Este artículo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 207,

enero-febrero de 2007, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

Los resultados del proceso

Las de privatizaciones en Perú son
privatizaciones ambivalentes. La ampliación
de la cobertura de los servicios
en Perú: públicos, la modernización
un proceso tecnológica y los altos niveles
de inversión en el sector minero
con luces son algunos de los rasgos más
positivos. Sin embargo,
y sombras implementadas a un ritmo veloz,
las privatizaciones estuvieron
marcadas por irregularidades, en
muchos casos generaron aumentos
de precios y tarifas y, en otros,
no se encuentran debidamente
fiscalizadas por los organismos
de control. Quince años
después de iniciado el proceso,
la sensación que prevalece en la
Ariela Ruiz Caro sociedad es negativa.

Introducción

El proceso de privatizaciones en Perú fue especialmente notable en compa-

ración con el que tuvo lugar en otros países latinoamericanos. Estuvo carac-
terizado por su profundidad, por el acelerado ritmo de su ejecución y por las
irregularidades detectadas en el destino de los recursos.

A inicios de los 90, las empresas públicas peruanas atravesaban una seria cri-
sis, no solo por cuestiones financieras y de gestión sino también por su des-
legitimación en la sociedad. Sus significativos déficits eran cubiertos en su

Ariela Ruiz Caro: economista peruana con estudios en la Universidad Humboldt de Berlín y la
Universidad de Buenos Aires. Especialista en temas de comercio e integración. Ha sido funciona-
ria de la Comunidad Andina y el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Ac-
tualmente es consultora de la Comisión Económica para América Latina (Cepal).
Palabras clave: neoliberalismo, privatizaciones, rol del Estado, Perú.
Nota: parte de este artículo incluye algunas ideas volcadas en el estudio realizado por la autora
«El proceso de privatizaciones en el Perú durante el periodo 1991-2002», Serie Gestión Pública No 22,
Ilpes / Cepal, Naciones Unidas, Santiago de Chile, julio de 2002.
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Las privatizaciones en Perú: un proceso con luces y sombras

mayor parte con financiamiento interno (el externo era virtualmente inacce-
sible como consecuencia de la crisis de la deuda), lo cual impulsó la inflación.
El origen de estos déficits puede encontrarse en la utilización de las empre-
sas como instrumento de subsidios, las dificultades para acceder al mercado
internacional de capitales y la tendencia decreciente en los precios de muchos
recursos naturales.

Al momento de plantearse la reforma del Estado, existía un consenso gene-

ralizado alrededor de la idea de que las privatizaciones permitirían acabar
con el déficit fiscal, la hiperinflación, el exceso de burocracia, la falta de pro-
ductividad y el manejo muchas veces corrupto de las empresas públicas. La
erradicación de esos males, producidos por la ineficiencia del Estado, daría
lugar a una economía con un crecimiento sostenible, eficiente y competitivo,
que permitiría incrementar el empleo y mejorar los salarios.

Así, las privatizaciones constituyeron un elemento central del programa de

estabilización y reformas estructurales implementado por el gobierno de Al-
berto Fujimori (1990-2001). Su objetivo fue generar las condiciones para el
crecimiento sostenido de la economía sobre la base de la inversión privada.
En el marco del Consenso de Washington, se consideraba que las privatiza-
ciones generarían estabilidad económica y que ésta, a su vez, posibilitaría ac-
ceder nuevamente a los mercados internacionales de crédito, cerrados a la
mayoría de los países de la región desde los 80.

Desde su inicio, en 1990, el proceso de privatización en Perú atravesó distin-

tas etapas. Su antecedente fue el ajuste económico de agosto de 1990 y los dis-
positivos de promoción de la inversión privada promulgados al amparo de
las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Ejecutivo a me-
diados de 1991. La primera etapa de este proceso, entre 1992 y 1996, se carac-
terizó por la intensidad y la rapidez de las operaciones realizadas. Durante
esos años se transfirieron al sector privado las empresas públicas más impor-
tantes del país. A partir de 1997, sin embargo, la contracción de los flujos de
capitales hacia los países emergentes, consecuencia de la crisis asiática de ese
año y de la rusa del año siguiente, hizo que las privatizaciones perdieran di-
namismo.

Este artículo evalúa el proceso de privatización que tuvo lugar en Perú en los
90, describe sus características fundamentales e intenta determinar si se cum-
plieron sus principales objetivos.
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Ariela Ruiz Caro

Del origen de las empresas públicas a la reestructuración del Estado

La mayor parte de las empresas públicas peruanas, tanto las nuevas como
aquellas que son resultado del proceso de nacionalización, se remontan a ini-
cios de los 70, cuando el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado
incrementó significativamente la participación del sector público en la econo-
mía. El objetivo era controlar la provisión de los servicios públicos básicos, ge-
nerar una industria nacional intensiva en capital, controlar el sector financie-
ro y producir y exportar recursos naturales.

A fines de los 80, Así, entre 1970 y 1990, las empresas estata-
las compañías públicas les experimentaron un fuerte crecimiento
controlaban entre 15% de su participación en la economía. A fines
y 20% del PIB, 28% de de los 80, las compañías públicas controla-
las exportaciones y 26% ban entre 15% y 20% del PIB, 28% de las
exportaciones y 26% de las importaciones.
de las importaciones
El Estado tenía el monopolio de servicios
básicos como la electricidad, los hidrocarburos y las telecomunicaciones. Con-
taba, además, con una participación superior a 60% en el sistema financiero,
a través de la banca estatal de fomento y la banca asociada, controlaba 35% de
la producción minera y mantenía una presencia importante en la pesca y la
comercialización de alimentos, entre otras actividades económicas1.

El crecimiento del mercado dependió del Estado, en una relación causal que
perduró hasta los 80. Cuando el Estado entró en crisis y el modelo de crecimiento
se dejó de lado, el sector privado –debido al tipo de relación que se había esta-
blecido– también resultó golpeado. Desde entonces, la inversión pública registra
una tendencia declinante y lo mismo ocurre con la inversión privada, tenden-
cia reforzada por la violencia terrorista de aquellos años. El resultado fue el
creciente desempleo, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios, el incre-
mento de la pobreza a niveles extremos y la creciente informalización.

El rol del Estado como gestor del desarrollo económico fue entonces elimina-
do de la política económica. Desde luego, no faltaron argumentos razonables
para ello. La Comisión de Promoción de la Inversión Privada (Copri), orga-
nismo creado en 1991 para implementar el proceso de privatización, se encar-
gó de difundir los errados criterios con que se habían manejado las empresas

1. Ver Bruno Franco, Ítalo Muñoz, Pedro Sánchez y Verónica Zavala: «Las privatizaciones y conce-
siones» en R. Abusada et al. (eds.): La reforma incompleta. Rescatando los noventa, tomo 2, Universi-
dad del Pacífico / Instituto Peruano de Economía, Lima, 2000.
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Las privatizaciones en Perú: un proceso con luces y sombras

públicas. Mencionó, por ejemplo, la utilización de criterios políticos antes que

económicos o empresariales, el sobredimensionamiento y el déficit fiscal, la
pérdida de eficiencia, los beneficios a ciertos grupos de poder y, en algunos
casos, la transformación de las empresas estatales en una fuente sistemática
de corrupción. La Copri consideró que «las empresas públicas eran por natu-
raleza lentas e ineficientes» y que, en un entorno cada vez más dinámico y
competitivo que exigía tomar decisiones inmediatas, «estaban en desventaja
y se tornaban poco viables, siendo condenadas a un paulatino deterioro y/o
a su inevitable desaparición de no ser insertadas en el sector productivo a tra-
vés de inversiones que el Estado no podía, ni tenía cómo realizar»2.

Sin embargo, estos informes no explicaban las causas del fracaso de las em-
presas públicas en Perú, entre las cuales sobresalen las políticas de promoción
de la inversión privada –especialmente en el manejo de precios y tarifas pú-
blicas y en algunos productos industriales– derivadas de la aplicación extre-
ma del modelo de sustitución de importaciones. Este modelo dio lugar a im-
portantes transferencias del sector público al sector privado.

Por otro lado, a la hora de defender las privatizaciones no se consideró el rol

potencial del Estado como asignador eficiente de los servicios públicos3 y ga-
rante de la equidad social en un país que presenta profundas desigualdades
en la distribución del ingreso. Tampoco se recordó que en muchos casos la
ineficiencia privada en ciertos sectores de la economía fue trasladada al Esta-
do. Esto ocurrió sobre todo en el sector financiero, con la transferencia de car-
teras incobrables de bancos en quiebra. En el sector industrial, muchas empre-
sas fueron asumidas por el Estado para preservar las fuentes de trabajo.
Como consecuencia de ese tipo de medidas, el Estado trasladó a la sociedad
los costos de la ineficiencia del sector privado. Pero, más allá de las conside-
raciones mencionadas, hubo un hecho incontrovertible: las empresas públicas
peruanas registraban, a fines de los 80, desbalances alarmantes en sus opera-
ciones, con las consiguientes repercusiones sociales ya señaladas.

La privatización: componente esencial de las reformas estructurales

La privatización constituyó uno de los ejes del programa de reformas estruc-

turales y modernización de la economía implementado en el marco del Con-
senso de Washington. Fue concebida como una herramienta a través de la

2. Copri: «La privatización en el Perú: un proceso en marcha», Copri, Lima, diciembre de 1993, p. 8.
3. A pesar del potencial que podría tener el Estado como asignador más eficiente en el ámbito de los
servicios públicos, la propiedad estatal no garantiza automáticamente los intereses de los sectores de
menores ingresos. El Estado no es una instancia neutral ya que en él se cristalizan relaciones de poder.
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Ariela Ruiz Caro

cual el Estado trasladaba al sector privado la iniciativa productiva y empresa-

rial, con el fin de fortalecerse y tornarse eficiente en aquellas áreas en las que
había perdido presencia en las últimas décadas: educación, salud, seguridad
y administración de justicia. Correspondía al sector privado, por lo tanto, en-
cargarse directamente de la actividad productiva y constituirse en el motor
del desarrollo del país.

A juicio de las autoridades encargadas de implementar las privatizaciones,

no había que detenerse en consideraciones acerca de sectores o empresas es-
tratégicas. Lo verdaderamente estratégico –se argumentaba– no es que el Es-
tado produzca petróleo, explote los yacimientos mineros o tenga una aerolínea.
Lo verdaderamente estratégico es que se genere prosperidad, que cuente con
recursos y proporcione educación, salud, seguridad y justicia.

Tampoco se consideró la posibilidad de no transferir al sector privado aque-

llas empresas públicas que fueran rentables. En un programa sustentado en la
redefinición de las funciones del Estado y del sector privado, este razona-
miento no tenía validez. De acuerdo con la Copri,

La gestión de todas las actividades productivas debe estar en manos privadas. Ade-
más, no es cierto que el Estado deja de ganar utilidades futuras de las empresas que ge-
neran ganancias. Las proyecciones de futuras ganancias estarán incluidas en el precio
de venta. En todo caso, el Estado deja de recibir las utilidades de períodos futuros, pe-
ro recibe hoy el valor presente de dichos flujos. Además, cualquier empresa que pue-
da tener una gestión más eficiente e incrementar sus ganancias, está perdiendo dinero.
Por otro lado, al incrementarse los niveles de producción en las empresas privatizadas,
el Estado recibirá mayores ingresos vía una mayor recaudación de impuestos.4

Otro de los objetivos del proceso de transferencia de las empresas públicas al sec-
tor privado fue captar inversiones extranjeras. El proceso de privatización absor-
bió, desde 1992 hasta fines de los 90, las dos terceras partes de dicha inversión en
el país. Fue una forma de atraer capitales productivos que, de no haber encontra-
do estas altas tasas de rentabilidad con riesgos mínimos, se habrían dirigido al
sector financiero. En otras palabras, en Perú las privatizaciones y concesiones no
solo constituyeron componentes fundamentales del programa de reformas sino
que fueron mecanismos importantes para promover la inversión privada.

La denominada «reforma del Estado» incluyó las privatizaciones como uno

de sus componentes sustantivos, pero no se limitó a ellas. Fue una transfor-
mación –o redefinición– del papel del Estado que contempló una serie de

4. Copri: op. cit., p. 14.

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Las privatizaciones en Perú: un proceso con luces y sombras

políticas relacionadas con otros ámbitos de la economía. Además de las medi-

das tendientes a eliminar la actividad empresarial del Estado, se instrumenta-
ron leyes que promovieron la inversión extranjera, el comercio internacional
libre de restricciones, la liberalización del mercado financiero, la constitución
de un sistema privado de pensiones y la eliminación de trabas a la libre con-
tratación laboral.

En la legislación peruana, el papel del Estado se explicita claramente en la ex-

posición de motivos que acompaña cada ley de privatización. Más allá del re-
conocimiento de la ineficiencia del sector público, se consideró indispensable
otorgar a los inversionistas privados garantías de mecanismos claros y segu-
ros para la adquisición de acciones y bienes de las empresas públicas. Así, se
suscribieron acuerdos internacionales de protección a la inversión extranjera
y de resolución de conflictos vía arbitraje internacional, tales como el Multila-
teral Investment Guarantee Agency (MIGA), la Overseas Private Investment
Corporation (OPIC) y el International Centre for Settlement of Investment
Disputes (Icsid), así como convenios bilaterales de promoción a la inversión
con varios países. También se introdujeron modificaciones a la Ley de Promo-
ción de la Inversión Privada en Empresas Públicas con el fin de autorizar al
Estado a otorgar seguridades y garantías para proteger las adquisiciones e in-
versiones. Se estableció la posibilidad de utilizar los títulos de la deuda exter-
na como parte de pago y se declaró la intangibilidad de los activos de las em-
presas en procesos de privatización.

Esta concepción del Estado se consoli- La reforma constitucional

dó con la reforma constitucional de de 1993 incluyó
1993, que incluyó disposiciones para disposiciones para
promover la libre iniciativa privada, la promover la libre
libre competencia y la igualdad de trato iniciativa privada, la libre
para todas las actividades económicas, competencia y la igualdad
además de garantizar la posibilidad de de trato para todas las
suscribir convenios de estabilidad en- actividades económicas
tre los inversionistas privados y el Es-
tado, establecer la igualdad entre inversionistas nacionales y extranjeros y
permitir al Estado recurrir al arbitraje nacional o internacional para solucio-
nar potenciales controversias. La Constitución perfiló el nuevo rol del Estado
al señalar que solo mediante una autorización legal expresa éste «puede rea-
lizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón
de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional». La subsidia-
riedad connota una visión residual de las políticas públicas: al Estado solo le
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Ariela Ruiz Caro

corresponde actuar allí donde el mercado no llega o donde no hay mercado.

De esa forma, se logró un marco legal atractivo para la inversión privada, na-
cional o extranjera, lo que fue considerado como un requisito esencial para
que el proceso de privatización resultara exitoso.

En 1996, el marco legal del proceso de privatización fue ampliado mediante

la Ley de Promoción de la Inversión Privada en Obras Públicas de Infraestruc-
tura y Servicios Públicos y la creación de la Comisión de Promoción de Con-
cesiones Privadas (Promcepri), que tuvo la función de promover la inversión
privada en estas áreas. En ese contexto, se transfirieron a través de concesio-
nes aeropuertos, puertos, redes viales y las bandas de telefonía móvil. En 1998
se inició el proceso de concesiones en obras de infraestructura de transporte.
Estas privatizaciones, sin embargo, se vieron afectadas por un contexto inter-
nacional muy adverso durante 1998 y 1999, lo cual contribuyó decididamen-
te a que el cronograma de concesiones no pudiera cumplirse.

En la actualidad, Perú ha dado un impulso especial a los proyectos de conce-

sión con el objetivo de mejorar y desarrollar la infraestructura a través de la
participación del sector privado, así como mejorar la calidad, la cobertura y el
acceso de los usuarios a los servicios.

Logros y limitaciones

La privatización de empresas públicas en Perú ha generado resultados posi-

tivos en varios aspectos. La ampliación de la cobertura de los servicios públi-
cos, la actualización tecnológica en diver-
La mayoría de los sos sectores de la economía y los mayores
consumidores no ha volúmenes de producción en la minería
experimentado un constituyen ejemplos importantes. Sin
impacto positivo de embargo, no todos los objetivos que justi-
bienestar ya que los ficaron su implementación fueron alcan-
precios y las tarifas se zados.
han elevado
sistemáticamente debido La mayoría de los consumidores no ha ex-
a la ausencia de perimentado un impacto positivo de bie-
nestar ya que los precios y las tarifas se han
mecanismos eficaces
elevado sistemáticamente debido a la au-
de regulación
sencia de mecanismos eficaces de regula-
ción que permitan trasladar la mayor eficiencia privada a los usuarios. En el
caso de la electricidad, los distintos estratos de la población urbana de Perú
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Las privatizaciones en Perú: un proceso con luces y sombras

debieron reducir significativamente su consumo por el incremento de las tarifas,

mientras que el aumento de la cobertura se explica esencialmente por el Plan de
Electrificación Rural implementado por el Ministerio de Energía y Minas.

En cuanto a los servicios telefónicos, el incremento en el precio de las llama-

das locales y el aumento constante de la tarifa fija mensual, sumados a una
lenta disminución de los costos para llamadas de larga distancia, han produ-
cido una reducción en el excedente del consumidor de los hogares desde
19975. Por otro lado, la mayor cobertura de los servicios se concentró básica-
mente en Lima, donde se encuentran más de dos tercios de las líneas fijas y
75% de las móviles.

En el sector de hidrocarburos, los objetivos que perseguía la privatización de

Petroperú no se cumplieron. La producción petrolera, las reservas y el núme-
ro de pozos petroleros de exploración y de desarrollo han disminuido signifi-
cativamente. Perú registra hoy un déficit creciente en su balanza comercial de
hidrocarburos que la firma de nuevos contratos de exploración y explotación
no ha logrado resolver. En la última década, el país ha perdido competitivi-
dad en este sector respecto a otras naciones latinoamericanas.

De acuerdo con los defensores de las privatizaciones, uno de los efectos más
notables de éstas consistió en haber actuado como un decisivo catalizador del
proceso de inversión privada que sustentó el crecimiento económico de los 90.
Se estima que al menos dos tercios del stock de inversión extranjera fueron
consecuencia de las privatizaciones. En ese sentido, una de las afirmaciones
más comunes es que, como resultado del aumento de la inversión privada, se
reforzó la capacidad productiva del país, especialmente en telecomunicacio-
nes, minería y electricidad, donde hoy operan empresas más fuertes y compe-
titivas, con un mejor conocimiento de los mercados externos y con amplias
posibilidades de obtener los capitales necesarios para continuar su expansión.
En efecto, es en estos sectores donde se ha registrado la mayor parte de los
procesos de transferencia tecnológica.

Otro de los aspectos positivos que se mencionan es que las privatizaciones

han contribuido a reducir el riesgo país, ya que suelen ser analizadas como un
termómetro que marca el compromiso de un gobierno con la modernización
de su economía, lo cual transmite confianza a los mercados.

5. Ver Máximo Torero y Alberto Pascó-Font: «El impacto social de la privatización y de la regula-
ción de los servicios públicos en el Perú», Documento de Trabajo No 35, Grupo de Análisis para el
Desarrollo, 2000.
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Ariela Ruiz Caro

Por otro lado, algunas consultoras sostienen que «el notable incremento de las
operaciones de las empresas privatizadas ha llevado a la mayoría de estas em-
presas a elevar sus niveles de adquisiciones, tanto de insumos como de bie-
nes de capital, provenientes de empresas locales, contribuyendo de este mo-
do a su fortalecimiento»6. Al respecto, haría falta evaluar qué porcentaje de
esas adquisiciones se ha realizado en el mercado local y, entre ellas, cuáles
mantienen vínculos con las empresas privatizadas. Este aspecto no ha sido
debidamente comprobado en el caso peruano7.

Las fuentes oficiales y los informes presentados por algunas instituciones aca-
démicas coinciden también en señalar que, si bien la corrección de los dese-
quilibrios fiscales no constituyó el objetivo principal del programa de privati-
zaciones, cuyo móvil fue la eficiencia y competitividad global de la economía,
éstas generaron un efecto positivo sobre las cuentas fiscales de Perú. Los in-
gresos provenientes de la venta de las empresas, el incremento de la recauda-
ción por los impuestos a las utilidades8, la eliminación de las transferencias
del gobierno hacia las empresas estatales deficitarias y la rebaja en los pagos
de la deuda por los títulos adquiridos9 habrían contribuido, según estas posi-
ciones, a equilibrar las cuentas fiscales.

Sin embargo, ello no ha sido sostenible en el tiempo y los indicadores econó-

micos demuestran hoy que en este aspecto las privatizaciones constituyeron
soluciones de corto plazo. Si bien la mayor parte del presupuesto destinado
al proceso de privatización se autofinanció con los fondos provenientes de la
venta de los activos del Estado, en el inicio el financiamiento provino de los
organismos multilaterales. Esto, de acuerdo con un informe de una comisión
legislativa, se tradujo en un nuevo endeudamiento externo: según la Comi-
sión Investigadora de los Delitos Económicos y Financieros, el costo de las
privatizaciones entre 1990 y 2000 alcanzó 1.670 millones de dólares. Esta cifra

6. Copri: op. cit., p. 29.

7. En algunos países, como por ejemplo Argentina, diversos estudios sostienen que los capitales ex-
tranjeros (60% de los cuales fue destinado a la compra de empresas públicas) generaron un incremen-
to del componente importado de sus gastos al adquirir del exterior insumos o bienes de capital,
originando una fractura de eslabonamientos preexistentes en el sistema económico. Tampoco han rea-
lizado una contribución positiva al ritmo de formación de capital en la economía. Las inversiones no
se han traducido en un aumento significativo de los coeficientes de exportación del país ni han dado
lugar a una intensificación de las actividades de innovación y desarrollo realizadas localmente. En ge-
neral, su operatoria genera fuertes saldos negativos en la balanza de cuenta corriente. Ver Daniel Chud-
novsky y Andrés López: La transnacionalización de la economía argentina, Eudeba, Buenos Aires, 2001.
8. El establecimiento de una nueva política de precios sujeta a criterios de mercado dio lugar a que
algunas empresas que aún permanecían bajo control del Estado empezaran a generar utilidades.
9. Como parte del ingreso por las privatizaciones, el gobierno recibió títulos de la deuda externa a va-
lor nominal por 343 millones de dólares, cuyo valor de mercado equivalía a 219 millones de dólares.
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Las privatizaciones en Perú: un proceso con luces y sombras

se explica porque el Estado asumió los pasivos de las empresas públicas an-
tes de que éstas fueran privatizadas. Del total, 764 millones de dólares co-
rrespondieron a deuda externa, 696 millones a deuda interna y 210 millo-
nes a deudas tributarias de las empresas.

Asimismo, los organismos multilaterales contribuyeron a resolver temporal-

mente el problema de la deuda externa a través de la instrumentación del
Plan Brady. Éste permitió utilizar los títulos –que hasta ese momento se co-
mercializaban en los mercados secundarios con importantes descuentos– pa-
ra la adquisición de empresas públicas. El Estado reconoció valores más altos
a los cotizados en el mercado secundario, lo cual hizo que algunos bancos del
exterior, asociados con empresas extranjeras y grupos económicos locales, se
convirtieran en propietarios de importantes compañías que pertenecían al
sector público. La utilización de títulos en el proceso de privatización de Pe-
rú se extendió hasta 1996 e implicó una reducción de la deuda externa de
1.755 millones de dólares.

De los recursos que ingresaron por privatizaciones, aproximadamente un ter-

cio habría sido destinado a gastos relacionados con Defensa e Interior10, otro
tercio a la recompra de deuda y el resto a gastos sectoriales y sociales. De es-
te modo, el país ha vendido sus ac-
tivos sin que los ingresos obtenidos De los recursos que ingresaron
se hayan transformado en activos por privatizaciones,
estratégicos, físicos, institucionales aproximadamente un tercio
o sociales para el desarrollo11. habría sido destinado a gastos
relacionados con Defensa
Por otro lado, el cierre de las em- e Interior, otro tercio a la
presas generó un costo social debi- recompra de deuda y el resto
do a la pérdida de derechos accio-
a gastos sectoriales y sociales
narios o el despido que sufrieron
los trabajadores para sanear las compañías antes de su privatización. Se esti-
ma que durante los nueve años de privatizaciones se perdieron más de
120.000 puestos de trabajo, de los cuales solo un tercio fue absorbido por los
nuevos operadores12.

10. Según la Comisión Investigadora de los Delitos Económicos y Financieros ocurridos entre 1990
y 2001, más de la mitad de lo que se gastó en equipos de defensa en la década se realizó con fon-
dos provenientes de la privatización, la mayor parte bajo dispositivos secretos.
11. Informe final de la Comisión Investigadora del Congreso sobre Delitos Económicos y Financie-
ros cometidos entre 1990 y 2001, junio del 2002.
12. Copri: op.cit.
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Ariela Ruiz Caro

Otro de los argumentos en defensa de las privatizaciones se basa en la difu-

sión de la propiedad entre la población y entre los trabajadores de las empre-
sas. Estas operaciones se realizaron a través del Sistema de Participación Ciu-
dadana (SPC) creado en 1994. Según datos de la Copri, en términos netos –es
decir, descontando los compradores de más de una oferta– se logró que
410.000 personas se convirtieran en propietarios de acciones, lo que constitu-
yó la experiencia más importante de este tipo en América Latina. La legisla-
ción peruana previó también que los trabajadores de las empresas privatiza-
das tendrían el derecho de adquirir hasta 10% del capital. Para ello se creó un
sistema de incentivos que facilitara su incorporación como accionistas. Pero
aunque esta opción fue ejercida en muchos casos, no se cubrió totalmente la
proporción señalada.

A pesar de que el marco legal incluyó diversas modalidades de promoción de

la inversión privada, como las alianzas estratégicas o los contratos de riesgo
compartido y joint-ventures, el gobierno privilegió la venta o concesión a lar-
go plazo de las empresas públicas. En ese sentido, los planes de privatización
estuvieron orientados, básicamente, a cumplir los compromisos de genera-
ción de recursos por la venta de las empresas establecidos en los acuerdos con
los organismos multilaterales, tal como lo demuestran las sucesivas cartas de
intención suscritas con el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Otro de los beneficios que se atribuyó al proceso de privatización es haber

contribuido a reducir la politización de las decisiones empresariales y la co-
rrupción. De acuerdo con estos argumentos, la participación del Estado y el
amplio poder discrecional generaban un marco propicio para la proliferación
de la corrupción, a diferencia de un sistema en el que la mayoría de las deci-
siones empresariales se toma con criterios de mercado y en función de respon-
sabilidades privadas.

Sin embargo, existen indicios de que el proceso de privatizaciones en Perú es-

tuvo signado en ciertos casos por irregularidades y, de forma más generalizada,
por una fuerte corrupción en el uso de los recursos provenientes de la venta
de las empresas. En agosto de 2001, un mes después de que Alejandro Toledo
asumiera el gobierno, se constituyó una Comisión del Congreso para inves-
tigar los delitos económicos y financieros cometidos entre 1990 y 2001. Las
conclusiones de esta Comisión sostienen que existe una contradicción entre los
objetivos originales de las privatizaciones y sus resultados. En los casos ana-
lizados se encontraron diversos problemas, sobre todo en lo referido a la va-
lorización de las empresas públicas y al pago efectuado por los operadores
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Las privatizaciones en Perú: un proceso con luces y sombras

privados. Además, las primeras privatizaciones se produjeron en un escena-

rio de inestabilidad e hiperinflación, agravado por la presencia de grupos te-
rroristas, lo que se utilizó como argumento para subvaluar algunas empresas.

Conclusiones

Quince años después del inicio del proceso de privatización en Perú, la sensa-
ción de pérdida irreversible del control sobre las empresas del Estado prevalece
sobre los beneficios obtenidos. Los resultados son ambivalentes. La ampliación
de la cobertura de los servicios públicos y la modernización tecnológica en di-
versos sectores de la economía, así como los altos niveles de inversión que per-
mitieron incrementar la producción en el sector minero, son algunos de los
rasgos más notables de este proceso. Sin embargo, los indicios y la información
disponibles permiten aseverar que no se han logrado todos los objetivos.

En líneas generales, el proceso estuvo caracteri- En líneas generales,

zado por su profundidad y por el acelerado rit- el proceso estuvo
mo de su ejecución. Ello dio lugar a que las pri- caracterizado por su
vatizaciones no se realizaran en las mejores profundidad y por
condiciones y que se produjeran frecuentes
el acelerado ritmo
cambios, no solo de programación sino, inclu-
so, de enfoque. Así, por ejemplo, no se tuvo en
de su ejecución
cuenta el rol de las empresas públicas en el quehacer económico y social del
país, ni se definieron los alcances y los objetivos específicos del proceso en
función de las particularidades de la economía peruana. La generación de re-
cursos para cumplir las metas fiscales subordinó cualquier otra meta y cons-
tituyó su objetivo rector.

Uno de los efectos más notables del proceso de privatización, que coincidió
con un periodo en el que se canalizaron importantes flujos de capitales hacia
los países emergentes, consistió en que actuó como un decisivo catalizador de
la inversión privada que sustentó el crecimiento económico de los 90. El esta-
llido de la crisis del Sudeste asiático en 1997 marcó un punto de inflexión y
dio inicio a un proceso de contracción del flujo de capitales. Hasta ese mo-
mento, el fácil acceso a abundantes recursos financieros había permitido que
se modernizaran algunos sectores y que la aplicación de políticas de equili-
brio macroeconómico y fiscal acabara con el proceso de hiperinflación. Pero
estas reformas no tuvieron un impacto positivo en el aparato industrial lo-
cal ni en el sector agropecuario. Debido a ello, los resultados en cuanto a la
generación de empleo y de ingresos no han sido satisfactorios.
 NUEVA SOCIEDAD 207 142
Ariela Ruiz Caro

La privatización de las empresas públicas, uno de los elementos centrales del

programa de reformas, también debía permitir trasladar al sector privado la
iniciativa productiva y empresarial con el fin de fortalecer al Estado en aque-
llas áreas en las que había perdido presencia, como educación y salud. Sin em-
bargo, la crisis profunda que padecen estas áreas constituye una muestra cla-
ra del incumplimiento de este objetivo.

El rol subsidiario del Estado no permitió retener algunas empresas públicas

rentables. Este punto de vista fue muy cuestionado, especialmente luego del
proceso de reestructuración al que fueron sometidas antes de ser privatiza-
das, lo que permitió que muchas revirtieran sus balances de pérdidas y em-
pezaran a generar utilidades. También se cuestionaron las operaciones de
venta fragmentada de empresas, como Petroperú y la Empresa Minera del
Centro (Centromin-Perú). Se sostuvo que esta fragmentación respondía al
interés selectivo de los compradores –que dejaba al Estado las unidades me-
nos rentables–, en contra de la tendencia mundial a que las empresas mine-
ras y petroleras se agrupen y se asocien vertical y horizontalmente para for-
talecer la competitividad internacional y obtener una mayor capacidad de
negociación.

La experiencia peruana y la de otros países de la región han demostrado que

las privatizaciones no han generado un sistema de financiamiento público au-
tosustentable en el tiempo, sino un paliativo de corto plazo que concluye tan
pronto como finaliza la venta. Sin embargo, también es cierto que permitieron
que el Estado dejara de destinar recursos a empresas que requerían ser mo-
dernizadas, además de generar ingresos y producir un relativo ahorro en el
pago de intereses de la deuda externa.

El proceso de privatización ha determinado un cambio significativo en la

composición de la deuda externa. La deuda privada ha tendido a aumentar
como consecuencia de que las empresas contrajeron préstamos en el exterior
para comprar los activos públicos. Esto significa que las nuevas inversiones
no se basaron en recursos propios ya acumulados sino en créditos, lo cual fue
posible por la importancia de los activos que adquirían y la liquidez financie-
ra prevaleciente en aquel momento. El problema es que, en un contexto rece-
sivo, las empresas privatizadas podrían verse imposibilitadas de pagar los
créditos contraídos y tendrían que recurrir al Estado.

Otra consecuencia importante del proceso de privatización es que impulsó

una dinámica de concentración y centralización del capital, especialmente en
143 NUEVA SOCIEDAD 207
Las privatizaciones en Perú: un proceso con luces y sombras

las empresas de servicios públicos. La transferencia de algunas de estas com-

pañías a grupos económicos concentrados, independientemente de los apor-
tes en términos de tecnología y modernización, hizo que el Estado cediera po-
der de decisión: algunas de estas empresas tienen una enorme influencia en
la formación de precios locales y, por consiguiente, en la estructura de pre-
cios y rentabilidades relativas, lo cual puede afectar la competitividad de los
restantes sectores de la economía. En determinadas circunstancias, esto po-
dría restar autonomía a la política económica y debilitar la capacidad regu-
latoria del Estado.

La excesiva injerencia del Poder Ejecutivo en los entes reguladores es otra

de las características de las privatizaciones en Perú. Los organismos creados
para monitorear a las empresas privatizadas no tuvieron la independencia
necesaria para llevar a cabo su misión con el alcance y la profundidad nece-
sarios. Quince años después, es evidente que el mercado no constituye una
garantía de calidad y precios, lo cual hace necesarias intervenciones correc-
tivas del Estado.

La continuidad del proceso de privatización presenta actualmente serias difi-

cultades de orden interno, que se expresan en el creciente rechazo de amplios
sectores de la población. Se trata de una posición similar a la que prevalece en
otros países latinoamericanos, en algunos de los cuales las manifestaciones
sociales han llevado a suspender la venta de empresas públicas. Esta situa-
ción ha impedido relanzar el programa de privatizaciones que, vía conce-
siones, apuntaba a mejorar y desarrollar la infraestructura del país. El ac-
tual gobierno, presidido por Alan García, ha anunciado que apuntalará la
modernización de las empresas públicas con una participación activa del
sector privado. Así, el plan de gobierno elaborado por el APRA antes de las
elecciones apunta a fortalecer Petroperú, Electroperú y la Empresa Nacio-
nal de Puertos (Enapu), entre otras compañías estatales, promoviendo la
asociación con el capital privado nacional y extranjero. También buscará
que las empresas públicas puedan emitir acciones y cotizarlas en la Bolsa
de Valores de Lima.