señalar la promulgación de la ordenanza municipal 015-99 que regula las emisiones
vehiculares, la cual ha sentado jurisprudencia en el país.
Frente a la debilidad y desarticulación institucional, se fomentó la afirmación de roles

de diversas instituciones en la ciudad y, por otro lado, se promovieron espacios de
concertación como los grupos temáticos de Agenda 21 local.
Finalmente, frente a la ausencia de liderazgo con una visión común de futuro, la muni-
cipalidad provincial asumió su papel de directora y promotora del desarrollo, bajo un
enfoque de sostenibilidad, y planificó acciones que permitirían el fortalecimiento de un
conjunto de líderes ambientales.
Cuando se formularon el plan estratégico y el plan director, se reconoció de manera

explícita que los planes anteriores no habían logrado modificar y orientar positivamente
el desarrollo de la ciudad, por una ausencia de participación pública durante el proce-
so. A partir de esta reflexión, el equipo técnico encargado de la planificación urbana
asumió la necesidad de utilizar la planificación estratégica como instrumento de natu-
raleza participativa que permite involucrar en el proceso a ciudadanos e instituciones.
El resultado implicó dejar de lado la planificación normativa y sectorial, para dar paso
a la formulación de ejes estratégicos que responden a un análisis de contexto y a una
visión de futuro compartida por los diversos actores de la ciudad.
Finalmente, se señala que el Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana 2002-2015

es el marco de actuación de los próximos años, que permitirá preparar a la ciudad para
recibir su quinto centenario cumpliendo con los retos de ser una ciudad competitiva y
abierta al mundo, en la que sus habitantes estén orgullosos de su pasado y su presente
y tengan confianza en un futuro mejor.

Consensos participativos para la construcción de estrategias
La estrategia de descentralización, que consiste en el acuerdo ciudadano y ejercicio

pleno de la autonomía en los gobiernos locales, apunta también hacia objetivos am-
bientales descentralizados. Esta propuesta ha logrado unir a la ciudadanía arequipeña
en el tema de la descontaminación atmosférica, por ejemplo, dando continuidad al
valioso trabajo que realizaron los líderes e instituciones que integraban el GEMA y el
GESTA Zonal de aire.
La estrategia de articulación institucional trata de fortalecer los espacios de concertación

ambiental desarrollando programas y proyectos ambientales interinstitucionales y esta-
bleciendo un sistema de participación ciudadana. La lucha contra la contaminación at-
mosférica es una manifestación novedosa que desarrollan los ciudadanos en defensa de
su ciudad. A partir de ello, los ciudadanos han ido adoptando cambios en las conductas
ambientales y las instituciones han implementado proyectos específicos.
En los últimos años se han producido avances importantes, como el crecimiento de una
definida conciencia ambiental, en especial en jóvenes y niños, y el enorme empuje en
grupos voluntarios de la sociedad civil, en profesionales y dirigentes sociales. Pero la
acción es aún fragmentada y la visión compartida no se logra cohesionar. La gran ven-
taja es que el tema ambiental ya está internalizado en una dimensión y escala suficien-
tes como para que las respuestas ambientales positivas mantengan su curso por los
próximos diez años.
Frente a la estrategia de liderazgo compartido con visión de futuro, es claro que en los
últimos años la ciudad cuenta con líderes que dan señales de un cambio en la gestión
urbana. Son claros los liderazgos que incorporan un enfoque de sostenibilidad del desa-
rrollo; entre ellos se cuentan algunos alcaldes y regidores, los técnicos y profesionales
que estuvieron involucrados en el GEMA, algunos lideres empresariales que dirigen sus
organizaciones bajo el enfoque de responsabilidad social, docentes y estudiantes de
universidades, decanos de colegios profesionales y directores de organizaciones no
gubernamentales.
4.1.4 La implementación de las estrategias ambientales urbanas
Instrumentos de planificación y gestión
Las municipalidades provinciales tienen entre sus funciones normar y controlar las ac-
tividades relacionadas con la salud y el saneamiento ambiental. Después de más de
tres décadas, la Municipalidad de Arequipa ha venido recuperando la imagen positiva y

su liderazgo en la planificación integral del desarrollo local y el ordenamiento territo-

rial de la ciudad, formulando, aprobando, ejecutando y supervisando los planes y pro-
yectos de desarrollo local.
Pero también hubo iniciativas de diversos actores que promovieron el desarrollo de

instrumentos de planificación y gestión, entre los que se puede mencionar a la Univer-
sidad, el CONAM y las ONG. A continuación, se presentan estos instrumentos en un
ordenamiento no cronológico.
Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana 2002-2015 (PEAM)
La municipalidad provincial, a través de la Oficina de Planificación y Gestión Urbano-

Ambiental AQPlan 21, formuló el Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana 2002-
2015 (PEAM), que fue elaborado en la perspectiva de la Agenda 21 local. Fue aprobado
por acuerdo municipal 021-2002-MPA, el 4 de julio del 2002. Es un instrumento de
planificación que orienta el desarrollo económico, social, cultural y ambiental de la
ciudad, y su alcance es metropolitano.
Plan Director de Arequipa Metropolitana 2002-2015 (PDAM)
La Municipalidad Provincial aprobó el Plan Director de Arequipa Metropolitana 2002-

2015 (PDAM) mediante ordenanza municipal 160-2002-MPA. Este se basa en el Plan
Estratégico Metropolitano como marco político en el que se establece la visión de la
ciudad y a partir de la cual se definen los lineamientos estratégicos de desarrollo local.
Ha sido concebido como un acuerdo social entre los actores de la ciudad, que busca
una nueva forma de planificación que relacione, de un lado, el aspecto técnico norma-
tivo y, de otro, el enfoque estratégico y participativo.
Plan Maestro del Centro Histórico de Arequipa
La municipalidad, con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional,

se ha propuesto la recuperación integral del Centro Histórico de Arequipa y ha elabora-
do el Plan Maestro del Centro Histórico como instrumento que permite coordinar la
actividad de la autoridad municipal, los sectores público y privado, y convoca la parti-
cipación vecinal en las tareas de renovar la estructura física y la superación de sus
problemas sociales. Viene asumiendo tareas como: descontaminar visualmente los
ambientes urbanos recubiertos por un exceso de carteles y publicidad, mediante la
O.M. 039-2000. El transporte público masivo fue prohibido en el año 2000.

Plan de Gestión Ambiental Urbana o Agenda 21 local
Por acuerdo municipal 023-2000-MPA se aprobó la Agenda 21 local: Plan de Gestión

Ambiental Urbana de Arequipa. El propósito de este instrumento es orientar la acción
de las instituciones hoy comprometidas con la gestión ambiental. Contiene los linea-
mientos de gestión ambiental para Arequipa y los siguientes programas y líneas de
acción: descontaminación atmosférica, que considera proyectos de control y fiscaliza-
ción, reordenamiento vehicular, monitoreo de la calidad del aire, renovación del parque
automotor, educación vial ambiental, sistema alternativo de transporte, uso de combus-
tibles menos contaminantes y reparación y mantenimiento de motores; manejo de las
áreas verdes con proyectos sobre normatividad y planificación, viveros y forestación,
educación y capacitación; recuperación del río Chili con proyectos referidos al monito-
reo y control, normatividad y planificación, descontaminación y tratamiento del entor-
no; y gestión de los residuos sólidos considerando proyectos de disposición final, relle-
no sanitario, reciclaje en domicilio y colegios.
Sistema de transporte urbano sostenible
A partir del año 2002, la Municipalidad Provincial de Arequipa, en convenio con el

Banco Interamericano de Desarrollo (BID), viene fortaleciendo las capacidades de pla-
nificación, administración, fiscalización, mantenimiento y ampliación de sus sistemas
de transporte urbano sostenible para la ciudad de Arequipa. Se ha elaborado una pro-
puesta que pone énfasis en el transporte público, la infraestructura vial, las operaciones
de tráfico y el transporte no motorizado. Los efectos ambientales y sociales a los que
dará lugar son positivos, puesto que se traducirá en un sistema más eficiente y eficaz.
Con el propósito de poder integrar la planificación del transporte y la planificación
urbana a través del intercambio de experiencias sobre planificación del transporte urba-
no, y la planificación urbana y ambiental en ciudades intermedias tanto europeas como
latinoamericanas, se viene participando en la Red Nº 8 Control de Movilidad Urbana del
programa URB-AL de la Comunidad Económica Europea.
Solución de problemas ambientales
Arequipa desarrolla un proceso de gestión ambiental que está sentando las bases para
la solución de sus problemas ambientales.

Descontaminación atmosférica
■ La Dirección Ejecutiva de Salud Ambiental (DESA) viene realizando el monitoreo

de la calidad del aire desde 1995, y en 1997 la Defensoría del Pueblo elaboró
un informe denominado «Se nos subieron los humos», donde señalan que: «Are-
quipa, la del eterno cielo azul, padece hoy por hoy un problema literalmente
asfixiante. La contaminación ambiental por efecto de los humos expelidos por
vehículos de transporte alcanza niveles de extrema gravedad». Ambas institucio-
nes, lideradas por sus titulares y en coordinación con otras organizaciones, pro-
mueven la Comisión de Gestión del Medio Ambiente (GEMA), instancia de con-
certación para la gestión ambiental, que en 1999 fue propuesta como instancia
técnica consultiva por la administración municipal.
■ Autoridades, líderes y profesionales se movilizan e implementan medidas para

detener el proceso de deterioro de la calidad de aire; entre ellas, la ordenanza
municipal pionera en el país sobre límites máximos permisibles (015-99), la
implementación de una planta de control y certificación de emisiones, operati-
vos inopinados de fiscalización al parque automotor (primero preventivos y luego
con sanción pecuniaria), y jornadas de sensibilización y capacitación a la pobla-
ción a través de medios masivos y en talleres. Estas acciones son implementa-
das a través de proyectos cogestionados bajo el impulso de la ONG Labor.
■ El Proyecto «Aire Limpio», ejecutado por la DESA, monitorea la calidad de aire y

permite el manejo de información sobre la presencia de los contaminantes en el
aire. Con estas acciones, Arequipa es considerada una de las ciudades que más
avances tiene en el tema en todo el país.
■ El GESTA Zonal de Arequipa está elaborando una línea de base sobre la calidad
del aire en la ciudad, para lo cual recoge información del monitoreo con equipos
automáticos y con tubos pasivos; ha realizado el inventario de emisiones de
fuentes fijas y móviles, y estudios epidemiológicos; y ha delimitado la cuenca
atmosférica. El siguiente paso será elaborar un «plan de acción». El GESTA Zo-
nal de aire de Arequipa es liderado por el Ministerio de Salud y tiene entre sus
integrantes al gobierno local, sectores públicos y privados, transportistas, univer-
sidades y otros; fue conformado a partir del Decreto Supremo 074-2001-PCM.
Según los reportes de la Planta de Control y Certificación de Emisiones, de septiembre

del 2000 a octubre del 2001 las emisiones de los contaminantes han ido disminuyen-
do. En el caso del monóxido de carbono, se ha registrado una disminución del 62,5%,
y el material particulado ha disminuido en 37,5%. Pero, por otro lado, los operativos de
fiscalización que se realizan en la calle nos indican que los vehículos contaminantes

son cerca del 80%. Esta situación se presenta debido a que los transportistas manipu-
lan sus vehículos con el propósito de conseguir el certificado de emisiones vehiculares,
y a la débil fiscalización que la autoridad realiza en las vías. Los vehículos que acuden
mayoritariamente a esta planta son los de transporte público masivo (94%) y los taxis
(82%); se nota una gran ausencia de los particulares.
Contaminación sonora
■ En 1999 se dictó la ordenanza municipal 012-99, que dispone normas sobre

ruidos molestos y nocivos, y luego se elaboró su reglamento. Sin embargo, es
escasa la aplicación de esta norma por las autoridades y, por desconocimiento,
la población no hace caso a esta disposición.
Recuperación del río Chili
■ Para dotar de un instrumento de gestión del desarrollo social, económico y am-

biental de la parte urbana de la cuenca del río Chili, la municipalidad, con el
apoyo de Grupo GEA, creó la Oficina del Proyecto Especial PROCHILI. El directo-
rio está conformado por los gobiernos locales y representantes de organizaciones
de base. Este proyecto realizó actividades de monitoreo ambiental comunitarios
del agua, aire y suelo, con la participación de sus integrantes y contando con
equipos portátiles. El producto fue el Plan de Gestión Ambiental de la Cuenca del
río Chili, el cual cuenta con una carta de intención suscrita entre la Municipali-
dad Provincial de Arequipa y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para
canalizar un importante financiamiento para su ejecución.
Defensa de la campiña
■ Frente al crecimiento urbano en desmedro de la campiña de Arequipa, diversas

organizaciones de la sociedad civil han generado iniciativas que han logrado
comprometer a la municipalidad en detener este problema ambiental. Se ha
logrado comprometer al gobierno local a través de un instrumento legal, la O.M.
180-2003-MPA, que señala la no admisión de expedientes para habilitaciones
urbanas en áreas verdes hasta el año 2005. Este instrumento no está siendo
aplicado adecuadamente, pues continúan las aprobaciones de expedientes urba-
nos en áreas agrícolas, mostrando de esta forma la influencia de las constructo-
ras en este propósito. Se ha propuesto la conformación de un grupo técnico para
atender este conflicto, pero esto aún no ocurre. Con el plan director se pretende

proteger el ambiente, conservar las áreas agrícolas y prevenir la ocurrencia de

desastres naturales, reduciendo las condiciones de fragilidad ecológica del área
metropolitana. Asimismo, se busca preservar la campiña y las áreas naturales de
valor especial integrándolas a las actividades urbanas y promocionando su uso
normal.
Gestión de residuos
■ Importantes instrumentos de gestión han surgido con la creación del Sistema de

Gestión de Residuos Sólidos Urbanos por O.M. 043-MPA 2003, y la aprobación
del Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos (PIGARS) mediante
O.M. 244-2004-MPA. En este marco, y con el apoyo de la ONG Labor- Arequipa,
en el 2001 se construyó el primer relleno sanitario para la ciudad, con el objetivo
de frenar la inadecuada disposición de los residuos sólidos, y se está iniciando
acciones para la construcción de una planta de transferencia de residuos sólidos.
Es importante señalar que se viene promoviendo la implementación de proyectos
cogestionados en colegios y barrios de diversos distritos de la ciudad.
Adecuación ambiental de curtiembres
■ Se viene implementando el Proyecto Integral de Adecuación Ambiental, con el

propósito de asegurar la implantación de medidas de prevención y control de la
contaminación, y el incremento de la eficiencia y competitividad de este sector
productivo, cumpliendo al mismo tiempo la normatividad ambiental pertinente.
Los principales avances que se pueden señalar son: el compromiso de adecua-
ción ambiental de las curtiembres, la elaboración del estudio de factibilidad del
proyecto, la puesta en marcha de un proyecto demostrativo que proporcionará
información para facilitar la definición de límites máximos permisibles para la
actividad de curtiembres y la puesta en operación de la laguna de estabilización
del Parque Industrial Río Seco.
Gestión de riesgos
■ Con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Univer-
sidad Nacional de San Agustín y el Instituto Nacional de Defensa Civil, en 1999
se realizaron estudios de vulnerabilidad y mitigación de riesgos, como parte del
Programa de Ciudades Sostenibles, que tiene como propósito reducir los riesgos
de la ciudad frente a los fenómenos naturales más intensos y frecuentes que

afectan nuestro territorio. Además, es un instrumento de prevención que contribu-

ye al ordenamiento y planificación de la ciudad, y a fomentar la conciencia de
los agentes locales sobre la necesidad de asumir con responsabilidad el compro-
miso de cumplir con las pautas técnicas establecidas en la perspectiva de propi-
ciar el desarrollo sostenible de la ciudad de Arequipa. Consta del mapa de peli-
gros y lineamientos para el plan de usos del suelo de la ciudad. Asimismo, el
Ministerio de Agricultura cuenta con recursos para la construcción de defensas
ribereñas para la región Arequipa.
4.1.5 La institucionalización de la planificación y gestión ambiental
El sistema de planificación y gestión ambiental
Las diversas propuestas de planificación y gestión han sido legitimadas a través de

varias normas de acuerdo con la naturaleza de las mismas. La mayoría de ellas ha sido
aprobada por el gobierno local a través de un decreto de alcaldía, acuerdo municipal u
ordenanza. En este rubro se inscriben el PEAM, el Plan Director, el Plan de Gestión
Urbano-Ambiental, PROCHILI y PIGARS.
Otros, como el GESTA Zonal de aire y los proyectos implementados por sectores públi-
cos de las direcciones regionales, dependen del gobierno central. Este requisito es muy
importante para que sea asumido por los funcionarios públicos, y que estos respalden
su accionar.
Por otro lado, también se han venido impulsando convenios interinstitucionales que
permiten asumir compromisos. Es muy significativa la instalación de instancias am-
bientales en diversas entidades del Estado, con el propósito de atender las demandas
de la ciudad.
Institucionalización de enfoques participativos en la toma de decisiones
Durante todo este proceso de gestión ambiental, se han instalado diversas instancias
de gestión concertada para enfrentar los problemas ambientales. Su composición supe-
ra, cada vez más, la conformación meramente estatal. Se viene incorporando la partici-
pación ciudadana.
Un modelo que es importante tomar como referencia es el Comité Inter Institucional

para el Mejoramiento de la Salud Ambiental (CIIMSA), el cual ha validado una propues-
ta que considera, por un lado, la presencia de un espacio de concertación para los

sectores sociales que enfrentan los problemas de salud ambiental, y por otro, a las
instituciones encargadas de su atención. En este espacio es muy importante la presen-
cia de instituciones como las ONG, que se encargan de facilitar la comunicación entre
estos dos actores.
Asimismo, en el Perú existe un marco legal que institucionaliza la participación en la

toma de decisiones, pero este enfrenta limitaciones. Una limitación que se viene evi-
denciando es la dificultad del monitoreo y la evaluación.
4.1.6 Lecciones para el futuro
Factores que influyeron sobre los resultados
a. La identidad arequipeña, pues la población de Arequipa tiene un singular apego

por su ciudad, que se expresa en su identificación con diversos elementos de su
entorno ambiental y en la construcción de su ciudad.
b. La asociatividad de la población arequipeña, un factor reconocido históricamen-

te y que está siendo consolidado por la fuerte presencia de migrantes andinos,
que valoran esta forma de enfrentar las diversas expresiones de su vida cotidiana.
c. Existencia de un núcleo de líderes y técnicos comprometidos con la gestión

ambiental, inicialmente identificados con el GEMA y organizados a través de él,
y que luego, con el apoyo de proyectos e instituciones promotoras de la gestión
ambiental, han logrado diseñar propuestas e implementarlas.
d. Decisión política del gobierno local, que actúa como motivador de la acción y
que asume su responsabilidad y encuentra recursos humanos aptos para ello.
Esta decisión política de enfrentar uno de los problemas más sentidos de la
población, como es el de la contaminación atmosférica, permitió iniciar un pro-
ceso de planificación y gestión ambiental que posteriormente se extendió a la
planificación y gestión del desarrollo local.
e. Establecimiento de una alianza explícita entre la municipalidad, las universida-

des y la sociedad civil. Esta triangulación positiva ha sido favorecida también
por la alianza interinstitucional clara existente entre Universidad Nacional de
San Agustín, la Municipalidad Provincial de Arequipa y la ONG Labor. Los lide-
razgos y relaciones de confianza de esta alianza han permitido compartir visio-
nes comunes y desarrollar estrategias de concertación para el tratamiento de
problemas puntuales. En este proceso se ha podido apreciar un gobierno local

receptivo, capaz de combinar el discurso con la acción, asumiendo como pro-

pias las propuestas y sugerencias que surgen de los espacios participativos. Asi-
mismo, la universidad se ha mostrado comprometida con su entorno, al ofrecer
su aporte profesional y técnico; y la ONG Labor se ha convertido en el soporte
técnico y la facilitadora de procesos de concertación interinstitucional.
Lecciones
a. Cuando la gestión ambiental se disemina y posiciona en la práctica de institucio-

nes y líderes, fomenta una sinergia que dinamiza y multiplica la ejecución de
proyectos, las iniciativas ciudadanas de vigilancia ambiental y las prácticas
ambientales en distintos niveles, y se convierte en una práctica social difícil de
desmontar.
b. La planificación como instrumento de gestión ha demostrado ser válida porque

ha sido capaz de recoger procesos en curso y porque ha combinado decisión
política, capacidades técnicas y participación de la ciudadanía. En este sentido,
se ha nutrido de la convocatoria municipal, de la participación de profesionales
locales altamente calificados y de organizaciones no gubernamentales con ca-
pacidad de facilitar procesos de participación de la ciudadanía.
c. La planificación en la gestión ambiental, más que un punto de partida, debe

considerarse un punto de llegada. El punto de partida debe ser la gestión de
problemas ambientales muy concretos y de alta sensibilidad social; este enfoque
permite generar confianzas y proyectar visiones de futuro de más largo plazo. Es
decir, avanzar en la formulación de una visión compartida de futuro a partir de
enfrentar problemas concretos, da viabilidad y consistencia con la visión. Son
los líderes comprometidos con estos cambios los que están en condiciones de
garantizar estas sinergias de acción concertada entre los diversos actores.
d. La difusión de los planes como instrumentos de gestión es vital para la sostenibi-

lidad de los procesos, permite su apropiación y su defensa. Los líderes y diversos
actores pueden hacer uso de su derecho de vigilancia ciudadana.
e. La difusión de información especializada requiere cuidar el contenido y la forma.

El proyecto combinó una serie de medios, como la televisión, la radio, los me-
dios escritos (folletos, revistas) y la producción de materiales de difusión, y todos
ellos cumplieron su objetivo porque incluyeron estos dos elementos: un conteni-
do de calidad técnica y una forma de presentarlo de acuerdo con su público
objetivo.

f. Los líderes existen, lo que se requiere es brindarles condiciones para que se

desarrollen en la dimensión de la práctica concreta. En el caso de Arequipa, se
han facilitado espacios para que estos intervengan y desarrollen sus capacidades
de propuestas, planes y proyectos, alimentándolos en este proceso con informa-
ción escrita, eventos, intercambios, etc. Además, que los líderes manejen infor-
mación calificada garantiza la participación y la generación de opinión pública
informada, y, por ende, la sostenibilidad del proceso.
g. El tema de responsabilidad social permite el acercamiento al concepto de desa-

rrollo sostenible desde el empresariado, el cual se muestra un tanto escéptico
frente a los temas ambientales. La incorporación activa del empresariado local a
la tarea del desarrollo sostenible puede ayudar a afincar las políticas de largo
plazo, toda vez que en el gobierno los cambios de timón continuos hacen que las
políticas sean frágiles.
Recomendaciones
a. Es necesario garantizar los avances y la sostenibilidad de la gestión ambiental

en Arequipa, a través de la obtención de recursos económicos, materiales y pro-
fesionales.
b. Los resultados que muestra la gestión ambiental de la ciudad han sido trabajados
en interesantes procesos concertados que han involucrado la participación de
instituciones, funcionarios y líderes de instituciones, que deben ser potenciados
por las autoridades locales. Existe una generación de líderes y funcionarios com-
prometidos con la gestión ambiental y el desarrollo local, a los que se debe
incentivar permanentemente y facilitar espacios que permitan su contribución en
la toma de decisiones.
c. Se deben institucionalizar los avances en la implementación de proyectos am-

bientales. La integración entre el área urbana y rural de Arequipa debe obedecer
a un manejo integral, mediante la formulación de un Plan Maestro para el Desa-
rrollo de la campiña Arequipeña. Se deben monitorear las afecciones a la salud
mediante estudios epidemiológicos que permitan identificar los daños ocasiona-
dos por contaminantes atmosféricos, provenientes de fuentes fijas o móviles, y
por contaminantes patógenos provenientes de la contaminación que sufre el río
Chili. Asimismo, para abordar el problema del transporte, se deben articular las
diversas propuestas elaboradas por PADECO (consultora internacional), URB-AL
(programa que subvenciona redes temáticas y proyectos conjuntos de Latinoamé-
rica y la Unión Europea dedicados a cuestiones urbanas) y otros, que ahora están

desarticuladas, a través de una instancia técnica interinstitucional.
d. Institucionalizar los instrumentos de gestión como el plan director, promoviendo

su aplicación por todas las instituciones de la ciudad, particularmente de la
Municipalidad Provincial de Arequipa.
e. Se debe contar con una instancia de manejo de información confiable, oportuna

y accesible, para una adecuada toma de decisiones.
f. Las autoridades del gobierno local deben promover espacios formales que permi-
tan la articulación de diversas propuestas de planificación, en aspectos como:
desarrollo estratégico (PEAM), desarrollo urbano (PDAM), gestión ambiental (Agen-
da 21 local), transporte (PADECO, URB-AL), aire (Plan Descontaminación), resi-
duos sólidos (PIGARS), río Chili (PROCHILI).
g. Los avances que muestra el informe ambiental GEO Arequipa deben comprome-
ter a las autoridades locales a rescatar la importancia de la planificación y ges-
tión concertada como instrumento de desarrollo sostenible. Se debe continuar
con la elaboración del nuevo plan de acción ambiental para la ciudad, en el
marco del Sistema de Gestión Ambiental local.
Bibliografía
Asociación Civil Labor (2002). Hoja de vida, 1, 2, 4, 5, 6. Arequipa.
Balbín, Doris y Edwin Guzmán (2004). Liderazgo y desarrollo sostenible en la ciudad de Arequipa.
Arequipa: mayo.
Municipalidad Provincial de Arequipa (2004). «GEO Ciudad Arequipa. Informe urbano-ambiental» (en
elaboración por la Asociación Civil Labor Arequipa).
—— (2002). «Plan Director de Arequipa Metropolitana 2002-2015». Arequipa.
Municipalidad Provincial de Arequipa, Universidad Nacional de San Agustín, FCPV, PEGUP y Asociación
Civil Labor (2002). «Plan de Gestión Urbano-Ambiental. Agenda 21 local». Arequipa.

4.2 CAJAMARCA 3
4.2.1 Contexto
En esta sección se presenta el contexto urbano-ambiental de la ciudad de Cajamarca

antes y durante el proceso de planificación y gestión urbano-ambiental. Se pone énfasis
sobre los factores que hacen presión, como son las principales actividades económicas
y de desarrollo de la provincia y el distrito donde se ubica la ciudad, así como las
relaciones de estos factores con el medio ambiente y el uso de los recursos naturales.
Entre los factores que presionan sobre los recursos naturales y provocan la degradación
del medio ambiente en Cajamarca, se encuentran los siguientes: el crecimiento urba-
no, las principales actividades económicas, la pobreza, entre otros.
a. El crecimiento urbano
El crecimiento de la población urbana en el departamento de Cajamarca ha provocado

importantes cambios en el medio ambiente; así, entre 1940 y 1961 la tasa de creci-
miento de la población urbana fue de 2,3% anual, y entre los censos de 1972 y 1993
fue mayor a 3%. En cambio, la población rural decayó a una tasa anual de 1,9% entre
1940 y 1961, y de 1,3% entre 1972 y 1993.
Al comparar las tasas de crecimiento de la población urbana del departamento de Caja-

marca y el distrito de Cajamarca en el período de 1961 a 1993, se tiene que el creci-
miento anual es mucho más acelerado en el ámbito distrital que en el ámbito departa-
mental (gráfico 4.1).
En la ciudad de Cajamarca, así como en las demás ciudades intermedias de la sierra,

el crecimiento de los últimos años fue mayor que el crecimiento de las ciudades de la
costa. Según el censo de 1993, la ciudad de Cajamarca tiene una población de 100
mil habitantes y crece con una de las tasas más altas, 4%; mientras que Chiclayo, con
354 mil habitantes, lo hace con una tasa de 2%; Trujillo, con 474 mil habitantes, crece
a un ritmo de 2,4%; y Lima, con seis millones 354 mil habitantes, lo hace a una tasa
de 2,7% (INEI 2001b).
3
Caso preparado por Ricardo Claverías. Centro de Investigación, Educación y Desarrollo (CIED).

Gráfico 4.1
CAJAMARCA: TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN URBANA
3,5
2,5
2 Departamento de Cajamarca
1,5 Provincia de Cajamarca

Distrito de Cajamarca
1
0,5
0
1961-1972 1972-1981 1981-1993
Fuente: INEI (2001b).
b. Principales actividades económicas y de desarrollo de la ciudad
El departamento de Cajamarca cuenta con importantes recursos para el desarrollo re-

gional y nacional, sobre todo en la agroindustria y la minería. En los últimos tiempos
viene incrementándose el desarrollo agropecuario, que contribuye con el 33,4% del
PBI departamental, y sobre todo el minero, que contribuye con el 22,5% del mismo
(INEI 2001B). El ritmo de crecimiento económico en esta región es mayor que en el
resto del país. En particular, la empresa minera Yanacocha está impulsando el creci-
miento económico de la región, aunque en un contexto de gran tensión con la pobla-
ción.
«La actividad industrial es incipiente. La PEA para este sector en 1993 fue de 6.227
personas, ocupando el cuarto lugar, después de las actividades de extracción, comercio
y servicios. La producción de queso, mantequilla y yogur son las de mayor importancia,
como también la producción artesanal para el consumo, la cual se desarrolla en las
áreas rurales cercanas a la ciudad. Esta actividad está principalmente localizada en la
ciudad de Cajamarca y ello se debe básicamente a la existencia de servicios para la
producción» (Municipalidad Provincial de Cajamarca y ASODEL 1997: 47-8).
c. Los recursos naturales. Vulnerabilidad hacia los riesgos ambientales
El crecimiento urbano también significó que la mayor parte de la población proveniente

del campo trasladara consigo muchos problemas para el centro urbano, y particular-

mente para el medio ambiente y la calidad de vida de la población. Entre esos proble-
mas se encuentran los siguientes:
■ Se efectúa el traslado de una parte importante de la población pobre y extrema-

damente pobre desde el campo hacia la ciudad.
■ Se presiona sobre los medios de salubridad, como agua y desagüe, lo cual exige
mayores presupuestos e inversiones para dotar de infraestructura y servicios urba-
nísticos a la nueva población asentada en la ciudad.
■ En consecuencia, la ciudad de Cajamarca se ve afectada por un incremento del
deterioro de la calidad de vida del poblador urbano, problemática que exige ac-
ciones concretas para viabilizar el desarrollo sustentable.
Como efecto del crecimiento minero, la presión urbana y el aumento del parque auto-
motor, hay una mayor presión sobre los recursos naturales y el medio ambiente en la
ciudad, que, según el diagnóstico ambiental realizado por el gobierno municipal en la
década de 1990, se expresa en lo siguiente:
■ Se manifiesta un deterioro y contaminación del ambiente de la ciudad.

■ Esa situación empeora debido a la deficiencia del servicio del sistema de agua y
desagüe, en especial para los nuevos asentamientos urbanos, donde vive la po-
blación más pobre.
■ Se arroja la basura en ríos y quebradas.
■ Se deteriora la calidad de vida del poblador urbano.
■ Hay una presión de la expansión urbana sobre las tierras agrícolas, con lo que se
deteriora el entorno ecológico.
■ A su vez, hay una contaminación del agua por efecto de la modernización agro-
pecuaria (por el excesivo uso de insumos agroquímicos).
■ Deterioro y contaminación del ambiente de la ciudad.
d. Pobreza: otro factor de presión sobre el medio ambiente urbano
Cajamarca es uno de los departamentos más pobres del Perú. El 77,4% de la población
vive en situación de pobreza y el 50,8% en pobreza extrema (INEI 2001b). Antes Caja-
marca era el cuarto departamento más pobre del Perú, hoy es el segundo. Es el tercero
en desnutrición (INEI 2001a). La desnutrición alcanza niveles que fluctúan entre el
67% y el 85%.
La pobreza es otro factor de presión sobre los recursos naturales y el medio ambiente
local, por las siguientes razones:

■ Los bajos ingresos de la población no le alcanzan para construir viviendas ade-

cuadas y con los servicios de salubridad indispensables.
■ No tienen poder económico suficiente para cumplir con los pagos por los servi-
cios de saneamiento, agua y desagüe, alumbrado eléctrico, etc.
Por lo tanto, la municipalidad de una ciudad pobre como Cajamarca no tiene los ingre-
sos suficientes para atender las necesidades de servicios e infraestructura básica de
una población creciente, ni para desarrollar programas de conservación de los recursos
naturales y mejora del medio ambiente urbano.
El reducido desarrollo de la industria local es uno de los factores que explica, en gran
medida, la situación de pobreza y los bajos ingresos de la mayoría de la población de
esta ciudad (Municipalidad Provincial de Cajamarca y ASODEL 1997).
4.2.2 ¿Cómo la ciudad mejora su información ambiental y

capacidades técnicas?
El proceso de concertación facilitó la colaboración interinstitucional para el intercam-

bio de información urbano-ambiental, lo cual fue relevante para definir el plan de desa-
rrollo sustentable de la provincia. También permitió incorporar la percepción de los
actores habitualmente excluidos del proceso de planificación y gestión ambiental (mu-
jeres, grupos e intereses del sector privado, los grupos marginados y en situación de
desventaja, en especial los más pobres). De igual manera, participaron los expertos
locales relacionados con el manejo de los problemas urbano-ambientales e involucra-
dos en el proceso de toma de decisiones.
La información sobre el medio ambiente urbano en la ciudad de Cajamarca se fue

construyendo de manera más o menos sistemática, sobre todo entre los años 1993 y
1998. Los temas principales de dicha información fueron los siguientes: a) los proce-
sos de participación en la Mesa de Concertación, b) la organización y las propuestas de
los ejes temáticos en la Mesa de Concertación, c) las experiencias de los gobiernos
locales sobre el manejo del medio ambiente en otros países.
La difusión de la información se hizo sobre la base de la publicación de documentos

periódicos y la organización de diversos eventos de capacitación, como seminarios y
foros, donde se presentaron y discutieron temas sobre la problemática regional, local y
ambiental, sobre la base de la información organizada. Con esos insumos se elaboró el
Plan de Desarrollo Sustentable de la Provincia de Cajamarca.

4.2.3 ¿Cómo la ciudad establece temas prioritarios?
Sobre la base de la interacción multisectorial, participativa e interinstitucional, en el

marco de la Mesa de Concertación se definieron temas prioritarios. Además, se capaci-
tó a diversos actores sociales a través de eventos y «hermanamientos» de poblados, y
se generó capital humano en diversos temas y liderazgos con criterios más amplios
para mejorar la gestión urbano-ambiental. Así, se construyó un banco de proyectos y se
canalizó la cooperación internacional para implementar los proyectos prioritarios.
De manera que, ahora, la priorización de temas de la planificación y la toma de deci-

siones empieza por los poblados menores, hasta llegar a la capital de la provincia.
Los planes de desarrollo fueron elaborados, primero, considerando las necesidades de

las familias, luego, de los sectores, comunidades y barrios, hasta llegar al distrito y a la
provincia.
La participación de los actores sociales en la elaboración de los planes de desarrollo se

realizó a través de comisiones técnicas, de acuerdo con las especialidades de cada
participante, y por ejes temáticos de la Mesa de Concertación. En cada mesa de con-
certación –provincial o distrital– había un representante que conformaba una instancia
de coordinación para anotar los acuerdos y para hacer el seguimiento de las acciones
planeadas.
Los actores clave fueron identificados mediante el ejercicio democrático de la partici-

pación en dicha mesa, y de acuerdo con la trayectoria de los investigadores o expertos
que estaban involucrados en proyectos para el desarrollo del medio urbano y rural. El
mecanismo principal para esa convocatoria fue la divulgación de los principios de la
Agenda 21 a través de programas radiales, artículos en revistas, seminarios y asam-
bleas populares.
Las herramientas y métodos utilizados para evaluar y reformular las opciones estratégi-
cas se relacionan con la organización de expertos en grupos temáticos, en los cuales
los profesionales de diversas disciplinas (agrónomos, forestales, economistas, ingenie-
ros civiles, sociólogos, etc.) evaluaron las propuestas y proyectos, tanto los que afronta-
ban los problemas ambientales como los que proponían el desarrollo socioeconómico
en la localidad.
Entre las estrategias para una convocatoria efectiva se pueden destacar las siguientes:
■ La participación activa de la población en asambleas públicas para la formula-

ción y ejecución de los planes de desarrollo y, en particular, para la priorización

de los temas. Esta metodología participativa convenció a la mayoría de la pobla-

ción y a las instituciones, que vieron legitimados sus intereses y expectativas. La
idea era que ahora los proyectos eran «suyos»; anteriormente, en cambio, eran el
Estado o los partidos políticos los que elaboran los proyectos o propuestas sin la
participación de la sociedad civil.
■ Esa práctica también garantizaba que estos proyectos fueran sostenibles des-
pués de que la institución se retiraba de la zona de trabajo.
4.2.4 Institucionalización de la planificación y gestión urbano-

ambiental
4.2.4.1 La Mesa de Concertación promovió y mejoró el proceso de planifica-

ción y gestión urbano-ambiental
Los conceptos de eficiencia, eficacia y participación ciudadana fueron los instrumen-

tos básicos tanto para la legitimación institucional del gobierno local como para la
vigencia de la Mesa de Concertación. De esta manera, se generó confianza y capital
social para planificar y gestionar obras para el desarrollo local.
Con ese capital social, se densificó el tejido social en la ciudad, en los barrios y en los
distritos, donde se incluyó al sector rural. También participaron los profesionales de
diversas instituciones. Durante este proceso se logró desarrollar y fortalecer las capaci-
dades locales en gestión urbano-ambiental que permita optimizar el uso de recursos.
Junto con los actores de la sociedad civil, los funcionarios municipales asumieron
también el papel de actores involucrados en este proceso de concertación y planifica-
ción para la solución de los problemas de la ciudad. Todos estos actores fueron impor-
tantes porque se convirtieron en puentes entre el gobierno municipal, los vecinos y el
Estado. Esos funcionarios municipales relacionaron las acciones propias de sus funcio-
nes administrativas y de gestión de recursos en un contexto político de gobierno local
para satisfacer las demandas planteadas por la población, lo que reforzaba la legitimi-
dad del gobierno local y de los proyectos planteados y ejecutados en las mesas de
concertación.
En esos procesos de cambios en el medio rural y urbano, las instituciones locales,

lideradas por la municipalidad de la ciudad de Cajamarca, elaboraron el Plan de Desa-
rrollo Sustentable de la Provincia de Cajamarca. El instrumento principal para la elabo-
ración de este plan fue el fortalecimiento del capital social o el desarrollo institucional

mediante la participación de más de 100 instituciones de las tres esferas: el Estado, el

sector privado y la sociedad civil.
El desarrollo institucional en Cajamarca desde la década de 1980 pasó por un proceso

que abarca cuatro fases (Claverías 2003: 10-1).
i) La coordinación interinstitucional en el período 1980-1990, en el que confluye-

ron varias instituciones para proponer diversas alternativas para el desarrollo en
este departamento (EDAC-CIED, PRODESACA, el CIPDER como coordinadora ins-
titucional, entre otras).
ii) Entre los años 1992 y 1993, la concertación política promovió la formación del
Frente de Desarrollo Regional y el Frente Independiente Renovador (FIR), así
como el análisis y reflexión entre los actores locales sobre el proceso de desarro-
llo local, con los enfoques del desarrollo sostenible y los mecanismos participa-
tivos de la población difundidos por la Agenda 21.
iii) Con la concertación municipal entre los años 1993 y 1996, el gobierno local
asumió el papel de promotor del desarrollo en el ámbito de la provincia de Caja-
marca, y la estrategia principal fue la concertación (Díaz 1998: 21).
iv) La institucionalización de la Mesa de Concertación entre 1996 y 1998. En esta

fase la Municipalidad de Cajamarca convocó a las instituciones y organizacio-
nes para formar una mesa de concertación, la cual se convirtió en la principal
institución de la sociedad organizada para las propuestas del desarrollo humano
sostenible (ASODEL 1997: 3).
Esta experiencia se replica en el ámbito nacional a través de la Asamblea Nacional de

Alcaldes (AMPE) (ASODEL 1997), y luego es oficializada mediante la Nueva Ley Orgá-
nica de Municipalidades Nº 27972, publicada el 27 de mayo de 2003, actualmente en
vigencia.
a. Inicios y confluencias de la Mesa de Concertación: factores de éxito
El origen de la conformación de las mesas de concertación se debió a varias circuns-

tancias coincidentes. Al respecto, Luis Soberón (1995: 77) destaca que: «Una expe-
riencia muy importante asociada al Frente Independiente Renovador, principal organi-
zación que inició este proceso, fue la experiencia de los organismos no gubernamenta-
les de promoción y desarrollo (ONG), y de profesionales e intelectuales que desde diver-
sos campos, como el universitario, habían participado en experiencias similares». Es
decir, este nuevo movimiento contó con experiencias de las instituciones de la socie-

dad civil que venían trabajando en el medio urbano y rural. La Agenda 21 fue un docu-
mento fundamental e inspirador de esta nueva institución en Cajamarca.
El mismo autor comenta que: «En general, la Mesa de Concertación ha tenido una
convocatoria bastante exitosa, tanto por el lado de las instituciones públicas como de
las instituciones privadas. Alrededor de un centenar de instituciones vienen participan-
do en los ejes temáticos, lo que sin duda constituye una amplia y sostenida moviliza-
ción institucional». Participaron, además de las ONG, la Universidad Nacional de Caja-
marca, diversos gremios laborales urbanos y rurales, la Cámara de Comercio, el SENATI
(centro para la formación laboral) y representantes de la empresa minera Yanacocha.
Asimismo, las juntas vecinales, los jóvenes en juntas comunales, las organizaciones
de Mujeres, etc. (Zamora 1998: 12).
Entre los mecanismos más importantes que condujeron al éxito de estos procesos de
concertación estuvieron los siguientes: 1) los procesos de aprendizaje mediante la par-
ticipación de la población en las mesas de concertación provincial y distritales, 2) el
carácter de las propuestas en los ejes temáticos, 3) el liderazgo del gobierno municipal
y, sobre todo, 4) los mecanismos para que la población participe en la planificación y
gestión del desarrollo. Estas fueron las principales estrategias para las confluencias
institucionales y para la convocatoria de personalidades o expertos locales, así como
para la incorporación de la población antes excluida.
En los lineamientos generales de la política del Concejo Provincial de Cajamarca y de

las mesas de concertación se trazaron estrategias de confluencias institucionales. Por
ejemplo, en esas mesas se trazaron las siguientes estrategias: trabajar con toda la
población inspirados en una «concepción de desarrollo sostenible en la que el medio
ambiente constituye un factor decisivo» (Concejo Provincial de Cajamarca 1994: 7).
En la década de 1990 dicho tema estaba en la agenda prioritaria de los organismos
mundiales como la ONU, especialmente el PNUD, PNUMA, y en muchos gobiernos
nacionales, así como en los acuerdos de la Agenda 21.
El nuevo enfoque del gobierno del Concejo Provincial de Cajamarca convenció porque se
comprometió a trabajar no solamente por el desarrollo urbano –como era la visión con-
vencional de los gobiernos locales anteriores–, sino también por el desarrollo rural y el
desarrollo regional, debido a la fuerte presión que los problemas ocasionan al medio
urbano. Además, el Concejo Provincial asumió el compromiso de trabajar con los demás
gobiernos municipales, distritales y hasta con los centros de los poblados menores, con
el objetivo de afianzar la democratización y la descentralización del poder.
El plan de desarrollo de la Mesa de Concertación consideró los siguientes temas:

■ Reciclaje de la basura orgánica de los mercados a través de las composturas y

lombricultura, donde se producía abono para los jardines.
■ Canalización de los desagües al vertedero central, para responder a la fuga de los

desagües hacia el río San Lucas, que generaba focos de infección y la contami-
nación inmediata del agua.
■ Incentivos para que los pobladores orientaran la construcción de viviendas hacia

las laderas y no hacia el valle agrícola (mediante programas de servicios básicos
inmediatos y/o créditos blandos).
Con estrategias de confluencias institucionales para el tratamiento de los temas priori-

tarios, se lograron diversas formas de cooperación interinstitucional a nivel local, na-
cional e internacional. De esa manera, se logró también fortalecer el capital natural y
construido en la localidad, mediante proyectos para el desarrollo forestal y agropecua-
rio, así como para el mejoramiento y apertura de carreteras y otras obras de infraestruc-
tura agrícola, como la construcción de terrazas y riego.
b. Características de la Mesa de Concertación
En las décadas de 1980 y 1990 las relaciones de cooperación y coordinación entre las
instituciones del Estado y las organizaciones de la sociedad civil en Cajamarca fueron
formando un sistema de información y gestión urbano-ambiental de acuerdo con las
siguientes estrategias: con la organización de las mesas de concertación a nivel provin-
cial, distrital y en poblados menores populares, así como con las sesiones del concejo
municipal de la provincia y los distritos de Cajamarca (1992-1998), procesos que tu-
vieron como eje integrador principal al gobierno local de la provincia de Cajamarca,
institución representativa que jugó un papel importante en el tratamiento del problema
de restablecer y mejorar el medio ambiente y la sostenibilidad de los recursos naturales
y la satisfacción de la demanda de servicios urbanos en la provincia y en los distritos.
La Mesa de Concertación tuvo las siguientes características (Claverías 2003: 14):
■ Propició la integración y coordinación del trabajo interinstitucional mediante un

plan estratégico para el desarrollo de Cajamarca, donde coincidieron los objeti-
vos, metas y roles de las instituciones públicas y privadas. Así, por ejemplo, en
uno de los documentos se explica el siguiente concepto de la concertación:
«La concertación significa la unión de voluntades, de intereses económicos,

políticos, sociales y culturales; la concertación exige deponer actitudes indivi-
dualistas a favor de algo común, en lo que todos estemos de acuerdo; la concer-

tación es una forma de encuentro entre la sociedad civil y el Estado» (Guerrero

1995: 4-5).
■ La Mesa de Concertación tuvo el papel trascendental de ser «la instancia respon-

sable para elaborar el plan de desarrollo provincial tanto en el corto como en el
mediano plazo». Fue «la encargada de elaborar los diagnósticos, políticas, pla-
nes y proyectos necesarios para el desarrollo de Cajamarca» (Concejo Provincial
de Cajamarca 1994: 43).
Desde la década de 1980, y sobre todo en la década de 1990, los procesos de planifi-
cación y gestión urbano-ambiental han tomado en cuenta la participación de las organi-
zaciones sociales de base y del gobierno local de la provincia, a través de diversos
mecanismos:
i) Se organizaron asambleas bajo el liderazgo de las mesas de concertación, con la

participación de los líderes temáticos y los representantes de las instituciones
públicas, privadas y populares. Estas asambleas fueron de carácter consultivo y
también un espacio para tomar decisiones de manera descentralizada. En las
mesas de concertación se propició la participación de la población en la identi-
ficación de las prioridades en los planes de desarrollo.
ii) La discusión en los diversos ejes temáticos –como los de salud, educación,
medio ambiente, juventud y género, entre otros– con un enfoque sistémico favo-
reció la participación dentro de una visión territorial. Se planificaron y gestaron
acciones para contribuir con el desarrollo humano y sostenible en la localidad.
En esa instancia se registró información de cada eje temático y se elaboraron
revistas para divulgar los problemas en el medio ambiente y las acciones que se
realizaban para contrarrestar los efectos de esos problemas.
iii) La participación ciudadana se dio a través del eje temático Medio Ambiente y
Desarrollo. Con la participación de los actores de las instituciones se planificó la
expansión urbana hacia zonas no agropecuarias, para proteger y conservar los re-
cursos naturales. Asimismo, las mesas de concertación, en coordinación con el
Concejo Provincial de Cajamarca, conformaron el Plan de Desarrollo Urbano, me-
diante el cual las instituciones coordinaron acciones para lograr el saneamiento
ambiental, mejorar la infraestructura urbana y los servicios mediante ordenanzas
municipales, proyectos y acciones comunales. Los acuerdos y las acciones eran
registrados y publicados para crear un conciencia ambientalista en la población.
iv) En la participación popular e institucional del eje temático denominado Pobla-

ción, Mujer y Familia, se planificaron también acciones y se evaluaron resulta-

dos respecto a los impactos de las acciones ejecutadas en la salud, salubridad,

alimentación, así como los efectos en la defensa de los derechos de la mujer y el
niño en la provincia, en los concejos vecinales y en los centros poblados meno-
res.
v) Se implementaron seminarios-talleres con expertos locales –profesionales y lí-

deres populares–, para recoger información en los diagnósticos, los cuales fue-
ron la línea de base para el Plan de Gestión Ambiental dentro del Desarrollo
Sostenible en la Cuenca y Subcuencas de la Provincia de Cajamarca.
vi) En los talleres se planificaron y formularon los planes de desarrollo sustentable

de la provincia y los distritos (en los que participaron hombres, mujeres, jóvenes,
adultos y adultos mayores).
c. Funcionamiento de la Mesa de Concertación y los temas prioritarios
La Mesa de Concertación de la provincia de Cajamarca funcionó sobre la base de los

ejes temáticos prioritarios. En cada mesa temática participaba un representante por
institución, los técnicos municipales y los regidores responsables por área (Guerrero
1995: 3). Estos temas fueron priorizados en talleres con la participación de expertos y
la población local en distintos ámbitos: en la capital de la provincia, en los distritos y
en poblados menores.
El proceso de priorización se efectuó de la siguiente manera:
La Mesa de Concertación estuvo compuesta por una coordinación general y cada mesa
temática tenía un presidente, quien coordinaba con el presidente de la comisión. En
cada mesa temática se reunió la población con los expertos y tomaron acuerdos. Lue-
go, sobre la base de las propuestas presentadas por las seis mesas temáticas, se elabo-
ró el Plan Provincial de Desarrollo Sustentable de la Provincia de Cajamarca, que fue
publicado el año 1997. Las instituciones que conformaron la Mesa de Concertación
aprobaron ese plan de desarrollo, que aún hoy tiene vigencia. El Plan de Desarrollo
Sustentable de la Provincia de Cajamarca es difundido y asumido por los actores de la
sociedad local. El plan incluye las actividades prioritarias para proteger el medio am-
biente y lograr el desarrollo.
Asimismo, se formularon los planes distritales y comunales con la participación de la

población (hombres y mujeres), con lo que se organizó el banco de proyectos y el
programa de inversiones; también se ejecutaron proyectos de alumbrado, agua y alcan-
tarillado en los pueblos jóvenes. Los proyectos fueron realizados con la participación
de las instituciones del Estado, la empresa privada, los vecinos y el gobierno local.

Con la elaboración de los planes de desarrollo de las mesas de concertación se facilitó

la elaboración de los diagnósticos y proyectos distritales, en los cuales se utilizó la
metodología de la planificación estratégica (identificación de fortalezas, oportunida-
des, debilidades y amenazas), actividad que permitió la organización y la participación
de la población en las asambleas distritales.
Los criterios para la priorización de los ejes temáticos y sus contenidos, así como los
proyectos, fueron tanto de tipo técnico como de tipo social, como es la creación de
empleo e ingresos, pero considerando el equilibrio ecológico y la equidad social, de
género y generación (niños, jóvenes, adultos y ancianos).
A continuación, se propone una tipología básica con la indicación de los roles de las
distintas instituciones de la sociedad civil, el Estado y del sector privado que participa-
ron en la Mesa de Concertación, que fueron 98 (esquema 4.1). Se expone esta tipología
a partir de sus funciones y potencialidades de influencia en el desarrollo y en la vida
pública en Cajamarca, en el período indicado.
Esquema 4.1
RED DE PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL EN LA MESA DE CONCERTACIÓN: CAJAMARCA 1993-1998
Alcaldes
vecinales y
CPM
Instituciones Gobierno local
privadas y
ONG
MESA DE
CONCERTACIÓN
(98 instituciones) Gobierno
Iglesia regional, Estado
Empresa
Organizaciones privada:
sociales minería
Fuente: Díaz (1998).
i) Instituciones de la sociedad civil

civil.- Las organizaciones tipificadas como «orga-
nizaciones civiles» actuaron conjuntamente en el espacio público para contri-
buir a la resolución de problemas de la sociedad y llenar vacíos de atención a las

necesidades de la población dejados por la inacción del Estado y del mercado.

En este tipo de organizaciones se ubican las denominadas «de promoción, desa-
rrollo y servicios a la comunidad», como el caso de las ONG y las asociaciones
y movimientos para la defensa de los derechos ciudadanos (Chávez 2001, Clave-
rías 2003: 18).
ii) Instituciones del sector privado.

privado.-- Las instituciones privadas que están más dedi-
cadas a la producción son las que tuvieron mayor participaron en estos procesos de
concertación; tal fue el caso del SENATI (centro de capacitación laboral), entidad
con la que se realizaron varios proyectos para mejorar el capital humano local.
La empresa minera Yanacocha participó en la Mesa de Concertación en el grupo

temático Empleo y Producción. De manera particular, apoyó con el mejoramiento
del capital físico: vía de evitamiento en la ciudad, extensión de servicios de electri-
ficación, agua potable y desagüe. Dio apoyo económico también al sector producti-
vo, sobre todo al medio rural, tanto con la generación de capacidades como también
con la misma producción. Entre 1993 y el 2002, esta empresa minera invirtió más
de 3 mil millones de dólares en un programa de desarrollo rural (Yanacocha 2001,
2002a). También fue importante la participación del sector de hoteles y restaurantes
(Soberón 1995: 91). En el sector privado, destacó también la cooperación técnica
internacional en los procesos de concertación (Claverías 2003: 19).
iii) Las instituciones del Estado y los programas sociales.- La Universidad Nacional
de Cajamarca no participó en la concertación como institución; no obstante, algunas
facultades profesionales y profesores de reconocida trayectoria participaron activa-
mente en bien del desarrollo de Cajamarca en la Mesa de Concertación, como Pablo
Sánchez, que fue asesor de esta institución. Otros organismos del Estado dependien-
tes de los ministerios tuvieron una participación oficial en la Mesa de Concertación,
a excepción del Plan Nacional por la Infancia, del sector de Salud, que participo en
la mesa temática Población, Mujer y Familia. El Ministerio de Educación apoyó el
desarrollo de la infraestructura educativa y de la «casa de la juventud», la difusión de
contenidos ambientales, entre otros (Guerrero 2002: 138). La Iglesia católica tam-
bién participó en este proceso de concertación, con diversos proyectos educativos y
sobre todo para mitigar la pobreza (Claverías 2003: 20).
d. ¿Cómo fue la coordinación de los planes de acción para la implementación de las

estrategias?
La coordinación la hicieron los responsables de los ejes temáticos de las mesas de

concertación, y los representantes del gobierno municipal convocaron a los demás miem-
bros de los ejes temáticos. En esa instancia se elaboraron los planes de desarrollo local

y, en particular, el plan de desarrollo ambiental. En los talleres se identificaron los

problemas y los proyectos. Las actividades fueron efectuadas por cada institución de
manera coordinada y de acuerdo con lo planeado por las instituciones participantes.
Esta modalidad de concertación en su proceso de institucionalización ha pasado por

dos fases. En una primera fase, la Mesa de Concertación Provincial promovió y unificó
a las instituciones en torno de objetivos y voluntades comunes, o del «sueño» del obje-
tivo del desarrollo de Cajamarca. La segunda fase se refirió a los acuerdos y acciones
conjuntas para la elaboración y ejecución de proyectos y la búsqueda de fondos para la
concreción de las acciones planeadas.
En estos procesos hubo una información directa hacia la población local; asimismo, en
la toma de decisiones hubo una participación directa de los ciudadanos, con lo cual se
generó ciudadanía y democracia. Estas acciones fueron efectuadas en las asambleas
populares y en cabildos convocados por el gobierno municipal en la década de 1990.
Estas asambleas se realizaron tanto en el medio urbano como en el medio rural (en las
denominadas «asambleas de campesinos ‘ronderos’»). Este proceso ha mostrado formas
de participación directa de las bases populares, en las cuales se llevaron a cabo acuerdos
en relación a las necesidades y potencialidades de cada familia, sector, comunidad o
distrito. Fueron asambleas conformadas por personas que ejercían ciudadanía, donde no
se excluyó a nadie, donde cada quien expresaba sus opiniones, visiones y perspectivas.
Una evaluación de los cambios producidos por el proceso de institucionalización de la

sociedad civil, en el caso de Cajamarca, nos lleva a analizar también qué ocurrió con
estas mesas de concertación a posteriori: ¿en qué medida la concertación fue un medio
para obtener impactos de las intervenciones de las instituciones de la sociedad civil
organizada?, ¿cuál fue el proceso de réplica y sostenibilidad del modelo de concerta-
ción en otras regiones? En vista de que la pobreza en el campo obliga a que una parte
importante de su población emigre, lo que es uno de los factores importantes de presión
sobre la ciudad, ¿cuáles fueron los impactos de las acciones de la sociedad civil orga-
nizada en el desarrollo rural en el ámbito de los caseríos en los alrededores de la
ciudad de Cajamarca?
i) Proyectos y acciones implementadas y sus resultados prácticos
Los resultados de los proyectos y acciones planificados en la Mesa de Concertación y

en el Plan Ambiental del Gobierno Municipal en la década de 1990 tuvieron importan-
tes efectos para limitar las presiones que generan las actividades económicas y de
desarrollo en la ciudad. Sin embargo, en la década del 2000, con el aumento y expansión
de la minería, y debido la falta de un liderazgo colectivo (este fue uno de los aspectos de
mayor debilidad en las experiencias sobre la concertación en Cajamarca), esos proyectos

se han debilitado; no obstante, es importante considerar las experiencias positivas que al

respecto se tuvo en la década de 1990. Las propuestas y acciones concretas del gobierno
local y la Mesa de Concertación desde 1993 fueron las siguientes:
• La ciudad de Cajamarca fue denominada por sus autoridades como la «Primera

municipalidad ecológica del Perú», porque consideraron que el tema ambiental era
el asunto central. Ese lema, más allá de las palabras, fue muy importante, pues se
trató de uno de los incentivos para la acumulación de capital simbólico, ello promo-
vió que la población se involucrara y valorara el medio ambiente.
• La protección del hábitat estuvo presente en la conciencia de la clase política y

sobre todo en la sociedad civil. En ese contexto, la municipalidad y la Mesa de
Concertación promovieron la mejora ambiental a través de las siguientes acciones
(Guerrero 2002):
■ El tema ambiental fue un componente fundamental en las propuestas de la Mesa

de Concertación y el gobierno municipal.
■ Se elaboró un programa para el desarrollo de la principal cuenca hidrográfica de

la provincia.
■ Se potenció el trabajo de promoción de todas las instituciones locales para abar-

car mayores hectáreas en conservación de suelos, viveros municipales, hectá-
reas forestadas y fondos rotatorios. Ello fue apoyado por la municipalidad me-
diante la prestación de maquinaria apropiada e insumos y mano de obra.
■ A través del eje temático Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Mesa de

Concertación, se instaló un relleno sanitario y un programa de recojo de basura,
así como de mejoramiento de parques y jardines.
■ Con el Programa de Parques y Jardines, la municipalidad programó acciones que

incluyeron a los distritos, a los que se dio una fisonomía verde; en estas acciones
participaron los alcaldes vecinales y vecinos de los diversos distritos de la pro-
vincia de Cajamarca.
■ Además, la Mesa de Concertación de Recursos Naturales y Producción Agraria y

la Dirección de Ecología y Medio Ambiente impulsaron un plan de viveros fores-
tales y flores, con el que lograron sembrar cerca de ocho millones de plantas.
■ Se formuló y ejecutó un proyecto denominado «Cordón ecológico de la ciudad»,

en el que se señalaron las áreas de expansión urbana, el drenaje del agua de
lluvia y el tratamiento de las áreas arqueológicas y turísticas.

■ El diagnóstico ambiental permitió identificar algunos problemas que requerían

de una rápida atención, como la necesidad de resolver el problema de la conta-
minación de las aguas del río San Lucas, el crecimiento de la ciudad en las
áreas verdes y la necesidad de la construcción de un relleno sanitario con capa-
cidad para el largo plazo.
■ Con el Programa de Saneamiento Ambiental se logró un eficiente sistema de

recojo de basura a través del gobierno local y de una empresa autogestionaria
popular (que dio fuente de trabajo a mujeres pobres). Con ese sistema se logró
disminuir el déficit en el recojo de basura, que antes era de 50% y hoy, en
cambio, gracias al programa se ha reducido a 10%.
■ Se inició el recojo de la basura de los hospitales de manera diferenciada. De

manera permanente se realizó la limpieza de las letrinas públicas, así como del
río San Lucas.
■ Antes de estas gestiones la basura era recogida y depositada en un botadero. Con

la nueva gestión municipal, ese botadero se transformó en un relleno sanitario,
iniciándose con este la implementación de los drenajes necesarios y el trata-
miento que, en efecto, evita la contaminación ambiental.
■ Se inició el proceso de reciclaje de la basura orgánica de los mercados a través

de las composturas y la lombricultura, gracias a las cuales se produce abono
para los jardines.
■ Con el relleno sanitario se logró mejorar el tratamiento de la basura y se articuló

con un proyecto de manejo de frutales y mejora de los suelos agrícolas. Además,
con el saneamiento del río San Lucas y la construcción de un malecón en sus
riberas, lo que favoreció el desarrollo de una ciudad limpia y atractiva.
■ En la década de 1990 se pavimentó más del 90% de las calles que antes no
habían sido pavimentadas.
■ Se dotó de los servicios de agua potable y desagüe, a cargo de la empresa de

Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Cajamarca4.
■ Se inició el «Programa de uso eficiente del agua», que ofrece servicio a domici-
lio a pedido del usuario.
4
Al respecto, antes había dos problemas principales: estos servicios no llegaban a cubrir a toda la población de la ciudad y además
existían grandes pérdidas de agua, problema que se agudizaba debido a la obsolescencia de las redes de agua y desagüe.

■ Con la implementación de esas propuestas se pudo alcanzar reducciones de

hasta 40% en el consumo de agua.
■ En cuanto a los servicios de desagüe, antes no había tratamiento adecuado de

las aguas servidas, con lo cual se generalizaba la fuga de los desagües hacia el
río San Lucas, generándose así focos de infección y la contaminación inmediata
del agua. Este problema fue enfrentado mediante el programa de canalización de
los desagües al vertedero central.
■ Con ello se reinició el tratamiento de las lagunas de oxidación (que antes no

habían sido mantenidas adecuadamente).
■ La municipalidad reorientó el desagüe del camal a las troncales de la ciudad y

no al desagüe del río San Lucas, como hasta entonces sucedía.
■ Se instalaron líneas matrices de agua y desagüe en diversas zonas urbano-popu-

lares.
■ Se promovió la cultura y la educación ambiental en los diferentes niveles educa-

tivos: inicial, primaria, secundaria, técnica y superior.
■ Se logró implementar proyectos para la seguridad alimentaria mediante el desa-

rrollo agrícola y rural en general.
■ Se propició la disponibilidad de información ambiental.
ii) Impactos de las intervenciones de las instituciones de la sociedad civil organizada
Para no perder el hilo conductor del análisis de estas mesas de concertación en el

período indicado, se seleccionará las propuestas y actividades que han afianzado cam-
bios en la institucionalidad local.
La concertación y la participación de la sociedad civil organizada al actuar en la elabo-

ración de los planes de desarrollo permitió la articulación del gobierno local con la
población organizada; también permitió que la población fiscalizara las actividades de
los órganos de gobierno local en diferentes espacios (provincial, distrital y localidades
delegadas), fortaleciéndose así la transparencia en estos procesos. Por otro lado, se
generó capital social con capacidad para generar ingresos para el desarrollo local.
Por ejemplo, Juan Sánchez (1997: 17) anota: «La movilización de recursos públicos y
privados y la reducción de costos de transacción y operativos ha sido posible. Hasta

1996, la Mesa de Concertación había movilizado unos US$ 6 millones provenientes de

distintas fuentes de la cooperación internacional5 para los proyectos priorizados por las
distintas mesas. Una de esas mesas (producción y empleo) fue capaz de concertar los
diferentes proyectos de electrificación que tenían las asociaciones de vivienda en Mo-
llepampa, un área de expansión urbana de la ciudad, y concertar con las empresas
proveedoras del servicio, transando las donaciones y los precios más adecuados. Con
ello, se formuló un programa de electrificación común por US$ 5 millones, ahorrando
un 30% en los costos finales».
■ Con la participación de la población en las elecciones para centros poblados

menores y concejos vecinales se incrementó el porcentaje de votantes, con lo
que se fortaleció la conciencia ciudadana.
■ Instituciones como las ONG, que se encargan de intervenir mayoritariamente en

procesos de desarrollo en el campo, reforzaron sus acciones de manera partici-
pativa con las organizaciones campesinas y lograron una mayor articulación con
las instituciones públicas de acuerdo con los planes de desarrollo.
■ Una ventaja de la participación institucional en los planes de desarrollo local –a

diferencia del estado convencional, que va a la región generalmente con proyec-
tos preconcebidos y desarticulados porque son planificados en diferentes minis-
terios–, fue que el concertar les permitió priorizar los proyectos de acuerdo con
los objetivos e intereses de los pobladores y de cada institución. De esta manera
se evitaron las repeticiones de acciones entre las instituciones en un mismo
espacio.
■ Otro impacto importante fue la réplica de la concertación y la participación lo-

grada en Cajamarca en otras instituciones, como en la universidad, las asocia-
ciones de empresarios y productores, las organizaciones barriales y campesinas,
etc. Es decir, se logró, como escribe Juan Sánchez (1997), «(...) identificar una
cultura de la concertación en la región, de la que se habla como un valor agrega-
do. Esta conciencia se refuerza cuando se constata el impacto que el ejemplo de
Cajamarca tiene fuera de su contexto regional».
5
Cuando el alcalde de la provincia de Cajamarca (Luis Guerrero) fue presidente de la Asociación Nacional de Alcaldes del Perú, dicho
organismo recibió diversas financiaciones para los proyectos de las mesas de concertación en diversos departamentos del país. Por
ejemplo, se recibió ayuda financiera de la UNICEF y PGU, de la Unión Europea, del VNG de Holanda, y con ICLEI se logró
financiamiento para la capacitación a distancia de las autoridades locales y funcionarios municipales.

4.2.4.2 Réplica y sostenibilidad del modelo de concertación en otras

regiones
Más allá de los límites de la provincia de Cajamarca se replicó este modelo en otros
ámbitos del departamento, como en la provincia de San Marcos, donde el municipio ha
impulsado una Mesa de Concertación desde 1993, con el soporte de la ONG IDEAS y de
la UNICEF. Asimismo, se crearon mesas de concertación en las provincias de Chota,
Cajabamba y San Miguel, promovidas por el Proyecto Peruano-Holandés. Con este pro-
ceso se fortaleció también la Mesa de Concertación Provincial de Cajamarca, porque
coordinó acciones e intercambió experiencias con aquellas nuevas mesas de concerta-
ción.
Las experiencias de concertación en el país se han replicado en muchos departamentos

de la costa, sierra y selva. Por ejemplo, en Cerro de Pasco, en los municipios provincia-
les y distritales de Piura (Irigoyen 1996), en San Martín, Ayacucho, Cusco, Moquegua y
Arequipa6.
En la región Puno, a partir del año 2000 y hasta la actualidad, se han formado «mesas de
concertación y lucha contra la pobreza» de manera interinstitucional en todas las provin-
cias y en varios de sus distritos. Sin embargo, la Mesa de Concertación en la provincia de
Cajamarca decayó ostensiblemente desde fines de la década de 1990, con el cambio de
alcalde. Una de las razones principales de esa declinación fue la falta de la formación de
un liderazgo colectivo entre los pobladores de la ciudad y el campo.
4.2.5.1 Los cambios en comparación con experiencias previas en la ciudad
Como se ha señalado en este trabajo, los principales agentes de cambio fueron las
organizaciones de la sociedad civil representadas en la Mesa de Concertación y la
Municipalidad Provincial de Cajamarca; asimismo, las ONG locales (como CIPDER,
CIED-EDAC, ASODEL, CEDEPAS, ADEFOR, ASPADERUC, IINCAP, etc.), los frentes polí-
ticos (como el FDR y el FIR), organizaciones internacionales (como FAO Holanda o la
empresa minera Yanacocha), diversos institutos del Estado y las asociaciones y movi-
mientos para la defensa de los derechos ciudadanos. Con esta participación institucio-
nal se acumuló un importante capital social, desde donde cada institución aportó a sus
respectivas especialidades.
6
Véase la Revista Páginas Nº 175, 2002.

Cambios internos (parte del proceso) o externos (eventos o fuerzas fuera del proceso)
observados con relación a:
■ La diversidad de los actores involucrados y sus funciones.- En el caso de Caja-

marca, los actores se involucraron en distintas etapas y cambiaron dependiendo
de sus intereses y necesidad de protagonismo. La variación del contexto condujo
a la formación de nuevos actores, rezagando a otros.
■ Los métodos y mecanismos de participación de la población también dependie-

ron del contexto, los temas y los objetivos. En el caso de la experiencia de
Cajamarca, se puede ver que se entrelazaron los intereses de los artesanos y los
campesinos de acuerdo con proyectos y ejes temáticos específicos, como fue el
tratar de lograr proyectos financiados para mejorar la agricultura o para mejorar
las herramientas de trabajo. En la formulación de los planes, en los proyectos y
en las acciones para la vigilancia ambiental, los acuerdos fueron mediante el
diálogo y el consenso.
■ La facilitación y la promoción de la participación del sector privado fue, en cam-

bio, muy débil, a excepción de la empresa minera Yanacocha, que facilitó la
financiación a diversas ONG para efectuar acciones de desarrollo rural en los
caseríos de los alrededores de la ciudad de Cajamarca, así como para efectuar
mejoras en la infraestructura urbana. La promoción de los proyectos de turismo
fue a través del eje respectivo en la Mesa de Concertación y en el gobierno
municipal.
■ Los mecanismos para la cooperación y coordinación intersectorial e interinstitu-

cional.- Esta perspectiva fue más formal que real; así, las instituciones del Esta-
do y las ONG caminaron aisladamente en la formulación y gestión de proyectos.
Aquí faltó que la Mesa de Concertación trabajara con un enfoque de desarrollo
territorial y, particularmente, que el gobierno municipal actuara coordinadamen-
te con un plan de desarrollo económico local para articular proyectos con objeti-
vos comunes en el que se buscara sinergias institucionales.
■ El tipo y la utilización de la información técnica y de las capacidades locales.-

La participación e interacción entre diversas instituciones permitió capitalizar y
valorar el capital humano de la localidad, situación que se objetivó en la formu-
lación de proyectos de protección y mejoramiento ambiental en el medio urbano
y rural.
■ La relación entre políticas y estrategias.- Fue importante la fusión de ambas

especialidades, pues al participar los líderes políticos junto a los técnicos en las

mesas de concertación, las propuestas se convirtieron en políticas o en ordenan-

zas municipales, tratando de brindar un marco claro y estable para la inversión.
En ese sentido, el gobierno municipal de la ciudad de Cajamarca emite ordenan-
zas para regular las explotaciones mineras o que estas intervengan con mayor
responsabilidad empresarial, para así prevenir problemas ambientales como la
contaminación del agua, de los suelos y de la atmósfera. En este contexto, se
combinaron estrategias de movilización ciudadana, estrategias de incidencia
política en el poder central y estrategias de concertación y planificación de ac-
ciones por parte de la Mesa de Concertación.
■ La relación entre estrategias y acciones.- Esta relación fue exitosa porque se

basó en la participación de los distintos sectores de la población y de las institu-
ciones locales, por lo tanto, las acciones eran legítimas porque tenían el respal-
do de la población participante. Por ejemplo, el caso del problema del creci-
miento de la ciudad hacia el valle agrícola fue enfrentado a través de la estrate-
gia de incentivos y las acciones del gobierno municipal, mediante la instalación
de agua y desagüe y otros servicios de manera inmediata cuando esta expansión
urbana se hace en las laderas y no en los terrenos agrícolas. Otro caso fue el de
las estrategias ambientales con base en la agroecología, unidas a las acciones
del reciclaje de la basura y el uso de técnicas para transformar los residuos
orgánicos en abono para el cultivo de árboles y flores.
■ Tipo y utilización de los instrumentos de implementación.- Del caso de Cajamar-

ca se puede aprender que las estrategias exitosas dieron lugar a instrumentos de
gestión válidos como, por ejemplo, la formación de la microempresa LIMDOVE-
SA para la limpieza doméstica y el saneamiento ambiental, administrada por
mujeres (se inició en noviembre de 1994), la cual se gestó en barrios populares
y fue promovida por alcaldes vecinales, quienes convocaron a los jóvenes que
deseaban tener empleo y colaboraron con la limpieza de la ciudad.
■ La estructura institucional y los arreglos administrativos.- En el mismo sentido

que el anterior, la Municipalidad de la Ciudad de Cajamarca se articula e incen-
tiva la formación de nuevas empresas de servicios, así como a las municipalida-
des de los distritos para que trabajen conjuntamente en la nueva Dirección de
Ecología y Medio Ambiente creada por el gobierno municipal provincial.
■ La relación con programas y políticas nacionales o regionales.- Las prácticas y

políticas locales se articularon con las políticas a nivel nacional; por ejemplo, el
gobierno municipal de la ciudad de Cajamarca se articuló con los alcaldes de
todo el país a través de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) para
buscar ayuda financiera y, sobre todo, hacer propuestas de políticas para la des-

centralización y la regionalización, la cual se convirtió en ley mediante las estra-

tegias de incidencia política de la AMPE.
4.2.5.2 Factores que influyeron sobre los resultados del proceso
Los principales factores que incidieron positivamente en el proceso de concertación

fueron los siguientes:
a) Un conjunto de ideas y principios, que fueron tomados primero de la Agenda 21,

orientó la toma de decisiones hacia un desarrollo sostenible en Cajamarca, en el
sentido de que el desarrollo debe considerar, en primer término, a los seres hu-
manos y a su entorno ecológico; donde los planes de desarrollo deben promover
la acumulación y la combinación del capital natural, físico, económico, social,
cultural, sinergético y humano. La base del proceso de desarrollo y de las accio-
nes para la protección del medio ambiente fue la participación y el empodera-
miento de los procesos de propuestas por parte de la población local.
b) La formación de equipos de dirección política y con un manejo de metodologías

apropiadas para organizar y acompañar a los dirigentes, alcaldes y responsables
de los ejes temáticos de las mesas de concertación. Los equipos acumularon
conocimientos a lo largo de más de dos períodos de gestión municipal.
c) Las organizaciones de los campesinos en rondas. Primero se dio por la necesi-

dad de proteger sus propiedades, pero después se amplió esta perspectiva hacia
la necesidad de ser entes colectivos para la propuesta de políticas locales y para
defenderse del terrorismo.
d) La construcción de un imaginario colectivo sobre la idea de lograr una ciudad

ecológica conectada a perspectivas políticas nacionales, promovido por profe-
sionales expertos de reconocido prestigio académico y político. A ello se suma-
ron las expectativas que generaron estos cambios en los organismos internacio-
nales interesados en el desarrollo sostenible y el medio ambiente, como el PNUD
y otras instituciones con presencia mundial.
e) La conquista del canon minero, cuyos fondos sirvieron para financiar diversos
proyectos para el desarrollo urbano.
f) La financiación por parte de la empresa minera Yanacocha, como resultado de la

responsabilidad empresarial, para mejorar la calidad ambiental de la ciudad y la
región.

g) La acumulación de buenas prácticas ejemplares para articular soluciones a nivel

provincial, distrital y comunal, lo que permitió la concertación entre los intereses
inmediatos de los pobladores del medio rural y el medio urbano, sean estos a
nivel distrital o provincial.
h) La acumulación de capital social y capital cultural a través de los trabajos comu-

nales como medio para realizar grandes obras a bajos costos, lo que permitió
aprovechar la fuerza de la cooperación interinstitucional, grupal y entre perso-
nas.
i) La habilidad y capacidad para documentar el proceso gestión ambiental y divul-

garlo a la ciudadanía (se publicaron periódicamente diversos documentos como
las Memorias de la gestión municipal; la revista Concertando; varias separatas
con artículos de expertos locales, nacionales e internacionales; así como el Plan
de Desarrollo de Cajamarca y los presupuestos del gobierno municipal), lo que
ha impulsado la capacidad de vigilancia ciudadana.
A pesar del éxito de la experiencia de gestión urbano-ambiental en Cajamarca, se pre-

sentaron también factores que influyeron negativamente en este proceso:
a) La falta de una base de datos que registre información de las mesas de concerta-
ción y las instituciones participantes, así como la falta de indicadores de los
procesos y los impactos, lo que impidió que se fueran evaluando los avances y
dificultades.
b) La débil institucionalización del liderazgo colectivo para una gestión autónoma,

que hizo que la población y los dirigentes dependieran de la voluntad política de
los líderes de los gobiernos provinciales, de manera que cuando estos líderes
dejaron de ser gobierno local, el proceso de concertación decayó.
4.2.5.3 Lecciones y recomendaciones
1. Los procesos de gestión ambiental deben ser parte de los planes de desarrollo
económico y los planes estratégicos a nivel regional. Los proyectos participati-
vos de los gobiernos locales, así como las políticas económicas, sociales e
institucionales, deben incluir la dimensión ambiental como parte integrante de
esos planes y políticas.
2. La viabilidad de los planes y proyectos para el desarrollo urbano dependen del

grado de participación de la población, solamente así se pueden aprovechar las

oportunidades que señala el contexto y las potencialidades internas. Es a partir

de las propuestas directas de la ciudadanía que se pueden plantear proyectos
viables, pero también se pueden lograr sinergias entre los proyectos y entre las
acciones interinstitucionales. Solamente así el Estado puede lograr gobernabili-
dad y fomentar la gobernancia en la localidad.
3. Un elemento fundamental utilizado para generar propuestas y políticas fue lograr

la combinación de los intereses de los diversos actores con los intereses de la
sociedad civil en su conjunto. Esto se logró cuando se identificaron participativa-
mente los intereses de la población y sus imaginarios colectivos con el objetivo
de integrarlos. Por ejemplo, ello ocurrió con la estrategia de la construcción de
planes de desarrollo en diversas subcuencas de la provincia de Cajamarca, don-
de se indicaron niveles y espacios de participación para identificar los proble-
mas y posibilidades para el desarrollo local, así como para obtener impactos
positivos derivados de esas mismas instancias participativas.
4. Las estrategias de confluencias interinstitucionales y la formación de un lideraz-

go colectivo con capacidad técnica y política son fundamentales para construir
una visión compartida del futuro entre los líderes o los dirigentes locales y la
población de base. Las confluencias y la concertación son estrategias principa-
les para la legitimidad del poder de decisión del gobierno local. Para la sosteni-
bilidad de la confluencia y la concertación institucional, entre empresas, organi-
zaciones locales y comunidades campesinas, se requiere que la población tome
conciencia de los roles que son distintos entre el Estado y las empresas privadas;
que las empresas no hagan ofrecimientos que no van a cumplir; y, asimismo, que
los dirigentes y las mismas bases de la población tomen decisiones participati-
vas y que cumplan con lo acordado (necesidad de fortalecer la confianza como
base del capital social).
5. Es necesario que las visiones de futuro sean planificadas estratégicamente para

que guíen los proyectos y las políticas de una ciudad. En esos planes debe ubi-
carse la ciudad en su entorno macrorregional y la dimensión ambiental; deben
destacarse las oportunidades y amenazas, así como las potencialidades locales.
Esta articulación de procesos motiva que se logren posibilidades de integración
de una mayor diversidad de instituciones y actores sociales dentro de una visión
compartida y con proyectos viables.
6. Los proyectos forestales contribuyen a mejorar el medio ambiente. En ese senti-

do, las instituciones socias del proyecto deben identificar: que las empresas
mineras de envergadura, cuando tienen políticas claras de compromiso y respon-
sabilidad social empresarial, tienen potencialidades para convertirse en agentes

dinamizadores de los programas forestales en el contexto, los que deberían ser

orientados mediante objetivos de mediano y largo plazo. Sin embargo, este no es
un proceso inmediato. Las empresas tienen programas ambientales definidos por
mandatos muy específicos, que son distintos a los de los programas de desarrollo
comunitario. Lo anterior implica que se debe llegar a entender las lógicas e
intereses diversos que tienen las empresas, las organizaciones o diferentes acto-
res sociales. Si no se tienden puentes o se desatan los nudos que impiden la
confluencia entre las diversas instituciones, entonces no se fortalece el capital
social y no habría desarrollo, pues todos pierden o se generan conflictos.
7. Las propuestas y los resultados que se vienen obteniendo en Cajamarca a través

de los proyectos deben ser analizados en la perspectiva de su sostenibilidad
desde el punto de vista técnico, ambiental y socioeconómico, teniendo en cuen-
ta que no solamente es importante promocionar proyectos productivos o medio-
ambientalistas, como pueden ser la planificación forestal o la conformación de
empresas comercializadoras de plantas, sino el capital social y humano que se
va creando, así como la idea de que la población viva con sus propios recursos y
de acuerdo con sus capacidades.
8. Es necesario que las organizaciones más interesadas en participar en las mesas

de concertación hagan un seguimiento de la situación política local, regional y
nacional. Para efectuar el desbloqueo institucional y lograr la confluencia deben
fortalecerse los medios de comunicación con todos los dirigentes políticos, sin
necesariamente formar parte de alguno de esos partidos.
9. Se recomienda que las intervenciones institucionales con propósitos ambienta-

les en las comunidades tengan en cuenta las estrategias de vida de las familias
campesinas y los cambios que ellos realizan como reacciones al contexto y a su
propia dinámica interna, para lo cual se observa que es necesario que en los
proyectos se proponga una metodología de impactos que puedan seguir. Las in-
tervenciones de las instituciones deben enfocarse de acuerdo con las estrategias
de vida de los campesinos. Es necesario conocer, por ejemplo, sus estrategias de
cambio de la población. Cotejar si los cambios propuestos por las mesas de
concertación o el gobierno municipal responden a los intereses de la población.
Determinar cuál es el valor que añade la ayuda institucional al desarrollo soste-
nible y al mejoramiento del medio ambiente en la ciudad.
La replicabilidad de la experiencia de concertación en Cajamarca tiene las siguientes

posibilidades:

■ La experiencia de Cajamarca ha sido difundida y replicada con éxito en otras

ciudades como Lambayeque, Huancayo, Huamanga, Arequipa y Lima. Las pro-
puestas de descentralización de los gobiernos locales de la provincia, los distri-
tos y los poblados menores de Cajamarca fueron la base empírica para el dicta-
men de la Ley de Descentralización y Regionalización, así como para la organi-
zación de las mesas de lucha contra la pobreza, los planes de desarrollo locales
e, incluso, para la elaboración de los presupuestos participativos.
■ El Plan de Reforestación y Recuperación Ambiental de Cajamarca ha sido un

referente básico para la formulación de planes de desarrollo con impacto am-
biental en muchas regiones del país.
Lo que podrían tomar en cuenta otros gobiernos municipales para aplicar esta experien-
cia es lo siguiente:
■ Que existen sistemas replicables. Por ejemplo, es común que los planes de desa-
rrollo deben basarse en la concertación, en la participación, en la identificación
de los problemas y propuestas de acuerdo con una democracia participativa, etc.
Sin embargo, cada ciudad también tiene sus propias particularidades; así, unas
estarán afectadas por la minería cercana, en tanto que otras no tendrán ese pro-
blema inmediato, pero sí otros como la gran industria que contamina también el
medio ambiente, etc. Por lo tanto, cada ciudad debe aprender de las experien-
cias y las mejores prácticas de otras ciudades; no obstante, sus equipos de pla-
nificación y la población local también deberán ser muy creativos e innovadores
para encontrar respuestas propias para sus problemas.
Cómo reducir el grado de dependencia de la experiencia de apoyo externo:
■ Es necesario que los gobiernos locales hagan propuestas de planes de desarrollo

económico local para generar riqueza, crear empleo y reducir la pobreza. De esa
manera, mengua la presión poblacional sobre los recursos naturales y se crea
capacidad de contribución al presupuesto local.
■ Promoviendo un desarrollo local y territorial basado en la nueva ruralidad, orien-

tado hacia un desarrollo humano sostenible.
■ Elaborando planes de desarrollo concertado en los gobiernos locales o en otras

instancias de concertación, promoviendo la participación autónoma de la socie-
dad civil (y no solamente de un grupo de dirigentes locales), es decir, dentro de
una democracia.

■ Creando condiciones para aprovechar las potencialidades locales que promue-

van las capacidades y generen oportunidades en la población, sin exclusión por
diferencias socioeconómicas, étnicas, culturales o de género.
■ Incentivando y realizando proyectos para la transformación de la producción,

el fortalecimiento institucional y alianzas institucionales que propicien el desa-
rrollo económico local.
■ Consolidando la identidad del imaginario colectivo, que rescata el pasado, aprende

lecciones, reconoce limitaciones y se enriquece de la interculturalidad.
Las instituciones nacionales o internacionales deberían considerar su papel como:
■ Promotoras y facilitadoras de los procesos existentes, mediante la aprobación de

políticas y con recursos económicos para generar trabajo y riqueza, pero no para
incentivar el asistencialismo.
■ La cooperación técnica internacional debe promover que las capacidades de la

población local se desarrollen sin imponer paradigmas de desarrollo; que cada
sociedad local tenga oportunidades para hacer sus propias propuestas de cam-
bio, sobre la base de sus principales activos.
Requisitos para el fortalecimiento institucional:
■ Desarrollar la institucionalidad a través de la generación y la práctica de valores

como la confianza, la solidaridad y la cooperación, y que se rechace la corrup-
ción. Se debe acrecentar la empatía y la credibilidad del uno al otro, promover
oportunidades y generar capacidades en la población local y, particularmente,
para los líderes locales.
■ Construir confianza a través de la educación que oriente a las personas y, en espe-

cial, a los dirigentes a que cumplan con los compromisos y con lo planificado.
■ Difundir estrategias para reforzar el ideal de la cooperación para actuar colecti-

vamente, más que individualmente, para resolver los problemas comunes de la
sociedad.
■ Establecer mecanismos que permitan captar recursos o generar alianzas para

proponer proyectos que generen condiciones de desarrollo. En ese contexto, debe
fomentarse la asociatividad entre las instituciones y la población.

■ Lograr mediante la capacitación que se internalicen las normas o las leyes; es

decir, que formen parte de ciertas obligaciones que deben asumirse en beneficio
del «bien común» y no solamente del bien individual.
■ Promover una educación ciudadana para que se respeten los acuerdos, las leyes
y las normas del contrato social.
■ Generar ciudadanía, para que cada persona aprenda a respetar los derechos de
los demás, aprenda a cumplir con sus deberes y defienda sus propios derechos
ciudadanos.
■ Divulgación de los planes a nivel de los líderes, así como también en el de la

población en general, con el objetivo de que las personas comunes y corrientes
se conviertan en activos vigilantes de los procesos y de la conducta de las auto-
ridades elegidas. De esta manera, se puede evitar que el cambio de autoridades
genere un retroceso de los procesos en curso.
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4.3 CHICLAYO 7
El explosivo crecimiento demográfico experimentado por la ciudad de Chiclayo a partir

de 1940 ha ido acompañado de un desordenado crecimiento del área urbana, que
actualmente se configura más allá del curso de las acequias de regadío Cois, Yortuque
y Pulen, y colindando con ejes de drenaje agrícola, lo cual evidencia la tradicional
tendencia horizontal de crecimiento en detrimento de las áreas agrícolas de su entorno.
En la actualidad, la expansión urbana se muestra relevante hacia el eje noroeste que
conduce a la provincia de Lambayeque, con predominantes usos industriales, y hacia el
suroeste en dirección a Pimentel, en donde predominan los usos residenciales y de
servicios. Para el año 2004, se estima que la ciudad de Chiclayo albergaba a aproxima-
damente 535.389 habitantes y que el casco urbano se extendía sobre una superficie de
3.997 hectáreas.
Cabe señalar que todo el conjunto metropolitano comparte una situación similar de
riesgo ambiental que viene incrementándose debido al crecimiento de la población, a
la disminución de áreas de cultivo y a la presencia de fenómenos naturales como sis-
mos e inundaciones relacionados con la presencia del fenómeno El Niño. Las áreas de
mayor inundación en el valle Chancay-Lambayeque son afectadas por desbordes del
canal Taymi y de los ríos La Leche y Reque.
El presente caso muestra la experiencia realizada en el desarrollo del Plan de Preven-

ción ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación – Ciudad de Chiclayo,
realizado por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y que constituye un instru-
mento orientador del crecimiento de la ciudad de Chiclayo y áreas de expansión en
condiciones de seguridad física.
Este estudio presenta tres objetivos generales, los cuales se dirigen a:
■ Diseñar una propuesta de mitigación con el objetivo de orientar las políticas y

acciones de los gobiernos locales y otras instituciones vinculadas al desarrollo
urbano de la ciudad, teniendo en cuenta criterios de seguridad física ante peli-
gros naturales y antrópicos.
■ Promover y orientar la racional ocupación del uso del suelo urbano y de áreas de
expansión considerando la seguridad física del asentamiento.
■ Identificar acciones y medidas de mitigación y prevención ante los peligros natu-

rales, para la reducción de los niveles de riesgo de la ciudad.
7
Caso preparado por Rocìo Cuadros. Consultora.

Los objetivos específicos del estudio Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Sue-
lo y Medidas de Mitigación – Ciudad de Chiclayo son:
■ Reducir los niveles de riesgo de los diferentes sectores de la población y de la

infraestructura física de la ciudad ante los efectos de fenómenos naturales.
■ Ordenar y racionalizar de manera eficiente el uso del suelo urbano y de las áreas
de expansión de la ciudad.
■ Elevar los niveles de conciencia de todos los actores sociales, principalmente de
las autoridades y de la población, sobre los niveles de peligro, vulnerabilidad y
riesgo en que se encuentran.
■ Identificar acciones y medidas de mitigación ante fenómenos naturales.
■ Constituir la base principal para el diseño de políticas y estrategias locales orien-
tadas a la mitigación y prevención.
Dicho estudio, aprobado mediante ordenanza municipal 011-2004-GPCH, constituye

una experiencia local exitosa en el proceso de implementación, que ha logrado la
replicabilidad inmediata en todos los centros que conforman el espacio metropolitano
regional, que rescata entre otras cosas la participación de los actores locales, y que ha
generado la actitud de cambio en las autoridades locales; todos ellos factores que se
encuentran incentivando el fortalecimiento de la cultura de prevención.
4.3.1 La situación urbano-ambiental de la ciudad
Problemas ambientales que enfrenta la ciudad
La problemática de riesgo en la ciudad de Chiclayo se puede expresar en los siguientes

aspectos:
a) Depredación del suelo y alteración del relieve natural debido a la fabricación

artesanal de ladrillos en zonas periféricas de la ciudad, que generan lagunas
artificiales en épocas de altas precipitaciones pluviales:
(i) Zona Nor-Este: terrenos colindantes al partidor de acequias.

(ii) Zona Sur-Oeste: terrenos comprendidos entre la acequia Pulen y el Dren
3100 (La Purísima).
(iii) Zona Nor-Oeste: terrenos adyacentes al asentamiento Jesús Obrero.
b) Indiscriminado desalojo del 29% de residuos sólidos domésticos producidos en

la ciudad de Chiclayo, en islas de terrenos desocupados y zonas periféricas de la
ciudad, principalmente en bordes inmediatos a la infraestructura de riego y ejes

viales de primera prioridad. Estos botaderos incentivan la crianza clandestina de

porcinos y la formación de focos infecciosos.
c) Deficiente disposición final de los residuos sólidos producidos por la ciudad de

Chiclayo en un sector de Reque.
d) Evacuación clandestina de aguas servidas de tipo doméstico e industrial a las

acequias y drenes que atraviesan la ciudad, potenciando la formación de partícu-
las biocontaminantes en los caudales hídricos, los mismos que aguas abajo son
utilizados para el cultivo de especies de tallo bajo.
e) Emplazamiento en riesgo de la población asentada en bordes de cursos de agua

y márgenes de instalaciones de alta y media tensión eléctrica.
f) Inadecuada aplicación de sistemas de construcción recientes y avanzado estado

de deterioro de edificaciones antiguas, que favorecen el colapso de las edifica-
ciones ante eventos geológicos y climáticos.
g) Degradación de la calidad del aire por el creciente parque automotor registrado

en los últimos años, y por el estado de conservación de unidades vehiculares de
transporte público.
h) Inadecuada ubicación del aeropuerto Abelardo Quiñones y la zona militar FAP,

que en conjunto ocupan una extensión de 568,81 hectáreas. Su emplazamiento,
a solo tres minutos de la Plaza Mayor de la ciudad, pone en riesgo a la población.
i) Alta concentración de actividades comerciales en los alrededores de los merca-

dos Modelo y Moshoqueque. Existe una ocupación informal de espacios viales y
ausencia de medidas de mitigación, que favorecen la generación de incendios.
4.3.2 El desarrollo de la información ambiental y la participación de

los actores
La información básica asociada al medio ambiente en los diversos contextos espacia-

les vinculados al territorio de Lambayeque se ha ido desarrollando de manera progresi-
va en las dos últimas décadas, como respuesta a los diversos procesos de desarrollo.
Dicha información ha servido de marco referencial para la elaboración de varios estu-
dios y para el fortalecimiento de la información sobre el medio ambiente.

Estudios ambientales de la ciudad de Chiclayo
Plan Director de la Ciudad de Chiclayo 1981

Plan Director de la Ciudad de Chiclayo 1992-2020 / INADUR 1992
Asistencia técnica para la recuperación y el acondicionamiento de los centros poblados
afectados por el fenómeno El Niño: ciudad de Chiclayo / INADUR 1999
Focalización de la inversión social en la ciudad de Chiclayo / INADUR 2000
Diagnóstico del sistema operacional de agua potable y alcantarillado de la ciudad de
Chiclayo / EPSEL S.A.
Proyecto de saneamiento básico y limpieza pública de la ciudad de Chiclayo / CEPRI
2002
Impacto de la hidromorfolización en la ciudad de Chiclayo y zonas conurbadas /
SENAMHI 2002
Evaluación de la calidad del aire en la ciudad de Chiclayo / DIGESA 2002
Plan integral de gestión ambiental de residuos sólidos de la ciudad de Chiclayo /
Municipalidad Provincial de Chiclayo
Mapa de peligros de la ciudad de Chiclayo / UNPRG 2000
Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación – Ciudad
de Chiclayo / INDECI 2003
Diagnóstico Ambiental de la Ciudad de Chiclayo - Comisión Multisectorial (en ejecución)
Como muestra de la relación de complementariedad de los diferentes estudios, cabe

precisar que el Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitiga-
ción – Ciudad de Chiclayo formuló el diagnóstico de la situación actual y tendencial de
riesgo tomando como insumos principales el Mapa de Peligros y el Plan Director de la
Ciudad de Chiclayo.
En el procesamiento y elaboración de la información local vinculada al medio ambien-

te están involucrados expertos e instituciones locales, regionales y nacionales: la Mu-
nicipalidad Provincial de Chiclayo, el Gobierno Regional de Lambayeque, la Municipa-
lidad Provincial de Chiclayo, la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo, empresas presta-
doras de servicios, direcciones regionales, la Dirección Ejecutiva del Proyecto Olmos-
Tinajones (DEPOLTI), el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAM), la Dirección
General de Salud Ambiental (DIGESA), el Servicio Nacional de Meteorología y Hidrolo-
gía (SENAMHI), el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano (INADUR) y el Instituto Na-

cional de Defensa Civil (INDECI). La divulgación de la información local ambiental se

ha desarrollado mediante talleres, asambleas, exposiciones, publicaciones, programas
radiales y televisivos, foros, seminarios y actualmente se está aplicando el uso de
páginas web.
La información urbano-ambiental validada de la ciudad de Chiclayo viene siendo utili-

zada para sintetizar de manera actualizada toda la problemática ambiental urbana. El
Diagnóstico Ambiental de Chiclayo se encuentra actualmente en proceso de elabora-
ción y la comisión multisectorial encargada del mismo tiene como plazo de entrega el
mes de diciembre del 20058.
Tomando en cuenta que la participación ciudadana asegura el éxito y la sostenibilidad

de los procesos de planificación y gestión, el Sistema de Gestión Ambiental de la
Región Lambayeque establece que esta debe ser promovida a través de mecanismos
como:
■ Información a través de audiencias públicas y páginas web.

■ Mesas de concertación y otros mecanismos.
■ Gestión de proyectos a través de organizaciones ambientales, comités de pro-
ductores, asociaciones culturales, entre otros mecanismos.
■ Publicaciones de los proyectos de normas, planes y programas con el propósito
de recibir comentarios y sugerencias de la ciudadanía en general.
Cabe mencionar que dentro del proceso de formulación del Plan y Agenda Ambiental
Regional de Lambayeque se crearon comisiones de trabajo organizadas por «frentes de
acción». Ellas incorporaron a todos los actores sociales relacionados con la problemática
ambiental de la región, y desarrollaron talleres de planeamiento estratégico. La participa-
ción ciudadana fue un elemento fundamental; para ello, se efectuaron cuatro talleres de
consulta pública y se difundió la información a través de la página web del CONAM.
El Sistema de Información Geográfica (SIG), herramienta exigida por el INDECI en el

Programa de Ciudades Sostenibles y aplicado en el Plan de Prevención ante Desastres,
permitió la combinación y el análisis sistematizado de la base de datos georreferencia-
da de manera individual y conjugada, relacionando las variables referidas a los peligros
naturales, características urbanas y vulnerabilidad física; lo cual se tradujo en mapas
temáticos con los que se construyeron los mapas de riesgo que fueron el principal
insumo para la formulación de la propuesta sobre usos del suelo. La integración de la
base de datos permitió construir diversos escenarios sobre los cuales se seleccionó el
8
La ciudad de Chiclayo se encuentra realizando actualmente una evaluación ambiental integral (GEO Chiclayo).

más adecuado para el cumplimiento de los objetivos del estudio. Dicha información
debe ser periódicamente actualizada para abordar los cambios que se desarrollan en la
ciudad.
Las herramientas de innovación tecnológica, entre las que se encuentran el Sistema de

Información Geográfica (SIG), imágenes satelitales y aerofotografías, fueron adecuada-
mente utilizadas en el procesamiento de la información de los estudios de prevención de
todo el ámbito metropolitano de Chiclayo. Sin embargo, estas herramientas no han podi-
do ser aprovechadas en toda su amplitud, debido a las escasas capacidades locales.
El proceso de difusión del Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medi-
das de Mitigación – Ciudad de Chiclayo, implicó el desarrollo de talleres y exposicio-
nes durante la formulación del estudio, así como también la distribución digital del
informe final a los diversos actores locales y la exhibición de los resultados durante
treinta días útiles a toda la comunidad, con el propósito de recibir observaciones y
sugerencias de la ciudadanía. Cabe destacar que en este proceso de difusión y partici-
pación la Municipalidad Provincial de Chiclayo y la Dirección Regional de Defensa
Civil de Lambayeque desempeñaron un papel promotor muy importante.
En este estudio, la actualización periódica de la información de riesgo se da a través de

las evaluaciones y trabajo de campo realizados por los comités locales de Defensa
Civil, los mismos que son promovidos y coordinados por la Dirección Regional de De-
fensa Civil de Lambayeque. De este proceso se rescata de manera positiva la coordina-
ción interinstitucional que sostuvieron la Municipalidad Provincial de Chiclayo, a tra-
vés de la Gerencia de Desarrollo Urbano-Oficina de Control Urbano y la Dirección Re-
gional de Defensa Civil. Sin embargo, para lograr un efectivo proceso de actualización
periódica se requiere que los datos sean suministrados por las acciones que vienen
desarrollando los diferentes actores vinculados al desarrollo de la ciudad.
Así, por ejemplo, sería de gran utilidad que la Dirección Ejecutiva del Proyecto Espe-
cial Olmos – Tinajones (DEPOLTI) proporcionara información sobre las acciones que
viene desarrollando sobre el mejoramiento del sistema de drenaje. De manera análoga,
sería sumamente importante que la Dirección Regional de Agricultura suministrara in-
formación actualizada sobre los proyectos de canalización de acequias en las áreas
periféricas de la ciudad, o datos actualizados sobre el estado de deterioro de los suelos
agrícolas inmediatos para el aprovechamiento urbano.
En definitiva, los cambios en la percepción o toma de conciencia de los actores locales

sobre los problemas ambientales se dan a través de procesos participativos y de difu-
sión de la información.

En el Plan de prevención Ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación –

Ciudad de Chiclayo la formulación del diagnóstico, expresada en un lenguaje sencillo y
apoyado en la participación de la población, permitió que el conjunto de actores de la
ciudad de Chiclayo lograra comprender y visualizar de manera inmediata la relación
causa-efecto de los peligros, riesgos y vulnerabilidades de la ciudad. Los mapas de
peligros múltiples de los centros urbanos del área metropolitana constituyen el insumo
principal para la orientación del crecimiento urbano hacia zonas seguras. La continui-
dad del proceso se viene dando claramente en la ciudad de Chiclayo con la erradica-
ción de la población asentada en zona de suelo no apto (peligro muy alto) .
En la actualidad, el entendimiento común sobre el medio ambiente urbano entre los

principales actores y las instituciones clave de la ciudad se encuentra en una fase
inicial. Sin embargo, la construcción del escenario tendencial de riesgo formulado en
el Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación –
Ciudad de Chiclayo, y el reconocimiento de los papeles y funciones desempeñados
por los diferentes actores e instituciones clave, han contribuido al entendimiento
común sobre los niveles de riesgo en el área urbana, lo que permitirá en un futuro
inmediato la articulación de esfuerzos y capacidades para la reducción del riesgo en
la ciudad.
Se debe mencionar la importancia del papel de la prensa para la difusión de la informa-

ción. La prensa, como generadora de conciencia pública, transmitió con veracidad y
amplia cobertura los acontecimientos que afectan o pueden afectar la incidencia de los
peligros naturales en cada uno de los componentes del medio ambiente, y se constituyó
en una herramienta básica de la planificación y gestión ambiental. En la experiencia
citada contribuyeron de manera significativa los medios orales y escritos de la ciudad
de Chiclayo (televisión, radios, periódicos), que brindaron espacios destinados a la
difusión del Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitiga-
ción – Ciudad de Chiclayo. El mayor impacto se logró a través de la transmisión de
noticias emitidas por las televisoras locales y notas de prensa publicadas en diarios
locales como La Industria, El Ciclón del Norte, La República, entre otros.
Participación de actores locales
La identificación y participación de actores clave en la gestión de riesgo promovida por

el Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación – Ciudad
de Chiclayo se dio mediante el reconocimiento previo de las organizaciones e institu-
ciones vinculadas al desarrollo urbano de la ciudad de Chiclayo y su entorno regional
inmediato. Entre ellos, se convocó a: el Gobierno Regional de Lambayeque, la Munici-
palidad Provincial de Chiclayo, la Municipalidad Distrital de Leonardo Ortiz, la Munici-

palidad Distrital de La Victoria, la Dirección Ejecutiva del Proyecto Especial Olmos-

Tinajones, la Dirección General de Salud Ambiental, la Empresa Prestadora de Sanea-
miento de Lambayeque, la Dirección Regional de Defensa Civil y la Universidad Nacio-
nal Pedro Ruiz Gallo; así como también a usuarios, afectados y grupos vulnerables.
En este caso, los actores habitualmente excluidos del proceso de planificación se invo-
lucraron mediante el desarrollo de procesos participativos, rescatando sus demandas,
conocimientos, ideas, intereses, expectativas, experiencias acumuladas y la capaci-
dad organizativa de los grupos sociales de estratos más bajos asentados en áreas criti-
cas de riesgo; y reconociendo paralelamente grandes debilidades en la cultura de pre-
vención. Estos elementos sirvieron de insumo para la formulación del diagnóstico, pro-
puestas y diseño de estrategias en la reducción de riesgos.
Por otro lado, se identificó e involucró a expertos locales por su capacidad técnica y
experiencia acumulada en el tema de riesgos, mediante la convocatoria de profesiona-
les de la Facultad de Ingeniería Civil, Sistemas y Arquitectura de la Universidad Nacio-
nal Pedro Ruiz Gallo (UNPRG), quienes intervinieron en la formulación del Mapa de
Peligros; y mediante la invitación a representantes oficiales de los colegios profesiona-
les de ingenieros y arquitectos de Lambayeque.
Los mecanismos de participación de los actores en la etapa de la formulación del

diagnóstico se dieron a través de reuniones de coordinación intersectorial, talleres de
capacitación y exposiciones públicas de los avances del estudio, los mismos que per-
mitieron incrementar el sentido de pertenencia y compromiso en los actores locales. La
participación de la comunidad tuvo un peso significativo en esta etapa.
Es importante mencionar que los resultados del presente estudio se encuentran recién
en una fase muy incipiente de implementación. Entre los factores que limitan actual-
mente los avances de la gestión, se encuentran los siguientes:
■ No se han desarrollado adecuadamente las capacidades locales en términos de

recursos humanos, logísticos y económicos.
■ No se ha desarrollado un espacio de concertación intersectorial para definir las
competencias y/o responsabilidades de cada sector en la gestión de riesgos.
■ No se ha desarrollado la gestión necesaria para la canalización de recursos fi-
nancieros provenientes del exterior.
En este sentido, aún no se puede apreciar cambios respecto a la participación ciudada-

na en la toma de decisiones en la Municipalidad Provincial de Chiclayo, ni en las
municipalidades distritales Leonardo Ortiz y La Victoria, u otros organismos. Sin embar-
go, es fácil reconocer que las modalidades más comunes, como los manifiestos orales,

escritos y las recientes audiencias regionales, introducen cambios y modificaciones en

las agendas de gestión.
En el mejoramiento significativo del comportamiento o las actitudes hacia la participa-

ción ciudadana, se observa que el Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y
Medidas de Mitigación – Ciudad de Chiclayo ha contribuido al inicio de un proceso de
articulación de las acciones de desarrollo urbano y de gestión ambiental.
En cuanto a la implementación de las acciones de intervención, se diseñaron perfiles

preliminares de proyectos de inversión dirigidos a la prevención y mitigación de desas-
tres, los mismos que fueron expresados a través de fichas de proyectos. Para la obten-
ción de dichos resultados se previeron las capacidades locales referidas a recursos
humanos, técnicos, científicos, económicos, financieros, de organización y de lideraz-
go, etc., con el objetivo de hacer estimaciones sobre las mejores opciones para la
canalización de recursos.
Respecto al tema de riesgo, se han fortalecido las campañas de prevención dirigidas a

toda la población, con énfasis en la población asentada en zonas de riesgo. Asimismo,
se viene fomentando la cultura de prevención en la población escolar. En el aspecto
normativo e institucional, se ha introducido la aprobación de ordenanzas municipales
destinadas a normar las propuestas de «usos del suelo urbano por condiciones genera-
les», formuladas en los estudios de prevención elaborados por el INDECI en gran parte
de las ciudades que conforman el ámbito metropolitano. Estas propuestas constituyen
orientaciones de política de los gobiernos locales; teniendo en cuenta criterios de se-
guridad física ante peligros, promueven la racional ocupación del suelo urbano y áreas
de expansión sobre zonas seguras, y conforman acciones o medidas de mitigación y
prevención para la reducción de los niveles de riesgo de las ciudades.
a) El uso de herramientas de sistemas de información especializada para en el

análisis espacial (SIG) facilita el procesamiento de la información, pero las
capacidades técnicas actuales de los municipios no permiten por el mo-
mento aprovechar adecuadamente el uso de estos sistemas en el proceso de
planificación y gestión urbana.
b) El desarrollo de capacidades y potencialidades locales a través del trabajo

coordinado entre expertos nacionales y profesionales locales, mediante el
desarrollo de grupos de trabajo, exposiciones, seminarios, conferencias, ta-
lleres.

c) El trabajo cercano con la población altamente vulnerable, rescatando sus

conocimientos y experiencias, constituye una importante fuente de informa-
ción que debe ser revalidada por los equipos técnicos en la identificación de
los problemas y en la formulación de los diagnósticos.
d) Es importante lograr el compromiso inicial de las autoridades locales y la

difusión de los avances, ya que en este caso ha permitido la replicabilidad
en otras localidades del área metropolitana: Lambayeque, Ferreñafe, Pimen-
tel, San José, Santa Rosa, Monsefú, Eten, Puerto Eten y Reque; y a localida-
des del ámbito nacional.
e) La alianza estratégica sostenida entre la Municipalidad Provincial de Chi-

clayo y DEPOLTI facilitó el desarrollo de esta experiencia. Se mejoraron los
niveles de coordinación entre los diferentes actores sociales de la ciudad, lo
que permitirá a futuro canalizar los recursos de manera más efectiva.
Recomendaciones
a) Reforzar las capacidades técnicas de los gobiernos locales para explotar al máximo
los beneficios que otorga el uso de sistemas de información geográfica en los
procesos de planificación, catastro urbano, generación de rentas, etc. Así como
también promover el fortalecimiento de los comités de Defensa Civil.
b) Reforzar la participación de los actores locales en todas las etapas de los proyec-
tos, mediante la organización de grupos de trabajo que engloben los diferentes
objetivos y prioridades de cada uno de ellos, para lograr un nivel de consenso y
una visión de futuro común.
c) Son necesarias la construcción e institucionalización de una «visión de desarro-

llo metropolitano» que contemple la interacción entre el ámbito urbano y rural,
con la participación de los actores y organizaciones vinculados a este tema.
d) Fomentar la replicabilidad en otras áreas metropolitanas del país que presentan

similares condiciones de riesgo ante peligros naturales y antrópicos, poniendo
énfasis en la importancia y los beneficios económicos y sociales de la mitiga-
ción.
e) Ampliar y comprometer las capacidades locales para agilizar y consolidar el

proceso de implementación.

f) Potenciar la difusión de los resultados para fortalecer la cultura de prevención

entre la población, logrando incrementar la conciencia sobre las amenazas natu-
rales y las estrategias de mitigación, mediante la implementación de talleres,
distribución de información en los colegios, medios de comunicación, etc.
g) Incrementar la articulación entre la prevención de desastres y las actividades

relacionadas con el desarrollo metropolitano. Los gobiernos locales, mediante la
planificación urbana, deben conducir el desarrollo de las ciudades hacia zonas
seguras para lograr la reducción del riesgo.
h) Adecuar el esquema metodológico utilizado en esta experiencia e incidir en el

aspecto de la sensibilización de actores y fortalecimiento de las capacidades
según la realidad de cada localidad.

4.4 ILO 9
4.4.1 Contexto del medio ambiente urbano
En la década de 1980, Ilo era una ciudad de paso, una ciudad-campamento afectada
fuertemente por el modelo centralista, común denominador en muchas ciudades del
país. «La gente venía a Ilo a ganar dinero y no esperaba quedarse a vivir en la ciudad.
La antigua predominancia económica de la agricultura, entrada la década de 1960, se
vio desplazada por las empresas industriales extractivas mineras y pesqueras que a su
vez favorecieron el crecimiento de un fuerte liderazgo sindical y la presencia de profe-
sionales de diversas ramas que llegaron a Ilo a trabajar» (Balvín 2000).
La municipalidad tenía una limitada presencia en el gobierno de la ciudad, escasa

intervención en los procesos socioeconómicos locales y regionales, y débil capacidad
de coordinación con las otras dependencias públicas. La institucionalidad era débil y la
participación del empresariado en los destinos de la ciudad, prácticamente nula.
La ciudad creció como consecuencia del desarrollo industrial. Las principales áreas
urbanas estaban ocupadas por las actividades industriales. El escenario urbano era
desarticulado, desordenado y hacinado. Además, primaba en los bordes urbanos la ocu-
pación ilegal. La imagen de caos y confusión urbana era común; la infraestructura, el
equipamiento y la organización de espacios urbanos, deficitarios. Las áreas de produc-
ción, residenciales, de equipamiento urbano (comercio, salud, educación, etc.) entre-
mezcladas y sin orden eran lo común. La vivienda propia era un lujo, los migrantes
vivían en situación de hacinamiento, la especulación de alquileres era alta y la ocupa-
ción ilegal era incontrolable. No existían instrumentos de planificación que permitieran
contar con áreas de expansión urbana para ordenar la ocupación del espacio.
Ilo había crecido perdiendo sus tradicionales ejes de articulación a su entorno regional.
La realidad requería de nuevos esquemas de vinculación al eje costero y macrorregio-
nal transversal.
4.4.1.1 Los problemas ambientales de la ciudad de Ilo
Severa crisis de agua potable
En 1981 el promedio de abastecimiento de agua en la ciudad de Ilo era de dos horas

cada ocho días. Se vivía un escenario de serios conflictos por el acceso al agua entre
9
Caso preparado por Doris Balbín y Walter Melgar. Asociación Civil Labor.

los agricultores del valle de Ilo, la población y las empresas industriales mineras y
pesqueras, que, a pesar de contar con plantas desalinizadas, mantenían su derecho a
extraer agua de los pozos ubicados en el valle de Ilo. Las conexiones domiciliarias del
servicio de agua potable alcanzaban un 40%. La calidad de agua que consumía la
población estaba lejos de denominarse potable, el acuífero sobreexplotado no lograba
recargarse y se producía la intrusión de agua salobre que, sin tener la calidad de apta
para el consumo humano, se distribuía por el sistema de abastecimiento de agua. No
era posible preparar alimentos con esta agua y menos aún tomarla.
Saneamiento básico insuficiente
Las redes de alcantarillado eran antiguas, y solo abastecían el casco urbano central. En
los pueblos jóvenes existían serios problemas de salud pública por pozos sépticos co-
lapsados y residuos sólidos arrojados en los espacios residuales. Las playas localiza-
das frente al casco urbano central no podían ser utilizadas pues once colectores descar-
gaban desagües crudos directamente a la bahía. No se trataba los residuos urbano-
domésticos, que eran depositados a campo abierto y quemados periódicamente.
La contaminación atmosférica por la actividad industrial
La presencia de emisiones contaminantes de fuentes fijas minero-metalúrgicas y pes-

queras se veían como parte natural del desarrollo industrial, sin embargo, constituían el
principal problema de salud pública. Las más graves eran las emisiones de SO2 y meta-
les pesados (cobre, arsénico, cadmio, cinc, plomo, entre otros) procedentes de la fundi-
ción de cobre de la empresa Southern Peru, así como los residuos orgánicos de la
industria pesquera.
Se descargaban a la atmósfera 1.900 TM diarias de anhídrido sulfuroso. Hasta la fecha,

a pesar de la existencia de dos plantas de ácido sulfúrico que capturan 300 mil tonela-
das de anhídrido sulfuroso al año, el problema de contaminación aguda no se ha supe-
rado. Hay días en que la contaminación alcanza valores sumamente altos. En abril de
1999, en la estación de Miramar, se reportaron valores de 5.483 µg/m3 hora, cuando los
valores, según los lineamientos de la OMS, no deberían exceder de 350 µg/m3 hora
(Municipalidad Provincial de Ilo 1999a). Debido a la contaminación de aire por SO2,
aumentaron los problemas de salud; en este sentido, la tasa de morbilidad por afeccio-
nes respiratorias alcanzó el 30%, cuando el promedio nacional no excede de 20%.
Además, se vincula la contaminación atmosférica a la dramática disminución de la
actividad agrícola: la aceituna decayó de un total de 1.389.200 TM producidas en la
campaña 1973-1974, a 138.000 TM en la campaña 1983-1984 (Balvín 1993).

Contaminación del litoral marino por actividades industriales
Hasta 1995, se arrojaba un promedio de 119.000 TM de relaves/día al Océano Pacífi-

co, a 40 km al sur de la ciudad, en la bahía de Ite, y 2.000 TM de escorias se disponían
directamente al mar frente a la fundición de Ilo (Balvín 1993). Los efectos de estas
prácticas se pueden ver aún en la desaparición de la actividad de pesca artesanal en
las áreas de influencia de estos focos de contaminación; la disminución de las áreas de
pesca; el riesgo permanente de consumo de productos contaminados; y la pérdida de la
belleza escénica de los lugares impactados. Ilo, como ciudad, se encuentra aún en el
centro de estos dos focos activos de contaminación por metales pesados.
Deterioro y contaminación del ambiente de la ciudad
Entre los problemas ambientales derivados del crecimiento urbano, además de los de
saneamiento básico ya mencionados, se tienen: la desarticulación de la dinámica ur-
bana por la presencia de la línea férrea que cruza la ciudad; el deterioro de la zona
costera en la bahía de Ilo; el estrés crónico producido por la presencia de instalaciones
industriales y la planta de PETROPERÚ en el centro de la ciudad; problemas de polvo
generados por las características geográficas de la ciudad, incrementadas por la falta
de áreas verdes, parques, plazas, jardines, calles y avenidas sin asfaltar; y, finalmente,
la contaminación sonora, producida principalmente por la presencia de la línea férrea
que atraviesa la ciudad (Balvín 2000).
4.4.1.2 Resultados alcanzados
Condiciones de habitabilidad urbano-ambiental
Entre los años 1981-1999, se redujo a cero la ocupación ilegal del suelo urbano para
vivienda. Se ampliaron de 35% a 80% las rutas pavimentadas en el centro urbano. Se
incrementaron las áreas verdes hasta en 9,72 hectáreas. Además, se crearon 29 hectáreas
de bosques de protección (Municipalidad Provincial de Ilo 1999a). Los «comités de gestión
de obras» ejecutaron trabajos de mejoramiento del hábitat urbano con la participación de
los vecinos, quienes participaron en la dirección del sistema de gestión además de aportar
con combustible, materiales y mano de obra no calificada. Con este sistema se han pavi-
mentado 180 calles, se han plantado 10.000 árboles, etc. Finalmente, a través del Progra-
ma Municipal de Vivienda (PROMUVI) se adjudicaron 5.522 lotes para vivienda en la zona
de expansión urbana denominada «Pampa Inalámbrica» (Balvín 2000).
Hoy Ilo es una ciudad acogedora, equipada, que ha recuperado el hermoso paisaje
natural que ofrece la bahía de aguas profundas que bañan sus costas y que recrea su

arquitectura tradicional con un estilo moderno. Los malecones costero e intermedio,

que tienen una extensión de más de tres kilómetros, han servido para producir este
encuentro entre la ciudad y el mar, y han posibilitado que ahora los vecinos y empresa-
rios comiencen a invertir para que las edificaciones urbanas de esa área reorienten sus
fachadas hacia el litoral.
Acceso y calidad de agua
Ilo abastece su demanda de agua de 250 l/s con 150 l/s de la cuenca de Locumba y 80
l/s de la cuenca de Moquegua. Mediante estos dos sistemas se ha logrado abastecer de
agua potable con conexiones domiciliarias a un 85% de la ciudad. La población recibe
agua potable y de buena calidad durante un promedio de seis horas diarias. Esta reali-
dad difiere en gran medida del pasado, cuando no existía agua potable.
Indicadores 1981 2002
Abastecimiento de agua potable con conexiones domiciliarias 40% 85%

Pérdida de masa en el sistema de agua potable 60% 30%
Presencia de boro en el agua potable de Ilo 10,7 mg/l 4 mg/l 10
Presencia de arsénico en el agua potable de Ilo 0,13 mg/l 0,05 mg/l
Nota: elaborado sobre la base de López-Follegatti (2000: 56-7), actualizado al 2002.
Mejoramiento ambiental
Los planes de recuperación y de gestión ambiental implementados han logrado reducir

significativamente los problemas de contaminación generados por las actividades in-
dustriales minera, pesquera y urbano-doméstica. Los indicadores son sumamente elo-
cuentes:
Indicadores ambientales 1981 2002
Tratamiento de aguas servidas 0% 95% 11

Recolección de residuos sólidos 58% 93%
Tratamiento de residuos sólidos 0% 93%
Disposición de escorias de la industria minera en el litoral marino 100% 0%
Emisión de gases sulfurosos de la fundición de cobre 100% 85%
10
El avance logrado en el año 1998, que permitió mejorar la calidad del agua, no se ha consolidado debido a que el sistema de
abastecimiento de agua de Pasto Grande ha colapsado en dos oportunidades por fenómenos climáticos.
11
Tratamiento realizado en lagunas de bioestabilización a nivel terciario, en su primera fase cuentan con un sistema de areación. El
agua sale con aptitud para riego. Lamentablemente, en la actualidad el sistema ha colapsado debido a problemas de mantenimiento.

Se construyó un sistema de tratamiento de aguas servidas a cargo de la Empresa Muni-

cipal de Agua y Alcantarillado. La Southern instaló dos plantas modulares de ácido
sulfúrico, dejó de arrojar escorias al litoral marino y construyó el enrocado marginal
para el control de la dispersión de escorias. La municipalidad instaló el microrrelleno
sanitario e implementó un sistema de recojo de residuos sólidos.
El Comité de Manejo Ambiental ha instalado un sistema de monitoreo automático de la

calidad del aire que tiene casi seis años. Ello fue posible gracias a la suscripción de un
convenio marco entre el Ministerio de Salud y la Municipalidad de Ilo, el cual permitió
la intervención de la Universidad San Agustín de Arequipa, la asesoría técnica del
CEPIS y el auspicio de instituciones extranjeras como la Universidad de Wageningen,
de Holanda.
La participación de la ciudadanía y la superación de la pobreza
En este proceso, Ilo ha construido actores sociales y económicos que se han identifica-
do con el desarrollo de la ciudad y con una cultura democrática. El cambio más impor-
tante es que los ileños, a diferencia de lo que ocurría a inicios de la década de 1980,
se identifican con su ciudad y los líderes sociales sienten el orgullo de haber participa-
do en la construcción de la misma y de recrear la tradición comunitaria andina en un
contexto urbano. Los resultados de una encuesta del año 1999, realizada a 545 perso-
nas, muestran que siete de cada diez tienen una sólida identidad con su ciudad, y
nueve de cada diez manifiestan que la participación y concertación son factores muy
importantes para los procesos de desarrollo local (Díaz 2000).
La ciudad se ha integrado, de manera interna y externa, a los procesos macrorregiona-

les del país. Los comités de gestión de ejes estratégicos, como el de Turismo, Servi-
cios, Minería y Pesquería están desarrollando estrategias de articulación entre la acti-
vidad extractiva y la de servicios.
La gestión del financiamiento ha sido muy eficiente; esta ha formado parte de las
demandas populares y se ha logrado gracias a la capacidad de gestión de sus líderes.
Ahora la ciudad cuenta con recursos provenientes del canon minero desde el año 1997
y con la renta aduanera, gestionada por la Municipalidad de Ilo y que hoy beneficia a
todas las ciudades portuarias del Perú12.
12
El canon minero se calcula sobre el impuesto a la renta recaudado de las utilidades que declaran las empresas mineras
domiciliadas en el Perú. La renta aduanera consiste en el 2% del pago realizado por las exportaciones que salen por el puerto.

4.4.2 Las ciudades mejoran su información ambiental y

capacidades técnicas
4.4.2.1 Organización de la información básica
La información sobre el medio ambiente urbano en la ciudad de Ilo se ha ido constru-

yendo y desarrollando de manera progresiva en las dos últimas décadas, como respues-
ta a procesos y necesidades: a) la movilización social en el marco de la lucha por la
regionalización y frente a las políticas del gobierno central, b) la atención a diversos
problemas y/o conflictos socioambientales y c) la elaboración de planes de diversa
jerarquía y función vinculados a la gestión del desarrollo local, en general, y a la ges-
tión urbano-ambiental, en particular. En gran parte de ellos se ha involucrado a los
diversos actores, técnicos y sociales.
No se ha tratado de procedimientos sistemáticos, normalizados, centralizados y vincu-

lados exclusivamente a la temática urbano-ambiental, sino más bien de múltiples y
diversos mecanismos de construcción complementaria y acumulativa de información
local asociados a coyunturas locales y regionales particulares. Sus productos más im-
portantes son los siguientes:
a) Diagnóstico político-administrativo de la municipalidad provincial y formulación

del Plan de Reestructuración (1981-1982) desarrollado por un equipo de técni-
cos.
b) Diagnóstico de la dinámica del crecimiento poblacional, de la vivienda y de los

servicios básicos, realizado por INADUR en el marco de la elaboración del Plan
Director de Ilo (1984), el cual fue desarrollado por un equipo de técnicos y con-
sultado a los diferentes actores (Instituto Nacional de Desarrollo Urbano 1984).
c) Informe de los problemas de contaminación ambiental de la ciudad de Ilo (y de

los valles de Ilo, Tambo y Locumba, y de la bahía de Ite), ocasionada por las
actividades industriales (fundición de la Southern Peru Copper Corporation, em-
presas pesqueras) y las actividades urbano-domésticas, así como las medidas
correctivas para su adecuada solución (1988), elaborado en consenso por un
equipo formado por los actores involucrados (Estado, empresas, gobierno local) y
aprobado en asamblea popular (Comisión Técnica Multisectorial 1989).
d) Estudios de los impactos a la salud y el medio ambiente realizados en el marco

de la denuncia interpuesta a la Southern Peru Copper Corporation por la Munici-
palidad Provincial de Ilo, la Comisión Multisectorial Permanente de Medio Am-

biente, la Federación de Pueblos Jóvenes de Ilo y la Asociación Civil Labor, ante

el II Tribunal Internacional del Agua con sede en Holanda (1992)13.
e) Sistematización sobre experiencias exitosas en la gestión ambiental urbana de Ilo14.
f) Diagnósticos sectoriales y participativos sobre la problemática urbano-ambien-

tal, en el marco de la elaboración del Plan Integral de Desarrollo de Ilo (1991-
1992), utilizando metodologías como el «árbol de problemas»15.
g) Diagnóstico participativo para la elaboración del primer Plan de Gestión Ambien-

tal de Ilo (1994), utilizando la metodología del árbol de problemas (Municipali-
dad Provincial de Ilo 1994).
h) Inventario de especies y áreas verdes urbanas de la ciudad de Ilo, como parte del
Proyecto de Forestación de la Provincia de Ilo (1996) (Serón y Luyo 1996).
i) Inventario de recursos y áreas naturales con atractivo turístico, como parte de la

elaboración del Plan de Desarrollo Turístico del Litoral de Ilo (1997), elaborado
por un equipo técnico (Molina et al. 1997).
j) Balance y diagnóstico participativo para la elaboración del segundo Plan de

Gestión Ambiental de Ilo 1999-2005 (1999), utilizando la metodología del diag-
nóstico estratégico (Municipalidad Provincial de Ilo 1999b).
k) Perfil ambiental de la provincia de Ilo, como parte del proyecto Plan de Desarrollo
Sostenible de la Provincia de Ilo (1999), utilizando la metodología ensayada por el
Banco Mundial en otras ciudades del mundo (Municipalidad Provincial de Ilo 1999a).
l) Caracterización de la problemática ambiental de la provincia de Ilo, como parte

de la elaboración del Plan de Acondicionamiento Territorial (2001), realizado
por un equipo de técnicos.
m) Informes de monitoreo de los niveles de contaminación atmosférica de la ciudad

de Ilo (1998-2003), elaborados por el equipo técnico del Comité de Manejo
Ambiental (ACMA)16.
13
Información sistematizada y publicada en Balvín (1995).
14
Por ejemplo: López-Follegatti et al. (1994), Melgar (1996).
15
Véase Navas (1992).
16
Municipalidad Provincial de Ilo (s/f). Programa de Monitoreo Indicativo de Calidad de Aire en Ilo. Ilo: Ministerio de Salud,
Asociación Civil Labor. Boletín Informativo.

n) Diversos estudios sectoriales vinculados a la problemática de la salud, los servi-

cios básicos y la contaminación en la ciudad.
Las instituciones con mayor relevancia en los procesos de producción de información

local son la Municipalidad Provincial de Ilo, la Asociación Civil Labor, CEOP Ilo, la
Empresa del Agua, el Ministerio de Salud, el Instituto del Mar Peruano Región Ilo (IMAR-
PE–Ilo) y la empresa Southern Peru.
Sin embargo, desde los primeros años de la década de 1980, los procesos de planifica-
ción y gestión urbano-ambiental han tomado en cuenta la participación de las organi-
zaciones sociales de base de la provincia, bajo diversos mecanismos:
a) Cabildos, asambleas populares, sesiones de concejo (1980-1989) tuvieron como

interlocutor central al Frente de Defensa de los Intereses del Pueblo de Ilo (FE-
DIP Ilo), instancia representativa que abordó los problemas de tratamiento del
problema de abastecimiento de agua potable para la ciudad, la contaminación
atmosférica y otras demandas de servicios. En estas instancias se tomaron las
decisiones sobre dichos temas.
b) Asambleas informativas, consultivas y de toma de decisiones con los diversos

pueblos jóvenes a través de los COPRODE (década de 1980), y posteriormente
con la Federación de Pueblos Jóvenes (1990-1995), instancia con participación
importante tanto en la Comisión Multisectorial Permanente de Medio Ambiente
como en la cogestión de proyectos de mejoramiento del hábitat popular.
c) Participación en los comités de gestión, que desde mediados de la década de

1980 se constituyeron como mecanismos de participación en la gestión munici-
pal (salud, medio ambiente, obras comunales, transporte, seguridad ciudadana).
d) Participación ciudadana a través del Programa Municipal de Vivienda en la Zona

de Expansión Urbana Pampa Inalámbrica (PROMUVI). Se conformó el Concejo
Comunal de Desarrollo con la finalidad de coordinar directamente con la agencia
municipal los aspectos de saneamiento físico legal, ambiental y de desarrollo de
la infraestructura urbana y de servicios.
e) Reuniones con la FEPRODEMI, central de mujeres con participación activa en

las comisiones de planificación, seguimiento y evaluación de los asuntos vincu-
lados a la problemática de la salud, salubridad, alimentación, y defensa de los
derechos de la mujer y el niño en la ciudad de Ilo.
f) Talleres de trabajo con expertos –entendidos estos como las personas que por su
experiencia de vida, laboral o profesional, contaban con información sobre la

realidad ambiental de la provincia de Ilo–, instituciones, representantes de em-

presas privadas y organizaciones de base. Esto permitió no solo recoger informa-
ción de diagnóstico para el Plan de Gestión Ambiental, sino también definir los
objetivos, priorizar estrategias y definir proyectos prioritarios.
g) Comisiones de trabajo y participación en talleres de planificación en la formula-

ción del Plan de Desarrollo Sustentable Ilo Siglo XXI (jóvenes, adultos mayores,
mujeres, etc.).
La divulgación de la información se ha dado mediante diversos medios:
a) Foros y seminarios de presentación y discusión de la problemática regional, lo-

cal y ambiental.
b) Programas radiales de emisión diaria de sensibilización: «Cinco minutos por el

medio ambiente» (1985-1991).
c) Spots radiales y televisivos (1992-2004).
d) Publicaciones periódicas con información técnica de circulación limitada: Cua-

dernos Regionales (1985-1991), Medio Ambiente y Desarrollo (1992-1996),
Ecogestión. Revista de ecología y desarrollo (1992-1996) y Programa de monito-
reo de la calidad de aire en Ilo (1997-2004).
e) Publicaciones de estudios sobre la problemática urbano-ambiental: Agua, mine-

ría y contaminación. El caso Southern Peru (Labor, 1993), La gestión ambiental
en Ilo: reseña bibliográfica, directorio de expertos e instituciones y base legal
(Municipalidad Provincial de Ilo, SEDAILO, Labor, 1995), La concertación en la
gestión ambiental urbana: la experiencia de Ilo (Labor, 1995), Sistematización
del proceso Programa de Forestación–Ilo (Municipalidad Provincial de Ilo, ACMA,
ICLEI, 2000), Ilo: los sueños de una ciudad (Labor, 2000), entre otras.
f) Producción y exposiciones audiovisuales y de videos como: «Un Ilo de esperan-

za» (1986), «Cobre Sucio» (1992), «Proyecto de forestación» (1995).
g) Publicaciones de divulgación masiva (boletines, folletos, etc.).
h) Programa de difusión «Conociendo lo que hace tu ciudad», de visita a las distin-

tas zonas de trabajo, donde los líderes comunales contaban a los nuevos dirigen-
tes como habían desarrollado las obras comunales, los programas de foresta-
ción, etc., incluyendo una explicación del Plan Director, de las condiciones am-

bientales y de la ciudad, así como una visita a los rellenos sanitarios y las lagu-
nas de oxidación.
i) Concursos sobre la visión de Ilo, desarrollados durante el proceso de elaboración

del Plan de Desarrollo Sostenible de la Provincia de Ilo, en los cuales se captó la
opinión de diversos sectores sociales sobre su visión de futuro.
Sin embargo, es preciso señalar que en la ciudad de Ilo no se ha logrado institucio-

nalizar un mecanismo de actualización periódica de la información urbano-am-
biental, y que más bien se ha respondido (como señalamos anteriormente) a las
diversas iniciativas de las instituciones que operan en la ciudad. El primer intento
para levantar información ambiental sobre el estado del medio ambiente urbano se
realizó mediante la elaboración del Perfil Ambiental de Ilo, que comprometió a las
instituciones locales a facilitar información; este, sin embargo, fue parcial, insufi-
ciente y no ha podido ser sostenido en el tiempo. Un caso de excepción es el moni-
toreo de la calidad del aire, que lleva ya cinco años. Para ello, fue necesario la
firma de un convenio marco entre el Ministerio de Salud y la Municipalidad de Ilo,
lo que permitió el apoyo técnico científico del CEPIS, la donación de monitores y la
puesta en marcha de una red de monitoreo automático de la calidad del aire. Esta
red produce información cada diez minutos sobre el estado de la calidad del aire de
la ciudad de Ilo, la misma que es sistematizada por la Asociación Civil Labor y
difundida por diversos medios de comunicación masiva.
La información ha permitido cambiar la percepción sobre los problemas urbano-

ambientales pues estos han respondido, desde principios de la década de 1980, a
diversas iniciativas locales vinculadas a procesos participativos y dinámicas con-
cretas de resolución de problemas urbano-ambientales (agua, contaminación at-
mosférica, saneamiento básico, infraestructura urbana, construcción de malecón
intermedio y el malecón del puerto, programas de vivienda, el proyecto de foresta-
ción, etc.), así como a procesos de planificación participativa (Proyecto de Regio-
nalización (1985), Plan Integral de Desarrollo (1991), Plan de Gestión Ambiental
(1994 y 1999), Plan de Desarrollo Sostenible (1999), etc.).
La información ha servido también para alimentar un entendimiento común sobre

el medio ambiente urbano entre los actores y las instituciones
instituciones. Por ejemplo, en
el tema de contaminación atmosférica, el monitoreo permanente de la calidad del
aire ha permitido sostener la vigilancia ambiental ciudadana sobre el problema de
la contaminación atmosférica, así como la puesta en marcha del Plan de Contin-
gencia, la aprobación de este mecanismo mediante ordenanza municipal y –de esta
manera– la prevención de los efectos de la salud en los grupos vulnerables, e incidir
favorablemente en proceso de modernización de la fundición de Ilo (Southern Peru).

Todo este proceso de información y difusión ha sido favorable en la consolidación

del imaginario colectivo y la construcción de visiones compartidas de futuro. En tal
sentido, podemos afirmar que tanto las condiciones naturales de la ciudad y los
efectos perniciosos de las actividades económico-productivas, así como las prácti-
cas de participación en la solución de los problemas locales, se han constituido en
condiciones favorables para lograr un entendimiento común sobre el medio am-
biente urbano entre los actores y las instituciones
instituciones. Otra expresión de ello es que
los diversos programas de gobierno exhibidos por todas las agrupaciones políticas
y/u organismos públicos en las dos últimas décadas, incluyen propuestas vincula-
das a la gestión ambiental. Lo cual evidencia el interés por el tema de parte de la
población y las instituciones locales.
4.4.2.2 Proceso de involucramiento de actores locales
Los fundamentos ideológicos y políticos de los equipos de líderes encargados de la

gestión municipal (Izquierda Unida) desde principios de la década de 1980 plantearon
la inclusión de las organizaciones sociales e instituciones en las acciones de planifica-
ción y gestión del desarrollo local. De otro lado, la escala de la ciudad de Ilo, así como
la diversidad de la dinámica económica, configura una trama social e institucional de
mediana densidad, lo que permitió identificar y establecer con precisión el conjunto de
actores con incidencia en los procesos urbano-ambientales.
Los procesos y mecanismos de identificación y determinación de los actores clave

fueron los siguientes:
a) El Diagnóstico sobre la Gestión Municipal (1981-1982), uno de cuyos resultados

dio cuenta de las debilidades existentes en los niveles de participación y coordi-
nación con la población y sus organizaciones representativas. A partir de él, se
estableció como estrategia de gobierno la construcción de sujetos populares
colectivos como aliados estratégicos para la gestión de la ciudad. Las organiza-
ciones vecinales y funcionales, los sindicatos minero-metalúrgicos y el Frente de
Defensa se constituyeron en agentes privilegiados.
b) La elaboración del Plan Director (1982-1984), en el cual se identifica los orga-

nismos públicos locales y regionales y sus respectivas funciones y competencias
para impulsar el desarrollo de la ciudad. Este fue el escenario ideal para involu-
crar a los actores en el debate sobre los temas urbanos centrales en consultas
itinerantes del Plan Director en formulación.
c) La elaboración del Plan de Desarrollo Integral de Ilo (1991), donde se incluye

tanto a las instituciones públicas como a los gremios empresariales (armadores,

asociación de pequeños y medianos empresarios, Cámara de Comercio, etc.). Se

formaron comisiones por áreas temáticas, cuyo encargo fue la elaboración de
sus árboles de problemas, en el marco de un debate amplio sobre los problemas
urbanos, ambientales y de desarrollo regional.
d) Diagnóstico sobre el Nivel Organizativo en la Zona de Expansión Urbana (Pampa

Inalámbrica) (1993), formulado utilizando la metodología del diagnóstico estra-
tégico.
e) Formulación del primer Plan de Gestión Ambiental (1994), en cuyo proceso se

elaboró un directorio de instituciones, profesionales y expertos.
Es a partir de estas diversas lecturas de la dinámica social e institucional en la ciudad de

Ilo, que se esbozan y construyen mecanismos progresivos de incorporación y participa-
ción de los diversos actores locales (en especial del sector popular) en la gestión de la
problemática urbano-ambiental. Estos mecanismos, si bien han obtenido mayor o menor
grado de éxito y efectividad, han permitido transitar de posiciones reivindicativas hacia
otras de tipo propositivas y de corresponsabilidad en la solución de los problemas:
a) Tratamiento de los presupuestos municipales en asambleas populares de los pue-

blos jóvenes y transferencia de recursos para la coejecución de obras de infraes-
tructura comunal (acordadas en asamblea) a través de los comités de obras (1984-
1988), que posteriormente devinieron en comités de gestión de mejoramiento del
hábitat urbano, y a través de la Federación de Pueblos Jóvenes de Ilo (1989-1994).
b) Tratamiento de los principales problemas de la ciudad y transferencia de algunas

funciones municipales a la población a través de los comités de gestión: tarifas
municipales, transportes, abastecimiento y alimentación, medio ambiente (1986-
1989).
c) Tratamiento del problema de la vivienda mediante la participación de la pobla-

ción en los procesos de saneamiento físico legal y titulación de los pueblos
jóvenes (4.700 lotes: 1982-1988), y organización de la nueva demanda: proce-
sos de ocupación en la zona de expansión urbana, acceso al crédito y habilita-
ción progresiva a través de los Programas Municipales de Vivienda.
d) Participación de dos representantes de la Federación de Pueblos Jóvenes en las

sesiones de concejo, con derecho a voz, y en el directorio de la empresa del agua
(SEDAILO) (1989-1996).
e) Participación en las comisiones técnicas de la Comisión Multisectorial Perma-

nente de Medio Ambiente, para el seguimiento del plan de recuperación de los

efectos de la contaminación ambiental generada por la Southern Peru Copper

Corporation y de las actividades urbano-domésticas (1988-1992).
f) Participación en las comisiones técnicas derivadas del proceso de integración

en la macrorregión Sur, en particular en la Comisión de Integración, Desarrollo y
Medio Ambiente (CIDMA), que incluyó a organizaciones de las provincias de
Islay (Arequipa), Mariscal Nieto (Moquegua) y Jorge Basadre (Tacna) (1991-1993).
g) Participación en las comisiones, talleres y eventos de los diversos procesos de

planificación: Plan Director (1984), Plan de Desarrollo Integral de Ilo (1991-
1992), Plan de Gestión Ambiental (1994), Plan de Desarrollo de la Zona de
Expansión Urbana Pampa Inalámbrica (1995), Plan de Gestión Ambiental (1999),
Plan de Desarrollo Sostenible de Ilo (2000), entre otros. En todos estos casos, se
ha involucrado a expertos locales, quienes han participado motivados por la di-
námica social de construcción de una visión compartida de futuro.
h) Participación en la cogestión de proyectos y obras de envergadura provincial:

«Malecón Intermedio» (1988-1998), Proyecto de Forestación (Federación de
Pueblos Jóvenes, Municipalidad Provincial de Ilo, Labor, 1991-1996) y Progra-
ma de Forestación Municipal (1998-1999), así como obras de mejoramiento del
hábitat popular a través de los Comités de Gestión del Hábitat (1991-2002) y del
proyecto «Agenda XXI en Casa» (PROMUVI, 1998-2000).
i) Participación en el Comité de Manejo Ambiental que se formó con 21 institucio-

nes locales y que tiene como función el seguimiento al cumplimiento del Plan
de Gestión Ambiental y la cogestión de proyectos ambientales como el Proyecto
de Calidad de Aire (1995-2004), etc. El comité cuenta con un equipo técnico
que facilita la toma de decisiones.
Las ONG y la Iglesia local sensibilizaron a la población sobre los problemas ambienta-
les más sentidos, como el agua y la contaminación atmosférica, mostrándoles sus
derechos a tener un medio ambiente sano. Luego la población reclamó a sus autorida-
des locales, quienes asumieron su lucha y transmitieron los pedidos a los tomadores de
decisiones del más alto nivel. El gobierno local se convirtió en aliado de la población.
Las estrategias de incidencia tomaron formas muy variadas, como los petitorios a los
ministerios responsables de resolver el problema. «Salía uno cada semana; eso es
infalible: te tienen que contestar», nos dijo en una oportunidad el Dr. Julio Díaz Pala-
cios, en ese entonces alcalde de Ilo. La movilización ciudadana es otro de los mecanis-
mos; en el año 1988 se desarrolló una movilización gigantesca exigiendo al Gobierno
la solución a los problemas ambientales de la ciudad. En este marco, en 1989 se firmó
por consenso el «Informe final de la Comisión Técnica Multisectorial», que se convirtió
en el Primer Plan de Recuperación Ambiental.

4.4.2.3 Establecimiento de temas prioritarios
Al inicio de la experiencia, los criterios para establecer las prioridades fueron los de
dar prioridad a la atención de aquellos problemas que la población consideraba críti-
cos. Se recogieron los temas del agua y la contaminación atmosférica. La idea fue que
si no se atendían estos problemas, no podría hacerse sinergia con los líderes que con-
fiaban en la gestión local y promovían la participación ciudadana.
El proceso de selección de estas prioridades y actores involucrados, al inicio, se dio

en los espacios de agrupación de los líderes sociales, como el Frente de Defensa de los
Intereses del Pueblo de Ilo; la Municipalidad recogió la plataforma del Frente y la hizo
suya. Por ejemplo, en el caso de la aprobación del «Informe final de la Comisión Téc-
nica Multisectorial», el alcalde, presente a nombre de la ciudadanía en ese espacio,
sometió el acuerdo a la Asamblea del Pueblo, la cual aceptó la propuesta del alcalde y
su equipo de regidores, para implementar un programa progresivo de reducción de la
contaminación.
El proceso de aceptación de la selección de prioridades se hizo sobre la base de

información técnica formulada en los distintos diagnósticos, ya sea de manera partici-
pativa o por los grupos técnicos, y luego sometida a la decisión de los espacios de
concertación o asambleas populares. En los espacios de concertación se buscó el con-
senso de los actores; fue así como, por ejemplo, se dio paso al Primer Plan de Recupe-
ración Ambiental. En este caso, el Estado, la empresa Southern y la población de Ilo,
representada por su alcalde, aprobaron el informe final por consenso. Esta aprobación
fue validada en una asamblea popular, de tal manera que se canalizaron los conflictos.
4.4.2.4 Clarificación de los temas prioritarios
Las prioridades fueron clarificadas por los actores locales liderados por la Municipali-
dad Provincial de Ilo en la acción colectiva y en el marco de un proceso participativo de
toma de decisiones que involucró progresivamente a una gran variedad de actores:
■ La lucha por el agua (1980-1983) y contra la contaminación del aire (de 1980
a la fecha) fueron los primeros problemas que enfrentó la comunidad local. Fue-
ron prioridades asumidas en un contexto de severo deterioro ambiental y de esca-
sez de agua. La consigna ciudadana «Agua sí, humos no» resume esta demanda.
El Frente de Defensa de los Intereses del Pueblo de Ilo la retomó y la aprobó en
una asamblea popular (espacio público de toma de decisiones). De este espacio,
la Municipalidad Provincial de Ilo recogió esta demanda y la canalizó a las
instancias nacionales.

■ El mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de la ciudad ciudad. Este es-

fuerzo se gestó desde el año 1982, con la preparación y aprobación del Plan
Director Urbano (1984). Estas prioridades fueron aprobadas por la municipalidad
provincial luego de la difusión de alternativas y consultas itinerantes, aprobadas
en diversas asambleas populares (pueblos jóvenes) y avaladas en su momento
por el Frente de Defensa y las fuerzas políticas. El proceso de planeamiento
estuvo acompañado de un debate intenso sobre alternativas para la expansión
urbana. La clarificación de los temas priorizados se hizo en la práctica sobre la
base del interés de los actores en la ejecución de proyectos específicos, los
cuales fueron seleccionados por la municipalidad y sus socios contrapartes. La
municipalidad identificó sus prioridades tomando en cuenta los sectores margi-
nados y excluidos
excluidos. En todos los casos, la municipalidad buscó socios interesa-
dos para cada proyecto específico. Así, diferentes actores han intervenido hasta
la fecha en proyectos cogestionados. Estos proyectos se dan en tres niveles: (a)
el mejoramiento del medio ambiente inmediato en cogestión vecinal; (b) la aten-
ción a demandas de vivienda para los sectores más pobres y sectores medios,
respondiendo a la necesidad de crecimiento de la ciudad; y (c) del entorno urba-
nístico, paisajístico y ecológico de la ciudad. En estos proyectos, la clarificación
de prioridades dependió de la capacidad para ejecutarlas de manera cogestiona-
da que tenían los socios contrapartes específicos, como son las organizaciones
sociales de base agrupadas en comités de gestión y la Federación de Pueblos
Jóvenes, las empresas, las ONG, las instituciones del Estado; y otras como la
Asociación Pro Marina, los clubes de Leones, los rotarios, entre otros. En otros
casos dependió de la decisión de algunos gremios de desarrollarla por su propia
iniciativa.
■ La recuperación ambiental del impacto causado por las actividades indus-

triales mineras y pesqueras (relaves y escorias) y las actividades domésticas
(residuos sólidos y líquidos). La clarificación de las prioridades se estableció
durante la evaluación de los impactos de las actividades minero-metalúrgicas de
Southern Peru. Se pasó de una situación de negación total por parte de la Southern
a otra de aceptación. En este caso, el mecanismo creado a pedido del pueblo de
Ilo, la Comisión de Alto Nivel, fue de una ayuda inigualable. Allí circuló una gran
variedad de información técnica que llevó a consensos. Los participantes de esta
evaluación, entre los cuales se encontraban la empresa Southern, la Municipali-
dad de Ilo e instituciones del Estado, se pusieron de acuerdo sobre la necesidad
de asumir su responsabilidad en la solución de los impactos ambientales de las
distintas actividades humanas, no solo de las mineras. La municipalidad informó
sobre los consensos que logró la Comisión Técnica Multisectorial que evaluó los
daños, en una Asamblea del Pueblo; en ella, los integrantes del Frente de Defen-
sa de los Intereses del Pueblo de Ilo y demás instituciones y organizaciones

presentes aprobaron el Plan de Recuperación Ambiental. De esta manera, la

propia comunidad asumió su responsabilidad por la contaminación ocasionada
por las actividades urbano-domésticas, y las empresas mineras y pesqueras asu-
mieron su responsabilidad por los impactos ambientales de sus actividades.
■ La forja de la identidad de ser ileños. Esta prioridad se clarificó en el ámbito de

las ONG, el CEOP-Ilo, la Iglesia, grupos de docentes organizados y la municipa-
lidad; todos ellos consideraban importante que la población, conformada mayo-
ritariamente por migrantes procedentes del sur andino, se identificara con la
ciudad. Posteriormente se desarrollaron programas de recuperación de la memo-
ria histórica, mejoramiento del hábitat y de educación ciudadana y Agenda 21.
■ El desarrollo económico local que articule a Ilo a la propuesta de integración

transversal y costera con otras ciudades y países latinoamericanos aprovechando
su ubicación como puerto industrial y balneario. Se clarificó esta prioridad en los
debates previos a la conformación de la región y fue recogida en la propuesta de
creación de la Región Tacna-Moquegua-Puno, la cual fue aprobada por la Asam-
blea del Pueblo. Años después, se ratificó esta prioridad en el marco de la sus-
cripción del Convenio Marco Perú-Bolivia, con el cual se pasó de un impulso
político liderado por la municipalidad a un proceso en el que la dinámica fue
generada por actores económicos en el ramo del turismo y pequeños y medianos
empresarios, que se reconvirtieron como consecuencia de la reducción de la
fuerza laboral sindical (1992 a la fecha).
4.4.3 La ciudad mejora sus estrategias ambientales y la toma de

decisiones
4.4.3.1 Clarificación de las opciones estratégicas sobre temas específicos
El establecimiento de objetivos y metas fue progresivo, adoptando forma y sentido de

consignas que expresaron una combinación entre las aspiraciones populares y las apuestas
de los líderes. De esta combinación surgieron las visiones que –en determinados perío-
dos– dieron consistencia al proceso. Ello se explica porque las diversas fuerzas socia-
les y políticas se nuclearon alrededor de la municipalidad, débil pero importante expre-
sión de descentralización del poder político en el Perú, con el objetivo de canalizar sus
expectativas. Este proceso de identificación de objetivos fue facilitado por el ejercicio
democrático de la gestión. Entre los objetivos más importantes se encuentran los si-
guientes:

a) Solucionar la crisis de acceso al agua potable y reducir la contaminación atmos-

férica, objetivo resumido en la consigna: «Agua sí, humos no».
b) Mejorar las condiciones de habitabilidad urbana y del ambiente inmediato en

cogestión con los distintos actores sociales involucrados.
c) Diseñar y reordenar ecológica y espacialmente la ciudad aprovechando sus con-

diciones físicas y naturales, y revalorando su arquitectura tradicional.
d) Mitigar el impacto ambiental de las actividades industriales y humanas.
e) Forjar una identidad propia del ser ileño y fortalecer una ciudadanía solidaria y de-
mocrática, y a los actores sociales comprometidos con el desarrollo de la ciudad.
Estos objetivos se resumen en la consigna: «Hagamos de Ilo una ciudad en la

que todos quieran y puedan vivir».
f) Integrar Ilo con su entorno regional sobre la base del puerto y el balneario como
ejes de desarrollo económico de la zona sur (Moquegua, Puno, Desaguadero, La
Paz). Este objetivo se resume en la consigna: «Ilo, puerto industrial binacional
fronterizo y balneario del sur».
Las herramientas y métodos utilizados para evaluar opciones estratégicas y su re-

formulación fueron variados y dependieron del contexto y de los actores involucrados:
a) Se articularon las propuestas programáticas de desarrollo ambiental, social y

económico de la ciudad a la lucha rreivindicativa
eivindicativa sindical y popular
popular. Para esto fue
necesario que los planes se concretaran en plataformas específicas. Ello permitió
que los líderes discutieran, debatieran y difundieran las opciones, y que la ciudada-
nía se apropiara de ellas (estrategia utilizada de 1981 a 1992). El cambio fue nece-
sario debido a la necesidad de actuar sobre los problemas urbano-ambientales.
b) Concertación como herramienta de acción conjunta para solucionar proble-

mas y recrear soluciones en diversos niveles (político, social e institucional)
con los diversos actores. Es el caso de la Comisión Técnica Multisectorial encar-
gada de la evaluación de los daños de las actividades industriales minero-meta-
lúrgicas; en esta comisión participaron las autoridades locales, las instituciones
del Estado y la empresa Southern. Otro espacio importante es el Comité de Ma-
nejo Ambiental, que ejecutó los proyectos de forestación y calidad de aire, es-
fuerzo que congrega a autoridades sectoriales como las de Salud, a la municipa-
lidad y a las organizaciones sociales y empresas de la localidad. El método de la

concertación fue utilizado durante todo el proceso; sin embargo, hay que aclarar
que si la vemos en perspectiva histórica, la concertación fue ampliándose pro-
gresivamente del nivel político al social e institucional, y termina recorriendo
todo el proceso de gestión. Además, fue clave para superar las diferencias y
centrar la acción sobre las prioridades, superando las subjetividades.
c) Promoción del fortalecimiento de las organizaciones sociales y la formación

de líderes sociales, políticos y empresariales con el método de «aprender ha-
ciendo», participando y decidiendo en los espacios públicos. Es el caso de líde-
res sindicales que ocuparon espacios en la conducción vecinal y política de la
ciudad (dirigentes populares, regidores y alcaldes). El método de «aprender ha-
ciendo» ha acompañado toda la experiencia y ha permitido reforzar la estrategia
de fortalecimiento de actores y líderes. Además, ha permitido que se vayan incor-
porando capacidades más especializadas en los líderes.
d) Combinación de procesos de planificación participativa con los de coejecu-

ción de proyectos piloto demostrativos replicables
replicables, que muestran la viabilidad
de la planificación. Es el caso de la ejecución de proyectos de mejoramiento del
hábitat, como construcción de malecones, pistas, veredas, forestación. Si bien
esta estrategia se inició en 1984, se hizo más amplia y se consolidó desde 1987
a la fecha. La metodología fue la de juntar actores tras objetivos comunes en
experiencias de cogestión, es decir, de «hacerlo juntos».
e) Adecuación a las variaciones del contexto (regional, nacional y/o global) te-
niendo como criterio convertir problemas en oportunidades y el aprovechamiento
de las tendencias favorables del entorno. Esta estrategia acompañó todo el pro-
ceso y se hizo más necesaria a partir de 1992. Se utilizó el método de la plani-
ficación estratégica, el análisis de los escenarios y el diagnóstico estratégico
FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas). Al cabo de dos déca-
das, se puede ver que lo que en su momento constituyó amenazas se convirtió en
fortalezas que permitieron aprovechar nuevas oportunidades del entorno. Este
ejercicio, que se inició en el núcleo de líderes, se amplió a ámbitos más amplios
gracias al uso sistemático de este método.
f) Aplicación del criterio de corresponsabilidad financiera en la ejecución de

proyectos (PROMUVI, comités de gestión, ejecución del Plan de Recuperación
Ambiental, etc.) y la formulación, sustentación y gestión de propuestas tributa-
rias ante el gobierno central, que revirtieron como renta aduanera y canon mine-
ro. Esta estrategia recorre toda la experiencia y fue central en su desarrollo. La
metodología empleada fue la del trabajo comunal y el aporte con experticia
técnica de líderes sociales y población organizada.

g) Modernización del aparato administrativo municipal con el objeto de orientar

su acción y sus instrumentos a los objetivos de la gestión. Es la estrategia que
demoró más en ser considerada importante y recién tomó fuerza a partir de 1993.
Se mantiene con un peso muy importante hasta la fecha.
La evaluación del costo-beneficio de la implementación de las estrategias se hizo

de manera empírica, basada en los criterios de respuestas de corto plazo, atención a
necesidades concretas que redundan en réditos políticos, con una perspectiva de largo
plazo que consolida las visiones de futuro. Esto se puede ver, por ejemplo, en la defini-
ción de la obra de la plaza de armas de Ilo: mostrar obras, pero dando respuesta a la
generación de identidad. La plaza de armas es el símbolo más cercano de la «sala de la
ciudad». En este caso era polvorienta y tenía en el centro un estrado de cemento con-
vertido en urinario. Sentirse identificado con Ilo con una imagen colectiva como esa no
era viable. En ese sentido, la elección de un símbolo como este en la construcción de
identidad, criterio de largo plazo, fue clave. De igual manera, fue clave la participación
de la población organizada en dichas obras, lo que hizo posible que se identificara con
ellas.
En el proceso de clarificación de opciones estratégicas, el uso de concursos y difu-

sión de las maquetas fueron clave. La municipalidad convocó a la realización de con-
cursos para los proyectos de los malecones. Estos fueron difundidos y seleccionados en
debates públicos. También fue el caso de la selección de la maqueta de la iglesia: se
llevó a cabo un amplio debate sobre la conveniencia o no de mantener la antigua
iglesia de madera y calamina articulada a una nueva estructura moderna. La opción
ganadora fue aquella que integró la antigua iglesia a la nueva. El debate enriqueció el
conocimiento sobre la necesidad de conservar el patrimonio cultural de la ciudad.
4.4.3.2 Opciones y recursos de implementación
Los recursos técnicos, humanos y financieros fueron movilizados teniendo como base
tres criterios: a) el que contamina paga; b) el que tiene interés en un proyecto se con-
vierte en contraparte, ya sea en recursos humanos, técnicos y/o financieros; y c) el de la
participación en la toma de decisiones, en la planificación y en la definición de los
proyectos estratégicos.
La evaluación del costo de implementación de las estrategias se hizo de manera

conjunta entre los actores que se comprometieron en su ejecución y fue parte de una
negociación entre los mismos. Por ello, puede verse que los recursos económicos in-
vertidos no representan el costo real de los mismos y que, como en el ejercicio de
acción concertada, se recrearon alternativas técnicas y de recursos humanos menos

costosos que resultaron exitosas. Es el caso del uso de la piedra en el proyecto de los
malecones (recogida por la municipalidad de la población, mejorada luego con la téc-
nica introducida por el JICA); el caso de la opción técnica del uso de las escorias en las
veredas del casco urbano; y el caso del proyecto «Calidad de Aire», en el que se articu-
ló el saber científico con la aplicación práctica, la concertación interinstitucional y la
canalización de recursos de la cooperación exterior en proyectos concretos, gracias a
lo cual se logró poner en operación el monitoreo de la calidad de aire; entre otros.
Para lograr involucrar al sector privado en la resolución de los problemas de contami-

nación ambiental tuvo que recurrirse, como ya se ha mencionado, a estrategias com-
plejas de incidencia en el poder político, hasta conseguir que en el espacio de la
Comisión Técnica Multisectorial se negociara un Plan de Recuperación Ambiental para
mitigar los problemas ambientales industriales y domésticos. Desde la municipalidad
se tuvo que asumir también responsabilidades en la solución de los problemas a su
cargo. Así, este y el subsiguiente Plan de Gestión Ambiental dieron lugar a más de
catorce proyectos que representaron una inversión en dólares de 163.543.000, de los
cuales el 95% ha sido aportado por la empresa responsable de la contaminación, y el
5% por la Municipalidad de Ilo, la Empresa de Agua Potable y las ONG que canalizaron
recursos de la cooperación internacional (López-Follegatti 2000: 56-7).
4.4.3.3 Construcción de consensos participativos sobre objetivos y estrategias
En general, podemos señalar que en la ciudad de Ilo se dieron hasta cuatro estrategias
de búsqueda de consensos participativos sobre los objetivos y estrategias vinculadas al
desarrollo urbano-ambiental, tal como señala José Luis López-Follegatti (2000: 66-7):
Espacios de concertación para la gestión de conflictos ambientales
Orientados a identificar conflictos y llegar a acuerdos para atender problemas que por
su envergadura requirieron de inversiones y plazos mayores. En este caso, la concerta-
ción es la resultante de un complejo proceso de presión, negociación, cabildeo, con-
frontación, acuerdo y diferenciación de opciones. Esto ha exigido apelar o generar ins-
trumentos normativos o bases legales de diversa jerarquía, de tal forma que los acuer-
dos se constituyan en mandatos para las empresas y organismos públicos. En estos
casos, la representación que ha participado de los procesos ha sido del más alto nivel
jerárquico en la escala de toma de decisiones. Es el caso del Decreto Supremo 020-
89-PCM, que aprobó el «Informe final para la recuperación ambiental de los problemas
de contaminación generados por la Southern Peru Copper Corporation».

Espacios de concertación para la ejecución de obras y cogestión de proyectos de mejo-

ramiento del hábitat
Estos unificaron y dinamizaron a instituciones y ciudadanos para la ejecución de obras

de mejoramiento del entorno urbano y proyectos de impacto provincial. Su constitución
respondió a objetivos puntuales y su duración dependió de la complejidad y escala de
la obra o proyecto. Unieron intereses particulares tras proyectos colectivos.
Históricamente, esta modalidad ha exigido dos fases para su consolidación como pro-
ceso de concertación. La primera fue la que promovió y unificó a las instituciones en
torno de objetivos derivados de los planes de desarrollo vigentes, mientras que la se-
gunda significó la generación de compromisos concretos (inversión) para la ejecución
de los proyectos y la conformación de instancias de coordinación con mayor o menor
nivel de institucionalización y formalización.
Casos típicos son la construcción del malecón Intermedio (comités de gestión de obras
reconocidos por resolución de alcaldía; participaron la municipalidad provincial y los
pueblos jóvenes), malecón del Puerto (diversas instituciones locales), Proyecto de Fo-
restación (directorio y comité ejecutivo conformado por la Federación de Pueblos Jóve-
nes, la municipalidad provincial y Labor), Programa de Mejoramiento del Hábitat Popu-
lar (convenios y reconocimiento por resolución de Alcaldía; participaron la municipali-
dad provincial, comités de gestión, SEDAILO), etc.
Procesos de información directa y toma de posición ciudadana
Proviene de las asambleas populares y cabildos practicados en la década de 1980,

cuyo objetivo fue pronunciarse sobre hechos de interés del acontecer local, regional y
nacional.
Innumerables sesiones denominadas «asambleas cívicas» han demostrado la importan-

cia de esta forma de diálogo, cuya modalidad de ejercicio del poder es una combina-
ción de democracia representativa con democracia directa. Se trata de una amplia
reunión de ciudadanos y representantes de instituciones que intervienen sobre temas de
interés para que los regidores y el alcalde recojan lo expresado y adopten una posición
como municipalidad, la misma que se supone expresará el sentir de la asamblea cívi-
ca. Un ejemplo de este tipo lo tenemos en las asambleas cívicas realizadas con motivo
de la discusión de la ubicación de la planta de carbón de ENERSUR (2000) al sur de la
ciudad, así como la discusión sobre las propuestas de ley de zona franca (2002).

4.4.3.4 Coordinación de estrategias ambientales con las otras estrategias de

desarrollo
Desde los inicios de la gestión municipal en la ciudad de Ilo (1980), el equipo de

dirección política suscribió el principio que plantea que el desarrollo y el ambiente son
compatibles, y que exige medidas de política concretas para ordenar el territorio y las
actividades en él existentes. Las estrategias ambientales fueron las prioridades polí-
ticas del municipio
municipio. Sin resolver los problemas urbano-ambientales, Ilo no tenía futuro
como ciudad, es decir, las otras estrategias de desarrollo no eran viables. Una vez
resuelto el problema del acceso al agua potable, quedó más claro que las otras estrate-
gias urbano-ambientales tenían que mantenerse en la agenda como prioridades; es
más, tiñeron las otras prioridades de desarrollo. El objetivo de hacer de Ilo una ciudad
en la que todos quieran y puedan vivir tenía un fuerte componente ambiental y social de
superación de la pobreza.
El paso de las estrategias ambientales dentro de las estrategias sectoriales del sec-
tor público fue largo, y fue posible gracias a la incidencia política sostenida. El muni-
cipio impulsó diversos procesos conducentes a armonizar la disponibilidad de los re-
cursos naturales, las condiciones ambientales y las características del espacio, con las
actividades económicas y sociales que tienen efecto sobre el entorno natural. Esto
permitió, como resultado del proceso, una propuesta de desarrollo con los componen-
tes ambiental, social y económico; el último Plan de Desarrollo Sostenible Ilo Siglo XXI
(1999) da cuenta de ello. En el plan se establecieron tres ejes de desarrollo: económi-
co, urbano-ambiental y social.
Las estrategias ambientales contribuyeron a la gestión ambiental pues crearon ins-

trumentos de gestión e institucionalidad. Entre los instrumentos tenemos: los planes de
gestión, el Perfil Ambiental de la Provincia de Ilo y la Auditoría Ambiental de la Muni-
cipalidad Provincial de Ilo. Estos instrumentos permitieron mantener vigente la gestión
ambiental al margen de los líderes que las generaron.
Las estrategias ambientales contribuyeron a los instrumentos de planificación

planificación, pues
imprimieron una dinámica participativa de protesta con propuesta, la cual, sobre todo a
partir de la década de 1990, ha permitido generar un sentido común, tanto en las
instituciones como en los dirigentes populares, sobre la aplicación de enfoques, méto-
dos y herramientas de planificación: desarrollo sustentable, competitividad regional,
planificación estratégica, diamante de la competitividad, Agenda 21, etc.
Las estrategias ambientales facilitaron canales de superación de la pobreza urbana

porque crearon condiciones para la inversión en la ciudad. Ilo se hizo atractiva para la
inversión en servicios turísticos. Además, la municipalidad lideró las políticas de inte-

gración y estrategias de posicionamiento de la ciudad en el contexto macrorregional,

en particular como oferta de plataforma logística para actividades económicas vincula-
das al comercio exterior y al turismo. Se constituyó en principal promotora-negociado-
ra-demandante de la concreción de los principales proyectos estratégicos para el desa-
rrollo de Ilo: Proyecto Pasto Grande (ampliación de la oferta hídrica), carretera binacio-
nal Perú-Bolivia (captación de flujos de productos), privatización y modernización del
puerto (salida de productos de la macrorregión a la cuenca del Pacífico), desarrollo de
la zona franca (creación de valor agregado, dinamismo de la pequeña y mediana empre-
sa local, creación de empleo).
Estas apuestas por el desarrollo local (expresadas en la visión de desarrollo de los

planes) mejoró la oferta de servicios urbanos en cantidad y calidad suficientes como
para que sirva de aliciente a las decisiones de inversión y atracción de actividades
provenientes de la macrorregión: servicios básicos; playas descontaminadas como va-
lor agregado a su belleza; aire limpio; espacios públicos ordenados, seguros y agrada-
bles; en síntesis, una ciudad ordenada y con calidad ambiental. Ilo ha avanzado un gran
trecho en este esfuerzo.
4.4.4 Las ciudades mejoran la implementación de sus estrategias

ambientales
4.4.4.1 Cómo la ciudad aplica el conjunto de las capacidades de implementación
La gran mayoría de instrumentos se gestaron en la práctica de la gestión ambiental

de la ciudad de Ilo. Recién a mediados de la década de 1990 se tuvo la oportunidad de
contrastar las estrategias e instrumentos con otras ciudades del Perú y el mundo, e
integrarlos a la gestión, en el caso del presupuesto participativo. Entre los instrumentos
que se utilizaron se tienen:
Instrumentos normativos
La municipalidad de Ilo, entre los años 1980 a 1999, generó más de cincuenta instru-
mentos normativos que regulan diversas actividades vinculadas a la gestión urbano-
ambiental17; sin embargo, en la evaluación realizada se constata que aún requiere me-
jorar su capacidad de uso de este instrumento.
17
Inventario que se encuentra en Balvín et al. (1999: 13 y ss.).

Instrumentos de política
En ejercicio de las facultades de planificación de las municipalidades se ha elaborado

y aprobado mediante ordenanzas respectivas el Plan Director y el Plan de Acondiciona-
miento Territorial. Estos instrumentos se encuentran entre los denominados «preventi-
vos» y han tenido un papel preponderante en la gestión ambiental de la ciudad de Ilo.
Por ejemplo, el ordenamiento del uso de suelos se aprobó en el Plan Director de Desa-
rrollo Urbano (1984), declarándose las incompatibilidades de los usos de suelo en el
área urbana, así como el uso del espacio. Este plan se modificó el año 2000.
Instrumentos de control
El monitoreo de la calidad del aire se ha utilizado con el objetivo de contar con la línea
de base ambiental, así como para desarrollar estudios epidemiológicos y poner en mar-
cha del plan de contingencia, orientado a la protección de los grupos vulnerables. De
igual forma, se verificó el funcionamiento del Plan de Control Suplementario desarro-
llado por iniciativa empresarial.
Instrumentos económicos
Mecanismos económicos como los incentivos tributarios se han utilizado para la pro-
tección ambiental a nivel de barrios: trabajo comunal a cambio de pago de impuestos.
Es el caso del Programa de Mejoramiento del Hábitat con comités de gestión. Se calcu-
la que un 50% de los costos del programa es asumido por la comunidad de manera
directa, bajo el incentivo de mejora del medio ambiente inmediato y el no cobro de las
mejoras. Esta es una medida costoefectiva que ya viene implementándose desde hace
una década. La otra modalidad empleada es la del canje de impuestos por trabajo para
las familias de menores recursos y la designación de inspectores populares.
Negociación de conflictos
Los instrumentos normativos no son del todo eficaces en la gestión ambiental, por lo
que es conveniente utilizarlos de manera combinada con otros, como el de la negocia-
ción de conflictos. Es el caso de los acuerdos a los que se llegó con los sectores
privados; en aplicación de lo establecido en el Plan Director, se han suscrito acuerdos
con el sector industrial y de servicios, fijando plazos para la relocalización de activida-
des declaradas incompatibles.
En este campo, la actualización del Plan Director flexibilizó el sistema de separación

expresa de usos de suelos para uso residencial y de servicios, sugiriendo la densifica-
ción de corredores de servicios, comerciales y de industria liviana como una opción

válida. Esta alternativa está orientada a facilitar la combinación de actividades urbanas

y una consiguiente reducción de costos de servicios colaterales; sin embargo, este
instrumento no ha sido utilizado por falta de regulación ambiental específica, constitu-
yendo uno de los problemas principales por resolver, debido a su importancia económi-
ca y ambiental.
Vigilancia de la calidad ambiental
El monitoreo de calidad de aire, por ejemplo, ha permitido una difusión abierta de la

calidad ambiental de Ilo y se ha constituido en una base sustancial para la vigilancia
ciudadana y para la gestión del conflicto entre la comunidad local y la empresa Southern
Peru. Vemos que aún en los momentos más difíciles, cuando la empresa Southern ha
pretendido postergar sus compromisos ambientales de modernización de la fundición,
la información del monitoreo de la calidad de aire ha permitido a las organizaciones
sociales y a la ciudadanía exigir al Estado el cumplimiento del Programa de Adecua-
ción Ambiental. En la actualidad, se ha constituido una mesa de diálogo entre la comu-
nidad local y la Southern, con la participación del gobierno regional, para tratar este
problema. De igual manera, el actual alcalde no ha podido desactivar el sistema de
monitoreo gracias a la participación ciudadana y a las alianzas de la sociedad civil con
las otras instancias de gobierno regional y central, concretadas en el espacio del GES-
TA Zonal de Calidad de Aire.
Los instrumentos informativos y educativos
Ambos instrumentos han sido utilizados en Ilo en las campañas de sensibilización am-
biental, tanto para campañas específicas como de manera general dentro del calenda-
rio ambiental nacional. Existe ya una tradición de celebración interinstitucional del Día
del Medio Ambiente. Para esta celebración se asignan responsabilidades específicas a
cada institución; entre las actividades que se desarrollan se puede mencionar los festi-
vales ambientales y los campeonatos de buceo ecológico. Está aún pendiente la forma-
ción del Sistema de Información Local Ambiental. Actualmente, una de las pocas insti-
tuciones que cuenta con información ambiental es la Asociación Civil Labor. De otro
lado, el sistema de información estadística es totalmente incipiente y requiere ser de-
sarrollado. En este campo, solo se cuenta con el inventario de plantas de las lomas de
Ilo y del ecosistema de Punta Coles, así como con los estudios del Programa Contisuyo
y del Proyecto Malqui sobre el patrimonio arqueológico, y el Perfil Ambiental Provin-
cial.

4.4.4.2 Acuerdos de planes de acción para la implementación de las estrategias
No se produjo un transito ordenado entre formulación de estrategias y planes de ac-

ción. En la realidad, los planes de acción respondieron a la solución de problemas
concretos, sobre la base de los cuales se diseñaron estrategias que luego se convirtie-
ron en instrumentos de gestión aplicables a otros casos. Es decir, fue una construcción
de abajo hacia arriba. En resumen, fueron las visiones las que condujeron los planes de
acción para resolver casos concretos y en el proceso permitieron diseñar estrategias
aplicables a otros casos.
Los planes de acción tuvieron poca precisión

precisión, se establecieron lineamientos para la
acción, y las responsabilidades y recursos se fueron definiendo en la práctica concreta,
sobre la base de los compromisos que los distintos actores asumieron. Esto puede verse
muy directamente en la implementación del proyecto de malecones. Se tenía una pri-
mera idea con las maquetas del proyecto, pero si uno ve lo que se implementó en la
realidad, varía en muchos de los casos, porque se recogieron las iniciativas de los
distintos actores y el avance de este proyecto fue modular. Se requirió de la negocia-
ción de intereses y del compromiso de los actores en su ejecución para involucrarlos.
Así, las capacidades de los actores para implementar los planes se midieron sobre la
base de los compromisos que asumieron de manera libre y en tanto que respondían a
sus intereses. Lo importante fue la capacidad de la municipalidad para recoger estos
intereses en una propuesta mayor de desarrollo de la ciudad, articulando los intereses
de grupo al general, concretada en la visión de «Una ciudad que mire al mar».
Los compromisos no siempre se formalizaron en acuerdos escritos

escritos: se convocó a la
acción sobre metas concretas y las instituciones en muchos casos simplemente ejecu-
taron sus compromisos. En otros casos, como la conformación del Comité de Manejo
Ambiental y el desarrollo del proyecto de aire limpio, se suscribió un acuerdo con el
MINSA lo que sirvió para dar la cobertura necesaria para la intervención de otras insti-
tuciones como el CEPIS.
4.4.4.3 Formulación de propuestas de intervención de apoyo recíproco
No se inició el trabajo por «paquetes» de intervención

intervención, pues había que generar con-
fianza. Se orientó la acción a conseguir metas concretas que permitieran responder a
un problema prioritario, y a partir de estos éxitos se fueron formulando modelos de
intervención con un conjunto de componentes como los de inversión, capacitación,
asuntos legales, información del público, etc. En general, en todos estos modelos de
intervención se involucró a las instituciones con responsabilidad en su implementa-
ción.

Los mecanismos usados en la intervención se basaron en proyectos a pequeña escala

de tipo demostrativo, los cuales fueron claves para producir una réplica de mayor esca-
la. Esto puede verse en el caso de los comités de mejoramiento del hábitat: se eligieron
algunos comités con tradición cultural andina de trabajo comunitario más desarrollada,
y a partir de estos éxitos fue posible replicar este modelo en gran parte de la ciudad.
Gracias a ello, este modelo fue utilizado para proyectos de mayor envergadura como el
asfaltado de la Av. Cáceres y el desarrollo del Programa de Vivienda Popular.
4.4.4.4 Consolidación del apoyo político y la movilización de recursos
Las estrategias de movilización de recursos, como se ha referido, se trabajaron bajo

el principio de «Quien contamina paga». Este fue el criterio que se utilizó para la
asunción de los compromisos de reducir los impactos de la contaminación ambiental,
y que comprometió también a la municipalidad y los ciudadanos.
Se promovió el trabajo comunitario con el criterio de compartir costos. De esta manera,

un promedio de 50% del costo de cada obra de mejoramiento urbano se financió con
trabajo comunal. Además, se tuvo como estrategia influenciar en el poder político para
mejorar el presupuesto municipal, con lo que se logró incorporar en el presupuesto
recursos del canon aduanero y minero, lo que permitió a la municipalidad financiar su
presupuesto de inversión. Además, se contó con el apoyo de proyectos de la coopera-
ción internacional, a quienes se involucró respetando su tipo de aporte e incorporándo-
los en el cumplimiento de objetivos definidos por la ciudad. De esta manera, por ejem-
plo, se logró organizar el sistema de monitoreo automático de la calidad del aire, tarea
en la que participaron más de diez instituciones, lo que fue posible vinculando nuevas
iniciativas con las que ya estaban en marcha.
Las estrategias para movilizar y consolidar apoyo político estuvieron orientadas a

influir en las decisiones del poder político nacional y fortalecer las estrategias locales,
así como para arribar a acuerdos políticos entre los distintos actores. Los seminarios,
foros y talleres fueron la forma más utilizada para difundir las plataformas de acción
ambiental. En este tipo de eventos se difundieron investigaciones sobre la situación
ambiental, se hicieron propuestas de alternativas de solución y se debatieron las distin-
tas posiciones.
Los mecanismos que se utilizaron para movilizar o consolidar el apoyo político ciuda-
dano dependieron del contexto. En la primera fase se combinaron las asambleas popu-
lares con los acuerdos políticos entre líderes de los distintos partidos. Esto duró lo que
posibilitó el contexto y el sistema de partidos vigentes. Así, el concejo municipal en
pleno dejaba a las asambleas del pueblo tomar las decisiones clave; este es el caso de

la aprobación del Plan de Recuperación Ambiental, que definió un plan progresivo de

reducción de la contaminación.
Cuando se perdió la capacidad de la interlocución entre partidos políticos y movimien-

tos sociales, se tuvo que utilizar otro tipo de mecanismos, como los sondeos de opinión
y la participación de los líderes de las organizaciones sociales en los espacios de toma
de decisiones, tales como directorios de proyectos, sesiones de concejo, etc. De igual
manera, los eventos públicos, como talleres, y los momentos de formulación de los
planes sirvieron para debatir y llegar a consensos sobre temas concretos.
Por lo general, durante la primera fase del proceso de gestión ambiental se utilizaron
las plataformas de los movimientos sociales para conocer las demandas de los vecinos
sobre los decisores de política. Posteriormente, cuando los espacios de interlocución
política se debilitaron, los movimientos sociales se expresaron a través de sus dirigen-
tes representativos. Sin embargo, la dificultad para influir en los decisores de políticas
se redujo a nivel local, pues no existía un espacio para el establecimiento de consen-
sos. A nivel nacional se utilizaron las diversas estrategias de influencia, como campa-
ñas de opinión, propuestas normativas, movilizaciones, etc., que partían del consenso
entre líderes y bases.
Cuando las autoridades locales no son capaces de recoger las expectativas de la pobla-
ción, como es el caso de la actual gestión municipal, los vecinos se han organizado
con el objeto de vigilar la acción del gobierno local, para evitar que los avances en la
defensa ambiental y espacios de gestión se reduzcan. De esta manera han logrado
mantener muchos de los avances en la gestión ambiental de la localidad, a pesar de la
sistemática acción del actual alcalde para desactivarlas.
4.4.5 La ciudad institucionaliza la planificación y gestión ambiental

4.4.5.1 Fortalecimiento del sistema de planificación y gestión ambiental
Desde la década de 1980, los medios de capacitación, los foros, seminarios y la ges-
tión concreta se constituyeron en los espacios cotidianos de aprendizaje y debate sobre
la problemática del desarrollo y la gestión urbano-ambiental de la población de Ilo, de
los dirigentes populares, funcionarios y técnicos de los organismos públicos y privados
en particular.
El proceso de acumulación de información, ideas y propuestas encontró terreno fértil en

la elaboración del primer plan de desarrollo definido de manera participativa: el Plan
Integral de Desarrollo de Ilo - PIDI (1991). El reto, sin embargo, fue pasar de la polémi-

ca y el discurso a la aplicación de categorías propias de la planificación: problema,

causa, efecto, potencialidad, escenario, visión, etc. Esta primera experiencia exigió,
por tanto, un proceso de capacitación y entrenamiento en materia de planificación y
gestión ambiental, el cual estuvo a cargo de organizaciones no gubernamentales de
Lima (CIDAP, CEAS), a través de diversos talleres que introdujeron tanto el método de
planificación por objetivos como el de planificación estratégica.
A partir de esta experiencia, que contribuyó con la construcción de un piso común en

términos conceptuales y metodológicos en materia de planificación, en la ciudad de Ilo
se han dado diversas experiencias de formación, en función de las oportunidades que
las instituciones fueron aprovechando. Como ejemplo, tenemos:
a) Las autoridades y funcionarios de la municipalidad, en planificación (INADUR,

INICAM), gestión administrativa (INICAM, IPADEL), gestión ambiental (Foro Ciu-
dades para la Vida, FLACAM, ICLEI, Universidad San Agustín de Arequipa), bajo
diversas modalidades tanto presenciales como a distancia: cursos, talleres, maes-
trías, pasantías.
b) Los dirigentes barriales, a través de los diversos talleres de capacitación organi-

zados y conducidos principalmente por la Asociación Civil Labor.
Los cambios como reformas estructurales o institucionales devinieron de los proce-

sos de planificación y no a la inversa. Es el caso de la conformación de la Comisión
Multisectorial Permanente de Medio Ambiente (CMPMA), que se creó para hacer un
seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones del informe final sobre los pro-
blemas de contaminación ocasionados por la empresa Southern Peru, así como las
otras actividades industriales y urbano-domésticas. Este informe se convirtió en el pri-
mer Plan de Recuperación Ambiental que tuvo la provincia de Ilo, y la CMPMA fue el
organismo encargado de su seguimiento. De igual manera, el proceso de gestión am-
biental corrió paralelo a la institucionalidad municipal durante los primeros años, y
solo fue entendido e integrado en su estructura luego de varios años.
Además, es importante anotar que los cambios se expresaron en una primera etapa en
el nivel político: se constituyeron secretarías en el Concejo Municipal de Medio Am-
biente y Limpieza Pública, y más adelante la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente. En una fase posterior, se establecieron estructuras y/o se sintió la necesidad
de producir cambios en el ámbito de las instituciones. En resumen, se requirió de:
a) Organismos multiactores que constituyeron espacios de concertación para la ges-

tión ambiental.

b) Comités de cogestión, para la ejecución de proyectos concretos.
c) Cambios en la estructura municipal. Se creó la Dirección de Medio Ambiente,

así como las secretarías municipales en el ámbito político.
Todos estos organismos contribuyeron con el proceso gestión ambiental y realizaron los
cambios necesarios para acompañar las reformas.
Las nuevas capacidades adquiridas por los actores en planificación y gestión ambien-
tal se pueden resumir en:
a) Los líderes comunales incorporaron capacidades de coordinación con las institu-

ciones públicas y los funcionarios municipales.
b) Los funcionarios desarrollaron capacidades de comunicación con la población e

incorporaron en su acción cotidiana la coordinación y planificación conjunta de
las acciones con los vecinos.
c) Ambos, autoridades y sociedad civil, incrementaron sus capacidades de nego-

ciación.
4.4.5.2 Institucionalización de enfoques participativos de toma de decisiones
La participación de la población en los proyectos y/o actividades de mejoramiento del

hábitat ha sido significativa. En un estudio realizado por Labor en 1994, se constató
que el 52% de las familias encuestadas habían participado alguna vez en una obra a
través de los comités de gestión durante el período 1990-1994. Otro medio significati-
vo de participación popular lo constituyó el Proyecto de Forestación con Participación
Comunal, financiado por la IAF y que contó con un directorio (municipalidad, Federa-
ción de Pueblos Jóvenes, Labor) y un comité ejecutivo (Federación de Pueblos Jóve-
nes); este movilizó a un 70% de las familias de los pueblos jóvenes y el cercado,
centros educativos y otras instituciones locales, en actividades de creación y manteni-
miento de áreas verdes urbanas durante el período 1991-1995. Posteriormente, la di-
námica participativa se ha trasladado hacia la zona de expansión urbana (Pampa Ina-
lámbrica), en donde cientos de familias del sector popular vienen consolidando la vi-
vienda, los servicios básicos, creación de áreas verdes y el equipamiento comunal a
través de los programas municipales de vivienda (PROMUVI).
La participación
participación, al ser una de las estrategias del gobierno local, se materializó en
acciones políticas y administrativas concretas, como la ordenanza que promovía y

normaba la participación en la gestión municipal (1987); la resolución de alcaldía que

otorga reconocimiento a la Federación de Pueblos Jóvenes (1988) y le otorga derecho
a participar en las sesiones de concejo; las resoluciones de alcaldía que otorgan reco-
nocimiento a los comités de gestión de obras (1990-1998); la institucionalización de
las «firmas de convenios tripartitos» (municipalidad, comunidad y algún otro organismo
público y/o privado) a partir de 1989; el reconocimiento de instancias mixtas de ges-
tión, como el Consejo Comunal de Desarrollo de la Pampa Inalámbrica (1995), el Co-
mité de Manejo Ambiental (1996), el Consejo de Desarrollo Provincial (1999); los
comités de gestión de desarrollo (2000), como el Comité de Gestión de Educación, el
Comité de Gestión de las MYPES, el Comité de Gestión de Turismo, el Comité de Ges-
tión de Pesca, el Comité de Gestión del Proyecto Pasto Grande; la aplicación (pionera)
e institucionalización del «presupuesto participativo»; etc18.
La participación ciudadana fue incorporada como rutina de funcionamiento de la

municipalidad a través de los mecanismos antes mencionados y de la incorporación del
presupuesto participativo como instrumento de gestión. De esta manera, la participa-
ción ciudadana en la toma de decisiones se consolidó como tal.
En la actualidad, a pesar de que el alcalde ha intentado desmontar el proceso participa-

tivo, o en todo caso controlarlo, los sistemas de vigilancia ciudadana de la gestión
ambiental se han mantenido mediante instancias como los comités de concertación
local y el presupuesto participativo, ambos instrumentos regulados de manera nacional
a partir de la experiencia de Ilo. Estas son las formas en que las preocupaciones de la
comunidad en la definición de las prioridades y de las estrategias son tomadas en
cuenta
cuenta. Se puede decir que ya no dependen de la voluntad política de quienes dirigen
la municipalidad.
El proceso de formulación del Plan de Desarrollo Sostenible hizo posible la conforma-

ción de los comités de gestión por eje estratégico de desarrollo identificado; en el caso
de la gestión ambiental, hizo posible reforzar el Comité de Manejo Ambiental, que ya
existía, lo que permitió el mejoramiento significativo de la participación ciudadana
en términos de comportamientos que produjeron cambios; es el caso del Comité de
Gestión de Turismo, que lideró la articulación peruano-boliviana. Para esto fue necesa-
ria la intervención en «asociación» con el sector privado
privado. El trabajo a través de estas
«asociaciones», a pesar de las limitaciones, funciona. Lo propio ocurre en el tema de
calidad de aire, en el que la «asociación» incluye a las instituciones públicas y priva-
das y a la sociedad civil.
18
Véase Municipalidad Provincial de Ilo (2000a).

4.4.5.3 Institucionalización de la coordinación intersectorial e interinstitucional
Se tienen varios casos que muestran cómo se incorporó el trabajo intersectorial (in-
ternamente y con otros actores) en la rutina de funcionamiento de las instituciones
y de los organismos. Un ejemplo es el funcionamiento del Comité de Manejo Ambien-
tal; este organismo creó una secretaría técnica interinstitucional que prepara los asun-
tos a ser tratados en el comité e implementa sus acuerdos. Otro ejemplo es la creación
de la Dirección de Medio Ambiente, que facilitó la articulación interna de las acciones
ambientales de las distintas direcciones municipales.
Los cambios legales, organizativos o administrativos fueron necesarios para mejorar

la coordinación intersectorial e interinstitucional. En este sentido, la municipalidad
creó la Secretaría de Salud, Limpieza Pública y Medio Ambiente, que luego se dividió en
dos secretarías. Esta fue la forma de mostrar su voluntad política para convocar actores y
liderar el proceso. Los cambios en el aparato administrativo se dieron luego de un largo
proceso. También se promovieron instancias multiactores, como el relatado del Comité
de Manejo Ambiental o la institucionalización del sistema de cogestión para el mejora-
miento del hábitat urbano. En este último caso, estos mecanismos se formalizaron en la
legislación local, luego de que evidenciaran su funcionamiento en la práctica. Este es el
caso de los comités de gestión. El proceso de hacer realidad obras comunales con la
participación vecinal fue mejorándose en la práctica, partiendo del concepto de que la
cultura andina tiene gran capacidad de aportar colectivamente al desarrollo de la ciudad.
Lo que se requería era que el gobierno local apoyara este proceso e hiciera posible en el
más corto plazo lo que a las poblaciones de migrantes les demoraba años realizar con su
propio esfuerzo. De allí surge el concepto de cogestión; la práctica de la misma hizo
posible una forma de hacer las cosas y la posterior creación del marco legal.
Partir de ejemplos concretos hizo posible superar dificultades como la resistencia de

los organismos del Estado y de los funcionarios: primero se mostró, en la práctica, que
el sistema funciona, lo cual produjo un cambio del comportamiento y las actitudes
de los ejecutores hacia la coordinación interinstitucional
interinstitucional. Estos cambios hicieron
posible atender de manera más efectiva y eficaz las necesidades de la gestión ambien-
tal urbana. Las dificultades para avanzar en la institucionalización de la gestión am-
biental en el aparato municipal se superaron como consecuencia de la acción práctica
desde la dimensión política, que generó la necesidad. Otro caso es el de los comités de
gestión, que surgieron como propuesta de dimensión provincial y se fueron adecuando
luego a las necesidades mayores. Lo interesante es que son los comités de gestión los
que articulan la intervención de las instituciones en la acción concreta.
En el caso de la formulación del Plan de Gestión Ambiental del año 1995 y su actuali-
zación en 1999, las instituciones públicas y privadas evaluaron los avances y las li-

mitaciones de manera conjunta y priorizaron los proyectos, mostrando una actitud posi-
tiva hacia la coordinación intersectorial e interinstitucional. Sin embargo, no se puede
decir que se han producido cambios en término de actitudes y prácticas relacionadas
con el intercambio de la información urbano-ambiental
urbano-ambiental, pues no existe una práctica
sistemática en las instituciones de acopio y sistematización de la información ambien-
tal, lo que contrasta con los cambios ocurridos en las actitudes y prácticas relaciona-
das con el intercambio de la toma de decisiones urbano-ambientales
urbano-ambientales, los cuales,
como ya se ha mencionado, se traducen en el ejercicio de la toma de decisiones bajo
distintos mecanismos, como:
a) Asambleas populares, que decidieron asuntos como la aprobación del primer

plan de Recuperación Ambiental.
b) Los acuerdos interinstitucionales para la implementación de los presupuestos de

los sectores y de la municipalidad, considerando las prioridades provinciales.
c) La práctica de los presupuestos participativos.
La institucionalización de los mecanismos intersectoriales e interinstitucionales

para enfrentar problemáticas ambientales urbanas específicas partió de las necesi-
dades del proceso de gestión ambiental y respondió, en algunos casos, a contextos
determinados y a requerimientos específicos, es decir, a búsquedas de canalización de
problemáticas determinadas o implementación de proyectos concretos (contaminación
atmosférica, mejoramiento del hábitat, etc.); y en otros, a la necesidad de implementar
los planes de gestión ambiental. Un ejemplo típico lo tenemos en el caso del trata-
miento del problema de contaminación atmosférica. De la Comisión Técnica Multisec-
torial (encargada de evaluar los impactos de la actividad minero-metalúrgica en la
región) se pasó a la Comisión Multisectorial Permanente de Medio Ambiente (de segui-
miento del cumplimiento del Plan de Recuperación Ambiental) y luego al Comité de
Manejo Ambiental (por desactivación de la anterior y por la necesidad de dar un marco
legal al monitoreo de la calidad del aire). En cada caso concreto se requirió de marcos
normativos o convenios ratificados por normas, que institucionalizaron dichas instan-
cias. Es el caso de la creación del Comité de Manejo Ambiental, que surgió a partir de
un convenio marco entre el Ministerio de Salud y la Municipalidad Provincial de Ilo,
aprobado por Resolución Ministerial.
4.4.5.4 Monitoreo, evaluación y ajustes del sistema de planificación y

gestión ambiental
Si bien en la ciudad de Ilo se ha avanzado significativamente en la implementación de

procesos, métodos y herramientas de planificación (tanto al interior de las instituciones

como en procesos participativos), el grado avance y logros en los mecanismos para

evaluar y monitorear el proceso no son del mismo alcance; pese a que se establecie-
ron instancias de seguimiento al cumplimiento del Plan de Recuperación Ambiental
(denominado «Seguimiento de recomendaciones»), estas no tuvieron capacidad para
controlar el cumplimiento de los plazos. Por ello se estableció el monitoreo de la cali-
dad del aire en la ciudad de Ilo, que no solo cuenta con instrumental especial sino que
viene registrando información de manera sistemática en los últimos años y constituye
un mecanismo concreto de vigilancia del estado de la calidad de aire de la ciudad.
Otros instrumentos de evaluación fueron el perfil ambiental, la Auditoría Ambiental
Municipal y los balances cualitativos de los avances de los planes que precedieron a
nuevos procesos de planificación, los cuales permitieron evaluar y reorientar los pla-
nes de acción
acción.
A pesar de estos avances, las principales limitaciones son las siguientes:
a) Los procesos de elaboración de planes (de diversas jerarquías y funciones) no

culminan con una suficiente definición de conceptos e indicadores significativos
a partir de los cuales se pueda establecer los parámetros de evaluación.
b) Como correlato de lo anterior, no se pueden exhibir avances significativos en la

construcción de procedimientos e instrumentos de acopio sistemático de reco-
lección, almacenamiento y procesamiento de información.
c) Los sistemas de monitoreo y evaluación existentes privilegian el cumplimiento

de obras e inversiones, en desmedro de la valoración de cambios observables en
el entorno.
d) Las instituciones locales no cuentan con una cultura, soporte financiero y prácti-
ca de registro de información sistemática.
e) Las restricciones se ubican en el campo de la cultura organizacional y dificultan

el intercambio de información al interior de una organización y entre institucio-
nes locales.
De tal forma que los mecanismos que se cuenta como alternativa son los propios proce-
sos de planificación, en los que se realizan eventos concentrados y participativos, en
los que se trata de reconstruir información clave, la misma que, sin embargo, se susten-
ta en percepciones antes que en la administración de datos objetivos.
Esta situación lleva a que la actualización de la información y documentación de los

procesos se sustente, en la mayoría de los casos, en estudios especiales de alto costo,

realizados básicamente por organizaciones no gubernamentales con participación de la

cooperación internacional.
Sin embargo, las limitaciones en la gestión de la información no han significado restric-

ciones para la toma de decisiones y reorientación de los procesos locales, en la medida
que se han mantenido líderes con visión y capacidad de percibir las tendencias y oportu-
nidades para continuar con la toma de decisiones adecuadas y avanzar en las propuestas.
Allí donde estas cualidades de los líderes no se dan, los procesos de gestión del desarro-
llo local y gestión ambiental han acusado estancamiento e incluso retrocesos.
4.4.6.1 Los cambios en comparación con experiencias previas en la ciudad
La experiencia de gestión ambiental relatada fue totalmente innovadora para la ciudad,

y no tiene paralelo con otras anteriores en Ilo.
Como se ha señalado a lo largo del documento, los principales agentes de cambio han
sido la Municipalidad Provincial de Ilo (líder del proceso); las ONG locales, principal-
mente la Asociación Civil Labor y el CEOP-Ilo, instituciones que desde sus propias
opciones y especialidades dieron sustento técnico y contribuyeron con la promoción de
los procesos; entidades como la Empresa Municipal de Agua, el Ministerio de Salud,
los centros educativos, la Federación de Pueblos Jóvenes, las juntas vecinales y la
empresa Southern Peru.
Los cambios internos (parte del proceso) o externos (eventos o fuerzas fuera del proce-
so) fueron los siguientes:
■ La diversidad de los actores involucrados y sus roles.- En el caso de Ilo, los

actores se involucraron en la experiencia en distintas etapas y cambiaron depen-
diendo de sus intereses y necesidad de protagonismo. La variación del contexto
condujo a la formación de nuevos actores, rezagando a otros. Es el caso de actores
como el Frente de Defensa, muy activos en la primera fase pero que luego fueron
desplazados por otros como la Federación de Pueblos Jóvenes. Esta realidad muestra
que procesos de este tipo son dinámicos y que quienes los lideran deben tener la
capacidad de reconocer estos cambios, aceptarlos y promoverlos.
■ Los métodos y mecanismos de participación del público también dependen

del contexto, así como los temas y los objetivos. En el caso de la experiencia de
Ilo, se puede ver que se combinó la acción concreta en proyectos cogestionados

con la participación en la toma de decisiones, en proyectos concretos –como la

selección de los materiales, etc.–, en la formulación de los planes –mediante el
uso del consenso– y en la vigilancia de la gestión ambiental. Lo cual evidencia
que es necesario combinar la variedad y los niveles de participación.
■ La facilitación y la promoción del partnership y la participación del sector

privado.- Se pasó de una situación en la cual el sector privado no estaba en nada
comprometido con el desarrollo de la ciudad, a una situación en la que asumió
sus compromisos ambientales. Esto puede verse con claridad en el caso de
Southern Peru, y en la implementación de los proyectos de turismo a través del
Comité de Gestión de Turismo.
■ Los mecanismos para la cooperación y coordinación intersectorial e interins-

titucional.- Igualmente, se ha pasado de una situación en la que cada institu-
ción del Estado y privada desarrollaba sus actividades al margen de las otras, a
una realidad de coordinación intersectorial e interinstitucional. El proceso que
ha facilitado esto han sido los distintos mecanismos y estrategias combinadas,
como la incidencia, la sensibilización, la concertación en la formulación de
planes, así como la acción conjunta en proyectos determinados. Ello demuestra
que es posible comprometer al sector privado en la reducción de los problemas
de contaminación y del desarrollo de la ciudad manteniendo la independencia
de criterio del gobierno local.
■ El tipo y utilización de la información técnica y de la expertise.- En el campo

de la gestión ambiental, el reconocimiento de los expertos en los distintos cam-
pos, a través del levantamiento de un directorio de los mismos, y su posterior
participación en la formulación y gestión del Plan de Desarrollo, han permitido
incrementar el saber local y compartir información, y han mejorado la calidad de
la toma de decisiones, pues ha sido posible la selección con conocimiento de
causa de los proyectos de protección y mejoramiento ambiental.
■ La relación entre políticas y estrategias.- Es muy importante, en procesos de

gestión ambiental, que las políticas estén claras. Esto requiere que los principa-
les problemas que son de preocupación de la población sean recogidos por los
líderes impulsores del cambio, que las políticas se plasmen en las visiones (en
este caso, «Agua sí, humos no» o «Hagamos de Ilo la ciudad en la que todos
quieren vivir») y se concreten en estrategias de gestión que son los mecanismos
para viabilizar las políticas. En el caso de Ilo, se trataba de atender la resolución
de los principales problemas ambientales, como el de contaminación atmosféri-
ca. Aquí se ensayó con éxito una combinación de estrategias de movilización
ciudadana e incidencia en el poder central, con las de concertación.

■ La relación entre estrategias y acciones.- Nuevamente observamos que esta

relación es exitosa si está basada en la atención de los problemas sentidos por la
población. Es el caso, por ejemplo, del problema de hacinamiento poblacional y
la estrategia de implementación del Programa Cogestionado de Vivienda Popu-
lar, que permitió llevar a cabo el proceso de saneamiento físico legal de los
asentamientos humanos. Las acciones concretas que se impulsaron fueron los
proyectos que derivaron del proceso de saneamiento. En todos los casos, estos
proyectos se basaron en la estrategia de hacerlo de manera cogestionada. El
resultado fue la legitimación del proceso y su institucionalización.
■ Tipo y utilización de los instr umentos de implementación.- Del caso de Ilo se

instrumentos
puede aprender que las estrategias exitosas dieron lugar a instrumentos de ges-
tión válidos dependiendo de los casos. Esto quiere decir que es posible que en
procesos de gestión se identifiquen instrumentos de gestión que luego de ser
aplicados puedan replicarse, dependiendo del contexto. Esto muestra que los
propios procesos de gestión pueden dar lugar a instrumentos de gestión creativos
y que se adaptan al contexto.
■ La estructura institucional y los arreglos administrativos.- De igual manera,

Ilo muestra que los procesos de gestión ambiental son los que provocan cambios
en la estructura, luego de que el proceso se ha legitimado, pues los mecanismos
empleados responden a las necesidades de la propia gestión y pueden trascender
en el tiempo si estos siguen siendo válidos para la gestión, al margen de las
voluntades de los gobernantes.
■ La movilización y la utilización del apoyo político es una de las estrategias que

se ha empleado con éxito en Ilo, sobre todo en casos en los que el gobierno local
no tenía capacidad resolutiva. Aquí los procesos de sensibilización muestran ser
un elemento clave, así como lo es la incidencia en el poder político cuando las
empresas se niegan a responder a los requerimientos de la población y el poder
político es permisivo con las empresas contaminadoras. Además, muestra que el
enfoque de derechos es una forma muy potente de sensibilizar a la población
cuando esta se encuentra afectada por problemas ambientales.
■ La relación con programas y políticas nacionales o regionales.- Las prácticas

y políticas locales pueden verse reforzadas por políticas nacionales y/o regiona-
les en favor de la protección ambiental. Ello puede darse por políticas que surgen
de las demandas de la población o como consecuencia de procesos globales.
Una ciudad que tiene claros sus objetivos puede capitalizar rápidamente estos
momentos, fortalecer sus estrategias de gestión ambiental y así concretar sus
objetivos. En el caso de Ilo, esto puede verse en varios ejemplos: la utilización

del marco legal que creó la Ley de Municipalidades del año 1981 y su Regla-
mento de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, posibilitó a la municipalidad
generar una serie de iniciativas en materia ambiental; la formación de la Comi-
sión Técnica Multisectorial para evaluar los impactos de la actividad minero-
metalúrgica, a exigencia de la comunidad local, permitió dar el salto al primer
Plan de Recuperación Ambiental; las normas nacionales, como la exigencia de
formulación participativa de los planes de desarrollo y el uso de instrumentos
como el presupuesto participativo, o la formulación multiactores del plan «A
limpiar el aire», y la constitución del GESTA Zonal de Calidad de Aire, permitie-
ron a la población continuar con los procesos de gestión ambiental a pesar de la
resistencia de la actual gestión municipal de dar continuidad al proceso de ges-
tión ambiental dejado por el anterior gobierno local. En todos estos casos se
puede ver que, gracias a estas políticas nacionales, el proceso participativo en la
gestión ambiental de Ilo no se ha visto severamente afectado.
4.4.6.2 Factores que influyeron sobre los resultados del proceso
En la presentación del libro Ilo, los sueños de una ciudad, Julio Díaz resume los princi-
pales factores que incidieron positivamente en el proceso, a los que agregamos otros
de igual importancia:
a) Un conjunto de ideas y principios que orientaron la toma de decisiones, en el

sentido de que el desarrollo es un derecho que debe ser conquistado, que la
equidad y la justicia social siempre deben estar presentes y que la descentraliza-
ción y la democracia son escenarios indispensables para avanzar.
b) La existencia de un equipo de dirección política con presencia continua durante

dos décadas en la conducción, animación, recreación y divulgación del proceso.
c) La construcción de un imaginario colectivo sobre la ciudad, conectado a posibi-

lidades de progreso derivado de la ubicación estratégica de Ilo frente a los proce-
sos de desarrollo económico mundial, en general, y de la cuenca del Pacífico, en
particular.
d) La reducida presencia e impacto de la violencia política en Ilo, lo que permitió

un importante nivel de estabilidad política, social, institucional, emocional, todo
lo cual fue posible, entre otros factores, debido a la existencia de un importante
tejido social organizativo.

e) La concurrencia de fondos financieros provenientes del canon minero, renta adua-

nera y de la cooperación internacional, que fortalecieron los recursos y flujos
internos.
f) La movilización de importantes recursos financieros por parte de la Southern

Peru, como resultado de la aceptación y reconocimiento de sus responsabilida-
des en el deterioro ambiental de la ciudad y la región.
g) El protagonismo de las instituciones –a pesar de sus debilidades– en la construc-

ción de opinión pública, fortalecimiento de la identidad y creación de espacios
de participación y concertación, para priorizar las energías de gestión y lucha por
la defensa ambiental.
h) El liderazgo democrático y participativo, sobre la base de la intervención de

equipos de trabajo que impulsaron el proyecto político de desarrollo local y ges-
tión urbano-ambiental, y que tuvieron la capacidad de convertir la protesta en
propuesta y de concertar acuerdos con visión de largo plazo.
i) El ejercicio del poder del gobierno local, que generó visiones y capacidades de
respuesta en contextos de abruptos cambios, facilitadas por una legislación que
concentró el primer esfuerzo descentralista en el nivel local.
j) La autoestima y el descubrimiento de sí mismos por parte de los líderes, dirigen-

tes, personas y familias, pero también por el barrio y la ciudad misma, y un
sentido de identidad local construida en este proceso.
k) La habilidad para engranar problemas comunales con las soluciones integrales

de carácter provincial, lo que permitió tender puentes entre los intereses inme-
diatos de los vecinos y los intereses colectivos comunes a la ciudad.
l) El trabajo comunal y la democratización de la toma de decisiones como vehículo

para canalizar los aportes de los actores, lo que permitió aprovechar lo mejor de
cada cual en una ciudad que alberga a diversidad de procedencias, razas y cultu-
ras.
m) El reconocimiento de los propios límites, los mismos que tienen que ver con el
grado de capacidades acumuladas, con la oferta de recursos endógenos, con los
papeles tradicionales asignados a los espacios locales y la posibilidad de re-
orientarlos en un proceso de descentralización y globalización, y con el grado de
lucidez e inteligencia para revertir los factores negativos en nuevas oportunida-
des. Un análisis estratégico retroactivo de fortalezas, oportunidades, amenazas y

debilidades, realizado en un taller con líderes que formaron parte del proceso,
muestra que muchas de las amenazas que se identificaron a inicios del proceso
se convirtieron luego en oportunidades y fortalezas para la ciudad (Balvín 2000).
A pesar del relativo éxito de la experiencia de gestión urbano-ambiental en Ilo, también

se han presentado factores que influyeron negativamente el proceso en general:
a) La dificultad de documentar el proceso de gestión ambiental de cara a la ciuda-

danía. Ninguno de los planes ambientales y de desarrollo se ha publicado, lo que
ha debilitado la capacidad de vigilancia ciudadana cuando estos han intentado
ser cambiados.
b) La ausencia de una base de datos que recoja, con las instituciones participantes
en el proceso, los indicadores de avances y retrocesos del mismo, el directorio
de expertos, etc.
c) La débil institucionalización de los procesos de gestión, que hace que estos

dependan de la voluntad política de los gobiernos locales. La formación de una
burocracia amigable con la gestión ambiental toma tiempo, al igual que la insti-
tucionalización de los procesos, y estos corren el riesgo de ser revertidos con el
cambio de dirección política en la conducción del gobierno local.
d) El ejercicio del liderazgo no ha sido acompañado por el desarrollo sostenido de

capacidades locales lo que ha limitado la posibilidad de que el proceso, un tanto
dependiente de la dirección política, se sostenga en el tiempo.
e) La permanencia durante dos décadas de un grupo de líderes políticos en el go-

bierno local, ha generado un fuerte sector opositor de líderes postergados en sus
aspiraciones políticas, quienes han generado otro esquema de alianzas que pue-
de poner en riesgo una experiencia como esta, de no mantenerse una vigilancia
activa de la comunidad sobre los compromisos ambientales de empresas como
Southern Peru, así como la gestión democrática.
f) Si bien las empresas como Southern Peru tienen obligación a aportar al desarro-
llo local, esto no puede ser motivo para que la municipalidad deje de lado su
independencia frente a la agenda ambiental pendiente y establezca alianzas
incondicionales. Esta situación, producida por la presencia de un nuevo grupo en
la dirección municipal, está poniendo a prueba los procesos de gestión democrá-
tica en Ilo, lo que está en tensión con los métodos de clientelismo político que
viene utilizando la Southern en alianza con la dirección de la municipalidad.

4.4.7 Lecciones y recomendaciones

a) La atención a los problemas ambientales más sentidos por la población puede
ser un vehículo para generar confianza, ganar nuevos actores a la gestión y gene-
rar nuevas sinergias. En el caso de Ilo, el gobierno local se ganó la confianza de
la ciudadanía al liderar la solución del problema de agua en la ciudad, posibili-
tando la construcción de la visión compartida de futuro de la ciudad.
b) La gestión ambiental no puede ser vista y asumida de manera independiente de

los procesos de desarrollo local y regional. La inclusión de la variable ambiental
como parte constitutiva de las dinámicas económicas, políticas, sociales e ins-
titucionales (impulsadas por los líderes y la comunidad) es condición y garantía
para una eficiente gestión urbano-ambiental. Los tratamientos independientes
solo son posibles con propósitos formales, académicos o ilustrativos. En la prác-
tica, la gestión ambiental es parte de la gestión del desarrollo local y regional.
Por lo tanto, es un hecho político.
c) Los procesos de gestión urbano-ambiental no son continuos, lineales y de hori-

zontes temporales de corta extensión. Por el contrario, responden a comporta-
mientos irregulares (confrontación-concertación, avances-retrocesos, saltos-es-
tancamientos, aceleramiento-lentitud, incorporación de actores-deserción, etc.)
y su visualización, valoración, sistematización y comprensión son posibles en
cortes temporales de mediana o larga extensión (quinquenios o décadas).
d) La claridad sobre las necesidades y posibilidades de una ciudad, considerando sus

factores básicos, permite a los líderes aprovechar las oportunidades que brinda el
entorno y conducir los procesos de desarrollo en sinergia con los actores sociales
y la ciudadanía, a pesar de que las condiciones del entorno no les sean favorables.
e) Un factor clave de la eficiencia de una ciudad es combinar intereses individuales

o de grupo con los intereses de la colectividad. Esto puede requerir el desarrollo
de un proyecto que recoja lo que la gente quiere (sus visiones), con la finalidad
de integrarla en la acción colectiva (la visión de la ciudad). Es el caso de los
comités de gestión, en los cuales los proyectos piloto exitosos canalizaron ini-
ciativas comunales en el marco de la ejecución del Plan Director. La apropiación
por parte de la comunidad de lo que la ciudad quiere (la visión) garantiza la
replicabilidad de los proyectos piloto, la interiorización de la metodología de
gestión y el fortalecimiento de la identidad.
f) El liderazgo democrático, innovador y flexible de las autoridades locales y otros

actores es decisivo para construir la visión compartida de futuro, cohesionar a los
actores y recrearla. En este caso, si bien el núcleo central de líderes se mantuvo,

hubo una interesante ampliación de estos con líderes de otras orientaciones po-
líticas que asumieron el proyecto en marcha. Ello permitió la continuidad del
proyecto político en la conducción de la municipalidad.
g) La concertación ha sido asumida como herramienta política, y es entendida como

un proceso permanente de negociación en el que cada actor participante es
reconocido como legítima contraparte capaz de desarrollar e implementar estra-
tegias que apuntan a consolidar la visión de futuro de la ciudad. De esta manera,
la sociedad civil logra que sus iniciativas sean recogidas por las instancias de
gobierno, que terminan legalizando, ampliando e institucionalizando las prácti-
cas sociales; se reduce el tiempo y costos en la aplicación de los proyectos; y se
gana adicionalmente en identidad con la ciudad.
h) Es necesario que las visiones de futuro guíen la acción de una ciudad, la misma
que debería ubicar a la ciudad en su entorno macrorregional, considerar la dimen-
sión ambiental en las decisiones y capitalizar la capacidad local para ejecutar
proyectos piloto exitosos. Esta combinación de factores facilita los procesos de
concertación, abre nuevas posibilidades de integrar una mayor diversidad de acto-
res y escenarios para concretar la visión y hace posible generar compromisos de
largo plazo entre actores, concretando avances importantes con pocos recursos.
i) Las prácticas de concertación institucionalizadas constituyen procesos efectivos

de: prevención de conflictos, de fortalecimiento de la voluntad política de los
actores, de identificación de objetivos y de transparencia de la información. Ade-
más, reditúan logros en la apropiación de instrumentos, metodologías y procesos
de gestión por los líderes de la comunidad, y contribuyen a agilizar la implemen-
tación de los proyectos.
j) Los procesos de planificación participativa contribuyen a que los líderes locales,

en sus diversos espacios y niveles, construyan y se apropien de visiones colecti-
vas de futuro. Ello, combinado con la cogestión de proyectos piloto, posibilita la
puesta en marcha de la visión de futuro y su recreación práctica integrando nue-
vos actores.
k) La capacidad de ejecución de proyectos demostrativos exitosos y el desarrollo de

imágenes convincentes de futuro (integración bioceánica, balnearios, recupera-
ción ambiental), han dado credibilidad y viabilidad al proceso de desarrollo de Ilo.
l) La democracia local es un espacio en el que los líderes no solo ocupan espacios

públicos y toman decisiones, sino donde, sobre todo, se forman con el método de
aprender haciendo, corrigiendo y reaprendiendo.

m) En esta experiencia, la incorporación de la dimensión ambiental a las visiones de

futuro a lo largo de las dos décadas ha actuado como factor de cohesión, moviliza-
ción, formulación de propuestas y se ha convertido en práctica cotidiana.
La experiencia de Ilo ha sido tomada como ejemplo de gestión ambiental exitosa por el
Foro Ciudades Para la Vida, promoviendo sus lecciones aprendidas en otras localidades
del país. Los principios básicos que han guiado la experiencia y que han sido compar-
tidos con otras ciudades son los siguientes:
■ Los problemas pueden convertirse en oportunidades.
■ El marco legal brinda un espacio de acción importante a los gobiernos locales,

que muchas veces es subutilizado, y que puede ser aplicado de manera creativa
en la gestión ambiental.
■ Un espacio importante para integrar la acción sectorial con la territorial lo cons-

tituyen los espacios de concertación que pueden generar las municipalidades
logrando mejoras significativas en la calidad ambiental de su jurisdicción.
■ Las ciudades necesitan tener visiones de futuro que orienten su accionar y hacer-
las operativas mediante proyectos piloto que demuestren su viabilidad y que
posibiliten el establecimiento de nuevas alianzas.
En la replicabilidad de la experiencia deberían tenerse en cuenta elementos como:
■ Apoyar los procesos de gestión que apunten a la solución de problemas ambienta-

les que la población considera prioritarios y donde existan municipalidades que
sean parte de estas alianzas, pues legitiman actores y generan futuras sinergias.
■ Recuperar el rol de las municipalidades en la gestión ambiental a través del uso

creativo de los instrumentos de gestión ambiental que, aún a pesar de los cam-
bios normativos, continúan siendo parte del marco legal municipal.
■ El desarrollo de capacidades debe ser un elemento sustancial de cualquier pro-

ceso de gestión urbano-ambiental, pues son los líderes los que podrán dar conti-
nuidad al proceso.
■ Generar núcleos de actores promotores de la gestión ambiental puede ser una

buena forma de impulsar los procesos desde la sociedad civil.
■ La vigilancia ciudadana de estos procesos debe garantizarse desde el inicio; de

esta manera será la sociedad civil organizada, que ha participado en la genera-

ción de los instrumentos de gestión, como los planes y proyectos, la que lo

defenderá, más aún si estos canales de participación son reforzados mediante
políticas y normas que eviten retrocesos en experiencias en desarrollo.
Lo que podrían tomar en cuenta otras ciudades, si quieren aplicar la experiencia, sería:
■ Que no existen modelos replicables, que la gestión ambiental urbana es un pro-

ceso de aprendizaje en la acción que necesita ser mejorada corrigiendo los erro-
res y tomando en cuenta las oportunidades que brinda el entorno.
■ Que los procesos de concertación que se promuevan requieren de la construc-

ción de confianza, la cual se logra progresiva y lentamente si se cumplen acuer-
dos, por más pequeños que estos sean, y se ejecutan proyectos cogestionados.
Cómo reducir el grado de dependencia de la experiencia del apoyo externo:
■ Lo más importante en el desarrollo de este tipo de experiencias es la propia gente.

En esa medida, el aporte externo potenciará los logros, y no los hará dependiente
des del mismo. Trabajar con la propia gente requiere, entonces, de un liderazgo
con capacidad de leer las necesidades y problemas y generar sinergias.
■ Lo importante es aprovechar las oportunidades que brinda el entorno y generar

condiciones para cambios en el propio entorno que aporten a la consolidación
del proceso en el largo plazo. Este es el caso de la legalización de los instrumen-
tos de gestión, como los planes y presupuestos participativos.
Las intervenciones nacionales o internacionales deberían considerar su papel como:
■ Orientado a fortalecer los procesos existentes y/o a consolidarlos, ya sea a partir de

las políticas de gestión, de la provisión de los recursos de los recursos económicos
o compartiendo experiencias locales o aquellas iniciativas que dan respuestas na-
cionales a los problemas de la gestión urbano-ambiental en el Perú. Por ejemplo,
sería conveniente que los avances que se han dado en la gestión urbano-ambiental
en el Perú, y de los cuales Ilo ha formado parte junto con otras iniciativas agrupadas
en el Foro Ciudades Para la Vida (FCPV), sean potenciados a otros niveles.
■ Aportes de la cooperación técnica internacional que apunten a resolver aquellos

problemas que la población considera prioritarios, considerando distintas escalas
de ciudades, para mostrar ejemplos que puedan replicarse en contextos similares.

■ Los recursos de la cooperación no requieren ser abundantes, mas si estratégicos,

pues los éxitos que allí se cosechen producirán confianza, vital para promover
sinergias y avanzar hacia una compresión más completa de la intervención.
■ Debería hacerse un análisis de fondo sobre los factores que han contribuido a la
fuerte polarización social que vive hoy la ciudad de Ilo, entre actores que ante-
riormente lideraron el proceso y que hoy están ausentes, y quienes hoy lo dirigen
–que en su momento se sintieron desplazados del mismo– y que buscan desmon-
tar los avances logrados. Esta aproximación crítica podría ayudar a develar nue-
vos elementos a tomar en cuenta en futuras experiencias.
Requisitos para el fortalecimiento institucional:
■ Desarrollo de capacidades en los líderes locales.
■ Divulgación de los planes tanto en el nivel de líderes como en el de la población,

para que estos se conviertan en activos vigilantes de los procesos y autoridades
elegidas. De esta manera, se puede evitar que el cambio de autoridades se con-
vierta en retrocesos para los procesos en curso.
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4.5 IQUITOS 19
4.5.1 Situación urbano-ambiental en la ciudad
Iquitos es el centro urbano de mayor jerarquía tanto de la provincia de Maynas como de

toda la región Loreto. Es el punto de enlace de las vías de comunicación con las provin-
cias y distritos de la región y con el extranjero, a través del río Amazonas y su aeropuer-
to internacional. Por su ubicación estratégica, actúa como centro de cohesión y de
distribución a partir del cual se establece la direccionalidad de los flujos económicos,
comerciales y humanos a toda la región.
La ciudad de Iquitos se expandió debido al boom del petróleo, que atrajo hacia la
región, en general, y a la ciudad de Iquitos, en particular, oleadas de migrantes proce-
dentes de otros departamentos. Cuando la bonanza de la explotación disminuyó, los
que llegaron ya no regresaron a sus lugares de origen, sino que se asentaron en las
zonas periféricas de la ciudad, lo que generó el nacimiento de muchísimos pueblos
jóvenes y asentamientos humanos, surgidos mediante invasiones ilegales de terrenos
públicos y/o privados. Se suma a esto la inmigración del campo a la ciudad, que oca-
sionó una expansión acelerada del campo urbanístico, creando con esto una demanda,
hasta hoy insatisfecha, de servicios básicos como agua potable, alcantarillado y desa-
gües, en grandes sectores marginales de la población urbana.
La estructura económica de la ciudad muestra una preponderancia de la actividad co-

mercial y de servicios, con un total de 3.703 locales comerciales registrados (a los que
se agregan 6.338 pequeños establecimientos informales), de los cuales los bares y
bodegas representan el 15,2%; las oficinas, el 15,1%; las bodegas, el 13,9%; el co-
mercio de importación, el 13%; los talleres, el 6,3%; los restaurantes, el 5,1%; los
bazares, el 3.7%; y las tiendas comerciales, el 3%.
La actividad industrial en Iquitos se caracteriza por la existencia de un número relativa-

mente elevado de pequeñas empresas y algunas medianas, dedicadas a la producción
de bienes de consumo no duraderos y bienes intermedios, las cuales tienen un bajo
desarrollo debido a limitantes como el aislamiento de la ciudad del mercado interno e
internacional y los altos costos de transporte que afectan la competitividad de las em-
presas en la zona. Entre las actividades industriales, las más importantes son los ase-
rraderos, las mueblerías, las imprentas, las panaderías, las chupeterías y las helade-
rías.
19
Caso preparado por Gustavo Malca. Universidad Nacional de la Amazonía Peruana.

Los problemas ambientales que enfrenta la ciudad
La ciudad de Iquitos enfrenta varios problemas ambientales, los principales son los
siguientes:
a) Agua potable, alcantarillado y aguas servidas.- La ciudad de Iquitos tiene una

cobertura de servicios de agua del 62%, es decir, 263.450 habitantes son aten-
didos por SEDALORETO; 113.573 habitantes (27%) se abastecen de pozos arte-
sianos o naturales; y 43.746 habitantes (10,4%) se abastecen de ríos, manantia-
les, camiones cisterna y otros medios. Con respecto al alcantarillado, 52,8% de
la población es atendida con alcantarillado y conexiones domiciliarias; 34,5%
tiene sus servicios higiénicos en pozos negros, pozos ciegos, acequias o cana-
les; y 12,5% de la población simplemente no tiene servicios higiénicos.
De otro lado, el tratamiento que reciben las aguas servidas colectadas es nulo.
Esta situación estaría generando una contaminación en los cuerpos receptores
que circundan a la ciudad de Iquitos, pues los colectores descargan tanto al río
Itaya como al Nanay, al Amazonas y al lago de Moronacocha, con el agravante de
que en la época de mayor creciente registrada de los ríos, las aguas del Morona-
cocha se encontraban a 1,5 km de la zona de captación del agua a potabilizar
que se distribuye a la ciudad (en el río Nanay).
b) Contaminación del aire.- La ciudad de Iquitos, llamada «capital ecológica», re-

sulta ser una de las ciudades con mayor contaminación de aire del país. Así lo
indica un estudio realizado por la Dirección General de Salud Ambiental del
Ministerio de Salud, en el que se comprobó que el nivel de plomo en la sangre de
los estudiantes de algunos centros educativos es superior al máximo permisible
para el país. Esta grave constatación ha motivado que la ciudad de Iquitos sea
incluida dentro de la lista de ciudades de atención prioritaria, junto con otras
doce en el país, en las que se deben desarrollar estrategias para limpiar el aire
de acuerdo con el Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental
del Aire (D.S. N° 074-2001-PCM). La contaminación por fuentes móviles es pro-
ducida por cerca de 45.000 vehículos que circulan por la ciudad, de los cuales
15.000 son mototaxis cuyo mantenimiento es mínimo; las condiciones en que
se encuentran los vehículos en circulación generan emisiones tóxicas como pro-
ducto de la combustión incompleta.
c) Contaminación sonora.- Según un Informe de la DIGESA (1999), la ciudad de

Iquitos presentaba un serio riesgo crónico de salud por la emisión de ruidos
provenientes de los vehículos del tipo moto y motocarro. El nivel constante de
ruido en la ciudad supera en 58% y 44% los valores guía de la OMS para ruidos

moderados (50 dB) y ruidos graves (55 dB), respectivamente, porcentajes que se
incrementan en 62% y 47%, sobre los mismos parámetros, entre las 18 y 22
horas.
d) Gestión de los residuos sólidos.- En Iquitos, el 64,1% de la población está incor-

porado en el sistema de recojo de basura. La generación estimada es de 532,96
t/día, y solo se recolecta 362,72 t/día (66%). El destino final de estos residuos
es el botadero municipal ubicado a 1,5 km de la carretera de Iquitos a Nauta. La
disposición de los residuos sólidos se desarrolla mediante la modalidad de relle-
no de ladera, aprovechando la depreciación natural del suelo. La recepción se
realiza en rampas de descarga que se acondicionan lo más cerca posible a la
pendiente, conforme avanza la conformación de taludes, para facilitar el trabajo
de la maquinaria que opera en la misma. El problema del manejo de residuos
sólidos en tales condiciones radica en que los residuos de la pendiente quedan
expuestos a las inclemencias del tiempo, generando malos olores y presencia de
animales (perros, roedores, moscas, gallinazos, organismos patógenos y otros
vectores) que transmiten enfermedades y crean serios problemas de contamina-
ción ambiental y de salud.
De otro lado, los jugos de escorrentía (lixiviados) que se generan por la descom-
posición de los residuos sólidos afloran por la parte baja de la pendiente y fluyen
directamente hacia corrientes naturales de agua, contaminándolas, ya que dis-
curren sin ningún tipo de control ni tratamiento.
Las chimeneas instaladas recientemente en el botadero municipal permiten la

evacuación de gases acumulados por la biodegradación de los materiales orgá-
nicos, siendo los principales: el metano (CH4), el dióxido de carbono (CO2), el
monóxido de carbono (CO), el amoníaco (NH3), el nitrógeno (N2) y el oxígeno (O2),
de los cuales no se tiene cifras por cada componente, ya que no se efectúan
controles ni se toman muestras por falta de equipos de medición.
La presencia de segregadores informales con prácticas empíricas de trabajo ahonda

el problema, ya que para desarrollar sus actividades no cuentan con los imple-
mentos adecuados, tales como guantes, botas, mascarillas, infraestructura de
servicios higiénicos, agua, ni ningún tipo de asistencia médica. Además, ingre-
san acompañados por niños, mujeres embarazadas y otros, quienes sin medir el
peligro transitan y se desplazan delante y entre la maquinaria que se encuentra
operando o en movimiento; otros, incluso, se trepan a las unidades de recolec-
ción en plena operación de descarga, poniendo en ambos casos en peligro su
integridad física y su vida.

Finalmente, preocupa cada vez más a la población y a las autoridades la expan-

sión urbana desordenada que ha cercado la zona establecida como botadero, y
que también pone en riesgo la aeronavegación comercial, pues el Aeropuerto
Internacional «Francisco Secada Vigneta» se encuentra a menos de un kilómetro
de distancia del botadero.
e) Contaminación de agua por extracción aurífera.- En el proceso de separar el oro

de los otros materiales, se utiliza mercurio, que es un factor de riesgo pues
contamina las aguas del río Nanay, del cual se aprovisiona de agua a la ciudad
de Iquitos.
f) La carretera Iquitos-Nauta y sus implicancias ambientales.- La construcción de la

carretera se inició en 1970, sin ningún estudio previo. En 1980 se hizo el estudio
detallado de la obra, y en 1981, por convenio de ORDELORETO con la Dirección
General Forestal y de Fauna del Ministerio de Agricultura, se hicieron los estudios
de suelos y de bosques, así como, de manera muy superficial, el impacto ambien-
tal. Es una carretera de primer orden, con una longitud de aproximadamente 95
km. hasta la ciudad de Nauta. El área de influencia de la carretera Iquitos-Nauta es
de aproximadamente 125.000 has (Flores Paitán y Kalliola 1998).
En la actualidad, los centros poblados ubicados a partir del km 40 y en las vías trans-
versales de penetración afrontan la falta de servicio de transporte. Los productos de
estos centros poblados son transportados a pie hasta el paradero final, y de allí embar-
cados en vehículos que prestan este servicio. Es también perceptible la deforestación y
el deterioro en las áreas adyacentes a los tramos extremos de la carretera, y un incre-
mento efímero en la explotación de recursos en el tramo de la carretera en construc-
ción. Otros cambios también observados, por influencia del avance de la carretera, son:
la aparición de nuevos núcleos poblacionales y el crecimiento de las poblaciones más
antiguas; el incremento en las demandas de servicios de salud y de educación; un
aumento notable en el tráfico vehicular motorizado de vehículos diversos como «moto-
cars», automóviles, camionetas, omnibuses, camiones y tractores. Además, se espera
que la interdependencia económica de estas ciudades presente muchos cambios, en
especial porque el puerto de Iquitos tiene problemas con la dinámica del río Amazonas,
y Nauta puede así convertirse, por lo menos temporalmente, en un puerto-ciudad-satéli-
te de Iquitos (Zagaceta 1996).
Sin embargo, se prevé que los cambios más severos se expresen en mayores incremen-
tos de las tasas de deforestación y en el uso de la tierra. La extracción de recursos
naturales, desde madera redonda hasta carbón de leña, conjuntamente con la produc-
ción agropecuaria temporal, originarán economías de muy corta duración. Esta situa-
ción puede dar como resultado una gran extensión de tierras abandonadas, en purma y

deterioradas, con centros poblados que viven en condiciones de pobreza. Esto no repre-
senta ninguna atracción para economías de mayor duración, como el ecoturismo. Cabe
destacar aquí la falta de una coordinación entre los diferentes actores responsables y/o
interesados en la gestión ambiental regional y la falta de articulación de sus acciones
tendientes a la mejora del ambiente (Flores Paitán y Kalliola 1998).
Logros del proceso de planificación y gestión ambiental
Como respuesta a la problemática de la región se creó la Comisión Ambiental Regional –

CAR Loreto, como la instancia formal de la coordinación y la concertación de la política
y la gestión ambiental regional. Asimismo, se elaboraron instrumentos de gestión am-
biental como el Plan de Acción y la Agenda Ambiental Regional (instrumentos de planea-
miento estratégico de largo y corto plazo), y los grupos técnicos (instrumentos que hacen
las propuestas técnicas para dar solución a los diversos problemas que enfrenta la región
en materia ambiental). Por último, cabe destacar la aprobación del Sistema Regional de
Gestión Ambiental de Loreto, donde todos estos mecanismos e instrumentos de gestión
ambiental se articulan y funcionan de una manera sistémica y ordenada en la región, de
la mano con la nueva autoridad ambiental regional: el gobierno regional.
Las principales características de este proceso fueron las siguientes:
■ La planificación regional se llevó a cabo a través de un proceso participativo y

desconcentrado. Se tuvo como base las diversas experiencias de los actores
regionales con participaciones en los «ecodiálogos regionales», la formulación
del Diagnóstico Ambiental Regional y, posteriormente, la creación de la Comi-
sión Ambiental Regional – CAR Loreto. Estos ayudaron a crear un compromiso de
los actores involucrados con el proceso de planeamiento regional.
■ La difusión del Plan de Acción y la Agenda Ambiental Regional, debido a su

proceso transparente y participativo, han llegado a hacer sentir a la comunidad
como parte de estos (actualmente la Agenda Ambiental Regional se encuentra ya
en una segunda versión).
■ Las instituciones involucradas con el desarrollo y la planificación ambiental ur-

bana en Iquitos cuentan con sus propios planes de desarrollo que contemplan
acciones concretas para abordar la problemática ambiental urbana.
■ La Municipalidad Provincial de Maynas; así como la Municipalidad Distrital de Pun-

chana; el gobierno regional, a través de su Gerencia de Recursos Naturales y Gestión

del Medio ambiente; y la secretaría ejecutiva del CONAM de Loreto, son los actores
que han estado más directamente vinculados al proceso de planificación.
En el marco del proceso de planificación se han tomado algunas acciones concretas

que fortalecen la gestión ambiental, las cuales se detallan a continuación:
Caso Nanay y la ordenanza 006-2003-CR/GRL:

«Declaración de intangibilidad de la cuenca del río Nanay»
Las licencias que permiten a las empresas trabajar en la extracción de oro en los ríos las
otorga el Ministerio de Energía y Minas; sin embargo, en el proceso de separar el oro de
los otros materiales se utiliza mercurio, el cual contaminó las aguas del río Nanay. Es
posible realizar minería aurífera bajo condiciones de respeto al nicho ecológico que se
está explotando, pero el ministerio no está cerciorándose de que las empresas mineras
realicen un correcto manejo de sus actividades con respecto al medio ambiente. Luego
de las denuncias hechas por los pobladores, y de los informes de contaminación de
DIGESA y el IIAP, el Congreso de la República nombró una comisión investigadora dentro
del Área de Asuntos Amazónicos. A nivel local, las autoridades formaron una comisión
multisectorial. El fiscal de Prevención del Delito en Maynas se encargó de formular las
denuncias por contaminación del agua potable de Iquitos. El corolario de este proceso
fue que existían evidencias de perturbaciones en el medio ambiente y riesgos. Las gestio-
nes fueron abordadas con el importante soporte de la Comisión Ambiental Regional, que
evaluó permanentemente el desarrollo de las acciones.
Caso «Ruido» y la ordenanza 017-2004-A- MPM de la Municipalidad

Provincial de Maynas sobre «Prevención y control de ruidos en la
jurisdicción de la provincia de Maynas»
Una de las primeras acciones tangibles ha sido la instalación de silenciadores a los

motocarros, acción promovida por la Municipalidad Provincial de Maynas en sus pro-
pios talleres, con el propósito de disminuir los ruidos en la ciudad de Iquitos. La meta
alcanzada, hasta el mes de agosto del 2004, ha sido de 2.183 silenciadores instalados
(un poco más del 50% de la meta programada). Sin embargo, dadas las condiciones de
ruido en el centro de la ciudad, generado por la gran cantidad de motocarros y la proli-
feración de establecimientos tipo «snacks», video-pubs, tragamonedas, discotecas, entre
otros, se realizó una campaña que convocó a la ciudadanía a enfrentar este problema.
Fue así que la Municipalidad Provincial de Maynas promulgó de la «Ordenanza sobre
prevención y control de ruidos». Como consecuencia de esto, la Municipalidad de Ma-
ynas está implementando un Centro Técnico de Medición y Certificación de Emisiones

de Gases y de Ruidos del Parque Automotor de la Ciudad de Iquitos, como una forma de
encarar frontalmente el problema. Estas acciones se emprendieron en coordinación con
los integrantes de la CAR.
Caso «TRENSAC» dentro de la gestión del Grupo de Estudios Técnicos

Ambientales – GESTA del Aire
El Grupo de Estudios Técnicos Ambientales – GESTA del Aire, constituido en Iquitos bajo el
auspicio de CONAM y de la Municipalidad Distrital de Punchana, hizo frente a las exigen-
cias y demandas de la población aledaña a la fábrica de maderas laminadas TRENSAC,
empresa que afectaba a dicha población con la contaminación del aire. Se realizaron
visitas y evaluaciones de los impactos que la actividad podría estar teniendo sobre la
población de ese sector de la ciudad y se emitió un informe, el cual recomendaba efectuar
mejoras en el proceso. En las condiciones favorables creadas por los directivos de la em-
presa y las acciones realizadas por la misma, se refleja la toma de conciencia y el interés
despertado en el sector privado sobre el tema. La empresa TRENSAC ha efectuado modifi-
caciones importantes, como la desactivación del horno quemador de residuos sólidos con
el que emitía gran cantidad de cenizas y hollín. También modificó el diseño del caldero
principal incorporando un lavador de cenizas que ha mejorado la calidad de las emisiones
gaseosas, y se ha comprometido a ir realizando nuevas mejoras con el propósito de que el
desarrollo industrial vaya de la mano con la conservación del medio ambiente.
El sector educativo y su participación
La participación de la población estudiantil fue decisiva en la toma de datos para la

evaluación de fuentes móviles de contaminación de aire. Se realizó una encuesta a
más de 13.000 conductores, con la participación de más de 900 estudiantes de toda la
ciudad de Iquitos. Las coordinaciones entre los representantes de los centros educati-
vos y el sector de transportes y la Policía Nacional se hicieron en el seno del Grupo de
Estudios Técnicos Ambientales – GESTA del Aire de Iquitos.
Audiencias públicas
Existe una participación activa de la ciudadanía en las audiencias publicas que se

convocan para evaluar estudios ambientales que contemplan el aprovechamiento de
recursos naturales o inicio de actividades que podrían ejercer impactos de considera-
ción. En términos generales, se ha pasado de una situación en la que cada institución
(GOREL, municipalidad, CAR, entre otras) desarrollaba sus actividades al margen de

las otras, en ocasiones duplicando esfuerzos, a una realidad de coordinación intersec-

torial e interinstitucional. Este proceso de cambio se debe a la concertación para la
formulación de planes, así como la acción conjunta en algunas actividades.
4.5.2 El desarrollo de la información ambiental y las capacidades

técnicas
El proceso de planificación de la política ambiental se inicia con acciones dispersas y

puntuales de los actores o instituciones directamente vinculados con la problemática
ambiental en la ciudad. Encontramos así que la Municipalidad Provincial de Maynas
(MPM), así como los gobiernos locales distritales que comprenden el área urbana de
Iquitos, abordan de alguna forma la problemática a través de acciones consideradas en
sus propios planes de desarrollo.
Las consultas urbanas realizadas en el 2000 por IPES, por encargo de la MPM, tuvieron
como propósito realizar acciones concertadas orientadas a promover el desarrollo eco-
nómico local, auspiciadas por la Fundación Friedrich Ebert Stiftung. Sin embargo, el
espacio de concertación y coordinación interinstitucional se daría en el seno de la
Comisión Ambiental Regional de Loreto, espacio que coincidentemente promueve el
dialogo ambiental, al igual que el proceso de implementación y consolidación de la
política ambiental emprendido por el Gobierno Regional de Loreto en el año 2003.
La información básica sobre la problemática y las políticas ambientales locales se fue

consolidando a través de los siguientes instrumentos:
■ Documentos de base importantes, como el Diagnóstico Regional Ambiental (sín-

tesis de la primera etapa del proceso Diálogo Ambiental 1996).
■ Información existente en cada sector: planes estratégicos de desarrollo institu-

cionales.
■ Reportes de las evaluaciones de DIGESA sobre la calidad de las aguas circun-

dantes a Iquitos.
■ Proyecto de Zonificación Ecológico-Económica de la carretera Iquitos-Nauta,

ejecutado por AECI-IIAP.

Más de 70 instituciones de la ciudad de Iquitos fueron convocadas en las consultas

para definir e identificar los problemas ambientales. A través de sus representantes, se
pudo obtener información importante para tener una idea precisa sobre la problemática
ambiental de la ciudad. Es posible contar con información oficial de cada sector refe-
rida a mapas temáticos y los indicadores ambientales de la ciudad.
Es importante mencionar que tanto para los procesos de consulta como para los «diálo-
gos ambientales», se pudo tomar en cuenta las opiniones de la mayor parte del espec-
tro poblacional, como los líderes de las organizaciones sociales de base y representan-
tes del sector privado, así como de las comunidades campesinas y nativas (los más
pobres). Se contó también con la opinión de organizaciones no gubernamentales que
promovían enfoques de género en la región (grupos marginados y en situación de des-
ventaja), como parte de los actores involucrados en el proceso de preparación de infor-
mación ambiental.
La información trabajada en mapas temáticos para caracterizar la ciudad de Iquitos fue

proporcionada por instituciones fortalecidas con la capacidad tecnológica a través del
Sistema de Información Geográfica (IIAP, INADE, GOREL, FIF-UNAP). La información
sistematizada ha sido puesta a disposición de la ciudadanía a través de material docu-
mentado que ilustra el proceso de planificación emprendido por los propios actores.
En la actualidad, la información ambiental con que cuenta la ciudad ha sido sistemati-

zada y organizada a través del Sistema de Información de la Amazonía (SIAMAZONÍA)
del IIAP-CAR Loreto, el cual se actualiza de manera permanente y se alimenta con
información de los diversos sectores. De igual forma, la información es reportada al
SINIA (Sistema Nacional de Información Ambiental). Se ha empezado a trabajar la
iniciativa de conformar el Sistema de Información Ambiental Regional (SIAR), que será
manejado a través de un nodo regional entre el GOREL, el CONAM y el IIAP. Así, la
percepción de los problemas ambientales urbanos ha ido cambiando. Las acciones a
emprender se manifiestan con mayor compromiso al interior de cada sector, y son repor-
tadas ante los grupos técnicos, ante la CAR Loreto, ante el SIAMAZONÍA y ante el
SINIA, en donde se coordina con instituciones igualmente comprometidas. La proble-
mática ambiental es transectorial, y así se está entendiendo en el marco de una visión
compartida de acciones y responsabilidades.
En cuanto a la difusión de la información, esta se efectúa a través de documentación de

la que se hace partícipe a la prensa local, que además ha participado en las campañas
de toma de conciencia y sensibilización sobre problemas como la contaminación por
extracción aurífera en el Nanay y el problema del ruido en Iquitos. Ellos han ido enten-
diendo que los temas ambientales involucran a todos y que la prensa cumple un papel
importante. Se les invita a participar en las sesiones de la CAR y los grupos técnicos, y

se cuenta con una base de datos de los medios de prensa, a los cuales se informa sobre
lo actuado para su respectiva difusión.
Participación de los actores locales
La participación de los actores en el proceso de planificación se ha efectuado y conso-

lidado en el marco de las propias competencias y funciones institucionales. Inicial-
mente se identificó a los representantes por sectores y por instituciones, y además se
consideró la participación de los representantes de aquellos sectores de la población
habitualmente no tomada en cuenta, es decir, los representantes de las organizaciones
sociales de base. Estos participan también en la Comisión Ambiental Regional. Las
reuniones que se llevan a cabo en la CAR Loreto y las correspondientes a los grupos
técnicos, se alimentaron con la importante participación de especialistas en diferentes
áreas involucradas con los aspectos ambientales, vinculados a la problemática am-
biental local; se consiguió que se sumaran al trabajo organizado, ya fuera como aseso-
res o como miembros directos de cada grupo. Como consecuencia del trabajo dentro de
la CAR Loreto se ha buscado involucrar a los tomadores de decisiones, los cuales
fueron inicialmente convocados para participar en la acción de promover la descentra-
lización de las capacidades de gestión ambiental y poder establecer un espacio de
coordinación interinstitucional. La génesis de esta etapa surgió de los respectivos diag-
nósticos y las consultas a nivel de los gobiernos locales de Maynas, Punchana, San
Juan y Belén, y en el del GOREL.
Los mecanismos de participación pasan por los trabajos de la CAR Loreto y las sesiones
de los grupos técnicos. El producto de estos meses de trabajo ha sido la consolidación
coordinada del Plan Ambiental y la primera Agenda Ambiental, la cual fue sometida a
las etapas de consulta y aprobación en audiencias públicas. Las prioridades fueron
establecidas por áreas temáticas y por frentes (verde: uso sostenible de los recursos
naturales; marrón: fomento y control de la calidad ambiental; azul: generación de con-
ciencia, cultura y educación ambiental; dorado: comercio y ambiente), en un proceso
que fue consensuado en talleres con la participación de aproximadamente 80 institu-
ciones. Se realizaron tres talleres de validación de la propuesta en tres provincias, y
además se hicieron seis presentaciones del plan y la agenda en cada capital provincial.
Se partió de la premisa, ciertamente coincidente, de abordar los temas prioritarios por

frentes, lo que involucraba la problemática ambiental regional. Esto se llevó a cabo
trabajándose por afinidad entre instituciones y por áreas temáticas. En el seno de la CAR
se facilitó el trabajo por la acción concertadora efectuada por el CONAM. No se presenta-
ron dificultades por conflictos de interés. En suma, la facilitación y el conocimiento de la
realidad regional han permitido articular la problemática de manera transectorial.

4.5.3 Las estrategias ambientales y la toma de decisiones
Formulación de estrategias ambientales
Las metas y los objetivos se establecieron a través del proceso de planificación estratégi-
ca. En primer lugar, se realizó el taller de planificación con todos los actores regionales,
durante el cual surgió la propuesta. Luego, a través de distintos mecanismos de consulta
pública y recojo de opiniones, se pidió la aprobación. El Plan de Acción Ambiental fue
diseñado para su cumplimiento a largo plazo y en este se establecen objetivos estratégi-
cos y las líneas de acción de cada objetivo con sus respectivos indicadores
Una vez establecido el plan, se elaboró una agenda ambiental a corto plazo y en ella se
pudieron identificar no solo metas y objetivos, sino ubicación geográfica, actividades,
indicadores e instituciones comprometidas para cada eje temático.
Se presentaron ciertamente algunas dificultades, como el incumplimiento de plazos

previstos para hacer llegar aportes, los aportes extemporáneos y la visión de la proble-
mática desde la óptica de cada institución y no desde una perspectiva regional.
La homogeneidad de los instrumentos elaborados por las regiones es importante para

que puedan a su vez complementarse con los niveles local y nacional. Su implementa-
ción se encuentra en evaluación permanente, los objetivos estratégicos planteados han
significado una acción concertada desde sus inicios. En la actualidad, no se ha previs-
to una reformulación de las opciones estratégicas. Sin embargo, frente a lo actuado
antes del proceso concertado en el espacio proporcionado por la CAR Loreto, se puede
establecer una marcada diferencia, pues antes había escasa coordinación intersecto-
rial y cada institución o sector operaba de acuerdo con directivas centrales, y en mu-
chos de los casos se evidenciaba duplicidad de esfuerzos y de acciones.
La Agenda Ambiental en su primera versión ya fue evaluada y revisada, y se ha logrado

un 80% de cumplimiento de las actividades programadas. En la experiencia de desa-
rrollo de la segunda agenda se involucró a los actores con mayores niveles de compro-
miso. Se convocó a los tomadores de decisiones y a sus planificadores, quienes esta-
blecieron niveles de compromiso afines con la Agenda Ambiental y en correspondencia
con sus propios planes operativos. A través de los grupos de seguimiento y los reportes
de cumplimiento se pudo evaluar la implementación de las acciones por cada respon-
sable de las líneas de acción de la agenda.
La planificación para la formulación de la segunda agenda tomó en cuenta las dificultades

presentadas en la primera y logró mayores niveles de compromiso de los involucrados. De
esta manera, las dificultades iniciales han servido para fortalecer las acciones a futuro.

Las estrategias ambientales frente a las otras estrategias de desarrollo
Las estrategias ambientales incorporadas en el Plan de Acción Ambiental 2002-2010

no han hecho más que recoger aquellas acciones o estrategias que se propuso imple-
mentar dentro de los planes de desarrollo institucional de la mayoría de actores del
proceso. De un lado, la Municipalidad Provincial de Maynas, con acertado criterio, se
constituyó como el ente rector local de la política ambiental urbana, y al involucrarse
ha incorporado también el enfoque ambiental en el Plan de Desarrollo de la Municipa-
lidad. Se ha tomado la decisión de priorizar el apoyo a las acciones de fortalecimiento
ambiental dentro de la gestión municipal, pese a las limitaciones de orden económico,
logístico y de recursos humanos.
Como resultado de este esfuerzo, se ha logrado realizar las siguientes actividades:
■ La formulación del Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos de la

Provincia de Maynas (PIGARS-Iquitos), y el saneamiento físico legal del área de
ubicación del futuro relleno sanitario en la zona de Moralillo.
■ El desarrollo del programa RECICLA 2004.
■ La ejecución del control referencial de la contaminación ambiental del aire y de

la contaminación sonora. Está aún en proceso de implementación el Centro de
Medición y Certificación de Emisión de Gases Tóxicos y Ruidos.
■ Ejecución de embellecimiento de áreas verdes, paralelamente a la producción

de abono ecológico.
■ La promulgación de la ordenanza para la prevención y control del ruido.
■ La implementación de la reinserción del dispositivo de control de ruido en los

vehículos motocarros.
Estas acciones han favorecido una gestión municipal involucrada con la problemática
ambiental, de tal suerte que hoy se puede afirmar que la ciudadanía está gradualmente
sensibilizándose con esta temática, lo que ha permitido que la ciudad de Iquitos pueda
revertir su posición de cuarta ciudad más contaminada del Perú.
El contar con un plan contribuye a mejorar la gestión ambiental, al hacer que las accio-
nes sean compartidas y coordinadas; asimismo, porque se establece un plazo determi-
nado para la realización de las actividades sobre la base de la consecución de un
resultado; los escasos recursos que cada institución tiene para determinado tema, ha-

cen sinergias con otros para llegar a un resultado mejor al que se obtendría si se traba-
jara de manera separada; se logra además un mejor conocimiento de la problemática
regional total y no solo conocer la problemática de cada sector como si fueran compar-
timientos estancos.
Consensos participativos para la construcción de estrategias
Los objetivos y estrategias específicas fueron planteados sobre la base del Plan de
Acción Ambiental Regional y su Agenda Ambiental Regional, a través de sus tres fren-
tes, en los que se consideraron sus respectivos objetivos específicos y sus líneas de
acción. Participaron las diversas instituciones de la región, tanto públicas como priva-
das, convocadas por la CAR Loreto como el espacio de coordinación y concertación
para definir las políticas ambientales regionales.
La comunicación descentralizada del proceso que se esbozó para implementar las po-
líticas fue articulada en reuniones de consulta popular, en las que fueron finalmente
aprobados el Plan de Acción Ambiental y la Agenda Ambiental Regional. En un primer
momento, la formalización del plan la realizó la CAR Loreto, y luego este fue aprobado
por el gobierno regional a través de una ordenanza. En la primera versión del plan y
agenda ambiental se plasmaron las estrategias y fueron compartidas con otras institu-
ciones o grupos que no participaron, a través de consultas directas e indirectas. Las
consultas directas consistieron en entrega de documentos, presentaciones públicas en
Iquitos y las presentaciones de validación en cada capital provincial. Las consultas
indirectas se realizaron a través de la página web del Gobierno Regional de Loreto.
4.5.4 La implementación de estrategias ambientales urbanas
Capacidades para la implementación
Para implementar el Plan de Acción y las Agendas Ambientales Regionales, la Comi-

sión Ambiental Regional utilizó los grupos técnicos regionales y las sesiones mensua-
les de seguimiento de los avances en sus líneas de acción y resultados. Se efectuó una
compilación de aquellos instrumentos formales normativos y legales que condujeron a
la dación de ordenanzas, en el seno de los gobiernos locales involucrados con el área
urbana de Iquitos. Los planes de desarrollo consideraban la ejecución de muchas ac-
ciones que deberían afrontar los problemas ambientales de la ciudad. Lo que se pudo
hacer se encuentra plasmado en las respectivas memorias descriptivas y los informes
anuales correspondientes.

Las ordenanzas municipales contemplaban abordar problemas como la prevención y

control de ruidos en la jurisdicción de la Provincia de Maynas. De igual manera, las
disposiciones normativas que se están consolidando al nivel del gobierno regional es-
tán permitiendo que la ciudad mejore sus estrategias ambientales, coadyuvando a es-
tas acciones las normas nacionales, el Sistema Nacional de Gestión Ambiental, el
MEGA, entre otros.
Los mecanismos de participación ciudadana son incorporados al proceso de implemen-

tación de las políticas ambientales en su fase de formulación y de implementación; en
esta etapa se ha tratado de hacer prevalecer la acción coordinada y la concertación
interinstitucional con visión compartida. La coordinación ha permitido la consolidación
del proceso y los compromisos asumidos le han proporcionado fortaleza a la gestión
tanto de la CAR como la de los propios sectores involucrados. Actualmente, el Sistema
Regional de Gestión Ambiental establece que el cumplimiento del plan y la agenda
tiene carácter obligatorio para cada sector involucrado.
La población va entendiendo que su concurso es un factor muchas veces decisivo en la

toma de acciones por parte de las autoridades tanto locales como regionales, como es
el caso de la experiencia en el Grupo de Estudios Técnicos Ambientales – GESTA del
Aire. Mediante una acción concertadora y consultora, permitió que la empresa TREN-
SAC sometiera sus propuestas de mejorar la calidad de su proceso productivo en térmi-
nos ambientales a audiencias públicas convocadas por la Municipalidad Distrital de
Punchana. Lo mismo se puede afirmar respecto a la participación de la comunidad que,
mediante marchas de protesta, facilitó la acción decidida de la Municipalidad Provin-
cial de Maynas al abordar con celeridad el problema del ruido en la ciudad.
Acuerdo sobre los planes de acción
Para la elaboración del Plan de Acción y la Agenda Ambiental Regional no se llevaron

a cabo estrategias, debido a la existencia de la estrategia nacional de la gestión am-
biental basada en el MEGA. El plan de acción es un documento de planificación estra-
tégica a largo plazo, el cual se ve precisado por un documento a corto plazo que son las
agendas ambientales a dos años. Es con estos últimos documentos que se va monito-
reando bianualmente los planes de acción.
Tanto el financiamiento como el requerimiento de los recursos humanos se encuentran

contemplados en cada plan de desarrollo por sector, por tanto, la operatividad del Plan
de Acción y la Agenda Ambiental depende de la asignación de los recursos necesarios
considerados en cada sector; se ha conseguido articular en cada sector las acciones a
implementar, en concordancia con el Plan de Acción de la región. Entonces, cada

sector es responsable de las actividades contempladas en su propio plan de desarrollo

y en el ámbito de su competencia. El respectivo monitoreo se efectúa dentro de la CAR
por los grupos de seguimiento, de manera semestral.
Es de suponer que en la implementación de este proceso se vayan encontrando muchas

dificultades, tanto para la implementación de las acciones en los planes de desarrollo
de los sectores involucrados como en el establecimiento de compromisos para su cum-
plimiento, sea por restricciones de tipo económico o de recursos humanos. Dentro de
los grupos de seguimiento se ha establecido la necesidad de identificar los puntos
críticos y, asimismo, se efectúan gestiones permanentes desde la secretaría ejecutiva
del CONAM, en coordinación con la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión
Ambiental del GOREL y la Subgerencia de Salud Ambiental de la Municipalidad Provin-
cial de Maynas. Para conseguir la participación activa de los actores, se propiciado la
intervención intersectorial. Por ejemplo, las acciones de monitoreo de las aguas de los
ríos circundantes a Iquitos vienen siendo coordinadas por el GOREL y DIGESA, así
como por el sector Pesquería, los cuales ejecutan la parte operativa con sus propios
recursos.
Propuestas de intervención con apoyo recíproco
A través de la formulación del Plan de Acción Ambiental y la Agenda Ambiental, se ha

previsto la intervención coordinada y concertada por sectores, según el ámbito de su
competencia. Esta propuesta se ha planteado para lograr la participación desde los
propios tomadores de decisiones políticas. Para ello se realizaron las sesiones perma-
nentes de la CAR y se ejecutaron talleres de capacitación para permitir la participación
activa de los actores.
Un ejemplo de ello es el programa RECICLA, promovido por la Municipalidad Provincial

de Maynas, que involucra a instituciones públicas y privadas en una propuesta de edu-
cación ambiental en la comunidad educativa de los colegios, buscando generar capaci-
dades, actitudes y prácticas ambientales sostenibles con visión compartida.
Una posterior propuesta de manejo de los residuos sólidos de la ciudad, el Plan Integral
de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos (PIGARS-Iquitos), fue formulada por la co-
muna de Maynas el presente año para afrontar en una escala mayor la problemática de
los residuos sólidos y su manejo.

Apoyo político y movilización de recursos
Tanto el Gobierno Regional de Loreto como los gobiernos locales efectúan la planifica-
ción con un mecanismo importante: los «planes concertados de desarrollo», herramien-
tas que permiten la participación de la población en la priorización de las acciones a
emprender. Cada institución está asumiendo el papel que le compete y las gestiones se
realizan pese a las dificultades que se encuentran. El soporte para persistir en los
planteamientos se presenta en el seno de la CAR Loreto.
Son varios los proyectos que se han planteado en este sentido, como el Proyecto Integral de
Saneamiento Básico para Iquitos, que, de materializarse, se realizaría con financiamiento
del Gobierno japonés. De igual forma, se está contemplando la movilización de recursos de
las municipalidades para acciones concretas, como la que tiene la Municipalidad Provin-
cial de Maynas, referida al establecimiento de un Centro Técnico de Medición y Certifica-
ción de Emisiones de Gases y de Ruidos del Parque Automotor de la ciudad de Iquitos.
La ejecución de proyectos relacionados con el desarrollo urbano tiene el apoyo del

Gobierno Regional, que aporta en proyectos concertados el 70% del financiamiento,
siendo la contraparte el 30%. Estos proyectos se refieren fundamentalmente a proyec-
tos de saneamiento básico y mejoramiento de vías que deben permitir el acceso, en
este último caso, de los vehículos recolectores de residuos sólidos de la población de
los distritos de Punchana, San Juan y Belén.
4.5.5 La institucionalización de la planificación y gestión ambiental
El sistema de planificación y gestión ambiental
Sobre la base de los diagnósticos iniciales, se identificó la necesidad de organizar

eventos de capacitación, los que se dieron antes, durante y después del proceso de
planificación y gestión ambiental en la ciudad de Iquitos. Las necesidades de capaci-
tación fueron identificadas en el marco de los talleres desarrollados, denominados «diá-
logos ambientales regionales», de acuerdo con el interés de los actores y los requeri-
mientos del proceso.
Los programas de capacitación fueron organizados de manera participativa con todos

los actores en el proceso, a través de talleres participativos, conferencias magistrales
dictadas por expertos locales y nacionales, etc. La temática fue semejante tanto para
los actores electos como para los representantes de las ONG y de la población.

En la actualidad, existen factores que contribuirán a implementar determinadas reformas

que fortalecerán el continuo proceso de planificación y gestión ambiental local. Recien-
temente se ha aprobado la Política Regional Ambiental y el Sistema Regional Ambiental,
instrumentos de gestión que incorporan los grandes lineamientos que orientan la gestión
ambiental de la región de Loreto en los respectivos planes institucionales. Por otro lado,
este es un proceso de cambio y adecuación en el que los actores han adquirido:
■ Fortalecimiento de capacidades locales.

■ Vocación para diálogos y consensos.
■ Visión compartida.
■ Mejor entendimiento de la variable de transectorialidad.
Los eventos permanentes dentro de los grupos de estudio técnico están permitiendo
generar un mejor entendimiento de la problemática y sus soluciones. El GESTA Zonal
del Aire de Iquitos es un ejemplo, pues las capacitaciones programadas en Iquitos, o en
otras ciudades, son replicadas para enriquecer los conocimientos de los otros miem-
bros representantes.
El trabajo del GESTA debe conducir a generar el plan denominado «A limpiar el aire de
Iquitos», pues se está concluyendo con el «diagnóstico de línea base».
Institucionalización de enfoques participativos en la toma de decisiones
La participación de la comunidad ha tenido su espacio; fue y es activa a través de sus

representantes (presidente y vicepresidente de grupos organizados convocados) dentro
de la CAR Loreto. La participación en las consultas ciudadanas del plan ambiental y la
agenda han sido importantes, así como en los talleres de validación y reportes respec-
tivos de la gestión. El peso de la participación de la comunidad a través de sus repre-
sentantes fue semejante al de los otros actores.
Para lograr involucrar a los actores, en algunos casos se tuvo que apelar al argumento
del carácter obligatorio de la participación de las instituciones en el proceso. Se ins-
tauró el principio de la gestión ambiental que pregona el CONAM, basado en la partici-
pación, coordinación y concertación. Las medidas fueron fructíferas debido a los nive-
les de compromiso asumidos por los actores.
La participación ciudadana ha sido importante en determinados momentos, al presen-

tarse hechos coyunturales, induciendo a las instituciones públicas (MPM, GOREL) a
afrontar con mayor firmeza determinadas situaciones que involucraron la afectación del
medio ambiente.

Producto de esta participación activa en diferentes casos mencionados a lo largo de

este documento se revela la toma de conciencia ciudadana; asimismo, las preocupa-
ciones de la población se toman en cuenta a través de los «planes concertados» loca-
les y regionales. Hoy las autoridades son más flexibles a las demandas de la población.
En este proceso se ha podido identificar una acción público-comunitaria, como en los

casos de la extracción aurífera en el río Nanay, el ruido en Maynas, la reubicación del
botadero municipal, entre otros. Igualmente, una asociación privado-comunitaria se
puso de manifiesto al abordar el problema generado por las emisiones de la empresa
Triplay Enchapes S.A.C. (TRENSAC).
Institucionalización de la coordinación intersectorial e interinstitucional
El trabajo intersectorial es la premisa fundamental y se efectiviza al interior de las

reuniones de la Comisión Ambiental Regional (CAR-Loreto), los grupos técnicos y la
Secretaría Ejecutiva Regional. Para que esta coordinación pudiera darse, se tuvo que
apelar al espíritu de la normatividad vigente, como el MEGA 2003, la Ley de las Regio-
nes, la Ley de Descentralización, entre otras. En el plano organizativo, se propicia la
coordinación en la CAR, los grupos técnicos, entre otros. En el marco legal regional se
tuvo que crear un marco estructural de la gestión ambiental regional, a través del SRGA,
aprobado por ordenanza regional. De igual manera, la aprobación por ordenanza de la
política, el plan y la agenda, crearon nueva normatividad a nivel regional en Loreto.
Hay que indicar que la mayoría de instituciones no cuenta con suficientes recursos
humanos y capacidades existentes, salvo algunas excepciones. Algunas instituciones
se mostraron reacias al cambio, pues el proceso y la manera en que se desarrolló el
proceso, al parecer, les restaba protagonismo; no entendían que el trabajo de la CAR y
los grupos es eminentemente técnico.
En el proceso, los actores se fueron dando cuenta de que abordar la problemática am-
biental comprometía su participación de manera multisectorial y transectorial, y que el
trabajo fue y es beneficioso para todos. Se aceptó finalmente el trabajo de la coordina-
ción técnica en el proceso de planificación. La información generada se comparte y es
accesible. Los actores mostraron vocación por compartir la información y efectuar el
desarrollo de las actividades de manera coordinada.
Actualmente, cuando se toman decisiones en el ámbito de los sectores e instituciones, se

informa de estas decisiones a la coordinación a través de sus representantes. Las accio-
nes para enfrentar problemáticas ambientales urbanas específicas se abordan a través de
la formulación de los «planes de desarrollo concertados» locales y regionales.

Los problemas ambientales específicos se institucionalizaron a través del mecanismo

de la creación formal de grupos técnicos, que integran especialistas de acuerdo con el
tema tratado, con un plazo específico en cada caso, objetivos y funciones.
Monitoreo, evaluación y ajustes del sistema de planificación y gestión ambiental
Todo el proceso de planificación y gestión ambiental es permanentemente monitoreado y

evaluado a través de los «grupos de seguimiento» creados en la CAR Loreto. Sin embar-
go, las consultas ciudadanas han permitido enriquecer los documentos de gestión, pues
en ellas se han contrastado los criterios y se ha acogido el sentir de la ciudadanía.
Los reportes de gestión consolidan la información trabajada por los grupos de segui-
miento, habiéndose definido en los talleres los respectivos indicadores de acuerdo con
cada actividad contemplada en la Agenda Ambiental.
La participación de la mayoría de los miembros de la CAR se efectúa en equipos cons-

tituidos por cada frente. Eran los especialistas, de acuerdo con la materia a trabajar,
quienes definían los indicadores, los cuales luego eran validados por los demás partici-
pantes.
Con el propósito de evaluar los cambios de actitud frente al proceso de planificación

ambiental, se tomaron en cuenta los indicadores planteados en el frente azul:
■ Manuales elaborados: educación ambiental, Manual de penalidades.

■ Docentes capacitados en el contexto del Plan Regional de Educación Ambiental.
■ Número de spots publicitarios difundidos sobre las políticas ambientales.
■ Materiales educativos publicados y difundidos para programas escolarizados y
no escolarizados.
Los indicadores usados para evaluar fortalecimiento de capacidades son los esbozados
en los frentes marrón y verde:
■ Programas de capacitación desarrollados.

■ Programas de difusión implementados.
Luego, el intercambio de información se evidencia con documentación manejada: re-

portes, resúmenes de talleres, etc., que fue difundida y compartida. De igual manera,
luego de la participación en la toma de decisión, los informes de los planes de desarro-
llo concertado son tomados como indicadores.

El proceso ha madurado, y hoy, cuando una institución compromete alguna acción, lo

hace con planes operativos debidamente aprobados y con información que ellos mismos
entregan. De igual manera, en la formulación de la agenda participan los planificadores
de cada centro o institución. El proceso se desarrolló así de manera más eficaz.
La situación previa al caso mostraba que los temas ambientales eran abordados de
manera aislada y coyuntural, y las acciones no eran coordinadas entre sectores, lo que
generaba interferencia en las acciones y el afán protagónico de algunos sectores. An-
tes, no había un ente coordinador y concertador que articulara las propuestas regionales
y locales. La creación de grupos técnicos regionales para abordar problemas ambienta-
les específicos y ad honórem es algo que habría que resaltar.
La constitución del GESTA Zonal del Aire de Iquitos ha servido para motivar y orientar a
los gobiernos locales de la provincia de Maynas y, en particular, a los vinculados a la
ciudad de Iquitos. Todos los actores han visto enriquecida su experiencia coordinada.
El proceso en marcha tiene como características:
■ La visión integral compartida para abordar la problemática ambiental.

■ La coordinación y concertación para aunar esfuerzos.
■ La multisectorialidad y accionar multidisciplinario.
■ La asunción de compromisos institucionales.
■ La consecución de participación activa de los actores en el proceso.
■ El involucramiento de los tomadores de decisiones.
■ El reconocimiento de conformación formal de la Comisión Ambiental Regional y
de los grupos técnicos a través de ordenanzas, entre otros.
■ El proceso de acreditación de los miembros que la conforman y el reconocimien-
to público de la instalación de la CAR de Loreto y los grupos técnicos.
■ El fortalecimiento de capacidades institucionales permanentes (antes, durante y
después del proceso) por parte de la autoridad ambiental.
■ El reporte público de cumplimiento de metas.
■ La formulación de reglamentos internos de la CAR y de los grupos técnicos, y la
implementación de metodologías en la conducción de las sesiones ordinarias y
extraordinarias, en la elaboración de actas documentadas, etc.
Se espera a futuro una mayor participación de los actores involucrados y se espera

lograr la participación de algunos sectores que hasta el momento no lo han hecho. Los
cambios observados tienen un soporte que nace desde la autoridad ambiental nacional

(CONAM). Aquí hay que hacer hincapié en la estructura desconcentrada del Consejo
Nacional del Ambiente, el cual, a través de la Secretaría Ejecutiva Regional SER-
Loreto, se ha constituido en un factor importante como soporte técnico que genera y
acompaña procesos, facilita los procesos de cambio y asesora de manera permanente a
las instituciones de forma coordinada, concertada y consensuada.
La Comisión Ambiental Regional – CAR Loreto juega un papel importante como ente
aglutinador y de coordinación y concertación de la política ambiental regional. Para
ello se han generado instrumentos de gestión como el Sistema Regional de Gestión
Ambiental, las políticas, el MEGA, los planes y las agendas.
Factores que influyeron sobre los resultados
Los factores que influyeron positivamente en el proceso fueron los siguientes:
■ La existencia de un ente coordinador y concertador que lidere el trabajo a reali-

zarse en la CAR.
■ La existencia de un marco jurídico que avale la creación de las CAR y les de

rango de ley (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales art. 53, inc. b).
■ La existencia de un Sistema Regional de Gestión Ambiental que ordena las ins-

tancias e instrumentos de gestión a nivel local y regional.
■ Proceso de descentralización en marcha con nuevas autoridades ambientales

regionales: los gobiernos regionales.
■ Los espacios ganados en la implementación del proceso se pueden atribuir al

decidido apoyo político encontrado en las autoridades regionales y locales (Go-
bierno Regional de Loreto y municipalidades), la participación y el apoyo de los
actores, las nuevas fuentes de información, las actitudes y entendimiento de
sectores clave en la gestión presupuestal y administrativa, así como la capacita-
ción de los actores involucrados.
Cabe mencionar que no todo fue favorable y no estuvo el camino permanentemente

allanado. Las dificultades también se manifestaron debido a la inestabilidad de los
miembros representantes, que a menudo eran removidos por cambios operados en las
dependencias gubernamentales. De igual manera, se encontró cierto entrampamiento
por la falta de interés e indiferencia de algunas instituciones para coparticipar activa-
mente en el proceso.

Sin embargo, se pudo ejercer un control sobre las contingencias, pues los reglamentos
internos indicaban acciones a tomar; por ejemplo, ante reiteradas inasistencias se ha-
cía seguimiento mediante las actas de asistencia a las sesiones, se cursaban docu-
mentos y se realizaban visitas a las instituciones para involucrarlas con su participa-
ción en el proceso. Todo se encuentra documentado y los reportes de sesiones, así
como los reportes del trabajo efectuado, se hacen llegar a las instituciones con el
objetivo de comprometerlas en un proceso que beneficiará a todos.
Los factores que influyeron negativamente en el proceso fueron los siguientes:
■ La falta de miembros con poder de decisión en la CAR.

■ Un Código Penal débil en delitos ecológicos y ambientales.
■ La débil participación del sector privado.
■ La dependencia de los laboratorios de DIGESA para el análisis de las muestras
contaminadas.
Lecciones
a) La presencia de la autoridad ambiental regional en un proceso de este tipo ha

sido muy importante. Es menester resaltar el carácter técnico y el papel de coor-
dinador desempeñado por ella. Asimismo, la imparcialidad es primordial para
tener una instancia de coordinación meramente técnica. La existencia de una
instancia formal para la gestión ambiental permite que exista una mejor coordi-
nación y participación, lo que a su vez trae como resultado una mejor gestión
ambiental.
b) La planificación participativa, tanto de instituciones como de la ciudadanía, es

fundamental para tener una visión compartida durante todo el proceso.
c) Los niveles de compromiso de las instituciones es algo que merece destacarse,

ya que las decisiones tienen que ser coordinadas y concertadas, los procesos
deben ser de amplia apertura y de participación plena para todos los actores
involucrados.
d) De otro lado, sin el apoyo político en las decisiones poco o nada se podría hacer
para conseguir lo que hasta hoy se ha logrado con el proceso en Iquitos. Sin
voluntad para movilizar recursos, tanto humanos como económicos, no se podrá
emprender de manera decidida las acciones planteadas en el proceso.

e) Dentro de las comisiones ambientales regionales, así como de los grupos técni-
cos, se ha encontrado la voluntad y predisposición de sus miembros para el
trabajo (pese a que el proceso se desarrolló inicialmente ad honórem), cuyos
frutos son la satisfacción de percibir que con el trabajo concertado y coordinado
se están consiguiendo logros importantes que benefician a la ciudadanía en ge-
neral y a nuestro entorno.
f) En el caso de la autoridad nacional, debe destacarse la gestión desconcentrada,

sin superponer funciones, cumpliendo los papeles de facilitadora, de coordina-
dora y generadora de procesos respetando las instancias regionales y locales. El
desarrollo del proceso participativo, intersectorial, optimiza la utilización de los
recursos del Estado. Las experiencias puntuales locales mostradas pueden influir
en los ámbitos nacional e internacional.
Recomendaciones
a) Se debe continuar apoyando a los gobiernos locales a través de los grupos técni-
cos.
b) Se debe involucrar al Ministerio Público, las Fuerzas Armadas, la Policía Nacio-

nal y los organismos de control en la gestión adecuada del medio ambiente y en
velar por el cumplimiento de las normas vigentes. No es suficiente el compromi-
so de asumir retos, los actores deben involucrarse.
c) Debe viabilizarse el apoyo económico a la Comisión Ambiental Regional y los

grupos técnicos.
d) Debe buscarse la participación activa de los colegios profesionales en las activi-

dades y en la gestión ambiental.
e) Deben difundirse las acciones para motivar a la sociedad civil a involucrarse en

un proceso que compromete a todos.
Respecto a la replicabilidad de esta experiencia, se recomienda lo siguiente:
a) Fomentar la creación de comisiones ambientales locales provinciales y distrita-

les.
b) La elaboración de planes de acción y las respectivas agendas ambientales loca-

les y provinciales.

c. La elaboración de la política ambiental provincial.
d. Continuar con el apoyo a los gobiernos locales a través de los grupos técnicos,
tal como se hizo en el GESTA en relación a la problemática generada entre la
población y la empresa TRENSAC.
e. Se recomienda que los grupos técnicos no solo se aboquen a lo descrito en sus

normas de creación, sino que cumplan una labor de asesoramiento a los munici-
pios distritales en las diferentes temáticas ambientales.
Bibliografía
Flores Paitán, Salvador y Risto Kalliola (1998). Geoecología y desarrollo amazónico. Estudio integrado
en la zona de Iquitos, Perú. Capítulo 2.

4.6 LIMA: VALLE VERDE 20
4.6.1 El contexto y los resultados
Lima Metropolitana y la cuenca del río Lurín
Lima Metropolitana se asienta sobre tres cuencas y valles costeros, y ha sido construida
a lo largo de tres ejes principales: hacia el Norte, por el valle del río Chillón; hacia el
Este, por el valle del río Rímac; y hacia el Sur, por el valle del río Lurín (ver figura 4.1).
El valle de Lurín es uno de los 52 valles de la costa desértica peruana y, de los tres
valles de Lima, es el único que aún no ha sucumbido al avance de la ciudad.
La cuenca abarca un territorio que posee características tanto urbanas como rurales,
que se reflejan en la estructura demográfica, las relaciones socioeconómicas, las ca-
racterísticas de la producción, las cualidades del paisaje y, también, en los sistemas de
planificación y gestión. Por un lado, la cuenca baja del río Lurín y sus tres distritos
(Pachacamac, Lurín y Cieneguilla) se encuentran bajo la jurisdicción de Lima Metropo-
litana y son impactados más directamente por los procesos de crecimiento y expansión
de la metrópolis. Por otro lado, los siete distritos de la cuenca media y alta se encuen-
tran bajo la jurisdicción de la provincia de Huarochirí21 y de la Región Lima, tienen
características más rurales y espacialmente se encuentran aislados y desarticulados de
los procesos de crecimiento urbano y metropolización.
Las presiones sobre el territorio y sus recursos socioambientales se derivan de dos tipos
de procesos y dinámicas: por un lado, la dinámica urbana de Lima Metropolitana, que
incorpora continuamente nuevas poblaciones y nuevas demandas sobre los recursos.
Por otro lado, la dinámica rural de los distritos y poblados menos habitados, que expul-
sa población y conlleva problemas vinculados al sub-uso o des-uso de los recursos.
En efecto, en la cuenca se asiste simultáneamente a un fenómeno de crecimiento

poblacional (parte baja) y despoblamiento (parte media y alta), que conlleva un marca-
do desequilibrio en la distribución espacial de la población. Según el Instituto Nacional
de Estadística e Informática (INEI), la población total censada de la cuenca en 1991
fue de 60.543 personas y actualmente, según las proyecciones de crecimiento, se
calcula en 117.867 habitantes (INEI 2005). Es decir, en poco más de una década, la
población casi se ha duplicado. De esta, el 88% se concentra en la cuenca baja,
20
Caso preparado por Anna Zucchetti. Grupo GEA.
21
Son los distritos de Antioquía, Lahuaytambo, Langa, San Andrés de Tupicocha, San Damián, Santiago de Tuna y Santo Domingo
de los Olleros.

mientras que en la media y alta habita solo el 12% de la población total (ver gráfico
4.2). A pesar de ser un territorio dominantemente rural, la población tipificada como
urbana es del orden del 82% y la rural, del 18% (INEI 1993) (ver gráfico 4.3).
Gráfico 4.2
CUENCA DE LURÍN: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN (CENSO 1993)
Población cuenca baja
Población cuenca alta

12%
88%
Fuente: INEI (1993).
Gráfico 4.3
CUENCA DE LURÍN: CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN (CENSO 1993)
Población urbana
Población rural
18%
82%
Fuente: INEI (1993).
El crecimiento demográfico en el valle bajo es acompañado también por un crecimien-

to de las relaciones económicas y comerciales, y por los cambios de uso del suelo
asociados a nuevas actividades comerciales e industriales. A pesar de las normas de
zonificación que definen claramente los usos posibles del suelo, en los últimos años
han surgido industrias, establecimientos comerciales y centros de servicios en zonas
agrícolas o eriazas no zonificadas para dichos fines.

En la cuenca media y alta se asiste a dinámicas y fenómenos opuestos: contracción de

la población por migración, en especial de los más jóvenes, despoblamiento de los
pequeños centros urbanos y rurales, envejecimiento poblacional. La baja rentabilidad
de la agricultura empuja los productores a abandonar el campo, vender o lotizar sus
tierras22. En efecto, el 72% de los productores agropecuarios afirma que la actividad
agropecuaria no produce suficientes ingresos para atender los gastos de su hogar o
empresa (Monteferri 2004).
Estas dinámicas de crecimiento y contracción poblacional en la cuenca baja y alta,

respectivamente, conllevan cambios en el uso y manejo de los recursos. En la parte
baja, la demanda de recursos y servicios se encuentra en constante expansión. Si bien
no existen evaluaciones del consumo de agua en la cuenca por el conjunto de nuevos
usuarios residenciales, comerciales e industriales, se estima que esta ha crecido de
siete millones a más de catorce millones de litros por día23. Con ella, también ha
aumentado la producción de aguas servidas y residuos sólidos (ver cuadro 4.1), así
como la demanda de otros servicios típicamente urbanos (transporte, recolección de
residuos, etc.).
Cuadro 4.1
CUENCA DE LURÍN: INCREMENTO DE PRESIÓN SOBRE LOS RECURSOS
Recurso/servicio Año 1991 Año 2003

Recurso/servicio Población total: 60.543 Población total: 117.867
(estimada)
Consumo de agua 7.265.160 7.265 14.144.040 14.144

litro/día m3/día litro/día m3/día
Producción de aguas residuales 5.812.128 5.812 11.315.232 11.315

litro/día m3/día litro/día m3/día
Producción de residuos sólidos 30.721 30,7 58.933 58,9

kg/día TM/día kg/día TM/día
Fuente: Grupo GEA (2004).

Elaboración: propia.
22
Con excepción del distrito de Cieneguilla, todos los distritos de la cuenca aparecen en el mapa de pobreza del Perú como distritos
pobres o muy pobres (FONCODES 2000).
23
Considerando la tasa de crecimiento poblacional de la última década y aplicando un nivel promedio de consumo de 120 litros de
agua/día por persona en Lima Metropolitana.

El estado de la cuenca y el valle del río Lurín
Los estudios sobre la cuenca se limitan a los diagnósticos realizados por las ONG en el
marco de sus programas de desarrollo, y a diversas investigaciones universitarias24. No
existen estudios específicos sobre el estado de los diversos componentes ambientales
de la cuenca, sino evaluaciones puntuales y múltiples denuncias de sus habitantes
respecto al proceso de degradación y depredación al cual asisten.
■ Cambio de uso del suelo y deterioro del paisaje

En la cuenca baja, el reclamo más frecuente y difuso está relacionado con el irregular
e ilegal cambio de uso del suelo. La cuenca comprende 6.000 hectáreas de tierras
cultivadas y abarca todos los pisos ecológicos desde los 0 m.s.n.m. (costa del Pacífico)
hasta los 5.000 m.s.n.m. (planicies andinas). Los cambios de uso del suelo de agrícola
a urbano han ocasionado la pérdida paulatina de la cobertura fértil: de acuerdo con
estimaciones realizadas en el año 1999, la pérdida de tierras agrícolas está en el orden
de las 1.000 hectáreas, es decir, 16,6% del total (ver cuadros 4.2 y 4.3). También
existen más de 5.000 hectáreas de lomas en los distritos de Pachacamac y Lurín, que
suelen aprovecharse para el pastoreo en los meses del invierno costeño. En la actuali-
dad, estas lomas se encuentran amenazadas por la expansión urbana y por la explota-
ción de material minero no metálico, pero no existen indicadores de su estado.
Cuadro 4.2
PÉRDIDA DE SUPERFICIE AGRÍCOLA EN EL VALLE BAJO DEL RÍO LURÍN
Unidad Año 1970 Año 1999 Número de % de

Desde el inicio hectáreas pérdida
del proceso de perdidas
urbanización
Superficie agrícola de toda la cuenca 6.000 5.002 998 16,6%
Superficie agrícola de la cuenca baja

(desde Cieneguilla) 4.686 3.688 998 21,3%
Fuente: Programa Valleverde – Grupo GEA, 1999.
En las últimas décadas, el patrón rural de asentamiento, pintoresco por su arquitectura

colonial-rural, se ha sustituido por una concentración urbana y una expansión de tipo
24
Son los diagnósticos elaborados por Grupo GEA, IDMA y CIED, las tres principales organizaciones que trabajan en la cuenca.

periurbano, con un patrón espontáneo que no guarda relación con la topografía del
terreno, generando un paisaje urbano banal, caótico y estéticamente insignificante,
que no aprovecha el entorno (lomas, valle, ecosistemas ribereños).
■ Mal manejo del recurso hídrico

Los cambios de uso afectan no solo el suelo, la cobertura vegetal y el paisaje, sino
también el recurso hídrico. Existe un déficit estructural estacional (estimado en 3 mi-
llones de m3 entre octubre y diciembre) y un consumo despilfarrador del agua, tanto por
malas prácticas de riego (predomina el riego por inundación) como por una infraestruc-
tura artesanal y obsoleta. El 70-80% del agua se pierde y, de acuerdo con las estima-
ciones para el año 2010, el déficit hídrico se duplicará debido al aumento de la deman-
da poblacional de agua. El mal manejo del recurso hídrico subterráneo en la cuenca
baja se debe a la gran cantidad de pozos que no tienen permiso del Ministerio de
Agricultura. No existe sobreexplotación del agua (por la baja densidad poblacional y el
alto costo de extracción del agua subterránea para riego), pero con la expansión de
Lima hacia el Cono Sur esta tendencia podría revertirse en el corto plazo.
■ Contaminación ambiental y pérdida de la biodiversidad

No existen datos disponibles sobre la calidad de las fuentes de agua, pero diversas
denuncias indican la presencia cada vez más frecuente de descargas industriales a los
canales de riego, así como altísimos índices de contaminación fecal de las aguas
subterráneas, causada por la percolación de las aguas servidas de los pozos sépticos25.
El río, sin embargo, puede considerarse limpio en la casi totalidad de su cauce (a
excepción de pequeños tramos de aguas debajo de Cieneguilla y Pachacamac), dado
que no existen actividades productivas de relevancia que descarguen residuos a su
cauce. La desaparición de algunas especies biológicas de importancia (como el cama-
rón y el cangrejo de río) se debe a problemas de sobreexplotación.
En relación con la calidad del aire, los vecinos han realizado denuncias por contamina-
ción atmosférica por material particulado y ruido en las cercanías de las concesiones
mineras (Cieneguilla, Pachacamac y Lurín), así como por contaminación por aguas
servidas y derrames de petróleo y lubricantes en las playas. En cuanto al recurso suelo,
existe una contaminación no cuantificada por agroquímicos y metales pesados asocia-
dos al uso intensivo de fertilizantes; contaminación por residuos sólidos en los botade-
ros de los centros urbanos y en los canales de algunos centros rurales; y contaminación
por patógenos en suelos regados con aguas servidas sin tratar. Con el crecimiento urba-
no, los puntos de disposición ilegal de residuos sólidos han aumentado.
25
Estas denuncias actualmente están siendo investigadas por la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA).

Cuadro 4.3
DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS EN LURÍN Y PACHACÁMAC
Distrito Disposición controlada al 2003 (toneladas)

Anual Mensual Diario
Lurín 10.225,42 1.136,16 37,87

Pachacamac /1
4.624,26 513,81 17,13
/1
Residuos recibidos y pesados en el relleno sanitario Portillo Grande (año 2002).
Fuentes: MML, Alternativa.
■ Abandono del campo, deterioro de la andenería y de la infraestructura hidráulica

En cuanto a la cuenca media y alta, los fenómenos de deterioro están asociados a la
migración y el abandono del campo, que conllevan la reducción de la frontera agrícola,
la pérdida de antigua andenería, el deterioro de la infraestructura de riego, la erosión
del suelo, entre otros. Finalmente, un fenómeno común a todo el territorio es el deterio-
ro de los más de 300 recursos arqueológicos, incluyendo el Camino Inca, así como la
pérdida progresiva de diversas formas de organización y expresión socioculturales (vi-
vienda, organización social, lenguas, creencias, religiones, costumbres, fiestas, etc.).
Esto es el resultado de los profundos cambios ocurridos en las últimas décadas por la
presión urbana de Lima y el predominio de su lógica económica y social, que es la
causa de la pérdida del vínculo habitante-cultura-territorio.
El marco de planificación y gestión de la cuenca, incluyendo su zona urbana
En el año 1998, al comenzar la experiencia, el marco de planificación y gestión am-

biental de la cuenca se caracterizaba por una diversidad de instituciones locales débi-
les y desarticuladas, con una fuerte presencia e injerencia de las instituciones del
gobierno central. No existía un sistema institucional organizado y estructurado para la
planificación y gestión ambiental con visión de cuenca, ni para la planificación y ges-
tión urbano-ambiental a nivel local. Los principales actores eran los diez municipios,
pero estos tenían una debilidad estructural tanto institucional como política, contaban
con pocos recursos, tenían un ámbito de intervención focalizado en los centros urbanos
de sus respectivas circunscripciones, ejecutaban pequeñas obras y atendían de manera
marginal los servicios básicos26.
26
En el año 1998, los municipios de la cuenca media y alta no contaban con personal administrativo ni profesional y, en esta época,
su presupuesto promedio mensual era de 11.000 nuevos soles (aproximadamente US$ 3.300). Fuente: Grupo GEA et al. (1999).

La Junta de Usuarios del río Lurín, encargada de la gestión y manejo del recurso hídri-
co, era la única institución con presencia en toda la cuenca y la desarticulación socio-
política obstaculizaba la puesta en marcha de una estrategia de planificación y gestión
ambiental integral. Las experiencias de gestión eran sectoriales y de carácter local: sus
logros radicaban en la identificación conjunta de problemas y en la comunicación di-
recta, aunque puntual, entre los líderes de los diferentes pisos ecológicos de la cuenca.
La Municipalidad de Lima, si bien había incluido la defensa de los valles en su agenda

política27, no tenía una propuesta concreta para ello, mientras que los líderes de opi-
nión y las autoridades del gobierno central tenían una limitada conciencia del valor
productivo, ambiental y ecológico de la cuenca y de su aporte a la sustentabilidad de
Lima. Tampoco la población metropolitana ni las organizaciones de la sociedad civil
incluían este tema en sus demandas. Sin embargo, empezaban a gestarse algunas
iniciativas, como la Mesa de Trabajo Interinstitucional de la Cuenca de Lurín y los
comités de gestión ambiental, que expresaban la emergencia de una voluntad política
de los gobiernos locales para la gestión concertada del desarrollo y auspiciaban una
planificación más integrada28.
La identificación de actores se realizó en el marco de los diagnósticos socioeconómi-

cos e institucionales de las ONG, incluyendo el Diagnóstico Integrado del Programa
Valle Verde (Grupo GEA et al. 1999), el Diagnóstico de la Cuenca del río Lurín (IDMA,
1999) y el Diagnóstico de Actores y Conflictos en la Cuenca (Grupo GEA, 2000), que
permitieron identificar los siguientes:
a ) Municipalidades.- Hasta 1999, las municipalidades de la cuenca se encontra-

ban desarticuladas y existía una gran diferencia entre ellas. Los siete municipios
rurales de la cuenca media y alta no tenían (ni tienen) los mismos recursos
humanos o técnico-financieros que los tres municipios rural-urbanos de la cuen-
ca baja. A nivel del FONCOMÚN, un municipio rural de la cuenca media y alta
solo percibe como renta el 2% de lo que percibe un municipio de la cuenca baja.
A ello se suma un caudillismo exacerbado en los alcaldes, poca experiencia y
transparencia, una visión territorial limitada y bajos niveles de participación ciu-
dadana.
b ) Comunidades campesinas de la cuenca alta.- Mantenían el control de las acti-

vidades socioeconómicas y controlaban la disponibilidad mano de obra para di-
27
Nos referimos a la agenda política del Dr. Andrade, ganador por segunda vez consecutiva del sillón metropolitano en 1998.
28
En esta época, la mesa estaba compuesta por CIED, Grupo GEA, ECOCIUDAD, IDMA, CIUDAD, CNA, PROTERRA, PRONAMACHS
y la UNALM, mientras se habían constituido los comités de gestión ambiental de las cuencas alta, media y baja, y el Comité
Distrital de Saneamiento (CODISAM) en el caso de Pachacamac.

versos trabajos de infraestructura (sembríos, canales, carreteras y festividades).

Si el alcalde distrital no lograba concertar con los representantes de la comuni-
dad, se generaba una fractura que limitaba el quehacer municipal: el alcalde
terminaba dedicándose a las labores administrativas en los centros urbanos, en
alianza con la comunidad de la cual era originario.
c) Comunidades campesinas de la cuenca baja.- En las últimas décadas, la mayo-

ría de estas comunidades desvirtuaron su papel original y se encontraban en
manos de traficantes de terrenos.
d ) Asociación de productores.- Existían diversas organizaciones, en especial en la

cuenca baja, como los productores ecológicos certificados, los productores de
carne (FONGICARV), de leche (APROLE), etc.
e ) Centros poblados rurales (CPR).- Las organizaciones territoriales de estos cen-

tros poblados se dedicaban a gestionar los recursos para mejorar la infraestructu-
ra y servicios de su localidad: agua, desagüe, postas médicas, etc. Algunos se
encontraban articulados a los programas de las ONG.
f ) Comisiones y comités de regantes.- Organizados en la Junta de Riego de las

Cuencas Lurín-Chilca, dependen de la Administración Técnica de Riego (ATDR)
del Ministerio de Agricultura (MINAG). Por razones de administración del agua
(excesiva burocracia, altos costos, bajos servicios), manifiestan conflictos entre
sí y con la Junta de Usuarios. La junta no opera en la cuenca alta, y aquí las
comisiones utilizan los aportes para el mantenimiento de su propia infraestructu-
ra hidráulica.
g ) Organizaciones no gubernamentales.- Las principales son Grupo GEA, CIED e

IDMA. Otras (Manuela Ramos, ECOCIUDAD, IPES) han tenido intervenciones tem-
porales.
h ) Empresas privadas.- Cementos Lima S.A. es la empresa de mayor inversión y de

mayor impacto en la zona. Existe una asociación de 40 empresarios articulados
en la Asociación PROLURÍN.
i) La población foránea.- En la década de 1990 se incrementó la presencia de la

población limeña en la cuenca baja, y esta se focalizó en la zona de Huertos de
Villena, Arica (Lurín), San Fernando y Casablanca (Pachacamac).

4.6.2 Resultados del proceso de planificación y gestión ambiental
El proceso de gestión ambiental en la cuenca del río Lurín es muy reciente, sin embar-
go, a cinco años desde su inicio pueden identificarse resultados en diversos planos y
ámbitos. En el ámbito de la planificación
planificación, se ha elaborado participativamente un Plan
Estratégico de Desarrollo Sustentable de la Cuenca del río Lurín, preparado con el
protagonismo de los diez gobiernos locales que lo han ratificado en sus sucesivas ges-
tiones.
Este plan ha sido un insumo para incorporar la conservación y el desarrollo sustentable

de la cuenca en la agenda política del gobierno central y metropolitano, además de los
gobiernos locales, desencadenando un proceso de articulación y organización para la
gestión del territorio. En el año 2004, existen tres instancias coordinadoras de políti-
cas, planes y proyectos para la cuenca del río Lurín:
■ La Asociación de Autoridades Municipales de la Cuenca del río Lurín (AAM), una

asociación de diez municipalidades distritales que se gestó alrededor del plan
estratégico en el año 1999.
■ El Programa PROCUENCA-Lurín29, liderado por el Comité Interministerial de Asun-

tos Sociales (CIAS), que busca articular las acciones del gobierno central y
local con la sociedad civil y el sector privado, en el marco del Plan Nacional
de Superación de la Pobreza, del Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Humano
(MIMDES). Se trata de una iniciativa de coordinación intersectorial y aplicación
de los programas sociales del gobierno con un enfoque territorial (de cuenca) y
participativo (con la presencia activa de las municipalidades y el sector privado).
■ La Coalición Público-Privada pro Desarrollo Sostenible de la cuenca del río Lu-

rín, liderada por el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), que articula a los
sectores público y privado alrededor de proyectos de interés común, en el marco
de una visión común para el desarrollo sostenible de la cuenca y de Lima metro-
politana30. La Municipalidad de Lima Metropolitana es uno de los actores clave
en esta instancia, además de empresarios, organizaciones no gubernamentales,
asociaciones de vecinos y productores.
29
Creado por D.S. 060-2004-PCM (21 agosto del 2004) e inaugurado por el presidente Alejandro Toledo el 6 de mayo de 2004 en
el distrito de Cieneguilla.
30
La COALICIÓN se lanzó el 5 de noviembre de 2003, en el marco del «Seminario internacional sobre ciudades sostenibles» realizado
en la ciudad de Lima, con auspicios de Habitat y PNUMA.

Estas nuevas organizaciones han sustituido la participación de la Mesa de Concerta-

ción para la Lucha contra la Pobreza de la Cuenca del río Lurín, un espacio de concer-
tación y ejecución de proyectos que estuvo vigente en el período 2000-2002.
En el plano organizativo, también se han fortalecido las instancias de representación

de la ciudadanía, incluyendo los productores, quienes están representados en las ins-
tancias mencionadas arriba y participan activamente en la toma de decisiones y la
ejecución de los programas y proyectos en la cuenca. Estas instancias son:
■ El Comité de Defensa y Desarrollo del Valle (CODEVALLE), que en el año 2003

aglutinaba veintinueve organizaciones de vecinos, productores y asociaciones
de propietarios de la cuenca baja.
■ La plataforma de organizaciones no gubernamentales (ONG), que articula a las

tres principales organizaciones privadas de promoción del desarrollo que traba-
jan en la cuenca: Grupo GEA, CIED e IDMA, y que en la actualidad constituyen un
comité técnico que asesora a los municipios agrupados en la AAM para la elabo-
ración de los «planes de desarrollo distrital».
■ Diversos grupos juveniles como «Fuerza del Valle», «Buena Voz» y «Grupo GEO»,
que agrupan a chicos y chicas de catorce a treinta años y desarrollan campañas
sociales y ambientales para conservar y promover el buen uso de los recursos del
valle.
■ La Coordinadora de Vigilancia Ambiental del valle, que agrupa a cerca de treinta

líderes locales que están ensayando un sistema de vigilancia ambiental ciudada-
na.
En el aspecto normativo
normativo, se han preparado dos instrumentos jurídicos: en el año 2001, la
Municipalidad Metropolitana de Lima promulgó la «Ordenanza para el ordenamiento te-
rritorial y la gestión ambiental de la cuenca baja del río Lurín» (O310-2001-MML), expli-
citando a través de esta norma las políticas de ordenamiento y uso del suelo para la
cuenca baja. Como contrapropuesta, la AAM y el CODEVALLE han preparado, en un es-
fuerzo técnico y participativo de más de doce meses, la «Ordenanza modificatoria de la
ordenanza 310», canalizando las propuestas de los vecinos y productores para la misma
zona. En la actualidad, las normas se encuentran en proceso de compatibilización, por
iniciativa de la Municipalidad de Lima Metropolitana, en el seno de la COALICIÓN. Final-
mente, en el año 2000, el Plan de Desarrollo Distrital de Pachacamac, incluyendo su
zonificación específica, se adaptó a las propuestas estratégicas y de ordenamiento del
Plan de Cuenca. Actualmente, este plan está siendo revisado por la nueva gestión muni-
cipal.

En el ámbito de los instrumentos administrativos y económicos

económicos, se ha realizado un
intenso esfuerzo de vigilancia y fiscalización por parte de los vecinos del CODEVALLE,
en coordinación con la Municipalidad Metropolitana de Lima. Hasta la fecha, se ha
logrado la sanción de cuatro industrias establecidas ilegalmente en suelo agrícola, así
como una exhaustiva investigación de las instituciones públicas encargadas de la zoni-
ficación, regulación y control del uso del suelo (municipalidades distritales y metropo-
litana, junta de regantes, INRENA, INC, etc.) por parte de la Contraloría. Finalmente, las
autoridades metropolitanas indican que en la actualidad tienen un mayor número de
consultas en referencia a los permisos y licencias para el cambio de uso por parte de
las municipalidades distritales.
El esfuerzo de planificación estratégica que se encuentra en el Plan de Cuenca ha sido

también acompañado por la preparación de carpetas de proyectos de inversión por
parte de la AAM y el Programa Valle Verde, PROCUENCA y la COALICIÓN. Algunos de
estos ya han sido ejecutados por consorcios de municipios, organizaciones sociales de
base y financiamiento gubernamental por parte de los programas «A Trabajar Urbano» y
«A Trabajar Rural». Otros han sido implementados por asociaciones de municipios,
organizaciones no gubernamentales (ONG), comunidades y empresas privadas, en ini-
ciativas que han sido calificadas como «proyectos emblemáticos de concertación», los
cuales han permitido un considerable ahorro financiero. Finalmente, algunos se han
ejecutado gracias a la alianza entre las instituciones de promoción del desarrollo y las
organizaciones sociales de base, a través de un novedoso instrumento económico deno-
minado FONDEVALLE (Fondo de Iniciativas Locales para el Desarrollo del Valle), que
auspicia pequeños proyectos ciudadanos (comunitarios o individuales) de carácter so-
cial, económico y cultural (ver cuadro 4.4).
Finalmente, en materia de información, sensibilización y educación pública

pública, se han
realizado numerosas iniciativas. En los últimos cuatro años, el Programa Valle Verde ha
implementado una campaña de sensibilización pública sobre la cuenca que ha tenido
la cobertura de más de 120 artículos y reportaje en los medios masivos, llegando a un
público de más de un millón de personas. Solamente en el 2004, el concurso periodís-
tico organizado con el CONAM y la Municipalidad Metropolitana de Lima, ha logrado la
sensibilización de unas 200 mil personas (Grupo GEA 2004). También se han produci-
do diversos instrumentos de comunicación popular tales como folletos, spots radiales,
estampillas, videos, pines, etc., alusivos al tema, y se ha promovido el valle y sus
recursos en más de catorce ferias de turismo y medio ambiente a nivel metropolitano y
nacional.
Con las escuelas, actualmente existen cinco programas de educación ambiental que
alcanzan a 35 colegios y 7.800 niños, y se ha creado una red de doce escuelas amigas
del valle (ver cuadro 4.5).

Cuadro 4.4
PROYECTOS EJECUTADOS EN EL MARCO DEL PLAN ESTRATÉGICO DE LA CUENCA DEL RÍO LURÍN,
1999-2004
Distrito o ámbito Proyecto Monto de Ejecutores

de influencia inversión en
S/.
Toda la cuenca Recuperación y mantenimien- 1.578.894 MCLCP-Cuenca Lurín-FONCO-

to de infraestructura vial, de DES MTPS-CODEVALLE-OSB
riego y abastecimiento de agua
San Damián - Baden de Sunicancha 243.901 MCLCP-Cuenca Lurín, AAM, Ce-

- Conexión vial interdistrital mentos Lima, Grupo GEA-Pro-
grama Valle Verde, comunidad
campesina de Sunicancha
Pachacamac Hábitat comunal, promoción 202.725 OSB y microempresas

de microempresas agrope-
cuarias, de turismo y cultura
Monto total de inversión 2.025.520
Fuentes: AAM, FONCODES, MTPS, CODEVALLE, Programa Valle Verde.
Cuadro 4.5
PROGRAMAS Y PROYECTOS DE EDUCACIÓN AMBIENTAL EN LA CUENCA DEL RÍO LURÍN
Distrito o ámbito Proyecto Número de beneficiarios Ejecutores y período

de influencia (colegios, docentes o niños) de ejecución
Pachacamac y Lurín Descubre Valle Verde - 15 escuelas, 60 maestros, Programa Valle Verde-
Primaria 1.800 niños Grupo GEA-UGEL 01
Pachacamac y Lurín Descubre Valle Verde - 6 colegios, 1.487 alumnos Programa Valle Verde-
Secundaria Grupo GEA-UGEL 01
Pachacamac y Lurín Programa «Buena Voz» 3 colegios, 120 jóvenes lí- Programa Valle Verde-
deres, 30 maestros, 120 Grupo GEA-Asociación
familias Atocongo-Fundación Ke-
llogg-UGEL 01
Pachacamac y Lurín Programa de educación 6 colegios, 100 profesores, IDMA-UGEL 01

ambiental en el Cono Sur 4.000 niños
San Damián, Lahuay- Promoviendo ciudada- 5 colegios, 400 niños IDMA-UGEL 015
tambo, Langa, Pa- nía en los niños de la
chacamac y Lurín cuenca del río Lurín

A inicios del 2004, PROCUENCA realizó un inventario de todos los programas, proyec-
tos e iniciativas previstos para la cuenca por parte de todos sus actores públicos y
privados, y estimó que la inversión global anual se acercaba a los 44 millones de
soles31. Aunque muchas de estas iniciativas no se enmarcan en el Plan Estratégico de
Desarrollo Sustentable de Cuenca, denotan un considerable nivel de inversión y esfuer-
zo que, para los próximos años, se procurará orientar y ejecutar de una manera más
articulada y coherente con las propuestas globales.
Gracias a estos esfuerzos, se percibe una tendencia de cambio en los procesos y

dinámicas ambientales de la cuenca y su zona urbanaurbana. Por ejemplo, se han detenido
los proyectos previstos por MIVIVIENDA en las zonas colindantes al valle bajo, mientras
que algunos proyectos industriales y comerciales en las zonas agrícolas de Lurín se
están reubicando. Gracias al FONDEVALLE, se han dinamizado y diversificado varias
actividades económicas compatibles con la conservación del valle, y se han valorizado
algunos recursos naturales y culturales (las lomas, el hábitat de diversos centros pobla-
dos, algunos agroecosistemas) que están atrayendo a un mayor número de visitantes. El
proceso de sensibilización pública, articulación política y empoderamiento social lo-
cal actualmente en curso conllevará ulteriores resultados e impactos en el mediano y
largo plazo.
4.6.3 Organización de la información y capacidades técnicas
El proceso de compilación, análisis e interpretación de la información sobre la cuenca

no se realizó desde una instancia municipal, sino desde un grupo de trabajo multinstitu-
cional y multidisciplinario. Se conformó, al comienzo del trabajo, un «equipo núcleo»
integrado por profesionales de dos ONG (Grupo GEA, del Perú, y la Fundación CEPA, de
Argentina), quienes asumieron la orientación conceptual y metodológica del proceso de
diagnóstico y elaboración del plan. Este grupo convocó a profesionales de diversas insti-
tuciones para conformar un «equipo de trabajo ampliado» que asumió las tareas propia-
mente técnicas, incluyendo la definición de los objetivos preliminares del proyecto (o
hipótesis de trabajo), los indicadores y las variables a estudiar. Este equipo comprendía a
profesionales independientes y representantes de otras ONG comprometidas con el desa-
rrollo de la cuenca. En el proceso también se conformó un consejo asesor conformado por
diecisiete reconocidas personalidades del mundo académico, empresarial y del desarro-
llo social, y se involucraron activamente cinco instituciones clave:
31
Véase PROCUENCA, 2004. Documento interno, 22 de marzo de 2004.

■ La Asociación de Autoridades Municipales de la Cuenca del río Lurín (AAM).

■ El Instituto Metropolitano de Planificación (IMP).
■ El Instituto Nacional de Cultura (INC).
■ El Centro de Investigación, Educación y Desarrollo (CIED).
■ El Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente (IDMA).
La aproximación metodológica al diagnóstico se fundó en el enfoque de sistemas,

centrando su atención en la comprensión de las interrelaciones entre los problemas y
entre estos y sus contextos. En este sentido, se estudió la cuenca de Lurín como un
sistema conformado por cuatro subsistemas: ecológico-natural, social-cultural, econó-
mico-productivo y construido. La primera etapa metodológica fue la elaboración de un
diagnóstico de conflictos que permitió procesar y analizar información secundaria y así
detectar la diversidad de conflictos en la cuenca, los conflictos principales o más agu-
dos y los temas generadores, o acciones estratégicas para iniciar el cambio hacia los
objetivos perseguidos. La priorización de los conflictos se realizó utilizando matrices
de interacción conflicto-conflicto y tramas de relaciones causa-efecto. La segunda eta-
pa consistió en la profundización de la información a través de un diagnóstico integrado
de la cuenca a través de 47 indicadores y diecisiete variables, seleccionados por el
equipo ampliado con el objetivo de caracterizar la cantidad y calidad de recursos natu-
rales, económico-productivos, social-culturales y del hábitat construido de la cuenca
(ver cuadro 4.1).
Los pasos seguidos para la compilación, mapeo e interpretación de la información

fueron (ver figura 4.1):
1. Levantamiento de indicadores y variables mediante recopilación de datos en

gabinete, entrevistas, inspecciones de campo y análisis de aerofotografías.
2. Elaboración de mapas temáticos por variable en una escala de detalle (1:10.000).
3. Identificación de las unidades de comportamiento homogéneo del ambiente (uni-

uni-
dades eco-comportamentales
eco-comportamentales) y calificación de su estado o condición de acuer-
do con criterios predefinidos por cada indicador y variable.
4. Integración de los mapas para obtener mapas síntesis de diagnóstico y linea-

mientos estratégicos por subsistema.
5. Integración de los mapas para obtener un mapa de síntesis compleja del siste-
ma cuenca, que identifica las áreas de patrimonio ambiental (natural y cultural)
así como las zonas de intervención prioritaria..

El proceso técnico fue acompañado de un proceso de consulta a nivel político, técni-

co y social, que incluyó:
■ Reuniones y talleres de trabajo con las autoridades de los doce municipios de la

cuenca y sus representantes.
■ Reuniones y talleres de trabajo con representantes de diversas instituciones pú-

blicas y privadas vinculadas a la gestión de los recursos de la cuenca (INC,
INRENA, asociaciones de vecinos, propietarios, empresarios, organizaciones no
gubernamentales, etc.).
■ Reuniones con el alcalde metropolitano y talleres de trabajo con las autoridades

y los técnicos del Instituto Metropolitano de Planificación y de la Comisión de
Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima.
■ Talleres de trabajo con líderes de las organizaciones sociales de base de los

centros urbanos y centros poblados rurales, así como representantes de otras
asociaciones productivas y comerciales de la cuenca, profesores de escuelas,
promotores de turismo, etc.
Solo en el período de agosto de 1998 a abril de 1999, hubo once talleres de trabajo
con diversos actores. Además, a la información más cuantitativa aplicada en el SIG se
agregaron entrevistas y estudios de percepción en el terreno (mapeo y conversación)
tanto para verificar la información como para agregar las dimensiones cualitativas con-
tenidas en las miradas de los diversos actores sociales (Grupo GEA et al. 1999). Poste-
riormente, este diagnóstico técnico-social fue acompañado de un proceso de mapeo
participativo de recursos naturales y culturales del valle y de un mapeo de conflictos
ambientales. Estos mapas se realizaron con la participación de líderes sociales, veci-
nos, productores, jóvenes y mujeres, y permitieron profundizar el análisis de la proble-
mática ambiental desde la mirada de los propios actores. También fueron útiles para
afianzar los vínculos locales entre personas y organizaciones, así como para fortalecer
la identidad y autoestima de los pobladores del valle.
Hay que señalar que todo el proceso de diagnóstico fue realizado sin presupuesto, con
el aporte voluntario de los profesionales del equipo núcleo, del equipo de trabajo am-
pliado y del consejo asesor. Esta limitante condicionó:
1. La participación de los expertos, quienes fueron profesionales voluntarios de or-

ganizaciones ya involucradas en proyectos en la zona o vecinos altamente com-
prometidos con el desarrollo local de su distrito.

Cuadro 4.6
DIAGNÓSTICO INTEGRADO: EJEMPLO DE VARIABLES, INDICADORES, CRITERIOS DE VALORACIÓN Y FUENTES DE INFORMACIÓN
Variable Indicadores Criterios de valoración Fuente Dónde
Grado de biodiversi- • Diversidad de flora • Tipo y número de es- Diagnósticos del INRENA y verifica- Cuenca baja
dad e interés pai- • Diversidad de fauna pecies ción de campo
sajístico • Geomorfología • Tipo y número de uni-
dades morfológicas
Oferta y calidad hídri- • Inventario de manan- • Número de manantia- Junta de Usuarios, SEDAPAL, agri- Cuenca baja
ca potencial tiales les cultores, Dirección Agraria (MA), co-
• Precipitación • Caudales mité de regantes, INRENA (Dirección
• Profundidad de la de Aguas); datos SENAMHI, SEDA-
napa PAL; datos históricos Grupo GEA
• Focos de contamina-
ción
Cambio de tenencia • Invasiones • Tamaño de las inva- Catastro (Ministerio de Agricultura), Cuenca baja
de la tierra • Lotizaciones siones entrevistas telefónicas, aerofotogra-
• Tipo de lotizaciones, fías, zonificación
valor de la tierra, tipo
de propiedad
Grado de organiza- Organizaciones sociales • Número, tipo, nivel de Base de datos municipalidades, ONG Cuenca baja, media
ción social convocatoria y logros (encuestas representativas) y alta

Grado de accesibili- Rutas • Tipo y estado (distan- Relevamiento de campo, Secretaría Cuenca baja
dad cia/tiempo) de Transporte Público, Municipalidad
• Flujo de transporte de Lima
público y privado
Fuentes: Grupo GEA et al. (1999).

2. La preparación de una base de datos y de un sistema de información geográfica

(SIG) informatizado y su transferencia a los municipios: se optó por un mapeo
simple utilizando el Autocad, antes que un complejo sistema informático de
almacenamiento y procesamiento de información.
3. El proceso de divulgación de la información, que se circunscribió a la distribución

selectiva de documentos de síntesis en calidad de fotocopia y a su publicación
final en forma resumida (folletos), como parte del Plan Estratégico de Cuenca32.
La actualización y revisión periódica de la información no pudo realizarse. Otra limitan-

te fue de carácter metodológico: si bien la aproximación sistémica fue útil para com-
prender todas las dimensiones del sistema ambiental bajo estudio, resultó algo com-
pleja tanto para su aplicación práctica por parte del equipo de trabajo ampliado como
para la comprensión de los actores locales, acostumbrados a miradas y aproximaciones
de carácter más sectorial.
Los factores clave para el éxito del proceso fueron:
■ El acompañamiento de un equipo de profesionales experto en el tema de la

planificación y gestión ambiental, que dio el respaldo y sustento técnico al pro-
ceso.
■ El compromiso de los profesionales y personas participantes, muchos de los

cuales incluían a residentes en el valle, quienes siguieron adelante aun en con-
textos de escasez de recursos o de conflictos con las autoridades metropolitanas.
■ El respaldo político del proceso técnico por parte de las municipalidades distrita-
les y, en particular, por la Municipalidad de Pachacamac, que en esta época
tenía a su cargo la presidencia de la Asociación de Autoridades Municipales
(AAM)
■ La participación social e institucional amplia y la legitimidad de la información

recopilada y analizada proveniente de los propios actores locales.
■ La preparación y presentación de la información en mapas populares y técnicos,

que permitió tener una visión espacial y territorial más concreta de los recursos y
conflictos del valle, permitiendo llegar «al corazón de la gente» y movilizar más
ampliamente su compromiso y participación.
32
El diagnóstico integrado con la explicación descriptiva de todas las variables e indicadores no ha sido publicado.

Figura 4.1
FLUJO METODOLÓGICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL DIAGNÓSTICO INTEGRADO DE

LA CUENCA DEL RÍO LURÍN
PASOS PRODUCTOS
Paso 1 Información sectorial

Identificación y selección de indicadores
Paso 2 Mapas temáticos de variables

Integración de indicadores
Paso 3
Identificación y calificación de las Mapas de unidades
unidades de comportamiento homogéneo eco-comportamentales
Paso 4
Integración de variables de cada subsistema Mapa síntesis de cada subsistema
ambiental
Paso 5 Mapa de lineamientos estratégicos

Interpretación valorativa por campo de actuación
(de recurso a paisaje)
Paso 6 Mapa de lineamientos estratégicos

Integración de subsistemas y definición de generales para el desarrollo sustentable
patrimonio ambiental de la cuenca
■ La publicación de parte de la información y de los mapas como documento téc-

nico (el «plan estratégico»), que permitió validar la síntesis del diagnóstico y de
las propuestas.
4.6.4 La definición de las estrategias ambientales
La definición y puesta en marcha de las estrategias ambientales siguió un proceso de

tres etapas claramente distinguibles (ver cuadro 4.7):

Cuadro 4.7
ETAPAS Y LÍDERES DEL PROCESO DE GESTIÓN
Actores líderes
AAM y ONG Mesa de concertación PROCUENCA

CODEVALLE Plataformas de ONG COALICIÓN
Principales - Plan Estratégico de Cuenca - Plan de desarrollo concertado - Plan

acciones - Visitas interdistritales/cuenca de Huarochirí estratégico
- Declaración de Cieneguilla - Plan de desarrollo concertado - COALICIÓN
- Declaración de Pachacamac de Lima Provincias - Plan
- Cabildo abierto - Proyecto Baden de PROCUENCA
- Talleres con alcaldes Sunicancha - Proyectos
metropolitano y provincial - Diagnóstico de salud demostrativos
- Campañas informativas ambiental
- Ordenanza modificatoria 310
- Carpeta de proyectos concertados
Año 1999 2000 2001 2002 2003-2004
■ Una primera etapa (1999-2001), en la cual el liderazgo político fue asumido por
los alcaldes asociados en la Asociación de Autoridades Municipales de la Cuen-
ca (AAM), con el acompañamiento muy activo de las organizaciones de la socie-
dad civil (ONG y OSB). En diversas coyunturas, estos tuvieron que hacer frente a
fuertes presiones desde los gobiernos central y metropolitano, y del sector priva-
do empresarial con intereses contrapuestos a sus objetivos. Esta etapa fue clave
para la definición de las opciones estratégicas.
■ Una segunda etapa (2001-2002), en la cual se conformó la Mesa de Concertación

para la Lucha contra la Pobreza de la Cuenca, espacio que permitió ampliar la
base política e institucional de planificación y gestión, además de enriquecer los
objetivos estratégicos de cuenca e insertarlos en la agenda de Lima Metropolitana
y del Cono Sur. Esta etapa fue clave para la concertación de las estrategias.
■ Una tercera etapa (2003-hasta la fecha), en la cual las instituciones del gobierno
central y metropolitano asumieron el protagonismo, a través de novedosas alian-
zas público-privadas como la COALICIÓN y el Programa PROCUENCA, articulan-
do gobierno central-gobiernos locales-sectores social y empresarial. Esta etapa
está permitiendo fortalecer la capacidad de implementación y la institucionali-
zación de la gestión ambiental.

Definición de opciones estratégicas y prioridades
La definición de las opciones estratégicas no ha sido una tarea puntual, sino que cons-
tituye un proceso continuo que se revisa y actualiza periódicamente a la luz de los
avances de la experiencia y de la coyuntura política, institucional y social. De las tres
etapas de gestión, la primera (1999-2001) fue particularmente intensa en el análisis
de opciones estratégicas. Estas se prepararon y discutieron a través de talleres de
expertos, talleres participativos con líderes locales y cabildos abiertos, y se definieron
como parte del proceso de formulación del Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable
de la Cuenca del río Lurín. La elaboración del plan estratégico siguió un proceso de
formulación técnica en gabinete, validación social y política, y divulgación final, que
terminó con su publicación y presentación pública en el año 2000, y la difusión de un
tríptico informativo. El proceso, altamente participativo, permitió crear una visión com-
partida alrededor de cinco ideas fuerza (ver figura 4.2).
Figura 4.2
IDEAS FUERZA PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA CUENCA DEL RÍO LURÍN
CUENCA DEL RÍO CUENCA DEL RÍO

LURÍN, JARDÍN LURÍN, PARQUE
ECOLÓGICO ARQUEOLÓGICO
TURÍSTICO DE CULTURAL
LIMA
CUENCA DEL RÍO
LURÍN RESERVA
TURÍSTICA Y NATURAL
DE LIMA
METROPOLITANA
CUENCA DEL
RÍO LURÍN, CUENCA DEL RÍO
DESPENSA LURÍN, MODELO
ALIMENTICIA DE DE CUENCA
LIMA INTEGRADA
Las estrategias, objetivos y proyectos prioritarios vinculados a estas ideas moviliza-

doras se afinaron con las autoridades y líderes locales, quienes trabajaron en talleres
grupales alrededor de siete objetivos programáticos y cuatro temas clave: desarrollo
agrario, ordenamiento urbano-territorial, desarrollo turístico y fortalecimiento institu-
cional. La participación de los doce alcaldes distritales fue clave y esta primera etapa
de planificación y gestión fue instrumental para la constitución y consolidación de la

AAM33. De hecho, fueron los alcaldes distritales y las sucesivas reuniones de la AAM los
que marcaron el ritmo y las pautas de las siguientes iniciativas.
Por la limitación de recursos frente a la magnitud de los desafíos, y por la necesidad de

construir una base de confianza política y social, las primeras iniciativas concretas
desarrolladas en el marco de este proceso fueron acciones simbólicas, muchas de ellas
orientadas a fortalecer el proceso de gestión en un marco de desequilibrio de poderes
(la AAM frente a la Municipalidad Metropolitana frente al gobierno central). Por ejem-
plo, en julio de 1999, todos los alcaldes, las ONG y algunos líderes locales realizaron
una inspección a la futura represa de Tuctococha en la cuenca alta, compartiendo su
preocupación por el vital tema de manejo del agua, mientras que el alcalde de Pacha-
camac (presidente de la AAM y líder de uno de los municipios más organizados) prestó
su maquinaria para la realización de obras de mantenimiento de caminos en los distri-
tos de la cuenca alta. Estas acciones tuvieron la virtud de demostrar una voluntad de
cambio hacia la integración institucional y programática de los distritos, la importancia
de construir una visión unitaria de cuenca hidrográfica y de atender necesidades urgen-
tes y prioritarias para los distritos y actores sociales más necesitados. Otras iniciativas
propiamente de gestión fueron la presentación del Plan Estratégico de Cuenca por parte
de la AAM al burgomaestre metropolitano, Dr. Alberto Andrade, y a su Comisión de
Desarrollo Urbano, así como la alianza con la Municipalidad Provincial de Huarochirí
para la colaboración técnico-científica e institucional para el diseño de estrategias,
planes, programas y proyectos en pos del desarrollo sustentable de la cuenca.
Posteriormente, se trabajó una carpeta participativa de proyectos, que se prepararon y

seleccionaron a partir de ocho criterios básicos (ver cuadro 4.8).
Los alcaldes también realizaron acciones de incidencia pública y política: elaboraron

y difundieron el «Acta de Cieneguilla», el primer pronunciamiento público colectivo
sobre la necesidad de conservar la cuenca, y participaron en el I Cabildo Abierto en la
Cuenca de Lurín, con la Junta de Riego, las comisiones de regantes y las organizacio-
nes sociales y productivas de la cuenca, el cual culminó con la creación del Comité de
Defensa y Desarrollo del Valle (CODEVALLE) y en la formulación de una propuesta
normativa para el ordenamiento territorial, que fue posteriormente elevada a la MML.
Paralelamente, con las organizaciones no gubernamentales se inició una intensa cam-
paña de sensibilización local y metropolitana sobre la cuenca, que incluyó spots radia-
les, folletería, exposiciones itinerantes, debates públicos, paneles viales, estampillas,
etc. Estas acciones permitieron posicionar poco a poco la «defensa del último valle
verde» en el imaginario colectivo.
37
El acta de instalación oficial de la AAM se firmó el 17 de agosto de 1999.

Cuadro 4.8
CARPETA DE PROYECTOS DE LA AAM: CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN
Criterios de priorización de proyectos
1. Coherencia con el Plan Estratégico de Cuenca.

2. Proyecto que involucre a más de un distrito.
3. Mayor población beneficiaria.
4. Impacto socioeconómico (genera recursos económicos directos o indirectos).
5. Replicabilidad del proyecto.
6. Estado de avance del proyecto (idea, perfil, expediente técnico, tiene financiamiento,
porcentaje de ejecución).
7. Presupuesto del proyecto.
8. Experiencia municipal en la gestión del proyecto.
Durante esta etapa, se desató un conflicto de intereses de la AAM, el CODEVALLE y las

ONG locales con la Municipalidad Metropolitana de Lima, a raíz de la promulgación de
la ordenanza 310 sobre el «Ordenamiento urbano y gestión ambiental de la cuenca baja
de Lurín». Este conflicto movilizó a las autoridades locales, los vecinos, las asociacio-
nes de productores y regantes, y permitió su cohesión alrededor de una propuesta alter-
nativa de ordenamiento elaborada por la propia ciudadanía, que fue sustentada ante la
autoridad metropolitana. La ordenanza 310 todavía no se modifica, pero se ha incluido
como tema prioritario en el plan estratégico de la COALICIÓN.
Construcción amplia de consensos y primera institucionalización de las agen-

das participativas
La segunda etapa de planificación y gestión se inició con la instalación la Mesa de

Concertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP Cuenca Lurín)34, adscrita a la MCLCP-
Lima Provincias. Con el retorno a la democracia después del gobierno de Fujimori, el
gobierno de transición promovió la instalación de espacios de concertación entre el
Estado y la sociedad civil, denominados «mesas». En junio del 2001 se formuló la
«Carta social» y las mesas de todo el país empezaron a jugar un papel importante en la
formulación de los planes de desarrollo concertados, incorporando las organizaciones
sociales de base. La Mesa de Concertación de Lucha Contra la pobreza de la Cuenca de
34
La coordinación de la mesa estuvo a cargo de Grupo GEA, y entre sus integrantes estuvieron la AAM, el CODEVALLE, las ONG y
otras instituciones públicas y privadas, entre ellas la empresa Cementos Lima.

Lurín participó activamente en el proceso de formulación de los «planes de desarrollo

concertados» de la provincia de Huarochirí y de la provincia de Lima, insertando los
objetivos de la cuenca en estos planes provinciales. Adicionalmente, aprovechando el
lanzamiento de los programas de apoyo al empleo temporal del Gobierno, preparó una
«Carpeta de proyectos concertados», algunos de los cuales fueron implementados con
el apoyo de FONCODES y del Ministerio de Trabajo, movilizando más de dos millones
de soles. La Mesa de Concertación de la Cuenca también permitió convocar a las insti-
tuciones y organizaciones sociales para la elaboración del Diagnóstico Participativo de
Salud Ambiental de la Cuenca del río Lurín, bajo la dirección técnica del Programa
Valle Verde, el Capítulo de Ingeniería Sanitaria y Ambiental del Colegio de Ingenieros
del Perú, y los auspicios de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Poco a poco, la
mesa se convirtió en un nuevo espacio desde el cual revisar y enriquecer los objetivos
programáticos del Plan Estratégico, convocar más ampliamente a las organizaciones
sociales y empresariales y demostrar la posibilidad de movilizar recursos y colaborar
para acciones de impacto concreto.
Con la elección de nuevas autoridades municipales en todo el país para el período

2003-2006 y la promulgación de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, los muni-
cipios de la cuenca se enfrentaban a nuevos retos, incluyendo la gestión de los progra-
mas sociales del Gobierno. Por ello, la MCLCP-Cuenca Lurín convocó a los alcaldes
electos, quienes decidieron relanzar la AAM, proceso en el cual destacó el liderazgo
del alcalde de Cieneguilla, Manuel Schwartz, y la incorporación de la municipalidad de
Lurín, previamente ausente. Mientras tanto, las ONG de la cuenca se asociaron en una
«Plataforma» con el propósito de coordinar sus programas de manera más efectiva y
prestar mejores servicios a las contrapartes institucionales y sociales. Una de las deci-
siones más importantes en esta etapa fue la necesidad de revisar y actualizar el Plan
Estratégico para tomar en cuenta el proceso de descentralización y las políticas de
lucha contra la pobreza implementadas por el Estado y formular, en este nuevo marco,
los Planes Locales de Desarrollo Concertado (PLDC) de los diez municipios de la cuen-
ca, acordes con los objetivos de la AAM y del Plan Estratégico. Para ello, se impulsó un
convenio marco entre la Plataforma y la AAM, y se conformó un equipo técnico multi-
disciplinario (Plataforma y municipios).
En síntesis, la Mesa de Concertación de Lurín constituyó la oportunidad para una revi-

sión y socialización de los programas y proyectos con un colectivo más amplio de
instituciones, organizaciones y empresas. También permitió ensayar algunas modalida-
des colaborativas entre actores y, de esta manera, contribuyó a consolidar las relacio-
nes de confianza entre ellos.
El sostenido respaldo político de los alcaldes distritales y el contexto político favorable

a la puesta en marcha de mecanismos y estrategias de concertación a través de las

mesas de concertación fueron los principales factores que facilitaron este proceso.
Entre los obstáculos, encontramos: la debilidad de las municipales y organizaciones
locales para asumir el liderazgo del proceso, y la diversidad de intereses en conflicto
que dificultaron el consenso por parte de todos los actores y sectores (los empresarios
y la Municipalidad Metropolitana quedaron excluidos). La fragmentación social, la poca
cultura de diálogo y la limitada confianza entre los actores fueron otros factores que
dificultaron la construcción de verdaderos consensos.
4.6.5 Implementación de las estrategias ambientales
La implementación e institucionalización de las estrategias ambientales es tan recien-

te que sería prematuro someterlas a evaluación. A continuación, se presentan algunos
aspectos del proceso que se están ensayando en la actualidad.
Nuevas modalidades colaborativas público-privadas
Para la implementación de las estrategias ambientales, se pusieron en marcha diversas

modalidades colaborativas entre el sector público y privado, alrededor de programas o
de proyectos concretos. La primera experiencia de colaboración fue el Proyecto Baden
de Sunicancha, una experiencia emblemática que movilizó municipios, empresa priva-
da, organizaciones privadas y sociales. El proyecto permitió reestablecer la comunica-
ción vial entre los distritos de la cuenca alta y baja, cortada desde el año 1997 por el
fenómeno El Niño, que había interrumpido el sistema de intercambio de productos a
través de las ferias agropecuarias entre los pueblos. Esta iniciativa movilizó a la AAM,
el municipio de San Damián, la comunidad de Sunicancha, la ONG Grupo GEA y la
empresa privada Cementos Lima S.A.; esta modalidad colaborativa permitió reducir el
costo original de la obra en una cuarta parte de su valor original y sirvió como demostra-
ción de las oportunidades y ventajas de la colaboración.
Los espacios de diálogo multisectorial ya abiertos a través de la mesa de concertación

se consolidaron durante la tercera etapa de planificación y gestión, que se gestó duran-
te el año 2003 y se inició con el lanzamiento, el 22 de octubre, de la Coalición Pro
Desarrollo Sustentable de la Cuenca del Río Lurín, una alianza de instituciones públi-
cas, empresas privadas y organizaciones de la sociedad civil bajo el liderazgo del
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), el Programa Valle Verde del Grupo GEA y la
Municipalidad Metropolitana de Lima (MML). La COALICIÓN también contó con la par-
ticipación de la AAM, el Instituto Nacional de Cultura, el empresariado, los productores
agropecuarios locales y las asociaciones ciudadanas y vecinales. La COALICIÓN acor-
dó un plan estratégico alrededor de cuatro campos de acción: 1) Ordenamiento y con-
servación del valle y la cuenca; 2) Desarrollo socioeconómico; 3) Hábitat y manejo de

recursos naturales; y 4) Educación y comunicación. También asumió la función de

espacio de debate, concertación de políticas y prevención de conflictos, buscando la
coherencia entre las políticas de ordenamiento y desarrollo urbano de Lima con el
desarrollo sustentable de la cuenca, los programas de vivienda con la conservación del
valle, etc. A través de una serie de sesiones abiertas, la COALICIÓN definió por consen-
so una serie de proyectos prioritarios para cada campo de acción, que actualmente se
encuentran en gestión y que se implementarán con recursos de cada institución miem-
bro. Adicionalmente, se prevé que la COALICIÓN también gestione recursos del presu-
puesto público (CONAM), de las empresas y de la cooperación internacional.
Los instrumentos de implementación de las estrategias
Es importante señalar que la planificación, definición de campos de acción, toma de

decisiones e implementación de estrategias no han constituido procesos lineales y
consecutivos, sino que han sido etapas paralelas en retroalimentación permanente, en
las cuales se movilizaron distintos actores y recursos en función de la coyuntura y de la
evolución de los acontecimientos. En este sentido, el Plan Estratégico no se concibió
bajo un modelo cerrado, tipo «llaves en mano», sino como un proceso abierto, en cons-
trucción permanente, que se automodela en función de la coyuntura, los intereses de
los actores, los aportes de recursos y la evolución de las propias capacidades locales.
En otras palabras, el proceso de definición e implementación de estrategias fue una

verdadera construcción de «abajo hacia arriba», en la cual, en un primer momento, el
protagonismo residió en las municipalidades, las organizaciones privadas de desarrollo
(ONG) y las organizaciones sociales (CODEVALLE), para trascender paulatinamente a
los gobiernos provinciales, metropolitano y nacional. En este proceso, los principales
instrumentos de implementación de las estrategias fueron los proyectos, pero también
los planes de desarrollo, las propuestas normativas, las campañas de información pú-
blica, el cabildeo y las movilizaciones sociales (ver cuadro 4.9). En cuanto a los com-
promisos, estos se formalizaron a través de actas, acuerdos de regidores y convenios
(explícitos), pero también a través de pronunciamientos y actos públicos como las «de-
claraciones» (implícitos).
La movilización del apoyo político y su sostenimiento en el tiempo se consiguió a

través de un amplio trabajo de información y participación (talleres con alcaldes, even-
tos públicos, talleres participativos, campañas de recolección de firmas), así como a
través de la movilización social y el «cabildeo», buscando comprender la lógica políti-
ca y social (generalmente de corto plazo) con el propósito de compatibilizarla con la
lógica (de mediano y largo plazo) de las estrategias ambientales.

La elaboración de una visión común y de un Plan Estratégico para alcanzarla fueron

clave para despertar el interés del Estado y del sector privado, gracias al cual se logró
movilizar recursos financieros y técnicos complementarios.
Cuadro 4.9
INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS
Tipo de instrumento
instrumento Ejemplo
Planes de desarrollo y - Plan de desarrollo concertado de la provincia de Huarochirí

planes estratégicos - Plan de desarrollo concertado de la provincia de Lima
- Plan estratégico de la COALICIÓN
- Plan PROCUENCA
Proyectos de inversión - Carpeta de proyectos intermunicipales

- Proyecto Baden de Sunicancha
- Proyectos «A Trabajar Urbano» y «A Trabajar Rural»
- Fondo de microcréditos FONDEVALLE
Normas - Ordenanza modificatoria de la ordenanza 310-MML-2001

- Decisiones de consejo municipal ref. PDLC
Campaña informativa - Declaración de Cieneguilla (5 de febrero de 2000)

- Declaración de Pachacamac (30 de marzo de 2001)
- Talleres de participación (2000-2004)
Movilización social - Cabildo abierto (Pachacamac, 30 de junio de 2001)

- Campaña de recolección de firmas
- Teatro popular y otras acciones de incidencia
Cabildeo - Desayuno de trabajo con el alcalde metropolitano

- Reuniones informativas con regidores metropolitanos
- Taller con alcaldesa de Huarochirí
4.6.6 Institucionalización de la planificación y gestión ambiental
La institucionalización de la planificación y gestión ambiental se concretó cuando

se dio una concurrencia de intereses entre dos entidades del Estado (CONAM Y MIM-
DES) y la iniciativa municipal y social en la cuenca. Por un lado, el Consejo Nacional
del Ambiente (CONAM) incluyó la ciudad de Lima en su agenda ambiental, lo cual
permitió movilizar su interés hacia el proceso e institucionalizarlo a través de la COALI-
CIÓN. Por otro lado, el MIMDES decidió aplicar una aproximación territorial y focaliza-
da de sus políticas y programas sociales, diseñando el Programa Piloto pro Cuenca

Lurín. PROCUENCA Lurín es un proceso de articulación entre el Estado, la sociedad

civil y la empresa privada para una intervención multisectorial y multidimensional que
se sustenta en el Plan Estratégico de Cuenca, siendo la AAM y la Plataforma de ONG
las contrapartes principales del Estado. El lanzamiento de PROCUENCA Lurín, realiza-
do por el Presidente de la República el 6 de mayo de 2004, abrió las puertas al recono-
cimiento oficial a escala nacional de este mecanismo de concertación. PROCUENCA
constituye un novedoso esfuerzo de articulación de múltiples ministerios alrededor de
objetivos comunes, y de estos con los gobiernos locales y la sociedad civil. También es
innovador en cuanto que adopta un enfoque territorial, siendo la cuenca hidrográfica la
unidad de planificación y gestión, y porque permite que las estrategias ambientales se
incorporen en las estrategias sectoriales del sector público.
En cuanto a la institucionalización a nivel local, nueve de diez municipios que confor-

man la AAM han aprobado, por decisión de consejo, el Plan Estratégico de Cuenca y la
integración a este de los Planes de Desarrollo Local.
La capacitación de los actores en el proceso no respondió a una estrategia de creación

de capacidades para la gestión y planificación ambiental, sino que se definió paso a
paso, en función de las necesidades concretas, de los recursos disponibles y de la
coyuntura específica. En la primera fase, por ejemplo, era necesario fortalecer las ca-
pacidades de las autoridades y funcionarios municipales en la planificación estratégi-
ca, el liderazgo, la gestión y la elaboración de proyectos. Apoyándose en estas necesi-
dades concretas, se realizaron diversos talleres sobre estos temas con el auspicio de
las ONG. Para el sector comunitario, con miras a fortalecer su papel en el proceso de
planificación y de manejo de conflictos, se organizaron talleres de capacitación en
mapeo participativo, identificación de actores, priorización de conflictos, participación
ciudadana y legislación ambiental.
La institucionalización de la participación de la ciudadanía en el proceso de gestión

ambiental fue un proceso paulatino, que sigue consolidándose. Al comienzo, la partici-
pación se promovía esencialmente desde las ONG, a través de mecanismos puntuales
como talleres, debates y cabildos abiertos. La Mesa de Concertación de Cuenca permi-
tió consolidar los mecanismos de participación y ampliar la base de convocados. Ac-
tualmente, a través de PROCUENCA y de la COALICIÓN, se ha institucionalizado la
participación, en tanto que diversas instancias representativas de los intereses comuni-
tarios (CODEVALLE, FONGICARV, Foro Ecológico) están presentes y participan activa-
mente en estos espacios. Si bien siguen existiendo brechas importantes de comunica-
ción, la participación ha permitido crear inesperados puentes de diálogo entre los acto-
res (en especial entre el Estado y las comunidades, y entre estas y las empresas) y
oportunidades concretas de asociación para la colaboración (Estado-comunidades-ONG,
empresas-ONG-comunidades).

La coordinación intersectorial (principalmente en PROCUENCA) e interinstitucional

(principalmente a través de la COALICIÓN) también se han institucionalizado: sin em-
bargo, siendo estas iniciativas muy recientes sería prematura una evaluación de los
cambios en los comportamientos, actitudes, mecanismos de toma de decisión, etc.
Actualmente, en el marco de PROCUENCA, se están diseñando proyectos a través de
dos espacios de concertación, entre los sectores sociales y entre los sectores producti-
vos. En efecto, el énfasis de PROCUENCA está en la coordinación y concertación de
políticas entre los diversos niveles de gobierno (central, regional y local), entre los
diversos programas sectoriales (PRONAA, COOPOP, etc.), y entre los diversos sectores
(desarrollo humano, producción, turismo, agricultura, vivienda, educación, salud); así
como en el fortalecimiento de capacidades y la institucionalización de los programas
sociales en los gobiernos locales, un mecanismo que debería redundar en la reducción
de la pobreza urbana y rural en el mediano y largo plazo. Con el programa piloto PRO-
CUENCA Lurín se abre una nueva etapa de gestión, con la posibilidad de construir un
modelo de gestión integrada de cuenca urbana con la participación activa del Estado.
Si bien por ahora el programa viene articulando intervenciones estatales ya programa-
das y presupuestadas, el objetivo de PROCUENCA es llegar a la concertación y articula-
ción presupuestaria entre los sectores del gobierno nacional y del gobierno local.
En cuanto al monitoreo y evaluación del proceso

proceso, este se ha concebido como un
proceso permanente que se realiza sistemáticamente por los propios actores a partir de
los planes de trabajo acordados. Por ahora, siendo el proceso muy reciente, el énfasis
está en el cumplimiento de actividades y resultados muy específicos.
La gestión urbano-ambiental de la cuenca del río Lurín no tiene antecedentes en la

historia de Lima Metropolitana. Si bien en el último quinquenio ha habido algunos
intentos de articulación y organización para la gestión urbano-ambiental con un enfo-
que integral en las otras dos cuencas de Lima (Chillón y Rímac), aparentemente estos
no han tenido los resultados esperados ni han desembocado en programas sostenidos
–y sustentables– de desarrollo.
Algunas peculiares características geográficas y físicas de la cuenca de Lurín –su ubi-

cación espacial en el contexto de Lima Metropolitana, su menor tamaño, su relativa
integridad como corredor agropecuario, entre otras– han permitido una mejor conserva-
ción de sus recursos ambientales y culturales en el tiempo. En la época actual, de
mayor sensibilidad política y social sobre la importancia de estos recursos como «acti-
vos» para el desarrollo, estas cualidades han motivado la articulación de los actores
políticos y sociales alrededor de un proyecto colectivo.

La experiencia de gestión urbano-ambiental de la cuenca del río Lurín se diferencia de

otras iniciativas en la ciudad en tanto que:
■ Tiene un enfoque conceptual sistémico («holístico»), buscando la integración de

las cuatro dimensiones de la sustentabilidad: la económica, social-cultural,
ambiental y de gobernabilidad.
■ Se funda sobre una aproximación espacial (de «cuenca hidrográfica») que ali-
menta las visiones y programas desde una perspectiva concreta y tangible (el
territorio) antes que desde perspectivas ideológicas o políticas.
■ Busca articular y potenciar el desarrollo del área propiamente urbana y periurba-

na (cuenca y valle bajo) con aquella del territorio rural circundante (cuenca me-
dia y alta), generalmente marginado o excluido de los procesos y dinámicas de la
ciudad.
■ Supera la visión tradicional y limitada de la gestión ambiental urbana como la

gestión del espacio físico-ambiental o, en sus propuestas más amplias, de sus
componentes sociales e institucionales: contiene y se funda sobre una visión y
una propuesta económica, y reconoce la importancia de esta dimensión para la
configuración del territorio y del ambiente concebido como una totalidad.
■ Se ha construido de «abajo hacia arriba», en un proceso paulatino de sensibiliza-

ción, empoderamiento y movilización política y social en el que los principales
actores del cambio han sido los municipios distritales, a través de la Asociación
de Autoridades Municipales (AAM), las organizaciones no gubernamentales (ONG)
y las organizaciones sociales (CODEVALLE).
■ Está desencadenando novedosas alianzas entre el sector público y privado, que

trascienden la concertación de políticas y se manifiestan en proyectos concretos
que buscan responder a las prioridades sociales. La participación ciudadana (a
nivel de las políticas para la cuenca) se ha institucionalizado a través de nuevos
espacios de concertación, mientras que la empresa privada participa sistemáti-
camente en el debate político y programático local, además de aportar recursos
concretos para la implementación de proyectos demostrativos.
La experiencia recién está consolidándose y demanda un proceso de formación y madu-

ración para la incorporación del enfoque ambiental y territorial (como pensamiento y
acción), y su visibilización en las políticas municipales, del gobierno metropolitano y
central. El camino en ese sentido es largo, pero ya se inició. Los factores que influye-
ron positivamente en la experiencia incluyen:

i) El aporte de las ONG.- En el caso de la cuenca del río Lurín, fue y sigue siendo
el factor más importante. Las ONG han trabajado desde la década de 1990 en
diversos ámbitos de la cuenca, evolucionando en sus enfoques y estrategias so-
ciales y territoriales, reorientándose hacia enfoques integrales. Esta evolución
promovió en las autoridades municipales la necesidad de realizar intervenciones
articuladas para atender conflictos comunes a todos y se concretó en la formula-
ción del Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable de la Cuenca del río Lurín,
como producto de un proceso participativo, y en la conformación de la Asocia-
ción de Autoridades Municipales de la Cuenca del Río Lurín.
ii) Liderazgo.- Otro factor importante fueron las cualidades personales (de lideraz-
go) de las autoridades municipales que asumieron la conducción de la AAM-
Cuenca Lurín, las cuales motivaron la participación de sus colegas alcaldes y
sostuvieron el proceso de planificación y participación a través de diversas co-
yunturas políticas. También contaron con las cualidades de liderazgo de los re-
presentantes de las organizaciones privadas y sociales, que posibilitaron la mo-
vilización de diversos recursos y la articulación de muchos nuevos actores, ade-
más del sostenimiento en el tiempo (a través de distintas gestiones políticas) de
las iniciativas. En diversos momentos, esta capacidad de liderazgo se puso a
prueba, como, por ejemplo, frente a temas estratégicos como el ordenamiento
urbano de la cuenca baja propuesto por la ordenanza 310. En el caso de los
alcaldes, algunos consideran que el liderazgo deriva más de una «cultura del
caudillismo» y no implica necesariamente una conciencia comprometida con el
enfoque territorial que se refleje en una orientación coherente de las políticas
municipales (Guevara Borup 2005).
iii) Continuidad política.- Si bien la cuenca ha visto la renovación de la mayoría de

sus autoridades municipales, ha habido una continuidad de las políticas a través
de dos períodos de gobierno y el proceso se ha ido fortificando sobre la base de
los logros anteriores. Por ejemplo, el alcalde de Cieneguilla, actual presidente
de la AAM, y sus colegas burgomaestres han heredado y construido una nueva
agenda para la cuenca, reconociendo y aprovechando el plan estratégico y la
agenda elaborada por la AAM en la gestión anterior.
iv) Condiciones territoriales.- Como ya se explicó antes, existe una condición terri-
torial favorable para la experiencia. La cuenca de Lurín es poco alterada y próxi-
ma a la capital: en el imaginario colectivo, se posiciona rápidamente como una
«cuenca virgen» a la que se debe proteger de la depredación urbana, aunque no
se sepa bien cómo. Ya perdimos Rímac y Chillón, ¿cómo vamos a perder Lurín? A
esta posición se adhiere rápidamente el habitante de la cuenca, pero también el

limeño común y, por ende, los alcaldes que cierran filas en torno a acciones
conjuntas para su defensa y desarrollo.
v) Participación y apoyo de los actores.- Los diversos actores sociales se han

involucrado y movilizado ampliamente desde el comienzo del proceso, a través
de sus numerosas organizaciones sociales y productivas. No solo han sido con-
sultados para la toma de decisiones, sino que han sido protagonistas (autores y
cogestores) de diversas iniciativas y proyectos (desde el cabildo abierto hasta los
proyectos productivos y de mejora de canales de riego). El proceso de participa-
ción y empoderamiento todavía tiene una perspectiva de largo plazo, pero las
acciones realizadas han permitido construir una base que otorga un soporte so-
cial difuso a la visión futurística de cuenca sustentable.
vi) Información, educación y comunicación.- Diversos instrumentos de informa-

ción, educación y comunicación han sido fundamentales para construir sensibi-
lidad y ciudadanía, incluyendo folletos populares, spots radiales, teatro calleje-
ro, paneles informativos, campañas de prensa, entre otros. A través de estos
instrumentos se está construyendo un «deseo social colectivo» de conservar los
recursos de la cuenca que, ante el cinismo y fatalismo generalizados, permiten
demostrar que «sí podemos» y que un futuro diferente depende de nosotros.
vii) Apoyo desde el gobierno central.- En las últimas fases de la iniciativa, la inter-
vención y el apoyo del gobierno central, a través del MIMDES y del CONAM en
particular, están siendo decisivos. Si bien es prematuro evaluar los resultados, se
han abierto nuevas perspectivas y oportunidades para el programa, que renuevan
los compromisos y enriquecen las propuestas. El valor demostrativo de esta ex-
periencia también puede ser sumamente interesante para alimentar las políticas
gubernamentales.
viii) Nuevas alianzas y partnerships.- La escasez de recursos frente a la magnitud de

los desafíos ha estimulado nuevas modalidades de diálogo y colaboración entre
los actores públicos y privados. Estas han sido fogueadas también desde las
diversas instancias de concertación, en particular las mesas.
Entre los factores limitantes del proceso, encontramos:
i) Capacidades de los actores.- En general, las capacidades de todos los actores

se ven rebasadas por las demandas de la agenda para el desarrollo sustentable
de la cuenca. Para todos, sin excepción, esta es una experiencia nueva que
demanda nuevos enfoques y destrezas. Si bien se han realizado algunos progra-
mas experimentales de capacitación (especialmente de los alcaldes y de los

líderes sociales), no ha habido la oportunidad de construir e implementar una

propuesta de fortalecimiento de capacidades más estructural. Todos (ONG, muni-
cipios, organizaciones sociales, representantes del Estado, empresarios) necesi-
tamos de capacitación.
ii) Grado de complejidad.- Las dimensiones del territorio, la complejidad de los

problemas y la diversidad de actores han planteado desafíos considerables, tanto
para la comprensión de los fenómenos como para la puesta en marcha de las
estrategias.
iii) Apoyo de actores clave.- La iniciativa todavía no ha logrado comprometer el

apoyo decidido de algunos actores clave como la Municipalidad de Lima o el
INRENA. Mientras que en la gestión de Andrade hubo un conflicto explícito de
intereses que desvió muchos recursos y energías, la actual gestión está apoyan-
do el proceso, pero más a nivel de discurso que de práctica.
iv) Financiamiento.- Hasta la fecha, el proceso ha tenido la virtud de sostenerse con

los recursos locales y de las ONG, pero esta es una seria limitación. Todavía no se
ha logrado diseñar una estrategia financiera ni palanquear un compromiso finan-
ciero importante por parte del Gobierno, de inversionistas privados o de la coopera-
ción internacional. A través de PROCUENCA, este proceso está en marcha.
v) Dificultades de articulación entre gobiernos locales-Estado-sociedad civil.-

Un municipio promotor y dinamizador del desarrollo local no solo debe buscar
las capacidades institucionales para cumplir su función, sino debe ponerlas al
servicio de la articulación con los recursos de otras organizaciones e institucio-
nes que operan en su ámbito, buscando la incorporación de la población en la
toma de decisiones. En otras palabras, debe fomentar la corresponsabilidad de
los actores en la atención a los problemas priorizados. La mentalidad de los
gobernantes es, muchas veces, contraria a esto: solo creen que ello depende de
una mayor transferencia de dinero. A nivel nacional, las articulaciones que se
han podido establecer con los municipios se han circunscrito a facilitar la ejecu-
ción de programas de claro sesgo asistencialista (por ejemplo, la generación de
empleo temporal a través de FONCODES, «A Trabajar Rural» y «A Trabajar Urba-
no», o los programas de asistencia alimentaria como el PRONAA). Los réditos en
la generación de capacidades municipales y en la lucha contra la pobreza de
estos programas son y serán bastante discutibles. En el ámbito nacional, son
muy pocos los casos de municipios exitosos que hayan logrado cumplir con el
reto: en el mejor de los casos, esto se ha logrado a través de convenios con la
cooperación técnica internacional (es el caso de Villa El Salvador) o en función
de programas de interés internacional (es el caso de AMRESAM en el norte y la

lucha antidrogas). Con respecto a la articulación con la sociedad civil, esta suele
entenderse aún por parte de los municipios como un acto de buena voluntad
antes que como una oportunidad para el desarrollo económico-social de la loca-
lidad. Si bien las normas propician cada vez más la participación ciudadana, en
la realidad son muy pocos los canales que se disponen para ello. Aún es muy
grande el temor y la desconfianza de facilitar estos canales participativos.
Lecciones y recomendaciones
Los procesos de planificación y gestión urbano-ambiental se encuentran inmersos en

contextos institucionales, políticos y sociales muy particulares que definen sus carac-
terísticas y resultados. Es importante comprender estos contextos a través de una aproxi-
mación sistémica y construir una visión socialmente compartida sobre los mismos,
para diseñar estrategias e intervenciones apropiadas y sustentables.
En el caso de Lima Metropolitana, y de la planificación y gestión urbano-ambiental de

la cuenca del río Lurín en particular, los procesos son bastante complejos, porque se
trata de territorios muy vastos en los cuales se confrontan dos mundos casi contrapues-
tos: el urbano y el rural. Aquí se confrontan culturas, visiones y necesidades, pero tam-
bién sistemas de planificación, administración y gestión.
Algunas lecciones de la experiencia en la cuenca del río Lurín son las siguientes:
i) El proceso de estudio de la cuenca a través de un diagnóstico sistémico (integra-

do) fue sumamente útil para aproximarse a las diversas dimensiones de la reali-
dad y diseñar estrategias de intervención no sectoriales (multidisciplinarias y
transdisciplinarias) que atendieran los numerosos conflictos ambientales identi-
ficados por los actores. Sin embargo, los municipios no disponen del instrumen-
tal y de la capacidad técnica para realizar estas aproximaciones más integrales
(ambientales), y ni siquiera para diseñar planes y programas más convencionales
(sectoriales).
ii) La alianza de las municipalidades con las ONG fue un factor decisivo para la
concepción y gestión del proceso hasta la actualidad: para las primeras, consti-
tuyó la oportunidad para fortalecerse en su capacidad técnica y de gestión; para
las segundas, de trascender en sus acciones para tener mayores impactos a nivel
político y social. Sin embargo, las ONG también son actores que se están for-
mando y fortaleciendo en la gestión de procesos complejos de esta naturaleza.
La sostenibilidad futura del programa dependerá, en buena medida, del fortaleci-
miento de las capacidades de estos dos actores clave.

iii) Un hito de la experiencia de planificación y gestión en la cuenca del río Lurín fue
la elaboración del Plan Estratégico de Cuenca: el plan permitió desencadenar un
proceso político y social que fortaleció los liderazgos y las capacidades locales,
acentuó los vínculos entre las organizaciones sociales y políticas, y permitió
configurar un marco conceptual, ideológico y programático común de actuación.
En otras palabras, fue un instrumento de integración de visiones, actores y estra-
tegias que hasta ahora tiene vigencia y sigue guiando la toma de decisiones
sobre la cuenca.
iv) La experiencia en la cuenca de Lurín demostró también la importancia de cons-

truir una amplia y diversa base social y política a través de diversos instrumentos
de información y participación ciudadana, con el objetivo de sostener el proceso
en el tiempo y trascender las coyunturas políticas y los liderazgos particulares.
También permitió ensayar y demostrar la oportunidad de movilizar a los actores
para actuar colaborativamente, desarrollando una cultura de diálogo y coopera-
ción, y movilizando los recursos locales. Este proceso ha permitido fortalecer las
organizaciones, los vínculos entre ellas y las capacidades locales, generando
una lógica de autogestión y autosustentabilidad, antes que de paternalismo y
dependencia.
v) La planificación y gestión ambiental integrada de un territorio como la cuenca

del río Lurín sobrepasa largamente las facultades y capacidades de municipios
distritales tan pequeños como aquellos que la conforman. Tampoco se encuentra
en su lista de prioridades. El protagonismo continuo y sostenido de los munici-
pios fue posible gracias a una estrategia que articuló el proceso de planificación
y gestión con intervenciones muy concretas de interés político (por ejemplo,
inversiones en obras de infraestructura económica y social) que permitieron res-
ponder a las necesidades urgentes de los actores sociales.
vi) Lo «ambiental» se percibe todavía como un discurso utópico e idealista, lejos de

las prioridades políticas y de las urgencias sociales. Es importante construir un
discurso y una estrategia que se aleje de las corrientes «preservacionistas» y que
demuestre en la práctica la conveniencia de conservar y sostener la base de
recursos naturales y culturales como activos para fomentar el desarrollo local.
vii)Los puentes de diálogo y colaboración entre los municipios distritales y la Muni-

cipalidad Metropolitana, y entre estos y los organismos del Estado, son suma-
mente débiles. En el caso de la cuenca del río Lurín, la articulación estratégica
y política de las municipalidades, a través de la Asociación de Autoridades Mu-
nicipales (AAM), fue sumamente importante para construir un interés político de
mayor nivel y para crear espacios de concertación de políticas.

En cuanto a la replicabilidad
replicabilidad, la experiencia de la cuenca del río Lurín es todavía muy
joven, sin embargo, está demostrando un alto grado de interés por parte de otras cuen-
cas y ciudades del país (Chillón, Moche, Lambayeque, Chili) con las cuales ha empeza-
do un proceso de intercambio de información. Por iniciativa del Gobierno, el Programa
PROCUENCA ya se está replicando como modelo de coordinación intersectorial e inte-
rinstitucional en otras cuencas en el ámbito nacional. Sin embargo, hay que reconocer
que no existe un «blueprint» o una receta para la replicabilidad: cada proceso y expe-
riencia tiene sus características particulares, que dependen de las cualidades de sus
líderes e instituciones, cuyas acciones y comportamientos están fuertemente condicio-
nados por el contexto. En este sentido, si bien puede haber algunos criterios comparti-
dos, la gestión urbana ambiental se construye, en cada caso, paulatinamente, al ritmo
de la construcción de las capacidades de los actores y de las relaciones entre ellos.
Bibliografía
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Grupo GEA (2004). Programa Valle Verde (documento interno).
Grupo GEA et al. (1999). Diagnóstico integrado de la cuenca del río Lurín. Lima: Programa Valle Verde.
Guevara Borup, Diego (2005). Sistematización del proceso de desarrollo de la Asociación de Autorida-
des Municipales de la Cuenca del río Lurín, 2000-2004. Programa Valle Verde (documento inter-
no).
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distritos.
INEI (1993). Censo Nacional de 1993.
Monteferri, Bruno (2004). Análisis de la propiedad del suelo en el valle del río Lurín. Programa Valle
Verde, Grupo GEA (documento borrador).

Anexo 1
LOCALIZACIÓN DE LOS LUGARES DE PROCEDENCIA DE LOS EJEMPLOS
Distrito/ciudad Provincia Departamento
Bolognesi* Áncash
Independencia* Huaraz Áncash
Huarmey* Huarmey Áncash
Nuevo Chimbote* Santa Áncash
Chimbote* Santa Áncash
Arequipa* Arequipa
Cajamarca* Cajamarca
Celendín* Celendín Cajamarca
Cusco* Cusco Cusco
San Clemente* Ica Ica
Paracas* Ica
Huancayo* Huancayo Junín
Trujillo* Trujillo La Libertad
Chiclayo* Lambayeque
Ferreñafe* Lambayeque
Chancay* Huaral Lima
Lima y Callao* Lima
Ate Vitarte* Lima Lima
Comas* Lima Lima
Cuenca del río Lurín* (a)
Lima Lima
Miraflores* Lima Lima
Surco* Lima Lima
Villa El Salvador* Lima Lima
Villa María del Triunfo* Lima Lima
Iquitos* Maynas Loreto
Ilo* Ilo Moquegua
Cerro de Pasco* Pasco Pasco
Piura* Piura
Paita* Piura
Negritos* Talara Piura
Puno* Puno Puno
Tarapoto* San Martín San Martín
(a) Corresponde al ámbito trabajado en el caso elaborado para este estudio y presentado en el capítulo IV.
* Lugar de los ejemplos presentados.

BIBLIOGRAFÍA GENERAL
Amat y León, Carlos (2006). El Perú nuestro de cada día. Nueve ensayos para discutir y decidir. Lima:
Universidad del Pacífico.
Consejo Provincial de Cajamarca (1993). Plan de Desarrollo Provincial. Cajamarca.
Foro Ciudades para la Vida (2001). Chancay: Agenda 21. Chancay.

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PNUD-GTZ-Banco Mundial-GTZ, IHS-IPADEL, 1996.
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GTZ (2005). Incorporación del análisis de riesgo en procesos de planificación e inversión pública en
América Latina y el Caribe. Lima, Perú.
Guillén, Óscar; Ena Cárcamo, Walter Arévalo y Silvia Iglesias (1998). «Monitoreo e impacto ambiental
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Geología, Minas, Metalurgia y Ciencias Geográficas, vol. 1, Nº 2. UNMSM.
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Páginas web
http://www.ciudadanosaldia.org
http://www.conam.gob.pe
http://www.ecociudad.org.pe
http://www.foroecologico.org.pe
http://www.forociudadesparalavida.org.pe
http://www.munives.gob.pe
http://www.participacion.org.pe
http://www.uncrdlac.org

SE TERMINÓ DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES GRÁFICOS DE
T AREA ASOCIACIÓN GRÁFICA EDUCATIV
DUCATIVA
TIVA
PASAJE MARÍA AUXILIADORA 156 - BREÑA
CORREO E.: TAREAGRAFICA@TERRA.COM.PE
TELÉF. 332-3229 FAX: 424-1582
AGOSTO DE 2006, LIMA - PERÚ

EXPERIENCIA PERUANA-en-planificación-y-gestión-urbano-ambiental

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Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

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Equipo técnico del Programa de Naciones Unidas

Salvador Sánchez. Coordinador Regional DEWA. PNUMA-ORPALC

Equipo técnico local

Universidad del Pacífico. Centro de Investigación (CIUP)

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Se agradece a las siguientes personas e instituciones por su valiosa participación en el

Edwin Guzmán Labor-Arequipa

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2.1. Las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas 30

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3.1 La cooperación internacional en el Perú 84

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BIBLIOGRAFÍA GENERAL 267

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El proceso de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales en el Perú hace

La experiencia reciente en la planificación urbano-ambiental muestra que sus resultados

El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico ha realizado una excelente labor

Estamos conscientes de que la planificación urbano-ambiental participativa es solo un

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Habitat, PNUMA y la cooperación internacional en general se extiende así igualmente a

Jorge Gavidia Ricardo Sánchez

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El afán de encontrar mejores condiciones de vida y mayores oportunidades de empleo

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energía eléctrica). Estas condiciones, aunadas a la situación creciente de pobreza, generan

En lo que se refiere a la dimensión político-institucional, el reto está en tener una política

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El presente documento se enmarca en los mandatos de UN-Habitat y PNUMA: contribuir

En esta oportunidad, UN-Habitat y PNUMA, continuando con el espíritu de socializar las

■ ¿Cómo las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas?

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El presente documento es resultado de un trabajo colectivo en el que las valiosas contribucio-

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En 1996, dada la gravedad del problema de la explosión urbana, la comunidad internacio-

La aceptación del Programa de Habitat significó un momento decisivo en los esfuerzos

Al adoptar el Programa de Habitat, la comunidad internacional se fijó dos objetivos: la

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Asentamientos Humanos y ejecutar el Programa de Habitat, y se decidió sobre nuevas

La comprensión de la importancia de crear ciudades productivas y sustentables ha sido

Estambul +5 hace un llamado a las autoridades de áreas metropolitanas para establecer

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Fuente: INEI Tomado de Amat y León (2006).

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nacional, regional, distrital y local, además de embajadas y consulados, Callao

se ubican en la ciudad. Esta alta concentración de actividades ha gene-

rado demandas por infraestructura básica de servicios de agua, des-

autoridades locales al ritmo requerido.

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1.1 LAS CIUDADES SUSTENTABLES SON

Pero la relación también puede ser positiva. Un manejo am-

Existen diversas definiciones de «ciudad sostenible», entre las

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1.2 LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL

En las ciudades del Tercer Mundo, los riesgos y problemas

El efecto acumulado de estos contaminantes no solo daña la