Destino Centoamérica Reflexiones para Integrar La Integración

DESTINO CENTROAMÉRICA:
REFLEXIONES PARA INTEGRAR LA INTEGRACIÓN
Jean Paul Vargas

Elsy Tatiana Orantes
Pablo Fernández Alarcón
Editores
La Libertad, El Salvador.
Coordinación, compilación y edición:

Jean Paul Vargas Céspedes
Director de Análisis Estratégico y Comunicación de la SGSICA
Compilación y edición:
Elsy Tatiana Orantes Rivera
Coordinadora de la Unidad de Análisis Prospectivo
Dirección de Análisis Estratégico y Comunicación de la SGSICA
Edición:
Profesor e investigador de la Universidad Complutense de Madrid
La publicación de este libro se da en el marco del Programa de Movilidad Académica

Regional de la Secretaría General del SICA, con el apoyo de la Agencia Española
de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Las opiniones contenidas en este
y su autoría y responsabilidad se circunscriben únicamente a los autores y autoras
Primera edición, 2017

Sistema de la Integración Centroamericana
Secretaría General del Sistema la Integración Centroamericana (SGSICA)
Unidad de Análisis Prospectivo-Dirección de Análisis Estratégico y Comunicación
Programa de Movilidad Académica Regional
ISBN: 978-99923-929-2-8
Portada: La integración regional centroamericana. Autor: José Moisés Guerrero
Coreas. El Salvador. Técnica: Acrílico. Primer Concurso Juvenil de Pintura.
Diseño, diagramación e impresión: Diseñarte
CONTENIDO Páginas
Prólogo 11

Presentación 13

PRIMERA PARTE
29
La construcción de la regionalidad

CAPÍTULO I.
Neoinstitucionalismo e integración regional: una reseña de la 30
literatura. Juan Manuel Muñoz

CAPÍTULO II.
Gobernanza global y análisis comparado de los procesos de 49
integración en América Latina: Comunidad Andina y Mercosur.
Ernani Contipelli

CAPÍTULO III.
La integración regional en Centroamérica: retos y 63
oportunidades para el SICA. Isabel Román y Alberto
Mora
CAPÍTULO IV.
El enfoque constructivista para el estudio de las bases
culturales/subjetivas de la integración regional. Aportes para 73
un modelo de análisis. Ronny Viales Hurtado
CAPÍTULO V.
La vigencia del pensamiento Morazánico en el pensamiento de 85
la integración. Werner I. Vargas Torres
SEGUNDA PARTE
La integración centroamericana: un análisis 95
multidimensional
CAPÍTULO VI.
Las agendas de las políticas comunitarias: una visión dialéctica
96
intersectorial. Jean Paul Vargas, Alejandra María Quintanilla y
CAPÍTULO VII.
La perspectiva relacional en el análisis de las intervenciones 121
para el cambio social: una visión para comprender el proceso
de la integración centroamericana. Ileana Elizabeth España
CAPÍTULO VIII. Páginas
Estudio comparado de los marcos normativos en materia del
Derecho Humano a la Alimentación en Centroamérica. Evelin 134
Patricia Gutiérrez Castro, Odaly Lissette Sánchez Arias y
Wilfredo Antonio Jovel González
TERCERA PARTE
La gestión del conocimiento en la Región SICA. Análisis de 157
casos
CAPÍTULO IX.
Innovación metodológica para la integración en
Centroamérica. Néstor A. Hernández Baires 158
CAPÍTULO X.
Universidades y centros de pensamiento: pieza clave de la 165
integración centroamericana. Odaly Sánchez
CAPÍTULO XI.
El papel de las ideas en las políticas públicas: la experiencia 171
de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y
Social (FUSADES). Mónica Tobar
CUARTA PARTE
Análisis de Centroamérica y su proceso de integración desde
181
experiencias de movilidad académica

4.1 Políticas públicas comunitarias del SICA
CAPÍTULO XII.
La educación como motor del desarrollo sostenible: un estudio
prospectivo desde la perspectiva de Centroamérica. Fernando
Arnoldo Colocho 182
CAPÍTULO XIII.
Análisis de la toma de decisiones para la construcción de
políticas públicas regionales del SICA. Estrategia de Seguridad 202
de Centroamérica: un análisis de caso. Aury Paola Mínchez
CAPÍTULO XIV.
Implementación del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
en el Sistema de la Integración Centroamericana. Análisis
comparado de la Unión Europea. Víctor Vega Brizuela 243

4.2 Bienes públicos comunitarios del SICA
CAPÍTULO XV. Páginas
La configuración de los bienes públicos regionales: un
acercamiento desde la perspectiva de la integración 287
centroamericana. Ondina Mazier Chévez
CAPÍTULO XVI.
La Negociación Conjunta de Precios y Compra de
Medicamentos para Centroamérica y República Dominicana
316
como un bien público regional del SICA. Sarah Reneé Romero

4.3 El impacto del proceso de integración en la ciudadanía
centroamericana

CAPÍTULO XVII.
El análisis de las dinámicas de interlocución de la sociedad civil
en el marco del Acuerdo de Asociación de SICA-UE. Roberto 355
Sánchez Pérez
CAPÍTULO XVIII.
Participación política de las mujeres en Centroamérica: una
mirada desde la integración regional. Geovanna Marcela 384
Letona

4.4 Hacia dónde va Centroamérica y su proceso de
integración: agenda de retos y desafíos.

CAPÍTULO XIX.
La incidencia de la evasión fiscal sobre el nivel de recaudación
tributaria de los países del Triángulo Norte de Centroamérica. 422
Cinthya Sarahí Arteaga
CAPÍTULO XX.
Los mercados de carbono y el desarrollo de las energías
renovables en Centroamérica. José David Espinal 462
CAPÍTULO XXI.
La aplicación de los principios del Derecho Comunitario por
parte de los Órganos decisorios del Sistema de la Integración
509
Centroamericana Celeste González Zamora
CAPÍTULO XXII.
Hacia los Acuerdos de Esquipulas III: por un desarrollo más
humano. Jean Paul Vargas, Astrid Piedrasanta, Elsy Tatiana 522
Orantes y Alejandra María Quintanilla

ACERCA DE LOS AUTORES Y AUTORAS 568
PRÓLOGO
Dra. Victoria Marina Velásquez de Avilés
Secretaria General – SICA (2014-2017)
Es un honor para mí expresar a manera de prólogo, algunas reflexiones

en referencia al trabajo realizado por los autores y autoras de esta obra Destino
Centroamérica: reflexiones para integrar la integración, que con diferentes
enfoques se avocan a un complejo, pero interesante tema como es la realidad
centroamericana, a partir de su integración, obra que ahora miramos expectantes
ante su llegada a las manos de un ávido lector o lectora.
Presentamos así, los trabajos más destacados de jóvenes investigadores

e investigadoras de entre los 37 becarios y becarias del Programa de Movilidad
Académica Regional de la Secretaría General del SICA, en su mayoría entre los 23
y los 27 años, y las aportaciones de académicos destacados, cuyas reflexiones son
del conocimiento de centros de pensamiento y universidades de la región e incluso
fuera de esta.
Ciertamente, hilvanar escritos inspirados en la idea que una integración

de alternativas es posible, requiere del talento de investigadores e investigadoras
capaces de descubrir a Centroamérica y su proceso de integración en sí mismo,
con las particularidades que lo convierten en nuestro mayor legado y fortaleza en el
escenario internacional.
Precisa mencionar que no podríamos colocar a la juventud en el centro de

este sueño sino como intérpretes y transformadores de la realidad; no podríamos
soñar y hacerlos soñar sin dejarnos estremecer por sus sentimientos, pasiones,
aspiraciones, percepciones y deseos de cambio. Lo que supone, a la vez, abrirnos
a las ideas de aquellos a quienes les fue contada una historia de Centroamérica
marcada por la violencia y la desigualdad de manera diferente a la que vivimos
ahora, y cuyas ideas de paz, libertad, democracia y desarrollo han adquirido otros
matices.
La integración es dinámica y ascendente y está lejos de haber sido agotada.

Esta es una de sus grandes virtudes. Una integración de alternativas se alimenta de
cambios trascendentales, porque tiene en sus orígenes, la fuerza de la voluntad y
la esperanza de un futuro mejor, y la posibilidad real de transformar su ideal en algo
concreto y tangible. De allí, que por hoy podemos afirmar que tenemos:
i) Una integración económica intrarregional dinámica, ii) una integración

social en cuyo centro se encuentra el ser humano, la mejora en su calidad de vida
y la lucha definitiva contra la pobreza, iii) la idea de un desarrollo sostenible con
compromiso intergeneracional, iv) un modelo de seguridad democrática donde la paz
solo puede ser fruto de un verdadero proceso democrático, pluralista y participativo,
que implique la promoción de la justicia social, el respeto a los derechos humanos y
la autodeterminación centroamericana, y, v) la convicción de creer plenamente en la
integración y sus instituciones, como parte de un entramado regional sólido, sobre
la base del Derecho Comunitario.
11
“Para construir una cultura en la que el pasado sea útil y no coactivo,
debemos ubicar el futuro entre nosotros, como algo que está aquí, listo para que lo
ayudemos y protejamos antes de que nazca, porque de lo contrario será demasiado
tarde”. Hago referencia a estas palabras de la antropóloga estadounidense Margaret
Mead, porque precisamente no es el reconocimiento de los jóvenes como el espíritu
de su época el eje dinamizador de la alternativa, sino los frutos de su pensamiento
crítico y reflexivo sobre el futuro de la integración, que los convierte en hacedores de
lo realmente nuevo que está sucediendo en Centroamérica.
Los jóvenes no construyeron inicialmente la democracia ni la integración,

viven en ella y luchan por preservarla, innovan con los paradigmas del desarrollo
y la paz, sabiendo que un modelo de integración que ha dado frutos desde la
Organización de los Estados Centroamericanos a la actualidad, requiere una lectura
asincrónica y diacrónica; de ahí la importancia que sus aportes sean leídos.
En esta lectura, la historia no nos deja olvidar el ideario del Presidente de la

Federación Centroamericana, Francisco Morazán, hombre de ideas revolucionarias
para su época, y que como figura transhistórica de los esfuerzos de unionismo e
integración en Centroamérica luchó por el derecho de las mayorías, cuestionando
el orden establecido de la época postcolonial. Mientas creamos y asumamos la
responsabilidad de continuar el proyecto Morazánico de educación, igualdad y
libertad, la Centroamérica dichosa, la Centroamérica feliz, dejará de ser solo una
expectativa, será nuestra realidad, palpable e irreversible.
Ya Francisco Morazán expresaba que “Sin educación no habrá jamás

ilustración: no habrá buenas costumbres; no habrá igualdad ni en las personas ni en
los intereses ni en los bienes; y estamos expuestos a que caiga sobre nosotros un
yugo que no lo podamos sacudir jamás”. Estas palabras, aunque cargadas de años
aún comprometen nuestro porvenir, en tanto se mantienen leales a la convicción
que solo mediante el conocimiento y el pensamiento crítico podemos superar esa
realidad distorsionada, génesis de las desigualdades sociales, para ascender a
una fase de desarrollo y transformaciones que respondan a nuestros más ingentes
problemas y a su solución.
A esas mujeres y hombres que lo han hecho antes, que le han dedicado sus
horas más productivas, que eligieron la integración como una forma de convivencia,
a los que ahora han respondido a nuestro llamado de transformar sus ideas al papel,
y por los que lo seguirán haciendo, dedicamos esta publicación.
12
PRESENTACIÓN
Tuvimos que aprender que la historia es creadora, pero no redentora.
Reinhold Niebuhr
En el mundo hay más ídolos que realidades. Esta breve obra es una
gran declaración de guerra; y en lo que se refiere al examen profundo de
ídolos, en esta ocasión no se trata de ídolos de nuestro tiempo, sino que los
que aquí son tocados por el martillo, como si fuera un diapasón, son ídolos
eternos; no hay otros ídolos más antiguos, más aceptados, más llenos de aire
que éstos. Tampoco los hay más huecos; lo que no es óbice para que sean
aquellos en los que más se cree. En el caso más aristocrático, ni siquiera se
les llama ídolos...
Con una abierta declaración de guerra a las interpretaciones tradicionales,

el filósofo Friedrich Nietzsche iniciaba su obra El ocaso de los ídolos, en la segunda
mitad del siglo XIX. Con ese espíritu de crítica y auto-crítica, reflexión y por qué no
decirlo también, de curiosidad filosófica de los autores y autoras de la obra que el
lector o lectora tiene en sus manos, nos lleva a afirmar que como en otros procesos,
en el de integración centroamericana hay mitos y realidades. Por ello, les invitamos
a recorrer las páginas del libro Destino Centroamérica: reflexiones para integrar
la integración con el mismo espíritu que fue escrito, que no pretende más, sino
inspirar al pensamiento y construcción de ideas de desarrollo.
Nietzsche se inspiró en uno de los títulos de la obra de Wagner para titular

su libro El ocaso de los ídolos, concibiendo así el hecho de que los dioses ya no son
tales, sino ídolos y por tanto figuras de deidades falsas adoradas por la humanidad,
las cuales han sido consideradas como representaciones de realidades objetivas
dignas de toda veneración.
Partiendo de este pensamiento crítico, los autores y autoras

centroamericanos, pero también centroamericanistas, pretenden desentrañar de una
forma multidisciplinar la compleja realidad centroamericana; con sus interrogantes,
inquietudes y dudas se disponen a asestar férreos golpes para desmitificar conceptos
y visiones ajenas al propio proceso de integración centroamericana, restableciendo
una imperante necesidad de acercar cada vez más la integración a su gente. Hace
falta.
Este esfuerzo liderado por la Unidad de Análisis Prospectivo-Dirección

de Análisis Estratégico de la Secretaría General del Sistema de la Integración
Centroamericana (SGSICA) en coordinación con el Máster en Liderazgo Político
y Asuntos Públicos de la Universidad Complutense de Madrid y la SGSICA es el
resultado de jornadas de reflexión tan diversas como nuestras historias, compartidas,
vividas, gozadas y padecidas, ilusionadas siempre por un diálogo abierto, franco y
riguroso -¿qué otra cosa era el rigor sino el respeto a nosotros mismos?- consciente
por fin de que sólo a través del disenso amable será posible tensar los modelos y
crear dinámicas de innovación.
El Máster en Liderazgo Político y Asuntos Públicos de la UCM y la SGSICA

presenta una orientación que es académica y a la vez práctica –porque no quiere
13
distinguir, no sobra el tiempo- desde una perspectiva que debe mostrarse por fin
innovadora sobre las políticas públicas y la necesidad de un liderazgo político que
supere la resignación, los enfoques cuantitativos sobre los mismos parámetros de
siempre y, muy especialmente, a la vez la hipocresía y el infantilismo que se alternan
bajo la misma capa de supuesto realismo para esconder la ausencia de un debate
plural y colectivo que afronte los desafíos actuales y venideros sin dejar a nadie
afuera, ni del pasado, ni del futuro.
Y es sin duda un honor haber podido contar para este empeño con
destacadas universidades e instituciones como el Instituto de Gobierno y Políticas
Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona, el Instituto Nacional de
Administración Pública de Guatemala, la Universidad de Girona y la Fundación
Esquipulas para la Paz, Democracia, Desarrollo e Integración.
Por lo demás, encontrarán muchas más dudas que verdades indiscutibles. Al

final no hay nada más sano para dinamizar el pensamiento que este cuestionamiento
riguroso, auriga tenaz siempre más dispuesto a poner rotundamente en duda lo
que tan rápido aceptamos que a proponer, irresponsable, soluciones cerradas a
problemas abiertos.
Nietzsche es enfático al señalar que eso denominado como ídolo y que

hasta la fecha ha sido comprendido como una verdad, se encuentra en su ocaso,
en su punto final. Bajo esta premisa ¿cómo no percibir que el regionalismo abierto,
durante tanto tiempo la explicación del proceso de la integración centroamericana
para tantos académicos, es ahora visto como un modelo ambiguo e insuficiente;
tanto como aquél que considera que no existe integración centroamericana más allá
del intergubernamentalismo?
Retomando a Nietzsche, se verá en este documento sobre “cómo se

investiga a martillazos”. Se encontrará que en el transcurso de la obra el martillo es
por excelencia el instrumento para medir verdades y el medio por el cual se podrá
hacer preguntas a los ídolos, y así identificar por su tipo de sonido si se hace frente a
una respuesta vacía o con fundamentos, e inclusive a los puntos de inconsistencias
o de vigencia actual. Esto llevará a plantear cuatro posibles errores: a) confundir la
causa con el efecto, b) el error de la causalidad falsa, c) las causas imaginarias, d)
el error de la voluntad libre.
El error de confundir la causa con el efecto. Las desviaciones patológicas

de los procesos de integración no pueden descansar únicamente en el análisis del
funcionamiento del sistema. Se debe entender que, en las dinámicas sistémicas,
las fallas de una de sus partes se pueden transmitir. Es así como las brechas de
institucionalización y apropiación a lo interno de los Estados Miembros, afectan la
capacidad y velocidad de los procesos mismos de integración.
El error de la causalidad falsa. Cualquier análisis sobre los procesos de

integración puede llevar a pensar en las teorías de dependencia. Es así como
algunos de los principales críticos al Sistema de la Integración Centroamericana
han formulado sus argumentos, tales como identificar las fallas del SICA por su
incapacidad en la erradicación de la pobreza o la inseguridad a nivel regional,
sin considerar que la dimensión regional no viene a sustituir o competir con las
acciones, esfuerzos y responsabilidades de cada uno de sus Estados Miembros.
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La falta de comprensión sobre lo que significa e implica la agenda regional en
complementariedad y subsidiariedad con lo nacional e inclusive lo local, lleva a este
error.
El error de las causas imaginarias. Para saber hacia dónde debe ir el

Sistema de la Integración Centroamericana, será necesario precisar primero cuál
es la Centroamérica que deseamos, para quizá luego empezar a entender en ese
marco cuál es el modelo de integración que se quiere aspirando a afrontar con
decisión y rigor “lo que se puede hacer”. Generar sin objetivo procesos de cambio
institucional es perder la perspectiva de que la integración es el medio, y no el fin,
para una Centroamérica de paz, libertad, democracia y desarrollo.
El error de la voluntad libre. Pues aunque lográramos superar muchos

aspectos de los anteriormente mencionados, aún nos faltaría un buen trecho para
lograr hacer pie en la realidad. El Sistema de la Integración Centroamericana
avanzará hasta donde sus Estados Miembros decidan hacerlo. Pero estos avances
en el plano político y técnico dependerán no solo de una capacidad institucional
robusta por parte de los Órganos, secretarías e instancias del SICA, sino también
de la voluntad de las administraciones públicas de los Estados Miembros. Sin una
verdadera capacidad de incidir desde una aproximación nueva, endógena, sincera
y rigurosa en la prelación de agendas, en la cohesión soberana de fines y medios,
en una gestión intersectorial verdaderamente democrática para lograr una toma
de decisiones informada, la integración no podrá ir más allá del voluntarismo
burocrático.
Con estas reflexiones se pretende invertir los valores para entender que
ante la incertidumbre la respuesta es más integración “El mundo verdadero no es
asequible ni demostrable ni puede ser prometido, pero, por el hecho de que se
pueda pensar, constituye un consuelo, una obligación, un imperativo”. (Nietzsche
1999, p. 63).
La comprensión de la movilidad académica regional

Esta obra es uno de los resultados tangibles del Programa SICA de
Capacitación en Integración Regional de la Secretaría General del SICA, mediante
su Programa de Movilidad Académica Regional, con el apoyo técnico y financiero de
la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
Con la convicción de que la integración regional desde la movilidad

académica contribuye al aprovechamiento de las ventajas y complementariedades
académicas y científicas de la región, mediante la democratización del pensamiento
derivado de la formación, se firmó en 2014 el Acuerdo de la IV Comisión Mixta SICA-
España, que incluía la idea de un programa de movilidad estudiantil, en el marco del
Programa SICA de Capacitación en Integración Regional, acompañado además por
el Programa Virtual de Capacitación, el Programa de Pasantías y la Segunda Edición
de la Maestría en Integración Centroamericana y Desarrollo.
Desde la Dirección de Análisis Estratégico y Comunicación de la SGSICA se

planteó el reto y la oportunidad de contribuir al proceso de integración centroamericana
15
y su fortalecimiento desde el desarrollo de experiencias de movilidad estudiantil en
la región, facilitando la reducción de asimetrías del conocimiento técnico-científico
y la promoción de la conciencia de una cultura de la integración centroamericana.
Las y los jóvenes centroamericanos son los protagonistas del Programa de

Movilidad Académica, treinta y siete estudiantes se han destacado por su excelencia
académica y vocación investigativa, demostrando que una integración de alternativas
es también posible. Además de los beneficiarios directos del programa, cerca de
ciento cuarenta centroamericanos y centroamericanas han participado de tres
coloquios regionales, jóvenes investigadores resueltos a ampliar sus conocimientos
sobre integración e innovaciones metodológicas, en un esfuerzo por comprender
mejor la región, así como funcionarios y funcionarias de la institucionalidad del SICA
y académicos de diferentes latitudes.
El enfoque intergeneracional en el diseño de los programas mantiene viva la

esperanza de los Acuerdos de Esquipulas II, al “dedicar los esfuerzos de paz a las
juventudes de América Central, cuyas legítimas aspiraciones de paz y justicia social,
de libertad y reconciliación, han sido frustradas durante muchas generaciones”, y de
la Alianza para el Desarrollo Sostenible, que en su principio número siete estableció
de forma contundente la importancia de una responsabilidad intergeneracional con
el desarrollo sostenible.
En su fase de investigación aplicada (2016-2017), el programa persigue

la socialización del conocimiento y el intercambio cultural de estudiantes
centroamericanos mediante estancias de investigación de entre dos y ocho meses
para la realización de documentos de pensamiento crítico especializado en ocho
áreas de investigación: 1) Movilidad regional, 2) Gestión integral de riesgos y
prevención de desastres, 3) Ciencia, tecnología, innovación y desarrollo, 4) Procesos
de integración y Bienes públicos comunitarios, 5) Vigencia del pensamiento
morazánico, 6) Estudios aplicados al Derecho Comunitario, 7) Pensamiento crítico
al regionalismo abierto, 8) Estudios sistémicos sobre la integración social.
1. Movilidad regional
La actual configuración económica, política y socio cultural de nuestras
sociedades centroamericanas se ha vinculado ineludiblemente a los procesos de
movilidad de sus habitantes a lo largo de la historia.
Qué duda cabe de que Centroamérica vive en el marco de una realidad

globalizada. Las crisis financieras se han convertido en crisis económicas, y estas
a su vez en sociales y políticas, cuya sumatoria erosiona y profundiza las brechas
sociales poniendo en riesgo la credibilidad y estabilidad del ejercicio del gobierno
y la confianza en las instituciones democráticas. De hecho han sido precisamente
las crisis en la región -políticas y económicas- las que han acelerado diversas
tendencias migratorias tanto intrarregionales como fuera de ella.
2. Gestión integral de riesgos y prevención de desastres

La región debe responder a los desafíos actuales en materia de cambio climático,
gestión de riesgos y prevención de desastres, de manera inclusiva, sostenible y
16
equitativa; impulsando una economía amigable con el ambiente, que facilite la
erradicación de las desigualdades sociales y la pobreza.
Los países de la región han demostrado interés para encaminar acciones

frente a la amenaza del cambio climático, en 1994 con la Alianza para el Desarrollo
Sostenible y a partir de diciembre de 1989 con la firma del Convenio Constitutivo
de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Asimismo, con
motivo del relanzamiento del proceso de integración centroamericana en 2010 se
definió como pilar de la integración en Centroamérica la Gestión Integral del Riesgo
de Desastres y Cambio Climático, para que forme parte de la agenda regional.
Aunado a esta convicción se elaboró, validó e implementa la Estrategia Regional
Ambiental Marco 2015-2020.
3. Ciencia, tecnología, innovación y desarrollo

El auge de las nuevas tecnologías de la información ha puesto en la agenda de
nuestras sociedades la importancia de la ciencia y la tecnología. El uso extensivo
de las nuevas tecnologías de la información, las posibilidades de participación,
transferencia y acceso del conocimiento, es ya considerado como uno de los
principales criterios para medir el desarrollo de los países.
La articulación de la ciencia en los procesos de investigación y desarrollo

tecnológico en sus diversas áreas de acción ha sido históricamente fundamental
para mejorar la competitividad en el entorno global. Sin embargo, se requiere de
un entorno favorable a la innovación cuyos componentes deben ser analizados
con miras a la elaboración de propuesta, cuya aplicabilidad sea consecuente a las
características y diferencias de cada país de la región.
A este nivel regional, la Comisión de Desarrollo Científico y Tecnológico de

Centroamérica y Panamá (CTCAP) es el organismo técnico y político con capacidad
de decidir y gestionar acciones regionales en el área del desarrollo tecnológico y
científico.
4. Procesos de integración y Bienes Públicos Comunitarios

Uno de los principales instrumentos que permiten a los gobiernos intervenir
sobre la realidad de sus territorios y al exterior son las políticas públicas. Las mismas
son el resultado y la representación concreta de las decisiones de los representantes
políticos de cada país.
Manejar de la manera apropiada las relaciones entre el Estado y la sociedad

requiere habilidad para transformar las demandas sociales en políticas públicas que
incidan en mejorar su calidad de vida, en función de las situaciones problemáticas
que los afectan. Esto se relaciona directamente con la construcción de una agenda
pública regional.
Desde el primer tercio del siglo XIX hasta su relanzamiento en 1991, con la
adopción del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA, el proceso de
Integración Centroamericana fue dotado de una estructura orgánica caracterizada
por estar investida de competencias que le han transferido los Estados, para adoptar
17
normas comunitarias, cuyo propósito es alcanzar el bienestar común de los pueblos
de la región.
5. Vigencia del pensamiento morazánico

El pasado se planteó imaginarios futuros, como la independencia y la integración
centroamericana. En este sentido, la paz, la libertad, el desarrollo y la democracia no
son un futuro generado o un destino cumplido sino un futuro posible.
Francisco Morazán fue más que un hombre de su época. Inspirado en

la revolución francesa y la ilustración, autodidacta por convicción cuando las
condiciones de la colonia obstaculizaban la educación a unos cuantos, sus ideas
traspasaron la época de la colonia y la independencia, reflejando las aspiraciones
contemporáneas del proceso de integración centroamericana.
Hablar de la educación y la inclusión de las mujeres en el desarrollo de la región

no sería posible sin recordar a Morazán que, desde sus diferentes flancos -militar,
político y diplomático-, buscó otorgar el mayor número de derechos al mayor
número de personas. Su proyecto de liberación iba más allá de las concepciones
reduccionistas, incluía las libertades económicas, libertades de conciencia y
libertades de enseñanza. Es así como buscó transformar el sistema educativo y
judicial, e instituyó el matrimonio civil y el divorcio, reformas que al cuestionar el
“status quo” heredado de la colonia le ganaron una bastedad de detractores.
6. Estudios aplicados al Derecho Comunitario

El estudio del Derecho Comunitario centroamericano implica comprender las
realidades que le dieron vida a la cristalización del sueño morazánico de integración
regional, mediante la creación del Sistema de la Integración Centroamericana, y su
desarrollo hasta la actualidad.
La Corte Centroamericana de Justicia, encargada de velar por la correcta

aplicación e interpretación de los tratados y actos normativos, en su Resolución
(CCJ 4-1-12-96) establece doctrinariamente que: “El Derecho Comunitario
Centroamericano se define como un conjunto organizado y estructurado de normas
jurídicas, que posee sus propias fuentes. Está dotado de Órganos y procedimientos
adecuados para emitirlas, interpretarlas, aplicarlas y darlas a conocer”.
Dotado además de principios constitutivos y rectores del proceso, este

ordenamiento sui generis, independiente del Derecho Internacional, el Derecho de
Integración y el ordenamiento interno de los Estados Miembros, pero respetuoso
de sus principios, constituye el ordenamiento jurídico regional de la integración
centroamericana, sobre la base de disposiciones constitucionales, que busca como
fin último la consecución de los principios de paz, libertad, democracia y desarrollo,
planteados en el Protocolo de Tegucigalpa (1993).
7. Pensamiento crítico sobre el regionalismo abierto

Con el avance de la teoría económica y la creación de modelos de integración
regional, como un replanteamiento de la teoría estructuralista de la CEPAL, surge
18
en la década de los noventa el regionalismo abierto como opción de integración
económica.
Como ha ocurrido en muchos momentos de la historia, se ha querido imponer

a la lógica de la región una integración a la medida de otro cuerpo. Aquí, donde el
habitus configura el deber ser de las prácticas sociales, es el pensamiento crítico y la
curiosidad filosófica una alternativa necesaria para responder cuál es la integración
que queremos y podemos, de centroamericanos para centroamericanos, en la cual
se rompa la idea que la integración política se logrará únicamente a través de la
integración económica.
8. Estudios sistémicos sobre la integración social

En la medida que se estudia sistémicamente la integración centroamericana,
la apuesta por una visión sectorial se evidencia insuficiente. La realidad nos revela
que el crecimiento económico per se no se ha traducido en mejoras en la calidad
de vida de las poblaciones centroamericanas; por el contrario, se han engrosado las
brechas sociales, especialmente de los sectores históricamente excluidos, cuando
en el corazón de las políticas no se encuentra el ser humano como sujeto de su
propio desarrollo.
En el marco de las agendas intersectoriales de las políticas de la comunidad

centroamericana se crean bienes públicos regionales o comunitarios. Existe una
tendencia a hablar de su importancia, pero existe una discusión sobre qué es y
qué no es un BPR, donde convergen y divergen posiciones intelectuales internas y
externas a la región.
Los capítulos presentados en este libro corresponden a los mejores trabajos

de investigación de los becarios y becarias del programa, y de investigadores e
investigadoras que respondieron a la convocatoria aplicando sus conocimientos y
experiencias al proceso de integración centroamericana con maestría y rigurosidad
científica.
Los autores y autoras de la obra se han formado desde diferentes campos

de estudio, tan diversos como complementarios, tal cual la agenda de investigación
regional lo requiere, en un sentido multidisciplinario y transdisciplinario: relaciones
internacionales, ciencias políticas, derecho, comunicación social, sociología, historia,
economía, administración de empresas, aduanas y comercio exterior, ingeniería
electrónica y matemáticas.
El discurso de la integración ante la disociación, de la comunidad ante el

individualismo en el sistema mundo tensiona las cuerdas relacionales de países
y sociedades, despertando pasiones en diferentes sectores, dentro y fuera de la
institucionalidad del SICA. Como lo fue en sus orígenes, la pluralidad de voces que
pugnan y concilian en este espacio social requieren de la capacidad de alejarse de
una realidad cristalizada y parcializada para acercarse a ella con un prisma que lleve
a contemplar una gama de colores, más allá de una condición y posición dicotómica
excluyente.
La convocatoria para participar en la elaboración de esta obra fue posible
19
mediante un ejercicio colaborativo de 23 investigadores e investigadoras, que lejos
de pretender ser un inventariado de ideas, es el resultado de un ambicioso trabajo
de entretejer percepciones, en diferentes espacios y tiempos:
El I y II Coloquio Regional “Metodologías de análisis de Centroamérica y

su proceso de integración”, el 4 y 5 de abril y el 11 y 12 de agosto de 2016,
en el Centro de Formación de la Cooperación Española, República de Guatemala,
facilitaron el encuentro entre los becarios y becarias de la SGSICA con el sector
académico, para identificar las tendencias en las agendas de investigación regional,
así como la diversidad de enfoques metodológicos que se están aplicando. De
esta forma, se contribuyó a un acercamiento entre las agendas de investigación
de las universidades y los grandes temas de reflexión hacia dónde va la región
centroamericana y su proceso de integración.
La movilidad académica para la realización del I y II Coloquio Regional

demostró que el intercambio de conocimientos, pero sobre todo de realidades,
permite extender la visión para el análisis tanto nacional como regional, así como
establecer redes profesionales y académicas. Bajo este espíritu se realizó el III
Coloquio Regional “Hacia una integración de alternativas”, del 24 al 26 de abril de
2017, como primera experiencia de movilidad de las y los becarios en la segunda
edición del programa, durante el año 2017.
Las Jornadas Morazánicas de Reflexión, realizadas el 15 y 16 de noviembre

de 2016, en el Centro de Formación de la Cooperación Española, República de
Guatemala, reunieron una red centroamericana de historiadores, liderada por el
Centro de Investigaciones Históricas de América Central (CIHAC) de la Universidad
de Costa Rica, desde la cual se logró discutir la integración centroamericana
como un concepto dinámico a través de la historia de 1824 hasta los Acuerdos de
Esquipulas.
El encuentro para la conformación de una Red de Centros de Pensamiento,

denominado Diálogos Morazánicos de Integración, el 17 y 18 de noviembre de 2016,
en el Centro de Formación de Cooperación Española, República de Guatemala, fue
coordinado con la Red de Universidades Jesuitas y con la Fundación ETEA, con el
objetivo elaborar un mapa de centros de pensamiento con vocación a los temas
centroamericanos y a su proceso de integración.
Estructura y contenido
La obra de veintidós capítulos contiene los trabajos de 16 investigadores e
investigadoras en Centroamerica y algunos en Europa y América del Sur, así como,
los mejores documentos de pensamiento crítico especializado, realizado por diez
becarios y becarias, adaptados para su publicación. Es importante mencionar que,
los trabajos de los treinta y siete becarios y becarias, más allá de esta selección, han
transcendido las concepciones tradicionales de análisis y representan un nutrido
terreno para comprender los puntos de vista de los claroscuros que interesan a la
juventud centroamericana.
20
La primera parte aborda la construcción de la regionalidad y consta de
cuatro capítulos. Inicia con el trabajo de Juan Manuel Muñoz, que hace una reseña
de las teorías neoinstitucionalistas y su contribución a los estudios de integración
regional, con especial atención al Sistema de la Integración Centroamericana (SICA).
En los siguientes dos capítulos, se analizan casos concretos de procesos

de integración regional en América Latina. Ernani Contipelli realiza un análisis
comparado de MERCOSUR y La Comunidad Andina, enfatizando en las fortalezas y
retos de la región para el desarrollo de una futura gobernanza global. Por su parte,
Alberto Mora e Isabel Román, con base en el Quinto Informe del Estado de la Región,
hablan sobre el Sistema de la Integración Centroamericana como herramienta
decisiva en años de incertidumbre internacional para superar las profundas brechas
de desigualdad y apostar por un verdadero desarrollo humano sostenible.
El trabajo de Ronny Viales Hurtado plantea un modelo de análisis para

la construcción de la integración regional a partir de los elementos culturales/
subjetivos que la sustentan. Finalmente, Werner Vargas, dedica un capítulo al análisis
de la vigencia del pensamiento morazánico en el actual proceso de integración
centroamericana.
La segunda parte presenta tres estudios que ayudan a comprender el

proceso de integración regional desde su multidimensionalidad. En el primero de
ellos, Jean Paul Vargas, Elsy Tatiana Orantes y Alejandra Quintanilla, construyen
el proceso de las agendas de políticas comunitarias en el SICA, partiendo de la
profunda comprensión de las capacidades sectoriales y el reconocimiento de
beneficios colectivos en un tejido político-institucional intersectorial.
Mientras tanto, Ileana España, en el capítulo “La perspectiva relacional en

el análisis de las intervenciones para el cambio social” y a la luz de un enfoque
sociológico relacional, indaga el marco competencial del SICA, a nivel teórico y
práctico, en tres niveles de responsabilidades de Órganos y secretarías.
Esta parte cierra con los aportes metodológicos y prácticos de Evelin

Patricia Gutiérrez, Odaly Lissette Sánchez y Wilfredo Antonio Jovel, sobre el
estudio comparado de los marcos normativos en materia del Derecho Humano a
la Alimentación en Centroamérica y sus posibilidades de abordaje desde el SICA.
La tercera parte de la obra, invita al lector o lectora a conocer casos

institucionales y experiencias de gestión del conocimiento que se han dado entre la
institucionalidad del SICA y las universidades y centros de pensamiento de la región
desde la voz de sus protagonistas, indicando además cuáles caminos nos hace falta
recorrer para engrosar el debate y la reflexión de su proceso de integración.
Las provocaciones de partida que Néstor Hernández Baires desarrolla en

el capítulo “Innovación metodológica para la integración en Centroamérica” señalan
el rol de la academia como vigilante de las ideas de la integración, evocando a la
deconstrucción de las teorías, conceptos y paradigmas, que han definido la manera
en la que las instituciones funcionan entre sí y hacia el exterior.
21
En los siguientes dos capítulos, Odaly Sánchez y Mónica Tobar estudian la
necesidad del debate académico-científico de las universidades y los centros de
pensamiento, de los cuales pueden surgir propuestas para el tratamiento académico
de los temas relevantes para la integración y la formulación e implementación de
políticas públicas, particularmente durante el periodo de consolidación democrática.
En la cuarta y última parte “Análisis de Centroamérica y su proceso de

integración desde experiencias de movilidad académica” nos es grato presentar los
trabajos destacados de las y los becarios del Programa de Movilidad Académica
Regional, estructurados en cuatro grandes áreas de investigación.
1. Políticas públicas comunitarias del SICA

Los capítulos 12, 13 y 14 centran su estudio en las políticas públicas
comunitarias del SICA. Fernando Colocho, aborda el análisis prospectivo de
las políticas públicas regionales del SICA y su interrelación con los Objetivos de
Desarrollo Sostenible, mediante el uso del Método Delphi aplicado al ámbito
educativo en Centroamérica, como motor del desarrollo sostenible.
La violencia y el crimen organizado inciden de manera negativa en los

esfuerzos de consolidación democrática y desarrollo de la región, y son uno de los
principales desafíos para el Triángulo Norte de Centroamérica. Aury Mínchez hace un
análisis del proceso de toma de decisiones para la construcción de políticas públicas
regionales del SICA, con el caso de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica,
que marcó un hito al demostrar ser una solución conjunta efectiva.
Mediante el método del derecho comparado entre la UE y el SICA, Víctor

Vega Brizuela afirma que un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia es posible en
Centroamérica; describe y analiza los distintos instrumentos y medidas regionales
necesarias en el proceso de la integración centroamericana para la implementación
de este espacio que permita la libre movilidad de personas. Además, va más allá al
describir el marco competencial y sus instituciones regionales responsables.
2. Bienes públicos comunitarios del SICA
Los bienes públicos comunitarios del SICA han sido el objeto de interés y
tema central de los capítulos 15 y 16. Ondina Mazier Chévez expone la configuración
y creación de los bienes públicos regionales del SICA desde su relanzamiento en
el año 2010. El supuesto de partida: no se ha desarrollado una identificación de la
naturaleza jurídica política de los BPR y las definiciones adoptadas por diferentes
organismos internacionales, escuelas de pensamiento y doctrina no complementan
directamente las características del SICA.
Por su parte, Sarah Reneé Romero, conceptualiza la Negociación Conjunta

de Precios y la Compra Conjunta de Medicamentos como un bien público regional
del SICA, y a su vez describe otros mecanismos de negociaciones y compras
conjuntas de productos farmacéuticos en diferentes bloques regionales.
Los resultados de ambas investigaciones se alinean a las reflexiones

contemporáneas y esfuerzos que desde el Sistema de la Integración Centroamericana
22
buscan construir una posición regional compartida en materia de bienes públicos
regionales, bajo la coordinación de la Dirección de Cooperación Internacional de la
SGSICA.
3. El impacto del proceso de integración en la ciudadanía centroamericana
El capítulo 17 hace un meritorio análisis de las dinámicas de interlocución

de la sociedad civil en el marco del Acuerdo de Asociación entre el SICA y la Unión
Europea. El autor, Roberto Sánchez, construye una tendencia de “Participación
Sistemática de la Sociedad Civil en los Acuerdos Internacionales” en dos
dimensiones; la primera, previo a las negociaciones y durante la misma; la segunda,
posterior a las negociaciones.
El trabajo de Geovanna Marcela Letona sobre la participación política de las

mujeres en Centroamérica expone los desafíos de género que conlleva postularse a
un cargo de elección popular en la Región SICA, además de describir la normativa
internacional y regional que respalda las estrategias para promover la inclusión de
mujeres en los espacios de toma de decisión.
4. Hacia dónde va Centroamérica y su proceso de integración: agenda de

retos y desafíos
El libro integra con los trabajos de Cinthya Sarahí Arteaga y José David
Espinal, quienes plantean una agenda de retos y desafíos en torno a dos temas
claves: la evasión fiscal y el desarrollo de energías renovables en Centroamérica.
Destaca el trabajo de Cinthya Arteaga al investigar la incidencia de la evasión

fiscal sobre el nivel de recaudación tributaria de los países del Triángulo Norte de
Centroamérica. Con este estudio la autora relaciona el nivel de percepción de la
corrupción sobre el uso de los recursos públicos, es decir, los mecanismos sobre
los cuales existe efectividad del gobierno, y cómo este se vincula con la incidencia
del nivel de evasión fiscal sobre la recaudación tributaria de Guatemala, Honduras
y El Salvador.
José David Espinal al igual que en el capítulo anterior estudia los países del
Triángulo Norte de Centroamérica, enfocado hacia los mercados de carbono y el
desarrollo de energías renovables, como alternativa a mediano y largo plazo. Parte
del análisis de sus matrices energéticas y la viabilidad de marcos legales en el sector
energético.
El capítulo de cierre tiene como objetivo presentar la dialéctica sobre la

necesidad de plantearse los Acuerdos de Esquipulas III, hacia un nuevo modelo
de desarrollo en Centroamérica. Así, sus autores y autoras, Jean Paul Vargas, Astrid
Piedrasanta, Elsy Tatiana Orantes y Alejandra Quintanilla, argumentan su importancia
como continuidad del proceso de consolidación de la paz en Centroamérica que
sentó las bases de la integración regional.
23
Agradecimientos
Este libro no hubiese sido posible sin la inspiración y visión de futuro que
caracteriza al Dr. Vinicio Cerezo Arévalo, Secretario General del SICA, Presidente de
la República de Guatemala (1986-1991) y firmante de los Acuerdos de Esquipulas,
quien ha motivado a creer en la integración regional y que el desarrollo de
Centroamérica, no solo es posible sino necesario con la participación de todos los
sectores.
Se agradece además el liderazgo de la Dra. Victoria Marina Velásquez de

Avilés, primera mujer Secretaria General del SICA, en cuyo periodo de funciones se
desarrolló el Programa de Movilidad Académica Regional, porque su trabajo se ha
decantado siempre hacia el desarrolloinclusivo en la integración, como herramienta
para dar oportunidades a las juventudescentroamericanas, desde la transformación
de sus historias de vida.
El libro que ahora se pone en las manos de la comunidad centroamericana

y de quienes deseen aproximarse al estudio del SICA, se debe a la confianza
depositada por los autores y autoras y de las instituciones que han apoyado la
implementación del Programa de Movilidad Académica Regional desde sus inicios,
a saber:
Universidades y centros de pensamiento
Belice
Universidad de Belice, Campus Central, Ciudad de Belmopán.
Guatemala
Universidad Rafael Landívar de Guatemala; Universidad San Carlos de Guatemala-

Instituto de Problemas Nacionales (IPNUSAC).
El Salvador
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas; Universidad de El Salvador;

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social; Centro Agronómico
Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) en El Salvador.
Honduras
Universidad Autónoma de Honduras; Universidad Tecnológica de Honduras;

Organización Nuevo Amanecer en Trujillo Honduras; Universidad José Cecilio del
Valle.
Nicaragua
Universidad Centroamericana de Nicaragua; Universidad Nacional Autónoma de

Nicaragua (UNAN), Centro para la Investigación en Recursos Acuáticos UNAN
Managua; Universidad Politécnica de Nicaragua (UPOLI); Universidad de las
24
Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense (URACCAN); Universidad
Católica Redemptoris Mater; Universidad American College.
Costa Rica
Universidad de Costa Rica, Centro de Investigaciones Históricas de América Central

(CIHAC), Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas; Informe Estado de
la Región; Universidad de San José, Costa Rica; Centro Agronómico Tropical de
Investigación y Enseñanza (CATIE) Costa Rica; Universidad Nacional (UNA) de Costa
Rica; Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior de Costa Rica.
Panamá
Universidad Tecnológica de Panamá, Centro de Investigación e Innovación Eléctrica,

Mecánica y de la Industria (CINEMI); Universidad Especializada de Las Américas
(UDELAS).
República Dominicana
Universidad Autónoma de Santo Domingo.
Extra regionales
Universidad Complutense de Madrid; Fundación ETEA; Universidad Loyola

Andalucía; Universidad de Cambridge; Center for European Strategic Research,
Italia; Universidad de Navarra, España; El Colegio de México.
Instancias del SICA
Secretaría General del SICA a través de su Unidad de Análisis Prospectivo-

Dirección de Análisis Estratégico y Comunicación y su Unidad de Género; Corte
Centroamericana de Justicia (CCJ); Parlamento Centroamericano; Secretaría de
Integración Social Centroamericana (SISCA); Secretaría Técnica del Consejo de
Ministras de la Mujer de Centroamérica y República Dominicana (STCOMMCA);
Secretaría Ejecutiva del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de
Centroamérica, Panamá y República Dominicana (SECOSEFIN); Instituto
Centroamericano de Administración Pública (ICAP/SICA); Coordinación Educativa y
Cultural Centroamericana (CECC/SICA).
Obertura
Escribir desde la juventud significa romper las primeras barreras de la
comunicación política, pública y mediática. Requiere mirar el camino recorrido
con las herramientas del pensamiento crítico y construir propios caminos de paz,
libertad, democracia y desarrollo, porque escribir es reescribir la historia.
La encrucijada a la que se llega, entre las concepciones tradicionales de

la integración y los nuevos desafíos de una sociedad red global, lleva a entender
que no hay desarrollo sin incertidumbre, así como no existe verdad sin duda; que
la convivencia entre el pasado y las reflexiones del futuro no pueden tomarse a la
ligera ni aisladamente, sino mediante la conversación intelectual visceral y radical, es
decir, desde las entrañas y la raíz de una historia de desigualdades que ha pervivido
25
mediante la esterilidad de las ideas y el creciente interés de las élites de mantenerla.
A esta realidad no se llega sin la convicción de que se debe investigar a

martillazos. Y, lejos de ofrecer disculpas por acercarse a ella desde la teoría crítica,
no se pretende dar por terminada la discusión de los temas aquí abordados, sino
generar tantas respuestas como preguntas nos sea posible, en tanto se afirme que
creer en la integración tiene como enemigo natural el temor a la diferencia.
La integración centroamericana tiene sentidos, implicaciones y aristas,

individuales y colectivas, de una manera menos obvia y más compleja de lo que se
suele pensar, y que se escapan frecuentemente de las oberturas con que somos
vistos y nos miramos, algunas complementarias y otras en conflicto.
Desde la escuela funcionalista, hay quienes entienden la integración

como un proceso de democratización y modernización de los Estados Miembros;
a partir de la escuela socioestructural la han entendido como una revolución de
arriba a abajo, y están quienes bajo la teoría subjetiva advierten de la necesidad
del resurgimiento de una identidad regional en el imaginario colectivo. Por otra
parte, los estudiosos del estructuralismo reconocen la incapacidad aislada de los
Estados para entender los problemas nacionales, y encuentran una solución desde
la internalización regional, y no faltan quienes se atreven desde el isomorfismo
institucional, considerar la eficiencia y eficacia del sistema en la medida que se
acerque o aleje de otros procesos de integración.
Hoy, como siempre, se hacen presentes las voces de la alteridad, contra el

análisis que ha cerrado sus puertas y marcado sus límites, ya sea porque deseemos
entrar al imaginario académico, social y político, o porque se desea liberar a la
sociedad centroamericana de mitos arraigados en la historia que ha sido contada,
poco inocente y decidida a legitimar algo, como aquello que no se puede cambiar
porque ya pasó o porque recuerde lo que se quiere olvidar.
En el presente, esta integración no opera en el vacío sino a través de sus

instituciones; que crecen y se fortalecen en la medida que dedican tiempo a la
investigación. Conviene preguntarse entonces no solamente cuánto se estudia sino
qué y cómo se investiga. Es necesaria una integración de alternativas, y, por ende,
una investigación que ayuda a crearlas, porque en palabras de Bourdieu (p. 19,
2000):
(…) a pesar de las apariencias, lo que el mundo social ha hecho puede,

armado de ese saber, deshacerlo (…) toda política que no saque plenamente
partido de las posibilidades- por reducidas que ellas fueran- que son ofrecidas
a la acción, y que la ciencia puede ayudar a descubrir, puede ser considerada
como culpable de no asistencia a persona en peligro.
¿Cómo ha ser entonces esta investigación? Más que una respuesta absoluta
se plantean algunos puntos iniciales y abiertos de inflexión, en los cuales el lector
o lectora puede concordar o disentir. Porque mientras haya pensamiento habrá
oportunidad.
26
Como pensamiento alineado a las necesidades y oportunidades de una
Centroamérica diversa y complementaria, la investigación debe ser capaz de definir
agendas reales de transformación e impacto, de ahí, la razón de ser del Programa
de Movilidad Académica Regional. Su génesis descansa en el reconocimiento de
que la verdadera conquista solo puede ser colectiva, capaz de transferir habilidades
técnicas y científicas que contribuyan a la reducción de brechas de conocimiento.
Cuando pareciera que los problemas avanzan más rápido que las ideas, y
los viejos conceptos parecen no acoplarse sino ceñirse a una realidad que ya no
le pertenece, se requiere de una innovación metodológica que permita poner en
común a Centroamérica pensada en sí misma, multidisciplinaria y transdisciplinaria.
Finalmente, la teoría sin práctica se vuelve ciega, insuficiente en la generación

de ideas lo será sin duda en la creación de espacios de impacto y desarrollo, por
tanto, su bandera debe ser la capacidad de servir para la toma de decisiones y
la definición de caminos claros, transitables e inclusivos, en el ejercicio regional,
nacional y local.
Se escribió esta obra tanto para quienes no conocen de la integración

centroamericana y para quienes la conocen muy bien. Se ha preguntado si una
integración orientada hacia el desarrollo sostenible es posible y en esta ocasión,
se libra desde el papel una batalla que no pertenece aisladamente, sino a cada
uno de nosotros y nosotras, para desmitificar un proceso, cuyas raíces pueden ser
rastreadas desde el ideario de Francisco Morazán y perviven hasta estos días, que
ha sobrevivido a conflictos bélicos, dictaduras, transiciones de poder, ideologías, y
en pleno siglo XXI a la desinformación, la desafección o el desinterés.
Jean Paul Vargas
8 de septiembre, 2017
27
PRIMERA
PARTE
Construcción de
regionalidad
29
CAPÍTULO I
Neoinstitucionalismo e
integración regional:
una reseña de la literatura
Juan Manuel Muñoz
Universidad de Cambridge
Resumen
Este ensayo tiene dos objetivos principales. En primer lugar,

proveer una reseña sobre los neoinstitucionalismos con especial
atención a su intersección con el estudio regional. En este caso, se
argumenta que la contribución de las teorías neoinstitucionalistas a
los estudios regionales debe ser estudiada desde dos perspectivas.
Por una parte, analítica, las instituciones pueden ser variables a
ser explicadas o variables explicativas, por otra, desde el ámbito
internacional o doméstico. En segundo lugar, se busca motivar la
investigación, por parte de estudiantes de grado y posgrado en
ciencias sociales, sobre integración regional en Centroamérica.
Palabras clave: neoinstitucionalismos, integración regional, teoría

política empírica, SICA
30
Introducción
Para este ensayo se hace una reseña de las teorías neoinstitucionalistas

y su contribución a los estudios de integración regional, con especial atención al
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Como se verá en las secciones
que siguen, la integración regional es un tema bastante estudiado, principalmente,
desde las Relaciones Internacionales y desde los estudios de área. No obstante, en
gran medida el análisis de integración regional se ha convertido casi en sinónimo del
análisis de la Unión Europea debido, entre otros aspectos, a varias peculiaridades
institucionales de esta región: un sistema político supranacional, el Mercado Común
Europeo, el libre movimiento de personas y una política monetaria común para los
países de la Zona Euro (Acharya, 2016). A pesar de que lo que hoy conocemos como
SICA es una de las instituciones regionales más antiguas del mundo, la investigación
sobre este subsistema regional es escasa (Bianculli, 2016).
Por su parte, los neoinstitucionalismos (un conjunto de teorías que en las

Ciencias Sociales han adquirido bastante relevancia desde la década de 1990) han
permeado también la investigación en integración regional. Obviamente, no son
las únicas teorías en los estudios regionales desde las Relaciones Internacionales,
estudios de área o Ciencias Políticas, pero con seguridad su contribución ha sido
significativa. Este ensayo tiene dos objetivos principales. En primer lugar, proveer
una reseña sobre los neoinstitucionalismos con especial atención a su intersección
con el estudio regional. Esta contribución puede ser también de utilidad para los
investigadores que tienen un interés particular en las instituciones nacionales que
de una forma u otra afectan la integración regional (piénsese, por ejemplo, en los
Parlamentos nacionales centroamericanos). En segundo lugar, se busca motivar la
investigación, por parte de estudiantes de grado y posgrado en Ciencias Sociales,
sobre integración regional en Centroamérica. Después de la revisión de algunas de
las teorías relevantes en la intersección integración regional-neoinstitucionalismos,
se presentan algunas sugerencias para la investigación de la integración
centroamericana.
El ensayo se articula alrededor de un argumento. Para entender el tema

institucional en lo regional hay que estudiarlo desde dos perspectivas. En primer
lugar, un punto de vista analítico: las instituciones pueden ser estudiadas como
variables a ser explicadas y como variables explicativas. Por otra parte, lo regional
implica un ir y venir entre lo internacional (y transnacional) y lo doméstico. Por
simplicidad, el enfoque será únicamente en la categoría internacional-doméstico.
La reseña a la literatura en este ensayo no pretende ser exhaustiva. Más bien,

se busca presentar una introducción de autores neoinstitucionalistas y regionalistas
que son citados frecuentemente en sus respectivas áreas. También busca presentar
ejemplos de estudios teóricos y empíricos que, a mi juicio, son interesantes desde
un punto de vista teórico y metodológico. Los interesados en esta literatura y
que no están suficientemente familiarizados encontrarán este ensayo de utilidad.
Posteriormente, deberán consultar la bibliografía y leer con más detalle varias de las
contribuciones que aquí se reseñan.
El contenido de este ensayo está dividido en cinco secciones. En la primera
31
de estas, se definen qué son instituciones y qué son instituciones políticas. De
seguido, se introduce el tema de los neoinstitucionalismos desde un punto de vista
analítico. La tercera sección, describe los tipos de neoinstitucionalismos. La cuarta
sección reseña la literatura en neoinstitucionalismos y regionalismo. Finalmente,
la última parte de este ensayo realiza varias sugerencias para el estudio de las
instituciones regionales en Centroamérica.
Las instituciones políticas
March y Olsen definen una institución como “una colección relativamente

perdurable de normas y prácticas organizadas, incrustados en estructuras de
significado y recursos que son relativamente invariables a pesar de la renovación
constante de individuos que las comparten. Una institución es además relativamente
resistente a los cambios en preferencias y expectativas idiosincrásicas de esos
individuos y en las circunstancias externas” (March & Olsen, 2006, p. 3, traducción
propia). Esta definición implica que las instituciones pueden ser normas, como
leyes, reglamentos, además de prácticas organizadas que, como describieran
Berger y Luckman (1991) tienen un significado socialmente compartido dentro de
un contexto social. Es decir, rutinas y valores no regulados por el aparato jurídico de
un Estado o entidad particular, pero que son compartidas por una comunidad, por
ejemplo, los rituales de iniciación de grupos pandilleros (Liebel, 2002) cuentan como
una institución. North (1990) clasificó las normas estructuradas en el aparato jurídico
de una sociedad como instituciones formales y llamó instituciones informales a las
normas, rituales y valores no escritos o estructurados dentro del jurídico.
Esta definición también implica que las instituciones están insertas en un

marco que contiene recursos. A decir verdad, las instituciones en gran medida
regulan la distribución de los recursos dentro de una sociedad. Por ejemplo, se
cree que un Estado de Derecho que promueve la transparencia y es más eficiente
en la administración de la justicia es más efectivo en la resolución de disputas entre
partes contractantes, lo que a la larga impacta en el desarrollo económico de una
sociedad (Helmke & Rosenbluth, 2009).
Además, las instituciones son relativamente resistentes a los cambios de

individuos (a veces generaciones de individuos) y a las preferencias de estos. Piénsese,
por ejemplo, en lo poco que cambia la institución de la reelección presidencial en
algunos países de Centroamérica, a pesar de la rotación de diputados, de cambios
presidenciales y de renovación en generaciones de votantes. La ola reformista para
cambiar las constituciones en países como Costa Rica, Honduras, Nicaragua, así
como de otros países de América Latina para permitir alguna forma de reelección
presidencial es un fenómeno relativamente reciente. Varias décadas de poco
cambio institucional en esta materia pasaron antes de las reformas experimentadas
mayormente en la década de 2000, a pesar del casi permanente debate social y
parlamentario alrededor de este tema (Treminio Sánchez, 2015a, 2015b).
Finalmente, las Ciencias Sociales tienden a enfocarse en instituciones

particulares de acuerdo a sus disciplinas. Los institucionalistas en sociología se han
enfocado en particular en organizaciones sociales, así como valores y creencias
32
compartidas, los economistas en cambio en instituciones de mercado. Mientras
que la Ciencia Política en las relacionadas con el Estado (Scott, 2008, Cap. 1).
A este respecto, de acuerdo con Blondel (2008) las instituciones políticas, son
posiblemente más difíciles de definir. No obstante, según este autor éstas se
relacionan con la toma de decisiones que tienen impacto en una colectividad, lo
que el politólogo canadiense David Easton denominaba asignación autoritaria de
valores (citado en Blondel, 2008). Esta definición de institución política pone énfasis
en las instituciones formales, como los Parlamentos (véase también, Tsebelis, 2002).
Como argumenta Jean Blondel en su artículo, hay aspectos que se pueden debatir
sobre este énfasis (por ejemplo, donde encajan las instituciones informales). Sin
embargo, para propósitos del presente ensayo la distinción entre una institución
política de otros tipos de instituciones no es relevante.
Perspectiva analítica: los neoinstitucionalismos o cómo las instituciones son

estudiadas
Desde un punto de vista analítico, las instituciones políticas son estudiadas

como variables independientes y como variables dependientes. Este tipo de análisis
evidentemente busca identificar una causa de su efecto1. Sin embargo, la dualidad
variable dependiente-variable independiente es problemática. Es decir, ¿cómo tener
certeza cuándo la institución es la causa o el efecto? Esto teniendo en cuenta que la
realidad es dinámica, en constante movimiento. Lo que ahora parece ser una variable
dependiente es luego una variable independiente. También es problemático el hecho
de que, aunque las instituciones son tratadas como variables (es decir que cambian
en espacio y tiempo), como se estudió en la sección anterior, las instituciones varían
muy poco en el tiempo. Por este motivo, es muy común estudiarlas únicamente
a través del estudio de caso, método comparado o el método estadístico. El
método experimental es el más efectivo en términos de distinguir causa y efecto
(Lijphart, 1971). Sin embargo, en muchas circunstancias en las Ciencias Sociales
este método resulta impráctico. Por ejemplo, es virtualmente imposible diseñar
un experimento donde a una región de países se les asigna aleatoriamente libre
movimiento de personas, mientras que a otras regiones de control no se les asigna
esa institución. Por lo tanto, si deseamos aprender algo sobre el impacto que puede
tener la institución regional del libre movimiento de personas sobre otros aspectos
sociales, políticos y económicos no tenemos opción más que recurrir al estudio de
caso o al método comparado (cfr. Shapiro, 2001).
Convencionalmente, la variable dependiente se denota con la letra Y,

mientras que la variable independiente con la letra X. También se suele utilizar una
flecha ( ) para indicar dirección de causalidad. Así, el término X Y expresa que la
causa es el cambio en X y el efecto es el cambio en Y. Valga decir que la noción de
cambio en la variable es fundamental, aunque con frecuencia ignorado.
De acuerdo con Robinson, McNulty y Krasno (2009, p. 343) hay cuatro

criterios para evaluar la presencia de causalidad en una relación entre dos o más
1 Los científicos sociales dentro de la corriente hermenéutica o weberiana son menos restringentes que
los investigadores sociales que tienen como meta el descubrimiento de relaciones causales (della Porta & Keating,
2008). Como se estudia más adelante, a pesar de las limitaciones de este tipo de investigación en las Ciencias
Sociales, los neoinstitucionalistas tienden a buscar relaciones causales.
33
factores: a) covariación, b) ausencia de espuriedad, c) orden temporal y d) un
mecanismo causal plausible. Covariación implica que el cambio en una variable se
asocia con el cambio en la otra. No espuriedad significa que no hay terceros factores
ocultos (Z) que pueden explicar la relación entre X e Y, mientras que orden temporal
que el cambio en X sucede antes que el cambio en Y (es decir, las causas preceden
a los efectos, pero no a la inversa). Finalmente, la existencia de un mecanismo
causal plausible; es decir, el investigador tiene que brindar una explicación lógica y
a la luz de la teoría existente, del proceso en el cual un cambio en X tiene un efecto
en Y.
Aunque, de forma convencional, posiblemente en la mayoría de estudios

sociales empíricos se utiliza el término variable independiente para denotar la
variable que explica a una variable dependiente, en las investigaciones con datos
observacionales (es decir, datos que se generan en la realidad sin intervención del
investigador), tiene poco sentido hablar de variable independiente.2 Una variable
independiente es una variable exógena. Esto quiere decir que la fuente de su
variación se produce por una fuente externa a un sistema que se está estudiando3.
Además, no se correlaciona con factores desconocidos Z. Esto significa que el
investigador conoce cuál es la fuente de esa variación, además debe concluir que
un cambio en X produce un efecto en Y, y descartar la posibilidad de que lo que
produce ese efecto sea un factor o variable omitida Z. En este sentido, X tiene
asimismo prioridad temporal sobre Y. Es decir, para que haya un efecto en Y tiene
primero que producirse un cambio en X.
A las violaciones a estos supuestos de exogeneidad se conocen con el

nombre genérico de endogeneidad (Wooldridge, 2009, p. 88).
Debido a que la naturaleza se encuentra en cambio constante y a que

el investigador no siempre puede distinguir causa y efecto, la mayoría de veces
las relaciones que se están estudiando son en realidad endógenas. Es decir, hay
factores Z que seguramente están detrás de la variación en X e Y. Por ejemplo, un
cambio en X puede parecer que tiene un efecto posterior en Y; sin embargo, existe
la posibilidad de que en realidad un factor desconocido Z este detrás de la variación
de ambos:
X Y
También endogeneidad podría significar que existe reversión causal. Un

caso podrían ser las secuencias de años (representados por el subíndice t) de dos
variables, en donde Xt-2 tiene un efecto en Yt-1 pero posteriormente Yt1 tiene efecto
en Xt0. También, si no se toma en cuenta en la teoría y en el análisis empírico, la
variable omitida Z puede ser en realidad el pasado de la variable dependiente: Yt-h
Y0. En este caso, el pasado inmediato, o reciente, de la variable dependiente
(digamos Yt-1) puede influir sobre su presente, así como también existe la posibilidad
de que su pasado distante (supongamos Yt100) tenga influencia sobre su presente.
2 En estudios observacionales, tiene más sentido hablar de variable explicativa o predictiva.

3 Ciertamente, en un experimento la fuente de variación es el investigador-experimentador. Véase la nota
al pie de página anterior.
34
Volviendo al estudio de las instituciones, los neoinstitucionalistas ven a las
instituciones como variables dependientes y variables explicativas. En el primer caso,
lo que importa es el cambio institucional y qué lo explica (∆X ∆Institución)4, 5.En
el segundo, los neoinstitucionalistas en general suponen que las instituciones tienen
un efecto en la conducta de los individuos y organizaciones (es decir, ∆Institución
∆Y)6. Sin embargo, como se mencionó anteriormente esta dualidad es problemática;
es decir, estamos ante el estudio de relaciones endógenas y separar causa de efecto
es un desafío para los neoinstitucionalistas.
En gran medida, las fortalezas y debilidades de los enfoques que se estudian

a continuación son reflejo de la forma en que los investigadores hacen frente a los
retos planteados en el estudio de posibles relaciones causales y a la naturaleza
de su objeto de estudio. Las disciplinas como la economía y la sociología se han
enfocado en distintas instituciones comúnmente relacionadas con sus objetos de
estudio (como las corporaciones o las comunidades) y meta teorías para explicar
esas relaciones.7
Tipos de neoinstitucionalismos
El estudio de instituciones en las Ciencias Sociales en los centros de

investigación norteamericanos y europeos comenzó a perder influencia desde
finales de la década de 19408. Hasta entonces, por lo menos en la Ciencia Política,
la investigación sobre instituciones (“viejo institucionalismo”) era esencialmente
descriptiva, limitada a conceptualizar instituciones y entender sus diferencias a
través de análisis comparados básicos.
Desde más o menos la década de 1950, el funcionalismo y el conductismo

dominaron el discurso teórico de la corriente principal (mainstream) de las Ciencias
Sociales (Peters, 2003, Cap. 1)9. Hacia la década de 1980 es más notable el
interés de varios científicos sociales por entender cómo las instituciones enmarcan
la conducta individual y cómo los individuos contribuyen al cambio institucional.
A este enfoque se le ha llamado “neoinstitucionalismo”. distinguen tres tipos de
análisis neoinstitucionalista influyentes en la Ciencia Política contemporánea:
1) institucionalismo histórico, 2) institucionalismo de la elección racional y
3) institucionalismo sociológico – a veces también llamado institucionalismo
constructivista.
4 La letra griega delta (∆) se utiliza con frecuencia para denotar cambio en la variable.
5 Piénsese, por ejemplo, por qué las instituciones de integración regional en América Latina han seguido
un rumbo distinto a las instituciones de la Unión Europea. Los factores X pueden ser numerosos y estos usualmente
se explican a través de teorías. Más adelante se retoma este asunto.
6 Por ejemplo, se puede plantear la hipótesis de que más integración regional (∆Integración regional)
conduce a más desarrollo económico (∆Desarrollo económico). Un posible mecanismo causal estaría relacionado
con la cooperación entre organizaciones privadas y públicas a través de las fronteras. Esta idea, de hecho, está detrás
de algunas explicaciones sobre la creación y evolución de la Unión Europea. Específicamente, en lo relacionado a la
institución del Mercado Común Europeo (Bache et al., 2015, Cap. 1).
7 En este último caso, destaca la elección racional como paradigma más influyente en la economía y que
como se ve a continuación permea al análisis institucionalista en la Ciencia Política.
8 En general, podemos concluir que ha habido un dominio de la academia norteamericana (canadiense
y estadounidense en particular) así como europea, en la generación de las teorías más influyentes en las Ciencias
Sociales por lo menos desde la segunda mitad del siglo XX, entre éstas el neoinstitucionalismo, pero también el fun-
cionalismo y el estructuralismo.
9 El capítulo introductorio de Peters (2003) ofrece una concisa descripción del funcionalismo y conductis-
mo, así como del “viejo institucionalismo”.
35
Schmidt (2008, 2010) argumenta que una cuarta categoría de análisis
institucionalista se puede denominar institucionalismo discursivo. Aunque para
Bell (2011) este tipo es más bien una síntesis de institucionalismo histórico y
constructivismo. A continuación, se revisan los aspectos fundamentales de estos
cuatro institucionalismos.
Institucionalismo de la elección racional (IER)
Según Hall y Taylor (1996) cuatro características destacan en las teorías del
IER. En primer lugar, el empleo de una serie de supuestos acerca del comportamiento
de los individuos como son las preferencias fijas de los individuos, que se comportan
de manera instrumental para la maximización de la utilidad de sus preferencias y que
para alcanzar esos objetivos actúan de manera estratégica.
En segundo lugar, mientras que, como se verá a continuación, los

institucionalistas históricos y sociológicos tienen una concepción de la política como
lucha por el poder o procesos de aprendizaje social (p. 945), los investigadores del
IER en general conciben la política como una serie de dilemas de acción colectiva10.
Como el individuo busca maximizar su utilidad y al hacerlo tiene que interactuar con
otros individuos que tienen en mente el mismo objetivo, esta interacción utilitarista
conduce a soluciones grupales subóptimas11. Para evitar este tipo de resultados,
los individuos crean instituciones. En este sentido, usualmente el IER concibe las
instituciones como reglas de juego cuyo propósito es precisamente contribuir a
resolver dilemas de acción colectiva y en la medida de lo posible producir soluciones
óptimas12.
Tercero, y en la misma línea del último punto, la idea de comportamiento

estratégico sugiere que, como un juego de ajedrez, los individuos calculan la
ganancia esperada de sus movimientos y, además, la respuesta posible de sus
adversarios. Las “instituciones estructuran estas interacciones, mediando sobre
el rango y secuencia de alternativas en la agenda de elección, o proveyendo de
información y mecanismos que obligan a los actores a acatar los resultados de la
decisión grupal, reduciendo la incertidumbre sobre la posibilidad que los actores
decidan tomar decisiones subóptimas” (Hall y Taylor, 1996, p. 945, traducción libre).
Por ello, los institucionalistas de la elección racional con frecuencia utilizan

la teoría de juegos, un área de la matemática que formaliza las interacciones entre
jugadores y los resultados de estas, dado un número de supuestos y reglas. Por
último, el IER estudia el cambio institucional. Visto de una forma bastante funcional a
10 Tómese en cuenta que los antecedentes de la elección racional como uno de los paradigmas más in-
fluyentes de las Ciencias Sociales son las filosofías utilitarista y liberal, que enfatizan el individualismo metodológico
– uno de cuyos supuestos es que lo que existen son individuos, no macroentidades sociales como los Estados y las
comunidades – y que los individuos son egoístas por naturaleza. Es decir, los individuos actúan buscando la maximi-
zación de su beneficio individual (utilidad) (Bunge, 1999, Cap. 14).
11 Como lo define Hall y Taylor (1996) esta condición de resultado subóptimo en decisiones grupales im-
plica que “existe otro resultado [al preferido por los individuos] en el que por lo menos uno de los individuos puede
obtener ganancia sin perjudicar a los demás miembros del grupo” (p. 945).
12 Las elecciones y la democracia liberal en general son instituciones de este tipo, especialmente, en proce-
sos de transición a la democracia, donde típicamente hay dos o más bandos en conflicto. Mediante las instituciones
de elecciones libres, limpias, competitivas y periódicas, así como el compromiso formal para aceptar el resultado,
ganadores y perdedores escogen decisiones en teoría mejores a un resultado subóptimo, por ejemplo, una guerra
civil (Colomer, 2000).
36
tal punto que algunas veces se habla de ingeniería institucional. En este sentido, los
individuos diseñan instituciones anticipando resultados esperados en la conducta
de los individuos y organizaciones sociales, independientemente del contexto social
o histórico (Elster, 1988; Sartori, 1997; von Beyme, 2001)
Institucionalismo histórico (IH)
De acuerdo con Hall y Taylor (1996), los institucionalistas históricos se

distinguen por cuatro características: tienden a conceptualizar la relación entre
individuos e instituciones en términos amplios como estructuras y prácticas (por
ejemplo, nación, identidad, Estado e ideología liberal). También hacen énfasis en
las asimetrías de poder asociadas con el desarrollo y operación de las instituciones,
por lo que se diferencian de los neoinstitucionalistas de la elección racional quienes
a menudo trabajan bajo el supuesto de equidad en la distribución de recursos entre
jugadores racionales. En tercer lugar, el IH enfatiza el desarrollo institucional como
dependencia de rumbo (path dependency) y las consecuencias no-esperadas
(unintended consequences). Esta idea de dependencia de rumbo remite a la idea de
dependencia temporal en términos de causalidad. No obstante, no necesariamente
se suscriben a un tipo de análisis que busca encontrar regularidades casi-universales
que podrían aplicarse a diferentes contextos13:
A los institucionalistas históricos se les ha asociado con una perspectiva

distintiva de concebir el desarrollo histórico. Ellos han sido fuertes
proponentes de una imagen de causación social que es dependiente de
su propio rumbo, en el sentido de que se rechaza el postulado tradicional
que las mismas fuerzas operativas generarán los mismos resultados en
cualquier lugar, a favor de una visión de la cual el efecto de dichas fuerzas
será mediado por elementos del contexto de una situación particular, a
menudo mediada por heredada por el pasado (Hall & Taylor, 1996, p. 941,
traducción libre)
Por último, lejos de proponer un propio marco teórico para explicar el

comportamiento de los individuos, los investigadores dentro de esta corriente
tienden a ser eclécticos, tomando elementos de la cultura o el cálculo racional.
Institucionalismo sociológico (IS)
Nuevamente, siguiendo a Hall y Taylor (1996), los institucionalistas

sociológicos se distinguen por tres características. Primero, su definición de
instituciones es más amplia que la normalmente utilizada por otros investigadores.
Es decir, más allá de instituciones como normas formales e informales, los sistemas
de símbolos, guiones cognitivos (cognitive scripts), valores y normas morales son
instituciones que proveen de estructuras de significado para orientar la acción
humana. En este sentido, la cultura es un aspecto fundamental a tomar en cuenta
en el análisis institucional. La cultura en sí se puede definir como una institución.
Esto “refleja un ‘giro cognitivo’ dentro de la sociología, lejos de las formulaciones
13 Un buen ejemplo de aplicación del institucionalismo histórico es el estudio de Mahoney (2011) sobre las
explicaciones de dependencia de rumbo y la formación de los Estados nacionales en Centroamérica.
37
que asocian a la cultura exclusivamente con actitudes y valores, hacia formulaciones
que ven a la cultura como una red de rutinas, símbolos y guiones de conducta
utilizados como modelos de comportamiento” (p. 948).
El segundo elemento que caracteriza a los nuevos institucionalistas

sociológicos, según Hall y Taylor (1996), es la influencia del constructivismo social. En
el “viejo” IS los individuos son socializados bajo distintos contextos institucionales,
adoptando roles que determinarán su conducta. En el nuevo IS agente y estructura
se afectan (o se construyen) el uno al otro14. Por último, el cambio institucional
no estaría definido tanto por una relación de cálculo medios-fines, como pregonan
los proponentes del IER. Más bien, las organizaciones cambian porque sobre una
nueva organización (o práctica, ritual, etc.) los actores sociales valoran mejor una
nueva institución ante una institución más antigua.
Institucionalismo discursivo (ID)
Schmidt (2008) argumenta que una cuarta categoría de análisis

institucionalista es lo que llama institucionalismo discursivo. Para ella, este tipo
se diferencia de los otros institucionalismos por el énfasis que los investigadores
ponen a las ideas y cómo estas se transmiten a través del discurso para explicar
el cambio institucional y el comportamiento individual. Según este enfoque, los
otros institucionalismos conciben el cambio institucional de manera estática y bajo
supuestos muy estrictos de exogeneidad en el origen del cambio. La estaticidad de
las instituciones es equivalente a lo que también se denomina equilibrio institucional.
Este término es más común entre los adherentes del IER (Shepsle, 2006), pero también
aplica, de acuerdo Schmidt (2008, 2010) a las otras formas de institucionalismo.
En sus palabras, en “las instituciones están en equilibrio estable, con preferencias
fijas de los actores (en el IER), rumbos históricos autoreforzables (IH), o normas
culturales que lo definen todo (IS)” (Schmidt, 2008, p. 304). Es decir, según se
estudió en los párrafos anteriores, una vez que se alcanza el cambio institucional
este permanece prácticamente estable a través del tiempo (se institucionaliza). Esto,
siempre y cuando las preferencias de los actores (o los actores mismos) no cambien
(IER), ciertos valores en una sociedad no sean cuestionados a tal punto que pierden
legitimidad para ser reemplazados por nuevos valores (IS), o que la dependencia
de rumbo después que una institución ha sido adoptada no sea interrumpida por
coyunturas políticas (IH). En contraste a estos enfoques, el ID es dinámico. Esto
quiere decir que las instituciones están cambiando de forma constante – aunque no
lo percibamos – a través de interacciones con su contexto, pero más importante15,
bajo la influencia de las ideas y el poder que tienen los actores para transmitirlas a
través de discurso.
14 Esta cita resume esta idea: “[c]uando ellos (los individuos) actúan según especifica la convención social,
los individuos están constituyéndose en sí en actores sociales, en el sentido de que se están involucrando en actos
que tienen significado socialmente compartido, y estos actos a la vez refuerzan a esa convención social a la cual se
están adhiriendo” (Hall & Taylor, 1996, p. 948).
15 Esto nos remite a la endogeneidad en las relaciones causales en el estudio institucional (véase arriba la
sección “Los institucionalismos o cómo las instituciones son estudiadas: fundamentos epistemológicos”). La diferen-
cia de estos supuestos del ID con el supuesto de la dependencia de rumbo del IH es que en el primer caso el pasado
inmediato de las variables tiene un impacto presente y que las variables están en cambio constante. Mientras que
la idea de dependencia de rumbo sugiere que el pasado distante, cuando ocurrió el cambio institucional, tiene un
impacto en el valor presente de la variable.
38
Las ideas, según Schmidt (2008), existen en tres niveles: las políticas
(policies), los programas y las filosofías políticas. Las políticas son las respuestas
de los hacedores de política pública ante determinados problemas (por ejemplo,
recortar o aumentar el gasto público para estimular la demanda interna y el empleo),
los programas enmarcan a las políticas, son paradigmas de pensamiento generales
que “definen los problemas a resolver por las políticas, los elementos que serán
considerados, las metas a alcanzar, las normas, los métodos e instrumentos a
ser aplicados, y los ideales que enmarcan las ideas de política propuestas para
resolver cualquier problema” (p. 306)16. Por último, las filosofías políticas proveen a
las políticas y a los programas con ideas organizadoras, valores y principios sobre
el conocimiento y la sociedad.
El regionalismo y el neoinstitucionalismo
Las regiones en sí son instituciones políticas. Como demuestran Mansfield

y Milner (1999), las regiones económicas y políticas como el SICA, se constituyen
dentro de un espacio geográfico más o menos común. Estos autores exponen
el caso de la Región Asia-Pacífico que para algunos investigadores y políticos es
considerada como una única región, pero otros piensan en ella como dos regiones
distintas. Sin ir muy lejos, mientras que Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
Costa Rica y Panamá comparten el istmo centroamericano, la integración de
Panamá al SICA es más reciente y de manera gradual, esto por razones históricas
y políticas (Cordero & Martínez Piva, 2009). En este sentido, el internacionalista,
Peter J. Katzenstein, argumenta que las “designaciones geográficas no son
‘reales’, ‘naturales’ o ‘esenciales’. Estas son más bien socialmente construidas y
políticamente disputadas y, por lo tanto, abiertas al cambio” (citado en Mansfield &
Milner, 1999, p. 591). En Centroamérica los países se constituyen informalmente en
sub-bloques, lo que hace difícil concretar una definición de qué es Centroamérica:
Resulta más complicado definir qué se entiende por “Centroamérica” y por

“región”, en especial porque el esquema de integración que se ha adoptado
no obliga a constituir un bloque único de países. En el Istmo coexisten varias
alineaciones internas que hacen más compleja la coordinación regional.
Así, el llamado CA-7, conformado por las siete naciones centroamericanas,
tiene dos sub-bloques: uno es conocido como CA-4 y agrupa a Guatemala,
Honduras, El Salvador y Nicaragua, que son miembros de todos los
Órganos y tratados del SICA y han acelerado su integración aduanera y
migratoria, además de desarrollar otras acciones bi y trinacionales; el otro
grupo lo componen Costa Rica, Panamá y Belice, que escogen en cuáles
regímenes, instituciones o procesos desean participar, de acuerdo con sus
intereses y tradiciones políticas. Ninguno de estos sub-bloques (excepto,
en alguna medida, el CA-4) existe formalmente, es decir, no hay un marco
jurídico o institucional de coordinación entre ellos. Su interacción se da en
tanto comparten, incluso coyunturalmente, características o prioridades
(Programa Estado de la Nación, 2016, p. 304).
16 Al respecto, véase Hall (1993), Gamble (2013) y Blyth (2013) sobre los paradigmas de política fiscal
Keynesiana, así como otras escuelas que lo desafían, particularmente el Public Choice y el monetarismo.
39
La expansión de la Unión Europea a través de varias olas es otra prueba de
lo anterior (Bache, Bulmer, George, & Parker, 2015, Cap. 10), así como también el
proceso conocido como Brexit mediante el cual, a la fecha de escribir este ensayo,
el Reino Unido buscó desvincularse políticamente de este organismo regional,
constituyen ejemplos de lo anterior17. Brexit trae a la mente la distinción que hacen
Fishlow y Haggard entre dos tipos de procesos que ellos denominan regionalización,
lo que se relaciona con la concentración de flujos económicos y regionalismo,
“que define como un proceso político caracterizado por cooperación en política
económica y coordinación entre países” (citado en Mansfield & Milner, 1999, p. 591).
El hecho que los Estados (o sus Gobiernos de turno) cooperan para formar
bloques regionales muy a menudo por intereses económicos mutuos llevan a
autores como Mansfield y Milner (1999) y Börzel (2016) a concluir que el estudio
de integración regional ha estado por varios años dominado por la Economía y lo
que en Relaciones Internacionales se conoce como Economía Política Internacional
(EPI)18. En todos estos casos, el paradigma de la elección racional tiende a ser
fundamental. Lo que sugiere que en la mayoría de estos análisis se concibe que
los Estados tienen intereses particulares (o sus industrias) y buscan satisfacerlos de
forma eficiente a través de la cooperación mayormente comercial con otros Estados.
Esta perspectiva también se denomina en EPI como intergovernamentalismo liberal.
Como explica Malamud (2005):
El intergovermentalismo liberal ve a la interdependencia económica como

una precondición fuerte para la integración. A manera que la liberalización
aumenta la dependencia hacia las exportaciones y el comercio intraindustrial,
la presión por mayor integración regional aumenta. Las instituciones
regionales son por lo tanto concebidas como mecanismos para fijar y hacer
cumplir acuerdos… (p. 139).
Las instituciones regionales proveen, según esta perspectiva otros beneficios

para los actores que intervienen en su proceso de cambio como: reducción de
costos de transacción, economías de escala, innovación tecnológica debido a
mayor competencia, mayor inversión extranjera directa, así como mayor peso en
los mercados e instituciones políticas internacionales (Börzel, 2016, p. 42). Sin
embargo, para Börzel (2016) este enfoque simplifica demasiado las relaciones que
son mucho más complejas, debido a la multiplicidad de redes de actores políticos y
sociales que participan en los procesos de integración y las instituciones formales e
informales que intervienen19.
17 Véase BBC Mundo (2016).

18 El tema de la seguridad nacional es otro de los temas bastante estudiados en los estudios de integración
regional. Sin embargo, como explican Mansfield y Milner (1999) desde la década de 1990 el número de tratados co-
merciales preferenciales entre naciones, una forma de regionalismo económico según estos autores, ha aumentado
considerablemente a nivel mundial.
19 Una de las instituciones regionales informales que menciona esta autora son las redes transfronterizas de
sociedad civil. También hace referencia a como algunas instituciones de integración regional como la Asociación de
Naciones del Sudeste Asiático recurren con mayor frecuencia a acuerdos informales que sustituyen la poca institu-
cionalidad formal con que cuenta este organismo. Los constructivistas, ella argumenta, proveen argumentos débiles
y sesgados sobre las diferencias culturales entre occidentales y no-occidentales para explicar estas diferencias
(Börzel, 2016, p. 50).
40
Otro aspecto que también suele ser investigado es la relación entre factores
domésticos y el cambio institucional a nivel regional. Un ejemplo de esta línea de
investigación es Malamud (2005). Como él explica, en gran medida la literatura que
argumenta por qué los Estados forman regiones institucionales, está dominada por
el estudio de teorías de intergovernamentalismo liberal y teorías de la governanza
supranacional en la Unión Europea. Con respecto a este último grupo, los Estados
nacionales, actores transnacionales (como son las empresas) e instituciones
supranacionales, específicamente, la Comisión Europea y la Corte Europea de
Justicia han tenido un papel fundamental en el proceso de integración que ha
desembocado en la Unión Europea. Sin embargo, de acuerdo con este autor,
estos dos enfoques son débiles en explicar el proceso de integración del Mercado
Común Sudamericano (MERCOSUR), fundado en 1985 entre Argentina y Brasil y,
posteriormente, ampliado en 1991 con la incorporación de Paraguay y Uruguay,
Venezuela (2006) y Bolivia (2015).
Malamud (2005) argumenta que son instituciones domésticas las que

contribuyen a explicar el proceso de integración del MERCOSUR. Específicamente,
en el presidencialismo en estos cuatro países, contrario a lo que suele suceder
con los regímenes parlamentarios, los presidentes concentran mayor autonomía
en materia de política exterior, lo que les ha permitido ceder en temas de soberanía
nacional evitando un legislativo a través del Parlamento. Pero también, otras
instituciones que varían inclusive dentro de los sistemas presidenciales como el
poder de veto y el poder de decreto explicarían la influencia relativa de los países en
el proceso de integración.
Conclusiones
A pesar de ser uno de los procesos de integración más antiguos, el proceso

centroamericano es poco estudiado. En el gráfico 1 se comparan los resultados de
la búsqueda del término en inglés Central American Integration y el de Mercosur en
Google Ngram Viewer, una base de datos de términos publicados en la muestra de
libros de Google Books.
El eje vertical es el porcentaje en que cada uno de estos términos aparece

en las publicaciones en inglés dentro de esta muestra20. Se puede observar que
en las décadas de 1960 y 1970 hubo mayor interés en la región centroamericana,
aunque esto no es exclusivo de Centroamérica. En general, en esa época hubo
un marcado interés académico en estudios regionales. Sin embargo, es notable
la comparación con MERCOSUR que desde su primera expansión en 1991 han
crecido las investigaciones que estudian esa región en particular. Ciertamente, una
de las razones de este fenómeno se relaciona con el tamaño de las economías de
esa región. Brasil y Argentina, los miembros fundadores, son dos de las economías
más grandes de América Latina.
20 Una búsqueda con el término en español Integración Centroamericana arroja resultados muy similares.
En este ensayo uso el término en inglés debido a que los resultados de investigación tienden a ser publicados en este
idioma con más frecuencia que en español.
41
Gráfico 1. N-gramas de Google de los términos Central
American Integration y Mercosur
Fuente: búsqueda libre en https://books.google.com/ngrams.
Otro motivo de la poca investigación en la región se debe a la fuerte atención

que ha captado el proceso de integración europea. Sin duda, si agregamos el término
European Union a la búsqueda anterior, las diferencias se hacen casi abismales.
Posiblemente, existe un sesgo en este sentido, debido a que numerosos centros
de investigación se encuentran ubicados en ese continente, a que los Gobiernos
contribuyen al financiamiento de esas investigaciones y a que la misma Comisión
Europea contribuye a la producción de material intelectual sobre el proceso de
integración.
Por otra parte, la Unión Europea frecuentemente se considera por

investigadores y hacedores de políticas como un proceso exitoso y “modelo a
seguir” por otros sistemas de integración. Esta es otra forma de sesgo. De acuerdo
con Acharya (2016), en gran medida las teorías sobre integración regional se han
generado a partir de la observación del proceso europeo. Luego los procesos de
integración en otras regiones del mundo son vistas a través de ese prisma, lo que
para este autor tiene riesgos. Son muchos factores económicos, sociales, culturales,
políticos, históricos y geográficos los que hacen a la Unión Europea lo que es, y que
hacen la replicación de este modelo en otras regiones prácticamente imposible.
Esto sin menoscabo de que podamos aprender de procesos institucionales exitosos
(además de los fracasos) de la Unión Europea y de otras regiones del mundo, lo que
puede contribuir a la reflexión y discusión en los ámbitos de política pública nacional
y regional en Centroamérica. En este sentido, hasta donde se tiene conocimiento
al escribir este ensayo, no hay estudios que comparen los procesos de integración
regional recientes en Latinoamérica. Estas comparaciones pueden resultar ideales,
debido a que existen más similitudes entre países de este subcontinente que con
otras partes del mundo, facilitando el control de factores intervinientes.
Las teorías neoinstitucionalistas ofrecen una agenda para el estudio de

la integración regional en Centroamérica, adecuada para estudiar los procesos
de integración. En este ensayo se han estudiado lo que hemos denominado
“perspectivas para el análisis de la integración regional”. Se ha argumentado que se
deben de tomar en cuenta dos perspectivas: el ámbito (internacional y doméstico) y
metodológica (instituciones como variable explicativa y como variable dependiente).
En las secciones anteriores se estudiaron estas perspectivas con mayor detalle. A
continuación, se realizan una serie de preguntas de investigación que se pueden
estudiar en el caso centroamericano, como se puede apreciar en el Esquema
resumen.
42
Esquema resumen. Perspectivas para el análisis de la integración
regional en Centroamérica desde los institucionalismos
Ámbito
Internacional Doméstico
Metodológica Variable ¿Por qué se forman bloques ¿En qué áreas de política
regionales informales del tipo nacional, la cooperación regional
dependiente CA-4 y CA-7? tiene mayor impacto (¿ejemplos?
¿seguridad o educación?)
¿Qué explica la trayectoria
que ha seguido el SICA desde ¿Se ha institucionalizado ‘la paz’
su conformación a principios en los países de Centroamérica?
de la década de 1990?
Variable ¿Cómo contribuyen las ¿Tienen alguna incidencia los

instituciones de integración sistemas de partidos nacionales
explicativa regional al desarrollo en en la formación de bloques
Centroamérica? regionales informales en el
SICA?
¿Contribuyen las instituciones
de la integración a una paz Si los incentivos institucionales y
firme y duradera? electorales varían de país a país,
¿explica esa variación la trayec-
¿Contribuye el diseño de la toria de integración del SICA?
integración del SICA a mayor
integración regional?
Las instituciones pueden ser estudiadas como variables explicativas y

como variables dependientes, pero también específicamente en el regionalismo, se
pueden estudiar desde un punto de vista de Relaciones Internacionales (en donde
la economía y la Economía Política Internacional han tenido bastante influencia,
aunque también hay influencia creciente del constructivismo y el institucionalismo
discursivo) y desde un punto de vista doméstico. El Parlamento Centroamericano y
las actuales instituciones de integración regional están directamente influenciadas
por la Declaración de Esquipulas I y el Acuerdo de Esquipulas II21.
Las flechas en el centro del Esquema Resumen indican que las instituciones
del ámbito internacional pueden explicar las instituciones del ámbito doméstico y
viceversa. Por ejemplo, ¿contribuyen las instituciones de la integración a una paz firme
y duradera? Como investigador (a) se podría buscar evidencia de institucionalización
de estos procesos. Hasta cierto punto, dicha evidencia existe (dependiendo de qué
se defina por “paz firme y duradera”).
21 Al respecto en el punto 3 de Esquipulas I se lee “Que es necesario crear y complementar esfuerzos de

entendimiento y cooperación conmecanismos institucionales que permitan fortalecer el diálogo, el desarrollo conjun-
to, la democracia y el pluralismo como elementos fundamentales para la paz en el área y la integración de Centroa-
mérica. Es por ello que convienen en crear el Parlamento Centroamericano” y en el punto 5. “La voluntad de revisar,
actualizar y dinamizar los procesos de integración económica y social del área, para el mejor aprovechamiento del
potencial de desarrollo en beneficio de sus pueblos y para mejor enfrentar las serias dificultades de la crisis que les
aqueja” (Parlamento Centroamericano, 1986).
43
En la década de los noventa se realizaron esfuerzos por trasladar los
cuerpos policiales a control civil y fortalecer sistemas de administración de la justicia
independientes. Teniendo en cuenta que en décadas anteriores, los cuerpos de
seguridad en algunos países estuvieron involucrados en casos de desapariciones
forzosas y la impunidad estaba a la orden del día, se puede considerar evidencia de
lo anterior (Proyecto Estado de la Región, 1999, p. 196). Evidentemente, si tomamos
en cuenta aspectos sociales – por ejemplo, seguridad ciudadana – el tema de paz
firme y duradera toma otro tono, considerando que la violencia social ha aumentado
a niveles alarmantes en varios países de la Región (Programa Estado de la Nación,
2016, p. 128).
Para concluir este ensayo, es importante señalar que los neoinstitucionalismos,

como las demás teorías en las Ciencias Sociales, tienen importantes limitaciones,
las cuales necesariamente estarán reflejadas en cualquier trabajo de investigación.
Una crítica importante es al optimismo (tal vez excesivo) que se da a las instituciones
como remedio a problemas sociales. En este sentido, se ha llamado ingeniería
institucional a la posibilidad de diseñar instituciones para obtener resultados
esperados. Sin embargo, existen críticas al respecto. Por una parte, autores como
Elster (1988)sugieren que las instituciones han evolucionado a través de procesos
endógenos muy largos en el tiempo. Suponer que los efectos de una institución se
pueden reproducir en otro contexto (especialmente, en donde la democracia es un
fenómeno más reciente) puede ser hasta ilusorio.
Otra crítica, tal vez más importante es que el diseño institucional puede
llevar a resultados inesperados y hasta no deseados. Por ejemplo, con frecuencia se
acusa a la economía de haber influido a Gobiernos latinoamericanos a llevar reformas
estructurales de relaciones Estado-mercado (en favor del último), como fueron los
procesos de apertura comercial con países fuera de Centroamérica. En teoría, los
mercados funcionarían más eficientemente sin menor intervención del Gobierno y
sin otras distorsiones, como tarifas a la exportación e importación. No obstante,
estas políticas conocidas bajo el nombre genérico del Consenso de Washington,
se han relacionado con crecientes niveles de desigualdad social y económica en
Latinoamérica (Blyth, 2013; Chang, 2011). Entonces, es importante conocer de las
limitaciones y fortalezas de estos enfoques y también estar atentos de las posibles
implicaciones que los resultados de investigación pueden tener en los hacedores
de políticas. Después de todo, los hacedores de política buscan resultados que
buscan legitimar su discurso, no necesariamente el resultado más objetivo (Hall,
1993; Schmidt, 2010).
44
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48
CAPÍTULO II
Gobernanza global y análisis

comparado de los procesos de
integración en América Latina:
Comunidad Andina y Mercosur
Ernani Contipelli
Center for European Strategic Research, Italia
Resumen
El presente artículo tiene como finalidad presentar y debatir

sobre los principales factores que contribuyen para el desarrollo
del proceso de integración latinoamericano y cómo actúan en la
conformación de un futuro modelo de gobernanza global, a través
de una propuesta de análisis comparado de casos concretos. Así,
en la primera parte, establecemos las premisas metodológicas que
pautan la discusión, fundadas en los conceptos teóricos sobre
gobernanza global y el papel desempeñado por los procesos de
integración en respecto al tema, caracterizando el debilitamiento
de los Estados-nación ante la incapacidad de atribuir respuestas
contundentes a los problemas emergentes y comunes de nuestra
sociedad contemporánea. Posteriormente, direccionamos nuestra
atención a la investigación de dos casos concretos: la Comunidad
Andina de Naciones y el MERCOSUR, en que hacemos una
verificación de los principales hechos que contribuyeran para el
desarrollo de tales entidades y también aquellos que, paralelamente,
demuestran los factores que actúan en la peculiar discontinuidad
de los proyectos de integración en el continente latinoamericano.
Finalmente, realizamos una constatación general y de contenido
comparativo de los casos estudiados como forma de reflejar sobre
las perspectivas de la región y como ella podrá contribuir para
futura implementación de una gobernanza global.
Palabras clave: Gobernanza Global. América Latina. Integración

Regional. Comunidad Andina de Naciones. MERCOSUR.
49
Introducción
Ante los efectos de la globalización en las relaciones de poder, reconocimos

la necesidad de reconfiguración de los paradigmas que determinarán la construcción
del Estado-nación, para posibilitar la flexibilización de sus soberanías, permitiendo
una mayor interacción en el plan internacional y respuestas más eficaces a
los emergentes problemas de orden planetario que afectan nuestra sociedad
contemporánea. De ese modo, el indeclinable destino de la organización institucional
de nuestra sociedad está vinculado al orden internacional, al progresivo aumento de
la interdependencia entre naciones, prospectando en la consagración de una futura
gobernanza global.
En ese camino a lo largo del tiempo, que va desde los Estados-nación hacia
la futura gobernanza global, encontramos como una especie de punto intermedio
los procesos de integración regional, los cuales, en la etapa actual del señalado
recogido, se presentan como un modelo de organización institucional del poder
en pleno desarrollo ante la esfera internacional, que deben ser consolidados en
el ámbito supranacional y direccionados en pro de una gobernanza comunitaria
para la solución de problemáticas comunes de determinadas regiones, así como de
orden planetario, sobre todo con respecto a las temáticas de desarrollo humano.
Por lo tanto, una perspectiva de análisis comparada de los procesos de

integración debe funcionar como vector de orientación, a partir de la constatación de
similitudes y diferencias, el modo como las entidades regionales se fortalecen en pro
de una futura implementación de la gobernanza global. Es cierto que tal modalidad
de investigación considera las distintas trayectorias históricas y culturales que
caracterizan los procesos de integración y sus respectivos perfiles, especialmente,
con respecto al continente latinoamericano, en que las preferencias en tal ámbito
son marcadas por la superposición de instituciones y fracturas ideológicas,
elementos que cuando son confrontados deben hacer parte de un balance sobre
las perspectivas para la región en términos de construcción de una gobernanza
comunitaria.
El presente artículo tiene como finalidad presentar y debatir sobre los

principales factores que contribuyen al desarrollo del proceso de integración
latinoamericano y cómo actúan en la conformación de un futuro modelo de
gobernanza global, a través de una propuesta de análisis comparado de casos
concretos. Así, en la primera parte, establecemos las premisas metodológicas
que pautan la discusión, fundadas en los conceptos teóricos sobre gobernanza
global y el papel desempeñado por los procesos de integración respecto al
tema, caracterizando el debilitamiento de los Estados-nación ante la incapacidad
de atribuir respuestas contundentes a los problemas emergentes y comunes de
nuestra sociedad contemporánea. Posteriormente, direccionamos nuestra atención
a la investigación de dos casos concretos: la Comunidad Andina de Naciones y
el MERCOSUR, en que hacemos una verificación de los principales hechos que
contribuyeran para el desarrollo de tales entidades y que demuestran los factores
que actúan en la peculiar discontinuidad de los proyectos de integración en el
continente latinoamericano. Finalmente, realizamos una constatación general y de
contenido comparativo de los casos estudiados como forma de reflejar sobre las
50
perspectivas de la región y cómo ella podrá contribuir en la futura implementación
de una gobernanza global.
Gobernanza global, integración regional y comparación
Contemporáneamente, el mundo sufre profundas transformaciones en las

relaciones de poder. La intensificación del proceso de globalización, que incrementa
considerablemente los niveles de interdependencia entre los Estados-nación y sus
ciudadanos, pasa a imponer la opción por modelos institucionales que logren una
actuación efectiva en el ámbito internacional para la protección de los denominados
bienes públicos globales, es decir, aquellos que, por su extensión multinacional,
deben ser compartidos y generar beneficios para la humanidad como un todo,
exigiendo, así, instrumentos de protección que van más allá de las fronteras estatales.
Tales afirmaciones evidencian el nítido debilitamiento del poder de los

Estados-nación ante su incapacidad para resolver los emergentes problemas
de la sociedad actual como el cambio climático, consumo, pobreza, terrorismo,
inmigración, tratamiento de epidemias, entre otros, las cuales retiran su condición
de principal y único actor en la esfera política mundial, para privilegiar fórmulas de
gobernanza de carácter multinivel y cooperativo, que posibiliten la maximización de
acciones conjuntas con la debida repartición de sus costes y beneficios, así como
la adecuada protección a los bienes públicos globales.
Reforzando los argumentos anteriores, David Held (2010) señala que,

finalmente, en la actualidad se reconoce que los problemas globales no pueden ser
resueltos por un Estado-nación actuando en solitario, ni tampoco por Estados que
sólo luchan por ocupar un lugar en sus bloques regionales. Así, el autor pondera que
en la medida que han ido aumentando las exigencias al Estado, ha ido surgiendo un
conjunto de problemas políticos que no pueden ser adecuadamente atendidos sin
la cooperación de otros Estados y de actores no estatales, de modo que cada vez
se tiene más conciencia de que los Estados ya no son las únicas unidades políticas
apropiadas, ya sea para resolver los principales problemas políticos, como para
gestionar la amplia gama de funciones públicas.
En definitivo, la condición actual de la humanidad impone la búsqueda por

fórmulas de organización social que posibiliten un ajuste entre el poder institucional
y los efectos de la globalización, que consoliden la idea de interdependencia y
solidaridad entre naciones para enfrentar problemas comunes y de orden planetaria,
lo que exige la flexibilización del paradigma de la soberanía absoluta propia de la
figura Estado-nación y una mayor interacción política en el ámbito supranacional,
como forma de establecer un apropiado camino para lograr una futura gobernanza
global.
Con relación a las afirmaciones anteriores, interesante apuntar la idea

de “Estado Mundial” desarrollada por Alexander Wendt (2003) que presupone la
existencia de una entidad de carácter supranacional que atendiera la necesidad
de establecer una estructura coercitiva que posibilite la integración global de
las naciones, respetando sus diversidades en un ambiente de paz y seguridad.
51
Conforme el pensamiento del autor, contemporáneamente, competería a la
Organización de las Naciones Unidas22 convertirse en tal instancia de decisión
jerárquicamente superior en la esfera internacional, ejerciendo las atribuciones de
un “Estado Mundial” a través de un modelo de gobernanza inclusiva que permitiera
las manifestaciones democráticas de múltiples campos de interés: económico,
cultural, científico, entre otros, reduciendo así eventuales conflictos entre diferentes
percepciones de mundo. Un punto a ser destacado en las consideraciones de
Wendt (2003) respecta a la Unión Europea, la cual debe ser comprendida como
una especie de prototipo en términos de gobernanza comunitaria supranacional,
por su compleja estructura institucional que busca homogenizar intereses en un
espacio históricamente caracterizado por divergencias a través de la adopción de
una política, al menos normativamente, de contenido consensual y democrático que
visa la solución de problemas comunes de la región.
Ante el panorama presentado, podemos afirmar que los procesos de

integración regional desempeñan un papel decisivo en la consagración de una futura
estructura de gobernanza global, en la medida que la persecución de objetivos
externos, domésticos y transnacionales convergentes en determinada área, a
través de estructuras reconocidas institucionalmente estrecha eventuales lazos de
cooperación y posibilita una actuación dinamizada en pro del trato de intereses que
no pueden ser solucionados aisladamente por los Estados-naciones.
De ese modo, los procesos de integración regional deben ser visualizados

históricamente como una etapa anterior a una futura y necesaria implementación
de un modelo de gobernanza global. En otras palabras, los bloques de integración
regional funcionan como un elemento institucional intermedio que posibilita la
apertura de un canal de comunicación entre los Estados-nación y la prospectiva
de formación de un “Estado Mundial”. Estamos conscientes de que el camino es
largo, caracterizado por una serie de obstáculos y dificultades, sin embargo, el
momento histórico que vivimos orientase a favor del regionalismo y de sus múltiples
y recíprocas relaciones, para promover un acercamiento entre las naciones y
ciudadanos y, principalmente, afrontar sus problemas comunes.
Considerando, entonces, que la gobernanza global consiste en el objetivo

a ser logrado y los procesos de integración regional prospectan su implementación
ante la estructura institucional existente en nuestra sociedad contemporánea, la
investigación político-científica debe centrar sus análisis en la constatación de
los factores que posibilitan el equilibrio de las relaciones de poder y fortalecen el
establecimiento de un diálogo abierto en el orden internacional, desde la perspectiva
de acciones comunes en el plan externo, transnacional y local que coincidan en la
protección de los bienes públicos globales y en las propuestas de cooperación y
desarrollo humano.
22 La actual estructura institucional de la gobernanza global se encuentra asentada en los modelos de

instituciones financieras Breton Woods y de las Naciones Unidas, surgidos tras la Segunda Guerra Mundial, los
cuales establecen una interconexión multinivel entre sistema internacional y nacional, sin necesariamente atentar
para determinación de un trabajo conjunto y eficiente entre diferentes actores existentes en el plan internacional para
hacer frente a los problemas comunes de nuestra sociedad y que se refleten en la protección de los bienes públicos
mundiales, una vez que las entidades representativas de tales modelos, como Fondo Monetario Internacional y Banco
Mundial, están orientadas prioritariamente a atender los intereses de las potencias occidentales hegemónicas en
perjuicio de las demás regiones, generando un desnivel en la distribución de los posibles beneficios advenidos del
proceso de globalización.
52
Importante señalar que esos factores cognitivos están vinculados a la
identidad que cada región posee, un papel crucial en la definición de los modelos
de cooperación internacional, en la medida que permiten comprender los elementos
que son compartidos en un determinado espacio territorial para evaluación de
objetivos y resultados, bien como las expectativas a respecto de prácticas políticas,
sociales y económicas. La interconexión entre integración e identidad no configura
algo dado o constante, ni tampoco excluyentes en sus correspondientes realidades,
sino elementos que coexisten y se complementan a lo largo del desarrollo de las
propuestas de integración, que, de tal manera, se construyen socialmente, a través
de la interacción de complejidades domésticas y transnacionales (Acharya, 2012).
En ese contexto, surgen una serie de mecanismos para el análisis de los

procesos de integración y sus múltiples dimensiones, destacándose entre ellos, el
método comparado, que permite la constatación de las diferencias y similitudes
entre bloques regionales a partir de distintos ángulos, para realizar un balance a
respecto de sus puntos positivos y negativos sobre todo en lo que se refiere a la
prospección de una futura gobernanza global. Así, la comparación posibilita una
mejor visualización de cómo el proceso de integración regional actúa en ambientes
específicos, señalando la interacción de una pluralidad de factores relacionados con
historia, cultura, religión, economía y política, los cuales participan del desarrollo
de las entidades representativas de tales modelos de cooperación en la esfera
supranacional y permiten la contextualización de las acciones tomadas en tal
sentido.
De ese modo, los estudios comparados deben transcender consideraciones

formales y penetrar en el núcleo de los factores que están en constante interacción
con el significado de la realidad social, componiendo la dinámica de construcción
del perfil político de las instituciones e inspirando el contenido de sus respectivas
estructuras y decisiones, para posibilitar una apreciación productiva que valorice las
virtudes de la diversidad, para promover su aceptación y la comprensión recíproca
entre distintos actores políticos (Cotterrell, 2006).
Es cierto que ante la especificidad de cada proceso integracionista, esos

factores se manifiestan en diferentes modos y grados en cada contexto social,
estando decisivamente influenciados por los discursos ideológicos que se presentan
y dominan el escenario político de sus países miembros, es decir, que contribuyen
para la dinámica de construcción y reconstrucción del perfil de una determinada
institución, componiendo, así, los valores y la pluralidad de fuerzas que deben
ser consideradas por una investigación comparada ante el escenario multicultural
contemporáneo y sus perspectivas en términos de gobernanza global.
Los procesos de integración poseen peculiaridades que deben ser

consideradas en el análisis y prospección de sus etapas de desarrollo, de tal modo
no estamos autorizados a establecer una ley universal de integración (Haas, 1961),
que podría, por ejemplo, ser deducida del modelo europeo. Comprendemos,
entonces, que la Unión Europea debe ser utilizada como un parámetro de
investigación, ante su fórmula, que, de cierto modo, puede ser considerada como
bien sucedida, permitiéndonos extraer diversos elementos para construcción de los
demás procesos de integración existentes en el mundo como el latinoamericano,
53
pero jamás como el modelo único y exclusivo que debe ser aplicado a la realidad
de otros continentes, los cuales tienen sus propias trayectorias histórico-culturales,
que constituyen el vector guía para la conformación de una eventual gobernanza
comunitaria supranacional en distintas regiones del planeta.
Por lo tanto, ante las circunstancias peculiares de América Latina, los

procesos de integración regional siempre fueran marcados por dos aspectos: la
superposición y discontinuidad, los cuales en determinado sentido podrían ser
comprendidos como perjudiciales a la consolidación de los marcos generales de las
entidades regionales y su orientación en a favor de una gobernanza supranacional y
futuramente global. Así, el recurso al método comparado posibilita la identificación de
los factores que contribuyen para el descompaso de la integración latinoamericana
y cómo ellos pueden ser contextualizados, como en el caso de la Comunidad
Andina de Naciones y del Mercosur, que se encuentran compuestos por países que
representan la fragmentación existente contemporáneamente en la región, y que
pueden, a partir de un análisis comparado, contribuir para la evolución de demás
propuestas de integración existente en el contexto latinoamericano.
La Comunidad Andina de Naciones
La Comunidad Andina de Naciones surge como Pacto Andino, con la

firma del Acuerdo de Cartagena en 1969 entre Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia
y Perú, para configurar una unión aduanera, con el objetivo de fortalecer el poder
de negociación y de actuación de los países de la subregión en la esfera comercial
internacional. Importante señalar que la causa impulsora del proceso integracionista
andino está vinculada a un descontentamiento con la actuación de la ALALC
(Asociación Latinoamericana de Libre Comercio), por la ausencia de consideración
de las diferencias existentes entre sus miembros23.
También, dentro de esa etapa inicial del proceso de integración andino,

debemos destacar dos hechos: en 1971, Venezuela notificó a la ALALC su
intención de incorporarse al Acuerdo de Cartagena, lo que efectivamente ocurrió
en febrero de 1973; y, en 1976, ocurre la retirada de Chile del bloque, justificada
en divergencias sobre las medidas económicas relativas al libre comercio, pero, en
realidad, vinculadas al periodo político turbulento en que se encontraba el país con
el golpe militar comandado por Augusto Pinochet24.
23 Una de las grandes motivaciones para la firma del Acuerdo de Cartagena, además de la pretensa unifor-
midad económica en la región andina, está relacionada con la insatisfacción de determinados países miembros de la
ALALC en especial los subdesarrollados por la ausencia de mecanismos compensatorios. En tal sentido, Gonzáles
afirma que: «Los países medianos y pequeños que se encontraban abocados a formar sus propias estructuras
continuaron desarrollando principalmente sus políticas de sustitución de importaciones para sus propios mercados,
ya que su potencialidad para aprovechar el mercado ampliado requería una acumulación inicial de infraestructura
que no poseían. Este elemento creó el descontento de los países medianos y pequeños que en 1969 promovieron el
acuerdo sub-regional andino» (GONZÁLES, A. C. Reflexiones sobre el Futuro de la ALALC. Integración Latinoameri-
cana: El Futuro de la ALALC, p. 14. Revista Mensual INTAL n. 40, 1979).
24 Con respecto a la retirada de Chile del Pacto Andino, Casas Gragea afirma que: «Bajo el régimen del
general Pinochet, Chile adoptó un modelo económico liberal de orientación hacia fuera que el resto de países del
Acuerdo consideraron incompatibles con la estrategia y los objetivos conjuntos establecidos. Finalmente, esto supu-
so el abandono de Chile del Grupo Andino en 1976 y como consecuencia, un duro retroceso en el proceso comunita-
rio andino» (El Modelo Regional Andino Enfoque de Economía Política Internacional, p. 16. Quito: Universidad Andina
Simón Bolívar, 2003).
54
Durante la década de los ochenta, o década perdida, la crisis económica
en el continente asociada a la promoción de políticas proteccionistas, reducen
las posibilidades de implementación de los objetivos acordados en el Acuerdo
de Cartagena, impactando negativamente en la consolidación del proceso
integracionista andino.
Posteriormente, el contexto internacional favorable, con la intensificación

del comercio mundial e internacionalización del capital, y la adopción de políticas
domésticas basada en la apertura de mercados por influencia el Consenso de
Washington, generaron un ambiente favorable durante los años noventa para el
fortalecimiento del proceso de integración andino, con la clara opción por un modelo
de regionalismo abierto.
Uno de los mejores ejemplos que demuestran la tendencia de flexibilización

de las reglas del Pacto Andino respecta a la Decisión n. 322 de la Comisión del
Acuerdo de Cartagena de 25 de agosto de 1992, que permitió a los países miembros
del grupo promover negociaciones unilateralmente con otros países de la región
(ALADI, Centroamérica y Caribe), estando apenas obligados a comunicar tal hecho
a los demás miembros de la Comunidad, contrariando el artículo 98 del Acuerdo
de Cartagena, que exige la realización de consultas a la Comisión para «adquirir
compromisos de carácter arancelario con países ajenos a la Subregión», lo que
evidentemente prioriza los intereses nacionales en detrimento de los comunitarios,
revelando el carácter intergubernamental que pasa a ser asumido por el bloque.
En tal periodo, además de arreglos institucionales que permitieron la creación

de una zona de libre comercio y la determinación del arancel externo común, fueron
realizados arreglos institucionales a través de los Protocolos de Trujillo (1996) y de
Sucre (1997) para la profundización del proceso de integración, atribuyéndole no
apenas connotación técnica y comercial, sino también de contenido claramente
político, con el reemplazo del Pacto Andino por la Comunidad Andina de Naciones
y la consagración del Sistema Andino de Integración.
De ese modo, las modificaciones implementadas en las propuestas

originarias del proceso de integración, confirieron a la Comunidad Andina de
Naciones una arquitectura institucional compleja similar a la de un “Estado” con
aspiraciones supranacionales, especialmente, relacionadas con la idea de formación
de un Mercado Común.
La primera década del siglo XXI es crucial para la Comunidad Andina de

Naciones, en que la fragmentación ideológica del continente latinoamericano pasó a
ser percibida en su composición, lo que puede ser perfectamente constatado con la
retirada de Venezuela en 2006, tras Colombia y Perú anunciaren el establecimiento
de acuerdos de libre comercio con EEUU.
Sin embargo, con la Cumbre de Tarija en 2007, fue establecido el paradigma

de la integración integral, que, al establecer como objetivo lograr una unidad en la
diversidad al servicio del vivir bien de los pueblos andinos y en armonía con la
naturaleza, refuerza la presencia de aspectos culturales y ambientales, revelando su
estrecha vinculación con el denominado Sumak Kawasai, conceptos que inspiran
55
el Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano en Bolivia y Ecuador, naciones
presididas por Gobiernos con fuerte connotación social.
De todos modos, es relevante señalar que uno de los objetivos propuestos

para el bloque y de fundamental importancia en su evolución, sería la adopción
de una política exterior común que está lejos de ser implementada, considerando
las diferentes y contradictorias perspectivas ideológicas de los gobernantes de
los países miembros, como puede ser constatado en el evidente confronto de
posiciones políticas de Bolivia y Ecuador con las de Perú y Colombia, sobre todo,
a partir del momento en que los dos últimos adoptaran Acuerdos Bilaterales de
Libre Comercio con las grandes potencias occidentales (EEUU y Unión Europea),
los cuales vienen generando un desestimulo al compromiso con el desarrollo del
proceso de integración andino (Contipelli, 2016).
A partir de las consideraciones anteriores, es posible constatar la

heterogeneidad ideológica presente en la composición de la Comunidad Andina
de Naciones que, implica una ausencia de percepción única entre los gobernantes
sobre el futuro del proceso de integración, demostrando que la convergencia
a respecto de cuestiones relativas a factores políticos preceden a los de orden
económica en la determinación del desarrollo del bloque. La consecuencia es que
la Comunidad Andina de Naciones no produce los efectos que le son deseados, no
cumple con sus ambiciones, pues presenta una estructura institucional inconducente
con su realidad, es decir, abstractamente se presenta como entidad de carácter
supranacional, pero en la práctica funciona como una instancia de decisiones
intergubernamentales, en que su agenda es utilizada por los gobernantes para
atender sus intereses nacionales y pragmáticos, sin cualquier compromiso con las
aspiraciones comunitarias e institucionales presentes en la formación de la entidad.
MERCOSUR
En la década de los noventa del siglo pasado, durante el ya señalado periodo

de consagración del modelo de regionalismo abierto, Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay impulsaron su proceso de integración, por intermedio del Tratado de
Asunción, con la creación del MERCOSUR, entidad destinada a la conformación
de un mercado común entre los países signatarios, definiendo un programa de
liberalización comercial y de reducción de las barreras arancelarias25.
Con la firma del Protocolo de Ouro Preto en 1994, fue establecido el

Arancel Externo Común, determinando la unión aduanera y las reglas de relaciones
comerciales entre los miembros del bloque, mediante la cual se comprometen a
“negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países
o grupo de países extrazonas en los cuales se otorguen preferencias comerciales”,
25 Con respecto al contexto en que se forma el MERCOSUR, Álvaro Vasconcelos comenta que el bloque
puede ser considerado el primer proyecto de integración generado por la globalización, a partir de una actitud
consciente de Brasil y Argentina sobre las dificultades enfrentadas por las naciones en desarrollo para superar los
desafíos económicos durante tal momento histórico. Así, el MERCOSUR surge como una respuesta a las necesidades
de sus miembros de cambiar las políticas de desarrollo implementadas en las décadas de los 60 y 70 direccionadas
a la industrialización y consecuente sustitución de las importaciones para actualizarlas y orientarlas a la apertura co-
mercial e integración en el mercado internacional, es decir, ajustadas a las propuestas neo-liberales del Washington
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56
conforme Decisión del Consejo del Mercado Común n. 32/00, impidiendo la
negociación unilateral de nuevas preferencias comerciales, lo que, por un lado,
permitió una mayor cohesión entre el grupo, pero, por otro, dificultó la implementación
de un código aduanero común para el desarrollo de las propuestas de integración,
convirtiendo a la región en un zona de libre comercio.
En el siglo XXI, el cambio de orientación político-ideológico en el continente

sudamericano, con la asunción de Gobiernos de izquierda y centro-izquierda en los
países miembros del MERCOSUR, afecta el proceso de integración en la región,
ante la voluntad común de tales Gobiernos en superar el anterior modelo neoliberal,
para consagrar prácticas políticas económicas coordinadas por el Estado, dentro
de una perspectiva desarrollista preocupada sobre todo con la inclusión social.
Verificamos, así, una ampliación de los objetivos del MERCOSUR,

especialmente, para imponerle una connotación de carácter social en la estructura
institucional de la entidad, con la iniciativa de creación de los siguientes Órganos: a)
Instituto Social del MERCOSUR, aprobado en la Reunión de Ministros y Autoridades
de Desarrollo Social y creado por Decisión del Consejo Mercado Común n. 03/2007,
tiene como propósito la investigación en el campo de las políticas sociales, para
promover y generar acciones de carácter inclusivo, con equidad e igualdad; b)
Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos (IPPDH), creado por Decisión
del Consejo del Mercado Común n. 14/09, está orientado a la investigación,
capacitación y apoyo en la coordinación de políticas regionales de los Derechos
Humanos, entre las cuales se destacan las políticas de memoria, verdad, justicia y
reparación ante graves violaciones; políticas de igualdad y no discriminación; políticas
de prevención de la violencia institucional y seguridad ciudadana e infraestructura
en Derechos Humanos; y, por fin, c) PARLASUR (o Parlamento del MERCOSUR),
aprobado por el Programa de Trabajo 2004-2006 del Consejo del Mercado Común,
se constituye en 2006, como espacio político de representación del pluralismo y
de las diversidades contenidas en el territorio del bloque, para cumplir funciones
testimoniales en defensa de la democracia y de los Derechos Humanos. Sobre
el PARLASUR importante esclarecer que, aunque se caracterice como órgano
político, no posee facultades decisorias, con actuación restricta a la elaboración de
ciertos dictámenes no vinculantes, padeciendo, así, de los mismos problemas de
legitimidad y competencias de los demás Parlamentos regionales latinoamericanos.
Además, en ese periodo, considerando los vínculos político-ideológicos

entre los Gobiernos de las naciones interesadas y la apertura de las directrices
establecidas por el Tratado de Asunción, con respecto a la aceptación de otros
Estados Miembros de Asociación Latinoamericana de Integración, el MERCOSUR
pasa a incorporar dos nuevos países, Venezuela y Bolivia.
Venezuela firma el protocolo de adhesión al MERCOSUR en 2006, sin

embargo, tal proceso apenas se completa en 2012, tras la suspensión de Paraguay
en las decisiones del bloque, en razón de sus problemas domésticos, relacionados
con la destitución del entonces presidente Fernando Lugo y la ausencia de
elecciones democráticas en el país. Así, a partir de 30 de julio de 2012, con Paraguay
alejado de sus funciones ante el MERCOSUR, los miembros restantes aprobaron el
ingreso de Venezuela como miembro pleno, atribuyendo mayor peso político a la
57
entidad, una vez que pasa a contar con una población de cerca de 275 millones
de personas, equivalentes al 70 % del total de Sudamérica y un Producto Interno
Bruto (PIB) de 3,32 billones de dólares, esto es, el 83 % de la región, además de
una extensión territorial correspondiente a 72 % de toda región (12,7 millones de
kilómetros cuadrados).
En el caso de Bolivia, el país firmo el Protocolo de Adhesión al MERCOSUR

en 2012, pero solamente en 2015 la totalidad de los Estados Miembros del bloque
reconoció tal documento, que, actualmente, aguarda su incorporación en los
respectivos congresos nacionales. Mientras no se completa el referido trámite legal,
Bolivia es considerada como “miembro en proceso de adhesión” con derecho a voz,
pero sin voto en las decisiones del bloque.
De todos modos, a lo largo de los años, con las transformaciones de las

relaciones comerciales en ámbito global, que exigen una actuación de carácter más
pragmático, en especial, con el superciclo económico experimentado a partir del
boom de las commodities y el crecimiento de la presencia de China en América
Latina, verificamos un mayor interés de las autoridades políticas de los países
miembros en la flexibilización de las reglas del MERCOSUR, principalmente, en
lo que se refiere a la posibilidad de establecimiento de acuerdos comerciales de
manera unilateral.
Uno de los mejores ejemplos de este pragmatismo puede ser constatado

en el “Convenio Marco de Cooperación en Materia Económica y de Inversiones”
firmado en julio de 2014, mediante el cual China se propone construir obras de
infraestructura (dos hidroeléctricas y una ferrovía) en Argentina, que, en contrapartida,
permitirá a producción de productos manufacturados chinos en su territorio, los
cuales reducirán la fuerza competitiva de Brasil en el mismo sector, ignorando,
además de las reglas comerciales del MERCOSUR, una histórica partnership entre
los dos países (Contipelli y Picciau, 2015).
El señalado pragmatismo se acentúa motivado por una serie de importantes

hechos ocurridos en la primera década del siglo XXI, especialmente, entre el
bienio 2014-2015, los cuales promueven un nuevo giro ideológico en Sudamérica,
acreditado por los emblemáticos resultados obtenidos por proyectos políticos
de derecha en la región, como la victoria del candidato Mauricio Macri en las
elecciones presidenciales en Argentina, colocando fin al peronismo de los Kirchner;
el debilitamiento del chavismo en Venezuela, con el éxito de la oposición en las
elecciones legislativas; la derrota de Evo Morales en el referéndum destinado a
aprobar su cuarta reelección en el Gobierno del país; y el proceso de impeachment
movido contra Dilma Roussef, que parece cerrar los 16 años de dominación del
escenario político en el país por el Partido de los Trabajadores, con el retorno de un
Gobierno de centro-derecha.
Paralelamente, a los revueltos políticos del MERCOSUR, en la misma

región, especialmente, en los países del Pacífico, fue desarrollada una propuesta
de política exterior direccionada al libre comercio, inicialmente, con la participación
bilateral en acuerdo comerciales firmados con grandes potencias, EEUU y Unión
Europea, siendo que tal movimiento gana fuerza al punto de posibilitar, en 2011, la
58
creación de una nueva entidad de cooperación internacional, la Alianza del Pacífico,
compuesta Chile, Perú, Colombia y México, la cual presenta objetivos básicos muy
bien definidos para promoción de la inserción internacional de tales países: apertura
económica y condiciones favorables para inversión extranjera, de manera que sus
miembros son libres para establecer acuerdos comerciales unilateralmente.
La ascensión de la Alianza del Pacífico y su pragmática política comercial

empieza a atraer nuevos interesados en acercarse al grupo, entre ellos, países
miembros del MERCOSUR como Argentina, ahora orientada a la adopción de
prácticas económicas neoliberales con el Gobierno de Mauricio Macri, lo que se
ajustaría perfectamente a las propuestas de liberalización defendidas por los demás
miembros de la Alianza. Importante resaltar el juego geopolítico que se desarrolla
en la región y sus piezas, pues los países miembros de la Alianza del Pacífico se
presentan políticamente próximos a los EEUU, siendo considerados incluso sus
aliados históricos en el continente sudamericano y el apoyo de la gran potencia
a la formación del bloque demuestra una especie de respuesta al aumento de la
influencia china en Sudamérica.
Todo este escenario suscita una serie de consecuencias que pueden

determinar el futuro del MERCOSUR y del propio proceso de integración en el
continente sudamericano, entre los cuales, podemos señalar: la retirada de Argentina
del bloque, como forma de alejar entrabes normativos y permitir la firma de acuerdos
comerciales unilaterales con la Alianza del Pacífico e incluso su eventual entrada en el
grupo; la flexibilización de la reglas comerciales del MERCOSUR, con la revocación
de la decisión del CMC n. 32/00, lo que implicaría la conversión de la actual unión
aduanera en una mera zona de libre comercio y, como efecto general, un retroceso
en las perspectivas integracionistas del bloque; y, por fin, el establecimiento de un
acuerdo entre MERCOSUR y Alianza del Pacífico, con dimensiones interregionales y
bajo el consenso de los miembros de ambos bloques, convergiendo los dos polos
económicos de la región y posibilitando, así, una mayor libertad de negociación entre
los países involucrados, con la eventual formación de una zona de libre comercio en
la región (Paikin y Perrotta, 2016).
Los cuadros anteriormente descritos son directamente influenciados por

la definición de los rumbos de la política doméstica de Brasil y la conclusión del
proceso de impeachment de Dilma Rousseff, considerando que el Gobierno interino,
claramente adepto de prácticas económicas de liberalización, ya se pronunció en el
sentido de promover una mayor apertura y flexibilización de las reglas comerciales
del MERCOSUR, lo que, de cierto, aleja una posibilidad de salida de Argentina,
ya que las perspectivas de los dos grandes socios del bloque son de momento
coincidentes y fortalecen las dos tesis finales: destitución de la decisión del CMC n.
32/00 y/o Acuerdo MERCOSUR-Alianza Pacífico.
Aparte de un acuerdo general con dimensiones interregionales entre los dos

bloques, lo que demostraría un estrechamiento de los lazos de cooperación entre
las regiones del continente y un primer paso en términos de gobernanza regional,
aunque por la vía de un eventual Tratado de Libre Comercio, comprendemos que las
demás perspectivas presentadas para el MERCOSUR implicarían un debilitamiento
de su propuesta integracionista, un nítido retroceso, bastando para tanto, verificar
59
la conversión de una consolidada unión aduanera en una zona de libre comercio.
Balances y perspectivas de la integración latinoamericana
La Comunidad Andina, aunque presente una organización institucional

compleja y establezca en sus propuestas el cometido de lograr de una integración
de carácter supranacional, su realidad es muy diferente. La dinámica de sus
instituciones revela un proceso de integración de carácter intergubernamental, en el
que los intereses nacionales de los países miembros dominan el direccionamiento
político de la Comunidad, debilitando el carácter comunitario de sus instancias
decisionales, siendo, por lo tanto, cuestionable la estructura existente con la realidad
actual del bloque.
Por lo tanto, comprobamos a partir de los objetivos logrados por la

Comunidad Andina hasta el momento, que tal entidad apenas resultó conformar una
unión aduanera entre los países miembros, - resaltamos- sin alcanzar la pretensión
de constituirse en una entidad de carácter supranacional.
Por su parte, el MERCOSUR en sus propuestas iniciales buscaba la

consecución de objetivos claramente económicos, para incrementar los niveles de
eficiencia y competitividad de los países miembros, principalmente, a través de la
profundización de la integración con la adopción de políticas regionales coordinadas
en distintos sectores, la armonización de las respectivas legislaciones aduaneras y
la conformación de una zona de libre comercio en la región.
En el desarrollo de su proceso de integración, el MERCOSUR, motivado

sobre todo por la convergencia de orientación política e ideológica de izquierda
asumida por sus miembros, pasa a adquirir preocupaciones de contenido social,
para, al menos teóricamente, actuar en la transformación de las condiciones de
vida de las personas, en la defensa de los Derechos Humanos y en el aumento de
la representatividad de los pueblos en la región, lo que implicaría en un giro en las
concepciones originales del bloque para direccionarlo a la búsqueda de objetivos
más ambiciosos y que son necesarios para solución de los graves problemas
sociales que afectan a la región.
Sin embargo, esa profundización de los nuevos objetivos propuestos para

el MERCOSUR es colocada a prueba ante el debate político-ideológico que ocurre
actualmente entre sus países miembros, que será determinante incluso para la
continuidad del grupo, ante la posibilidad de retirada de uno de sus principales
socios, Argentina.
Es necesario señalar que el destino de la Comunidad Andina así como

del MERCOSUR están interconectados, pues, además de las contingencias
generadas por la ausencia de un proyecto de integración salvaguardado de los
cambios políticos e ideológicos domésticos, la ascensión de la Alianza del Pacífico,
con su seductora política de liberalización comercial y flexibilización de relaciones
comerciales entre sus miembros, la cual se orienta en sentido de construcción de
un proyecto integracionista neoliberal, genera de cierto modo un agravante para
afirmación de una entidad de carácter supranacional en la región, destinada al futuro
establecimiento de una “gobernanza regional comunitaria” que contribuya para una
60
eventual “gobernanza global”.
Lógicamente, para realizar afirmaciones precisas sobre el tema, es necesario

estar atento a los próximos capítulos respecto al proceso de integración sudamericano,
pues un posible acuerdo general entre Alianza del Pacífico y MERCOSUR, lo cual
se dibuja con rasgos concretos ante la influencia del panorama político actual, por
un lado, contribuiría para la conformación de una zona de libre comercio entre
los principales polos económicos, definiendo los rumbos de la gobernanza a ser
adoptada para la región: de contenido neoliberal, priorizando intereses económicos
y comerciales; por otro lado, implicaría en el entierro definitivo de la Comunidad
Andina de Naciones, el más antiguo y ambicioso proyecto de integración de la
región y que, conforme afirmamos anteriormente, con objetivos direccionados a la
conformación de un mercado común, de una entidad supranacional.
De ese modo, comprendemos que la existencia de instituciones concurrentes

entre sí en una misma región es una constante en la realidad de los procesos de
integración sudamericanos, debiendo ser adicionado a ese complejo escenario los
factores políticos e ideológicos domésticos, que oscilan entre izquierda y derecha
por períodos, como decisivos en la determinación de las preferencias para el
regionalismo en el continente, obstaculizando, así, la construcción de un proyecto
de largo plazo, que pueda hacer frente a los problemas reales que asolan la región
a través de una entidad de carácter supranacional, protegida de las contingencias
anteriormente expuestas y que contribuya efectivamente para la conformación de
una futura gobernanza global.
Conclusiones
En el interdependiente y complejo mundo globalizado, el reconocimiento de

la diversidad y de los factores que revelan interacciones comunicativas que ocurren
entre actores políticos enriquece el conocimiento de las dimensiones geopolíticas y
sus múltiples modelos de cooperación. En otras palabras, la investigación comparada
en la era de la globalización demanda el uso de herramientas interdisciplinarias
que posibiliten el análisis de las características de los modelos de cooperación
existentes, para obtener una imagen clara de las diferentes dinámicas y actores que
se presentan en el sistema político internacional.
Tal perspectiva refleja el marco político contemporáneo latinoamericano,

caracterizado por un contenido de heterogeneidad que se diversifica en la existencia
de varios modelos y opciones integracionistas que, al concurrir entre sí, generan
un verdadero fórum shopping en la región, que impone ciertos obstáculos a la
consecución de un amplio proyecto de regionalización que enfrente los verdaderos
problemas comunes que afectan al continente, como la concentración de riqueza
y sus consecuencias, desigualdad social, ausencia de condiciones de vida
satisfactoriamente dignas de vida a la mayoría de la población.
Sin embargo, debemos comprender nuestra propia realidad, la de un

continente fragmentado ideológicamente y preguntarnos si la homogeneidad es
lo que realmente pretendemos, si nuestra solidaridad debe ser construida dentro
de un proyecto que tome en consideración las peculiaridades de nuestra historia,
61
nuestra fuerte propensión al nacionalismo, al presidencialismo centralizador, entre
otros factores que nos alejan, así, de una dominante visión institucional eurocéntrica,
para construir un verdadero proceso integracionista latinoamericano.
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62
CAPÍTULO III
La integración regional
en Centroamérica:
retos y oportunidades
para el SICA
Isabel Román
Alberto Mora
Informe Estado de la Región

Introducción
Los países de la región centroamericana tienen fuertes

vínculos en áreas estratégicas para su desarrollo. Aunque hace
más de 50 años los países apostaron por la integración regional
para gestionar esos vínculos, los Estados no han terminado
de entender el valor de la integración regional como política del
desarrollo humano, pese a que cada vez más muchos de los
factores determinantes de la realidad de los países tienen que
ver con dinámicas trasnacionales como el cambio climático, la
geopolítica del narcotráfico y el crimen organizado, la volatilidad
de la economía internacional y los flujos de turismo, migraciones e
inversión externa directa.
En este contexto, pensar y actuar regionalmente es un

imperativo de nuestra época. Esto es particularmente relevante
para países pequeños con economías abiertas como los
centroamericanos. Por todo esto, el V Informe Estado de la Región
renueva la invitación a las y los centroamericanos a pensar y actuar
regionalmente sobre los desafíos del desarrollo humano sostenible.
La integración regional es, junto con la acción bilateral entre

los países, una plataforma de diálogo político y coordinación para
mejorar los márgenes de maniobra de los países para actuar en
el contexto internacional. Gestionar esa plataforma no es sencillo
e implica lograr combinar una amplia y diversa agenda en la que
interactúan distintas visiones y prioridades nacionales. Los factores
que subyacen a las relaciones sociales, económicas, ambientales y
políticas entre las naciones centroamericanas determinan el curso
del diálogo y la negociación, por ello es relevante conocerlos y
analizarlos.
63
Los intereses compartidos y en competencia
En lo económico, si bien el interés en el perfeccionamiento de la unión

aduanera es compartido por todos los países, la importancia del mercado
centroamericano varía de un país a otro. El comercio intrarregional es uno de los
intereses estratégicos más evidentes de los miembros del Sistema de Integración
Centroamericana (SICA), debido a que, desde hace más de dos décadas, el
intercambio entre las naciones centroamericanas ha mostrado una tendencia de
crecimiento ininterrumpido, que incluso se mantuvo durante la crisis financiera de
2008.
Pese a ello, la importancia de la región se refleja sobre todo en las

exportaciones. Centroamérica es uno de los diez principales mercados para las
ventas externas de todos los países, especialmente para el sector de micro,
pequeñas y medianas empresas, aunque con diferencias entre ellos. Para El Salvador
y Guatemala el área fue el destino del 50,6% y el 43,8%, respectivamente, de sus
exportaciones totales en 2014; mientras que en Costa Rica y Panamá representó
menos del 20%. Para Honduras y Nicaragua el mercado intrarregional tiene una
relevancia intermedia (24,4% y 21,8%, respectivamente). Cabe señalar que en el
período 2010-2014, con excepción de Panamá y Nicaragua, el peso relativo de las
exportaciones hacia la región creció.
En el área ambiental, los recursos naturales y los ecosistemas de

Centroamérica trascienden las fronteras nacionales y están fuertemente
interconectados. El Istmo posee 281.593,7 km2 de cuencas compartidas, alrededor
de un 35% de su territorio. Las más grandes son las de los ríos Usumacinta y San
Juan, y los países con más superficie en cuencas compartidas son Guatemala y
Honduras. Esas cuencas poseen una gran riqueza cultural, hídrica y biológica, es
por eso que en varias de ellas se han delimitado áreas protegidas: entre Belice y
Guatemala, Guatemala y México, Honduras y Nicaragua, Costa Rica y Nicaragua y
Costa Rica y Panamá. Estas áreas representan un 48% de las zonas bajo protección
del Istmo.
Adicionalmente, la plataforma geológica que conforma el istmo

centroamericano obliga a las naciones a actuar en conjunto, pues los sucesos
climatológicos suelen afectar a varios países simultáneamente. Ediciones anteriores
del Informe Estado de la Región han documentado la alta vulnerabilidad a los
desastres detonados por fenómenos naturales y los efectos del cambio climático
que afectan a Centroamérica, de manera más aguda en la última década.
Seguridad es una de las áreas en las que la acción regional es clave. Aunque
todos los países están afectados por los fenómenos trasnacionales del narcotráfico
y el crimen organizado, no todos enfrentan las mismas urgencias. La violencia se
concentra en las naciones del llamado “Triángulo Norte” y, a lo interno de ellas,
en unos territorios más que en otros. Pese a ello, la ubicación de la región entre
el principal centro productor de drogas y el principal mercado para esas drogas,
convierte a Centroamérica -su territorio marítimo, terrestre y aéreo-en el principal
corredor para el flujo de las drogas desde los centros de producción, en Sudamérica
hacia el Norte y del dinero generado por su venta en sentido inverso.
64
Otro de los fenómenos que evidencian los profundos vínculos entre los
países centroamericanos es la migración. Contrario a lo que sucede en la mayoría
de las regiones integradas del mundo, las y los centroamericanos no transitan
libremente por su territorio. Aun así, hay un flujo creciente y cotidiano de personas
que viajan a los distintos países por trabajo o placer. Aunque la movilidad de
personas a lo interno y fuera de la región siempre ha existido y se ha agudizado en
determinados momentos a la luz de coyunturas políticas, económicas y sociales,
cada país lo aborda en sus documentos de política exterior desde perspectivas
distintas, algunas con enfoques divergentes. En 2005, Guatemala, Honduras, El
Salvador y Nicaragua (el bloque conocido como CA-4) suscribieron un acuerdo de
procedimientos migratorios que permite la emisión de una visa única centroamericana
y la libre movilidad de personas entre esas naciones. No obstante, esos países son
los principales expulsores de población. Costa Rica y Panamá no formaron parte de
este acuerdo.
En 2015 cerca de cuatro millones de centroamericanos, un 8% de la

población regional, vivían fuera de sus países de origen, el 82% de ellos en Estados
Unidos y la mayoría procedentes de El Salvador, Guatemala y Honduras. A lo interno
del Istmo los flujos más intensos se dan entre Costa Rica y Nicaragua: el 90% de
los migrantes centroamericanos residentes en el primer país son nicaragüenses.
Aunque la migración es un proceso de larga data en la región, en el caso de El
Salvador la proporción de migrantes representa el 21,2% de su población total.
El estudio realizado para el Quinto Informe Estado de la Región sobre

estos temas identificó que entre los países no existen intereses expresamente
contrapuestos, un aspecto favorable para el proceso integrador como un todo,
pero que no debe entenderse esto como ausencia de intereses en competencia,
los cuales existen alrededor de temas, como por ejemplo la atracción de inversión
extranjera y el desarrollo de megaproyectos de infraestructura y logística para el
comercio.
Dependencia de la cooperación internacional evidencia compromiso y

voluntad política de los países con la integración regional
Los últimos tres informes Estado de la Región (2008, 2011, 2016) han
llamado la atención sobre la necesidad de fortalecer la integración como plataforma
para la acción regional. No obstante, ello requiere mayor voluntad política para
cumplir los compromisos asumidos en los espacios regionales mediante mecanismos
efectivos de seguimiento y evaluación y enfrentar las profundas debilidades de
los Estados nacionales que les impiden cumplir a cabalidad con sus mandatos y
responsabilidades en el ámbito nacional.
Aunque fortalecer la integración requiere, además de voluntad política, un

financiamiento estable y resolver problemas internos para hacer del SICA un sistema
más moderno y eficiente que facilite la coordinación, transparencia y rendición de
cuentas. Si bien estos factores están asociados a la renuencia de los Estados a
otorgar capacidad supranacional a las entidades del Sistema también limita la
profundización del proceso de integración y constituyen un círculo vicioso en el que
la falta de compromiso de los Estados limita las capacidades de la institucionalidad
65
regional para responder a las expectativas que ellos mismos tienen sobre el proceso.
Los países son poco disciplinados para cumplir con los compromisos
que suscriben en los espacios regionales. La dependencia de la cooperación
internacional evidencia que no han sido capaces de garantizar las condiciones
materiales necesarias para la implementación de los mandatos aprobados. Las
capacidades de gestión del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), para
promover la integración regional, se ven limitadas por el monto económico que
aportan los países, mediante el pago de cuotas, y la contracción de los flujos de
cooperación internacional.
El Quinto Informe Estado de la Región señaló que la mayoría de las

actividades de la institucionalidad regional es financiada por la cooperación
internacional y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana
(SG-SICA) es la principal administradora de proyectos. Si bien el SICA diseñó y
puso en operación nuevos instrumentos de gestión para mejorar la eficacia de sus
acciones, muchos de ellos, como contar con un presupuesto consolidado, una
base de datos de proyectos de cooperación, una planilla, un plan estratégico y
un inventario de entidades regionales, aunque pudieran considerarse básicos,
estuvieron casi ausentes por dos décadas.
En el período 1992-2014, la SG-SICA administró un total de 33 proyectos

(por más de 231 millones de dólares), en su gran mayoría asociados a los ejes
de integración política y seguridad, en los que esa secretaría posee un mandato
exclusivo de coordinación. No obstante, doce proyectos, que suman poco más de
92,1 millones de dólares, se encuentran en ejes que tienen sus propias secretarías
y Órganos técnicos con competencias de coordinación sectorial (por ejemplo,
ambiente, economía y asuntos sociales), lo que sugiere cierto traslape entre la SG-
SICA y otras instituciones.
Asimismo, las cuotas anuales que aportan los Estados no logran sufragar
siquiera los costos operativos mínimos de las instituciones. Por ello resulta importante
destacar el esfuerzo realizado por el SICA durante el 2010-2014, para avanzar en el
diseño de un mecanismo de financiamiento autónomo.
A pesar de que la información presupuestaria de la institucionalidad regional

se encuentra dispersa, incompleta y no es accesible para el público, el Quinto Informe
Estado de la Región logró obtener los presupuestos de funcionamiento (gastos
básicos) de las secretarías del Sistema para el 2014 (once entidades de un total de
122), que suman cerca de doce millones y medio de dólares. Esa información revela
que las cuotas obligatorias de los Estados Miembros apenas cubren el 60% de esa
cifra. El problema se agudiza por la morosidad de los países en el cumplimiento de
esta obligación.
Además, existen importantes asimetrías a lo interno del sistema. En 2013,

el PARLACEN recibió fondos equivalentes a casi la totalidad de los presupuestos de
las once secretarías y organismos del SICA, y mientras instituciones como el BCIE
y la Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA)
tienen solidez financiera, el ICAP encabeza la lista de entidades deficitarias y las
66
secretarías de asuntos ambientales (CCAD, CEPREDENAC) sobresalen como las
más deficitarias. El Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP)
también encabeza la lista de entidades deficitarias, debido a que su financiamiento
depende de los servicios que vende (capacitación y formación académica). En estas
condiciones, la institucionalidad regional debe recurrir a la cooperación internacional
para operar.
Tabla 1. SICA. Presupuesto de funcionamiento de

algunas instituciones regionales en relación
con las cuotas asignadas a los países miembros, 2014
(dólares) Institución(b)/ Cuota actual Presupuesto Relación
gastos 2014 presupuesto/
cuota
Secretaría Ejecutiva Ce- 180.000 879.438 4,89
predenac(c)/
ICAP(c)/ 510.000 2.396.050 4,70
Secretaría Ejecutiva 160.000 623.180 3,89
CCAD
Sisca 200.000 803.139 4,02
Secretaría Ejecutiva Co- 104.000 546.506 5,25
misca
Secretaría General 120.000 328.720 2,74
Secretaría Ejecutiva CAC 360.000 455.692 1,27
Sitca 144.000 186.640 1,30
Sieca 3.000.000 3.034.232 1,01
Secretaría Ejecutiva Co- 175.000 175.000 1,00
sefin(d)/
Secretaría Ejecutiva 105.000 153.942 1,47
COMMCA
Focard-Aps 128.000 96.004 0,75
TOTAL 7.486.000 12.466.264 1,67
(a) El presupuesto de funcionamiento refiere a los costos mínimos de operación

para mantener la entidad abierta; por lo tanto, no se incluyen los presupuestos
de proyectos específicos que se desarrollan con apoyo de la cooperación
internacional. Por ejemplo, el CEPREDENAC, para el cual se reporta un presupuesto
de funcionamiento de 879.438 dólares en 2013, estaba ejecutando en ese mismo
año proyectos de cooperación por más de cuatro millones de dólares.
(b) Las siglas de las instituciones pueden consultarse en el cuadro 7.5. Aquí se
incluyen: CCAD: Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo; CECC:
Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana; COSEFIN: Consejo de Ministros
de Hacienda o Finanzas de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana;
Focard-Aps: Foro Centroamericano y de República Dominicana de Agua Potable y
Saneamiento; ICAP: Instituto Centroamericano de Administración Pública; y Sisca:
Secretaría de la Integración Social Centroamericana.
67
(c) No incluye a Belice y República Dominicana.
(d) No incluye a Belice.
Fuente: PAIRCA II y SG-SICA, 2014.
Además, de acuerdo con la base de datos de proyectos de cooperación

internacional preparada para este Informe, en las 249 iniciativas registradas entre
1992 y 2014 se observa una fuerte dependencia de los fondos procedentes de
Europa: el 66% del total, equivalente a poco más de 686 millones de dólares; otros
donantes relevantes para la integración durante ese período son: Taiwán, que aportó
un 12% de los fondos recibidos, Estados Unidos (6%), el BID (3%) y Japón (3%).
Por otro lado, el recurso humano es uno de los factores del SICA que
determina la capacidad de la institucionalidad regional para promover su integración,
ya que de este depende, en buena medida, que el Sistema pueda cumplir con sus
funciones y mandatos.
Debido a un estudio realizado por la SG-SICA en 2013, por primera vez,

este Informe cuenta con datos sobre los recursos humanos del Sistema. Dicho
estudio contiene información sobre 21 entidades y 1.391 funcionarios y detalla el
perfil predominante con respecto al personal del SICA: está constituido por hombres,
provenientes del llamado “Triángulo Norte”, entre 41 y 50 años, en puestos de
técnicos y de apoyo administrativo, que reciben retribución con fondos del Sistema.
Distribución de recursos de cooperación genera brechas en las capacidades

para el logro de objetivos estratégicos del SICA
El Plan de Acción es la hoja de ruta definida por el órgano máximo del Sistema
de Integración Centroamericana (SICA), que reúne a los presidentes y jefes de
Estado. Desde el 2011, dicho Plan ordenó las prioridades en cinco ejes estratégicos,
cada uno con objetivos específicos: seguridad democrática, prevención y mitigación
de los desastres naturales y los efectos del cambio climático, integración social,
integración económica y fortalecimiento institucional.
No obstante, no todas las áreas estratégicas del SICA poseen la misma

importancia en términos de la ejecución de los proyectos y los recursos que captan
de la cooperación internacional.
El Quinto Informe Estado de la Región señala que dicho Plan de Acción se

compone de treinta objetivos, de los cuales diecisiete cuentan con un responsable
asignado y cinco tienen un plazo de ejecución. El eje de seguridad concentra el 43%
de los objetivos, mientras que los restantes no tienen más de cinco objetivos cada
uno. Los ejes que captaron más fondos de cooperación entre 1992 y 2014 fueron:
el económico 29%, el ambiental 26% y el social 24%, mientras que las demás áreas
recibieron menos del 15% cada una.
El tema privilegiado por los cooperantes internacionales es el medio

ambiente y de acuerdo con la base de datos elaborada para el presente Informe,
de los 249 proyectos ejecutados entre 1992 y 2014, un 33% correspondió a este
eje, por un monto cercano a 178 millones de dólares, equivalentes a un 26% de los
68
fondos externos recibidos durante ese período.
Con respecto al eje de seguridad, este destaca por concentrar más fondos
en menos proyectos: ocho iniciativas captaron un 6% del total de la cooperación,
contrario a lo sucedido en los ejes ambiental (81 proyectos y 26% de los recursos)
y económico (77 proyectos y 30% de los recursos). El financiamiento recibido
por tres secretarías –la SG-SICA, la SIECA y la SISCA– y cuatro organismos
especializados –CCAD, CTPT, CENPROMYPE y CEPREDENAC– equivale a cerca
del 79% de los recursos invertidos por la cooperación internacional en la integración
centroamericana.
Además, en el área estratégica de seguridad solo se registran seis

cooperantes, cuatro de los cuales aportaron el 93% de los fondos: Finlandia y
Holanda (41%), España (27%) y la Unión Europea (25%). Es decir, este eje depende
casi en su totalidad (93%) de los recursos de origen europeo.
Para educación y cultura, los aportes de la cooperación española

representaron el 45% de los recursos de recibidos entre 1992 y 2014. En el eje
político, el 54% provino de la Unión Europea, un 10% de un fondo múltiple (en el
que también participan a título individual varios países de ese continente) y un 36%
de Taiwán.
Tabla 2. SICA. Proyectos de cooperación internacional

que superan los quince millones de dólares, 1992-2014
Proyecto y entidades Fecha de Fuente de Estado Monto total

ejecutoras cierre financiamiento (dólares)
Medio ambiente: CCAD y CEPREDENAC
Acuerdo de Estados Unidos Finalizado 17.964.393

Cooperación
USAID-CCAD
para cumplir con
los compromisos
ambientales del
tratado de libre
comercio con
Estados Unidos
Alianza en energía 2003 Unión Europea, En 24.500.000
y ambiente con Finlandia, Austria proceso de
Centroamérica cierre
Programa regional 2010 Unión Europea Finalizado 20.168.585
de reducción de
la vulnerabilidad
y la degradación
ambiental (Prevda)
SG-SICA
69
Programa regional 2010 Unión Europea Finalizado 15.960.000

de seguridad
alimentaria y
nutricional para
Centroamérica
(Presanca)
Programa de 2009 Unión Europea Finalizado 21.080.000
apoyo a la
integración
regional
centroamericana
(Pairca)
Prevención de la 2013 Finlandia, En 18.593.852
violencia contra Holanda ejecución
las mujeres en
Centroamérica,
fase 2013-2015
Programa regional 2010 Unión Europea, En 32.067.500
de seguridad España, PNUD, ejecución
alimentaria y Finlandia
nutricional para
Centroamérica,
fase II (Presanca
II)
Programa de 2009 Unión Europea En 20.250.000
apoyo a la ejecución
integración
regional
centroamericana,
fase II (Pairca II)
Programa de 2012 Unión Europea En 26.800.000
desarrollo ejecución
local integral
transfronterizo
en el golfo
de Fonseca
(Golfonseca)
Apoyo a la 2013 Unión Europea En 18.760.000
Estrategia de ejecución
Seguridad de
Centroamérica
Integración económica: Sieca y Comisión Trinacional del Plan Trifinio
(CTPT)
70
Diseño y 2010 Unión Europea Finalizado 16.086.660

aplicación de
políticas comunes
centroamericanas
(Adapcca)
Programa regional 2010 Unión Europea En 31.725.000
de apoyo a la ejecución
calidad y a la
aplicación de
medidas sanitarias
y fitosanitarias en
Centroamérica
(Pracams)
Programa 2001 GIZ-Alemania, Finalizado 16.000.000
trinacional Noruega, BID,
de desarrollo Fondo Japón-
sostenible de la BID, Fondo
cuenca alta del río España-BID,
Lempa Gobiernos de
El Salvador,
Guatemala y
Honduras
Fuente: Segura, 2015, con datos del Sicor, páginas web del SICA y consultas
a agencias cooperantes.
Integración regional, una plataforma con mucho potencial
Uno de los sectores más dinámicos de intercambio intrarregional es el

de energía. La operación del Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de
América Central (SIEPAC) evidencia del potencial de la integración y acción conjunta
entre los países. El Mercado Energético Regional (MER) le ha permitido a Guatemala
vender sus excedentes hasta convertirse en el principal proveedor regional para el
SIEPAC y a El Salvador constituirse como el principal consumidor. La producción de
Guatemala representó el 68% de las inyecciones regionales de energía en 2014 y El
Salvador absorbió el 44% del total de los retiros.
Hay otros ámbitos en los que es posible identificar resultados que dan
cuenta de resultados concretos de la integración como plataforma para la acción
pública. En materia de compra conjunta de medicamentos, un informe de la SIECA-
SICA (2014) reporta un ahorro aproximado de veinte millones de dólares desde
la aplicación de este mecanismo en el 2013. Además, los reglamentos emitidos
por el Consejo de Ministros de OSPESCA han permitido el control satelital de
embarcaciones para combatir la pesca ilegal y el aleteo de tiburón, factores clave
para la protección y aprovechamiento sostenible de los recursos marino-costeros.
71
El Quinto Informe Estado de la Región hace un llamado a las sociedades
y los Estados a apostar fuertemente por la educación. Este llamado parte de la
premisa de que en Centroamérica el acceso de las personas a una educación de
calidad es una condición necesaria, más no suficiente, para que la región eleve sus
bajos niveles de productividad, mejore la equidad social e impulse la habilitación
ciudadana que requiere el fortalecimiento de la democracia. Esto es particularmente
relevante hoy, pues nunca antes la región había tenido tanta población joven, en
edad escolar.
En materia educativa todos los países han suscrito compromisos

internacionales y cuentan con institucionalidad e instrumentos de política pública.
Además, en el ámbito regional, la aprobación en el 2011 de la Política Educativa
Centroamericana 2013-2021 podría ser un marco para articular, dar seguimiento y
evaluar los esfuerzos de los países en materia educativa. Además de ser coherente
con los compromisos internacionales suscritos por los países en educación, esa
política plantea un horizonte de mediano plazo y establece catorce acciones en
áreas estratégicas como mejora de la infraestructura y formación y actualización de
los docentes en las que Centroamérica debe hacer cambios urgentes. Fortalecer
este marco y articularlo a mecanismos de seguimiento, evaluación y cooperación
técnica y financiera puede ser clave para mejorar la cobertura, calidad y pertinencia
de la educación.
Los próximos años serán decisivos para el desarrollo de Centroamérica. En

estas condiciones “más de lo mismo” implicará agudizar los problemas de pobreza,
exclusión y violencia social que este Informe documenta con detalle y ubicaría
a Centroamérica en una posición de mayor rezago frente al resto de América
Latina y otras regiones del mundo. También ampliaría las ya profundas brechas
intrarregionales, no tanto por el rápido progreso de los países de mejor desempeño,
sino por la postergación de los más rezagados.
Hace tan solo 30 años la región estaba sumida en la guerra y el rezago

económico. Hay pues logros sobre los que podríamos, como región, construir un
futuro mejor.
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (PEN) (2016)

Quinto Informe Estado de la Región, PENCONARE, 5 edición San José, Costa
Rica.
72
CAPÍTULO IV
El enfoque constructivista
para el estudio de las bases
culturales/subjetivas
de la integración regional.
Aportes para un modelo
de análisis
Ronny J. Viales Hurtado
Universidad de Costa Rica (UCR)
Resumen
Este es un trabajo de reflexión teórica que aborda, desde

una perspectiva constructivista, el análisis de la construcción de
la integración regional y de sus fundamentos culturales/subjetivos,
con la finalidad de proponer un modelo de análisis.
Palabras claves: Centroamérica, integración regional, análisis

contextual, método comparativo, giro espacial, cultura política,
territorialidad, regionalidad, regionalismo
73
Introducción
Este trabajo propone una triangulación de enfoques teóricos para

aproximarse al estudio de la construcción de la integración regional y de sus
fundamentos culturales/subjetivos, con la finalidad de proponer un modelo de
análisis. En primer lugar se hace el planteamiento general de los fundamentos del
análisis contextual y del método comparativo en Ciencias Sociales, con la finalidad
de dejar claro que el análisis de la integración regional se vincula con el método
del análisis contextual, desde la perspectiva de Charles Tilly y Robert Goodin (Tilly
& Goodin, 2006), para quienes los resultados políticos e institucionales dependen
en gran medida del contexto en el que ocurren, por lo que hay que tomar en
consideración el uso del método comparativo pero con una perspectiva trans-
nacionalista, para superar los particularismos. Aquí se valora el papel de la cultura
política, de la legitimidad y de la convivencia, como fundamentos (inter)subjetivos de
la integración. Luego se introduce el planteamiento del nuevo “giro espacial” en las
Ciencias Sociales y su impacto analítico sobre las concepciones de la integración
regional, a partir del análisis de la construcción social de la territorialidad, de la
regionalidad y del regionalismo. Con estos elementos, se plantea un modelo de
análisis de la construcción de la integración regional a partir de los elementos
culturales/subjetivos que le subyacen.
El análisis contextual y la comparación
Las transformaciones sociales siempre ocurren en contextos determinados.

Estos contextos pueden ser históricos, institucionales, culturales, demográficos,
ideológicos, tecnológicos y hasta epistemológicos. (Tilly & Goodin, 2006, pág. 6) Por
esa razón, preguntas como ¿por qué se generan procesos de integración regional?
¿cuáles son los obstáculos ideológicos e institucionales que limitan los procesos de
integración regional?, requieren una investigación particular sobre los contextos en
los que ha operado el proceso de integración. (Tilly & Goodin, 2006, pág. 6)
Esquema 1. Alcances analíticos de la comparación en Ciencias Sociales

según Sartori y Morlino
Fuente: elaboración propia a partir de (Sartori & Morlino, La Comparación en

las Ciencias Sociales, 1994)
74
Mediante el análisis contextual se pueden (re)construir los contextos
relevantes, pero también se pueden identificar los efectos contextuales sobre los
procesos sociopolíticos que se están investigando. Además, se puede valorar el peso
del posibilismo en la historia –es decir, como plantea Geoffrey Hawthorn (Hawthorn,
1991, pág. 6) con su noción de “mundos posibles”, siempre hay que tomar en
consideración la posibilidad de que las explicaciones que construimos abren la
puerta a las alternativa de que sucedieran otras explicaciones posibles- puesto que
las respuestas que se obtengan se relativizan, tanto por el peso de la contingencia
como por el peso del contexto, por lo que podemos imaginar escenarios posibles.
De allí que, como recomiendan Charles Tilly y Robert Goodin, esas respuestas deben
tomar la forma de: “depende de”. Es decir, las “…respuestas válidas dependen del
contexto en el cual ocurren los procesos políticos bajo estudio”. (Tilly & Goodin,
2006, pág. 6) Esta dependencia del contexto se aplica tanto para la descripción,
como para la explicación de fenómenos sociopolíticos como la integración regional.
Por otra parte, la comparación se convierte en una herramienta analítica

de primer orden. Según Giovanni Sartori y Leonardo Morlino (Sartori & Morlino,
1994) la comparación en Ciencias Sociales tienen un amplio espectro de utilización,
por lo que podemos plantear que también se adapta al análisis de la integración
regional, lo que deja claro que las propuestas de integración no son universales. (Ver
Esquema No. 1) Además, que los contextos sociales, en sentido amplio, tienen una
influencia importante sobre las formas de organización y los estilos de pensamiento,
según plantean Jüren Schriewer y Hartmut Kaelbel. (Schriewer & Hartmut, 2010)
Los procesos de integración regional son construcciones sociales (Berger

& Luckmann, 2001), que involucran a diferentes actores y actoras -en una relación
donde hay actores estratégicos y subordinados- que tienen lugar en contextos
espaciales y temporales diferenciados. Entre estos, es fundamental considerar los
contextos culturales puesto que la cultura (Thompson, Verwerj, & Ellis, 2006), y
particularmente la cultura política, es un fundamento de los procesos de integración
regional.
La cultura política, a veces definida como cultura cívica, se define

genéricamente como la cultura, las creencias y los valores que sustentan un sistema
político. (Turner, Bryan (Ed.), 2006, pág. 69) Esta se construye socialmente, a partir
de la interacción entre actores diversos, instituciones y mecanismos causales.
El libro de Gabriel Almond y Sydney Verba titulado “La Cultura Cívica”

(Almond, 1970 [Edic. original en inglés 1963]) ha marcado un punto importante en
la trayectoria inicial de la cultura política como objeto de estudio. Su planteamiento
de que el éxito de una democracia estable era el resultado de la interacción entre
instituciones cívicas, la promoción de la participación democrática y la creación
de oportunidades para el compromiso y para la confianza, proceso que iba de la
mano del desarrollo de la sociedad civil, ha sido criticado, sobre todo porque su
planteamiento no es generalizable, más bien la “cultura cívica” es típica de países
como Gran Bretaña y los Estados Unidos, o porque no toma en cuenta las diferencias
de clase social o de etnia o de género como determinantes de la cultura política.
Para nuestros fines, su definición de cultura política es importante: es el sistema de
creencias empíricas, de símbolos y de valores que definen la situación en la cual
75
tiene lugar la acción política; provee la orientación subjetiva de la política, y tiene un
carácter tanto formal como informal. (Almod & Verba, 1963)
En Centroamérica, el papel de la desigualdad y de la exclusión social y

económica ha construido una cultura política de la desigualdad, que no puede
reducirse a una lógica puramente económica. Desigualdad y exclusión social y
económica están mediadas por la convivencia, que se constituye en una institución
social, que regula las relaciones sociales, por lo que posee una naturaleza compleja.
Si seguimos a Jean-Yves Grenier (Grenier, novembre-décembre 2000), se puede
decir que la convivencia se constituye en un vehículo para movilizar creencias y
valores –patrimonio intangible diríamos nosotros- a través de los cuales se reafirma
la pertenencia a una comunidad. De esta manera, la convivencia puede interpretarse
como una institución social y también como una institución política y simbólica, por
esta razón, su estudio no puede partir de una definición general para todas las
sociedades y períodos históricos.
La convivencia, que puede implicar solidaridad o conflicto, se fundamenta

en un principio de legitimidad y otro de confianza. Según Frédéric Lordon, la
legitimidad consta de una doble veracidad: una objetiva y una intersubjetiva. Es
un acuerdo que implica un reconocimiento colectivo, validado por la comunidad.
(Lordon, novembre-décembre 2000) Y la confianza es una especie de “institución
invisible”, que se presenta como indispensable para la existencia de la convivencia
en una doble dirección: la confianza crea, o hace posible, la convivencia; mientras
que una convivencia estable refuerza el sentimiento de confianza en una sociedad.
(Grenier, novembre-décembre 2000)
La cultura política de la convivencia y de la confianza, que puede servir de

base para la integración regional, se vive en un espacio ampliado, con respecto al
Estado-nación. Por eso es importante considerar ¿cómo debemos concebir ese
espacio? Ese es el tema central del siguiente apartado.
El nuevo “giro espacial” y la integración regional
Daniel Brewer (Brewer, 2004) ha planteado que el “espacio” ha sido la

gran metáfora de la epistemología de finales del siglo XX y también ha sido una
vía para la producción disciplinaria y discursiva del conocimiento, por lo que sus
preocupaciones se centraron en el poder material y metafórico del “espacio” que
nos ha llevado a analizar el espacio físico, el espacio social, el espacio colonizado,
el espacio epistemológico y hasta el espacio estético, según Withers. (Withers,
October 2009)
Los estudiosos de la Globalización contemporánea dieron un nuevo sentido

al espacio, a su producción social y a sus transformaciones históricas, donde
términos como “glo-calización”, “global-local”, “des-territorialización”, entre otros,
llaman la atención sobre procesos sociales que se generan por debajo, por encima,
más allá o a través de límites geopolíticos (Brenner, 1999) que antes se concebían
como naturalizados y, en nuestro criterio, ahora deben concebir como flexibles,
donde elementos como la distancia, la escala y las fronteras son extraordinariamente
flexibles. (Middell & Naumann, 2010) Por estas razones, como plantea Amalia Boyer,
76
las “…las nuevas teorizaciones del espacio se alejan del énfasis en lo universal y lo
sistemático, características éstas del pensamiento moderno, y son más sensibles a
la diferencia y a la especificidad”. (Boyer, 2007, pág. 159)
Esquema 2. La escala relacional de los estudios de integración regional
Fuente: (Viales, 2010)
Esta nueva organización espacial de las sociedades globales ha generado

la reflexión teórica y metodológica, que también ha significado el afianzamiento de
una visión transnacional y trans-nacionalista de los procesos históricos, entre estos
la integración regional, que llevan a cuestionar y a limitar el alcance del nacionalismo
metodológico que tradicionalmente se ha utilizado, como un corolario del Estado
nación y de la producción de datos sobre la base de su estructura. El enfoque
trans-nacionalista (Thelen, December 1999) cuestiona el Estado-nación como la
unidad de análisis natural(izada) de la Historia y lo (de)construye como un producto
histórico; este enfoque permite de-construir las mitologías nacionales sobre los
excepcionalismos, especialmente en el caso de Europa y de los Estados Unidos. Y
el trans-nacionalismo metodológico llama la atención sobre la necesidad de superar
las fuentes construidas por los Estados nacionales, para lograr trascender más allá
de esta visión estado-céntrica. (Arias & Abarca, 2010)
La perspectiva del trans-nacionalismo es fundamental para comprender

los procesos de integración regional puesto que, como ha indicado Dwaine Plaza
(Plaza, 2008), rescata los interacciones, las relaciones entre personas e instituciones,
pero a través de los límites y de las fronteras de los Estados-nación. Esto permite
visibilizar la circulación de personas, de ideas, de saberes, de mercancías, de
institucionalidades, entre otros factores.
En el contexto de la globalización contemporánea, la unidad de análisis

regional se ha transformado en una categoría de análisis. Las regiones constituyen
ahora una categoría fundamental para el análisis político, económico, social
y cultural; y su definición debe hacerse desde una perspectiva compleja, que
involucre la dimensión estructural tanto como la dimensión constructivista y
77
de representación social. Por eso la región, como categoría de análisis, es una
construcción social, espacial, política, histórica y subjetiva, donde se potencia el
estudio de lo fronterizo y lo transfronterizo, así como de lo local, lo nacional, lo
transnacional y lo global. (Viales, 2010) Esta visión permite ampliar la escala de los
estudios sobre la integración regional, que ahora tiene un énfasis relacional y que
abarca sus dimensiones, que incluyen la perspectiva de la geopolítica mundial, en
contextos que deben ser comparados. (Ver Esquema No. 2)
En el caso de la integración regional global, como han planteado Alberto

Rocha y Daniel Morales, pueden concebirse como procesos de regionalización
trans-supranacional – de naturaleza heterogénea y desigual- que aspiran a
consolidarse como sistemas de integración regional. (Rocha & Morales, 2008, pág.
196) Estos autores proponen seguir la definición de Daniel Morales del sistema de
integración regional como “…la relación o proceso de correlación entre porciones
determinadas de la superficie terrestre correspondientes a dos o más Estados-
nación, que comparten objetivos preconcebidos (proyectados por las élites políticas)
y/o características específicas (determinadas por las sociedades nacionales), y que
vuelve interdependientes a los Estados-nación involucrados haciéndose poseedores
de propiedades sistémicas de las cuales carecerían si se mantuvieran aislados”.
(Morales, 2007, pág. 100)
Y en ese contexto institucional, ¿cómo se construye la identidad regional

como fundamento de la integración regional?
La construcción de la identidad regional y la integración regional
Desde una perspectiva (des)constructivista, se puede plantear que existe

una relación entre el espacio/territorio, la territorialidad y la conformación regional,
a partir de elementos culturales/subjetivos. Algunos elementos de construcción
subjetiva y política de una región son: la territorialidad; la regionalidad y el regionalismo
y estos constituyen fundamentos para la integración regional. (Viales, 2010)
Desde el nuevo “giro espacial”, se plantea una ruptura epistemológica en

el sentido de dejar de concebir al espacio como un objeto absoluto, para pasar a
considerarlo como una estructura relacional, con un carácter dinámico y contingente,
por lo que el espacio no está dado, sino que más bien es una construcción (Velázquez,
noviembre de 2012, pág. 240), que se estabiliza o que se modifica a partir de una
trayectoria o de un proceso histórico. Por otra parte, cualquier aproximación al
estudio del espacio, sea este concebido como absoluto o como relativo, lo pone
en relación con procesos naturales y sociales, con contextos económicos, políticos,
sociales, culturales y ambientales, que deben contemplar la escala de análisis, las
cuales se conciben como dimensiones en constante interacción. (Cosgrove, Fall
2004, pág. 59)
78
Esquema 3. El espacio según Doreen Massey
Fuente: (Massey, 2009)
Edward Soja había llamado la atención sobre la necesidad de concebir

nuestro ambiente actual no solo como un producto histórico, sino además como una
construcción social del espacio y como un proceso constante de reestructuración
de los paisajes. (Soja, 1989) Por lo tanto, existe un proceso de producción social de
espacios y de espacialidad (Arias S. , 2010, pág. 29), donde se producen múltiples
relaciones entre poder y espacio, a pesar de que unos tipos de relaciones son más
visibles que otros. (Massey, 2009) Desde el punto de vista de Doreen Massey, la
forma en que el espacio se conceptualiza, tanto en el trabajo académico como en
la vida social y en la práctica política, tiene consecuencias de carácter intelectual,
social y político. (Massey, 2009) A partir de esta premisa, propone analizar tres
características que permiten conceptualizar el espacio. (Ver Esquema No. 3)
Entonces, el espacio es una construcción/producción social, es una

construcción social, económica, política y cultural. Desde esta perspectiva, el
“lugar” es tanto una categoría geográfica como social, puesto que en el último
sentido hace referencia al lugar social que se ocupa en un grupo o en una relación
social. (Anderson, Adey, & Bevan, 2010) En esta línea de análisis, tres categorías
fundamentales para valorar la consolidación de una región son la territorialidad, la
regionalidad y el regionalismo.
79
Esquema 4. Las etapas de la integración regional según Hettne
Fuente: elaboración propia a partir de (Hettne, 2002)
La territorialidad humana está conformada, según Edward Soja (Soja,

The Political Organization of Space, 1971), por tres elementos: el sentido de la
identidad espacial, es decir, el sentido de lugar, el sentido social de pertenencia a un
determinado espacio; el sentido de la exclusividad: o sea, el sentido de pertenencia
a una unidad socio-espacial particular, que se refuerza al compararse con otras
unidades socio-espaciales y la compartimentación de la interacción humana en el
espacio, que implica una manera de comportarse al interior de esa unidad territorial.
(Viales, 2010) La territorialidad se construye socialmente y es “…un componente
necesario de toda relación de poder, que, en definitiva, participa en la creación y
mantenimiento del orden social, así como en la producción del contexto espacial
a través del que experimentamos el mundo, legal y simbólicamente” (Cairo, 2001,
págs. 31-32) por lo que los procesos de integración regional también desarrollan
una dimensión discursiva de la territorialidad, que se puede rescatar de fuentes
como los mensajes presidenciales, o los discursos de los líderes regionales, de
los cuales podemos comprender sus imaginarios sobre la integración regional. La
territorialidad es la base que permite la construcción de la regionalidad, es decir, la
conformación de una comunidad identificada regionalmente.
El regionalismo, en términos políticos e institucionales, según Björn Hettne,

tiene que ver con la necesidad de establecer una identidad y una coherencia
regionales, a partir de la identificación de un referente basado en una comunidad
regional ideal (Hettne, 2002) que podría ubicarse en el pasado, en el presente o
en el futuro, agregaríamos nosotros. Por eso, el regionalismo es la construcción
regional (regionalidad) constituida como una identidad regional o como una ideología
regionalista que, a la vez, es una construcción política y simbólica.
La relación dinámica entre regionalidad y regionalismo implica la existencia

de un proyecto político, como el de la integración regional, ya sea dominante o
80
subalterno; también puede implicar la existencia de proyectos políticos inacabados,
por lo que, desde el punto de vista político y simbólico, la consolidación de un
proceso de integración regional puede pasar por diversas etapas evolutivas; Hettne
propone tres grandes etapas, a partir de su análisis de la integración europea. (Ver
Esquema 4)
Es claro que estas etapas pueden variar según el caso que se estudie, pero
es muy importante valorar su pertinencia a partir del contexto más reducido y más
amplio en que se desarrolla el proceso de integración regional bajo estudio, siempre
en perspectiva comparada. En el caso de la integración regional centroamericana, a
través del tiempo, la cultura política de la desigualdad y de la convivencia, que puede
implicar procesos de dictadura, de democracia o de retorno a la democracia, no
puede perder de vista las diferenciaciones de clase, etnia, género; de diversidades
sexuales; de nivel de desarrollo de la sociedad civil; pero tampoco puede perder de
vista la relación con el “centro” geopolítico, ya sea nacional, transnacional o global.
Conclusión: aportes para un modelo de análisis constructivista de las bases

culturales/subjetivas de la integración regional
A partir de los elementos analizados en este trabajo, se puede señalar que

la integración regional es un proceso, cuya construcción implica la interrelación de
factores diversos, entre los cuales los de carácter cultural/subjetivo juegan un papel
fundamental. La integración regional se consolida por medio de la creación de una
sociedad regional (Hettne, 2002), pero el proceso de su construcción puede resultar
en el fracaso de proyectos de integración históricos, es decir, específicos y ubicados
en un determinado tiempo y espacio.
Por lo anterior, para el estudio de los procesos de integración regional, resulta

fundamental considerar los contextos diversos –desde el local/nacional, pasando
por el transnacionalista y llegando hasta el global/mundial- en que se inserta el
proyecto de construcción de una comunidad regional ideal que se fundamenta
en elementos como la construcción de una territorialidad, una regionalidad y un
regionalismo o identidad/ideología regional. (Ver Esquema 5)
Esquema 5. Un enfoque constructivista para el análisis de las bases

culturales/subjetivas de la integración regional
Fuente: elaboración propia.
81
En el contexto de Centroamérica, la sociedad regional debe construir una
cultura política de convivencia y de confianza (política) que busque la superación
de la cultura política de la desigualdad, que ha sido persistente desde el periodo
posterior a la independencia política. Esta nueva cultura política, que a la vez sería
una cultura política para una nueva integración regional, debe partir de una nueva
legitimidad, de una nueva definición del interés público, que tome en cuenta el
criterio de los actores y las actoras diversas que integran una comunidad regional,
lo que sería posible si se amplían los mecanismos democráticos deliberativos y la
participación ampliada de la sociedad civil en la toma de decisiones.
El enfoque teórico constructivista de las bases culturales/subjetivas de la

integración regional puede utilizarse para estudios históricos (ex post facto), para el
análisis crítico de proyectos de integración regional y, además, para la propuesta de
proyectos de construcción de una sociedad regional (ex ante).
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CAPÍTULO V
La vigencia del pensamiento
Morazánico en el pensamiento
de la integración
Werner I. Vargas Torres
Secretaría General del Sistema de la Integración

Centroamericana (SGSICA)
La ignorancia y el perverso aprovechamiento de las elites
dominantes
El 20 de enero de 1835 a las 6 de la mañana una pequeña

fumarola anunciaba el arribo de un apocalíptico momento para
Centroamérica. A las once de la mañana de ese día, se registraba
una de las explosiones más poderosas del continente americano,
el coloso que según el historiador Humbolt, medía más de 4000
metros de altura, El Cosigüina, oscurecía los cielos de El Salvador,
Honduras y Nicaragua, sus cenizas llegaron hasta México y
Ecuador, las piedras pómez flotaron hasta Colombia, nubes de
polvo oscurecían buena parte de Centroamérica y el Caribe.
Tres días duró la oscuridad, al medio día debían usarse teas para
poder caminar entre las tinieblas, los animales más salvajes vagaban
asustados por las calles de los pueblos, igual que sus habitantes
y las reses de las fincas vecinas. Como si fuera el fin del mundo
animales salvajes y domésticos compartían espacios, gavilanes se
posaban junto a las palomas y gallinas en los aleros de las casas;
tigres, lobos y coyotes tropezaban con conejos y venados. Las
playas se plagaban de tiburones, peces y todo tipo de fauna marina
que muertos quedaban varados despidiendo un hedor insoportable.
Reses y otros animales morían por el aire contaminado. La muerte
flotaba por la oscuridad como si el mismísimo diablo tocara cada
ser arrancándole la vida.
Bajo la oscuridad absoluta, los retumbos subterráneos, increíbles

tormentas eléctricas, las personas creyeron que se trataba del fin
del mundo. Hombres y mujeres corrieron como locos gritando sus
pecados y acudían a las iglesias en busca de perdón, las deudas
y las ofensas fueron perdonadas, cientos de parejas amancebadas
pedían la bendición de la iglesia para no continuar en pecado, el
temor asaltaba los corazones de los más valientes, sin embargo,
todas las reservas de ron fueron agotadas.
85
El historiador José D. Gámez, citado en Manfut.org (s.f.), nos relata que:
“Ante aquella incomprensible y además increíble situación,

los notables de León convocaron a un cabildo donde todos
coincidieron en la necesidad de echar al vuelo las campanas de
todas las iglesias para levantar el ánimo de la población, sumida en
aquella espantosa e infernal oscuridad, y disparar cuantos cohetes,
pistolas y rifles tuvieran a mano para contrarrestar con todo ese
estrépito la fuerza de la erupción”.
Se creía que las ondas sonoras, producidas por toda la artillería en acción,
eran capaces de abrir un boquete en la atmósfera, y así pudiera entrar un poco de
aire puro y fresco.
Este evento, que es conocido como el Año del Polvo, fue el perfecto caldo
de cultivo, para que los generadores de opinión, los formadores ideológicos de
ese momento, la iglesia católica, sacara su mejor provecho. En los púlpitos, ante
la muchedumbre congregada, temerosa e ignorante, se culpaba de tan temibles
males a un solo hombre y su idea, a Francisco Morazán (Manfut.org, s.f.).
Desde la invasión y la colonia se empleó la fe para el sometimiento y a

propósito Francisco Pérez Estrada en su artículo Sobre la Independencia de Centro
América nos relata: “…había un “dios” crucificado y todos los santos que han ofrecido
su otra mejilla, que han perdonado las ofensas, que han recibido sin estremecerse,
los escupitajos y los insultos, son citados y puestos como ejemplos” (1971). De esa
manera la religión católica tomó parte activa en el colonialismo español. Lo siguió
teniendo a lo largo de toda la conquista, y lo siguió teniendo a lo largo de la vida
pseudo independiente.
Trescientos años de invasión, conquista y colonia se resistían a ser sustituidos

por nuevas concepciones y modelo de Estado. Con la “independencia sin alma” de
1821 la oligarquía criolla, lograba sin choque sangriento mudar su piel monárquica
a una republicana. Según el profesor Jorge Mario García Laguardia, “cuando se
produce la independencia de España, acarrea consigo un derrumbe de las
instituciones del colonial gobierno, fuertemente centralizados, y se crea
un vacío de poder, que no puede ser colmado por una nueva organización
administrativa que integrara a las antiguas colonias” (2005, 220)
Continúa señalando el Profesor García Laguardia:
“En el proceso de independencia surge, por eso, una natural

contradicción entre la vieja capital, que había concentrado todo
el poder económico, político y cultural, y las regiones interiores, y
al intentarse una organización constitucional surgieron tendencias
hacia el centralismo y el federalismo […] por eso la confrontación
adquiriría claros perfiles doctrinarios y políticos y avivaría tantas
disensiones” (2005,221).
Con la “independencia sin alma” No hubo ruptura de las viejas estructuras

enquistadas en la Capitanía y cada una de las provincias.
86
Es con el pacto federal que surge una verdadera posibilidad de congregar
a los pueblos de Centroamérica alrededor de un destino común. En noviembre de
1824 la Constitución Federal proclama los derechos del hombre y del ciudadano
y consagra los principios de libertad, igualdad, seguridad y propiedad; un nuevo
ordenamiento surge, basado en un Estado de Derecho que se inspira en la
revolución francesa y la Constitución de los Estados Unidos de América. 1829 es un
importante periodo para la región, al ingresar los liberales al poder de la República
Federal. Aldo Diaz Lacayo, citado en Trucchi (2009), nos comenta que:
“Al ganar el poder los liberales quisieron hacer la verdadera República

Federal, pero esto provocó un gran conflicto con las autoridades
de los diferentes países integrantes. El general Francisco Morazán
luchó más de diez años en una guerra tardía de independencia y de
adelantada revolución liberal”.
Un fantasma recorre el istmo y habita los corazones miserables amenazando

la unión de Centroamérica
De acuerdo a Colindres (2007, p. 39), cuando Francisco Morazán asume la

presidencia de la Federación expresa:
“El pueblo soberano me manda a colocarme en el más peligroso de

sus destinos y debo obedecer sus respetables preceptos y cumplir
el solemne juramento que acabo de prestar… En su observancia
ofrezco sostener a todo trance la Constitución Federal que he
defendido como soldado y como ciudadano… a los legisladores
toca…destruir los obstáculos que se oponen a la consolidación del
sistema”.
Vemos en esta expresión la firme creencia de Morazán con el Estado de

Derecho, la defensa constitucional y la fe en las leyes como instrumentos de cambio
y certeza jurídica.
Según el escritor guatemalteco Rafael Montufar (2009), “Morazán llegó

al mando supremo por sus propios méritos, por su valor, por su táctica, por sus
prestigios alcanzados en los campos de batalla; llegó para hacer revolución de
ideas, la revolución social y llegó sosteniendo la unidad nacional y la grandeza de
Centroamérica”.
En materia social Morazán consagra su compromiso con la educación,

quería una Centroamérica unida en una sola nación, libre y respetada y comprendió
tempranamente, que sin educación el pueblo es presa fácil de la ignorancia y de la
superstición.
Morazán como Presidente de la Federación, impulsó reformas judiciales.

Se instituyó el matrimonio civil y el divorcio, la libertad de testar y juicio por jurados
en lo criminal, en fin se revoluciona el Estado. Estas leyes son denominadas por las
fuerzas conservadoras y oligarcas como “la ley del perro” y es obvio este ataque
pues son acciones que afectaron los intereses conservadores y las instituciones
heredadas de la etapa colonial.
87
Al igual que la explosión del Cosigüina, la mala intención de la iglesia católica
y la ignorancia de la población le achacan la peste del cólera y se le acusa de
envenenar las aguas de consumo humano para matar creyentes.
Los dos periodos como Presidente de la Federación fueron muy complejos

por las tendencias reaccionarias que abogaban por el nacionalismo provincial en
beneficio de los intereses de los grupos locales. Estas fuerzas feudales impedían el
crecimiento de un movimiento liberal que tendía a un capitalismo del istmo.
Ante una Centroamérica fragmentada y convulsa, el General Francisco

Morazán asume la Jefatura de Estado de El Salvador el 08 de julio de 1839 y ante
los hostigamientos de Guatemala quien era gobernada por Carrera, se decide
invadir ese país el 18 de marzo de 1840, sufriendo su primera derrota debido a las
estrategias implementadas por el analfabeta Jefe de Estado guatemalteco.
Ante esto, Morazán con una muestra de absoluta madurez y considerando

que su presencia en el gobierno salvadoreño daría pie a los enemigos de la
“hundida federación” a seguir empurpurando con la sangre del pueblo el suelo
centroamericano, decide abandonar el poder y retirase en Chiriquí entonces
provincia de la Gran Colombia.
Morazán, citado en Vallejo (2014), nos explica que si su ausencia “tan ansiada
por implacables enemigos, solo sirviere para prolongar más aun el reinado de las
sombras, el martirios de los pueblos y para perpetuar la obra inicua y disolventes de
los perversos” regresaría “con el objeto de llevar a feliz término la nueva cruzada de
redención que habrá de darnos patria, asegurando nuestros derechos y libertades
interiores, así como nuestra independencia y respeto en el exterior”
Fue después que se involucró en la restauración del orden y la reconstrucción

de las instituciones del Estado de Costa Rica, que ya sabemos su lamentable
desenlace en vida y es asesinado de la manera más arbitraria en ese país en 1842.
No fue casual la conspiración de las fuerzas conservadoras, que veían en la gestión
de Morazán el resurgimiento del federalismo. De acuerdo a Santana & Guerra
Vilaboy (2006), al asumir su primer decreto del 14 de abril consistió en mandar
que “todos los que se hallaban perseguidos en los otros estados de la República,
cualquiera que hubiera sido su militancia política, tendrían en Costa Rica un seguro
asilo y podrían vivir en su territorio bajo la protección de las leyes”.
El magnicidio no pudo haberse concretado sin la insidia y manipulación del

cónsul británico Frederick Chatfield, por ello, debemos de atender que el federalismo
además de los enemigos internos contaba con un fuerte enemigo externo, el
imperialismo, por un lado el británico que veía en la separación de las provincias
la oportunidad ideal para apropiarse de puntos clave en el istmo, anteponiéndose
a la doctrina Monroe de la emergente potencia de los Estados Unidos de América
que ya declaraba a America Latina y el Caribe como el traspatio del imperio yanqui.
La intervención de los imperios se fundamenta en el atractivo geopolítico de

nuestra región. Istmo que es puente vital y angustura navegable que marca la historia
centroamericana desde la invasión española, pasando por el intervencionismo
inglés, el interés francés y la dominación estadounidense, hasta nuestros tiempos.
88
Centroamérica gira entorno de sus fortalezas geográficas que se constituyen a su
vez en las causas de sus amenazas, así la búsqueda del estrecho dudoso, la ruta del
Tránsito, los acuerdos de las potencias para la construcción del canal en Nicaragua
y la construcción y dominio del Canal de Panamá surgen como hechos que marcan
inflexiones históricas para Centroamérica.
Mataron al hombre, pero no a la idea
Después del magnicidio y tras los intentos de soterrar las ideas, fue tanto el
miedo a la grandeza de su idea y tanto el odio de las bestias que no comprendían
su magnitud histórica que en el año 1863:
“Los restos venerados del general Morazán y de la que en vida fuera

su esposa fueron objeto de una postrera e incalificable profanación
por parte de Rafael Carrera. Con ocasión de la presencia en San
Salvador de las tropas guatemaltecas que derrocaron al gobierno
del General Gerardo Barrios, el caudillo montañés […] hizo romper
el túmulo levantado a Morazán y a su consorte por la devoción del
pueblo salvadoreño y esparcir los yacentes despojos que, piadosas
manos se encargaron de recoger y restituir a su lugar” (Colindres,
2007).
Después de los años de conservadurismo que predominaron la política de

la fragmentada Centroamérica durante la segunda mitad del Siglo XIX, la gesta de
Morazán resurge en los gobiernos liberales que se auxilian de su prestigio militar
para convertir al prohombre en una leyenda que por lo mismo es inalcanzable.
Ya en la tercera década del siglo XX en las montañas de las Segovias en

Nicaragua, y enfrentados ahora contra el imperialismo de los Estados Unidos de
América, el General de Hombres Libres, Augusto Cesar Sandino, rescata el ideario
morazánico en la proclama de la Unión Centroamericana al declararse “Comuneros
Centroamericanos” e indicar que: “Solamente los obreros y campesinos
centroamericanos podremos, de manera limpia, restaurar nuestra federación, que
había quedado interrumpida desde cuando Rafael Carrera desalojó de Guatemala
a nuestro invicto general Francisco Morazán” (Sandino & Ramírez, 1988). El Ideario
de Sandino se sustenta en el nacionalismo y el latinoamericanismo sin dejar de
atender la importancia que para esta propuesta continental implicaba la unión
centroamericana.
Después de la Segunda Guerra Mundial, se vigoriza la creación de organismos

internacionales. Centroamérica proclive a la Unión de sus cinco Estados y con el
aliento de los procesos multilaterales comerciales en el marco del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, promueve la creación de la Organización de
Estados Centroamericanos en 1951, el Tratado General de Integración Económica
en 1960 y el consecuente Mercado Común Centroamericano. Si bien en el marco
de la ODECA se promovieron en una primera fase acuerdos en materia cultural y de
salud, su dirección propendió a lo comercial a partir de los años 60.
Aunado al conflicto de Honduras y el Salvador, el establecimiento de

las dictaduras militares y sus Estados de derecha que implicaban la exclusión
89
política y social se generó una situación de crisis en la región y el surgimiento de
movimientos de liberación nacional. Ni los gobiernos dictatoriales ni los movimientos
libertarios retoman el pensamiento morazánico como base para construcción de
sus propuestas de modelos de Estados. El conflicto armado llevó a la necesidad
de buscar espacios para la construcción de la paz en Centroamérica y fue que
impulsados por el proceso de paz de Contadora se firman a finales de los años 80
la Declaración y el Acuerdo de Esquipulas.
La integración centroamericana es nuestra necesidad de reencontrarnos con

nuestra propia naturaleza histórica
Esquipulas sin mencionar de manera explícita el ideario morazánico,

consagra su esencia al establecer que paz y desarrollo son inseparables, el respeto
de la comunidad internacional a nuestros propios caminos para alcanzar la paz y la
construcción de un modelo democrático, sustentando en los derechos humanos y
el Estado de derecho.
El Protocolo de Tegucigalpa, la Alianza para el desarrollo Sostenible y los

instrumentos complementarios abordan la promoción de un desarrollo sostenible
que coloca al ser humano como centro y sujeto primordial del desarrollo, por
medio del crecimiento económico con equidad social y la transformación de los
métodos de producción y de los patrones de consumo y que se sustenta en el
equilibrio ecológico y el soporte vital de la región. Este proceso implica el respeto a
la diversidad étnica y cultural regional, nacional y local, así como el fortalecimiento
y la plena participación ciudadana, en convivencia pacífica y en armonía con la
naturaleza, sin comprometer y garantizando la calidad de vida de las generaciones
futuras.
Morazán juró la defensa de la Constitución Federal que contenía como

principios la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad, que para la época
resultan básicos en relación al alcance de los conceptos actuales, pero que en
esencia representan la vocación primigenia centroamericana por la justicia social y
la equidad.
En nuestros principios y normas de la integración regional se encuentra

marcada como una huella genética la obra y la idea del Presidente Francisco
Morazán, su vocación por la educación, por la paz, por la seguridad jurídica, por la
libertad en todas sus manifestaciones, por el respeto al derecho ajeno, está presente
en cada obra, en cada acción de la integración regional.
Cuando reivindicamos los derechos de la mujer a una vida plena y libre de

violencia; cuando procuramos la educación universal y con calidad para nuestra
juventud; cuando acordamos e implementamos la política regional de salud; cuando
juntamos nuestras fuerzas y nuestros esfuerzos para combatir al crimen organizado
en el ámbito regional; construimos iniciativas que garanticen la electricidad para
todos; promovemos la participación de la juventud en la construcción de la
integración; se promueven la creación de redes de las organizaciones sociales, como
las afrodescendientes y de mujeres; con esas acciones entre otras, promovemos la
integración para todos y rescatamos el ideal morazánico.
90
Debemos al igual que Morazán asumir el compromiso con nuestra
responsabilidad, hacer cumplir nuestras normas y nuestros principios por encima de
otros acuerdos y esquemas de integración que debilitan nuestra posición regional.
Debemos respetarnos a nosotros mismos para ser respetados por los demás. Hemos
negociado acuerdos comerciales a espaldas de nuestra propia institucionalidad.
Productos estancos han frenado la unión aduanera y son precisamente los ligados
a los grupos y elites dominantes, alcohol, café, azúcar y petróleo.
Cuando iniciamos un proceso de compra conjunta de medicamentos,

inmediatamente las farmacéuticas transnacionales dirigen acciones judiciales contra
estas decisiones. Esquemas ajenos distorsionan nuestros esfuerzos en educación,
salud, comunicaciones, seguridad, energía, transporte. En fin, continúan presentes
las amenazas oligopólicas y de las hegemónicas potencias extraregionales,
ralentizando o frenando nuestro proceso de integración.
Conocer y difundir el pensamiento y la obra del prohombre nos permite

sobreponernos a la perfidia de aquellos que hoy, al igual que ayer, aprovechan
nuestra ignorancia y superstición para perpetuar las ideas que nos anquilosan en
el pasado y nos niegan nuestro futuro. Más allá de doctrinas externas que nos
pretenden calificar sobre la base de sus propios valores, tenemos nuestros propios
caminos para construir la integración, la paz, la democracia y el desarrollo.
El ideal morazánico de una Centroamérica fuerte y respetada, incorporado

en la esencia axiológica del actual Sistema de la Integración Centroamericana
implica una ideología emancipadora que reafirma y consolida la autodeterminación
de Centroamérica en sus relaciones externas, mediante una estrategia única que
fortalezca y amplíe la participaci¿ón de la región, en su conjunto, en el ámbito
internacional. Bajo este principio consagrado en el Protocolo de Tegucigalpa se
requiere una sincera y amplia reflexión que implique superar el lastre que los grupos
de poder fácticos y las elites imperantes representan para la integración de nuestra
región. Por ello requerimos de la implementación real y efectiva del Estado de Derecho
regional, respetando nuestra institucionalidad y sus atribuciones, garantizando la
participación plena de todos los Estados en todos los órganos, cumpliendo las
normas y los acuerdos adoptados y sobre todo garantizando que los controles
jurisdiccionales, políticos, administrativos y sociales que otorga la integración, sean
implementados y superen la llamada falta de “voluntad política” por medio de la
juridicidad y la responsabilidad de los funcionarios públicos de la integración y de
los Estados.
José Cecilio del Valle, en su obra “La Constitución Federal” de 1832 nos
indica:
“…no es un poder independiente, investido de facultades, rico

con las rentas y fuerte con las fuerzas necesarias para mantener el
orden y hacer que la república marche a la prosperidad. Es un ser
débil sujeto a la acción poderosa de los estados, sin facultades, sin
tierras, sin rentas ni fuerzas. Vivirá si los estados quieren que viva;
vivirá el tiempo que quieran los estados; vivirá de la manera que
agrade a los estados. La existencia de los gobiernos de los estados
91
es una existencia independiente en su administración interior. La del
gobierno nacional es una existencia precaria. El ser de los estados
es fuerte, el de la nación es débil” (Valle & Valle Matheu, 1929).
Podría decirse lamentablemente que Valle hacía referencia a nuestro actual

Sistema de la Integración Centroamérica.
Coincidencias de países y pensamientos en el siglo XIX con el siglo XXI, se da en

el debate entre separatistas y federalistas y hoy se da entre intergubernamentalidad y
supranacionalidad, similares actores distintos tiempos. La creación y fortalecimiento
del derecho comunitario es poco comprendido o asumido en los sistemas judiciales
locales y en algunos casos se establecen controles constitucionales ex post que
atentan contra los principios de primacía de este orden jurídico regional sobre las
normas nacionales.
Esos son nuestros retos, nuestras prioridades, ahí están las oportunidades
y amenazas. Culmino citando al General Sandino (1988), que el 10 de junio de 1928
le escribía a su amigo y poeta Froilán Turcios.
“Yo le suplico a usted y a todos los hombres (y mujeres) de

entendimiento y claro patriotismo de América Central, traten de
evitar por todos los medios posibles, el acaloramiento de ánimos
y la ruptura de nosotros mismos. Ustedes están en la obligación
de hacer comprender al pueblo de América Latina, que entre
nosotros no deben existir fronteras y que todos estamos en el
deber preciso de preocuparnos por la suerte de cada uno de los
pueblos de la América Hispana, porque todos estamos corriendo
la misma suerte ante la política colonizadora y absorbente de
los imperialistas...(ellos) observan ávidos nuestros movimientos
políticos y económicos: ellos conocen nuestra ligereza de carácter
y procuran mantener latente entre uno y otro país nuestros graves
problemas sin resolver”.
92
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93
94
SEGUNDA
PARTE
La integración
centroamericana:
un análisis
multidimensional
95
CAPÍTULO VI
Las agendas de las políticas
comunitarias: una visión
dialéctica intersectorial
Jean-Paul Vargas Céspedes
Elsy Orantes Rivera
Alejandra Quintanilla

Centroamericana (SGSICA)
Resumen
El presente artículo tiene como finalidad presentar reflexiones

y preguntas abiertas sobre la construcción de las Agendas de las
Políticas Comunitarias (APC), que desde el Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA) reflejan posiciones, intereses y visiones
en permanente tensión entre lo nacional y lo comunitario. Así, se
reconocen como parte de una integración de alternativas no exenta
de convergencia y conflicto, en tanto pretenden ser un espacio de
inclusión y participación, para la generación de Bienes Públicos
Comunitarios (BPR). Por ello, las APC deben partir de la profunda
comprensión de las capacidades sectoriales y el reconocimiento de
beneficios colectivos en un tejido político-institucional intersectorial.
Palabras clave: agenda política comunitaria, políticas comunitarias,

integración regional, intersectorialidad, bienes públicos
comunitarios, Sistema de la Integración Centroamericana.
96
Introducción
El presente ensayo se podría denominar un conjunto sistemático de

reflexiones provocadoras para el debate, por lo cual lejos de buscar consensos y
puntos de llegada, tiene como objetivo generar la mayor amplitud de disensos y abrir
tantos caminos de debate sean posibles; después de todo, es a través del debate
y el diálogo respetuoso y reflexivo que podremos tener una mayor comprensión de
nuestra situación actual y futura.
Existe una tendencia sobre la importancia del Sistema de la Integración

Centroamericana, pero a su vez una pluralidad de opiniones sobre el por qué y el
para qué de la integración, según sea el enfoque y el marco de principios con que
se aborde la reflexión. A esta realidad se ha de sumar un incremento de estudios
de carácter empírico-cuantitativo focalizados en la dependencia por sistematizar la
mayor cantidad de datos posibles –nada de extrañar dada la fuerte influencia de las
escuelas en ciencias sociales norteamericanas-.
Los estudios empírico-cuantitativos son valiosos en cuanto descripción

parcelada de la realidad; sin embargo, hoy más que nunca la integración
centroamericana requiere de reflexiones filosóficas de profundidad. Necesitamos
entender y compartir la visión de Centroamérica que deseamos, queremos y
podemos, a efectos de entender con mayor claridad el modelo y esquema de
integración capaz de llevarnos a buen puerto.
En la novela inglesa de Lewis Carroll “Alicia en el País de las Maravillas” hay

una cita que vale la pena rescatar como premisa fundamental del presente ensayo:
“Si no sabes a dónde vas, cualquier camino te llevará allí”.
El estudio de la agenda de las políticas comunitarias (APC) pretende

generar provocaciones sobre la importancia de ampliar espacios de reflexión
que contribuyan al razonamiento de las políticas comunitarias del Sistema de la
Integración Centroamericana (SICA), más allá del laxo enfoque con el que se aborda
la construcción y análisis de las políticas públicas nacionales. Ello a partir de una
postura de análisis que entra en disonancia metodológica- conceptual con los
enfoques tradicionales de la integración centroamericana, optamos por el uso del
término “comunitario” por sobre el término “regional” debido a que consideramos
que el seguir optando por una perspectiva regionalista implica un freno conceptual
que nos impide ver las características comunitarias de la institucionalidad regional.
El supuesto de partida es simple: el SICA dista mucho en ser un modelo de

administración pública propio de un Estado; sus lógicas y dinámicas son diferentes.
Sin embargo, ante la falta de disciplina metodológica, la praxis se convierte en
una proliferación de análisis nacionales forzados al ámbito regional, obteniendo
como consecuencia la invisibilización de las características propias y reales de la
arquitectura político-institucional del SICA.
Optar por escribir, es optar por entrar a la guerra de las ideas y las palabras.
Se escribe para defender o para evidenciar las deficiencias, y, en tal sentido, una
dosis de la comprensión de esa “guerra de posiciones intelectuales”, en términos
gramscianos es a lo que inspiran las presentes reflexiones.
97
Nos enfrentamos ante una discusión inacabada, inspirada en debatir
alcances metodológicos y analíticos, ergo, previo a dar respuesta a esta situación,
es imperativa la formulación de preguntas fundamentales, pues solo a partir del
esclarecimiento de los vacíos históricos, se podrá realizar un estudio integral de las
agendas políticas comunitarias.
La reflexión de la APC consiste en el análisis de la realpolitik de cualquier

sistema de integración; es en ella donde se entretejen y asumen las más diversas
formas jurídico-institucionales posibles entre el intergubernamentalismo y la
supranacionalidad, en una ecuación centrada en la búsqueda de los intereses con
valor comunitario e impacto en lo nacional y local; dinámica de mutuas dependencias
que se conjuga entre lo intra-regional y lo extra-regional.
James Madison argumentaba que
Mientras la razón del hombre sea factible y tenga la libertad para

ejercerla, se formarán diferentes corrientes de opinión sobre
religión, teoría y práctica política, y en especial sobre los usos y
distribución de la propiedad. El resultado inevitable será la división
de la sociedad en fracciones que actuarán en base a diferentes
sentimientos y puntos de vista (Yasky, s.f).
Entonces, la integración sistémica no se fortalece por la imposición sino

por la inclusión y participación bajo el respeto del Estado de Derecho. Por tanto,
la construcción e implementación de la APC, sin importar sus delimitaciones e
intereses, debe responder a los consensos. Evitando la prevalencia de las posiciones
nacionales sobre las comunitarias pues estas tensiones, pueden ocasionar la pérdida
de la visión comunitaria. De ahí siempre la importancia por el respeto del Estado
de Derecho como fuerza de gravedad del Sistema – en términos de la Secretaria
General del SICA, Dra. Victoria Marina Velásquez de Avilés (2016) .
Lograr un adecuado engranaje entre lo regional y lo nacional/local en

materia de APC es fundamental focalizar el accionar en dos puntos medulares: (a)
un marco jurídico que garantice una claridad competencial y una visión estratégica
de la acción intersectorial, y, (b) promover una autonomía efectiva de los órganos
comunitarios, en armonía con el principio de subsidiariedad y complementariedad.
Contar con un marco jurídico comunitario robusto en el proceso de la

integración centroamericana es profundizar en el sistema democrático de cada
uno de sus Estados Miembros. En consecuencia, la renovación de la integración
centroamericana dependerá en gran parte de la capacidad de instrumentalizar las
voluntades políticas ya adoptadas.
El documento que el lector tiene en sus manos deja en evidencia que los
diseños institucionales son importantes, pero los mismos adquieren connotaciones
propias a partir de contextos históricos. El diseño institucional es fundamental, pero
más aún las capacidades de sus operadores para desenvolverse en ellos.
La presente sección se fundamenta sobre las siguientes interrogantes:

¿Cómo se establece la agenda comunitaria de las políticas públicas? ¿Quiénes
98
logran incidir en su conformación? ¿Trasciende la agenda política al proceso de
decisión? ¿Qué factores político-institucionales inciden para que los procesos
de la agenda funcionen? La agenda de las políticas comunitarias representa una
carta de navegación sobre la forma en que el SICA como importante, estratégico y
fundamental dota de contenido funcional la buena gestión de la integración desde
la intersectorialidad y la mutua dependencia.
Las políticas públicas comunitarias: una provocación de partida
El presente apartado no pretende agotar la discusión sobre los aspectos

identitarios de una política comunitaria. Sin embargo, debemos considerar una serie
de nociones básicas que nos ayuden a comprender el por qué y el para qué de las
APC. En tal sentido, surge la necesidad por escudriñar el concepto de las “fuerzas
motrices”, entendidas como la sumatoria de un conjunto de aspectos entre los que
se destacan: (a) expresiones de poder, (b) tipos de conocimiento, (c) acciones, y,
(d) los símbolos; combinación de factores que se encuentran presentes en mayor o
menor medida en todo proceso de integración.
Diagrama 1. Fuerzas motrices para la construcción de lo comunitario
Fuente: elaboración propia a partir de una lectura crítica de Bourdieu (2012).
Es fundamental destacar que la acción regional tiende a transitar en una

especie de tensión práctica entre el derecho comunitario – Estado de Derecho
– y el llamado por el pragmatismo político. Tensiones que, dependiendo de las
condiciones de cada tema, pueden decantar hacia uno u otro sentido.
Las prácticas reiteradas generan un habitus donde se suele considerar

que lo frecuente es sinónimo del “deber ser”. De ahí la importancia de adoptar
posiciones de reflexión crítica para decodificar las reproducciones simbólicas
dadas por la reiteración en el tiempo, entre aquellas que tienen un sustento
basado en la profundización de los valores y principios que se impulsen en cada
proceso de integración.
99
Siguiendo la argumentación desarrollada por Malamud (2011), una
característica significativa de la integración es su posibilidad de desarrollarse
de manera negativa o positiva. La integración negativa hace referencia al
desmantelamiento de restricciones a los intercambios transfronterizos y a la
distorsión de la competencia, mientras que la integración positiva implica políticas
comunes que moldeen las condiciones en que funcionan los mercados (Malamud
2011 p. 221).
Como se aprecia, esta es una construcción conceptual basada en el

papel predominante de la integración económica como motor del desarrollo. No
obstante, a efectos explicativos, contribuye a la delimitación de una expresión
negativa –desmantelamiento de restricciones- y una positiva –entendida como
generación de políticas comunes-.
Se podría extrapolar entonces que el intergubernamentalismo, en su

noción más pura, se da en un regionalismo abierto cuya característica medular
es la eliminación de toda restricción a la libertad de mercancías y capitales.
En contraposición a la supranacionalidad, que se define como una integración
positiva de alternativas, centrada en la construcción de instituciones, políticas y
acciones comunitarias sobre ejes de desarrollo dinámicos y sistémicos –economía,
ambiente, seguridad, social, fortalecimiento institucional, entre otros- (ver
Diagrama N° 2).
Diagrama 2. El proceso de integración: entre el intergubernamentalismo y la

supranacionalidad
Fuente: elaboración a partir de Malamud (2011).
Desde esta concepción, podemos identificar entonces a la política

comunitaria como un conjunto de acciones prioritarias e institucionalizadas
orientadas hacia la solución de problemas y/u oportunidades regionales; donde
interviene, desde una dinámica de mutuas dependencias, la participación de uno
100
o varios sectores de la institucionalidad del SICA en un asocio sea coordinado y/o
articulado y/o en colaboración con las administraciones públicas de los Estados
Miembros del SICA.
Esfuerzos que se implementan en una geometría variable de distinta

velocidad e intensidad, según las capacidades político-institucionales instaladas,
aspectos siempre susceptibles de transformación ante sus entornos y coyunturas.
Tipología parcial de las políticas públicas regionales
La orientación de las acciones priorizadas e institucionalizadas pueden

ser identificadas, según la vía por la que opten, como: (a) de desregulación, (b)
regulatorias, (c) distributivas, y, (d) retributivas, pudiendo crearse una combinación
entre ellas, pero siempre con una expresión dominante.
La habilidad para transitar de un tipo dominante a otro depende, en gran

medida, de la capacidad institucional instalada a nivel regional, así como de las
administraciones públicas de los Estados de la Región SICA. De forma tal, que antes
de formular cualquier propuesta de política comunitaria, se requiere desarrollar un
profundo conocimiento de los marcos jurídicos-institucionales que contribuyen al
desarrollo de la propuesta de política comunitaria.
Diagrama 3. Tipología parcial de las políticas públicas comunitarias
En tal sentido, el éxito y la eficacia de la política comunitaria depende más

de su habilidad política que de su solidez técnica. Una política comunitaria que
basa su implementación en la intersectorialidad, pero que no ha sido formulada
desde un esfuerzo de coordinación y articulación entre las diversas secretarías,
tiene pocas posibilidades de generar una sostenibilidad sistémica. Por ello, se ha de
101
ser cauteloso en la aplicación de recetas universales que ignoren las especificidades
de la región y de su proceso de integración.
Sustrato jurídico-institucional para la generación de las políticas

comunitarias
Siguiendo el argumento de que las políticas comunitarias representan un

objetivo en movimiento, un proceso multinivel y multidimensional, en el cual no
siempre los resultados están lo suficientemente claros, y en donde además hay
una múltiple temporalidad de actores que intervienen en el proceso; siendo así el
conflicto un elemento articulador de su realidad.
Esta posición nos lleva a definir las bases jurídicas e institucionales que
permiten la realización de estas políticas, por lo cual se deben tomar en cuenta
los Tratados del Derecho Originario Comunitario Centroamericano, pues estas
normas son las que fijan los objetivos, propósitos y principios en los que se basa la
integración centroamericana y de la cual nacen los objetivos en movimiento de las
PPR.
Primero, del Tratado Marco del SICA o Protocolo de Tegucigalpa (PT) se

derivan los elementos transversales de estas políticas como lo son en temas de:
Derechos Humanos, interculturalidad, equidad e igualdad de género, integración
social, entre otros. Estos temas se derivan de los propósitos y principios del SICA,
específicamente del artículo 3 y sus incisos, donde resaltan los propósitos de:
respeto a los Derechos Humanos, integración en seguridad, libertades, integración
social, integración económica y protección del ambiente y la naturaleza (PT/ 1991).
Por otro lado, el artículo 4 y sus incisos al definir los principios del SICA,
fortalecen estos objetivos en movimiento en materias como: Derechos Humanos,
paz, democracia, desarrollo, libertad, identidad centroamericana, solidaridad
centroamericana , progresividad, globalidad, seguridad jurídica y buena fe (PT/1991).
A su vez, otro de los artículos que refuerzan la construcción del proceso

de la integración centroamericana mediante PPR es el artículo 6 del PT al prohibir
a los Estados miembros adoptar medidas unilaterales que pongan en peligro la
consecución de los propósitos y el cumplimiento de los principios fundamentales
del SICA (PT/1991). Limitando así el actuar de los Estados miembros, los cuales se
ven obligados para actuar en el proceso centroamericano, mediante actuaciones
bilaterales o multilaterales en beneficio de la integración centroamericana. En dicho
tratado la base institucional de elaboración, asesoramiento y coordinación de estas
PPR, la encontramos en los siguientes órganos, organismos e instituciones del
SICA:
a) Comité Consultivo: según artículo 12, último párrafo:

Este Comité tendrá como función asesorar a la Secretaría General sobre la
política de la organización en el desarrollo de los programas que lleva a cabo”
(PT/1991)
b) Reunión de Presidentes: según artículo 15, inciso a):
102
Definir y dirigir la política centroamericana, estableciendo las directrices
sobre la integración de la región, así como las disposiciones necesarias para
garantizar la coordinación y armonización de las actividades de los Órganos e
instituciones del área y la verificación, control y seguimiento de sus mandatos
y decisiones (PT/1992). Y el inciso b): Armonizar las políticas exteriores de sus
Estados (PT/1992).
c) Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores: según artículo 17:

Es competencia del Consejo de los Ministros de Relaciones Exteriores lo
relativo al proceso de democratización, pacificación, seguridad regional y otros
temas políticos, así como la coordinación y seguimiento de las decisiones y
medidas políticas de carácter económico, social y cultural que puedan tener
repercusiones internacionales. Le corresponde igualmente la aprobación
del presupuesto de la organización central, la elaboración de la agenda y
preparación de las Reuniones de Presidentes, la representación de la región ante
la comunidad internacional, la ejecución de las decisiones de los presidentes
en materia de política internacional regional, la recomendación sobre el ingreso
de nuevos miembros al Sistema de la Integración Centroamericana, así como
la decisión sobre la admisión de observadores a la misma (PT/1992, subrayado
no es del original).
d) Consejo de los Ministros Responsables de la Integración Económica y

Desarrollo Regional: según artículo 18:
Impulsar la política económica integracionista en la región (PT/1992).
e) Comité Ejecutivo: según artículo 24 inciso c):

Establecer las políticas sectoriales y presentar por conducto de su Presidente,
al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, las propuestas que sean
necesarias en concordancia con las directrices generales emanadas de las
Reuniones de Presidentes (PT/1992). Ejemplo de esto es la elaboración de la
Propuesta de Política Migratoria Regional Integral.
f) Secretaría General: según artículo 26 incisos b) y h), resaltando del inciso

h) lo siguiente:
La ejecución eficaz de las decisiones de las Reuniones de Presidentes y del

Consejo de Ministros, por todos los organismos e instituciones de integración
(PT/1992).
Segundo, del Tratado Constitutivo del PARLACEN se derivan bases

jurídicas e institucionales de las PPC, ya que en su artículo 1 se fija la naturaleza de
este órgano, al crearlo como un órgano “de planteamiento, análisis y recomendación
sobre asuntos políticos, económicos, sociales y culturales de interés común”
(Tratado Constitutivo del PARLACEN/1987) de los cuales se derivan objetivos en
movimiento de las PPC, por otro lado el artículo 5 inciso h) fija como atribuciones
del PARLACEN recomendar a los Gobiernos centroamericanos las soluciones más
viables y efectivas en relación a los asuntos que conozca (Tratado Constitutivo del
PARLACEN/1987).
103
Así pues, un ejemplo de dicha atribución fue la recomendación a los Estados
de El Salvador, Guatemala, Honduras y República Dominicana de la eliminación del
visado migratorio, convenio anunciado a partir de la V Cumbre de Jefes de Estado y
Gobierno de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) del
pasado 25 de enero del 2017.
Otra de las bases jurídicas institucionales es el artículo 21 de dicho Tratado,

el cual crea la Reunión de Vicepresidentes y le confiere la competencia de elevar
a la Reunión de Presidentes todos aquellos asuntos que requieran de la más alta
decisión política (Tratado Constitutivo del PARLACEN/1987).
Tercero, el Tratado General de Integración Económica Centroamericana

fija la potestad de construcción de PPC en la materia económica del proceso de
integración mediante la creación de tres Órganos principales encargados de la
elaboración, coordinación y ejecución de las PPC en materia económica de los
Estados Miembros, los cuales se consideran la base institucional referente a este
tipo de políticas.
Según su artículo 20:
Se crea el Consejo Económico Centroamericano, compuesto por

los Ministros de Economía de cada una de las Partes contratantes,
a su vez, según su artículo 21 se crea el Consejo Ejecutivo, el
cual: “dictará las medidas que sean necesarias a fin de asegurar
el cumplimiento de los compromisos establecidos mediante este
Tratado y de resolver los problemas que se susciten con motivo de
la aplicación de sus disposiciones.26
Por último, el artículo 23 refuerza lo estipulado en el 28 del Protocolo de

Tegucigalpa, al mencionar que la SIECA velará por el cumplimiento de este Tratado.
Asimismo, los objetivos de estas PPC en materia económica, se pueden

ver reflejados en el Protocolo de Guatemala, el cual en su artículo 1 inciso c) define:
El proceso de integración económica se impulsará mediante la coordinación,

armonización y convergencia de las políticas económicas, negociaciones
comerciales extra-regionales, infraestructura y servicios, con el fin de lograr la
concreción de las diferentes etapas de la integración. A su vez, el sustento de
estas PPC lo manifiesta el artículo 3 al definir los objetivos de este subsistema
al mencionar:
El objetivo básico del Subsistema de Integración Económica creado por

este Instrumento complementario del Protocolo de Tegucigalpa es alcanzar
el desarrollo económico y social equitativo y sostenible de los países
centroamericanos, que se traduzca en el bienestar de sus pueblos y el
crecimiento de todos los países miembros, mediante un proceso que permita
la transformación y modernización de sus estructuras productivas, sociales
y tecnológicas, eleve la competitividad y logre una reinserción eficiente y
dinámica de Centroamérica en la economía internacional.
26 Tratado General de Integración Económica Centroamericana, artículo 22.
104
Aunado a esto, el Protocolo de Guatemala (PG) posee un capítulo completo
destinado a las políticas públicas comunitarias, específicamente en el capítulo
segundo, donde resaltan las propuestas de políticas como: política regional en
materia turística, según artículo 20, política agrícola centroamericana, según artículo
21, políticas en contra de la competencia desleal, según artículo 23, políticas
para la promoción de la libre competencia, según artículo 25, políticas a favor de
los derechos del consumidor, según artículo 27, políticas en materia de energía,
transporte y telecomunicaciones, según artículo 28, políticas en materia de banca,
seguros, propiedad intelectual e industrial, según artículo 30 y por último, políticas
para impulsar el libre ejercicio de profesiones universitarias, según artículo 31
(PG/1993).
Dicho Tratado, fija y crea instituciones y Órganos27 del SICA encargados de

dichas políticas del Subsistema, mediante su artículo 37 al definir los siguientes
Órganos:
a) El Consejo de Ministros de Integración Económica28; b) el Consejo

Intersectorial de Ministros de Integración Económica; c) el Consejo Sectorial
de Ministros de Integración Económica; y d) el Comité Ejecutivo de Integración
Económica29.”
Estos con sus Órganos técnicos administrativos: “a) La Secretaría de

Integración Económica Centroamericana (SIECA); b) la Secretaría del
Consejo Agropecuario Centroamericano (SCA); c) la Secretaría del Consejo
Monetario Centroamericano (SCMCA); d) la Secretaría de Integración Turística
Centroamericana (SITCA). Por último, también instaura como instituciones de
este subsistema: a) el Banco Centroamericano de. Integración Económica
(BCIE); b) el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP); c) el
Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) y d)
Comité Consultivo de Integración Económica (CCIE) (PG/1993).
Cuarto y último, el Tratado de Integración Social Centroamericana (TISCA)

también debe ser considerado como una base jurídica de las PPC30, así pues, el
artículo 2 de este Tratado es un ejemplo de las bases de las PPC de Distribución,
ya que este menciona:
27 Según artículo 39, punto 2: Los Órganos del Subsistema de Integración Económica, a través de acti-
vidades, programas, proyectos y actos administrativos ejecutarán directamente o por delegación en los Órganos
correspondientes las indicadas políticas y directrices del Subsistema (PG/1993).
28 Según artículo 39, punto 1: Las propuestas de políticas generales y directrices fundamentales del Sub-
sistema de Integración Económica Centroamericana, serán formuladas por el Consejo de Ministros de Integración
Económica, con la finalidad de someterlas a aprobación de la Reunión de Presidentes Centroamericanos (PG/1993).
29 Según artículo 42, al Comité Ejecutivo de Integración Económica le corresponde: aprobar los planes, pro-
gramas y proyectos, así como adoptar los actos administrativos para ejecutar las decisiones del Consejo de Ministros
de Integración Económica. Este órgano se reunirá con la frecuencia que demande una eficaz administración de este
Protocolo (PG/1993).
30 Según artículo 4 del TISCA: El proceso de integración social se impulsará mediante la coordinación,
armonización y convergencia de las políticas sociales nacionales entre sí y con las demás políticas del SICA.
105
La integración social pondrá en ejecución una serie de políticas,
mecanismos y procedimientos que, bajo el principio de mutua
cooperación y apoyo solidario, garantice tanto el acceso de toda
la población a los servicios básicos, como el desarrollo de todo
el potencial de los hombres y mujeres centroamericanos, sobre la
base de la superación de los factores estructurales de la pobreza,
que afecta a un alto porcentaje de la población de la región
centroamericana (TISCA/1995).
Asimismo, los objetivos en movimiento reflejados en las PPC en materia

de integración social, se ven reflejados en el artículo 6 del TISCA, al estipular los
principios de: respeto a la vida, concepto de la persona humana, consideración de
la familia, principio de no discriminación, prohibición y condena de la violencia, la
salud, el pluralismo cultural y la participación comunitaria (TISCA/1995).
Otro de los artículos que refuerza esta construcción de PPC es el artículo 8

inciso c) al establecer como alcance de los Estados Parte: “Propiciar la armonización
gradual y progresiva de sus políticas sociales, con el objeto de establecer las bases
de la Comunidad del Istmo Centroamericano” (TISCA/1995).
Por último, el Tratado también fija la institucionalidad encargada de hacer

real dichos objetivos mediante la creación de normas y PPC, estas instituciones,
Órganos y organismos, según el capítulo III del TISCA son Órganos:
a) El Consejo de la Integración Social31, b) El Consejo de Ministros del Área

Social y c) La Secretaría de la Integración Social32. Instituciones: a) El Instituto de
Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP), b) El Banco Centroamericano
de Integración Económica (BCIE), c) El Instituto Centroamericano de
Administración Pública (ICAP) y d) Comité Consultivo de Integración Social
(CCIS)” (TISCA/1995).
El análisis de la normativa originaria antes mencionada, permite demostrar las

bases jurídicas e institucionales que facultan el adecuado funcionamiento y creación
de las políticas públicas comunitarias del proceso de integración centroamericano,
las cuales contribuyen al cumplimiento de los objetivos y principios del Sistema de
la Integración Centroamericana.
Principio de subsidiariedad: eje dinamizador de las agendas de políticas

regionales
Dada la movilidad de los objetivos y del proceso de integración se requieren

de ciertas herramientas analíticas, que permitan la resolución de los conflictos a
partir de una interpretación tanto de la normativa comunitaria como del derecho
nacional.
Esta herramienta es el principio de subsidiariedad, que ha sido considerado

31 Según artículo 11 inciso c) le corresponde: Formular, evaluar y actualizar la política social regional, con
miras a lograr la conformación de una agenda de trabajo, que permita racionalizar y coordinar los esfuerzos para el
desarrollo social. Los lineamientos que apruebe la Reunión de Presidentes Centroamericanos en esta materia y las
políticas generales que deriven de instrumentos complementarios, formarán parte integral de este Tratado.
32 Órgano coordinador, según artículo 14, punto 2: Verificar el cumplimiento de los objetivos y metas de los
programas y proyectos que se definan en este marco.
106
por la Corte Centroamericana de Justicia como uno de los fundamentales del
Derecho Comunitario Centroamericano (CCJ. Res. 11 hrs. de 27-11-01 y Res.
10 hrs. de 28-11-01), ya que regula el ejercicio de competencias supranacionales
según los objetivos nacionales perseguidos.
Y consiste en que la Comunidad, los Órganos e instituciones están

facultados para actuar y realizar propósitos y objetivos comunitarios que pueden
conseguirse de manera más eficaz en el plano regional comunitario que en el plano
nacional (Salazar & Ulate, 2013, 140).
Esto no implica que los Órganos comunitarios no deban abrogar

competencias nacionales en las áreas en que no existe una cesión de la competencia;
el principio de subsidiariedad debe aplicarse tal manera que garantice el respeto del
ordenamiento interno (Perotti, Salazar & Ulate, 2016, 125).
Para ilustrar mejor la utilidad del principio, se plantea el siguiente caso. Un

Estado miembro puede pedir la suspensión temporal del Protocolo de Guatemala o
normas derivadas cuando su aplicación afecte a un sector económico. Esto habilita
al Comité Ejecutivo de SIECA para determinar las medidas que el Estado debe
adoptar o el apoyo regional que se le puede brindar para superar estas afectaciones
(art. 57.1 PG). Esta normativa muestra un funcionamiento subsidiario de un órgano
del SIECA, que no es automática, sino que surge de solicitud nacional.
Sin embargo, por la naturaleza de producción, no toda la normativa

comunitaria especifica todos los posibles supuestos de hechos donde se habilita el
funcionamiento de un órgano del SICA, justamente porque las circunstancias que
inciden en la integración se pueden modificar en el tiempo. Por ello, un principio
resulta más flexible.
Como lo ha desarrollado Dworkin (1978), mientras que una regla solo tiene
dos posibles soluciones: la consecuencia jurídica es aplicable o no; el principio,
más general, no impone una solución, sino que da razones para una u otra decisión
de acuerdo con lo que es posible normativa y fácticamente. Esta flexibilidad del
principio de subsidiaridad es lo que permite al Derecho Comunitario adaptarse a la
realidad cambiante y, con ello, transmitir la dinámica de lo real a la institucionalidad
de la integración.
La construcción de las agendas intersectoriales
La APC, desde una perspectiva reflexiva filosófica ideal, es el resultado de la

movilización de esfuerzos sistémicos que tienen como principal desafío estructurarse
en dinámicas generadoras de bienes públicos comunitarios, en contraposición a
posturas erradas que las visualizan como acciones regionales para la sustitución o
competencia de acciones nacionales.
Uno de los principales errores, en la construcción de las APC, es la falta

de articulación entre las necesidades coyunturales y estructurales, generándose
un déficit de afinidad en cuatro dimensiones básicas: a) tema, b) relaciones, c)
subsistema y d) sistema (ver Diagrama 4).
107
Diagrama 4. Ámbitos dinámicos de la APC
Los ámbitos dinámicos de la APC van desde: a) temas, b) relaciones, c)

sub-sistemas y d) sistema; dependiendo de la potestad y del marco competencial
de las instancias de toma de decisiones. Sin embargo, se debe tomar en cuenta
la instrumentalización de la APC transita por una dinámica lógica entre cada uno
de estos ámbitos; después de todo, la esencia de la gestión estratégica en la APC
radica en el qué, cómo y cuándo ejecutar las tareas acciones visualizadas.
Desde la lectura de los ámbitos dinámicos, la APC (i) trata sobre el futuro
de las decisiones inmediatas –y la formulación de sus diversas hojas de ruta-; esto
significa que se piensa primero en una cadena de consecuencias de causas y efectos
durante un tiempo determinado. Es además (ii) un proceso –continuo e interactivo–,
que se inicia con la identificación y definición de las metas a seguir, examinar las
estrategias y políticas necesarias; buscando definir, de antemano, líneas de acción,
esfuerzos y cambios, y la retroalimentación con los resultados. En este sentido (iii) es
sistemática porque busca diversos márgenes de actuación intersectorial.
El proceso de políticas públicas comunitarias, desde la visión de la

intersectorialidad se encuentra conectado a interacciones que determinan la
capacidad de rendimiento institucional. La formación de una política es el resultado
de la interacción entre las diversas partes del sistema, que cuentan con sus
propias lógicas, intereses, metas y estrategias. Por tanto, la comprensión de estas
capacidades limitadas desde la individualidad y el reconocimiento de los beneficios
colectivos en acción sistémica, crean un tejido político-institucional y orientan dichas
sinergias a la conformación de una red capaz de madurar en agendas, políticas y
108
acciones intersectoriales (ver Diagrama 5).
Diagrama 5. Dimensiones de la gestión intersectorial
Desde una visión sistémica la gestión intersectorial se percibe en cuatro

niveles: (i) meta, (ii) macro, (iii) meso y (iv) micro. El primer nivel (meta), es la capacidad
de articular metas y políticas prioritarias a nivel del SICA; el segundo – macro-, es
la articulación y cohesión de decisiones entre diversos consejos de ministros. El
nivel meso responde a una acción de articulación técnica operativa entre Órganos,
secretarías e instituciones del SICA, y finalmente la micro intersectorialidad que
responde a la forma en que una acción meso contribuye a generar una acción
coordinada y armónica entre diversas administraciones públicas de un país del
SICA, a nivel nacional o local.
Estos cuatro niveles tienen como fuerzas gravitacionales una articulación

entre: a) dependencias, b) diversidad de actores, y c) coherencia en las metas y
relaciones. Plantear la acción intersectorial regional es hacer un énfasis en el
comportamiento de las fuerzas técnico-políticas de la institucionalidad regional,
que, en convergencia, son capaces de transformar intereses sectoriales en valores
generales para la región centroamericana.
La intersectorialidad pone en evidencia una mayor complejidad de

interdependencia temática e institucional en las respuestas que Centroamérica
y el SICA requieren en un contexto determinado. Desde este enfoque se obliga
a un ejercicio de coordinación y colaboración en los procesos de construcción,
implementación y evaluación de las acciones regionales; haciendo hincapié en
109
el papel estratégico de los marcos competenciales que sustentan la gobernanza
multinivel.
La acción regional intersectorial permite superar un enfoque de sectores

cerrados, por lo cual se busca integrar estructuras, apoyos políticos y recursos
como un abordaje más eficaz de los problemas y proyectos, que muchas veces
traspasan las esferas de competencia de un órgano. Esto debe complementarse
con la gestión de políticas públicas de proximidad y generación de bienes públicos
comunitarios.
La visión de intersectorialidad busca (i) traspasar esferas de cada sector que

ve sus competencias en un solo órgano, (ii) proyectos que visualizan a Centroamérica
como un solo territorio, es decir el “sueño morazánico” y (iii) la descentralización
temática especializada por competencias institucionales en la formulación, ejecución
y evaluación de políticas públicas comunitarias.
Por tanto, la APC se basa en el análisis de posibles escenarios tiene claridad

de los resultados deseados y sobre ello se diseñan los mejores instrumentos –back
maping-. De esta forma, se requieren de modelos conceptuales-aplicados, que a su
vez necesitan de (i) premisas de planificación –postulados e información sustancial–,
(ii) formulación de políticas y programas sistémicos operativos –estrategias maestras
y alineación de programas– a corto, mediano o largo plazo, y finalmente (iii) la
implementación y (iv) revisión –evaluación– del proceso.
La emergencia de las Agendas de las Políticas Comunitarias
Por su naturaleza, la agenda comunitaria representa en sí misma un espacio

de convergencia y conflicto, donde diversos actores manifiestan sus intereses
para asegurar que las políticas comunitarias adoptadas reflejen sus necesidades
y visiones de la región. Se define como agenda de las políticas comunitarias aquel
conjunto de temas priorizados y considerados estratégicos desde la esfera de la
institucionalidad, para ser sometidos a un proceso de decisión, implementación y
evaluación, por un entramado institucional multinivel, que constituye la expresión
de la articulación y canalización de las demandas y oportunidades de la región
centroamericana.
La gestión de las agendas de las políticas comunitarias distingue una diferencia

entre participantes y procesos, de forma que los participantes activos pueden estar
involucrados en cada uno de sus procesos, es decir: a) reconocimiento del problema,
b) generación de la política, c) fiscalización y evaluación de la misma. Entonces, la
APC orienta el énfasis sobre los cinco pilares de la integración centroamericana33,
en el marco de articulaciones, coordinaciones y colaboraciones proporcionadas
en un marco competencial complejo, caracterizado por competencias propias,
compartidas y concurrentes, sean en el ámbito regional, nacional e incluso local.
33 En Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de países del SICA, celebrada en San Sal-
vador, El Salvador, el 20 de julio de 2010, los jefes de Estado y Gobierno, luego de reafirmar el compromisos de sus
Gobiernos con la integración regional definida en el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de los
Estados Centroamericanos ODECA), así como con la institucionalidad democrática y de los Derechos Humanos en
su plena dimensión internacionalmente reconocida, acordaron relanzar el proceso de integración regional, por la vía
del desarrollo de acciones en cinco grandes pilares, a saber: (a) Seguridad democrática, (b) Prevención y mitigación
de los desastres naturales y de los efectos del cambio climático, (c) Integración social, (d) Integración económica, (e)
Fortalecimiento de la institucionalidad regional.
110
El punto de partida en la construcción de la APC lo constituye una compleja
interconexión entre los aparentes y reales problemas sociales, económicos e
institucionales, motivo que requiere el entendimiento y la comprensión de su
coyuntura y evolución histórica, así como de los valores e ideologías implicadas en
el mismo.
El diálogo y negociación constituyen herramientas fundamentales para la

articulación de intereses divergentes y contrapuestos en la definición de la APC,
donde la formulación de alianzas a favor o en contra de una determinada iniciativa,
radica en la habilidad de sus interlocutores parar lograr elementos concordantes
o aparentemente coincidentes, con el fin de promulgar una percepción común del
interés regional. Para tales efectos es necesario:
- Promover una negociación constante para la construcción de puntos de

consenso y un diálogo fluido cotidiano.
-Desarrollar una capacidad de abstracción de formulación del objeto en

cuestión, sin detrimento de los intereses particulares, para incorporar las necesidades
y expectativas -reales o aparentes-, en los espacios y momentos específicos.
Desde esta geometría variable es factible construir los puntos de equilibrio sobre la
Centroamérica que se quiere y en función de ello, el sistema de integración que se
necesita.
El éxito de estos factores radica en mejorar los canales de entendimiento

sobre las dinámicas propias que se entretejen en momentos de tensión y conflicto,
derivadas de la contradicción de intereses entre la diversidad de actores. El
contenido, la forma y el procedimiento de los consensos en la definición de la APC,
influye en el desarrollo de la legitimidad de ejercicio.
Un factor político que incrementa las posibilidades de éxito en las APC

es la eficacia en su formación. De esta manera, los problemas y soluciones que
contengan, serán sentidos por los Estados, institucionalidad, sociedad y actores
estratégicos. Esta sintonía entre la respuesta ofrecida por las instituciones regionales
y las demandas de los Estados Miembros del SICA constituye una de las principales
fuentes de legitimidad de ejercicio.
Por tanto, la obtención de esta eficacia depende de la capacidad que posean

las estructuras regionales para canalizar y dar respuesta a las necesidades de la
región centroamericana, en un proceso caracterizado por constantes demandas
que conllevan al surgimiento de conflictos entre la esfera pública y privada, y que
suelen tener también su expresión en la dimensión comunitaria.
La intersectorialidad sistémica en las Agendas de las Políticas Comunitarias
La generación de las APC responde a una construcción empírica que gesta

procesos prácticos. Estas técnicas suscitan la reflexión y socialización que permite
la eficacia, eficiencia, legitimidad y la pertinencia de las intervenciones. Sin embargo,
a pesar de su naturaleza la construcción y posicionamiento de la APC, requiere un
amplio dominio del derecho comunitario y una comprensión de los procesos de
toma de decisiones a lo interno de la institucionalidad.
111
La transmisión de las necesidades de la institucionalidad del SICA es
precedida por procesos internos de diálogo y concertación entre las autoridades
regionales, razón por la cual se establecen diversas dimensiones que determinan la
construcción de la APC: el nivel micro, el nivel macro, meta y meso, como niveles
analíticos para la competitividad sistémica (ver Diagrama 6).
Diagrama 6. Niveles para la intersectorialidad sistémica del SICA
La fase micro responde a la identificación y construcción interna de la

APC a nivel sectorial. Este proceso es liderado por cada secretaría especializada
y su consejo de ministros, a efectos de establecer las prioridades estratégicas y
coyunturales para el fortalecimiento institucional.
La fase meso constituye la intersectorialidad que de forma externa la

secretaría realiza hacia el resto de la institucionalidad, con el objetivo de lograr las
coordinaciones técnicas en las relaciones de mutua dependencia; contribuyendo
así a la creación de sinergias que se reflejarán en las fases de instrumentalización
de la APC.
La fase macro hace mención a la instrumentalización sistémica e integrada,

en el complejo andamiaje multinivel del SICA, en donde toma vida el principio de
complementariedad y subsidiariedad.
El proceso de formación de la APC puede surgir de diversas formas, entre

las que se destacan los enfoques de: a) los orígenes de las iniciativas, b) la toma
de decisiones racionales comprensivas, y, c) el incrementalismo. Sin embargo, en la
realidad cotidiana, la práctica suele demostrar una combinación de enfoques.
Los orígenes sistémicos de las iniciativas
En este sentido, el contenido de las APC puede derivarse de la institucionalidad,

un Estado miembro, o incluso desde la sociedad civil regional organizada, entre
112
otros. Sin embargo, el enfoque de actuación no se basa en identificar y potencializar
el factor de origen de la agenda, sino más bien la receptividad que posee el tema
para ser incorporado en la agenda comunitaria y particularmente en la agenda de la
institución que tiene el poder de decisión.
La generación y el aprendizaje de habilidades políticas, se logra a partir de

una comprensión de las estrategias adoptadas para asumir la APC. Por tanto, la
construcción social de la misma constituye una visión sobre el modelo de relaciones
de gobernanza multinivel, para dar sentido al principio de subsidiariedad y de
autonomía funcional. Pasando de una lógica basada en el paradigma secuencial34
a un modelo socio-reconstruccionista, que busca incidir, en el contenido e
intervención de las políticas comunitarias y además en la construcción cognitiva de
las instituciones y sus actores.
La construcción de la APC se encuentra en un proceso de mutuas

interferencias y complementariedades, de las cuales se podrían identificar al menos
cinco fases (ver Diagrama Nº 7).
En el análisis de las limitantes de los procesos de APC se destacan las

siguientes barreras por superar: a) la ausencia del compromiso de los actores para
reconocer plenamente los temas estratégicos, y b) la falta de claridad sobre las
verdaderas unidades de decisión en la materia.
La falta de comprensión sobre la construcción de la APC implica un desgaste

hacia las secretarías como aquellos actores estratégicos interesados, provocando
un mal manejo de recursos y en ocasiones la misma promoción de coaliciones
opositoras.
Diagrama 7. Cinco fases de para la construcción de la APC

34 Constituido por definición del problema, formulación de la política, decisión, implementación y evalua-
ción.
113
La comprensión del problema a lo interno del sector, como primera fase,
inicia con la sensibilización y apropiación de la realidad y el contexto centroamericano.
La segunda fase constituye la adopción del tema como una prioridad sectorial
debidamente respaldada por un acuerdo del consejo de ministros del ramo.
La tercera fase se integra por el trabajo interno del sector y su forma de ver
los espacios de intersectorialidad, a partir de políticas y estrategias adoptadas por
el resto de la institucionalidad. A su vez la cuarta fase consiste en la socialización
de los resultados de la tercera desde un trabajo intersectorial macro –trabajo entre
ministros-, o bien micro –trabajo coordinado a nivel técnico entre las secretarías-.
Lamentablemente, esta fase suele dejarse de forma posterior a la aprobación de la
política, con lo cual la viabilidad en su instrumentalización no siempre es clara.
La quinta fase consiste en la adaptación de decisiones sectoriales e

intersectoriales, con el objetivo de otorgar la legalidad a la APC. La sexta etapa es la
generación del programa de acción regional que debe revestirse de la diversidad de
acciones y sinergias que se darán en el tiempo y espacio en función del cumplimiento
de la APC35.
La toma de decisiones racionales comprensivas
Desde esta perspectiva, los hacedores de políticas definen, en primera

instancia, sus metas y los niveles de alcance; además analizan las alternativas para
lograrlas, optando por un razonamiento de costo–beneficio de cada escenario. La
limitante de este modelo es que no describe la realidad en su sentido complejo,
dada la incapacidad de los actores por comprender y procesar toda la información
posible; de ahí la pertinencia de integrar además el método de comprensión de
mutuas alternativas, como una herramienta valiosa para la promoción de coaliciones.
Este modelo contribuye al reconocimiento de establecer un capital social

para cada iniciativa, con la finalidad de obtener los apoyos técnicos o de movilización
para defender las diversas posiciones e intereses. Para ello, es fundamental la
elaboración de un mapa de actores estratégicos que de forma directa o indirecta
podrían vincularse en la promoción, adopción e implementación de la APC. Para
esta iniciativa deben considerarse los siguientes cuestionamientos:
- ¿Cuáles son los objetivos APC?
- ¿Cuáles son los resultados esperados APC?
- ¿Se debería abrir el proceso de incidencia a la participación de otros

actores estratégicos? ¿Sobre qué puntos en particular de la APC se
podría aceptar propuestas de incorporación?
- ¿En qué momentos del proceso de la APC se han de desarrollar los

procesos participativos?
- ¿Cuáles han de ser las reglas para establecer los niveles de acuerdos?
¿Bajo cuáles metodologías?
35 Los procesos de sistematización, monitoreo y evaluación, corresponden a dinámicas posteriores que

trascienden el objeto de análisis de dicho apartado.
114
La base de autoridades regionales y de sectores sociales debe circular por un
proceso de comunicación política sobre la importancia de la misma, particularmente
sobre cuáles son los problemas identificados, las soluciones que se han considerado
y cuáles son los beneficios para la Región SICA. Se trata de asegurar que la gestión
de la APC se desarrolle en un diálogo franco con los actores públicos y privados en
el marco de una visión de compartida sobre la región.
La virtud esencial del método deliberativo estratificado es la identificación y

mapeo de la pluralidad de actores estratégicos vinculados directa e indirectamente
en el proceso, esclareciendo los puntos de encuentro en la variedad de posiciones.
Realidad que permite contraponer la diversidad de argumentos, y analizar las
alternativas de escenarios para superar las barreras del proceso.
Este método parte de la necesidad de identificar y ampliar una construcción

de actores vinculados con las externalidades positivas o negativas de carácter
regional, nacional y/o territorial; pero también en una segunda instancia, a una
pluralidad de actores cuya naturaleza política o institucional, le vincula a una temática
en particular.
El incrementalismo sistémico
A través de este modelo, los hacedores de políticas toman lo que están

haciendo y realizan pequeños ajustes incrementales –marginales-. De esta forma,
la agenda regional se transforma gradualmente en pequeñas etapas -y no se
necesitan hacer grandes cambios-. Construyéndose tres aspectos medulares para
su comprensión: problemas, políticas y política. En otras palabras, diversos entes
reconocen problemas urgentes que demandan una respuesta oportuna del SICA,
para generar propuestas en las políticas comunitarias y se involucran en actividades
como campañas de divulgación y consciencia, o incluso realizan estrategias de
diálogo, sobre la necesidad de toma de decisiones e implementación de acuerdos
comunitarios.
La formación de la APC es el producto de la integración de estos tres

factores: reconocer un problema, establecer una solución, y crear un clima político
favorable –sin restricciones significativas que limiten la acción-.
Esta oportunidad para crear propuestas se llama entonces “ventana de

política”, las cuales se abren cuando los cambios de agenda permiten que las
corrientes se entrelacen. Por otra parte, se considera a cada una de las secretarías
como entes autónomos, capaces de imponer restricciones a la formación de
políticas; de forma tal, que pueden actuar por su propia cuenta y así incidir en el
ambiente sistémico.
Como una forma derivada de este modelo surge el denominado “the garbage
can model”, es decir, el modelo de bote de basura, elaborado principalmente por
Michael Cohen, James March y Johan Olsen (1972). La aplicación de este enfoque
hace énfasis en el comportamiento de las secretarías del sistema como una especie
de “anarquías organizadas”, donde la pluralidad de actores regionales y nacionales
influyen de una forma u otra, en su capacidad de estructuración de la APC.
115
Un consejo de ministros sectorial con altos niveles de cohesión y
comunicación interna, permite aprovechar las diferencias internas como estructuras
de presión e incidencia dentro del andamiaje de cada uno de sus propias
administraciones públicas. En su defecto, un consejo de ministros sectorial con
bajos niveles de cohesión y comunicación, o bien con un amplio divorcio entre
él y su secretaría tendrá pocos márgenes para incidir en la agenda intersectorial
del SICA, particularmente en aquellos temas estructurales para el fortalecimiento
de la integración. Se parte de una anarquía organizada cuando se presentan las
siguientes características:
- Las preferencias a lo interno de los consejos de ministros sectoriales son

inconsistentes en el tiempo, con el cambio de la PPT o incluso con la simple
modificación de un Gobierno en un país de la región.
- La secretaría es débil cuando descubre las preferencias de su consejo de

ministros sectorial a través de la acción cotidiana y no como una forma
sistemática de pensamiento y gestión del conocimiento.
- El consejo de ministros sectoriales no comprende los procesos sistémicos

intersectoriales, tiene un conocimiento fragmentado y parcializado de las
razones por las que estos procedimientos son relevantes para la sociedad
centroamericana.
- Existe una alta tasa de rotación entre las autoridades que conforman el
consejo de ministros sectoriales que dificulta la coherencia temporal de los
acuerdos y su seguimiento.
De esta forma, la APC constituye un “garbage can” en la medida que se

introducen diversos problemas y soluciones conforme se generan o con el cambio
súbito de algunos de sus actores estratégicos (por ejemplo, modificación sustancial
en los actores que conforman el consejo de ministros sectoriales). Por tanto, se
debe considerar que la APC cambia de repente y no en forma incremental, mientras
que las alternativas se desarrollan gradualmente. El momento oportuno de la acción
(ventanas políticas) no es permanente y se debe tener capacidad técnica y política
para aprovechar estos espacios y posicionar los temas sectoriales.
La efectividad de la APC depende de la capacidad técnica y política que

poseen las secretarías para crear redes políticas –policy network– para que sus
problemas y soluciones, permanezcan articulados más allá de una acción coyuntural,
basada en la acción de la teoría pluralista – issue networks –.
La capacidad de articulación de estas redes se encuentra determinada por

dos aspectos fundamentales: a) el nivel de apropiación del consejo de ministros
sectorial y de su secretaria sobre la visión a largo plazo de la APC –capacidad
de incidir en las políticas de estado sobre políticas de Gobierno-, y, b) el nivel de
institucionalización de la propia secretaría en el diseño del SICA.
Los consejos de ministros sectoriales no se limitan a ser actores que ejercen

decisión o presión sobre la institucionalidad regional pues es su capacidad de
influencia, en las administraciones públicas de los Estados Miembros, desarrollan
116
condiciones particulares para incidir en el proceso de toma de decisiones y de
formulación de políticas públicas.
El efecto colateral de esta dinámica multinivel es el incremento del pluralismo

en las decisiones del SICA; esto no sólo para satisfacer los flujos constantes de
demandas, sino también, para crear diagnósticos compartidos y proactivos sobre
las preocupaciones de sus Estados en relación hacia dónde debe dirigirse el proceso
de la integración centroamericana.
En consecuencia, la tarea principal de la APC estriba en encontrar los

incentivos apropiados para canalizar la gran diversidad de demandas multinivel, que
aseguren su apropiación y puesta en marcha por las partes estratégicas. Siendo un
imperativo categórico para la sostenibilidad política, técnica y presupuestaria de las
políticas públicas comunitarias.
El camino a seguir es el fomento de una integración inclusiva, volcada hacia

las poblaciones, con capacidad de orientar las demandas socio-políticas pertinentes
y el sentir de los pueblos centroamericanos. Solo a partir de esta combinación se
pueden provocar cambios vitales en la institucionalidad regional, al concebir la APC
como “un proceso intermediario”.
El concepto de “proceso intermediario” se conecta con la idea de una

institucionalidad regional orientada por las necesidades y expectativas de los
Estados Miembros (lógica de pertenencia), y, por otro lado, con las capacidades
de influencia derivadas de un marco jurídico-institucional comunitario (lógica de
influencia). La contradicción entre estas lógicas -de pertenencia y de influencia-
genera procesos de intercambio y una forma de mediación de interés que sobrepasa
la representación de intereses en el sentido pluralista comunitario, razón por la cual
la fórmula del consenso en la toma de decisiones ha sido el factor catalizador para
la generación del interés comunitario.
La construcción de la APC es producto de la interacción de múltiples

posiciones e intereses, donde los recursos de poder inciden en las decisiones. Esta
situación conduce a decodificar una serie de relaciones político-institucionales que
modelan las estrategias de los actores técnico-políticos.
A efectos de comprender y dar apoyo a esta compleja arquitectura de

actores y posiciones en una Centroamérica cambiante, la construcción, impulso e
implementación de la APC requiere de un acompañamiento técnico-analítico. Por
ello la importancia de la articulación de los centros de pensamiento y análisis en la
región centroamericana.
El conflicto y consenso es un factor intrínseco de la APC, tanto en su fase

de construcción interna como externa. Ante estas tensiones, los procesos de:
(i) consulta, (ii) diálogo, (iii) negociación, y (iv) concertación, constituyen formas
de integración de posiciones y generación de acuerdos; procesos que requieren
nutrirse de adecuados criterios objetivos para dar sostenibilidad al desarrollo del
abanico de acciones regional posibles.
Los acuerdos entre los Estados Miembros del SICA se desempeñan como
117
arreglos institucionales –de mediación- para conciliar posiciones potencialmente
alejadas a través de fórmulas de atenuación, contribuyendo así a “pre-dirigir” las
propuestas que visualizan la acción estratégica en la región centroamericana.
La legitimidad de la institucionalidad regional como bien se ha visto,

destaca la necesidad de que las instituciones gocen de una adecuada eficacia,
eficiencia y equidad en el marco de sus acciones a partir del ordenamiento jurídico
e institucional, como de la percepción y satisfacción sobre los resultados obtenidos.
La obtención de la legitimidad en estas dos dimensiones, depende en gran medida
de la capacidad que posean las estructuras del sistema para abandonar acciones
intergubernamentales y actuar más en una sintonía supranacional.
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120
CAPÍTULO VII
La perspectiva relacional en el
análisis de las intervenciones
para el cambio social: una visión
para comprender el proceso de la
integración centroamericana
Ileana Elizabeth España
Universidad de Navarra, España.
Resumen
El estudio de Centroamérica y más aún, de la integración

centroamericana, ha suscitado en la actualidad, numerosos
enfoques y tratamientos –especialmente- desde las Ciencias
Sociales y Jurídicas, sin embargo, los desafíos y utopías que presenta
la realidad proclaman la inmersión de conceptos y acepciones que
permitan diferentes implicaciones, tanto epistemológicas como
metodológicas y en este itinerario de acciones, las vinculaciones
de las prácticas sociales generan una importancia trascendental
para entender la realidad que abarca el estudio de los procesos
culturales.
Por su parte, la evolución de la sociología y antropología,

ha dado a luz diferentes métodos de análisis entre los que a partir
de la década de los ochenta, se sitúa la “sociología relacional” no
como una nueva etapa de la misma sino como una concepción
que pretende abarcar realidades hasta ahora no estudiadas por
los enfoques de antaño y, que requieren especial atención, en la
medida que la evolución de las sociedades va imprimiendo límites
en los contenidos de su complejidad permanente y paulatina,
donde las configuraciones de paradigmas se interpretan a través
de los mismos actores.
Palabras clave: sociología relaciones, integración centroamericana,

realidad social.
121
Leer la sociedad a partir de la “realidad social” requiere situar la sociología
relacional como el fundamento teórico para entender la semántica de las relaciones y
el horizonte de estas, en una dualidad de acción y estructura que explique el genoma
de las disposiciones sociales. Este enfoque, desarrollado por Pierpaolo Donati (1999)
se configura como una visión que supera los límites del funcionalismo estructural,
donde la importancia del individuo se encuentra por debajo de las estructuras
sociales, y, por tanto, considerada en la actualidad, una visión insuficiente para
entender el pensamiento interdisciplinar bajo el cual debe estudiarse la sociedad en
continuo movimiento.
Argumento, que es precisamente debatido a partir de la sociología relacional,

en primer lugar atendiendo simplemente a la sociología como rama, que tal como
lo planteaba Horkheimer (citado en Mardones, 1979), requiere que sea una ciencia
que atienda la relación del hombre con su naturaleza, que vaya más allá del análisis
administrativo social y se involucre en el interior del hombre y sus estructuras, de
allí que el planteamiento de la “perspectiva relacional” se conforme a través de una
triple tipología de relaciones: histórica, virtual y simbólica que en conjunto forman un
contexto de realidades (Terenzi, 2008).
El despliegue de este enfoque evoca un análisis continuo que engendra la

observación de incidencias de la vida diaria en la que el mejor ejemplo es considerar
la respuesta de los seres humanos al describir el pasado o la realidad que se articula
a través de la interpretación de relaciones. En este sentido Gergen (2015) apunta
la necesidad humana de establecer las definiciones a través de una descripción
detallada de cada ser que forma parte de la misma, es decir, si se le pide a un sujeto
que hable de su infancia, el mismo responderá a través de los detalles de su madre,
padre y demás familiares, hará una descripción de su casa y de cada espacio que
recuerde.
De la misma manera se realiza la interpretación de los cambios percibidos

en otras estructuras sociales, en este caso, el Sistema de la Integración
Centroamericana –SICA- que en su complejidad siempre es descrita por la variedad
de sujetos y estructuras por las cuales está formada. Tras este camino, Sandoval-
Estupiñán y & Garro-Gil (2012) explican los patrones que evocan el significado de las
concepciones propuestas mediante la relación de los siguientes principios:
No existen sujetos aislados: esta especificidad insoslayable de

la realidad humana se decodifica en la praxis y la poiesis que
configuran la naturaleza social, es decir, “el ser humano es un ser
social por naturaleza” y su vinculación voluntaria engloba aspectos
afectivos, racionales y morales que construyen la estructura y el
entramado de la sociedad, he allí la importancia de la hermenéutica
relacional pues las transformaciones son producto de las acciones
de los individuos en relación a sus contextos. En definitiva, el
entorno social se entiende como la interacción de prácticas sociales
devenidas por la libertad humana.
122
En este tenor de ideas, se destaca que “la relación con otras personas no
es entonces un añadido, un suplemento del ser personal, sino la índole misma de
la existencia personal, que reclama a otras personas para realizarse plenamente en
coexistencia con ellas” (Rodríguez, A., Altarejos, F., Bernal, A., 2005). Motivo por
el cual no se puede relegar a las relaciones a un sentido secundario en el análisis
de las ciencias y de la vida misma pues las experiencias de redes y conexiones
transitan en el afán de entender el mundo de una manera concreta y concebida a
través de la dicotomía de la subjetividad y la investigación.
Efectos en red: la búsqueda de las causas debe basarse, como señalaba

Montesquieu en las relaciones necesarias que derivan de la naturaleza de las
cosas, ya que la sociedad es precisamente una suma de contextos, regiones y
particularidades que se mezclan y comparten, bajo el principio de solidaridad, una
base para la interculturalidad que lleva a la realización de acciones en beneficio de
todos. Ante tales precisiones el estudio de las redes se hace imperativo ya que
precisamente de esta unión se derivan patologías que culminan en patrones que
deben ser estudiados a través de la multidisciplinariedad.
He aquí la necesidad de entender la realidad como una concepción sui

generis y, sobre todo, como una estructura compuesta por relaciones verticales
y horizontales que vinculan necesidades y objetivos compartidos, donde la
diferenciación de la escala del yo se considera esencial en la medida que su
formación se realice a través de la interacción de “numerosos yo” en un contexto
determinado. De esta manera, cada efecto y causa se entenderá de acuerdo a
la construcción de relaciones, condición que convierte la relación en un objeto
perfectamente analizable pues su observación y análisis llevará a la comprensión
del escenario determinado.
Conciencia de la relacionalidad: partiendo desde un plano filosófico,

las reflexiones anteriores carecerían de sentido si la dinámica relacional no estuviere
comprendida en la racionalidad, es decir, la individualidad de acuerdo a Buber, se
entiende precisamente en la medida que somos conscientes de la existencia del
otro. En este sentido y en un devenir más sociológico, la perspectiva relacional
considera obligatorio la noción de entender la relación social como un punto de
engarce donde la racionalidad del individuo le lleve a contrastar su personalidad con
el entorno cultural y social.
En esta misma aproximación de pensamientos se establece el nexo de

desarrollar la relación a través del comportamiento en conciencia del ser humano
y donde en un sentido ontológico el cuestionamiento de la racionalidad encuentra
cabida. Para Comte, en sus estudios del siglo XIX el ser humano estaba condicionado
por la naturaleza, sin embargo, estas cuestiones son ahora discutibles a partir de
las vinculaciones de la hermenéutica y la capacidad de incidencia de los seres
humanos en las dinámicas actuales donde la cultura y el poder se extienden a
través de dimensiones y visiones producto de la elección racional de los sujetos en
un determinado contexto.
Ante esta situación, son numerosos los sociólogos que apuntan a concebir
la intencionalidad de las relaciones y por tanto, la vida humana es calificada como
123
dialógica ya que se considera que el hombre es un ser eminentemente social, de allí
su adjetivo variable y condicionante, donde precisamente la sociología debe lograr
un nivel de adaptación que permita, a través de diversos enfoques, abordar las
transformaciones y la renovación constante de la diada inseparable entre el ser
humano y la naturaleza, donde se despliega su voluntad y donde el entretejido de
hilos corresponde a la realidad subyacente.
Posición que se le puede definir desde el intencionismo, que desarrolla

la acción de los sujetos a partir del condicionante de la realidad y la elección
racional como punto de partida para conceptualizar la existencia, el contexto y la
estructura social. Y a partir de allí, apropiarse de una lúcida visión que aproxime
las observaciones a una profundización de entendimiento de la actualidad como
una redefinición del pasado que involucra una espesura de voluntades, mismas
que posibilitan el actuar de cada institución y estructura, estableciendo alternativas
revestidas con denuedo.
Es importante, sin embargo, encontrar un punto de partida para el descrito

estudio relacional, y este no podría ser otro que la voluntad del hombre para servirse
de la razón y de esta manera comprender su propia naturaleza (Grawitz, 1975).
Naturaleza que se decodifica en el discernimiento individual de los hombres que, por
analogía, llevará a entender sus acciones. Tarea para nada fácil pues se convierte
en una excursión de abundantes variaciones y alternativas que a su vez esbozan los
auspicios de las reflexiones “quiénes somos” y “quiénes queremos ser”, propuesta
puntual referida al Sistema de Integración Centroamericana a la cual está dedicada
esta introspección.
Ya lo decía Pitágoras que todos los seres vivos estamos relacionados entre
sí y en este punto y sobre la contextualización del análisis de la realidad definida
como un cúmulo de actuaciones dinámicas y continuas (Emirbayer, 2009), basadas
principalmente en las relaciones de los individuos y otros factores que interactúan en
el campo social y, a su vez, apoyados en el neokantismo que estudia a la estructura
social a través de las relaciones interhumanas como base para todos los procesos
sociales, se sugiere el estudio del Sistema de Integración Centroamericana a través
de la noción diversa de la sociología relacional.
Por esta parte, se hace necesario el abordaje tripartito de la realidad a

través de diferentes análisis que ayuden a descubrir las carencias / falencias del
intrincado laberinto de panoramas que posee la integración, indagando a partir de
sus matices, las posibles alternativas que permitan lograr acertadas soluciones a
los cortocircuitos encontrados en el modo de concebir el pensamiento, y, sobre
todo, en el obrar, situación que requiere un rigor de análisis multivalente. En otras
palabras, es imperativo el abordaje multinivel de la estructura competencial del SICA
a través de los siguientes puntos:
Estudio sistémico: dejando atrás el enfoque tradicional del funcionalismo

y estructuralismo, este sistema comprende el estudio de las interdependencias entre
componentes y procesos y, además, reconoce la diversificación social y la lógica
funcional a través del cual se presentan los cambios de corto y largo plazo. De
manera que la elaboración de mapas y flujos permitan materializar las necesidades
124
de acuerdo al contexto en el que se desarrolla cada estructura, a través de la
cohesión y la colaboración mutua, perteneciendo la suma de conexiones a una
acción mancomunada que camina hacia un mismo fin a través de la unión de
esfuerzos.
Pues en ninguna organización, ni en un estudio sistémico tiene vigencia o,

mejor dicho, no debería tenerla la palabra “solo” (Herrscher, 2010). Metafóricamente
hablando, un equipo de fútbol o cualquier otro deporte en grupo, puede contar
con el mejor entrenador de la historia, y a su vez, podría no ser el ganador de los
campeonatos, pues de no aplicarse los jugadores, seguramente el marcador no
les favorecerá a menudo. Es decir, no es posible pretender que una organización
evolucione únicamente con el trabajo de su director o presidente, en tato el resto
de la estructura forma parte fundamental en cualquier acción, pues para que los
cambios verdaderos resulten, todos deben aportar de acuerdo a sus capacidades
y lo más importante, permutar la pregunta ¿Quién quiere cambio? ¿ A quiénes
quieren cambiar?
Análisis técnico: para el estudio de la sociedad en su compleja existencia,

en este caso de la sociedad centroamericana, se necesita, además del estudio de
los sujetos en el contexto y medio que se desarrollan, el análisis de la función y
la estructura a través de la comprobación de amplios canales de comunicación
que permitan el razonamiento de los flujos y de las demandas, determinando en
consecuencia, si se trata de transformaciones sin sentido o de cambios evolutivos,
orientado en diferentes matices que proceden a sustituir cadenas para transitar del
querer obrar a la acción social.
Comprobación de redes: lograr la convivencia de ideas y hechos trae

consigo la imperiosa necesidad de estudiar el amplio espectro de posibilidades de
acuerdo al modo de concebir una idea. En este sentido, hablando de un análisis
social no se puede establecer un determinismo sino más bien un probabilismo
pues el despliegue de saberes y acciones fija el horizonte a través de los roles
complementarios, razones que llevan a afirmar, como lo hizo Merleau Ponty que la
dialéctica de la sociología se basa esencialmente en el estudio de las contradicciones,
tensiones y cambios que presenta la sociedad.
De manera que la comprobación de redes, permite el estudio de la ecología

humana a través de la confirmación de las relaciones sociales, que como establece
Rionda (2007) cada relación contiene aspectos particulares como un origen y un
destinatario, y en ese ciclo conductor se mueven actores mediatos e inmediatos
que conforman sustantivamente la cultura de la población y la funcionalidad de las
estructuras, por lo cual, si una falla, automáticamente, la siguiente se descompensará
formando así un desequilibrio de partes en el sistema integrado, mismos que pueden
ser corregidos con precisión o se acomodan convirtiéndose en costumbre.
Tras las explicaciones realizadas con anterioridad y bajo la mirada del

análisis sistémico, se ejecuta el estudio del Sistema de Integración Centroamericana,
considerado como un entero formado a través de piezas que representa cada
una su razón de ser y es por medio de esta diversidad que se descubren los
compromisos compartidos del sistema. Es así que bajo la noción incipiente de las
125
responsabilidades descubiertas y a la luz del Protocolo de Tegucigalpa, se encuentra
una primera estructura de compromisos para llevar a cabo los objetivos previstos,
encontrando un primer nivel conformado por: (Artículo 12 PT)
a) La Reunión de Presidentes
b) El Consejo de Ministros
c) El Comité Ejecutivo
d) La Secretaría General
Cuadro 1. Reunión de Presidentes. Marco Competencial
Protocolo de Tegucigalpa En la práctica

Sus decisiones se adoptarán por Existe un borroso escenario respecto de
consenso (Art. 14) la toma de decisiones en el sentido de
no establecer una diferencia entre las
decisiones de forma y fondo. De manera
que este representa un primer cortocircuito
para la integración.
Cuadro 2. Consejo de Ministros. Marco Competencial
Protocolo de Tegucigalpa En la práctica

Ejecución eficiente de las decisiones Se observa una descoordinación en
adoptadas por la reunión de la discusión de temas por parte de los
Presidentes en lo que concierne a ministros y la agenda de las reuniones
su ramo y preparar los temas que de Jefes de Estado. (problemática
pueden ser objeto de la mencionada evidenciada en la Cumbre realizada en
reunión. (Art. 16) Roatán, Honduras, junio 2016)
Cuadro 3. Comité Ejecutivo. Marco Competencial
Protocolo de Tegucigalpa Práctica

El Comité Ejecutivo se integra con Son los viceministros los que sesionan
un representante de cada uno de en este órgano, es decir, no hay
los Estados Miembros. Estos serán representante específicamente
nombrados por sus presidentes, nombrado para la composición del
por intermedio de los Ministros de Comité.
Relaciones Exteriores. (Art. 24)
El Comité Ejecutivo se reunirá Se reúnen cada 2 meses
ordinariamente una vez por semana
y extraordinariamente cuando sea
convocado por su Presidente. (Art.
24)
126
Tiene la atribución de asegurar la Se observa una falta de aplicación de las
ejecución eficiente de las decisiones decisiones tomadas en las Cumbres de
adoptadas en las reuniones de Mandatarios Centroamericanos donde
presidentes. (Art. 24 numeral a) las ideas no llegan a configurarse en
prácticas. En este sentido, existe un
cúmulo de declaraciones y mandatos
presidenciales sin eficacia y, por tanto,
los esfuerzos se condicionan a la
dispersión de voluntades.
Cuadro 4. SG-SICA. Marco Competencial
Participar con voz en todos los En la práctica realiza funciones de

Órganos del Sistema de la Integración secretaría del Consejo de Ministros.
Centroamericana, actuar como la
Secretaría permanente de las Reuniones
de Presidentes, asegurando también los
servicios de Secretaría y los servicios
técnicos y administrativos que fuesen
necesarios. (Art. 26 g)
En el Reglamento de la Presidencia Pro- Pese a lo establecido en el Regla-
Témpore se establece que la Presidencia mento de la Presidencia Pro-Témpo-
Pro-Témpore se desempeña de manera re, en la práctica quien lleva la voz en
consuetudinaria y ejerce el rol de vocero la reunión de presidentes es la PPT
de Centroamérica, como ente articulador actual.
político del Sistema, durante el semestre
posterior a la realización de la última
Reunión. Ordinaria de Presidentes.
Fuente: elaboración propia a partir de los instrumentos jurídicos del Sistema
de Integración Centroamericana.
Las matrices anteriores, indican una doble ecuación: por una parte, la
norma concebida en el Protocolo de Tegucigalpa, considerada la Carta Magna de
la integración centroamericana y, de lado derecho, se plasma la ejecución de los
artículos contemplados en el Protocolo. En otras palabras, visualiza la praxis del
sistema, mostrando las acciones de la estructura y sus actores considerados como
agentes sociales. Ante tales observaciones se señalan ciertas fluctuaciones que,
durante su tránsito, se convierten en patología y, aunque las mismas no desemboquen
en entropía, entorpecen en cierto sentido, el sistema de la integración.
Precisiones factuales que requieren observación, pues a medida que se van

integrando fallos en la interacción de redes, las relaciones van adquiriendo patrones
mal establecidos, convirtiéndose así en la antesala de tensiones y vicisitudes que
impactan en las pautas definidas para el bienestar de la integración. Lo cual requiere
de una verdadera importancia semiótica, en el sentido de comprender la realidad a
través de su diagnóstico y pronóstico. Pues ésta, al ser un concepto clave para la
sociología, requiere la incidencia de aproximaciones que visualicen la esencia de los
127
actores en concomitancia con su vasto número de posibilidades.
Por consiguiente, a partir del análisis técnico de cada uno de sus Órganos
se señalan alteraciones de composición que van permeando el sistema y mostrando
cortocircuitos que amotinan relaciones instrumentales que conducen al cambio
-positivo o negativo- de la estructura y la misma va ejerciendo un efecto dominó en
el tejido social. Pues la lógica relacional es precisamente el estudio de los motivos
de determinados resultados o sus consecuencias, es decir, para entender el actuar
de cierto sistema, es necesario antes, comprender las condiciones en el cual se
desarrollan las interacciones.
Ante esta situación, el potencial de acción debe surgir del análisis del
significado de cada relación pues el sistema de integración se define gracias al
conocimiento de las tareas entre cada círculo que lo compone, en otras palabras,
de las consecuencias relacionales. De manera que el estudio debe encontrar
un carácter cognoscitivo de su escenario y una vez llegados a la cúspide de la
conciencia relacional, sustituir el “todo contra todo” por el “todo con todo” (Gergen,
2015) donde se desarrolla el desafío de elevar los conocimientos a un nivel práctico
a través de diferentes enfoques que aprecien el entorno a través de sus flujos
constantes.
Dicha situación se puede traducir en la siguiente ecuación:
Forma + Actuación = Cambio
Estructura
De manera que las prácticas sociales moldean las estructuras y los efectos
producidos serán siempre el resultado de las acciones internas del entramado. Por
tanto, el Sistema de Integración Centroamericana debe ser un conjunto polifónico,
donde las voces de todos sus miembros sean escuchadas y estructuradas de
manera que se construyan acuerdos compartidos encaminados a la transformación
de las prácticas, a través de una gama de potenciales que coexistan para un solo
beneficio común: el pueblo centroamericano.
Pues “es a partir de la acción conjunta que desarrollamos realidades,

racionalidades y moralidades significativas y es precisamente en ese proceso en el
que se crea un mundo de entidades delimitadas y a través del cual pueden ofrecerse
mundos alternativos” (Gergen, 2015, pp.564). Es decir, la dinámica de la vida social
se encuentra inmersa en la forma que las relaciones se desarrollan, evidentemente,
y en consecuencia, los cambios y las aportaciones al sistema deberán observarse
en clave social, ya que morfológicamente dependerá de las formas, actuaciones y
roles con que se desempeñen sus titulares y actores.
Regresando a otro ejemplo de responsabilidades en el sistema se encuentra

el siguiente nivel de actuaciones:
a) Reunión de Vicepresidentes
b) Parlamento Centroamericano
128
c) Comité Consultivo
d) Corte Centroamericana de Justicia
Cuadro 5. Parlamento Centroamericano. Marco Competencial
Tratado Constitutivo Práctica

El Parlamento Centroamericano Actualmente no todos los países del
funcionará permanentemente y Sistema forman parte del Parlamento
estará integrado por: a) veinte Centroamericano, por lo que encontramos
diputados titulares por cada Estado una tendencia a la llamada “Integración a
miembro. (Art. 2) la Carta”.
El Parlamento Centroamericano como órgano de planteamiento, análisis

y recomendación del Sistema de Integración Centroamericana también presenta
deficiencias que ahogan el mismo y desde luego, van creando acciones en cadena
que repercuten en la salud de la integración regional. Entre las principales falencias
se encuentra la falta de coordinación entre la Junta Directiva y las Comisiones, donde
generalmente se trabaja de manera aislada y, por lo tanto, existe una diversidad de
esfuerzos que se traducen en una dispersión de trabajo y acciones que genera una
acumulación de vías con escaso pragmatismo.
Cuando el desarrollo del mismo debería darse en un sentido panóptico,

es decir, que los alcances y las ejecuciones se desarrollen de manera conjunta y
sobre todo, que los procedimientos sean observables. Pues la integración requiere
estrategias de comunicación entre una red y otra. Comunicación que debe empezar
por lo interno del órgano correspondiente. Señalando, además, otro cortocircuito en
el PARLACEN referente a la excesiva realización de tareas administrativas por parte
de la Junta Directiva a quien le correspondería la realización de más tareas de fondo
que de forma.
Cuadro 6. Comité Consultivo. Marco Competencial
Reglamento Constitutivo Práctica

Garantizar la más amplia expresión Existe una carencia de participación de
de todos los sectores de la sociedad determinados sectores de la sociedad,
civil. (Art. 8 numeral b) entre los ausentes se puede señalar a
la juventud.
129
Cuadro 7. Corte Centroamericana de Justicia. Marco Competencial
Convenio Constitutivo Práctica

La Corte Centroamericana de El convenio de estatuto de la Corte
Justicia es el órgano judicial Centroamericana de Justicia,
principal y permanente del “Sistema establecido en la XIII Cumbre de
de la Integración Centroamericana”, Presidentes, no fue suscrito por todos los
cuya jurisdicción y competencia miembros del Sistema de Integración.
regionales son de carácter
obligatorio para los Estados. (Art. 1)
La Corte tendrá competencia y En este sentido se destaca nuevamente
jurisdicción propias, con potestad la no participación de todos los países
para juzgar a petición de parte y miembros del Sistema de Integración
resolver con autoridad de cosa Centroamericana.
juzgada, y su doctrina tendrá
efectos vinculantes, para todos los
Estados, Órganos y organizaciones
que formen parte o participen
en el Sistema de la Integración
Centroamericana, y para sujetos de
derecho privado. (Art. 3)
Por otra parte, y de cara a desarrollar un tercer nivel en los marcos

competenciales de las responsabilidades del sistema, se encuentra la siguiente
relación de secretarías ligadas con la SG-SICA:
a. Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA)

b. Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA)
c. Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo (SE-CCAD)
d. Secretaría Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano (SE-CAC)

e. Secretaría Ejecutiva del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica
(SE-COMISCA)
f. Secretaría Técnica del Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica

(ST-COMMCA)
g. Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA)

h. Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana
(SG-CECC)
i. Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA)

j. Secretaría Ejecutiva del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de
Centroamérica y República Dominicana (SE-COSEFIN).
130
En este respecto, se traduce la carencia de identidad entre la coexistencia
de las mencionadas secretarías y la Secretaría General del Sistema, ya que el foco
de intereses se desplaza hacia el voluntarismo aislado de cada una y, por tanto, el
trasfondo de la integración queda rezagado ante el tratamiento adoptado por las
secretarías de acuerdo a sus escalas de prioridades. Incidencias que se traducen en
un cansancio como factor de erosión en el recorrido de la integración pues la lógica
de estos referentes y sus distintas modalidades, vacía la responsabilidad relacional
que debe existir en este rango.
Sin embargo, se señala una incipiente dependencia y círculo relacional de

ciertas secretarías, algunas por afinidad temática o territorial, ejemplificando en este
sentido el bloque económico de la integración, ya que el mismo se percibe más
expedito en la medida existir una alineación de intereses y, por tanto, los beneficios
son más claros para la población centroamericana. En caso contrario, se señalan
los esfuerzos dispersos respecto del ámbito social donde la variedad de actores
-juventud, niñez, afrodescendiente, igualdad de género, entre otros-, se encuentran
con más dificultades organizativas y de actuación.
Ante este panorama, se refleja un matiz de amplio espectro bajo los

auspicios de una baja configuración relacional estable pues se percibe dentro de
tales relaciones un movimiento de voluntarismo burocrático donde las actuaciones
mancomunadas se presentan únicamente ante ciertos agravantes o atenuantes,
como por ejemplo una problemática que requiere ser comandada por la SG-SICA,
cuando el determinado sector así lo requiere o en el sentido de ser exigido por una
Presidencia Pro-Témpore.
Es así como se resalta la carencia de globalidad en estas coexistencias

y más que globalidad, de una integralidad en las intervenciones del SICA y, por
tanto, el pilar de la intersectorialidad se encuentra deficiente, consecuencia que
no es asumida por los actores, quienes pretenden demostrar que cada falencia
es culpa del que está más próximo, sin entender que, en un contexto regional,
cada acción genera reacción y por tanto una responsabilidad compartida de causas
y efectos. Entendiendo que el potencial de acción se verá cuando el aprendizaje
sea conjunto, no consumiendo o criticando ideas, sino recreando las mismas para
elaborar cambios.
Responsabilidad que va de la mano con la reacción del interés general que

variará en el tiempo de acuerdo a las relaciones sociales del contexto, entendiendo
que el sistema tendrá las características que en ese momento determinado permitan
los factores endógenos y exógenos. De manera que estas sensibilidades en ciertos
sectores generan cohesión y más apropiación de las relaciones de unos Estados
con otros, encontrando la existencia de mapas temáticos que permiten un mejor
flujo de relaciones y vinculaciones dentro del marco contextual de desarrollo de la
integración.
De este breve análisis se deriva la comprobación de redes, donde el ápice

principal lo constituye el ser humano como ente meramente social que se desarrolla
131
a través de flujos y relaciones regulares que se entrelazan para la construcción de
retículos de fuerza que contribuyen al cambio social, entendiendo a su vez que no
todo cambio significa una adición o transformación positiva del sistema. Por tanto,
se debe evitar que las actuaciones de cada secretaría sean excluyentes y logren un
dinamismo complementario.
Ya ha quedado demostrado que en todo vínculo existen cortocircuitos que

dañan y desgastan las estructuras, de manera que, en el ámbito de la integración,
visto a través de las diferentes perspectivas relacionales se perciben algunas
carencias, dificultades y malas prácticas que son ascendientes a la dinámica
actual del sistema. Entonces, una vez descubiertas las dinámicas subregionales se
puede transitar en las aportaciones que inciten un diálogo compartido y esfuerzos
hilvanados en la construcción de hábiles estrategias que permitan el mejoramiento
de las relaciones internas y se despliegue un crecimiento global de la estructura
integradora.
Ahora mismo, se transita en diálogos a varios niveles, donde estrictamente

hablando sobre competencias, no se desarrolla un enfoque dialógico articulado,
demostrándose que cada Estado miembro posee sus prioridades y, por tanto, más
allá de una inserción en el sistema regional, se buscan acciones en pro de sus
territorios. Además, y a manera de reflexión final, se destaca el requerimiento de
una mejor y más intersectorialidad porque aún en el aspecto económico -donde se
perciben mayores avances- se requiere de estrategias que construyan un impacto
en la comunidad y esto se verá a través de la renovación de reglamentos eficaces
que puedan ser cumplidos por todos los miembros.
Solamente a través de la complementariedad entre las agendas nacionales

y regionales se desarrolla la capacidad de instalación y empoderamiento del
sistema. Razones que conllevan a trascender más allá de las panoplias tautológicas
y los discursos o, sobre todo, eliminar las “instrucciones universales” y construir la
propia historia. En este punto, es necesario recalcar que el sistema es una pirámide,
compuesto por diferentes piezas, a diferentes niveles y su estabilidad depende de la
estabilidad que cada segmento pueda soportar.
De allí la importancia de observar los contextos, entornos, credibilidades y

relaciones. La realidad indica que el sistema se está volcando para dejar de ser tan
técnico y burocrático para empezar con una identidad y un sentido más humano
que es precisamente el punto álgido de esta reflexión. Un trasfondo social, una
suma de partes, unos elementos que guardan estrechamente relaciones entre sí
y que su complementariedad hace realidad una fuerza superior, entendiendo la
integración centroamericana a través del estudio de sistemas, mismo que inicia
cuando se alcanza a concebir que los efectos de la epidermis es una repercusión
de efectos anteriores.
132
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133
CAPÍTULO VIII
Estudio comparado
de los marcos normativos
en materia del Derecho Humano
a la Alimentación en
Centroamérica36
Evelin Patricia Gutiérrez Castro
Odaly Lissette Sánchez Arias
Universidad de El Salvador (UES)
Resumen
La investigación busca revelar la protección de la que

goza el Derecho Humano a la Alimentación Adecuada (DHAA) a
nivel normativo en cinco países centroamericanos: Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Costa Rica y El Salvador. A partir de ello se
realizó una verificación y comparación de la legislación nacional
por país, para poder efectuar un análisis del cumplimiento de las
obligaciones establecidas por la Observación General Número
12 (OG 12) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas, ya que éste es el instrumento
que establece las responsabilidades nacionales e internacionales
en materia de seguridad alimentaria y nutricional de los Estados,
fijando el compromiso de crear una estrategia nacional y dictar la
legislación apropiada para asegurar el DHAA. El análisis comparativo
que se muestra en el estudio de las normas permitió exponer el
estado actual de los marcos normativos de cada uno de los países,
identificando tanto fortalezas como vacíos legales en cada una de
ellas, con el objeto de que, a la luz de las mismas, se pudieran
elaborar recomendaciones que contribuyan a fortalecer los marcos
normativos y proteger efectivamente el DHAA, con lo cual se da
cumplimiento a las obligaciones internacionales señaladas por la
OG 12.
Palabras clave: Derechos Humanos, Derecho Humano a

la Alimentación Adecuada, seguridad alimentaria, soberanía
alimentaria, marcos normativos centroamericanos.
36 Este estudio fue realizado en el marco de la Alianza por el Derecho Humano a la Alimentación en Cen-
troamérica (ADHAC) y publicado por el Centro para la Defensa del Consumidor (CDC), con el auspicio de la Unión
Europea y el Instituto Camões de Portugal.
134
Introducción
El DHAA es reconocido por las normas del Derecho Internacional de los

Derechos Humanos específicamente dentro del ámbito de los Derechos Sociales,
siendo un componente indispensable para el pleno desarrollo de la persona humana
y una de las condiciones esenciales de la vida digna.
La historia de Centroamérica muestra cómo la actividad estatal no ha

priorizado el derecho a la alimentación como parte de su producción normativa y sus
políticas públicas, afectando el nivel de vida adecuado y digno de sus poblaciones,
en especial de los grupos vulnerables, como campesinos y campesinas, niños,
niñas, poblaciones rurales, mujeres en periodo de lactancia, pueblos indígenas y
afro-descendientes. Con la publicación de la Observación General Número Doce
(OG 12) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas en 1999, puede afirmarse que el DHAA alcanzó su pleno reconocimiento
jurídico mundial.
A nivel centroamericano, la reivindicación de OG 12 así como otros textos

normativos y declarativos en materia de Derechos Humanos por parte de los
movimientos sociales, incentivaron la positivización en el derecho interno del DHAA,
propiciando el camino para la creación de una normativa específica que buscara
fomentar la consecución de la Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y
Nutricional (SASAN). Hasta enero de 2014, de los cinco países centroamericanos
que abarca el estudio, Guatemala, Honduras y Nicaragua habían logrado aprobar
normas específicas de regulación SASAN. Por otra parte, El Salvador y Costa Rica
no han logrado aprobar este tipo de regulación específica, quedando solamente
con las disposiciones que se encuentran dispersas en el ámbito de la legislación
sectorial y políticas nacionales al respecto.
En este artículo se presentan los resultados obtenidos del estudio

comparado sobre los marcos normativos en lo relativo a la protección del DHAA, la
soberanía y seguridad alimentaria y nutricional en cinco países de Centroamérica,
destacando en la comparación la legislación que actualmente regula y protege el
DHAA, creando así un instrumento que revela un panorama amplio y general sobre
el estado actual de la legislación SASAN, que posibilite la toma de decisiones y el
poder retomar los avances más significativos de países que ya cuentan con leyes
específicas de protección a este derecho y otro tipo de leyes secundarias. A la vez
se deja en evidencia la necesidad de fortalecer y operativizar los marcos normativos
existentes y el tipo de contenido de dicha legislación que fue evaluado a partir de la
OG12 y que determina el nivel de cumplimiento para la protección del DHAA.
Material y métodos
El estudio utilizó una metodología de investigación jurídica de derecho

comparado, en el cual se incluyeron los ámbitos en los cuales corresponde a cada
Estado adoptar las normas pertinentes para el cumplimiento pleno del DHAA,
todo ello fundamentado en las Observaciones Generales del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en especial la OG 12 y 15, que determinan
135
obligaciones de los Estados respecto al DHAA como son: la obligación de respetar
el acceso existente de las personas a los alimentos y los medios para obtenerlos;
proteger a las personas en el ejercicio de su derecho a la alimentación y contra las
violaciones de agentes distintos al Estado; la obligación de cumplir, que incorpora
tanto una obligación de facilitar como de suministrar alimentos; la formulación de
estrategias nacionales y la legislación apropiada para el disfrute del derecho a una
alimentación adecuada; evitar la discriminación y los obstáculos que enfrentan
personas o grupos vulnerables en lo que se refiere a su derecho a la alimentación;
establecer recursos judiciales y administrativos para reparar la violaciones individuales
o colectivas del derecho a la alimentación; y por último, la obligación de brindar una
efectiva asistencia y cooperación internacional para el ejercicio del DHAA.
Dentro del estudio, se tuvo en consideración tanto el ordenamiento

jurídico internacional, como los tratados y declaraciones internacionales, el
derecho de integración y otros instrumentos, tales como los tratados comerciales
internacionales. Posteriormente, se presentó la normativa interna de cada país que,
directa o indirectamente, incluye el tema de la SASAN.
En este sentido y para comprender de mejor manera el funcionamiento

del ordenamiento jurídico de un país en cuanto al tema de SASAN, fue necesario
determinar, de cada una de las normas, los elementos que a groso modo la
conforman. Para ello, en la evaluación de la normativa, incluyendo la Constitución
y los tratados internacionales, se seleccionaron aquellos elementos esenciales que
permitieron conocer la razón de ser de la norma y su ámbito de aplicación. En primer
lugar y de manera general para todas las normas, se presentaron los principios
fundamentales (a excepción de los tratados internacionales), el objeto de la norma y
los sujetos destinatarios de la misma; y posteriormente, los elementos relacionados
a la SASAN, como los derechos reconocidos, las medidas de protección y el modelo
institucional creado, en caso de que lo hubiere.
Para contrastar las disposiciones normativas del ordenamiento de los

Estados centroamericanos respecto a las obligaciones internacionales que se
derivan del DHAA, como es señalado por Adolfo Hurtado37, se utilizaron estándares
para la evaluación del cumplimiento de la OG 12 en la normativa centroamericana,
por lo que se delimitaron a partir de las obligaciones señaladas en dicha observación,
seis ejes temáticos de evaluación: Sistema Alimentario y Nutricional Cultural; Salud
Preventiva; Educación; Economía; Recursos Naturales; y un sexto denominado
Mandato Político. Todo ello con el fin de determinar el grado de avance normativo
en la regulación y protección del DHAA.
37 Especialista en políticas, planificación y proyectos de desarrollo territorial, integral y sostenible. Ana-

lista Territorial con énfasis en Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional para la promoción del derecho a la
alimentación adecuada, y desarrollo institucional. Amplia experiencia en trabajos formación de recursos humanos,
multiterritoriales, elaboración de instrumentos y metodología para planificación territorial y proyectos. Actuación en
Centroamérica, Brasil, Venezuela, México, Portugal y Mozambique.
136
Evaluación de la incorporación de la Observación Número 12 a la normativa
centroamericana
El cuadro que se presenta a continuación, muestra el consolidado de las

principales obligaciones Estatales derivadas de la OG 12 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales relativas al DHAA. El cuadro está dividido en seis
grandes áreas de evaluación que son: 1. Sistema Alimentario y Nutricional Cultural,
2. Salud Preventiva, 3. Educación, 4. Economía, 5. Recursos Naturales y 6. Mandato
Político en Materia de SAN.
137
38
Cuadro 1. Ámbitos de regulación normativa para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en relación al Derecho a la
3838
Alimentación Adecuada38
1. Sistema 1.1. Asegurar la disponibilidad de alimentos adecuados y en cantidad suficiente 1.1.1. Producción
Alimentario Párrafos 12 y 25 OG 12 1.1.2. Acceso a
y agua
Nutricional 1.1.3. Elaboración
Cultural
1.1.4. Conservación
1.1.5. Distribución
1.1.6.
Comercialización
1.1.7. Consumo
138
1.2. Promover la accesibilidad de los alimentos adecuados y en cantidad suficiente 1.2.1. Accesibilidad
Párrafo 13 OG 12 económica
1.2.2. Accesibilidad
física
1.3. Establecer regímenes agrarios que protejan y fomenten la producción de alimentos 1.3.1. Registro del
Párrafos 13, 25 y 26 OG 12 derecho de la tierra
1.3.2. Acceso a la
tierra
Cuadro adaptado con base a las obligaciones derivadas de la OG 12 y de HURTADO, A.

2. Salud 2.1. Garantizar la alimentación y nutrición adecuada de la población 2.1.1. Lactancia
Preventiva Párrafos 9 y 25 OG 12 Materna

38
38
Cuadro Cuadro adaptado
adaptado con base
con abase las obligaciones
las aobligaciones derivadas
derivadas dedelalaOG
OG12 y de HURTADO,
12 y HURTADO, A.
A.
120

Párrafos 4, 11 y 36 OG 14 Párrafo 9 OGN 12
2.1.2. Divulgación
nutricional
2.1.3. Alimentación
adecuada y segura
2.1.4. Inocuidad de
alimentos
Párrafo 10 OGN 12
2.2. Asegurar el acceso y disponibilidad de agua potable para consumo humano y actividades 2.2.1.
agropecuarias Disponibilidad
Párrafos 6, 7 y 12 OG 15 2.2.2. Calidad
139
(Salubre)
2.2.3. Accesibilidad
2.3 Adoptar las medidas orientadas al saneamiento y conservación ambiental. Párrafo 25 OG 12
3. 3.1. Ejecutar programas de Educación Alimentaria y Nutricional con enfoque cultural 3.1.1. Diversidad de
Educación Párrafo 25 OG 12 la Dieta
3.1.2. Pautas
Alimentarias
3.1.3. Consumo
Alimentario
3.3. Ejecutar programas de Educación en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Párrafo 25 OG 12
4. Economía 4.1 Asegurar el acceso equitativo y permanente al empleo 4.1.1 Generación
121

Párrafo 25 OG 12 4.1.2 Género
4.1.3 Equidad y no
discriminación
4.2. Asegurar el ingreso digno de los trabajadores para satisfacer las necesidades básicas de la persona. 4.2.1.
Párrafo 25 OG 12 Supervivencia
4.2.2. Digno
(remuneración)
4.2.3. Cobertura de
necesidades
5. 5.1. Proteger los recursos alimentarios naturales. Párrafos 25-27 OG 12
140
Recursos 5.2. Evitar la contaminación de atmósfera, agua y tierra
Naturales
6. Mandato 6.1. Formular una estrategia nacional para el cumplimiento de sus obligaciones respecto al Derecho a la Alimentación
Político Adecuada
Párrafos 21-25 OG 12
6.2. Armonizar normas y competencias interinstitucionales respecto al Derecho a la Alimentación Adecuada. Párrafo 22 OG
12
6.3 Aprobar una ley marco que fije las metas y objetivos nacionales respecto al Derecho a la Alimentación Adecuada. Párrafo
29 OG 12
6.4. Establecer mecanismos de Coordinación Interinstitucional para el cumplimiento de metas y objetivos. Párrafo 22 OG 12
122

6.5. Establecer los recursos humanos y materiales para asegurar el Derecho a la Alimentación Adecuada de su población
(Presupuesto).
Párrafos 15 y 17 OG 12
6.6. Establecer mecanismos de vigilancia de la seguridad alimentaria y nutricional. Párrafo 31 OG 12
6.7 Prevención de la discriminación a grupos vulnerables. Párrafos 13, 26 y 28 OG 12
6.8 Establecer la justiciabilidad del Derecho a la Alimentación Adecuada y prever recursos apropiados de protección tanto en
sede judicial como administrativa. Párrafo 32 OG 12
6.9 Brindar efectiva asistencia y cooperación internacional en materia alimentaria. Párrafos 36 y 40 OG 12
141
123

A partir de los elementos que presenta el cuadro de evaluación, elaborado
con base a la OG12, se realizó un chequeo general del nivel de cumplimiento de
la responsabilidad internacional del Estado respecto a la SASAN en la normativa
nacional de cada país. A continuación, se presentan los hallazgos más relevantes:
País: Guatemala
Guatemala es el primer país de la región centroamericana en crear una

ley marco en materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2005), la que sirvió
posteriormente como insumo en el proceso de formulación de la ley marco de
Nicaragua (2009).
Respecto al ámbito número 1. Sistema alimentario y nutricional cultural,

éste se subdivide en los componentes: disponibilidad, accesibilidad y regímenes
agrarios. En cuanto a disponibilidad, la legislación guatemalteca incluye la enseñanza
agropecuaria, el aprovechamiento del recurso hídrico y acciones para asegurar la
disponibilidad y producción que garantice la Seguridad Alimentaria y Nutricional
(SAN). Sin embargo, en lo relativo a la accesibilidad económica de los alimentos para
los grupos más vulnerables de la población, se observa una escasez de regulación,
lo que limita el funcionamiento adecuado del Sistema Alimentario.
En el área número 2. Salud preventiva, éste se subdivide en alimentación y

nutrición, agua y mejoramiento del medio ambiente. En lo relativo a la alimentación
y nutrición, se encuentra una protección especial a los derechos de grupos
vulnerables (menores, adultos mayores, mujeres embarazadas). Adicionalmente,
en esta materia presenta una regulación específica sobre la inocuidad de alimentos
y crea un mecanismo de protección, el Registro Sanitario de Certificación de
Alimentos e inspecciones sanitarias. En cuanto al agua y el mejoramiento del medio
ambiente, la legislación es limitada, puesto que solo se menciona en la Constitución,
el aprovechamiento de los recursos naturales de forma eficiente, sin especificar
mecanismos para su ejecución.
En el área número 3. Educación, se establecen a través de la Constitución,

el derecho a la educación, la cultura y la protección de grupos étnicos. Sin embargo,
no se regula la formación técnica en la producción agrícola de alimentos, que permita
en base a la cultura de la población, su autonomía y autosuficiencia.
En el área 4. Economía, se reconocen a través de la Constitución, derechos

sociales mínimos de la legislación de trabajo, pero no se establece un mecanismo
que asegure empleo e ingresos económicos para la cobertura de las necesidades
alimentarias de la población.
En el área 5. Recursos naturales, se encuentra establecido en la Constitución

la protección del medio ambiente, el equilibrio ecológico, pero no va más allá a una
verdadera regulación que impida la no contaminación del medio ambiente y, por
consiguiente, asegurar el desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales
para una buena calidad de los alimentos.
142
En el área 6. Mandato político en materia de SAN, Guatemala cuenta con
un mandato constitucional que establece que el Estado debe velar por la seguridad
alimentaria y nutricional de su población; es en este sentido que aprueba desde
el año 2005 la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
asumiendo el derecho a la SAN como una política de Estado y para ello, regula
el acceso a los alimentos, la coordinación intersectorial para su ejecución, un
presupuesto definido para programas y proyectos de SAN para las poblaciones
en pobreza y pobreza extrema. También a través de esta ley y su reglamento,
se determinan mecanismos de vigilancia tales como los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, un Departamento de Regulación y Control de Alimentos y espacios
de consulta. Respecto a la justiciabilidad de los derechos que otorga esta ley,
no se encuentra regulación alguna, únicamente en una ley secundaria, el Código
Municipal, contempla la figura del Juez de Asuntos Municipales, quien puede
conocer de infracciones de leyes y reglamentos sanitarios que cometan los que
expendan alimentos o los comercialicen.
País: Nicaragua
En el ámbito 1. Sistema alimentario y nutricional cultural, en el área de

disponibilidad, la Constitución nicaragüense establece el derecho de la población
a estar protegida del hambre, en este sentido asigna al Estado la responsabilidad
de promover programas que aseguren la disponibilidad y distribución equitativa
de los alimentos, a la vez, a través de una ley especial se compromete con los
pueblos indígenas y afro-descendientes para la preservación de la autosuficiencia
alimentaria. En cuanto a la producción, la regulación se limita a la obligación del
Estado de determinar y supervisar la producción de semillas y plantas de vivero para
siembra sin referirse específicamente a la regulación de la producción agrícola. Sin
embargo, existe una ley que contempla la producción agroecológica u orgánica que
fomenta nuevos procesos de producción e innovación tecnológica en armonía con
el medio ambiente.
Respecto al acceso de los alimentos, en materia económica la Constitución

sí regula el derecho al trabajo como un mecanismo para satisfacer las necesidades
de la población, pero es en la Ley de Protección de los Derechos de las Personas
Consumidoras y Usuarias que se regula el libre acceso en igualdad de circunstancias
a bienes y servicios de calidad para el consumo humano, mostrando énfasis en las
poblaciones vulnerables.
En cuanto a los regímenes agrarios, la Constitución establece la reforma

agraria como mecanismo de democratización de la propiedad y distribución de
la tierra, además de garantizar su propiedad a quienes la trabajen productiva y
eficientemente.
En el ámbito 2. Salud preventiva, se garantiza la gratuidad de la salud a los

sectores vulnerables, el derecho a ser protegidos contra el hambre y la SASAN. El
reconocimiento de estos derechos presenta una perspectiva que combina tanto
el enfoque de seguridad alimentaria y nutricional con el de soberanía, que no se
encuentra contemplada en ninguna otra ley en la región centroamericana. Respecto
a la inocuidad de alimentos, se designa al Ministerio de Salud como la institución
143
que controla la sanidad de la producción de los alimentos y su comercialización;
asimismo dicta regulaciones al respecto que permiten el control sanitario de los
alimentos para la población.
Tanto en los ámbitos 3. Educación y 4. Economía, no se encuentra un

impulso legislativo en aspectos importantes como la educación alimentaria y
nutricional cultural, que permitiría la reproducción de pautas saludables alimentarias
en el largo plazo; y en lo económico, no se encuentra regulación en aspectos como
el empleo y la generación de ingresos para la sostenibilidad de las personas. Esto
representa vacíos en la legislación ya que no reconoce la importancia de estos
factores para el logro de los fines perseguidos por la SASAN.
En el ámbito 5. Recursos naturales, se propone en la legislación secundaria

eliminar patrones de producción y consumo no sostenible, sin embargo, no se
determinan los mecanismos para dichos fines. Adicionalmente se establece la
obligación del Ministerio de Agricultura y Ganadería de controlar la contaminación de
los ecosistemas, ello supone una protección de los recursos alimentarios naturales
a favor de los derechos de alimentación de la población.
En el ámbito 6. Mandato político en materia de SAN, se dicta la Ley de

Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional en el año 2009, que crea todo un
Sistema Nacional de SAN compuesto por una variedad de instituciones y ministerios
del Estado a favor de asegurar la disponibilidad, estabilidad y suficiencia de alimentos.
Respecto a su presupuesto para ejecución, aunque se incorpora en el texto de la
ley, no se determina un monto o porcentaje específico que pueda asegurar alcanzar
las metas propuestas de manera directa por la ley.
Un avance significativo del modelo nicaragüense, es la designación

de un Procurador Especial en materia de SASAN, figura única en la región
centroamericana. La designación de un Procurador en esta materia, permite la
verificación y la protección hacia el cumplimento de la SASAN. Otro elemento de
consideración positiva para esta ley, es que el Sistema Nacional de Soberanía y
Seguridad Alimentaria y Nutricional, sí permite la participación y consulta de otros
sectores de la sociedad, incluyendo la cooperación internacional en la coordinación
de los programas, proyecto y todas aquellas actividades relacionadas a la SSAN.
En materia de justiciabilidad la ley sí establece infracciones y sanciones,

pero remite su regulación a través del reglamento de la misma hacia la Ley del
Servicio Civil y la Carrera Administrativa, lo que implica una regulación en el régimen
sancionatorio ya que ésta se enfoca solamente hacia funcionarios públicos.
País: Honduras
En el ámbito número 1, Sistema alimentario y nutricional cultural, en

cuanto a la disponibilidad de alimentos, se encuentra que desde la Constitución
se establece que la producción agropecuaria debe ser orientada a la satisfacción
de las necesidades alimentarias de la población hondureña y que el Estado debe
supervisar y controlar los productos alimenticios. En otras normativas como la Ley
de Semillas y la Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola se establece
la obligación del Estado de promover programas de educación y capacitación para
144
la formación de los campesinos y campesinas, el control de la calidad de las semillas
y el derecho a la libre comercialización de productos agrícolas. Con estas medidas
se impulsa, a través de las leyes, la producción agrícola nacional y la autosuficiencia
en cuando a la generación de alimentos para el consumo interno de la población.
En la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional se reconoce el DHAA,

esta ley se ve respaldada por la Ley de Protección al Consumidor, en donde se
determina de manera general, la protección de la vida, salud o seguridad humana en
la adquisición de bienes o servicios. Por otra parte, en el ámbito de acceso al agua,
se destaca su reconocimiento como un Derecho Humano, aunque se encuentra en
el interior de una ley no específica de su ámbito (Ley para el establecimiento de una
visión de país y la adopción de un plan de nación para Honduras).
En el ámbito de accesibilidad económica, se establece a través de la Ley

de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola como obligación del Estado, el
establecimiento de un marco adecuado a favor de la inversión en el campo, los
productores agrícolas y la generación de empleo rural, con el fin de alcanzar la
seguridad alimentaria, sin embargo, no se ha encontrado en la legislación el
desarrollo de esta obligación.
En cuanto a los regímenes agrarios, se establece en la Constitución la

reforma agraria como un proceso integral y un instrumento de transformación de la
estructura agraria del país para asegurar la justicia social en el campo. También se
determina en la legislación secundaria el objetivo nacional de que las tierras tengan
una vocación agrícola hasta un 90%, siendo un mecanismo para asegurar el destino
de éstas para la producción interna de alimentos.
En el ámbito 2. Salud preventiva, se establece en la regulación constitucional

que la familia, el matrimonio, la maternidad y la infancia están bajo la protección del
Estado. En este sentido, respecto a la búsqueda de una alimentación adecuada
y segura, se determina en la legislación hondureña, el derecho a la integridad
personal, el decomiso de los alimentos no aptos para el consumo humano, la
inocuidad de los mismos y se establece, además, el programa del Vaso de Leche
para el fortalecimiento de la merienda escolar. Todo ello contribuye al aseguramiento
de la alimentación y nutrición adecuada de la población.
En el ámbito 3. Educación, de manera general se observa que la regulación

es insuficiente. A pesar de que la Constitución establece la obligación del Estado
de fomentar programas para mejorar el estado nutricional de los hondureños, solo
se ha encontrado la Ley del Vaso de Leche para el Fortalecimiento de la Merienda
Escolar, que se enfoca en un sector de la población (la niñez).
En el ámbito 4. Economía, establece como obligación del Estado la

generación de empleo rural con el fin de alcanzar la seguridad alimentaria. Asimismo,
contempla la coordinación de programas sociales que fomenten el empleo, el
ingreso y el ahorro en familias pobres. A pesar de ser iniciativas que buscan mejorar
la calidad de vida de los hondureños, las leyes que hacen estas propuestas (Ley de
Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola y el Decreto Ejecutivo de creación del
Programa Bono Diez Mil) no presentan mecanismos concretos para su ejecución.
145
En el ámbito 5. Recursos naturales, la regulación es escasa. De manera
general, se determina que el Estado conservará el medio ambiente para proteger la
salud de las personas, preservará y estimulará las culturas nativas. A través de la Ley
de Pesca se establece el derecho a la libre pesca con fines de consumo doméstico.
En el ámbito 6. Mandato político en materia de SAN, se crea en el año 2011

la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que determina como obligación del
Estado, implementar la seguridad alimentaria y nutricional como política de prioridad
nacional; asimismo se crea el Sistema Nacional de SAN que abarca un conjunto de
instituciones y entidades gubernamentales para la protección de estos derechos.
A su vez, otras leyes como la Ley Marco de Políticas Públicas en materia Social
y el Decreto Ejecutivo de creación del Programa Bono Diez Mil, reconocen a la
SAN como área prioritaria de acción social y fomentan la promoción de estrategias
intersectoriales de salud y nutrición. Respecto al presupuesto asignado en materia
de SAN, no se encuentra en la ley específica una asignación de recursos para este
rubro, limitando así la puesta en práctica de la SAN como política de Estado y
tampoco presenta mecanismos de participación ciudadana. En la ley tampoco se
encuentran mecanismos de vigilancia y justiciabilidad pero sí en otras leyes, tales
como el Código de Salud, Ley de Semillas, Ley General de Aguas entre otras, que
llegan a determinar hasta procedimientos administrativos sancionadores.
A pesar de que Honduras cuenta con una ley marco en materia de SAN,
dicho cuerpo normativo no establece mecanismos concretos para proteger
los derechos que consagra y para vigilar el adecuado cumplimiento de las
obligaciones estatales. Dentro de las debilidades que pueden mencionarse
en esta norma, se encuentra la escasa regulación de la soberanía alimentaria39,
que apenas aparece conceptualizada, sin realizarse una determinación precisa
de responsabilidades de las instituciones gubernamentales para hacer viable
el abordaje de soberanía alimentaria; además esta norma legal no prevé una
asignación presupuestaria permanente para impulsar las acciones de SAN40
. Como aspecto positivo de la ley marco de Honduras, cabe observar que establece
las estrategias relativas a la seguridad alimentaria y nutricional deben articularse de
manera nacional y regional.
País: Costa Rica
En la Constitución costarricense no se encuentra regulado de manera

expresa el derecho a la alimentación adecuada, pero el art. 6 de dicha norma
fundamental prevé el reconocimiento expreso del “Bloque de Constitucionalidad”,
que implica otorgar rango constitucional a las disposiciones de los instrumentos
internacionales de Derechos Humanos como el PIDESC así como el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en los que sí se prevé expresamente
el DHAA.
39 A pesar del mandato previsto en el art. 347 de la Constitución hondureña.

40 Action Aid, Marco legal de la Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional. Su impacto en
los procesos de Desarrollo Regional, Nacional y Municipal, Chinandega, noviembre de 2012, página 6.
146
En Costa Rica no existe una ley marco en materia de DHAA, por lo que su
regulación se encuentra considerada en diferentes normas legales y reglamentarias
de carácter sectorial lo que incide en la existencia de vacíos.
Por ejemplo, en el ámbito 1. Sistema alimentario y nutricional cultural, la

Constitución establece que a través de la producción se obtendrá el bienestar de la
población, sin mencionar mecanismos para su ejecución. En la legislación secundaria,
como la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria FODEA y Orgánica del MAG
así también la ley especial en materia de protección al consumidor, se establecen
diferentes normas para regular el comercio a favor del sistema alimentario, por otro
lado, en esta misma ley se regula la estructuración de una canasta básica para
satisfacer las necesidades mínimas, figura que no está contemplada en ninguna
otra ley de consumidores en la región centroamericana. En la Ley General de
Salud se expresa una prohibición contra la importación y elaboración de alimentos
deteriorados o alterados que puedan afectar la salud de la población.
Otras leyes importantes son las que crean el Consejo Nacional de Producción,
el Instituto de Desarrollo Rural y las Ferias del Agricultor, que impulsan la producción
agropecuaria, el desarrollo rural y conectan los productores nacionales con la
población para que acceda a alimentos de calidad a buen precio. Aunque en estas
leyes se tocan aspectos importantes para la defensa de su sistema alimentario,
ésta se dispersa en varias leyes y puede generar problemas de coordinación
interinstitucional que limite su acción efectiva.
En el ámbito 2. Salud preventiva, se determina el acceso a la información

sobre las características de los alimentos que consume la población, además de
tocar aspectos como la nutrición y sanidad de los mismos. En este ámbito, la
legislación no llega a incorporar otras áreas como la lactancia materna, la calidad y
disponibilidad del agua, que constituyen parte importante de la seguridad alimentaria
y nutricional; pero sí se cuenta con una ley dirigida a las niñas y niños que estudian
en el sector público que es el Reglamento para el Funcionamiento y Administración
del Servicio de Soda en los Centros Educativos Públicos, que permite Promover la
salud de la comunidad educativa mediante el desarrollo y mantenimiento de hábitos
alimentarios saludables.
En los ámbitos 3, 4 y 5, Educación, Economía y Recursos naturales, de

acuerdo a los parámetros de la OG 12, parte de la evaluación normativa de este
estudio, no se encuentra legislación que evidencie el cumplimiento de dichos
parámetros.
En el ámbito 6, referido al Mandato político en materia de SAN, a pesar de

no tener una ley específica al respecto y que su legislación secundaria no incorpora
todos los elementos necesarios para asegurar estos derechos, sí cuenta con una
Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, formulada por el Ministerio
de Salud por medio de la Dirección de Planificación Estratégica de las Acciones
en Salud y la Secretaría de Políticas de Alimentación y Nutrición SEPAN, con la
participación de diversos sectores de la sociedad. Su objetivo principal, es identificar
y articular las acciones que contribuyan a mejorar el estado nutricional de la población
y sus ámbitos de acción los constituyen el fortalecimiento interinstitucional, la
147
disponibilidad de alimentos, el acceso a la alimentación, el consumo de alimentos y
utilización biológica (Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, 2011).
Si bien una política representa una estrategia nacional tal como lo establece
el párrafo 25 de la OG 12, la existencia de una ley permitiría reforzar y operativizar
dicha política a través de mecanismos de vigilancia y justiciabilidad, además de fijar
metas, objetivos, institucionalidad y procedimientos para una mejor defensa de los
derechos que gocen de permanencia en el tiempo.
País: El Salvador
En el ámbito 1. Sistema alimentario y nutricional cultural, en el aspecto de

disponibilidad se encuentran más de ocho leyes que intentan regular en más de
un aspecto la obligación del Estado de promover el desarrollo económico y social
mediante el incremento de la producción, la productividad, la racional utilización de
los recursos, hasta leyes secundarias que regulan otros sectores como las semillas,
la pesca y acuicultura y la producción lechera. Ante la experiencia del resto de países
de la región, El Salvador muestra una importante cantidad de legislación relativa a
la disponibilidad de los alimentos para su producción, elaboración, comercialización
distribución y consumo.
En cuanto a la accesibilidad del sistema alimentario, en el área económica,

la Ley de Protección al Consumidor es contundente al expresar el derecho de
los salvadoreños a estar protegidos contra las alzas de precios de los bienes y
servicios esenciales, regulación que no solo entra en el campo de disponibilidad
alimentaria sino que además compromete al Estado a regular el comercio a favor
de los consumidores y mantener cubiertas las necesidades de los bienes y servicios
básicos de la población.
En lo que respecta a los regímenes agrarios, el art 105 de la Constitución

regula un conjunto de limitaciones a la propiedad de la tierra rústica con vocación
agropecuaria, estableciendo un límite máximo de propiedad individual de hasta
doscientas cuarenta y cinco hectáreas, con la única excepción de la propiedad de
las asociaciones cooperativas y comunitarias campesinas que sí puede exceder
tal límite, con lo cual se brindó reconocimiento en la norma suprema al proceso de
reforma agraria de la década de 1980.
En el ámbito 2. Salud preventiva, se destaca la Ley de Promoción, Protección

y Apoyo de la Lactancia Materna, que establece la importancia de la misma en la
nutrición de los niños y niñas, a ello se adiciona algunas protecciones constitucionales
que muestran el esfuerzo del país en este campo. El Código de Salud es la normativa
que más regulación presenta en materia SAN, incluyendo la obligación del Estado
de prevenir la desnutrición, la supervisión y control de la calidad e inocuidad de los
alimentos. En este sentido, el Código Penal contempla la acción penal contra actos
como el acaparamiento de alimentos, la contaminación ambiental, la fabricación y
comercio de alimentos nocivos, entre otros. Así, el Código Penal proporciona una
protección hacia estos derechos considerados como un delito.
148
Otras áreas de la salud preventiva como la nutrición, las condiciones
sanitarias de los productos, el manejo de semillas, la producción de leche, el agua
para consumo humano, etc., se encuentran cubiertas por leyes secundarias que en
mayor o menor medida regulan estos aspectos.
En el ámbito 3. Educación, sí se incorpora en la legislación, campañas

y programas educativos en las áreas de lactancia materna, pesca y acuicultura,
con el fin de dar a conocer la importancia y beneficios de la lactancia materna y
proporcionar asistencia técnica para la producción pesquera.
En el ámbito 4. Economía, la Constitución señala una protección social para

los trabajadores agrícolas; para la población en general, establece el derecho a un
salario mínimo que sea suficiente para satisfacer las necesidades básicas en el hogar.
Este derecho guarda especial importancia, pues supone la capacidad económica
de las personas de adquirir alimentos para su subsistencia. Por otra parte, a
pesar de que existe la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Alimentación y
Nutrición que tiene como objetivo controlar los precios, distribución y suministro de
los alimentos básicos, este cuerpo normativo ha perdido operatividad a partir de la
supresión del Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico
y Social en la década de 1990, pues de acuerdo a la Ley, correspondía a dicho
Ministerio dotar de personal administrativo y apoyo técnico a esta Comisión. A la
fecha (diciembre de 2013) se ha establecido mediante Decreto Ejecutivo la Comisión
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN) que desempeña la
mayoría de funciones que la ley atribuye a la Comisión Nacional de Alimentación y
Nutrición.
En el ámbito 5. Recursos naturales, la Constitución también reconoce una

protección especial, además de incluir la diversidad e integridad del medio ambiente.
Adicionalmente, fomenta las asociaciones de tipo económico que busquen
incrementar la riqueza nacional mediante el aprovechamiento de los recursos
naturales. A pesar de tener una Ley de Riego y Avenamiento que sí menciona como
principio el uso preferente del agua para el consumo humano, su regulación se
enfoca hacia el uso agrícola, dejando en evidencia la necesidad de una ley de agua
que regule el acceso, calidad y disponibilidad entre otras, para toda la población.
En el ámbito 6. Mandato político en materia de SASAN, El Salvador cuenta

con una buena legislación secundaria respecto a las obligaciones nacionales sobre
la alimentación adecuada. Pero, a pesar de los esfuerzos de los movimientos
sociales y de organizaciones de la sociedad civil, hasta el momento no se ha
logrado el acuerdo político necesario para la aprobación de una ley de SASAN, sin
embargo, cuenta con un Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de
reciente aprobación (aprobada en el año 2011). Al igual que en el caso de Costa
Rica, la ley permitiría unificar los esfuerzos de regulación que de manera dispersa se
encuentra en la legislación secundaria; y, asimismo, el mantenimiento a largo plazo
de objetivos y metas que permitan avanzar en el mejoramiento de la soberanía y
seguridad alimentaria del país.
149
Discusión de los resultados
Analizando los modelos normativos e institucionales implementados en cada

país sobre DHAA-SASAN, en opinión del académico Fernando Fernández Such
(2011), los modelos normativos implementados para tutelar el DHAA han variado
entre los diferentes países del mundo. Así en opinión de este autor, “la estrategia
jurídica que se considere adecuada para aplicar el derecho a la alimentación
dependerá de la coyuntura del país y el conjunto de políticas, instituciones y marcos
jurídicos específicos existentes” (Fernández, 2011). El autor sugiere algunos criterios
de clasificación de los modelos normativos adoptados a nivel mundial para regular
y proteger el DHAA. Uno de tales criterios es si el modelo normativo se fundamenta
en el establecimiento de una ley marco especial o por el contrario en un conjunto de
normas de legislación sectorial.
Como observa la investigadora de la FAO, Dubravka Bojic (2010) “Mientras que

las disposiciones constitucionales se expresan en términos bastante generalizados,
una ley marco para el derecho a la alimentación, en cambio, puede determinar
de forma clara el alcance y contenido de este derecho, definir las obligaciones de
las autoridades del Estado, establecer los mecanismos institucionales necesarios y
proporcionar las bases jurídicas tanto para las leyes subsidiarias como para cualquier
otra medida necesaria que deba ser adoptada por las autoridades competentes”. A
partir de esta cita, se puede señalar que la FAO ha valorado de manera preferente
los modelos normativos que utilizan la figura de una ley marco especial, ya que,
mediante los mismos, se abarca de manera multidisciplinaria el tema y se puede
precisar de mejor forma las obligaciones del Estado.
Con relación a las leyes marco, Fernández Such (2011) realiza una
distinción fundamental al diferenciar entre el modelo normativo predominante en
países suramericanos como la República del Ecuador, la República Bolivariana de
Venezuela y el Estado Plurinacional de Bolivia, en que las leyes marco se encuentran
referidas a SASAN, las cuales recogen básicamente la configuración de un sistema
nacional que permita el desarrollo de políticas públicas coordinadas en este
ámbito; mientras que el modelo adoptado en países africanos como Mali, Namibia,
Uganda y Níger, mediante leyes de Orientación o Planificación Agrícola que recogen
aspectos esenciales relativos al Derecho a la Alimentación, están estructuradas
fundamentalmente para regular las actividades del sector productivo agropecuario.
Por su parte, las propuestas de modelo normativo impulsadas en países de Centro
y Suramérica han considerado la Seguridad Alimentaria y Nutricional como un
fenómeno que puede ser abordado de manera multidisciplinaria, sin agotarse en la
producción agropecuaria, aunque se considera que una de las mayores carencias
es no contemplar la soberanía alimentaria como el complemento indispensable que
asegure la alimentación adecuada.
En la región centroamericana, el modelo normativo e institucional adoptado

por Guatemala, al igual que en otros países latinoamericanos, se fundamenta en una
Ley Marco de Seguridad Alimentaria y Nutricional, mediante la cual se crea el Sistema
Nacional para dicho ámbito (SINASAN) en el que participan la sociedad civil, el
Gobierno central y los Gobiernos locales. Este Sistema tiene como rector al Consejo
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), al que corresponde
150
determinar las políticas y planes en dicha materia, y como ente coordinador a la
Secretaría Ejecutiva de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia de
la República (SESAN), cuya responsabilidad es velar por la concordancia de la
actividad interministerial en esta materia. La participación ciudadana sobre el buen
funcionamiento del sistema está garantizada mediante el establecimiento de la
Instancia de Consulta y Participación Social (INCOPAS).
El modelo normativo adoptado por Nicaragua, a diferencia de Guatemala,

se fundamenta también en una ley marco que abarca la Soberanía además de la
Seguridad Alimentaria y Nutricional, mediante la cual se crea el Sistema Nacional
(SINASSAN). En dicho ámbito participan la sociedad civil, el Gobierno central y las
autoridades municipales y departamentales. El ente rector de este Sistema es la
Comisión Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional, mientras
que la coordinación operativa corresponde a la Secretaría Ejecutiva de Soberanía y
Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESSAN).
El modelo normativo e institucional adoptado por Honduras se fundamenta

en la Ley Marco de Seguridad Alimentaria y Nutricional, al igual que Guatemala y
Nicaragua; mediante la cual se crea el Sistema Nacional para dicho ámbito. En
esta instancia se coordinan las instancias gubernamentales involucradas, siendo
el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN) quien
actúa como ente rector, mientras que la Secretaría de Estado en el Despacho de
Agricultura y Ganadería se encarga de coordinar la actividad operativa del Ejecutivo
en materia de SSAN.
Como puede observarse de la anterior enunciación, en los tres países se cuenta

con un esquema que tiene como rasgos comunes la existencia un Sistema Nacional
que concentra la ejecución de las políticas públicas en este ámbito, un órgano colegiado
(Consejo o Comisión) que actúa como ente rector del Sistema así como responsable
del establecimiento de políticas, y una instancia del Ejecutivo (sea general o específica41
) que supervisa la operatividad de las políticas y planes.
La coincidencia entre los modelos institucionales de los tres países

centroamericanos, que ya tienen ley marco42específica de la SASAN, se explica
por la demanda de los movimientos sociales, además de las obligaciones que se
enuncian sobre el DHAA en la OG 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales que ha venido proponiendo el uso de la técnica normativa de las leyes
marco, como se observaba anteriormente.
Por otro lado, el modelo normativo de Costa Rica y El Salvador tiene la

característica común de no tener una ley marco en la materia de SASAN, siendo
41 En los casos de Guatemala y Nicaragua son específicas para la materia de seguridad alimentaria y
nutricional, mientras que en Honduras es una Secretaría de Estado con competencias generales en el ámbito agro-
pecuario.
42 Respecto al concepto de ley marco Fernández Such observa: “El término “ley marco” es un mecanismo
técnico usado generalmente para legislar materias multisectoriales de manera más consistente, coordinada e
integral. La legislación marco, a pesar de que define el marco global de acción, no describe en gran detalle las
áreas que regula, sino que más bien fija los principios y obligaciones generales, para dejar su implementación
en manos de las normas de ejecución y delegar en las autoridades correspondientes la definición de medidas
específicas que deberán adoptarse para cumplir estas obligaciones, generalmente dentro de un plazo
determinado”. Obra citada.
151
los aspectos vinculados a ésta, regulados de manera dispersa en la legislación
sectorial y a través de políticas nacionales, lo que a su vez conlleva a la dispersión
de funciones entre las instancias gubernamentales.
Respecto al modelo institucional, Costa Rica ha establecido la Secretaría

de la Política Nacional en Alimentación y Nutrición (SEPAN) como órgano adscrito
al Despacho de la Ministra de Salud, a la que corresponde coordinar la Política
Nacional de Alimentación y Nutrición con las Políticas Nacionales en materia
agropecuaria e industrial. En el caso salvadoreño, se ha creado desde 2009, el
Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional mediante decreto ejecutivo,
estableciéndolo como el ente rector de la seguridad alimentaria y nutricional en El
Salvador y articulador de los esfuerzos interinstitucionales existentes en este ámbito.
En ambos casos es notable la ausencia jurídica de la figura de un Sistema Nacional
que concentre la ejecución de los planes y políticas de SASAN.
Como se ha señalado anteriormente, los cinco países centroamericanos

cuyo ordenamiento jurídico ha sido abordado en el estudio forman parte del
Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y se encuentran vinculados por las
disposiciones del Derecho de Integración contenido en los tratados internacionales
y normas emanadas de los Órganos e instituciones del SICA que promueven la
integración política, económica, social y ambiental de la región.
Se debe señalar que dentro del marco institucional del SICA, hay entidades
con competencias determinadas en múltiples sectores como salud, educación,
cultura, género, prevención de desastres, política agropecuaria y conservación
ambiental, pero no existe una instancia específica con carácter permanente para
abordar la protección del DHAA dentro de un enfoque integral de SASAN, tampoco
existen un instrumento jurídico regional sobre el DHAA, sino solamente propuestas
para crear tal instancia específica dentro del marco institucional del SICA. Como
consecuencia de lo anterior, no existe una política regional coherente sobre SASAN,
produciéndose esfuerzos dispersos entre distintas instituciones del SICA tales como
el Consejo Agropecuario Centroamericano, el Instituto de Nutrición de Centroamérica
y Panamá o la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, que abordan la
SASAN desde sus respectivas áreas de especialidad y competencia, sin lograr una
visión coordinada y multidisciplinaria.
La Secretaría General del SICA, ha ejecutado con el respaldo de la cooperación

internacional, el Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, conocido
como PRESANCA, con el propósito de contribuir a la reducción de la inseguridad
alimentaria y nutricional entre los grupos vulnerables de Centroamérica, promover la
elaboración participativa de políticas públicas, así como construir y consolidar una
Estrategia Regional de SAN (PRESANCA, s.f).
El PRESANCA fue implementado en una primera fase por el término de

cinco años a partir de 2005, y posteriormente una segunda fase de igual duración, e
incluye dentro de sus medidas concretas: la creación de un Sistema de Información
y de un Observatorio Regional sobre SAN además del establecimiento de programas
especializados de formación de técnicos y gestores de SAN con la colaboración de
instituciones universitarias. Por ello, cabe observar que el PRESANCA ha constituido
152
un esfuerzo regional importante, pero su mayor debilidad se encuentra en su carácter
de programa temporal y la dependencia del mismo respecto al financiamiento
externo, así como la falta de inclusión del enfoque de Soberanía Alimentaria.
Todos los países de la región como parte del Sistema de Naciones Unidas
y del Sistema de Integración Centroamericana, se encuentran vinculados por lo
expresado en las declaraciones internacionales, que sin tener fuerza normativa
por sí mismas, contienen el consenso fundamental de la comunidad en materia de
SASAN. De ello la importancia de formular una política conjunta regional que busque
el objetivo común de la protección al Derecho a la Alimentación y la erradicación de
las amenazas contra el mismo.
Países como Honduras, Nicaragua y Guatemala, que mantienen los índices

de pobreza más altos de la región centroamericana, son los países en los que ya
existe regulación en materia de SASAN, sin embargo, sus regulaciones necesitan
fortalecerse para garantizar la mayor vinculación institucional entre sí y coordinar
mecanismos eficientes de operativización de las políticas formuladas por los entes
rectores de los respectivos sistemas.
Las legislaciones contempladas en este estudio, carecen de recursos

judiciales específicos para la protección del DHAA, por lo que las personas
afectadas por la violación de este derecho se ven en la obligación de utilizar recursos
genéricos como el amparo. Esta problemática se explica por la tendencia tradicional
de tutelar judicialmente los derechos civiles y políticos mientras que se considera a
los derechos económicos, sociales y culturales como inexigibles en sede judicial y
se les relega como normas de carácter programático. Dicha concepción tradicional
es incompatible con la recta comprensión de las obligaciones internacionales de
los Estados en el ámbito de los Derechos Humanos, que indica que todo derecho
humano positivizado goza de exigibilidad tanto en el ámbito administrativo y judicial.
La mayor amenaza para la soberanía alimentaria regional se encuentra en

la imposición de tratados de libre comercio que responden al interés corporativo
transnacional e ignoran la realidad socioeconómica de los países centroamericanos,
ya que no reconocen las asimetrías entre los mercados nacionales. La liberalización
comercial promovida por esta clase de normas, ha perjudicado a los pequeños
productores rurales generando una fuerte dependencia de los productos importados
y dejando los precios de los alimentos al vaivén de la especulación del mercado
internacional, lo que implica una violación de las obligaciones estatales derivadas
del DHAA, tal como aparece consignado en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales que, de acuerdo a la recopilación doctrinaria
presentada en este estudio, tiene carácter de ius cogens.
153
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155
156
TERCERA
PARTE
La gestión del conocimiento
en la Región SICA.
Análisis de casos
157
CAPÍTULO IX
Innovación metodológica
para la integración
en Centroamérica
Néstor A. Hernández Baires
Resumen
El rol de las academias en debe ser de vigilante habitual

de las ideas base de la integración. Esto es debido al hecho que las
teorías, conceptos y paradigmas de la integración no pueden darse
por sentados. Las escuelas de pensamiento han logrado construir
preceptos que en consecuencia han definido la manera en la cual
las instituciones de los procesos de integración funcionan entre
sí y hacia el exterior. Durante las últimas décadas, América Latina
ha experimentado por sí misma el auge de procesos regionalistas
que representan por sí mismos nuevas concepciones de la
integración. Centroamérica es una región con una larga tradición
integracionista, por lo cual, el reto es cómo generar desde ésta
región una perspectiva epistemológica que permita la construcción
de un proceso de integración inclusivo y garante del desarrollo de
los pueblos centroamericanos.
Palabras clave: Sistema de la Integración Centroamericana,

epistemología, Centroamérica, América Latina.
158
Acercamiento a la concepción tradicional de la integración regional
Sin lugar a dudas, la idea de integración en América Latina se sostiene

en la diversidad del pensamiento regionalista latinoamericano. Tal como señala
Santos (2013), América Latina es una evidencia de la amplia concepción de
integración, cuyas modalidades pueden agruparse en bloques de libre comercio y
espacios de preferencias arancelarias, procesos de integración regional y procesos
de cooperación, colaboración y complementariedad (Santos, 2013). Dichas
modalidades también obedecen a los ajustes teóricos que tuvieron lugar desde
la década de 1990, con el surgimiento del nuevo regionalismo latinoamericano, el
“regionalismo abierto”, y las demás propuestas que entraron al debate enmarcado
en la agenda de desarrollo, las contrapropuestas a los tratados de libre comercio,
acuerdos de asociación, etc. (Perales, 2007).
Es interesante observar que, en la discusión de las nuevas concepciones

regionalistas, enfrentadas y/o complementadas con los procesos de globalización,
surgen visiones innovadoras que involucran los componentes que determinan el
comportamiento “tradicional” de los Estados. Lo anterior, demanda de los Estados
una estrategia de ajuste a las nuevas realidades a nivel nacional e internacional, en
términos económicos, políticos, normativos, ambientales, etc. Se rompe, por tanto,
con el paradigma westfaliano y se habla de un concepto “post-Westfaliano” con las
consecuentes implicaciones en la definición conceptual de la integración regional,
la cual también demanda un abordaje más coherente con la realidad de los países.
(Serbin, Martínez y Ramanzini, 2012)
Adicional al debate anterior, centrado en las principales tradiciones

teóricas cuya base es fundamentalmente liberal, también se encuentran posiciones
alternativas que han criticado desde mediados del siglo XX la conformación de los
procesos de integración bajo el argumento que las raíces liberales invisibilizan las
desigualdades históricas de los países y se enfocan únicamente en las necesidades
contemporáneas, de carácter inmediato. Según los neomarxistas, la integración
facilitará la evolución del sistema capitalista y por ende limita las posibilidades del
desmontaje de dicho sistema. (Briceño, Rivarola y Casas, 2012)
Lo anterior no debería ser una sorpresa, tomando en cuenta que la definición

del concepto “integración” ha sido históricamente ambiguo, especialmente para la
región latinoamericana, en la cual “han surgido proyectos basados en la integración
regional, en el libre comercio, en el asociacionismo o en la cooperación regional, con
objetivos diferentes y distintos niveles de participación. La flexibilidad ha posibilitado
que varios países formen parte de diversos procesos cuya complementariedad no
es evidente.” (Caldentey, 2014:22)
La discusión real debe consistir en cuál debería ser el paradigma teórico

y conceptual que rija las nuevas acciones, políticas y alcances de la integración
centroamericana. Al respecto, este documento espera sentar una base crítica sobre
la manera en la cual debe comprenderse la integración.
159
La epistemología de la integración, una aproximación sociológica
Para establecer una estructura garante del proceso de integración, es

imprescindible comprender la naturaleza de este proceso en cada una de sus
partes. La disección de la realidad demanda un esfuerzo de comprensión de la
integración que supere las bases teóricas y se vaya más allá de ellas, hacia el análisis
epistemológico del concepto de la integración centroamericana.
Desde la perspectiva epistemológica, es evidente que durante el siglo XX

la integración regional ha tenido diversas facetas y concepciones desde diferentes
contextos en el mundo. La perspectiva funcionalista, de tradición europea, representa
uno de los pilares más importantes que desde las Relaciones Internacionales
interpretan los procesos de integración. No obstante, debe recordarse que el Nuevo
Regionalismo pretende establecer una visión más holística (Malamud, 2011). Sin
embargo, las posturas holísticas pueden verse tentadas a explicar los fenómenos con
afirmaciones holistas, que resulten ser vagas e imprecisas al analizar las realidades
de los sujetos por medio de visiones como el sistema mundial, política internacional,
etc.; éstos últimos conceptos son, naturalmente, válidos para explicar fenómenos
internacionales, pero pueden llegar a tentar la ambigüedad de lo holístico
Lo anterior representa un reto para la academia, tanques de pensamiento

y personas que esperan aportar a la construcción conceptual de los procesos de
integración en sus países. Para el caso centroamericano, el actual Sistema de
Integración Centroamericana (SICA) es un claro ejemplo de cómo América Latina
ha formado parte de la dinámica regionalista. A pesar de ello, este proceso de
integración aún no ha sido capaz de convertirse en un ente vinculante con los
países y las iniciativas generadas en sus complejas instancias, no son realmente
comprendidas por las autoridades de cada Estado centroamericano y, por ende,
la ejecución de dichas acciones queda en algunas ocasiones, en el limbo de la
soberanía nacional.
La academia centroamericana debe asumir el determinante rol de la

construcción conceptual, teórica y paradigmática para su propio proceso de
integración. Para lo cual, es también necesario recordar las cuestiones básicas del
método. Sin ánimos de infravalorar los aportes teóricos existentes en la escuela
latinoamericana y con la intención de generar un aporte para la discusión, puede
decirse que las teorías han sabido establecer relaciones entre los fenómenos
positivos y, en consecuencia, han generado propuestas para la innovación de
la integración. Este documento parte de ese proceso meramente positivista,
sugiriendo la necesidad de reconsiderar la abstracción de los hechos y abordar las
realidades desde una estrategia más reflexiva. Sin lugar a dudas, las teorías son el
producto de la reflexión, la cual es un proceso que no debe tener principio ni fin. La
construcción de la integración debe requerir ese esquema de reflexión permanente,
con la participación integral de académicos junto a los operadores de la integración.
En este punto, vale la pena recordar una advertencia realizada por

Bourdieu, Chamboredon y Passeron (2002) con respecto al modo científico y el
riesgo de disociar la empiria del método. Es importante “(...) no descuidar ninguno
de los instrumentos conceptuales o técnicos que dan todo el rigor y la fuerza a la
160
verificación experimental” (Bourdieu et al, 2002:12). Por ende, tampoco es posible
que la academia pretenda ubicar su reflexión sobre la actividad cotidiana de aquellas
personas dedicadas a la integración. El balance ideal entre las construcciones
teóricas y empíricas de la integración centroamericana, es una búsqueda permanente
que debe partir a la luz de la historia del proceso y las necesidades permanentes y
emergentes de las grandes mayorías de población en la región.
El balance al que se hace referencia, debe realizarse al comprender la

importancia real de quienes se encuentran involucrados al proceso de integración
centroamericano. Naturalmente, las personas dedicadas en términos laborales y
políticos al SICA conforman la materia humana vital para sustentar su funcionamiento.
La academia, como complemento al balance antes propuesto, tiene una función
complementaria pero no menos importante. Tal como Bourdieu lo señala, el estudio
e interpretación de los fenómenos sociales demanda “una actitud de vigilancia
que encuentre en el completo conocimiento del error y de los mecanismos que lo
engendran uno de los medios para superarlo.” (Bourdieu et al., 2002:14)
La vigilancia propuesta por Bourdieu es un reto que la academia debe

saber asumir. El error es comúnmente evitado y no asumido en los procesos de
investigación, pero en su lugar puede ser observado como la oportunidad de
mejorar la forma de abordar el problema investigado. La reducción del error por la
búsqueda permanente de la verdad, impide que el error sea realmente conocido con
la profundidad que en sí mismo representa. En la medida que el error y sus causas
puedan ser comprendidos, se podrá en consecuencia generar las oportunidades
para superarlo.
Desde la perspectiva epistemológica, lo anteriormente expuesto puede

proveer la oportunidad de “captar la lógica del error para construir la lógica del
descubrimiento de la verdad como polémica contra el error y como esfuerzo
para someter las verdades próximas a la ciencia y los métodos que utiliza a
una rectificación metódica y permanente” (Bourdieu et al., 2002:14). Desde la
perspectiva de la integración regional centroamericana, es importante para los
académicos y funcionarios asumir el proceso en su integralidad, reconociendo sus
errores y comprendiendo la causalidad que los provocó; de tal manera, se permitirá
al SICA identificar las estrategias por medio de las cuales se podrá superar dichas
condiciones desde una perspectiva más constructiva.
Por ende, la vigilancia epistemológica a la cual se hizo referencia

anteriormente, provee al investigador los recursos para poder “enriquecer y precisar
el conocimiento del error y de las condiciones que lo hacen posible y, a veces,
inevitable.” (Bachelard en Bourdieu et al. 2002:14). En este sentido, es de vital
importancia adoptar una posición crítica y constructiva, así como aprender a asumir
los errores que pudiesen haber sido cometidos durante las décadas de existencia
del SICA. Asumir los errores desde la lógica del aprendizaje de sus orígenes.
Otro elemento que también debe ser considerado en la búsqueda de la

mejora del proceso de integración por medio del anteriormente mencionado
balance académico–empírico, es el entorno de desarrollo de cada una de las partes.
Es incorrecto considerar que dichos componentes del esquema son excluyentes
161
entre sí. De hecho, afirmar la exclusión académica-empírica en la integración
centroamericana pone en riesgo su evolución. Al respecto, es imprescindible realizar
una construcción de la integración centroamericana como objeto sociológico
cuya teorización sea también producto de la práctica y desarrollo empírico. Esa
construcción del objeto sociológico demanda, por ende, un desarrollo en análisis
epistemológico permanente por parte de los académicos y por supuesto, los
funcionarios del proceso.
Una advertencia fundamental que debe hacerse a la academia y que

representa la principal base de este documento, es la referida a la vigilancia
epistemológica que debe sostenerse permanentemente. En palabras de Bourdieu
(2002:16) puede decirse:
(…) la tentación que siempre surge de transformar los preceptos

del método en recetas de cocina científica o en objetos de
laboratorio, sólo puede oponérsele un ejercicio constante de la
vigilancia epistemológica que, subordinando el uso de técnicas y
conceptos a un examen sobre las condiciones y los límites de su
validez, proscriba la comodidad de una aplicación automática de
procedimientos probados y señale que toda operación, no importa
cuán rutinaria y repetida sea, debe repensarse a sí misma y en
función del caso particular.
Por tanto, la vigilancia epistemológica que se propone al SICA y las personas

que desde la academia están comprometidas a la integración centroamericana,
implica el cuestionamiento permanente sobre todas y cada una de las acciones y
procesos que en su contexto son realizadas, tanto desde la institucionalidad como
desde la academia.
Adicionalmente, el objeto centroamericano merece una definición más

congruente con la realidad. La situación de las grandes mayorías debe incluirse
de manera franca al análisis y a la búsqueda de solución de sus necesidades. Es
imprescindible que la integración centroamericana tenga un sistema vinculante y
comprometido -más allá del discurso- con la búsqueda de solución de problemas
como la violencia, desigualdad, corrupción, concentración desmesurada de la
riqueza y los medios de producción, etc.
La definición del objeto centroamericano debe observar la multiplicidad

de aristas que condicionan el estancamiento del desarrollo de la región. Los altos
niveles de pobreza, corrupción, rezagos de autoritarismo y nuevas manifestaciones
militaristas en las fuerzas de seguridad en el Triángulo Norte representan en la
actualidad un reto para definir el qué y el porqué de la integración centroamericana,
con sus cuestiones subsiguientes de cómo, cuándo, dónde, etc. Es ineludible la
comprensión de las dimensiones convergentes en cada uno de los problemas en
Centroamérica. Sin ánimo de ser holista, se deben integrar en el análisis.
162
Conclusiones
En esencia, el presente documento representa una invitación a concentrarse

nuevamente en la epistemología de la integración. La ambigüedad inherente
al concepto de la integración es a su vez una oportunidad que permite a
Centroamérica inventarse a sí misma. La invención como producto de la
creatividad y de la reflexión, que debe superar las prácticas meramente empíricas y
la rutina burocrática del sistema y abrirse a un análisis crítico de las concepciones,
acciones y funciones vigentes del SICA y el rol de la academia centroamericana.
Es prácticamente obvio considerar reformas normativas e institucionales del

SICA y de cada uno de los Estados para dar un valor vinculante a sus instituciones
regionales, como un paso vital para permitir que el proceso de integración pueda
representar un verdadero cambio a favor de las poblaciones centroamericanas.
Los enfoques teóricos para Centroamérica, ya sean desde el Nuevo

Regionalismo o desde la óptica que se realice su análisis, también deben
enfrentarse al reto de encontrar una base epistemológica común. Debe incentivarse
la producción de pensamiento integracionista en la región centroamericana, desde
sus universidades y sus integrantes, con carácter innovador. La institucionalidad del
SICA enfrenta, por su cuenta, el reto de continuar incentivando la producción de
conocimiento. Los esfuerzos desde la Secretaría General del SICA han sido claros,
incluso apoyando el desarrollo de la Maestría en Integración Centroamericana y
Desarrollo con las universidades centroamericanas encomendadas a la Compañía
de Jesús desde el año 2013. Ahora, el desafío es cómo generar profesionales con
hábitos investigativos y con capacidad de sostener la vigilancia epistemológica, de
la cual habla Bourdieu.
La academia debe reconciliarse entre sí, en un esfuerzo desde instituciones

públicas y privadas, cuyo divorcio es notorio en materia de integración centroamericana
-al menos, para el caso salvadoreño-. El rol académico debe comprenderse como
una deconstrucción del pensamiento, sin que dicha deconstrucción se confunda
con destrucción de lo existente. La diversidad y conflicto de ideas deben ser
aprehendidos como una fortaleza en la región, más allá de ser motivo de separación
entre sí.
Por otra parte, también debe sostenerse una participación activa de las
entidades y Estados que a nivel internacional apoyan el proceso de integración
centroamericano. La vigilancia epistemológica es una necesidad en términos
endógenos y exógenos; por ende, los cooperantes deben estar cerca en apoyo a lo
que desde Centroamérica pueda ser apostado.
163
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Regionalismo “post–liberal” En América Latina y El Caribe: Nuevos Actores,
Nuevos Temas, Nuevos Desafíos, 7.
164
CAPÍTULO X
Universidades y centros de
pensamiento: pieza clave de la
Odaly Lissette Sánchez
Resumen
Este artículo plantea la necesidad del debate académico-

científico de los principales temas para el fortalecimiento de la
integración centroamericana, y que dicho aporte debe provenir
de las universidades y los centros de pensamiento, y que de ellas
pueden surgir propuestas para el tratamiento académico de los
temas relevantes para la integración. También se establece la
importancia de la creación de agendas conjuntas de investigación,
donde los países determinen qué problemas necesitan más debate
y propuestas efectivas, además del verdadero compromiso de los
Estados parte para el sostenimiento de la integración.
Palabras clave: universidades, centros de pensamiento, procesos

integracionistas, integración centroamericana, agendas conjuntas
de investigación.
165
Introducción
A lo largo de la historia, se establecieron varios procesos integracionistas

que no pudieron sostenerse, reflejando cómo la integración centroamericana y su
consolidación se ha visto agredida por luchas políticas de poder, en las cuales se
dejaron a un lado las ventajas de la integración y se puso de manifiesto la falta de
verdaderos acuerdos políticos para el beneficio común (CLACSO, 2014).
Parte de los desafíos de la integración es la volatilidad de los compromisos

y la falta de acuerdos políticos entre los Estados centroamericanos que, no han
entendido aún las fortalezas de la región en su conjunto y los grandes retos globales
que solo pueden ser enfrentados con una efectiva coordinación de la zona para el
logro del desarrollo común.
En la búsqueda de estas soluciones y el logro de avances concretos

y fructíferos, surgen como una pieza fundamental la universidades y los centros
de pensamiento, que pueden servir como ese brazo académico-científico para el
logro de los fines propuestos para la integración, donde se admita el debate, la
generación de conocimiento y la búsqueda de la resolución de problemas a corto,
mediano y largo plazo, que permita que los tomadores de decisiones logren ubicar
en la agenda política los temas de integración con un contenido sólido.
Participación de las universidades y los centros de pensamiento en la

Son distintos los problemas que evitan u obstaculizan el debate académico

y avances en la generación de conocimientos con respecto a la integración
centroamericana. Por un lado, éste ha sido un tema rezagado usualmente por los
centros de pensamiento, pues poco es considerado el verdadero impacto social,
económico y cultural que posee (Borges, 2013, pp 79-89); y por otro lado los
esfuerzos que aún se realizan, no logran tener eco a nivel centroamericano y abrir
espacios para el debate.
A pesar de ello, se reconoce una historia común que comparten los países
centroamericanos, historia que obliga hoy en día al tratamiento conjunto de muchos
asuntos (Peralta, 2016, pp 11-12). Por tal motivo es plausible el esfuerzo que, desde
la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana, se busquen
espacios de encuentro para el debate académico sobre los temas de integración,
con eventos como los Coloquios Regionales y los Diálogos Morazánicos de
Integración, que permiten formar esa red de contactos y el debate de los temas
que tanto universidades como centros de pensamiento realizan para el estudio de
la integración centroamericana.
Cabe recalcar, que la verdadera posibilidad de una efectiva integración

va encaminada con la toma de compromisos entre los Estados, que contribuyan
al manejo y respuesta de diferentes problemas o retos comunes de los países
centroamericanos, pues poco o nada serviría la elaboración de las mejores
estrategias, si no se cuenta con un verdadero compromiso de los Estados parte.
Y es que una de las debilidades en la consolidación de la unión centroamericana
se encuentra en la falta de obligatoriedad de los acuerdos que se toman, dejando
166
a la buena voluntad de los Estados parte el efectivo cumplimiento mismos que se
ven obstaculizados en el momento que se enfrentan a cambios de administración,
ya que éstos no permiten mantener los acuerdos ya establecidos o que tratan de
explotar sus propias agendas de trabajo, evitando la posibilidad de plantearse
objetivos a largo plazo.
Parte de los objetivos de la integración sobre los que ya se trabaja y

necesitan nuevos aportes son áreas como, por ejemplo, agricultura, seguridad
alimentaria, control de fronteras, cambio climático, economía (Pellandra y Fuentes,
2011, 11-12), seguridad, comercio internacional (Malamud, 2011, pp 219-249),
etc. Y es ahí donde las universidades y los centros de pensamiento de cada
país centroamericano encuentran su rol, pues todos los puntos de interés para
dicha unión pueden ser analizados por cada país a través de sus investigadores y
debatidos a nivel centroamericano para encontrar ese hilo conductor que los lleve
a los gobernantes a la toma de las mejores y efectivas decisiones a nivel político,
económico y social con respaldo académico.
En síntesis, a través de este análisis se busca reflejar el poder del trabajo

común y el logro de acuerdos, que favorecería a los Estados parte, debido a ese
lazo común a nivel territorial, económico, social y cultural, que obliga al tratamiento
conjunto de muchos asuntos de país y que impide el avance como pequeños
países aislados, ya que empuja a la toma de decisiones y compromisos como un
bloque común de peso, consolidado y organizado. Todo ello connota una gran
relevancia, pues fortalecería la visión de los grandes bloques económicos a la hora
de negociaciones en ámbitos económicos, de seguridad, etc., y de mostrar las
potencialidades que como región consolidada posee Centroamérica.
El futuro de Centroamérica, se puede visualizar hoy, sobre la base

de una visión de conjunto que permita a los países insertarse
objetivamente a la situación mundial y obtener el mejor provecho,
tanto a nivel regional como intra-regional, en un mundo competitivo
e interdependiente (Patten et al, 2003).
La importancia de la construcción de agendas de investigación

conjuntas
Como ya se abordó anteriormente, el trabajo académico-científico de las

universidades y los centros de pensamiento, permiten el debate y desarrollo de ideas
que posibiliten y fortalezcan la integración centroamericana, en ese sentido, resultan
vanos los esfuerzos aislados y desligados que cada una de estas instituciones
pueda proporcionar si como línea principal no se tiene una agenda de investigación
conjunta. Dicha agenda permitiría coordinar los esfuerzos realizados a los temas
de interés de cada una de las universidades o centros de pensamiento, develar las
fortalezas de cada uno y enfocar el trabajo hacia líneas concretas de investigación,
por supuesto sin dejar a un lado los temas de interés que a nivel político sean
necesarios resolver y verter opiniones académicas.
167
Las universidades forman parte de las instituciones sociales, que
juegan un papel fundamental en la transformación de las sociedades.
A través de estas instituciones que transmiten a los individuos el
conocimiento intelectual indispensable para la modernización y la
democratización de la sociedad, se proporcionan los esquemas y
los valores que aseguran la estabilidad social, asistiendo y sirviendo
a las comunidades en la solución de los complejos problemas
asociados con su desarrollo y bienestar, conduciéndolos a formar
parte del proceso de integración que incidirá sobre el futuro de
su organización social (Instituto Tecnológico Autónomo de México,
1995).
Dicha agenda conjunta, deberá estar ligada al trabajo que realiza el Sistema
de Integración Centroamericana, el cual revela esos temas de interés y trabajo
conjunto de los países que lo conforman, todo ello con el fin de que los aportes
académicos-científicos no se desliguen de la realidad y necesidades inmediatas.
Cada universidad y centro de pensamiento centroamericano tiene sus

propias agendas que determinan las áreas de especialidad de sus investigaciones.
Para el caso en particular y como ejemplo, la Universidad de El Salvador cuenta
con diferentes centros, unidades e institutos de investigación, como el caso de:
la Unidad de Investigación de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales,
el Centro de Investigaciones Científicas y Desarrollo en Salud, Instituto de
Investigaciones Económicas, Instituto de Estudios Históricos y Antropológicos,
Instituto de Vulcanología, Instituto de Ciencias del Mar y Limnología, etc (Universidad
de El Salvador, 2017). Todos ellos que desde sus áreas específicas pueden brindar
aportes académico-científicos en sus respectivas áreas de conocimiento.
Pero todas estas capacidades institucionales también tienen que lograr ser
escuchadas por los tomadores de decisión, pues al final son ellos los responsables de
su implementación. En definitiva, la conexión y trabajo conjunto entre la producción
de conocimiento científico y la toma de decisiones es innegable y debe ser puesta
en práctica. Dicho lo anterior, se justifica la necesidad de una sinergia con el Sistema
de Integración Centroamericana que posibilitaría una plataforma de debate en la
que estos aportes puedan ser conocidos y presentados ante los gobernantes.
Conclusiones
La unión centroamericana está ligada a una historia común que es imposible

de negar y que se enfrenta, debido a su cercanía geográfica, a problemas comunes;
por lo que su consolidación permitiría enfrentarse a los retos globales de comercio,
seguridad, desarrollo, medio ambiente, etc.
Tanto universidades como centros de pensamiento son una pieza clave

para el debate académico de los temas de interés para la región, cuyo aporte para
el desarrollo en diversas áreas de la integración, deben ser tomados en cuenta en la
agenda pública regional. El trabajo académico-científico de las universidades y los
centros de pensamiento, permiten el debate y desarrollo de ideas que posibiliten y
fortalezcan la integración centroamericana.
168
Cada universidad y centro de pensamiento centroamericano tiene sus
propias agendas que determinan las áreas de especialidad de sus investigaciones,
el reto es lograr la sinergia entre ellas y ponerlas al servicio de la integración.
Es necesaria la creación de una agenda conjunta de investigación en temas

de integración centroamericana, que permita el desarrollo articulado de trabajos de
investigación de las universidades y los centros de pensamiento.
Para el logro efectivo de la integración centroamericana, también es necesario

que los Estados partes tomen compromisos de cumplimiento de las diferentes
estrategias a implementar, ya que depender de la buena voluntad de los mismos,
ha demostrado que vuelve débil la integración, pues los países centroamericanos al
sufrir cambios de administración (Gobierno) en la mayoría de casos obstaculizan los
acuerdos ya tomados.
Se debe potencializar el hecho que la consolidación de la unión

centroamericana favorecería a los Estados parte, ya que no serían vistos como
pequeños países aislados, sino como un bloque común de peso, consolidado y
organizado. Se evidencia la importancia de conectar la producción de conocimiento
científico con la toma de decisiones de Gobierno y Estado, para que éstas puedan
ser efectivas y tengan un fundamento académico que les respalde.
169
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170
CAPÍTULO XI
El papel de las ideas

en las políticas públicas: la
experiencia de la Fundación
Salvadoreña para el Desarrollo
Económico y Social
Mónica Tobar
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y

Social (FUSADES)
Introducción
La generación de conocimiento desde centros de

pensamiento centroamericanos ha sido un elemento clave para
la formulación e implementación de políticas y reformas públicas,
particularmente durante el período de consolidación democrática.
Estas organizaciones se constituyen como actores importantes para
la definición de las agendas regionales de desarrollo, en la medida
en que realizan contribuciones permanentes para la identificación
de problemas sociales, económicos e institucionales y el diseño
de estrategias para solventarlos. Por otra parte, presentan una alta
capacidad evolutiva que les permite construir el marco de análisis
de la realidad, a partir de la experiencia y el autoaprendizaje.
En El Salvador, la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo

Económico y Social se constituye como uno de los primeros centros
de pensamiento privados del país y la región, asumiendo un papel
protagónico en la generación de información y análisis en materia
económica, social e institucional, la que le proporciona una sólida
base técnica para la promoción y consecución de reformas en
diferentes áreas de política pública. En este contexto, la experiencia
de FUSADES se presenta como un caso valioso para profundizar
el entendimiento sobre el rol de los tanques de pensamiento en la
investigación y diseminación de ideas que favorezcan la toma de
decisiones basada en evidencia.
171
El análisis de la influencia de los planteamientos FUSADES sobre las políticas
públicas en El Salvador se ha divido en tres secciones. Como punto de partida se
contextualiza el surgimiento de los centros de pensamiento en la región a manera de
establecer un marco de referencia para la reflexión. Posteriormente se presenta la
contribución de FUSADES en la generación de ideas para el diseño e implementación
de políticas públicas, tomando como referencia la evolución del enfoque institucional
sobre desarrollo y su vinculación con la definición de estrategias de investigación e
incidencia. Finalmente se retoman las lecciones derivadas de la creación, en 2015,
de la Escuela Centroamericana de Gobierno y Democracia (ECADE), por parte del
Departamento de Estudios Políticos de FUSADES, como nueva plataforma para la
producción de pensamiento, a través de la transferencia de capacidades bajo un
enfoque multidisciplinar que eleva la calidad de la formación de los tomadores de
decisiones en la región.
La evolución de los centros de pensamiento en el contexto regional
Los centros o tanques de pensamiento se derivan del concepto de “Think

Tanks”, asociado originalmente a organizaciones con alta capacidad técnica,
cuyo objetivo principal es la conducción de investigación de alto nivel en Estados
Unidos y países europeos, como Alemania y Francia (Weaver, 1989). Respecto al
rol de estos actores dentro de la esfera pública, de acuerdo a Garcé (2009:23),
las características y ámbitos de actuación de los tanques de pensamiento están
íntimamente relacionados con el contexto bajo el cual éstos se originan, identificando
tres momentos históricos que ejercieron influencia sobre la actuación de las referidas
instituciones: i. el período comprendido entre la segunda guerra mundial y 1960,
cuando se establecen centros de investigación adscritos a universidades y se
instalan las instituciones de planificación gubernamental; ii. un segundo momento
como respuesta a las dictaduras de las décadas de 1960 y 1970, con la fundación
de centros de investigación privados; y iii. finalmente, 1990 como consecuencia de
los procesos de liberalización económica y política, abriendo la oportunidad para la
participación de fundaciones y universidades vinculadas con el sector privado que
promueven políticas de libre mercado y modernización del Estado.
Asimismo, estas organizaciones realizan una serie de funciones que

comprenden la generación y divulgación de información sobre temas relevantes
para la política pública (Mendizabal, 2009). A diferencia del concepto prevalente en
otras latitudes, donde se privilegia su papel como entes académicos alejados de
la esfera política, en el caso latinoamericano, estas organizaciones se originan en
un contexto marcado por la presencia de regímenes autoritarios en la mayoría de
países, haciendo que se perfilen, desde sus inicios, como espacios para la discusión
intelectual y académica de ideas que potencien la libertad y la democracia en la
región (Garcé, 2009). De ahí que se caractericen por contar con mayores niveles
de participación y capacidad de influencia para la definición de la agenda nacional.
En este marco, los centros de pensamiento en la región pueden ser entendidos
como organizaciones que buscan influir en procesos políticos, específicamente
en el diseño e implementación de políticas públicas, a través de la producción de
conocimiento científico para la toma de decisiones (Botto, 2011).
172
En Centroamérica los institutos de investigación experimentan una etapa
de expansión importante durante la década de los noventa, como resultado de
la apertura de oportunidades de participación para organizaciones de la sociedad
civil que se derivaron de los procesos de transición democrática. Sin embargo,
los primeros centros de este tipo surgen a inicios de los años ochenta desde el
sector empresarial y profesional como respuesta a contextos de crisis económica
y social en la región, siendo su principal objetivo la promoción de medidas de
reactivación económica. En este período se identifica el inicio de operaciones de
instituciones como FUSADES en El Salvador, CINDE (Coalición de Iniciativas para
el Desarrollo) en Costa Rica y FIDE (Fundación para la Inversión y Desarrollo de
las Exportaciones) en Honduras, las cuales contaron con un importante apoyo
financiero de organismos de cooperación, como la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID) (Barry, 1993).
En el caso particular de El Salvador, la generación de conocimiento ha

seguido un proceso de evolución paulatina, cuyo ritmo se encuentra íntimamente
ligado a las trasformaciones en las estructuras políticas y económicas. El país
experimentó 12 años (1980-1992) de un cruento conflicto armado, durante los cuales
se vivieron momentos de polarización política extrema que socavaron la capacidad
estatal para dar respuesta a los problemas de la población. Esta situación evidenció
la necesidad de contar con actores externos para proponer ideas de políticas, con
mayor capacidad técnica y potencial para visibilizar temas en la agenda política
desde una perspectiva independiente.
Luego de la firma de los acuerdos de Chapultepec, en 1992, se inicia

una nueva etapa nacional de construcción de paz, en la que convergen dos
transformaciones importantes: la liberalización económica, resultado de la ejecución
de profundas reformas económicas para el ajuste y la estabilización económica;
y la transición democrática marcada por la conducción de reformas políticas e
institucionales que configuraron un nuevo escenario para la participación de otros
actores en el análisis de problemas nacionales y la construcción de soluciones. En
el caso de los centros de pensamiento esta coyuntura se tradujo en condiciones
favorables para la proliferación de la investigación rigurosa y autónoma, que permitió
posicionar propuestas de política pública en la agenda nacional de desarrollo desde
la sociedad civil.
Enfoques y estrategias de desarrollo desde la experiencia de FUSADES
FUSADES inicia sus operaciones en 1983 como una iniciativa del sector
privado y profesional para el estudio de la situación socioeconómica del país y la
elaboración de propuestas para la formulación y ejecución de políticas de desarrollo.
La institución se crea como un centro de investigación independiente, con
capacidad técnica cuyo objetivo central es “desempeñar todo tipo de actividades
para fomentar el bienestar económico, social, intelectual y físico de los habitantes
de El Salvador, bajo los lineamientos de un sistema de libertades económicas e
individuales” (FUSADES, 1984, p. 4).
173
La Fundación se diseñó para funcionar como un centro de estudios e
investigaciones, así como un facilitador del desarrollo en el campo económico y social.
En cuanto al rol de investigación, este esfuerzo inició a través del Departamento de
Estudios Económicos y Sociales donde se elaboraban informes periódicos sobre el
comportamiento de la economía, generando información valiosa para el análisis de
tendencias que permitieran mejorar la capacidad de respuesta y planificación del
país. De forma simultánea, FUSADES apostó a la creación de capacidades internas
para la ejecución de proyectos, como un ejercicio para promover e implementar las
recomendaciones propuestas (FUSADES, 1986).
La transformación de los enfoques para el análisis del desarrollo, desde

el reconocimiento de la multidimensionalidad de los problemas ha moldeado las
líneas de trabajo de la Fundación durante los últimos 30 años. La transformación
del centro de investigación resulta de particular importancia en este marco, al ser un
reflejo de la reflexión institucional sobre el desarrollo, lo cual se ha materializado en la
creación de distintos departamentos de investigación a lo largo del tiempo. Por otra
parte, el centro de desarrollo, si bien es un componente medular para la promoción
de ideas desde la práctica, mantiene líneas de trabajo similares desde sus inicios,
propiciando acciones para el fortalecimiento de la pequeña y microempresa, la
generación de inversión, el fomento del desarrollo local sostenible, la innovación y la
diversificación agrícola (FUSADES, 2003).
Los enfoques de investigación para el desarrollo adoptados por la fundación

presentan tres etapas en las cuales se acogen diferentes marcos analíticos para la
generación de conocimiento y el planteamiento de propuestas de política pública: a)
la concepción de desarrollo como un proceso de crecimiento económico y bienestar
social; b) el reconocimiento de la importancia de la sostenibilidad ambiental como
pilar fundamental del desarrollo; y c) la incorporación del análisis de la calidad de las
instituciones y su relación con los procesos de desarrollo (Diagrama 1). La información
y análisis diseminado durante cada una de estas etapas posicionó el pensamiento
de la fundación en la opinión pública y la agenda de políticas, contribuyendo a la
creación de espacios de diálogo e intercambio entre diferentes actores para la toma
de decisiones más informadas con base en evidencia técnica.
Diagrama 1. FUSADES: enfoques de investigación
para el desarrollo (1983-2016)
Fuente: elaboración propia con base en información de memorias de labores

de FUSADES, varios años.
174
Durante la etapa inicial de FUSADES se impulsa una agenda mayoritariamente
económica, produciendo estudios que sientan las bases para la elaboración de una
estrategia de reforma macroeconómica. Por otra parte, desde el centro de desarrollo
se privilegian actividades orientadas a la reactivación del sector agropecuario, la
asistencia a la pequeña y microempresa, el fortalecimiento de las organizaciones
del sector privado, la promoción de exportaciones de productos no tradicionales
y el fomento de las inversiones nacionales y extranjeras (FUSADES, 1984). Es
importante destacar que el enfoque económico fue complementado con el análisis
jurídico de las reformas, integrando el Departamento de Legislación, posteriormente
de Estudios Legales, al Centro de Pensamiento en 1988 (FUSADES, 1989).
Los esfuerzos liderados por el DEES se convirtieron paulatinamente en

un referente nacional e internacional para el estudio de la economía salvadoreña,
consolidando la reputación y credibilidad de la organización como centro de
investigación especializado. Esta situación posibilitó la participación activa de
FUSADES en el diseño y promoción de un nuevo modelo económico para el
país, basado en los principios de libertad de empresa. En 1989 las principales
recomendaciones de política en esta materia, pasaron a formar parte de la estrategia
quinquenal de desarrollo denominada “Hacia una economía de mercado en El
Salvador: Bases para una nueva estrategia de Desarrollo Económico y Social 1989-
1994”, que fue socializada con los candidatos presidenciales que compitieron en
las elecciones de 1989. La propuesta fue adoptada por el Gobierno del presidente
Alfredo Cristiani, como parte central de su agenda de política económica. Este primer
hito para la Fundación inspiró la institucionalización de las estrategias quinquenales
como documentos clave para la divulgación de ideas y el aumento de la incidencia
del pensamiento de FUSADES en las políticas públicas.
El posicionamiento del área de investigación económica instauró un ejercicio

de análisis permanente del estado de la economía salvadoreña, contribuyendo a la
consolidación de un sistema de información y monitoreo periódico sobre indicadores
de desempeño de la economía y la actividad empresarial (FUSADES, 1993).
Adicionalmente, la Fundación incursionó en el análisis regional de temas como la
integración económica, la política comercial y tributaria, de igual forma en 1996 se
realizó un ejercicio regional del informe de coyuntura económica que es compartido
con organizaciones empresariales centroamericanas, para ampliar el alcance de la
información (FUSADES, 1997).
Las ideas de FUSADES en el ámbito económico y social evolucionaron

durante la década de 1990, dando paso a la introducción de la sostenibilidad
ambiental como elemento central para el desarrollo. Así, en 1995, se conformó
la Comisión para el Desarrollo Sostenible (CODES) dentro de la institución y se
fomentó el estudio de asuntos ambientales relacionados con el recurso hídrico y
la degradación ambiental (FUSADES, 1996). De forma simultánea, se profundizó
en el componente social, incursionando en el análisis de la pobreza y el desarrollo
rural. Ambas líneas de estudio se plasmaron en la estrategia quinquenal de 1994-
1999 “Soluciones sociales y reformas económicas”, incidiendo sobre la política
social y ambiental a nivel nacional. Durante esta etapa, la Fundación continuó
con los esfuerzos de incidencia nacional a través de la interacción constante con
175
funcionarios públicos y actores relevantes de los diferentes sectores del país, como
gremiales empresariales, universidades y organizaciones de la sociedad civil.
El período más reciente de transformación institucional se registra a partir de

1999, con la redefinición de la misión institucional y la inclusión de nuevos criterios
para el análisis de los problemas del país. En ese año FUSADES se planteó ser “un
centro de pensamiento e investigación de alta credibilidad que promueva el progreso
económico y social de los salvadoreños, mediante el desarrollo sostenible, bajo un
sistema democrático y de libertades individuales” (FUSADES, 2000, p. 3). El centro
de pensamiento se consolidó como el principal encargado de la generación de ideas,
reforzando su papel como creador de opinión y difusor de información, resultado
de la investigación y monitoreo permanente de los aspectos económicos y sociales,
ambientales e institucionales del país. La incorporación de nuevas dimensiones para
el desarrolló se plasmó en las dos últimas estrategias quinquenales de la Fundación:
“Estrategia económica y social 2004-2009. Oportunidades, seguridad y legitimidad:
bases para el desarrollo”, publicada en 2005 y “Estrategia económica, social e
institucional 2009-2014. Democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo”
presentada en 2009.
En este contexto, el estudio de las instituciones y su vinculación con el

desarrollo cobra mayor relevancia, impulsándose una agenda de investigación con
un componente importante dedicado al estudio de la institucionalidad democrática.
Este giro coincide con el inicio de un período de mayor participación de FUSADES
en espacios de colaboración con otras organizaciones de la sociedad civil e
instituciones académicas de reconocido prestigio internacional, como la Universidad
de Salamanca, para promover el fortalecimiento de la democracia y la consecución
de reformas políticas que favorecieran la transparencia, la ética y el acceso a la
información (FUSADES, 2003).
La evolución de la Fundación en la última década migró hacia el desarrollo de

investigaciones multidisciplinarias, robusteciendo su capacidad para la generación
de evidencias que sustentaran las propuestas de política pública y mejorando la
capacidad técnica de la institución para el análisis de problemas complejos integrando
diferentes perspectivas. En el referido período se han incorporado al centro de
pensamiento el Departamento de Estudios Políticos (DEP) (2009), profundizando
el estudio del sistema político y de los subsistemas electoral y de partidos, así
como la auditoría gubernamental, y el Centro de Investigación y Estadística (CIE)
en 2013, con estas adiciones se reestructura, mejorando la capacidad técnica de
la institución para el análisis para cada área de trabajo: Departamento de Estudios
Económicos; Departamento de Estudios Sociales; Departamento de Estudios
Legales, adicionales a los ya mencionados.
Asimismo, en 2015 se crea la Escuela Centroamericana de Gobierno y

Democracia (ECADE), como un aporte de la Fundación, a través del DEP, para la
capacitación y construcción de nuevos liderazgos políticos en la región (FUSADES,
2016). Finalmente, se han intensificado los esfuerzos de intercambio y colaboración
con otras entidades de investigación y actores de la sociedad civil, con lo cual se
multiplica el alcance de las reflexiones y propuestas, potenciando la creación de
nuevos espacios de diálogo y participación ciudadana.
176
A partir de la revisión de los enfoques de investigación para el desarrollo
y la incidencia adoptada de FUSADES en la agenda salvadoreña, es posible
identificar un cambio en los puntos de vinculación de la investigación y la agenda de
políticas públicas, evolucionando desde la generación de conocimiento altamente
especializado con incidencia directa sobre los tomadores de decisiones, hacia un
enfoque más abierto, basado en la democratización de la información y el uso del
conocimiento como una herramienta para la promoción y facilitación de un debate
informado, con segmentos más amplios de la ciudadanía. Esta transformación en
el accionar de la Fundación, se encuadra en un período de cambio en la dinámica
regional de los centros de pensamiento en la cual éstos influencian a la ciudadanía
para empoderarla magnificando así la incidencia del conocimiento en los asuntos
públicos (Correa y Mendizabal, 2011).
Ampliando el conocimiento ciudadano para mejorar las políticas públicas: la

Escuela Centroamericana de Gobierno y Democracia (ECADE)
El nuevo enfoque de la Fundación, en el que se privilegia el debate público con

base en argumentos y evidencias técnicas, fomenta la interacción con ciudadanos
y funcionarios como un motor para impulsar la discusión de temas relevantes
para el desarrollo nacional. Sin embargo, la incorporación de estos actores como
participantes activos, tanto en el diseño de políticas públicas como en el ejercicio de
la contraloría social, requiere de un esfuerzo sistemático para incrementar el nivel de
entendimiento de la población sobre la dinámica económica, social y política, más
allá de la divulgación de información periódica y la diseminación de resultados de
investigaciones específicas.
En este contexto, en 2015, FUSADES, a través del Departamento de Estudios

Políticos, plantea la creación de un centro de estudios de alto nivel, en respuesta
a los vacíos de formación existentes dentro del área de Gobierno, democracia y
gestión pública (FUSADES, 2016), constituyéndose para el cumplimiento de dicho
objetivo, la Escuela Centroamericana de Gobierno y Democracia (ECADE). Esta
iniciativa busca trabajar en diferentes niveles para mejorar la calidad del conocimiento
de representantes del Gobierno, partidos políticos y la sociedad civil dotando a
sus miembros de herramientas para el mejor desempeño de sus funciones como
promotores del desarrollo (ECADE, 2015). Por otra parte, el centro de formación
cuenta con un Concejo Asesor Externo, compuesto por reconocidos académicos
que aportan al diseño curricular de los programas.
La Escuela persigue la transferencia de conocimientos sobre aspectos

generales de la administración pública, el sistema político y económico, así como
el fortalecimiento del nivel de cultura política por medio de la transferencia de
capacidades de liderazgo, negociación y construcción de acuerdos. La misión de
la Escuela es:
Formar y capacitar, a través de un programa académico de alta

credibilidad, a los servidores públicos, líderes de la sociedad civil
y miembros de los partidos políticos como contribución para la
promoción de un Estado eficiente, una ciudadanía comprometida
con el sistema democrático y con el Estado de Derecho y una élite
177
política responsable, honesta y transparente. (ECADE, 2016).
La ECADE es una plataforma importante para la formación y el intercambio

de experiencias nacionales y regionales, lo cual permite establecer relaciones
de colaboración mediante el conocimiento de experiencias y acciones en otros
sistemas, dirigidas desde diferentes esferas para idear mejores estrategias
orientadas a la solución de los problemas nacionales en los diferentes países
del istmo centroamericano. Dentro de sus actividades principales se encuentran
eventos de naturaleza académica, como la organización de diplomados y
cursos especializados, así como la apertura de espacios de diálogo y debate
que estimulan la interacción entre diferentes actores académicos, funcionarios
públicos, profesionales, representantes de partidos políticos y miembros del cuerpo
diplomático y la cooperación internacional.
La Escuela sirve como un espacio para la profundización de los lazos

de cooperación académica a nivel centroamericano al fomentar la participación
activa de docentes de la región como invitados para impartir las asignaturas de
los diplomados y cursos especializados. Durante 2015 y 2016 se han impartido
dos ediciones del diplomado “Aspectos generales de los sistemas políticos y de
la gestión pública”, así como un curso especializado sobre “Justicia y derecho
electoral”. Por otra parte, se han organizado una serie de eventos públicos para la
discusión y debate de temas vinculados con el contenido impartido en las diferentes
asignaturas y programas.
Esta iniciativa, si bien es uno de los proyectos estratégicos más recientes

de la fundación, se perfila como un espacio valioso para la profundización del papel
de FUSADES en la generación de conocimiento y opinión sobre el desarrollo por
medio de una interacción más estrecha con sus principales artífices, construyendo
un legado importante en la creación de plataformas plurales para la discusión y
producción de ideas capaces de transformar la realidad de los países de la región.
178
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180
CUARTA
PARTE
Análisis de
Centroamérica
y su proceso de
integración desde
experiencias de
movilidad académica
4.1 Políticas públicas comunitarias del SICA
181
CAPÍTULO XII
La educación como motor

del desarrollo sostenible:
un estudio prospectivo
desde la perspectiva
de Centroamérica
Fernando Colocho Navidad
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA)

Instituto Centroamericano de Administración Pública
(ICAP)
Centroamericana-Dirección de Análisis Estratégico y
Comunicación (SGSICA)
Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID)
Resumen
La educación es un derecho humano universal y es el

Estado quien garantiza la accesibilidad a ese derecho en igualdad de
condiciones para todos y todas. De esta forma, son los Gobiernos
quienes velan por la constante evolución de la calidad del sistema
educativo dotándole de capacidad de respuesta ante la naturaleza
dinámica de la sociedad.
En primera instancia, como marco referencial de la Agenda

para el Desarrollo del Milenio, se enunció una cartera de proyectos
enfocados en específico hacia los países en vía de desarrollo,
abordando una dimensión eminentemente superficial en relación a
las verdaderas causas estructurales que provocan la exclusión del
sistema educativo, pero ese marco cambió mediante el anuncio
de la adaptación de una agenda para el desarrollo post 2015 que
profundizase las acciones iniciadas en el marco 2000-2015.
Resulta imperativo efectuar un análisis profundo sobre las

implicaciones de las agendas internacionales en la determinación
de las acciones enfocadas en la problemática de la región. Desde
ese punto, se realizará una contextualización de la Agenda 2030
182
para Centroamérica y su interrelación con los marcos jurídicos
existentes, luego se debatirá sobre la convergencia existente
entre los instrumentos educativos regionales y los compromisos
internacionales adquiridos; y finalmente, mediante la metodología
de análisis prospectivo Delphi, se identificará los puntos críticos de
abordaje para la región en el marco temporal comprendido del año
2015 hacia el año 2030.
Palabras clave: Centroamérica, cultura, desarrollo sostenible,

educación, Objetivos de Desarrollo del Milenio, Objetivos de
Desarrollo Sostenible, Organización de las Naciones Unidas,
políticas públicas, prospectiva, SICA.
Introducción
La educación se constituye como el factor dinamizador de una sociedad,

ya que, por medio de ella, la población cuenta con el empoderamiento técnico-
científico necesario para hacer frente a la naturaleza dinámica de la realidad, a su
vez, esto implicará directamente un mayor nivel de desarrollo profesional para el país
y la región en su conjunto, lo que le permitirá una transformación social positiva en
el largo plazo.
Por esta razón, resulta imperativo que el componente educativo se

establezca como pilar fundamental de debate en las agendas políticas nacionales
y regionales. En el caso concreto de Centroamérica, ¿hasta dónde se remonta
el debate sobre el papel de la educación como determinante de las condiciones
de vida de la ciudadanía centroamericana? ¿en qué momento nace la reflexión
sobre la relación entre nivel de cobertura y la calidad de los sistemas educativos
centroamericanos en su contribución al alcance del desarrollo sostenible?
Las referencias dentro del marco jurídico del Sistema de la Integración

Centroamericana (SICA) son múltiples y datan de un período significativamente
previo a la formulación de los principales debates en la actualidad, reafirmando
que el compromiso centroamericano por la educación y el desarrollo sostenible
es histórico e ineludible. Se vislumbran dimensiones como la construcción de una
consciencia ambiental desde las escuelas en formación básica plasmada en la
Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES, 1994). Así como la priorización de
la inversión en el sector educativo contenido en el Tratado Marco de Seguridad
Democrática en Centroamérica (SICA, 1995).
Bajo ese contexto, el año 2000 se erigiría como un escenario ideal

para plantear un debate serio sobre la pertinencia y eficacia de las acciones
implementadas hasta la fecha en la región centroamericana. La entrada del nuevo
milenio constituiría un desafío simbólico, no solo para la región per se, sino para
todos los países del mundo, donde se exigiría una reconceptualización del modelo
de desarrollo que las naciones del mundo habían adoptado y que se volvía cada vez
más necesario reorientar hacia la centralización de la calidad de vida del ser humano
como sujeto primordial del desarrollo (ALIDES, 1994). Para alcanzar este ideal,
183
debían plantearse acciones sinérgicas entre Estados con el propósito de fortalecer
la generación de fuentes de crecimiento económico y social que sean perdurables
en el tiempo, minimicen las externalidades negativas hacia el medio ambiente y sean
verdaderamente equitativos para todas las poblaciones vulnerables del mundo.
Materializando ese espíritu, se plasmó la resolución 53/202 aprobada el 17

de diciembre de 1998, donde la Asamblea General de las Naciones Unidas decidió
señalar su quincuagésimo quinto período de sesiones como «La Asamblea del
Milenio de las Naciones Unidas» (ONU, 2015).
En ese marco acontece que del 6 al 8 de septiembre del año 2000, 189
Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros de la Organización de
las Naciones Unidas convergieron en la sede de dicho organismo, en Nueva York,
para asistir a la denominada «Cumbre del Milenio» que se constituyó como una
oportunidad histórica para reflexionar sobre el compromiso que todas las naciones
tenían con los problemas estructurales más críticos que aquejan al mundo, dando
origen así a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
A partir de ese momento, el paradigma de desarrollo mundial experimentaría

transformaciones graduales de un modelo de desarrollo estrictamente nacional
territorial hacia la alineación de agendas nacionales y regionales que derivarían en la
conformación de una Agenda de Desarrollo Mundial con prioridades extrapoladas.
El resultado se manifestó en la conceptualización de ocho objetivos de

desarrollo que abordaran las dimensiones macro de la realidad económica, social
y ambiental de las regiones más vulnerables del mundo. Por primera vez en la
historia, se establecía un compromiso entre los líderes del mundo para atender
temas trascendentales como la reducción de la pobreza, el acceso a la educación
primaria universal, la mejora en la calidad de la salud materna, la lucha en contra
de enfermedades graves como el VIH/SIDA y la sostenibilidad del medio ambiente
Pasados quince años, se plantea un momento oportuno para reflexionar

nuevamente sobre las acciones emprendidas en ese ávido deseo de alcanzar el
desarrollo para todas las regiones por igual: además, es necesario evaluar cuáles
son los principales desafíos que se heredan de las acciones implementadas en el
marco temporal 2000-2015.
En primera instancia, es indispensable reconocer que la educación es un

derecho humano universal y es el Estado quien garantiza la accesibilidad a ese
derecho en igualdad de condiciones para todos. En ese contexto actual, se proclama
la Cumbre para el Desarrollo Sostenible donde se promueve una renovada cartera
de 17 objetivos centralizados en tres dimensiones básicas: dimensión económica,
social y ecológica. Hasta este punto, hablar de un cambio de paradigma se antoja
apresurado ante el contraste de los nuevos objetivos 2030 en relación a sus
antecesores, será más acertado entonces hablar de una profundización teórico-
conceptual donde el abordaje no es únicamente sobre cobertura de Derechos
Humanos fundamentales, sino que va más allá, postulando temas tales como
la calidad de la educación, la generación de fuentes de energía asequible y no
contaminante y la acción en contra del cambio climático.
184
Particularmente, se dota de mayor profundidad y alcance a los objetivos en
materia de educación como resultado de los importantes avances mundiales en la
mejora al acceso de la educación, el incremento de las tasas de escolarización y el
aumento significativo en los índices de alfabetización.
En Centroamérica, a nivel técnico-político, la Secretaría General de la

Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC) canaliza los
esfuerzos regionales en materia educativa en su calidad de Secretaría Técnica del
Consejo de Ministros de Educación de Centroamérica. Fue además la instancia
encargada del diseño y formulación de la Política Educativa Centroamericana (PEC)
2013-2021 en un esfuerzo multidisciplinario para alinear los objetivos educativos
planteados en la región centroamericana con las agendas educativas internacionales
coordinadas por las agencias de la Organización de las Naciones Unidas.
En ese sentido, la Política Educativa Centroamericana y la Política Cultural

de Integración Centroamericana impulsadas por el Sistema de la Integración
Centroamericana desde la operatividad de su subsistema educativo-cultural, en su
rol de instrumentos directores de las acciones nacionales y regionales en materia
educativa, deben necesariamente mostrar una interrelación con los compromisos
internacionales de tal forma que se establezca una clara vinculación entre los
objetivos de desarrollo en la región centroamericana y los objetivos de desarrollo
mundial.
Es imperante reconocer que la educación es el motor del desarrollo.

En ese sentido, se debe reflexionar sobre los avances y desafíos educativos en
Centroamérica actualmente, de forma que se establezca como una plataforma
para proyectar escenarios futuribles donde se materialice el logro de los ODS para
la región centroamericana. Tal como se manifestó en los diálogos de localización
de la Agenda de Desarrollo Sostenible realizada en Portugal: “El examen de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio demostró la necesidad de comunicar con mayor
eficacia el objetivo de la agenda mundial a todos los agentes, así como la necesidad
de un compromiso más sólido por parte de las partes interesadas a nivel local en
la definición, la implementación y el seguimiento de la agenda para el desarrollo
después de 2015.” (PNUD, 2014)
Resulta axiomático afirmar que los bajos niveles de escolaridad están

directamente asociados con puestos de trabajo poco productivos y mal remunerados.
(Programa de la Nación, 2016).
A tal efecto, deberá hacerse una valoración exhaustiva de la eficacia

en la implementación de las políticas educativas y culturales regionales, sus
limitantes y campos de acción, así como su contribución para el alcance de los
ODS, componentes vitales dentro de la Agenda Mundial de Desarrollo Sostenible
2015-2030. Asimismo, profundizar en las investigaciones que generen una visión
prospectiva de la región en materia de desarrollo sostenible.
185
Metodología de investigación
Se optó por la utilización del Método Delphi, técnica de comunicación

tipificada dentro de los métodos de prospectiva, ampliamente utilizado para el
desarrollo de investigaciones con naturaleza cualitativa o subjetiva.
Su principal objetivo es identificar convergencias de opinión y hacer emerger

consensos en torno a un tema definido mediante la pregunta a expertos por medio
de cuestionarios sucesivos. (Godet & Durance, 2007)
Linstone & Turoff definen la metodología Delphi como un método de

estructuración de un proceso de comunicación grupal que es efectivo a la hora
de permitir a un grupo de individuos, como un todo, tratar un problema complejo
(Linstone & Turoff, 2002).
La trascendencia en la aplicación del método Delphi como instrumento de

estudio de fenómenos sociales consiste en su capacidad de predicción basado
en la utilización sistemática de juicios intuitivos emitidos por un grupo de expertos.
(Astigarraga, 2005).
Su aplicación se justifica bajo tres premisas fundamentales (Varela-Ruiz,

Díaz-Bravo, & García-Durán, 2012):
a. En las disciplinas no exactas, en situaciones de incertidumbre o cuando

se carece de información objetiva, es apropiado utilizar como recurso el juicio
subjetivo de expertos.
b. El juicio subjetivo de un único experto está sujeto a numerosos sesgos e

imperfecciones. Si la investigación se limita al conocimiento y experiencia de
una persona suele resultar en una estimación imprecisa.
c. La calidad del juicio subjetivo grupal, generalmente es superior al de un

individuo debido a la mayor información con que cuenta el grupo.
Para Gordon, Helmer y Dalkey, el método Delphi se basa en el acercamiento

al cuestionamiento dialéctico: una tesis, estableciendo una opinión o visión personal;
una antítesis, resultado del conflicto entre la opinión individual y la opinión colectiva
del Panel de Expertos y finalmente una síntesis resultado del nuevo acuerdo o
consenso. (Helmer, Rescher, & Dalkey, 1964).
Landeta propone cuatro características esenciales que definen la aplicación

de la metodología (Landeta, 1999):
a. Iteración
Los participantes que integran el Panel de Expertos deberán emitir su opinión
en más de una ocasión. Por medio de rondas sucesivas, las estimaciones de los
participantes suelen tender a convergir, finalizando el proceso en el momento
en que las opiniones se estabilizan. De esa forma, el participante es capaz de
reflexionar sobre los resultados arrojados en las fases previas y reconsiderar su
postura ante la aparición de nuevos planteamientos propios y ajenos.
186
b. Anonimato
Esta condición implica que ningún participante puede conocer las respuestas
particulares que corresponden a otros miembros del Panel. Llevando esta
condición un poco más allá, implica que ningún miembro tenga conocimiento
de la identidad de las personas que integran el Panel, esto con el objetivo de
que se reduzca el efecto pernicioso que ejercen para la comunicación efectiva
algunos miembros dominantes del conjunto. Asimismo, se pretende reducir las
causas que fomenten la inhibición de los participantes y evitar la confrontación
directa.
c. Feedback controlado
Numerosos estudios resaltan que las respuestas grupales superan en
sustancia a las respuestas individuales de cada participante. Principalmente
se debe al efecto de la interacción entre las respuestas globales y la respuesta
particular del participante, que, al analizar los puntos comunes y divergentes,
su comportamiento tiende al consenso.
d. Respuesta estadística del grupo

Mediante el análisis de convergencia de las respuestas planteadas por los
Miembros del Panel de Expertos, se permite identificar los factores prioritarios
resaltados individualmente y ponderarlo superiormente en contraste con el resto
de factores. Con ello, se construye la base para la proyección de escenarios
futuros.
El origen histórico de la metodología Delphi no ocurre en el seno de un

análisis científico formal, todo lo contrario, la partícula latina Delphi deriva del original
griego Delfos (Δελφοί) en honor al famoso Oráculo de Delfos, concurrido lugar de
consulta a los dioses ubicado dentro del templo sagrado dedicado al dios Apolo, al
pie del monte Parnaso, en Grecia.
Popularizado mundialmente gracias a la filosofía socrática, se constituía

como una de las principales fuentes de enseñanza moral y consulta sobre eventos
futuros.
El nombre Método Delphi fue propuesto por el filósofo Abraham Kaplan,

miembro del Centro de Investigación The Rand Corporation en Estados Unidos.
Su primera utilización como instrumento de análisis de fenómenos sociales se
documenta en 1948 orientado hacia la predicción de los resultados en carreras
ecuestres (Landeta, 1999).
Aplicación de la metodología
El procedimiento metodológico consistió en la identificación, selección

y conformación de un panel general integrado por los principales actores en la
conceptualización, formulación y facilitación de las políticas públicas en materia de
educación y cultura pertenecientes al Sistema de la Integración Centroamericana.
Asimismo, se contó con la participación de investigadores sociales con amplia
trayectoria en el estudio de políticas públicas regionales y funcionarios certificados
187
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Organización de
las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, (UNESCO por sus
siglas en inglés) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF por sus
siglas en inglés) con sede en Costa Rica.
La selección del panel fue efectuada siguiendo la técnica Daisy chaining43

o cadena de elegidos. Donde en primera instancia, se genera un listado de
potenciales expertos colaboradores en la investigación valorando su ámbito de
experiencia, conocimiento teórico, alcance de trabajo y relevancia con el objeto de
estudio.
Luego, se genera una lista complementaria de expertos como resultado

directo de la interacción con el primer grupo de entrevistados. El objetivo primordial
es la diversificación de perspectivas en torno a la misma problemática, tener
opiniones plasmadas desde diversos sectores como organismos internacionales,
Órganos intergubernamentales, tanques de pensamiento y la academia.
Estructura del cuestionario
Las preguntas del cuestionario exploratorio realizado al Panel de Expertos

siguen la lógica de un encadenamiento cronológico-conceptual, divido en tres
escenarios secuenciales (Figura 1), se plantean preguntas generales con el objetivo
de indagar aspectos críticos observados por el entrevistado y que servirán como
insumo para la composición de la segunda ronda de preguntas específicas.
La primera etapa de entrevistas estará compuesta por interrogantes de

carácter general que permitan la libre argumentación del entrevistado. Se aborda
principalmente cuestiones relativas a las ventajas, causas, principios o desafíos de
un fenómeno concreto. La segunda etapa son las preguntas reactivas, interrogantes
cada vez más específicas como resultado de la información e impresiones
recabados en las entrevistas previas que permiten moldear las respuestas iniciales
y condensarlas en una conclusión grupal final.
Figura 1. Estructura temporal del cuestionario
43 También conocido como “Cadena Margarita”, es un concepto adoptado del campo de la electrónica
donde existe una sucesión de enlaces entre diversos dispositivos electrónicos sin que eso genere una red entre sí.
188
Diseño de las Fases de Abordaje
La aplicación particular del Método Delphi para la presente investigación

constó de tres fases, tal como se aprecia en la Figura 2:
Figura 2. Diseño de fases de la Metodología Delphi
Dado que la importancia de la metodología radica en la incidencia estadística

que las respuestas llegan a tener al apreciarse una proporcionalidad inversa entre el
número de expertos que componen el panel y el grado de error en las estimaciones,
la fase iterativa del cuestionario fue creada a partir de la sistematización de la
información recabado en la primera fase del análisis.
Relación de actores
Uno de los criterios fundamentales en la construcción del Panel de Expertos

fue la presencia e interacción de diversos actores clave dentro del proceso de
formulación, monitoreo y evaluación de políticas públicas educativas y culturales a
nivel regional. Con ello, se busca reducir el condicionamiento en el pensamiento de
los miembros del panel por pertenecer a una institución, grupo o élite académica
determinada.
Se consideró importante plasmar la opinión de cinco sectores de
pensamiento inmersos en el espectro de actores clave, esto con el propósito de
recabar en manera significativa información fiable por medio de la diversificación de
perspectivas incorporadas en el estudio.
Los sectores contenidos son:
Institucionalidad del SICA
Representada por funcionarios pertenecientes a la SG-CECC cuya función

principal se relaciona con el seguimiento a los mandatos presidenciales y/o
189
acuerdos del Consejo de Ministros de Educación en términos de educación-cultura.
Adicionalmente, los encargados de diseñar y monitorear el avance de la Política
Educativa Centroamericana y la Política Cultural de Integración Centroamericana.
Cooperación internacional para el desarrollo
Representada por funcionarios de alto nivel de las principales agencias de

cooperación internacional al desarrollo, quienes en el desarrollo de sus funciones se
relacionan directamente con el financiamiento a programas y proyectos nacionales
y regionales en el ámbito educativo y cultural.
Academia centroamericana
Representada por docentes e investigadores pertenecientes a las principales

universidades de la región centroamericana con vasta experiencia en el análisis de
políticas públicas nacionales y regionales, así como con conocimiento histórico
sobre la institucionalidad del SICA y sus ámbitos de acción.
Oficinas de las Naciones Unidas
Representada por funcionarios de las oficinas de Naciones Unidas

relacionadas directamente con el ámbito educativo, políticas nacionales de niñez y
adolescencia, así como alineación de las agendas internacionales con las agendas
nacionales desde un contexto centroamericano.
Tanques de pensamiento
Representada por investigadores pertenecientes a centros de formación y

gestión del conocimiento con extenso bagaje teórico sobre modelos de integración
desde el contexto latinoamericano, corrientes teóricas de integración y análisis de
políticas públicas regionales.
Definición del panel de expertos y criterios de selección
La definición del panel de expertos es uno de los pilares centrales de

la Metodología Delphi pues en este conjunto recae el poder de valoración de la
temática en cuestión y la capacidad de jerarquizar entre diversas problemáticas
similares las que según su criterio representan una prioridad crítica para la región.
En tal sentido entran en juego varios elementos a considerar:
Concepto de experto
Si bien es cierto, existen divergencias semánticas en torno al término “experto”

y que ha sufrida una severa devaluación conceptual, una primera aproximación
científica en torno a su definición sería: todo aquel individuo cuya situación y
recursos personales le posibiliten contribuir positivamente a la consecución del fin
que ha motivado la iniciación del método Delphi. (Landeta, 1999).
Esta nueva concepción difiere del concepto tradicional de experto temático,
principalmente por el hecho de que la metodología es ampliamente aplicada en
diversos campos, no únicamente el campo de experticia de los “expertos” y se
utiliza para diversas finalidades como previsión, comunicación, implicación o
aprendizaje. En tal sentido, la figura del experto se contempla más cercanamente a
190
la figura de un colaborador o participante del método, por lo general seleccionado
por su relación directa con el tema y no en tanto por su formación o bagaje teórico
al respecto. (Landeta, 1999).
Número ideal de expertos
El Método Delphi experimenta variaciones en su proceso metodológico

dependiendo de su objeto de estudio, la dimensión del conocimiento que se esté
abordando y las diferencias geográficas existentes entre los miembros que integrarán
el panel de expertos. (Godet & Durance, 2007).
Siendo así, no existe una forma definida de concretar el número óptimo
de expertos que integrarán el panel, por esa razón se encuentran estudios Delphi
con un número de hasta 25 expertos y otros con un número de 10 expertos. Un
estudio empírico realizado por los científicos de la Rand Corporation señaló que era
necesario contener un mínimo de 7 expertos en el panel, dado que el nivel de error
disminuía considerablemente a medida que se integraba un experto más, pero que
se desaconseja exceder el número de 30 expertos debido a que la mejora en la
previsión no se equipara al incremento de costos y trabajo que implica la adhesión
de un experto adicional. (Landeta, 1999).
Contemplando estos rangos recomendados, se estableció el panel de
expertos por un número de 12 profesionales que representen los cinco grupos del
espectro de generación de conocimiento descritos previamente. De esa forma, el
estudio se vio enriquecido mediante las perspectivas diversas contenidas en él.
Criterios de selección del panel
Los criterios definidos para la conformación del panel se limitaron a dos

elementos centrales: en primer lugar, el nivel de conocimiento del experto en el
área de estudio de la investigación evaluado según su tiempo de experiencia,
publicaciones, prestigio, cargo dentro de instituciones con poder de decisión sobre
el tema y con amplio bagaje teórico sobre la problemática. En segundo lugar, la
eficacia predictiva del experto medida de forma autónoma al nivel de conocimiento
en tanto se posean datos que aporten al respecto.
Resultados
Como marco referencial, los Objetivos de Desarrollo Sostenible son la

directriz general que los países han ratificado como una brújula que guiará las
futuras acciones impulsadas desde los Gobiernos con horizonte al año 2030. Sin
embargo, es necesario aclarar que los ODS no pertenecen a las Naciones Unidas
ni al PNUD como su principal impulsor a nivel mundial. Los ODS pertenecen a los
países y son ellos los responsables de apropiarse de los retos contemplados en
ellos e incorporarlos a sus propios planes de desarrollo.
Ninguno de los 17 ODS es un concepto aislado y completamente

independiente de los demás. Todos se transversalizan en mayor o menos medida,
esto tiene sentido ya que los problemas de carácter estructural en la realidad no
abordan una dimensión únicamente, sino que puede ser visto desde múltiples
191
Como marco referencial, los Objetivos de Desarrollo Sostenible son la directriz general que
los países han ratificado como una brújula que guiará las futuras acciones impulsadas desde los
Gobiernos con horizonte al año 2030. Sin embargo, es necesario aclarar que los ODS no pertenecen
a las Naciones Unidas ni al PNUD como su principal impulsor a nivel mundial. Los ODS pertenecen
a los países y son ellos los responsables de apropiarse de los retos contemplados en ellos e
incorporarlos a sus propios planes de desarrollo.
perspectivasNinguno
y disciplinas.
de los 17 ODS es un concepto aislado y completamente independiente de los
demás. Todos se transversalizan en mayor o menos medida, esto tiene sentido ya que los problemas
Para ejemplificar
de carácter estructural en la un caso,
realidad se puede
no abordan detallar
una dimensión el ODS
únicamente, sinoN.°
que 4: Educación
puede ser visto de
calidad. Lamúltiples
desde educación es un
perspectivas tema central que incide transversalmente en al menos
y disciplinas.
seis ODS enPara simultáneo.
ejemplificar Influye
un caso, directamente
se puede detallar en dimensiones
el ODS como
N.° 4: Educación de la erradicación
calidad. La
de la pobreza,
educación eslaunreducción
tema central del hambre,
que incide cuido delenagua
transversalmente y laseis
al menos vidaODSsubmarina,
en simultáneo.uso de
energía asequible
Influye y no
directamente contaminante,
en dimensiones como la infraestructura e innovación
erradicación de la pobreza, la reducciónydelacción
hambre, por el
cuido del agua y la vida submarina, uso de energía asequible y no contaminante, infraestructura e
clima. Invertir en educación es necesariamente invertir en el alcance del resto de
innovación y acción por el clima. Invertir en educación es necesariamente invertir en el alcance del
objetivos
resto en el mediano
de objetivos plazoplazo
en el mediano como comosesepresenta enFigura
presenta en la la Figura
3: 3:
Figura 3. Transversalidad del ODS

Figura 3. Transversalidad N.° N.°
del ODS 4 en4 enrelación a otros
relación a otros objetivos
objetivos
Educación de
Calidad
Fin de la Hambre Vida Energía Industria, Acción por

Asequible y No Innovación e
Pobreza Cero Submarina Contaminante
el Clima
Infraestructura

La relación de convergencia entre el ODS 4 y cada uno de los ODS en que incide
transversalmente se detalla en breve a continuación:
La relación de convergencia entre el ODS 4 y cada uno de los ODS en que
incide transversalmente se detalla en breve a continuación:
172
Relación ODS 4 – ODS 1
Por medio del acceso al sistema educativo, se le dota de capacidades

técnicas y profesionales a los niños y jóvenes que les permitirán acceder a más y
mejores oportunidades de empleo que conllevarán a mejores condiciones de vida y,
por tanto, una considerable reducción de la brecha social existente.
En seguimiento a lo anterior, mediante el acceso a un empleo digno y

justamente remunerado se le facilita la capacidad adquisitiva suficiente para adquirir
los productos de la canasta básica y preservar la subsistencia de la persona y de
su núcleo familiar.
Mediante una ciudadanía educada y sensibilizada a la preservación del

medio ambiente y la biodiversidad marítima, se presenta un escenario propicio para
la implementación de campañas de concientización regional sobre la protección de
192
la biomasa pesquera y el cuido de los océanos que circundan los países.
Mediante la gestión de apoyo financiero, institucional y la dotación de

capacidades científicas a la población joven, se presenta un escenario próspero
para el desarrollo de investigaciones vanguardistas en relación a la generación de
nuevas fuentes de energía limpia y renovable.
Mediante la apropiación y asimilación del concepto de infraestructuras

resilientes, se genera un nuevo marco cognitivo que modifique el enfoque de
estructuras urbanas al por mayor y se enfoque en la creación de una estrategia de
planificación y desarrollo urbano territorial.
Una población concientizada sobre la importancia de la coexistencia

armónica con el medio ambiente y su interacción sostenible, permite la creación
de iniciativas activas de parte de los Gobiernos, ONG y sociedad civil en torno al
blindaje climático y la construcción de una economía baja en carbono.
Este mismo ejercicio se puede replicar con plena libertad para cada uno
de los objetivos y se encontrará como mínimo una relación causal entre la inversión
pública en educación y la consecución del resto de objetivos en el mediano y largo
plazo.
De igual forma, la educación per se incorpora tres ejes transversales.

Aborda la igualdad y equidad de género, la gestión integral de riesgos de desastres
y la conformación de alianzas de cooperación para lograr los objetivos según indica
la Figura 4:
Figura 4. Componentes transversales que integran el ODS N.° 4
193
El acceso al sistema educativo debe darse en condiciones de plena igualdad

para niños y niñas tanto como para poblaciones en condiciones de vulnerabilidad
social y cultural.
Los modelos educativos deben incorporar el enfoque de prevención de

riesgo de desastres y sensibilidad al entorno ambiental de forma que se generen
ciudadanos autoconscientes de su medio, capaces de crear sociedades resilientes
y con una vocación de responsabilidad intergeneracional en el uso racional de los
recursos.
Las alianzas internacionales en torno a la educación por medio de la

facilitación de becas, financiamientos escolares e intercambios académicos deben
incentivarse y focalizarse a las regiones y países con mayores problemas en el
acceso a educación de calidad, de esa forma, mediante el intercambio sociocultural
de los estudiantes y la exposición a entornos de aprendizaje diferentes del medio de
origen, se fortalece la generación de conocimiento multicultural y multidimensional.
Cabe destacar que uno de los pilares fundamentales en el camino hacia

el desarrollo pleno y digno de las personas es garantizar el acceso a un sistema
educativo de calidad, con la infraestructura idónea que facilite el proceso de
enseñanza-aprendizaje, con el personal docente capacitado y motivado para llevar
a cabo su labor, promoviendo las condiciones de igualdad y equidad para todas las
poblaciones indistintamente de su género, raza o contexto socioeconómico.
La educación es el motor del desarrollo. Por medio de ella, la población cuenta

con el empoderamiento técnico necesario para hacer frente a la naturaleza dinámica
de la realidad. El Estado se erige como garante de este derecho fundamental y debe
cumplir su función de tutelar que todos y todas tengan la facilidad de acceder a
oportunidades de crecimiento académico y profesional en igualdad de condiciones
(SISCA, 1995).
Desde el abordaje internacional, las Naciones Unidas han designado a la

UNESCO como la agencia encargada de liderar las acciones en torno a la consecución
del ODS N.° 4: Educación de Calidad y como resultado de esos esfuerzos conjuntos,
recientemente se llevó a cabo el Foro Mundial sobre la Educación 2015 en la ciudad
de Incheón, Corea del Sur, del 19 al 22 de mayo de 2015.
Como resultado de dicho foro, emanó la Declaración de Incheón44 donde se

adopta un enfoque educativo que alinea los seis objetivos de la Escuela para Todos
(EPT) del año 2000 y la profundización del concepto de educación de la Agenda
2030 centrándolo en cinco pilares: Derecho a la educación, equidad, integración,
calidad de la educación y aprendizaje a lo largo de toda la vida (ONU, 2015).
44 Puede consultarse el documento oficial de la Declaración de Incheón para la Educación 2030 en el

siguiente link: http://unesdoc.unesco.org/images/0023/002338/233813M.pdf
194
Citando cifras, los avances mundiales en términos educativos han sido
cuantiosos mas no suficientes. La cantidad de niños en edad de recibir enseñanza
primaria que no asistió a la escuela cayó a casi la mitad a nivel mundial, pasando de
100 millones en el año 2000 a aproximadamente 57 millones en 2015.
De acuerdo con las estimaciones para 2012, el 43% de los niños que no
asisten a la escuela a nivel global nunca lo harán. Sin embargo, las disparidades
regionales son grandes. En Asia meridional, aproximadamente el 57% de los niños
que no asisten a la escuela nunca lo harán; mientras que en África subsahariana la
proporción es del 50% (ONU, 2015).
Cabe destacar que los aspectos contenidos en estos instrumentos jurídicos

del sistema tienen plena convergencia con las dimensiones planteadas en las metas
del Objetivo de Desarrollo Sostenible N.° 445.
Históricamente, los países más desarrollados siempre han sido los países
que decidieron invertir osadamente en la educación de su población. El acceso a
becas nacionales e internacionales y el acceso a educación de calidad en los centros
educativos cosechó una sociedad con altas capacidades técnicas que redujo la
brecha social y creó un salto cualitativo en la oferta de empleo orientándose hacia
nuevas oportunidades de desarrollo.
Fase inicial I: Cuestionario Exploratorio
El primer abordaje hacia el panel debía realizarse mediante un instrumento

de evaluación que contemplara la opinión de los participantes en relación a los
principales avances centroamericanos en términos educativos y culturales. Para
ello, el diseño del cuestionario debía estructurarse mediante preguntas abiertas
que permitiesen la libre articulación de los participantes con base en su criterio
y experiencia en el tema. Principalmente, esto se debe a que la construcción de
las preguntas del cuestionario exploratorio refleja en mayor o menor medida las
actitudes culturales y los sesgos subjetivos del investigador, lo que condiciona la
clara comprensión de los participantes y el propósito de su aportación, pero, sobre
todo, la calidad, propiedad y extensión de su respuesta. (Landeta, 1999).
El cuestionario exploratorio Delphi se estructuró dentro de tres marcos

temporales para comprensión del participante, el primero de ellos en el contexto
temporal del año 2000 al año 2015 con el objetivo de recabar sus valoraciones
sobre los principales avances centroamericanos dentro de ese marco; el segundo de
ellos ubicado en el año 2015-2016 donde se pide realizar un balance general sobre
las acciones y desafíos pendientes para la región que no fueron satisfactoriamente
abordados en el marco anterior; y finalmente, una proyección hacia las acciones que
la región debe priorizar en el marco de implementación de la Agenda 2030 desde las
capacidades e instrumentos que posee la institucionalidad regional.
45 Puede consultarse el catálogo completo de metas contempladas para el ODS N.° 4 en el siguiente link:
http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/education/
195
Interpolación de resultados y construcción de reactivos
Recabadas las opiniones vertidas por los 12 miembros del panel de expertos,
se procedió a la sistematización y cuantificación de las respuestas tomando en
consideración la profundidad y el énfasis en recurso tiempo que el experto empleó
en explicar su postura en relación a determinado tema. Dentro de la estructura
propia del cuestionario exploratorio se distingue una sección destinada al análisis
prospectivo 2015-2030, de donde se recabaron los principales insumos para la
construcción del análisis de reactivos para el segundo cuestionario Delphi.
Para ello, se procedió a cuantificar las respuestas obtenidas mediante la

ponderación de cada una de ellos con base en los criterios previamente descritos;
para efectuar esa ponderación de la manera más fiable posible, se utilizó la
herramienta de la progresión geométrica con el afán de determinar los cuatro
pesos categóricos sucesivos que se asignaron a las opiniones mayormente
jerarquizadas y con base en ellas, configurar el segundo cuestionario Delphi.
Siendo así, la configuración de los pesos se calculó de la siguiente forma:
Sn= A11.Rn-1 + A12.Rn-1 + A13.Rn-1 + A14.Rn-1
Evaluando en dicha ecuación los valores siguientes:
Sn= 100 puntos porcentuales.
N= N.° de término asociado dentro de la progresión geométrica.
Anm= Se asignó el número 5 como peso mínimo dentro de los cuatro elementos
jerarquizados.
Queda expresado de la siguiente forma:
100= 5.R1-1 + 5.R2-1 + 5.R3-1 + 5.R4-1

100= 5.R0 + 5.R1 + 5.R2 + 5.R3
20= R + R2 + R3
R3 +R2 + R - 20 = 0
Resolviendo esta ecuación cúbica resulta que la razón geométrica de la
sumatoria definida como “R” tiene el valor aproximado a dos decimales de 2.26
puntos. Con este valor definido, los cuatro pesos asignados en relación a su jerarquía
quedan determinados de la siguiente forma:
I. Factor A (Énfasis alto) le corresponde un peso igual a 57.72 puntos.
II. Factor B (Énfasis medio-alto) le corresponde un peso igual a 25.54 puntos.
196
III. Factor C (Énfasis medio-bajo) le corresponde un peso igual a 11.30 puntos.
IV. Factor D (Énfasis bajo) le corresponde un peso igual a 5.00 puntos.
Por lo cual, en sumatoria los cuatro pesos designados totalizan 99.55

puntos en total con un margen de error de 0.45 puntos.
La matriz de sistematización e integración de las respuestas individuales

del panel de expertos fue un insumo directo para la construcción de los reactivos
de la segunda fase de la metodología, donde se consideraron los quince elementos
mayormente puntuados en la matriz de sistematización.
Fase iterativa II: Cuestionario Iterativo Delphi
Tomando como base los resultados jerarquizados mostrados en la Matriz de

Sistematización de la Fase I, los quince elementos mayores puntuados del total de
veintidós elementos se utilizaron como referente para la construcción del segundo
cuestionario iterativo. Cabe destacar que la modalidad del cuestionario modifica
su estructura pasando de un cuestionario de valoración eminentemente subjetiva
y cualitativa, hacia un cuestionario estructurado para la valuación asignando votos
o puntuaciones con referencia a una escala predeterminada por el investigador
(Landeta, 1999).
La adopción de este método de valuación genera mayor facilidad durante

el proceso de extracción de las medidas de tendencia central y es especialmente
útil cuando se cuenta con una cantidad considerable de ítems a evaluar donde no
es recomendable la comparación entre factores o la jerarquización simple por el
volumen de combinaciones resultantes. (Godet & Durance, 2007).
Adicionalmente, dentro de la categoría metodológica de valuaciones

existen dos tipos de estimaciones: en primer lugar, las estimaciones cuantitativas
que se derivan, a su vez, en estimaciones cuantitativas puntuales y estimaciones
cuantitativas no puntuales. Por otra parte, existen las estimaciones cuantitativas
no puntuales que se subdividen utilizando intervalos de confianza o tripletes de
confianza.
Fase II: Sistematización de la información
Mediante la compilación de las respuestas del panel de expertos al

Cuestionario Iterativo Delphi, se clasificó nuevamente según los factores que fueron
mayormente puntuados en relación a su promedio aritmético, su mediana y su
rango intercuartílico.46
Por tratarse de una metodología de valoración por estimaciones cuantitativas

puntuales valorando el conjunto de factores, los que obtuvieron un puntaje superior
a 95 puntos en su promedio aritmético, un elevado nivel de mediana y un bajo rango
intercuartílico fueron considerados como los factores prioritarios de abordaje para la
46 El rango intercuartílico se calcula mediante la diferencia entre el cuartil n.° 3 y el cuartil n.° 1 de esta
forma: RIQ= Q3-Q1
197
región centroamericana determinado por medio de la convergencia
estadística de los miembros del panel. Con este fundamento estadístico, los
escenarios proyectados se sustentan sobre la base del consenso alcanzado en torno
a dichas variables y se construye tomando en consideración el instrumental jurídico
que se posee en torno a la integración centroamericana, los marcos normativos de
los compromisos adquiridos internacionalmente, la factibilidad técnica y la voluntad
política de los Estados.
Fase final III: Construcción de conclusión consensuada
Opiniones mayoritarias
La convergencia temática del panel luego de las dos fases iterativas del
método Delphi se centró en los siguientes elementos:
a. Trabajar en la cobertura del sistema educativo centroamericano hacia grupos

socialmente vulnerables como población indígena, población afrodescendiente
y otras minorías étnicas-culturales de la región.
b. Diseñar acciones regionales en lugar de esfuerzos nacionales aislados en

relación a los temas de medio ambiente, reducción del riesgo de desastres y
cambio climático en Centroamérica.
c. Reiterar el carácter prioritario del área educativa-cultural dentro de la agenda

de la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Miembros del
SICA.
d. Propiciar acercamientos con la cooperación internacional al desarrollo para

financiar la cartera de perfiles de proyectos educativos y culturales en la región.
e. Trabajar en la cobertura del sistema educativo en el nivel secundario y en la

reducción de la brecha primaria-secundaria.
Por lo que la construcción de los escenarios proyectados tuvo por

objetivo integrar los cinco elementos mayores ponderados como resultado de la
implementación del método y transversalizar las perspectivas de forma que se
produzcan cuatro sugerencias centrales a evaluar por los funcionarios competentes
dentro de la institucionalidad del SICA y los integrantes del Consejo de Ministros de
Educación de Centroamérica.
Posiciones significativas no mayoritarias
Se reportó una posición significativa no mayoritaria donde el participante

del panel expresó la dificultad de emitir una valoración sobre la temática en estudio
dado la marcada ausencia de voluntad política para emprender acciones regionales
en educación, como resultado de las asimetrías técnicas que reporta la región.
Además, las prioridades que los Estados establecen como de máxima importancia
no concuerdan para todos los países con marcada diferenciación entre el Bloque
CA-4 y Costa Rica-Panamá. Precisamente en el ámbito educativo, la realidad no es
homogénea para la región, por lo que se prevé difícil alcanzar consensos sobre una
base tan dispar en materia técnica y política.
198
Abandonos y No Respuestas
Uno de los mecanismos de respuesta ante la disonancia cognitiva, falta de

tiempo e interés del participante en el panel es el abandono del proceso de abordaje
Delphi. Los abandonos del proceso constituyen un elemento distorsionador de los
resultados finales obtenidos ante la discontinuidad de la valoración por parte del
experto, lo que modifica la base de evaluación de los resultados globales (Landeta,
1999).
A pesar de que los trabajos publicados oficialmente utilizando la metodología

Delphi oscilan en rangos de 20% al 30% de abandono y no respuesta, se estima
que los resultados reales de dichas eventualidades puedan llegar a ser incluso
mayor (Landeta, 1999).
Del total de doce miembros que integran el panel, se obtuvo la respuesta

iterativa de nueve de ellos; el resto de integrantes fue contactado en reiteradas
ocasiones con el propósito de tener presente la remisión del cuestionario Delphi,
sin embargo, no se obtuvo respuesta al respecto. En tal sentido, la sistematización
de resultados de la fase iterativa del método se calculó tomando como base las
nueve intervenciones recibidas considerando que una de ellas se categoriza como
posición diferenciada con respecto al resto, lo que equivale a un porcentaje de 25%
de no respuestas.
Conclusiones
La Política Educativa Centroamericana 2013-2021 y la Política Cultural de

Integración Centroamericana 2012-2015 manifiestan explícita convergencia con los
lineamientos contenidos en el Objetivo de Desarrollo Sostenible N.° 4: Educación
de Calidad. Por tanto, cualquier acción regional emprendida como resultado de la
operativización de dichas políticas resulta directamente incidente en la consecución
del ODS N.° 4 de la Agenda para el Desarrollo Sostenible.
En el marco temporal 2000-2015 se han realizado importantes avances

educativos en la región centroamericana, hasta el punto de hablar de una
universalización técnica de la matrícula en educación básica, el levantamiento de la
Serie Regional de Indicadores del Fracaso Escolar en Centroamérica y la realización
del Informe Completando la Escuela en Centroamérica: Los desafíos pendientes.
Se define como un área crítica de abordaje para la región el mejorar la cobertura

del sistema educativo centroamericano hacia grupos socialmente vulnerables como
población indígena, población afrodescendiente y otras minorías étnicas-culturales
de la región.
Es imperativo reiterar el carácter prioritario del área educativa-cultural dentro de

la agenda de la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Miembros
del SICA.
Es necesario propiciar acercamientos con la cooperación internacional al

desarrollo para financiar la cartera de perfiles de proyectos educativos y culturales
en la región.
199
Recomendaciones
Teniendo como marco el mandato 16 de la Declaración de Placencia emanado de

la XLIV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Miembros
del Sistema de la Integración Centroamericana, se proyecta la elaboración de una
Estrategia Regional para la Preservación de la Diversidad Cultural y la Educación
Inclusiva que fomente el respeto a las expresiones culturales de la población
afrodescendiente de la región y que facilite el proceso de enseñanza-aprendizaje
plenamente adaptado a su contexto cultural.
En el contexto del Marco de Sendai para la Reducción de Riesgos de Desastres

2015-2030 adoptado en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas y
con la presencia de la Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo
de Desastres (PCGIR) se prevé la creación de un Plan de Acción Conjunto sobre
Prevención de Riesgo de Desastres construido sobre la prioridad de los países
centroamericanos contemplando las características propias de la región.
Demandar claridad en la Agenda de la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno

de los Países Miembros del SICA en relación al tema educativo-cultural. Priorizar el
apoyo a proyectos educativos y culturales de la región sin detrimento del énfasis
hacia el financiamiento de proyectos de seguridad recientemente implementado.
Promover iniciativas dirigidas a los Parlamentos de los países con el fin de

aprobar incrementos porcentuales progresivos a la inversión pública en educación
y cultura con tal de establecer un nivel de infraestructura idónea y el fomento a la
capacitación docente que dote de las capacidades institucionales para reducir la
brecha de deserción en primaria-secundaria.
Sin lugar a dudas, el debate sobre la educación centroamericana recién

inicia. Pero los principales defensores de su presencia e incidencia en las agendas
políticas de las Reuniones de Consejo de Ministros de Educación de Centroamérica
y en la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Miembros del
SICA deben ser los ciudadanos y ciudadanas centroamericanas provenientes de
la Academia, de las organizaciones de la sociedad civil y se definen como agentes
transformadores de la realidad de Centroamérica por medio de la investigación
científica en la disciplina prospectiva.
Estos esfuerzos académicos no deben ser únicamente producidos, sino

socializados y visibilizados como elemento primigenio de generación de conocimiento
prospectivo en ámbito de incidencia política, de forma tal, que se constituyan como
insumos centrales en la toma de decisiones futuras por medio de las autoridades
políticas y técnicas de la región.
200
ALIDES. (12 de Octubre de 1994). Centro de Documentación. Obtenido de

Cumbre Ecológica Centroamericana para el Desarrollo Sostenible: http://www.
sica.int/consulta/documento.aspx?idn=82723&idm=1
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Godet, M., & Durance, P. (15 de Enero de 2007). Prospektiker. Recuperado

el 15 de Agosto de 2016, de http://prospektiker.es/prospectiva/Documentos/
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Landeta, J. (1999). El Método Delphi: Una técnica de previsión para la

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ONU. (2015). Informe del Grupo de Tareas sobre el Desfase en el Logro de los
Objetivos del Milenio. Nueva York.
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usos de la Metodología Delphi en investigaciones del área de la salud. Revista
Elsevier, 92-93.
201
CAPÍTULO XIII
Análisis de la toma de decisiones
para la construcción de políticas
públicas regionales del SICA.
Estrategia de Seguridad de
Centroamérica: un análisis de caso
Aury Paola Mínchez López
Universidad Rafael Landívar de Guatemala


Desarrollo (AECID)
Resumen
El supuesto de fondo de este proyecto de investigación

es que en los últimos años la región centroamericana ha buscado
fomentar la integración desde la perspectiva de la seguridad
democrática, en razón a que es imperante afrontar de manera unida
entre los Estados Miembros del SICA los efectos de la violencia y el
crimen organizado, que inciden de forma negativa en los esfuerzos
de consolidación democrática y desarrollo de la región.
Ello debido a que una de las principales problemáticas

pendiente de resolver por parte del proceso de integración ha
sido la imposibilidad de los Gobiernos de garantizar seguridad a
su población por su propia cuenta, lo cual no solamente afecta a
los países a un nivel interno, sino que contrae limitaciones para la
consolidación plena de la integración centroamericana.
En ese marco de ideas, es de interés el estudio de la

Estrategia de Seguridad de Centroamérica, como producto de la
decisión soberana de los Estados Miembros del SICA en el año
2007, con el fin de establecer una alternativa de acción conjunta
ante la creciente ola de violencia y crimen organizado que estaba
viviendo la región a partir del año 2000. Si bien es un tema de interés
202
nacional, en algunos países más que en otros, las acciones referentes
a ello resultan ser de carácter regional por las repercusiones que
la violencia genera en el territorio centroamericano, para actuar
(Triángulo Norte) o prevenir (Triángulo Sur). En esta investigación
se hizo dominante abordar el tema de la toma de decisiones, ya
que la construcción de la ESCA marcó un hito en la integración
centroamericana al demostrar ser una solución conjunta efectiva,
combinando los modelos intergubernamental y supranacional,
resultando ser un proceso de toma de decisión racional, eficaz y
eficiente que puede ser utilizado en futuras ocasiones, considerando
que el actor racional siempre tomará sus decisiones en base a la
experiencia histórica. Asimismo, realizar este análisis contribuyó
a denotar los desafíos del SICA al momento de tomar decisiones
públicas colectivas y las repercusiones que éstas pueden tener.
Palabras clave: integración centroamericana, toma de decisión,

política pública, elección racional, ESCA
Introducción
El documento que el lector tiene en sus manos, pretende exponer de forma

general y sintetizada el análisis del proceso de toma de decisiones en el Sistema
de la Integración Centroamericana (SICA), aspecto de interés en el estudio de
cualquier organización internacional, que no ha sido estudiado a profundidad desde
el enfoque de toma de decisiones.
Actualmente el proceso de integración centroamericana es totalmente

dependiente de la voluntad política de los Gobiernos de cada uno de los Estados
Miembros, lo que dificulta en cierto grado su consolidación, siendo de conocimiento
que en los procesos de integración existe una parte muy importante que define
cómo se elaboran las políticas públicas regionales, que tiene que ver con el proceso
de negociación entre los Estados Miembros y parte de la formulación de una política
pública regional.
Es por ello que se pretende dar respuesta a tres interrogantes pertinentes:

1. ¿Cómo ha sido el proceso de toma de decisiones en la construcción de políticas
públicas regionales en el Sistema de la Integración Centroamericana? 2. ¿Cómo fue
el proceso de toma de decisión entre los Estados Miembros del SICA para lograr
la formulación de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica en el año 2007?
y 3. ¿Cómo se combinan los modelos intergubernamentales y supranacionales
en la formulación de políticas públicas regionales del Sistema de la Integración
Centroamericana?
El supuesto de fondo de este estudio es que Centroamérica ha sido

considerada como una de las regiones –sin guerra- más violentas del mundo, por lo
que, desde los cimientos de la integración centroamericana, la seguridad ha sido un
tema prioritario que se ha mantenido vigente en la agenda regional. Es un tema que
no puede abordarse de manera individual por los países, derivado de una dinámica
de mutua dependencia, en donde las acciones de un país afectan al otro
203
Razón por la cual resulta imperante afrontar de manera unida los efectos de
la violencia y crimen organizado que inciden de manera negativa en los esfuerzos de
consolidación democrática y desarrollo de la región, siendo de interés el estudio de
la Estrategia de Seguridad Democrática de Centroamérica.
Ante un escenario de aumento significante de las actividades transnacionales

de crimen organizado y violencia en la región a partir del año 2000, los Estados
Miembros deciden formularla en el año 2006, para buscar una solución conjunta
a dichas problemáticas. Si bien es cierto que es un tema que se aborda en las
agendas nacionales -en algunos países más que en otros- las acciones resultan ser
de carácter regional por las repercusiones que la violencia genera en la región, ya
sea para afrontarla o prevenirla en los territorios.
Es importante abordar el tema de toma de decisiones, ya que su construcción

marca un hito histórico en la integración centroamericana al demostrar ser una
solución conjunta efectiva para reducir los índices de violencia y criminalidad que
se desarrollaban en ese contexto histórico. Asimismo, es un proceso de toma de
decisiones que puede ser utilizado en futuras ocasiones como un modelo eficiente,
tomando en cuenta que el actor racional siempre tomará sus decisiones en base
a la experiencia histórica. Este estudio también ayuda a descubrir cuáles son los
desafíos con que cuenta el Sistema de la Integración Centroamericana al momento
de tomar una decisión de forma colectiva y las repercusiones que ésta puede tener.
En relación a lo expuesto anteriormente, la estructura de la presente

investigación es la siguiente: en el primer apartado se exponen los marcos jurídicos
institucionales en el ámbito político y de seguridad por los cuales se rige el
funcionamiento del Sistema de la Integración Centroamericana.
El segundo apartado expone en términos generales los antecedentes e

información pertinente de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica –ESCA-,
como el estudio de caso en la presente investigación. Es un capítulo que pretende
establecer mediante aspectos teóricos y metodológicos los lineamientos del por
qué se considera a la ESCA como una política pública regional del SICA.
Finalmente, en el tercer apartado se efectúa un análisis integral de los

apartados previamente mencionados, asumiendo como reflexión y análisis de
resultados la explicación desde los modelos de toma de decisiones y cómo la
Estrategia de Seguridad Democrática de Centroamérica fue producto de la decisión
soberana de los Estados Miembros del Sistema de la Integración Centroamericana
en el año 2007 combinando los modelos intergubernamentales y supranacionales.
La presente investigación fue analizada bajo un conjunto de enfoques

y teorías que resultan indispensables para el estudio del proceso de toma de
decisiones en la formulación de políticas públicas regionales, como la teoría de
elección racional, Veto Players, intergubernamentalismo y supranacionalidad.
Para cumplir con los objetivos establecidos, se realizó una investigación de

carácter exploratorio y analítico, tomando un estudio de caso en específico para
ser sujeto a análisis, ilustrando algunos modelos de toma de decisiones que de
alguna manera fueron muy útiles al describir los resultados, necesarios al intentar
comprender determinada acción decisoria.
204
Aunque no se pretende hacer afirmaciones concretas por ser de carácter
exploratorio, el análisis historicista de la construcción de la política pública regional
en materia de seguridad democrática, desde el enfoque de toma de decisiones en
el Sistema de la Integración Centroamericana, constituirá un buen ejemplo de la
influencia que puede llegar a tener un buen o mal manejo de los mecanismos de
tomas de decisiones y el tema de competencias en el proceso de integración, así
como el rol que pueden llegar a ocupar o no las preferencias nacionales de cada
país en el proceso de construcción de una política pública regional.
Marcos jurídicos institucionales del SICA para la toma de decisiones
Marcos jurídicos institucionales del SICA en el ámbito político
Protocolo de Tegucigalpa
Fue suscrito por los Estados de Guatemala, El Salvador, Honduras,

Nicaragua, Costa Rica y Panamá, adhiriéndose posteriormente Belice en el año 2000
y República Dominicana a partir del año 2013. De acuerdo a su artículo 3, el Sistema
de la Integración Centroamericana, tiene por objetivo fundamental la realización de
la integración de Centroamérica, para constituirla como Región de Paz, Libertad,
Democracia y Desarrollo, siendo su base fundamental la tutela, respeto y promoción
de los Derechos Humanos, guiando su accionar por medio de los propósitos y
principios establecidos en dicho artículo (Protocolo de Tegucigalpa, Art. 3).
Es el marco institucional de la integración centroamericana y el instrumento

jurídico internacional de mayor jerarquía del SICA. A éste se encuentran vinculados
los Órganos e instituciones del SICA que cuentan con poder funcional autónomo, con
el fin de lograr una coordinación coherente intersectorial y un desarrollo equilibrado
armonioso entre los mismos.
Por su parte, para regular la multidimensionalidad y el funcionamiento

del proceso de integración, el Protocolo de Tegucigalpa también cuenta con sus
propios instrumentos complementarios como el Protocolo al Tratado General de
Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), el Tratado
Marco de Seguridad Democrática de Centroamérica, el Tratado de la Integración
Social Centroamericana y el Convenio Centroamericano para la Protección del
Ambiente.
Estructura institucional actual del SICA
Para la realización de los fines del SICA se establecen los siguientes

Órganos: Reunión de Presidentes, Consejo de Ministros, Comité Ejecutivo,
Secretaría General, Reunión de Vicepresidentes y designados de la Presidencia de
la República, Parlamento Centroamericano, Corte Centroamericana de Justicia y el
Comité Consultivo, en donde los Estados Miembros son los encargados de atribuir
sus competencias y asignar a sus funcionarios, por lo que su estructura institucional
posee poder autónomo de adoptar decisiones y establecerlas en actos normativos.
Asimismo, cabe destacar que sus competencias son independientes de los
205
Estados nacionales, al actuar a partir del principio de supranacionalidad, derivado
de que el origen de su ordenamiento jurídico es regional y superponiéndose en
algunos aspectos a los ordenamientos jurídicos nacionales.
Esto debido a que los Estados Miembros por acto de voluntad soberana
deciden a través de un tratado internacional delegar a las instituciones algunas
competencias que pueden ser aplicadas en sus territorios y a sus ciudadanos.
Diagrama 1. Estructura institucional del SICA: niveles de decisión
Fuente: SG-SICA y DSD (s.f.). Integración Regional Centroamericana y

Seguridad Democrática
Por lo tanto, la estructura institucional del SICA es la encargada de poner en

marcha el proceso de integración en la región, en donde:
- La Reunión de Presidentes: está integrada por los Presidentes constitucionales

de los Estados Miembros y el Primer Ministro de Belice, encargados de tomar
las principales decisiones políticas y estratégicas que orientan y dinamizan el
proceso de integración centroamericana.
- El Consejo de Ministros: es el encargado de la función legislativa y normativa

del SICA. Le compete plasmar las decisiones adoptadas en la Reunión de
Presidentes en los actos normativos vinculantes. Asimismo, dar seguimiento
a la ejecución y tratamiento a asuntos de su competencia, pudiendo también
proponer o formular políticas o lineamientos generales sobre los distintos
ámbitos materiales del proceso de integración, para someterlos al conocimiento
y aprobación de la Reunión de Presidentes. (Miranda, 2013).
206
- El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores: de acuerdo al Protocolo de
Tegucigalpa le compete lo relativo al proceso de democratización, pacificación,
seguridad regional y otros temas políticos, la coordinación y seguimiento de
las decisiones y medidas políticas de carácter económico, social y cultural que
puedan tener repercusiones internacionales, así como, conocer las propuestas
de los distintos foros de Ministros, a efecto de elevarlas al conocimiento de la
Reunión de Presidentes con sus recomendaciones y observaciones (Protocolo
de Tegucigalpa, Art. 7).
- El Comité Ejecutivo: está integrado por un representante de cada uno de los

Estados Miembros, nombrados por los respectivos presidentes, por intermedio
de sus Ministros de Relaciones Exteriores. Su función principal es articular los
intereses nacionales con los intereses regionales asegurando que la Secretaría
General y las instituciones del SICA desarrollen las decisiones adaptadas en
las Reuniones de Presidentes y éstas sean eficientemente ejecutadas por
intermedio de dicha Secretaría. Asimismo, le corresponde asegurar la ejecución
eficiente, por intermedio de la Secretaría General, de las decisiones adaptadas
en las Reuniones de Presidentes; establecer las políticas sectoriales y presentar
por conducto de su presidente, al Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores, las propuestas que sean necesarias en concordancia con las
directrices generales emanadas de las Reuniones de Presidentes; aprobar los
reglamentos e instrumentos que se elaboren por las secretarías u otros Órganos
del SICA; las demás que señale el Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos
complementarios (Reglamento del Comité Ejecutivo, Art. 1 y 3).
- La Secretaría General: es el órgano técnico y ejecutivo del SICA y la

principal instancia regional operativa del SICA, correspondiéndole la función
permanente de coordinar y mantener una estrecha relación interinstitucional
con las secretarías especializadas de carácter técnico-administrativo y
con las instituciones regionales de los subsistemas, le compete elaborar el
reglamento administrativo y otros instrumentos de la SG-SICA y someterlo a
la consideración del Comité Ejecutivo; ejecutar los mandatos que deriven de
la Reunión de Presidentes, Consejo de Ministros y Comité Ejecutivo; coordinar
permanentemente las actuaciones de los diversos Órganos e instituciones
especializadas de los subsistemas del SICA, así como coordinar la ejecución
eficaz de los mandatos de las Reuniones de Presidentes y de las decisiones de
los Consejos de Ministros, entre otras. (Art. 26)
- Las instituciones complementarias: el artículo 12 del Protocolo de Tegucigalpa

establece que además de las instituciones políticas principales, existen
instituciones que complementariamente forman parte del Sistema: el Foro de
Vicepresidentes, el Comité Consultivo que es un órgano de consulta en el
cual está representada la sociedad civil centroamericana, para promover su
participación activa con el objeto de que el proceso de integración responda
a la realidad, necesidades e intereses de la población; el Parlamento
Centroamericano que le compete servir de foro deliberado para el análisis de
asuntos políticos, económicos, culturales y de seguridad de Centroamérica
y la Corte Centroamericana de Justicia que es un órgano supranacional que
207
goza de facultades propias atribuidas por los Estados signatarios, como órgano
jurisdiccional independiente y autónomo, que vela por la correcta aplicación e
interpretación del Derecho Comunitario del SICA que tiene personalidad jurídica
internacional.
Reglamento para la Adopción de Decisiones del SICA
El funcionamiento y la toma de decisiones de los Órganos e instituciones

del SICA se inspiran y basan fundamentalmente en los propósitos y principios que
persigue el Protocolo de Tegucigalpa, con el fin de asegurar un desarrollo armonioso
y balanceado entre sus subsistemas.
Derivado de ello, el Comité Ejecutivo del Sistema de la Integración

Centroamericana, decide aprobar en la ciudad de San José, República de Costa
Rica, el día 25 junio del año 2013, el Reglamento para la Adopción de Decisiones
del SICA.
De acuerdo a la SG-SICA (2013), el Comité Ejecutivo considera necesario

definir reglas que permitan homologar los requisitos formales para la elaboración
y adopción de todas las decisiones y actas que emanen de la institucionalidad
del SICA. Esto considerando que la seguridad jurídica y el avance en el proceso
de integración requieren precisar la naturaleza de las decisiones de sus Órganos.
Es por ello que surge la necesidad de regular el proceso de creación, adopción,
depósito, certificación y publicación de las decisiones que emanan de los Órganos
e instituciones del SICA.
Marcos jurídicos institucionales del SICA en el ámbito de seguridad

democrática
Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica –TMSDCA-
Este Tratado Marco define el modelo centroamericano de seguridad que se

fundamenta en la democracia, el fortalecimiento de sus instituciones y el Estado de
Derecho, en la existencia de Gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto
y en el irrestricto respeto de los Derechos Humanos (SG-SICA, 2013: p.7).
De acuerdo a la SG-SICA (2013) el Tratado se fundamenta en los siguientes

principios:
- Estado de Derecho que comprende la supremacía del imperio de la ley, la

existencia de la seguridad jurídica y el efectivo ejercicio de las libertades
ciudadanas.
- Fortalecimiento de las instituciones democráticas en cada uno de los países

miembros.
- Subordinación de las fuerzas armadas, de policía y de seguridad pública, a las

autoridades civiles constitucionalmente electas.
208

− Fortalecimiento de las instituciones democráticas en cada uno de los países miembros.
− Subordinación de las fuerzas armadas, de policía y de seguridad pública, a las autoridades
civiles constitucionalmente electas.
Diagrama 2. Estructura del Tratado Marco de Seguridad Democrática
Diagrama 2. Estructura del Tratado Marco de Seguridad Democrática
Seguridad
Estado de de las Seguridad
Derecho personas y regional
sus bienes

Institucionalidad del Modelo de Seguridad Regional
Institucionalidad del Modelo de Seguridad Regional
Según elSegún el Artículo
Artículo 47 del TMSDCA,
47 del TMSDCA, son instancias
son instancias del Modelodel
de Modelo
SeguridaddeDemocrática
Seguridad
Democrática
en Centroamérica, en Centroamérica,
la Reunión la Reunión
de Presidentes, el ConsejodedePresidentes, el ConsejoExteriores
Ministros de Relaciones de Ministros
y la
de de
Comisión Relaciones
Seguridad.Exteriores
En donde,y los
la Comisión de Seguridad.
Consejos Sectoriales En donde, los
e Intersectoriales Consejos
establecen las
Sectoriales
coordinaciones e Intersectoriales
necesarias con el Consejo deestablecen
Ministros de las coordinaciones
Relaciones necesarias
Exteriores, al con
que informan de
el acuerdos
todos sus Consejoyde Ministros en
resoluciones demateria
Relaciones Exteriores, al que informan de todos sus
de seguridad.
acuerdos y resoluciones en materia de seguridad.
Diagrama 3. Instancias del Modelo de Seguridad Regional
Diagrama 3. Instancias del Modelo de Seguridad Regional
Fuente: elaboración propia con base en SG-SICA (s.f.).
Fuente: elaboración propia con base en SG-SICA (s.f.).

− La Reunión de Presidentes: según el artículo 48 del TMSDCA, es el órgano supremo del
- LadeReunión
Modelo de al
Seguridad Presidentes: segúnconocer
cual le compete el artículo
todo48lodel TMSDCA,con
relacionado es el órgano
seguridad,
supremo del Modelo de Seguridad al cual le compete conocer todo lo
relacionado con seguridad, regional e internacional, que requieran de sus
190 decisiones y lineamientos, de acuerdo a lo establecido en el Protocolo de
Tegucigalpa.
- El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores: según el Artículo 49 del
TMSDCA, se encarga específicamente de todo lo relativo a la seguridad
regional e internacional como órgano principal de coordinación del SICA.
209
Son los encargados de coordinar las propuestas emanadas de los Consejos
Sectoriales e Intersectoriales de Ministros.
- La Comisión de Seguridad de Centroamérica: es la instancia encargada

de la ejecución, coordinación, evaluación y seguimiento de las
propuestas, acuerdos y resoluciones en todo lo relativo a la seguridad
regional e internacional, integrada por las delegaciones de los Estados
centroamericanos, conformada por los Viceministros de Relaciones
Exteriores y Viceministros o autoridades competentes en los ramos de
defensa y seguridad pública. Le compete ejecutar las decisiones que,
en materia de seguridad, le encomiende la Reunión de Presidentes o el
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y aquellas que ella misma
adopte en el marco de sus competencias.
- La Comisión realiza y organiza sus trabajos mediante las Subcomisiones

de Prevención de la Violencia, Seguridad Pública, de Defensa y Jurídica,
asimismo, forman parte de sus trabajos, el Consejo Centroamericano del
Caribe de Ministerios Públicos, el Consejo Judicial Centroamericano y la
Comisión de Jefes y Jefas de Policía de Centroamérica y el Caribe. Su
Secretaría Técnica la ejerce de forma permanente la Secretaría General del
SICA, a través de la Dirección de Seguridad Democrática.
- El Comité Consultivo: es el encargado de presentar y exponer sus opiniones

a la Comisión de Seguridad de Centroamérica sobre temas concernientes
a la seguridad de las personas y sus bienes por conducto de la SG-SICA.
Reglamento Interno de la Comisión de Seguridad de Centroamérica
El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores aprueba el 17 de agosto

de 2007 en San Salvador, El Salvador el Reglamento Interno de la Comisión de
Seguridad de Centroamérica, para establecer el eficaz cumplimiento de las
responsabilidades de la Comisión de Seguridad de Centroamérica.
La Estrategia de Seguridad de Centroamérica: un análisis de caso
La ESCA es una estrategia basada en el Modelo Centroamericano de

Seguridad Democrática. Se constituye con el fin de lograr una efectiva coordinación
y armonización de acciones entre los Estados Miembros del SICA para enfrentar
conjuntamente las principales amenazas que atentan contra su seguridad,
tomando en cuenta los ordenamientos jurídicos de cada país miembro. Por lo
tanto, establece los objetivos comunes, áreas de intervención y acciones a seguir
para alcanzar los niveles de seguridad que requiere la población centroamericana,
buscando establecer una visión regional, construida a partir de las necesidades
reales nacionales y regionales.
Antecedentes de la Estrategia de Seguridad Democrática de Centroamérica
Surge en el marco de la XXIX Reunión Ordinaria de los Jefes y Jefas de

Estado y de Gobierno de los países del SICA, celebrada en San José, Costa Rica, el
210
16 de diciembre de 2006, en la que fue firmada la Declaración de San José “Hacia el
Fortalecimiento de la Institucionalidad Regional”, siendo adoptada formalmente en
la XXXI Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA,
en Guatemala el 12 de diciembre de 2007. (Secretaría de Relaciones Exteriores de
México, 2015: s.f.)
En el año 2010, se llega a establecer por parte de los Estados Miembros,

un Acuerdo de Actualización de la Estrategia de Seguridad, en el cual se realiza
un proceso de revisión y priorización, para desarrollar su visión regional con el fin
de coordinar acciones conjuntas en materia de seguridad, enmarcadas en sus
respectivos ordenamientos jurídicos.
De acuerdo a Morales, C. (2014), en el año 2010, ante el aumento de

las actividades transnacionales de crimen organizado y violencia en la región, se
hace imperante realizar un proceso de revisión, actualización y priorización de
la Estrategia adoptada en 2007, involucrando a nuevos actores como diversos
sectores de la sociedad, cooperación internacional e instituciones multilaterales,
haciendo un llamado a redoblar los esfuerzos en materia de seguridad democrática
y exhortando a la comunidad internacional a la participación activa para el desarrollo
de la Conferencia Internacional de Apoyo a la Estrategia a celebrarse en el año
2011, con el fin de enfrentar de una manera más efectiva y conjunta, las principales
amenazas que enfrentan los Países Miembros del SICA en la región. Y fue aprobada
oficialmente en el año 2011.
Cabe resaltar que la Conferencia Internacional de Apoyo a la ESCA,

celebrada en la ciudad de Guatemala los días 22 y 23 de junio de 2011, logró la
participación de todos los presidentes del SICA, mandatarios de países amigos
y representantes de organizaciones internacionales, convirtiéndose en un espacio
donde la comunidad internacional y los países del SICA pudieron llevar a cabo una
discusión de alto nivel político sobre el tema de la inseguridad en la región. En
donde, además de obtener apoyo político, algunos socios estratégicos de la región
expresaron su voluntad de apoyo a la región con recursos financieros adicionales
para sostener los programas regionales derivados de la ESCA.
Otro dato importante es que en la Conferencia se lograron acordar, según

Morales, C. (2014), los principios por los cuales la región centroamericana debe
regirse, siendo estos:
- Responsabilidad compartida y diferenciada
- Regionalidad de los proyectos
- Adicionalidad de recursos
- Gestión por resultados de acuerdo a los Principios de la Conferencia

Internacional de París de Ayuda Oficial al Desarrollo
También tuvo un carácter vinculante, debido a que se permitió la participación

de nuevos actores como representantes de los medios de comunicación, de los
Gobiernos locales, de la empresa privada y de la sociedad civil, en debates con
211
especialistas en temas relacionados con las amenazas a la seguridad. Asimismo,
se llevó a cabo una exposición cuyo tema principal fue la seguridad democrática en
Centroamérica y la necesidad de buscar cooperación internacional.
Dando cumplimiento a los mandatos y compromisos internacionales, los

delegados de los países del SICA decidieron impulsar en el período de agosto a
octubre del año 2011, un proceso para la formulación de 22 proyectos de la ESCA,
que fueron aprobados el 11 de noviembre de 2011 por la Comisión de Seguridad
de Centroamérica. Estos proyectos resultaron ser un hito histórico en la integración
centroamericana, así como un paso muy importante de la cooperación internacional
para fortalecer la alineación y armonización de la cooperación hacia Centroamérica
en el ámbito de seguridad, ya que con el objeto de iniciar la ejecución de la ESCA,
en la Reunión de Alto Nivel del 16 de febrero de 2012 efectuada en Washington, los
países de la Comisión de Seguridad de Centroamérica del SICA, el Grupo de Países
Amigos y Organismos Internacionales cooperantes de la ESCA, se comprometieron
a apoyar su ejecución con los recursos financieros y técnicos necesarios. (Sistema
de la Integración Centroamericana, 2012).
En esa misma reunión, la Comisión de Seguridad de Centroamérica identificó

ocho proyectos para iniciar la ejecución de la ESCA, que fueron presentados
en el marco del diálogo con el Grupo de Amigos y Organismos Cooperantes
Internacionales, con el propósito de identificar necesidades de financiamiento y
apoyo para la implementación de los mismos.
Posteriormente, en la XLII Reunión Ordinaria de Jefes y Jefas de Estado de

Gobierno de los Países Miembros del SICA, efectuada el 14 de diciembre de 2013,
se instó al Grupo de Países Amigos y Organismos Internacionales Cooperantes a
renovar sus esfuerzos para apoyar la implementación de los proyectos de la ESCA,
conforme a sus principios y espíritu, y a concretar los compromisos asumidos en el
marco de la Conferencia Internacional de Apoyo a la ESCA.
Generalidades de la Estrategia de Seguridad Democrática de Centroamérica
El Grupo de Amigos de la ESCA está conformado por: Alemania, Australia,

Canadá, Colombia, Corea del Sur, Chile, España, Estados Unidos, Finlandia, Italia,
México, Holanda, Reino Unido, además de la Unión Europea y organismos como el
Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE); el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID); la Organización de Estados Americanos (OEA); la Organización
Internacional de las Migraciones (OIM); el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD); la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(UNODC) y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GIZ). (Secretaría de
Relaciones Exteriores de México, 2015: s.p.).
Asimismo, la ESCA identifica 4 componentes, 8 prioridades de intervención

y 22 proyectos.
212
Diagrama 4. Componentes de la ESCA
La ESCA: de estrategia a política pública regional centroamericana
La ESCA es producto de un largo proceso de diálogo entre los Estados

Miembros del SICA. De acuerdo a Vásquez (2016) nació como una estrategia al
inicio. Cuando se toma la iniciativa de formular la ESCA se crea un Grupo Ad Hoc de
la Comisión de Seguridad de Centroamérica que desarrollaría los estudios y reportes
que darían paso a su establecimiento, es decir era y se quedó llamando estrategia
porque en el momento en que nace, la Reunión de Presidentes mandata crear una
estrategia de seguridad regional para hacer frente a las diversas problemáticas de
seguridad que afectaban a la región, sin embargo, a lo largo del camino se han
venido desarrollando cuestiones metodológicas que ahora la han convertido en una
política pública regional, en un bien público regional del Sistema de la Integración
Centroamericana.
Por lo tanto, es destacado definir ¿qué es una política pública? De acuerdo

a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior
del Gobierno de Chile (2009):
Una política pública constituye una respuesta o solución a

determinadas situaciones problemáticas o insatisfactorias que
han sido identificadas como problemas relevantes en ciertos
ámbitos circunscritos de realidad, las cuales expresan el mandato
o voluntad de la autoridad de Gobierno. Las políticas públicas
existen siempre y cuando instituciones estatales asuman total
o parcialmente la tarea de alcanzar ciertos objetivos (cambiar un
estado de cosas percibido como problemático o insatisfactorio),
a partir de determinados instrumentos (o medios) y la asignación
de los recursos correspondientes, que pueden ser implementadas
bajo la forma de programas y proyectos (p.14).
Y ¿qué la hace ser una política pública regional?
213
Diagrama 5. Política Pública Regional
Las instituciones u organismos regionales de igual manera pueden

formular y ejecutar sus propias políticas públicas regionales como instrumentos
que permiten resolver las problemáticas sentidas en su población. En este ámbito,
las instituciones pueden elegir distintos cursos posibles de acción, al igual que los
Gobiernos nacionales, en pro del desarrollo de sus regiones . Como toda política
pública, la política pública regional es implementada bajo la forma de programas
y proyectos. (Ministerio de Planificación, citado en Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo, 2009: p. 15).
Para la formulación de una política pública regional, los criterios de capacidad

de resolución y ejecución, estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinación,
son necesarios para garantizar la calidad de su diseño.
A continuación, se demuestra de forma generalizada el proceso de

formulación de una política pública regional, utilizando el modelo del ciclo de la
política pública.
Diagrama 6. Ciclo de la formulación de una política pública regional
Fuente: elaboración propia con base en SEGEPLAN (2015).
214
Se evidencia que la Estrategia de Seguridad Democrática de Centroamérica
en efecto, a lo largo de su desarrollo, ha pasado de ser considerada una estrategia
regional complementaria a una política pública regional debido a que cumple con
los siguientes lineamientos:
Identificación del problema
De acuerdo a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

(2009: p. 40-41), en esta etapa, para la identificación y delimitación del problema,
se requiere de a) elaboración de un diagnóstico y la determinación de la línea de
base (que permitirá posteriormente establecer los objetivos de la política: situación
actual vs. situación deseada, que será el referente a partir del cual se evaluará el
resultado o impacto de la política pública regional); b) el descarte de las situaciones
problemáticas; c) la priorización de problemáticas específicas, y d) la determinación
del nivel de complejidad del problema.
El tema de seguridad es un tema que, desde los cimientos del proceso

de integración centroamericana, ha estado vigente en la agenda regional. Vásquez
(2016) menciona que quien determina la existencia de una estrategia regional de
seguridad es la Comisión de Seguridad de Centroamérica derivado de una realidad
y un contexto regional que ameritaba avanzar en esa línea.
Sin embargo, la agenda de seguridad era una agenda demasiado extensa,

por lo tanto en la Reunión Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los
Países Miembros del SICA llevada a cabo en Bosques de Zambrano, Honduras el
03 de octubre de 2006, con el propósito y voluntad de definir, apoyar y adoptar los
mecanismos que aseguren la ejecución de una estrategia de seguridad regional
conforme al Protocolo de Tegucigalpa y Modelo de Seguridad Democrática en
Centroamérica, los presidentes elaboran un Documento de Prioridades en Materia
de Seguridad Democrática en Centroamérica.
Identificación de soluciones viables al problema
Al momento de priorizar las distintas alternativas de solución proyectadas,

se procede a tomar la decisión sobre cuál va a ser la implementada como futura
política pública regional.
Según la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Gobierno

de Chile (2009):
La toma de decisión no se encuentra en manos del planificador

que ha trabajado hasta ese momento su diseño, es una tarea
eminentemente política que involucra a la institución regional y
dicho proceso es liderado por los actores de decisión de la misma;
en caso de no predominar un claro consenso, se expresará un
debate marcado por las diferentes visiones e intereses políticos en
juego, finalmente una alternativa de solución será la que tenderá
a prevalecer o consensuar. En los sistemas democráticos, se
debe recordar que la toma de decisiones se realiza a partir de la
negociación, ajuste de intereses y la legitimidad social (p.65).
215
Por lo tanto, en la XXXI Reunión de Ordinaria de Presidentes, el 12 de
diciembre de 2007, los presidentes deciden aprobar la propuesta de la Estrategia
de Seguridad Democrática de Centroamérica y México bajo mandato presidencial
como alternativa de solución a la problemática.
En la XXXV Reunión de la Comisión de Seguridad de Centroamérica,

celebrada en San Salvador, el 15 de febrero de 2008, los representantes del SICA
acuerdan dar seguimiento a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica y México
para lo cual se trabajará en la elaboración de un Plan de Acción con sus costos.
Asimismo, el Grupo de Trabajo para elaborar la propuesta de financiamiento para la
seguridad centroamericana trabajará de forma conjunta para el logro de la referida
estrategia.
Toma de decisión
Luego de establecer la alternativa de solución, es necesario manifestar la

decisión a través de objetivos, un enunciado formal, metas e indicadores a utilizar
que guiarán a la acción pública; la cual debe de ser ratificada por la institución u
organismo regional.
En el año 2007, los presidentes del SICA deciden aprobar conjuntamente

la ESCA. Es por ello que en la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de
Gobierno de los países del SICA, para el Relanzamiento del Proceso de la Integración
Centroamericana del 20 de julio de 2010, los presidentes acuerdan celebrar con
urgencia una reunión intersectorial del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
con el Consejo de Ministros de Gobernación, Defensa, así como Fiscales Generales
y la Comisión de Jefes de Policía de Centroamérica, México y el Caribe a fin de
tomar decisiones estratégicas respecto de la actualización de la ESCA y México y
su Plan de Acción con Costos.
Los presidentes mandatan proceder a la evaluación, revisión y actualización

del Tratado Marco de Seguridad y sus instrumentos derivados y complementarios con
el fin de adecuarlos a las nuevas realidades nacionales, regionales e internacionales.
En esa misma reunión se instruyó a la SG-SICA a convocar, coordinar y consolidar
el aporte de los países del SICA en este proceso de actualización, lográndose los
siguientes resultados:
Se logra adoptar oficialmente la ESCA en el año 2011, como un instrumento

básico que establece los objetivos comunes, áreas de intervención y acciones a seguir
para alcanzar los niveles de seguridad que requieren los ciudadanos y ciudadanas
centroamericanos, teniendo como objetivo general establecer los componentes y
actividades necesarias para fortalecer en la región centroamericana la seguridad de
las personas y sus bienes, que permita a los países centroamericanos alcanzar los
objetivos de desarrollo humano (SGSICA, 2009).
Sus objetivos específicos, según la Secretaría General del Sistema de la

Integración Centroamericana (2009: p.8), son:
216
- Integrar los diferentes esfuerzos que realiza la región en materia de
seguridad, a fin de armonizarlos y concretar mejores resultados.
- Facilitar la coordinación, intercambio de información y experiencias, en

las diversas instancias y agencias operativas de la región para combatir
más eficazmente las actividades delictivas regionales.
- Identificar y gestionar las necesidades financieras, de recursos y de

formación que demandan las instituciones encargadas de velar por la
seguridad.
Implementación
Esta etapa está constituida por el conjunto de programas o proyectos por

los cuales la política pública regional se llevará a cabo, para lo que será necesaria
la formulación de una cartera de proyectos, el resguardo de la coherencia de la
política, la evaluación ex-ante de su impacto, la ratificación de la implementación del
diseño, la negociación multinivel y la construcción legal de instrumentos.
Luego de ello, los miembros de la institución regional, iniciarán negociaciones

multinivel y convenios con los diversos sectores involucrados tanto a nivel local,
nacional como regional, para llegar a acuerdos de financiamiento, cooperación
y coordinación en torno a la cartera de proyectos que ha sido ratificada por la
institución. Una vez concluidas las negociaciones, los acuerdos alcanzados y
compromisos asumidos entre los diferentes actores deberán materializarse mediante
la firma de convenios. 47
Por último, se procede a la etapa de ejecución, que es poner en marcha a

la política pública regional, difundir la política y proceder a la coordinación a nivel
multinivel para luego operar las actividades proyectadas.
Según la SG-SICA (2013: p.24) dando cumplimiento a los mandatos y

compromisos internacionales, el SICA impulsó en el período de agosto a octubre
del año 2011, un proceso para la formulación de 22 proyectos de la ESCA,
revisados y complementados el 2 de mayo de 2011 por la Comisión de Seguridad
de Centroamérica y dando paso a su aprobación el 11 de noviembre de 2011.
Con el objeto de iniciar la ejecución de la ESCA, en la Reunión de Alto Nivel

del 16 de febrero de 2012, Washington, en la sede del Banco Interamericano de
Desarrollo, los países de la Comisión de Seguridad de Centroamérica del SICA, el
Grupo de Países Amigos y Organismos Internacionales cooperantes de la ESCA,
se comprometen a apoyar la ejecución de la ESCA con los recursos financieros y
técnicos necesarios. (Sistema de la Integración Centroamericana, 2012).
En esa misma reunión, la Comisión de Seguridad de Centroamérica identificó

ocho proyectos para iniciar la ejecución de la ESCA, que fueron presentados en el
marco del diálogo con el Grupo de Amigos y Organismos Cooperantes
47 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (2009). Guía Metodológica para la formulación de

políticas públicas regionales. (p. 88). Chile: Subsecretaría de desarrollo regional y administrativo
217
Internacionales, con el propósito de identificar necesidades de financiamiento
y apoyo para la implementación de los mismos. Dando paso a que la SG-SICA
implementara una serie de reuniones bilaterales con el fin de obtener información
acerca de los ofrecimientos y los procedimientos, como paso previo para proceder
a la implementación de estos proyectos.
Derivado de ello, según la SG-SICA (2013), en junio de 2012 se pusieron en

marcha los primeros proyectos: el D.B.1. Profesionalización y Tecnificación de las
Policías y otras Instituciones vinculadas a la Seguridad y Justicia a Nivel Regional
y el D.B.2. Modernización de la Visión Regional de las Instituciones Nacionales
Encargadas de la Seguridad en la Región, teniendo los primeros productos en
diciembre de ese año.
Evaluación
En esta etapa es necesario ejecutar un monitoreo. Según la Subsecretaría

de Desarrollo Regional y Administrativo del Gobierno de Chile (2009):
El monitoreo consiste en instalar un procedimiento de seguimiento

y supervisión que permita ir evaluando el grado de éxito en la
ejecución de la política pública a partir de proyectos y/o programas
en relación al logro de sus objetivos, en donde el foco de atención
se orienta a generar información relevante que permita determinar si
es necesario o no introducir algunas modificaciones para asegurar
el logro de las metas establecidas a partir de los objetivos, que
permite detectar errores de diseño, fallas de implementación, y
factores externos no considerados inicialmente, que es un punto
previo a la evaluación ya sea de producto o de impacto (p. 92-93).
El 11 de noviembre de 2012 en la Reunión de Alto Nivel en Washington,

se aprobó el Mecanismo de Coordinación, Evaluación y Seguimiento de los
proyectos de la ESCA (MCES), que propone ser conformado por tres instancias:
Instancia Política, Instancia Ejecutiva e Instancia de Apoyo, así como un Comité
de Seguimiento de los Proyectos y una Secretaría Técnica a cargo de la Secretaría
General del SICA. (SG-SICA, 2013: p.24).
Durante los días 11 y 12 de marzo de 2013, se llevó a cabo otra Reunión de

Alto Nivel del SICA y Grupo de Amigos en Washington, D.C., en la cual se mandató
realizar la evaluación de la primera fase de los proyectos y se efectuar una serie de
ajustes en el proceso para mejorar la gestión de la ESCA. (SG-SICA, 2013: p.28).
Se puede concluir que la Estrategia de Seguridad Democrática de

Centroamérica a pesar de ser llamada estrategia, califica como una política pública
regional de seguridad, ya que cumple con los requisitos anteriormente desarrollados.
Análisis y discusión de resultados
Formulación de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica
218
Estado de la problemática de seguridad en la Región 2000-2011
Centroamérica, región integrada por Guatemala, Belice, El Salvador,

Nicaragua, Honduras, Costa Rica y Panamá, cuenta de acuerdo a Cajina, (2012:
s.p.) con 522.760 km2 de superficie y 45,7 millones de habitantes, de los cuales
más de la mitad vive en condiciones de pobreza, 15% de éstos en pobreza extrema,
en donde el “Triángulo del mal”: narcotráfico, crimen transnacional organizado y la
violencia juvenil (maras), la han hecho una de las regiones más violentas del mundo.
De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2009) es

una región que, por su privilegiada posición geopolítica históricamente siempre ha
sido una zona de tránsito entre las dos masas continentales del norte y sur; lo que
la ha convertido en objeto de numerosos conflictos por lograr su control (Citado en
Cajina, 2012: s.p.).
Cabe mencionar que a pesar de que estos países centroamericanos son

distintos, comparten similitudes en aspectos políticos, económicos y sociales,
sufriendo -en distinta intensidad- problemáticas de corrupción, pobreza extrema,
altos índices de inseguridad y desigualdad, violencia criminal, entre otras, que
afectan su desarrollo económico-social e impiden la consolidación de la paz en la
región.
Diagrama 7. Dinámica del crimen y la violencia en Centroamérica
Fuente: Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana

(2011: p.3)
Por lo tanto, por ser catalogada como una de las regiones sin guerra más
violentas del mundo, es imperante analizar las principales amenazas que enfrenta en
el ámbito de seguridad en los últimos años.
Según Cajina (2012) la violencia criminal ha partido en dos a Centroamérica,

por un lado, el “Triángulo Norte” conformado por Guatemala, Honduras y El Salvador,
que muestran los indicadores más altos de criminalidad y violencia y por otro el
“Triángulo Sur” constituido por Nicaragua, Costa Rica y Panamá que muestran
indicadores más bajos. Lo cual ha tenido como consecuencia que, en los últimos
años, que los delitos contra los centroamericanos se constituyan como la fuente
219
principal de preocupación en la región.
De acuerdo a Save the Children (2012) uno de los indicadores que más
preocupa en la región es la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes, ya
que se ha venido incrementando el número de muertes por causa del crimen y la
violencia, en donde según el Banco Mundial (2011), en el año 2006 se produjeron
en Centroamérica un promedio de 40 homicidios por día.
Gráfica 1. Tasas anuales de homicidios, 2000-2014

(por 100,000 habitantes)
Fuente: Programa Estado de la Nación-Región (2016: p. 68). Quinto Informe

Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible.
A partir del año 2000 y 2010 logra denotarse que la violencia homicida
aumenta en los países centroamericanos, lo que lleva a crear políticas conjuntas
para la prevención y reacción de estos hechos delictivos, demostrando entre 2010
y 2014 que este tipo de violencia se reduce en la región. Durante estos últimos años
se logra ver cómo estos índices disminuyen en los países de Nicaragua, Panamá y
Guatemala, mientras que en El Salvador y Honduras se mantiene la tendencia de
aumento.
Asimismo, después de los homicidios, los delitos más graves y frecuentes

contra la población centroamericana son las agresiones, violaciones y secuestros
(Save The Children, 2012: p. 39). En el año 2007 el comportamiento de estos hechos
de violencia fue el siguiente:
220
Tabla 1: Agresiones, violaciones y secuestros en Centroamérica, 2007
PAÍSES Agresiones Violaciones Secuestros

Belice 542 12 0.3
Costa Rica 144 30 0.2
El Salvador 64 12 0.2
Guatemala 174 - -
Honduras - 1 0.3
Nicaragua 335 31 0.8
Panamá - 24 0.9
Fuente: Save the Children (2012, p. 39)
De acuerdo a Save The Children (2012, p. 41) otro de los grupos más
afectados por la violencia y los delitos contra la vida e integridad de las personas es
el de las niñas y las mujeres. Los hechos de violencia más graves lo constituyen el
femicidio, la violencia sexual y la violencia doméstica o intrafamiliar.
Por otro lado, el Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2009) indica
que el crimen organizado, es un fenómeno que afecta a la región en su totalidad,
ya que se presenta en organizaciones de crimen transnacional y en organizaciones
criminales locales. La región es altamente vulnerable por su ubicación geopolítica
a la propagación de carteles de narcotráfico, redes de trata de personas, redes de
tráfico ilícito de armas de fuego. (Save The Children, 2012: p. 42)
De estas actividades criminales organizadas transnacionales la que más

afecta a Centroamérica es el narcotráfico, que se ha vuelto una de las amenazas
más fuertes por ser una región vulnerable debido a la carencia de capacidades,
medios y recursos adecuados para enfrentar con eficiencia la violencia criminal
derivada de este fenómeno.
Según Save The Children (2012), por Centroamérica y México transita el

90% de la producción de sustancias sicotrópicas, en una ruta que va de sur a
norte, entre los principales países productores de la región y Estados Unidos, quien
es el principal consumidor. Indica Cajina (2012: p. 8) que de acuerdo al Gobierno
estadounidense “del 90 por ciento de total de la cocaína que entra a su territorio,
560 toneladas métricas en 2007, pasa por el corredor Centroamérica-México”,
siendo esta ruta muy valiosa y rentable para los narcotraficantes debido a que
desde que sale la cocaína de Colombia y viaja por toda la región, aumenta su valor
agregado hasta llegar a su destino en Estados Unidos, dejando a su paso ganancias
abismales para ellos.
221
p. 8) que de acuerdo al Gobierno estadounidense “del 90 por ciento de total de la cocaína que entra
a su territorio, 560 toneladas métricas en 2007, pasa por el corredor Centroamérica-México”, siendo
esta ruta muy valiosa y rentable para los narcotraficantes debido a que desde que sale la cocaína de
Colombia y viaja por toda la región, aumenta su valor agregado hasta llegar a su destino en Estados
Unidos, dejando a su paso ganancias abismales para ellos.
Gráfica 2. Incautaciones de cocaína en Centroaméric
y México, 2000-2011
Gráfica 2. Incautaciones de cocaína en Centroamérica y México, 2000-2011
Fuente: UNODC (2012: p.11)

Fuente: UNODC (2012: p.11)
A pesar de que varios flujos de contrabando están afectando la región,

203 el principal problema delictivo es el tráfico de cocaína, incluyendo los grupos que
éste ha empoderado y la violencia asociada con este flujo. Sin embargo, la cocaína

ha sido traficada a través de la región durante décadas, pero la importancia de
la región en este flujo aumentó espectacularmente después del año 2000 y de
nuevo después de 2006, debido a que el Gobierno mexicano implementó su nueva
estrategia de seguridad nacional, lo cual volvió más peligroso para los traficantes
enviar la droga directamente a México, de modo que un mayor porcentaje del flujo
comenzó a transitar en Centroamérica, por lo que el efecto de desplazamiento
resultante subrayó la importancia de estrategias coordinadas para abordar el flujo de
contrabando de manera integral, de modo que el éxito de un país no se convirtiera
en problema de otro. (UNODC, 2012: p.5). Cabe resaltar que, el influjo de grandes
volúmenes de cocaína aumentó las ganancias considerablemente, promoviendo la
competencia por el control territorial.
Es un fenómeno que engloba a la región, ya que las bandas de

narcotraficantes se enfrentan en Guatemala y Honduras por control territorial; en
El Salvador se reconoce la existencia de un cártel autóctono de la droga en el
que participan políticos, empresarios, policías, funcionarios judiciales y autoridades
municipales; en Nicaragua, Costa Rica y Panamá buscan establecer bases y redes
logísticas de apoyo, almacenamiento y refresco, en donde un reciente estudio
asegura que Centroamérica ha dejado de ser puente de paso para convertirse en
una gran estación de servicio de los carteles de droga. (Cajina, 2012: p.6).
Es necesario enfrentar este fenómeno, debido a que provoca el incremento

de homicidios y violencia en general, consumo local de droga, estímulo de otras
formas de crimen organizado como la trata de personas, explotación sexual,
corrupción de las instituciones públicas y lavado de activos, amenaza a la estabilidad
democrática, entre otros.
222
Derivado de esta situación, se ha logrado denotar en los últimos años
que ha aumentado la presencia de los ejércitos y Órganos de inteligencia en estos
territorios para enfrentar al narcotráfico. Esto se fundamenta en el incremento del
personal militar que han realizado los países centroamericanos con excepción de
Panamá y Costa Rica, en donde según datos de la Red de Seguridad y Defensa
de América Latina (Resdal), demuestra en la Tabla 2 que Guatemala incrementó
su milicia en más de un 57% en seis años, al pasar de 14.193 efectivos en 2008 a
22.326 en 2014.
Las fuerzas armadas de El Salvador aumentaron en un 50% y en 2014

contaban con 24.799 miembros, el contingente más numeroso de la región. El
ejército de Nicaragua es el más pequeño, con 10.358 efectivos. En 2014, a nivel
regional, 73.033 personas trabajaban en las fuerzas armadas, aumento de cantidad
de efectivos que implicó un crecimiento generalizado en el gasto militar entre 2004 y
2014 en la región, en donde el presupuesto que más se expandió fue el de Honduras
(149,1%), seguido por el de Nicaragua (80,1%), teniendo en este rubro El Salvador
el gasto más alto de la región, superior a 250 millones de dólares en los últimos
años. (Quinto Informe Estado de la Región, 2016: pp. 269-270).
Tabla 2. Cantidad de efectivos militares por país

y división del 2008-2014
Fuente: elaboración propia con base en el Quinto Informe Estado de la

Región (2016, p.270).
Tabla 3. Gasto Militar 2004-2014 (millones de dólares constantes de 2011)
Fuente: elaboración propia con base en el Quinto Informe Estado de la

Región (2016, p.271).
223
Se hace necesario no solo atacar la problemática desde una visión regional,
sino que los Gobiernos nacionales también deben desarrollar sus capacidades para
fortalecer el control sobre sus territorios y consolidar con ello la democracia a través
de la justicia.
En relación a las actividades de crimen organizado local-transnacional,

la más preocupante son las “maras”, que afectan primordialmente a la juventud
centroamericana desde el interior de sus países, potencializándose en el “Triángulo
Norte”. De acuerdo al Banco Mundial (2011: pp. 15-16) en la región, los hombres
y mujeres de entre 15 y 34 años de edad constituyen la abrumadora mayoría de
las víctimas de homicidio y de los perpetradores de la violencia, teniendo como
ejemplo los casos de El Salvador que entre los años de 2003 y 2006 el 13,4 % de
los homicidios totales se adjudicaron a las maras y en Guatemala el 14 %.
Asimismo, el Banco Mundial (2011), menciona que el nivel de organización

de las pandillas, la disponibilidad de armas de fuego y su relación con delitos
como los homicidios, los vincula fácilmente con los grupos de crimen organizado,
especialmente el narcotráfico, que los convierte en sus agentes ya sea brindándoles
seguridad local o vendedores callejeros para los cárteles colombianos y mexicanos.
(Citado en Save The Children, 2012: p.45). Esto se fundamenta en que por ejemplo
en El Salvador, las pandillas locales son las encargadas de brindar protección a los
narcotraficantes durante el tráfico de sustancias ilícitas por la región.
Por lo tanto, luego de la vinculación de las “maras” como agentes del

narcotráfico, también se les han llegado a considerar como una de las causas
principales de crimen y violencia a nivel local, realizando hurtos, asaltos, homicidios
y otras conductas delictivas que atentan contra la seguridad ciudadana de los países
centroamericanos, siendo las más importantes de la región la Mara Salvatrucha
(MS13) y la Mara 18.
Cabe resaltar que el narcotráfico es una organización de crimen transnacional

que aumenta la inseguridad y ola de violencia en la región y conforme pasan los
años ha dejado de focalizarse en la región como solamente un punto geoestratégico
de vía de paso con destino final a Estados Unidos, sino que la está utilizando para
establecerse en los países centroamericanos y obtener mayor control territorial. Por
el contrario, el crimen organizado manifestado a través de las maras, aun cuando
tiene un carácter transnacional evidenciado a través de las migraciones de los
mareros o apoyo a narcotraficantes, su ámbito de acción es local.
Otra problemática que afronta la región es el tráfico ilícito de migrantes.

Cruzar ilegalmente la frontera estadounidense es bastante difícil, y la mayoría de los
inmigrantes irregulares emplean traficantes. (UNODC, 2012: p. 45). Sin embargo, esta
tarea de emplear traficantes trae problemas para los migrantes centroamericanos,
ya que son extremadamente vulnerables ante la trata de personas. Los trabajadores
migrantes, pobres, desplazados, incapaces de buscar ayuda de las autoridades,
son fácilmente intimidados, dando pauta al empleador de amenazarlos con una
llamada a la oficina de migración, si en dado caso se niegan a hacer lo que les piden,
siendo víctimas fáciles para abuso sexual y otros tipos de violencia.
224
Las autoridades migratorias y de aduanas informan haber deportado poco
menos de 74,000 personas procedentes del Triángulo Norte en 2010.
Gráfica 3. Porcentaje de migrantes irregulares detenidos en EEUU que

pagaron para ser traficados por todo el camino hasta EEUU versus solo para
cruzar la frontera en 2010
Fuente: UNODC (2012: p. 50).
Otra problemática que enfrenta la región es el tráfico ilícito de armas. De

acuerdo a UNODC (2012: p. 59), si el mayor problema de Centroamérica es la
violencia, y el 77% de todos los homicidios de la región son cometidos con armas
de fuego, entonces detener el flujo de armas hacia los criminales tiene que ser una
cuestión de máxima prioridad; mencionan que la policía local siente aprehensión
porque están desarmados, ya que los delincuentes organizados tienen acceso a
armas militares, residuos de las guerras civiles y porque ha habido algunos actos de
violencia dramáticos que respaldan este temor, por lo que este presunto desequilibrio
de poder es utilizado para justificar la militarización de las funciones policiales.
Gráfica 4. Porcentaje de homicidios nacionales cometidos con arma

de fuego, 2010
Fuente: UNODC (2012: p. 59)
225
El precio de las armas de fuego ilícitas varía, pero tienden a ser
excesivamente bajos, lo que sugiere un mercado saturado. A pesar de contar con
un gran número de armas, producto de los conflictos armados, algunos países de la
región centroamericana siguen importando armas de fuego. Según UNODC (2012,
p.63) las importaciones totales de Guatemala, El Salvador y Nicaragua en 2010
ascendieron hasta cerca de 11 millones de dólares.
Derivado del excedente de armas que existe en la región centroamericana,

de acuerdo a UNODC (2012, p. 61), los arsenales militares y policiales en Honduras,
El Salvador y Guatemala han sido identificados como las mayores fuentes de armas
de fuego ilegales en la región. Lo que no es sorprendente dados los niveles de
violencia relacionada con las armas de fuego en estos países. Pero otros dos
países también son importantes en este comercio, Nicaragua y Panamá, en donde
Nicaragua no sólo maneja el mayor excedente de armas en la región, sino que
también ha sido el destino de armas ilícitas.
Se hace sobresaliente reducir el número de armas ilegales en circulación,

ya que la región presenta un aumento en homicidios efectuados específicamente
por armas de fuego, y es necesario desarmar las áreas más violentas de la región,
especialmente en el Triángulo Norte.
Una de las debilidades más notorias y que afecta a la región centroamericana,

según Cajina (2012) es la falta de confianza en las instituciones, dando paso a la
policialización de los ejércitos y a la militarización de las policías, generando un
creciente involucramiento de los ejércitos en actividades civiles, rasgando la delgada
línea roja que separa la función policial de la militar, desnaturalizando las instituciones
que las ejercen y abriendo las puertas a un peligroso proceso de remilitarización en
Centroamérica en el contexto de la lucha contra el narcotráfico y violencia criminal.
Según Cajina y Orozco (2015), cabe resaltar que este proceso de

militarización ha seguido cursos distintos en cada país; por ejemplo, en Guatemala
se asocia a las críticas por la supuesta incompetencia de los cuerpos policiales que
han justificado el empleo de brigadas militares en labores de seguridad ciudadana.
En El Salvador, entre 2003 y 2013, se emitieron once decretos ejecutivos para
permitir que las fuerzas armadas apoyaran a la policía en labores de seguridad
interna. Honduras no escapa de esta tendencia, ya que en 2011 el presidente Lobo
declaró un estado de emergencia en el país y autorizó la participación del ejército en
tareas de combate a la delincuencia hasta el 2014, Nicaragua es un caso distinto ya
que no ha realizado una militarización tan visible como los demás, aunque el ejército
sí participa en operativos de zonas rurales. (Citado en Quinto Informe Estado de la
Región, 2016: p. 268).
La lucha contra actividades transnacionales como el narcotráfico y el crimen

organizado ha sido la perfecta justificación para incrementar la presencia del ejército
en la región, sobre todo en el Triángulo Norte.
En vista de que las capacidades de los policías han sido insuficientes e

ineficientes, derivado de distintos factores como el mal entrenamiento, equipamiento
insuficiente, mala remuneración, que han afectado a su buen desempeño para
226
afrontar la violencia criminal producto del narcotráfico, ha provocado que los países
centroamericanos se orienten más a emplear sus fuerzas armadas para combatir la
problemática.
Desde hace algunos años se han venido ejecutando acciones contra

la violencia en la región centroamericana, con importantes avances, como la
actualización de los marcos jurídicos nacionales y regionales en materia de
prevención de la violencia, Derechos Humanos, fortalecimiento institucional, entre
otras. Ha sido necesario elaborar estrategias regionales para la prevención del
delito y la violencia, con el fin de lograr gradualmente un mayor nivel de desarrollo
de la región que permita la consolidación de la paz. No obstante, para resolver
los problemas que afectan a la región centroamericana, no es suficiente el apoyo
financiero de los Estados Miembros del SICA, sino es fundamental solicitar el apoyo
de la cooperación internacional, para afrontar de manera conjunta las problemáticas
de violencia y crimen organizado transnacional.
Proceso de Formulación de la Estrategia de Seguridad Democrática de

Centroamérica
En relación a lo expresado anteriormente, en el Sistema de la Integración

Centroamericana, existen diversos procesos de adopción de una decisión. Es
interesante analizar ¿cómo la ESCA fue producto de la decisión soberana de los
Estados Miembros del SICA?
Derivado del contexto de inseguridad y violencia que se vivía en la región,

con un incremento significativo de estos índices en los países centroamericanos
a partir del año 2000, surge la necesidad de construir la Estrategia de Seguridad
Democrática de Centroamérica, para atacar de manera conjunta las problemáticas
de seguridad que afectan a la región.
Para efectos de esta investigación, se desarrolla cómo fue el proceso de

formulación de la ESCA, detallado a continuación:
227
Diagrama 8. Proceso de formulación de la ESCA
Fuente: elaboración propia en base a Vásquez, M. (2016, noviembre 21).

Entrevista por Aury Mínchez, San Salvador: SICA.
La decisión pública
En el escenario internacional las relaciones entre actores son producto

de las percepciones, que es un proceso integrador en donde ellos interpretan la
realidad tal y como existe realmente como resultado de la integración de ello con
las percepciones, imágenes, ideas e información que perciben (Herrero, R., 2012:
pp. 196).
De acuerdo a Voss, J. & Dorsey, E. (s.f., p. 11) una idea es la información que
un actor tiene sobre otros actores, asuntos generales y materias específicas, por lo
que para Holsti, O. (1968, p. 18), un sistema de ideas, puede ser concebido como
un lente a través del cual toda la información relevante es percibida, el cual orienta
al actor y contribuye a motivar sus decisiones hacia el entorno; por lo que una vez
que los actores tienen la información, percepciones e imágenes que necesitan sobre
228
el entorno, procederán a tomar decisiones, como una forma de influir, modificar o
transformar la realidad que se está analizando. (Citado en Herrero, R., 2012: pp.
198-199).
Diagrama 9. Percepciones, decisiones y Relaciones Internacionales
Fuente: elaboración propia con base en Herrera, R. (2012)
Cabe resaltar que, aunque los actores tengan distintas percepciones de una
misma realidad, ellos tienden a operar, dentro de márgenes operativos perceptivos,
que permiten que estas percepciones tengan un contenido similar y aceptable, que
da lugar a que los demás actores entiendan, aunque no compartan, las percepciones
e imágenes que los otros actores están percibiendo, de acuerdo a Herrero, R.
(2012: p. 201). Haciéndose importante que los actores que toman las decisiones se
mantengan dentro de estos márgenes, para hacer viables sus relaciones y poder
crear consensos al momento de tomar una decisión y satisfacer sus necesidades
conjuntamente de la manera correcta.
Una decisión nace de forma natural desde una propuesta surgida por
diversos sectores para afrontar problemáticas específicas. En una organización
internacional, los actores decisorios ya no pueden tomar sus decisiones en base a
criterios propios, sino que deben tomarlas con el fin de obtener el bien común, para
ello pueden ejecutar tres tipos de decisión, dependiendo del nivel de racionalidad
ejercido:
229
Diagrama 10. Tipos de decisión
Fuente: elaboración propia con base en Curzio, L. (2000: p.159).
Para Parsons (2007: p. 273) la toma de decisión es un proceso en el que

se elige o selecciona una determinada opción, por lo cual la noción de decisión
implica un punto o una serie de puntos en el tiempo y el espacio que marca el
momento en que los diseñadores de las políticas asignan valores. En este sentido,
la toma de decisiones acerca de qué constituye un “problema”, qué información
elegir, selección de estrategias para influir la agenda de las políticas, selección
de opciones políticas a considerar, selección de qué opción, selección de fines y
medios, selección del método para implementar la política en cuestión, selección
del método para evaluar las políticas; en cada uno de estos puntos hay toma de
decisiones. (Citado en Jaime, et al, 2013: p. 119). Asimismo, para llevar a cabo el
proceso de toma de decisión, se mencionan las vías para la toma de decisiones
públicas que pueden ser utilizadas:
Diagrama 11. Vías para la toma de decisión pública
230
Proceso de toma de decisiones en el SICA
A partir de los cambios socioeconómicos que han sufrido los Estados

centroamericanos, así como la necesidad que tienen de satisfacer sus necesidades,
se han creado espacios político-jurídicos-institucionales, permitiéndose de acuerdo
a Salazar & Ulate (2013: p.31) transferir algunas de sus competencias soberanas
a Órganos comunitarios intergubernamentales (Órganos decisorios del eje vertical)
y a un órgano supranacional (órgano judicial del eje horizontal), con capacidad de
decisión y de ejecutar normas comunitarias aplicables y obligatorias tanto para los
Estados Miembros de esa organización internacional, como para los particulares.
Para dar cumplimiento a sus obligaciones y satisfacer las necesidades de

sus Estados Miembros, toda organización internacional expresa su voluntad a través
de decisiones públicas adoptadas por sus Órganos; las cuales deben ser tomadas
con el fin de obtener el bien común, en las materias de su competencia.
Se ha considerado a la adopción de decisiones en el Sistema de la

Integración Centroamericana como un proceso de mejora continua que, dependerá
del grado de articulación del trabajo que exista entre las instituciones del Sistema y
de las autoridades competentes de los Estados Miembros, para lograr la eficiencia
y eficacia en la ejecución de los mandatos presidenciales establecidos y su
seguimiento, de acuerdo a Miranda (2013).
Diagrama 12. Procedimiento para la toma de decisiones en el SICA
Fuente: elaboración propia con base en Cruz, C., (2016, noviembre 23).
Entrevista por Aury Mínchez, San Salvador: SG-SICA.
231
El subsistema político del Sistema de la Integración Centroamericana, desde
su concepción se ha caracterizado por tomar sus decisiones por consenso, lo que
condiciona el desarrollo del proceso de integración, ya que su accionar depende de
la voluntad política y visión de las diversas administraciones de turno de cada Estado
miembro; en donde el consenso limita la autonomía del órgano comunitario, por el
control que ejercen los Estados nacionales en los mismos (como Veto Players). Sin
embargo, a pesar de esta limitante, el proceso de integración ha podido alcanzar
diversos logros.
A efectos de analizar el proceso de toma de decisión para la formulación

de la ESCA, se puede determinar que el tipo de decisión utilizado por los actores
decisorios del SICA, en este caso, la Reunión de Presidentes, fue la decisión
estratégica. Según Curzio (2000: p.160) el actor que decide no se enfrenta a
parámetros fijos fácilmente controlables, sino a otros agentes tan racionales como
él, con objetivos, pretensiones y capacidades tácticas y estratégicas no controladas
ni necesariamente conocidas por él, por lo que la decisión depende de lo que harán
los demás sabiendo que los otros están exactamente en la misma posición, es decir,
que quieren anticipar la decisión del otro actor.
Esto debido a que la seguridad ha sido una problemática que comparte la

región y que se ha mantenido vigente en la agenda regional en un contexto antiguo
y un contexto actual por no poder ser abordada de forma individual de los Estados,
precisando de acciones estratégicas conjuntas, consensuadas, teniendo en cuenta
que las acciones que cada Estado emprendiera o dejara de hacer podían afectar a
otros Estados de la región.
Esta solución a la problemática dependía también de encontrar un

margen operativo perceptivo entre los actores decisorios, ya que existían distintas
percepciones sobre el tema de seguridad y una convergencia entre paradigmas.
Cuando se hablaba de seguridad, no era únicamente represión, sino que también
prevención, en donde unos países estaban más enfocados en medidas de
prevención (Triángulo Sur) y otros en medidas de reacción (Triángulo Norte), por
lo que se analizaron los intereses, capacidades y percepciones de los actores
decisorios de cada Estado miembro, para que la propuesta de acción colectiva
regional no afectara la capacidad de ejecución de los otros Estados.
Por su parte, la vía utilizada para la toma de decisión por parte de la

Reunión de Presidentes, fue el consenso, que según Salazar & Ulate, (2013: p.39),
es el sistema del no voto, atribuido y utilizado por todos los Órganos del SICA, que
consiste en una actividad de conclusión realizada por un presidente de la Reunión
(Presidente Pro Témpore) después de que cada uno de los participantes del proceso
de toma de decisión emite opinión, discute o simplemente guarda silencio o no
se expresa a favor ni en contra o no ejerce oposición, en donde, luego de esa
actividad el presidente de la Reunión puede considerarlo consensuado y declarar
que la decisión fue aprobada por consenso. Se considera que este sistema es más
ventajoso ya que permite el diálogo, la negociación y un estadio democrático en el
proceso decisorio.
232
Análisis de los modelos de toma de decisiones aplicados a la Estrategia de Seguridad
Democrática de Centroamérica
A continuación, se exponen un conjunto de enfoques y teorías que resultan

indispensables para el estudio del proceso de toma de decisiones para la formulación
de políticas públicas regionales, en este caso, de la ESCA.
Cabe resaltar que este aporte es fundamental porque tomar una decisión
comprende una amplia gama de disciplinas, y no sería prudente analizarla desde un
enfoque individual, tomando en cuenta que los distintos aportes de los enfoques
siempre están en constante interacción.
En función de la presente investigación se privilegian las siguientes teorías:
Intergubernamentalismo + supranacionalidad
Para Mancebo (2003) las políticas públicas regionales son siempre el fruto
de una tríada interconectada de contenidos, procesos e instituciones, y es por ello
que las negociaciones intergubernamentales adoptan alto nivel de importancia en
su planteamiento. No puede existir supranacionalidad si no se construye también
desde lo intergubernamental, pues el proceso de integración combina ambos
modelos para su funcionamiento.
Mediante la formulación de la ESCA, se puede notar que el Sistema de la

Integración Centroamericana va más allá de relaciones de cooperación o coordinación
entre sus Estados Miembros, ya que se orientan hacia una real integración mediante
el establecimiento de políticas públicas comunes, de acuerdo con Salazar & Ulate
(2013: p. 29).
233
Esto significa que la construcción teórica intergubernamental para la toma
de decisiones se reduce especialmente al órgano del que dependen las decisiones
fundamentales de impulso y orientación política del proceso de integración, el cual
es la Reunión de Presidentes, prevaleciendo la construcción teórica supranacional
para la formación de actos normativos comunitarios y su correspondiente aplicación
y ejecución atribuidos en sus tratados originarios, distintos e independientes a los
Estados nacionales. La transferencia de competencias que hace cada Estado
miembro a favor de este órgano comunitario tiene como consecuencia que éstos
puedan dictar actos normativos vinculantes con características de aplicación directa
en el ordenamiento interno de cada Estado.
En un sistema comunitario no se eliminan totalmente los Órganos y sus

relaciones intergubernamentales, ya que según Salazar & Ulate (2013: p. 31), la
obligación originaria del Estado no desaparece y estará presente hasta que no
exista una constitución común que la asuma de la misma forma que la asumen las
constituciones nacionales. Por ello es importante que los representantes oficiales en
los Órganos del SICA, en este caso, los miembros de la Reunión de Presidentes,
asuman su rol comunitario al momento de tomar decisiones, velando por armonizar
el interés nacional con el interés regional.
Por otra parte, de acuerdo a Vargas, J. (s.f., p. 11), los poderes de decisión y
veto, requieren ser analizados desde la teoría de la elección racional, pues la creación
de un diseño institucional es el resultado de los arreglos político-institucionales entre
los actores con poder de decisión.
Teoría de la rational choice
Los principios sobre los que se hace esta construcción teórica de acuerdo
a Jaime, et.al., (2013: p. 121), son el individualismo metodológico y el supuesto
de racionalidad individual. El individualismo metodológico supone que las acciones
individuales de los actores responden al criterio económico de maximización de
utilidades, en donde disponen de un amplio conjunto de alternativas entre las que
elegir y, de manera coherente con sus fines, escogen aquella que esperan les
proporcione el mayor grado de satisfacción. En ese sentido, los individuos son
racionales ya que cada uno tiene la capacidad para ordenar de manera completa y
transitiva en función del grado de información disponible, las alternativas que se le
presentan para su elección. De acuerdo a esta teoría, quien toma la decisión debe
de optar por la opción que le ofrezca mejores y mayores resultados.
Según Curzio, L. (2000: p. 172), para que la rational choice pueda operar
plenamente es necesario reunir los siguientes requisitos:
a. Acuerdo total sobre los objetivos: si se quiere obtener X, no existen visiones,

ni intereses contrapuestos.
b. Conocimiento exhaustivo de todas las opciones para obtener X: el actor

tiene toda la información disponible para evaluar todas las alternativas
disponibles.
c. Disponibilidad de recursos (tiempo, personal, dinero y flexibilidad
234
institucional) para conseguir X: el actor dispone de los recursos necesarios
para implantar la estrategia adoptada y así conseguir el objetivo.
d. La estrategia adoptada para conseguir el objetivo se basa en una relación

fluida y no contradictoria entre medios y fines.
Supone un contexto en donde no existe conflicto de visiones ni de intereses.
Teoría de Veto Players
Según Vargas, J. (s.f. p.11) en un proceso de decisión se requiere que varios

jugadores se pongan de acuerdo para cambiar el status quo, lo cual es una situación
de Veto Players o “jugadores con capacidad de veto”, en donde cada jugador tiene
interés y preferencias propios, posee un punto ideal y una zona alrededor de este
punto, lo que representa su espacio de acuerdo con las modificaciones propuestas
para cambiar el status quo; fuera de ésta zona, el jugador con veto no aceptará la
propuesta porque está demasiado lejos de su punto ideal. Si uno de los actores
quiere cambiar el status quo, tendrá que tomar en cuenta las zonas preferenciales
de los demás y proponer la solución más consensual posible.
De esta forma, según Vargas, J. (s.f., p. 13) los jugadores compararán esta
propuesta con el status quo y si no está demasiado alejado de su punto ideal,
aceptarán entonces votar por esa propuesta, de hecho, si se conoce y toma en
cuenta las preferencias de todos los jugadores, la propuesta será aceptada porque
será la más consensual.
Diagrama 13. Veto Players
Fuente: elaboración propia con base en Vargas, J. (s.f. p.13), Tsebelis, G.

(2006)
Con estas construcciones teóricas se logra denotar que la decisión

estratégica ejecutada por los Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA:
Óscar Berger, Presidente de la República de Guatemala, Óscar Arias, Presidente
de Costa Rica, Elías Antonio Saca, Presidente de El Salvador, José Manuel Zelaya,
Presidente de Honduras, Daniel Ortega, Presidente de Nicaragua, Martín Torrijos
Espino, Presidente de Panamá, John Briceño, Representante del Primer Ministro
de Belice y Juan Guiliani, Subsecretario de Relaciones Exteriores de la República
235
Dominicana, en la XXXI Reunión ordinaria en el año 2007, con el propósito y la
voluntad de impulsar el desarrollo de sus países y de la región en su conjunto, fue
tomada bajo el modelo de elección racional, ya que de acuerdo a Curzio, L. (2000: p.
172), al momento de ser tomada no existieron visiones, ni intereses contrapuestos,
enfocándose en alcanzar el objetivo de establecer conjuntamente entre los Estados
Miembros los componentes y actividades necesarias para fortalecer en la región
centroamericana, la seguridad de las personas y sus bienes permitiendo alcanzar
los objetivos del desarrollo humano sostenible.
Comprobándose esto al momento en que el Presidente guatemalteco Álvaro

Colom en su discurso (2012), reitera que:
De acuerdo a la energía producida por la firme determinación de

combatir el crimen organizado de manera conjunta, puedo dar fe
de la voluntad individual y colectiva de los compañeros presidentes
y la compañera presidenta de esta terminación seria, formal, de
fondo para sacar al crimen organizado que nos está desesperando
en la región.
De acuerdo a la SG-SICA (2013, p. 28), el producto, que eran los 22

proyectos formulados y costeados, eran documentos regionales que reflejaban
el consenso de los países del SICA sobre lo que querían hacer en materia de
seguridad, cómo lo querían hacer, qué necesitaban para implementarlo, quiénes
debían hacerlo y cuánto podía costar “globalmente”, y logran establecer una visión
regional construida a partir de las necesidades nacionales y regionales.
Durante esta reunión se adopta a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica

–ESCA- con la finalidad de contar con un instrumento regional idóneo, que permitiera
crear un ambiente de mayor seguridad en la región centroamericana.
Por otra parte, en el proceso de construcción de la política pública regional

de seguridad, a pesar de contar con distintas percepciones sobre el tema de
seguridad en cuanto al paradigma de prevención y reacción por parte de los Estados
Miembros, los presidentes, principales actores de toma de decisión del Sistema de
la Integración Centroamericana, aceptaron y adoptaron la ESCA como la estrategia
regional más conveniente para atacar las amenazas contra la seguridad de sus
países, alternativa que fue creada en base a las preferencias de todos los actores,
logrando ser la más consensual e idónea para ser implementada en la región y a lo
interno de cada país.
No existió durante el proceso de toma de decisión objeción alguna por parte

de los actores involucrados por lo que no hubo necesidad de botar la alternativa.
Sin embargo, en la práctica, si bien esta decisión fue tomada por consenso, en la
realidad, los únicos procesos que pueden verse obstruidos por los Veto Players,
son los proyectos de cooperación en razón a la modalidad de éstos. Esto quiere
decir que, si es necesario contar con el visto bueno de cada presidente para la
toma de decisión para la adopción de una política pública regional, no es necesario
que se tenga el consenso de todos los actores respecto al tema de modalidad de
cooperación hacia los componentes de la ESCA.
236
En el caso específico de cada proyecto de cooperación de la ESCA, sí
puede llegar a existir una objeción o el deseo de no ser partícipe por parte de algún
país miembro centroamericano, sin embargo, no afecta a la ESCA per se, porque
sus lineamientos y principios están aprobados.
En la práctica, luego de aprobar la ESCA, de acuerdo a Vásquez, M. (2016),

se llegó al acuerdo de que bastaba con que en un proyecto hubiese tres países
partícipes que lo quisieran ejecutar para poder llevarlo a cabo, debido a que algunas
veces los proyectos no cuentan con la misma dimensión e importancia para todos
los países centroamericanos. Puede ser que para el Triángulo Norte sea de mayor
importancia el Proyecto D.B.3. de fortalecimiento del programa de protección a
víctimas testigos y demás sujetos que intervienen en la investigación criminal, que
propone abordar el impacto de la violencia generada por el crimen organizado en las
víctimas y testigos en Guatemala, Honduras y El Salvador; proyecto que puede tener
baja pertinencia para el Triángulo Sur, a quienes les puede parecer más pertinente
ser parte del proyecto B.B.1. Prevención de la Violencia y Delincuencia que afecta a
la juventud en Centroamérica.
En relación a los referentes teóricos expuestos anteriormente, se puede

considerar que la Estrategia de Seguridad de Centroamérica, como un bien público
regional del Sistema de la Integración Centroamericana, es un referente empírico de
un modelo de eficiencia y eficacia, por la capacidad de construcción de consenso,
racionalidad y decisión que obtuvo la Reunión de Presidentes, quienes buscaron
un equilibrio entre los elementos técnicos y criterios políticos en función de tomar la
decisión correcta acorde a las necesidades tanto nacionales como regionales que
buscaban satisfacer a través de ésta, sin afectar el interés común de los Estados
Miembros del SICA.
De acuerdo a Waltz (1979, citado en Dougherty, J. & Pfaltzgraff, R.1993:

p.67) los Estados, como agentes racionales, calculan sus intereses y actúan en
consecuencia, comprobándose en este caso, que los presidentes del SICA, basaron
su decisión, calculando cuidadosamente los costos y beneficios que el curso de
acción conllevaba y siendo conscientes de la implicación que tenía el principio de
causalidad estructural en la región centroamericana, al tomar en consideración que
la acción que llevara a cabo un país centroamericano, podía tener repercusiones en
otro país de la región.
Los actores dan paso a un juego de mutua dependencia, en el cual surge

la necesidad de crear la estrategia regional combinando los intereses nacionales
con los intereses regionales para dar cumplimiento a la efectiva coordinación
y armonización de las acciones y enfrentar conjuntamente las amenazas que
atentaban contra su seguridad en el año 2007. De igual manera concretar acciones
conjuntas para amenazas constantes y futuras, combinando de manera idónea -a
pesar de las distintas percepciones sobre los paradigmas de seguridad- los modelos
intergubernamentales y supranacionales para la constitución de la misma.
Con el análisis de este estudio de caso, se logra afirmar que, a más

institucionalidad, más integración. Los Estados crean instituciones a fin de
solucionar problemas de acción colectiva, reducir costos de transacción, facilitar
237
flujos informacionales, entre otros. La integración regional es una estrategia que va
más allá de las relaciones de cooperación, ya que el bienestar y desarrollo humano
de la población llega a ser el fin último, lo cual hace que los Estados Miembros estén
convencidos, según lo que plantean los lineamientos y principios del Protocolo de
Tegucigalpa y sus instrumentos constitutivos, en que el camino para maximizar sus
intereses está en el proceso de integración, proceso que implica la creación de
instituciones públicas y transferencia de soberanías.
Conclusiones
Las relaciones internacionales se dan entre Estados, quienes buscan

maximizar sus intereses, pero para lograrlo en un mundo globalizado caracterizado
por la interdependencia, necesitan cooperar para fortalecer los intereses que tienen en
común, encontrando la necesidad de construir procesos que van más allá de simples
relaciones de cooperación, ya sea bilateral o multilateral, dando paso al proceso de
integración regional, cumpliendo con la premisa de que a mayor institucionalidad
mayor integración. Los Países Miembros del SICA, están convencidos según lo
establecido en el Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos constitutivos, que
el camino para maximizar sus intereses y utilidades se encuentra en la integración,
la cual implica la creación de instituciones públicas y la transferencia de soberanía
hacia un sistema comunitario como el Sistema de la Integración Centroamericana.
La Estrategia de Seguridad Democrática de Centroamérica es una política

pública regional del SICA, debido a que constituye una respuesta a la problemática
en común de seguridad que afrontan los países centroamericanos, expresando
los Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA su voluntad a través
de la Declaración de la XXXI Reunión Ordinaria del 12 de diciembre de 2007;
constituyéndose como el instrumento básico que, desde una perspectiva integral,
orientará las acciones de cooperación y coordinación en materia de seguridad pública
de Centroamérica. Se establecieron objetivos comunes, las áreas de intervención,
financiamiento y las acciones a seguir, implementadas bajo la forma de programas
y proyectos con su respectivo proceso de seguimiento y evaluación a través de la
Comisión de Seguridad, Subdirección de Seguridad Democrática, Subdirección de
Proyectos y SG-SICA como asistencia técnica, con el fin de alcanzar los niveles de
seguridad y estado de confianza que requerían los ciudadanos centroamericanos.
Derivado del contexto de inseguridad y violencia que venía aumentando a

partir del año 2000 en la región centroamericana, surge la necesidad de construir
la Estrategia de Seguridad Democrática de Centroamérica en el año 2007. A
efectos de analizar el proceso de toma de decisión para su formulación, se puede
determinar que el tipo de decisión utilizado por la Reunión de Presidentes, fue la
decisión estratégica con un alto nivel de racionalidad, ya que se hizo obligatorio
analizar los intereses, capacidades y percepciones de los actores decisorios de
cada Estado Miembro del SICA, para que la propuesta de acción colectiva regional
no afectara la capacidad de ejecución de los otros Estados. Tomando en cuenta
el principio de causalidad estructural de las Relaciones Internacionales, siendo la
construcción de ésta política pública regional un referente empírico de un modelo
de eficiencia y eficacia, por la capacidad de construcción de consenso, racionalidad
238
y decisión que obtuvo la Reunión de Presidentes, en función de tomar la decisión
correcta acorde a las necesidades tanto nacionales como regionales, sin afectar el
interés común de los Estados Miembros.
No puede existir supranacionalidad si no se construye también desde lo

intergubernamental, que el proceso de integración combina para su funcionamiento.
La construcción teórica intergubernamental para la toma de decisión en este caso
se fundamentó en la Reunión de Presidentes, quienes buscaron un equilibrio entre
el interés nacional y el interés regional para dar pauta a la construcción teórica
supranacional, con la construcción de la política pública regional de seguridad
democrática –ESCA- en el SICA.
Durante el proceso de toma de decisión para la construcción de la ESCA,

no existió objeción alguna por parte de los actores decisorios involucrados, ya
que la propuesta no contenía visiones ni intereses contrapuestos y se encontraba
en el punto ideal de los Veto Players. No hubo necesidad de botar la alternativa,
permitiendo tomar una decisión racional-consensual correcta, por parte de la
Reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA.
Para lograr mayor eficacia y eficiencia en el proceso de toma de decisiones del

SICA, es necesario encontrar un equilibrio de intereses, tanto nacionales (Gobiernos
nacionales y Consejo de Ministros), como regionales (SG-SICA e instituciones,
sociedad civil, cooperación internacional), así como, contar con un mayor empuje
político de los Estados Miembros para tomar decisiones que fomenten el bien
común y una institucionalidad fuerte.
239
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242
CAPÍTULO XIV
Implementación del Espacio de

Libertad, Seguridad y Justicia
en el Sistema de la Integración
Centroamericana. Análisis comparado
de la Unión Europea
Víctor Miguel Vega Brizuela


Desarrollo (AECID)
Resumen
La implementación de un Espacio de Libertad, Seguridad

y Justicia –en adelante ELSJ- en el Sistema de la Integración
Centroamericana –en adelante SICA- nace como principal
instrumento para la consolidación de la libre circulación de
personas a nivel del Derecho Comunitario, ya que dicha libertad
puede conferir más beneficios a los ciudadanos centroamericanos,
tal y como lo ha demostrado la experiencia de la Unión Europea –en
adelante UE- en donde esta ha representado la llave maestra del
Derecho Comunitario, debido a la cantidad de derechos conferidos
a los ciudadanos europeos y el fortalecimiento del mercado interior.
Mediante el método del derecho comparado entre la UE

y el SICA, se busca describir y analizar los distintos instrumentos
y medidas regionales necesarias en el proceso de la integración
centroamericana para la implementación de este espacio. A su vez,
se mencionarán cuales competencias deben ser conferidas por
parte de los Estados Miembros al SICA, asimismo, los Órganos o
instituciones encargadas en ejercer dicha competencia y la forma
en que deberán hacerlo para el debido funcionamiento del ELSJ en
243
el SICA, tomando en cuenta la vasta experiencia de la UE mediante
los aciertos y desaciertos en su desarrollo.
Palabras clave: libertad, seguridad, justicia, Unión Europea,

Sistema de la Integración Centroamericana.
Introducción
Esta investigación es considerada como una exposición de ideas sobre

el resultado final del Programa de Movilidad Académica Regional realizado en los
meses de octubre a diciembre del año 2016 en la Secretaría General del Sistema
de la Integración Centroamericana –en adelante SG-SICA- y bajo la tutoría del Lic.
Manuel Lemus, Asesor del Despacho de la SG-SICA. Estas líneas tienen como
finalidad encontrar una vía a la consolidación de la libre circulación de personas en el
SICA, mediante la sugerencia de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, con
el objetivo primordial de elevar los estándares de Derechos Humanos de la Región,
puesto que, dicho espacio mejoraría derechos como la libre circulación, el acceso a
la justicia, la seguridad y orden público entre otros derechos derivados del ejercicio
de la libertad de movimiento de personas.
La libre circulación de personas en el Derecho Comunitario ha sido revestida

y consagrada en distintos instrumentos jurídicos tanto del Derecho Originario como
derivado en la UE, en aras de consagrar y fortalecer el Mercado Único. A su vez,
esta libertad ha conseguido consolidarse y desarrollarse mediante la creación del
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia creado mediante el Tratado de Ámsterdam
en el año de 1997 y mediante la comunitarización de este espacio y la cesión de
competencias en materia migratoria a la Unión Europea.
Por otro lado, el SICA no se queda atrás y desde hace más de veinte
años esta libertad es una realidad en cuatro de los ocho Estados Miembros48, sin
embargo a diferencia de la experiencia europea, en este caso, dicha libertad nace a
la vía jurídica mediante el Derecho Derivado comunitario específicamente mediante
el Acuerdo de Managua del 22 de abril de 1993. Para su desarrollo en los demás
países y la consolidación en los que ya se encuentra es necesaria la construcción
de un espacio similar al de la UE, que permita vivir dicha libertad en su totalidad e
instaurarla como un derecho humano para los llamados “centroamericanos de a
pie”.
Esta investigación se encuentra dividida en dos capítulos y cada uno

con sus secciones de desarrollo jurídico y doctrinario sobre la teoría del Derecho
Comunitario en la materia de estudio.
El primer capítulo desarrolla un análisis histórico del cómo y el cuándo este

espacio fue construido en la UE, además, describe las distintas conceptualizaciones
que se le han otorgado al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en la UE, así
como una conceptualización brindada por el autor del documento. También se
48 Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua.
244
brinda una breve referencia sobre el intergubernamentalismo y la supranacionalidad
con las distintas características que componen a cada uno de estos conceptos,
con el fin de ejemplificar cómo el SICA es un organismo supranacional y no
intergubernamental como varios escritores han manifestado en la región. Por último,
en materia de políticas públicas regionales, el documento busca hacer un recuento
de las políticas públicas regionales instauradas en la UE mediante el Consejo
Europeo49, el Parlamento Europeo, la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de
la Unión Europea.
El segundo capítulo tiene como objetivo ubicar y describir los distintos

instrumentos jurídicos, políticas públicas regionales que existen a la fecha en aras
de la construcción de este espacio y acciones que respaldan la construcción del
espacio de libertad, seguridad y Justicia en el SICA. Además, se realiza un cuadro
sobre los mandatos de la Reunión de Presidentes que se encuentran en ejecución
sobre las temáticas de seguridad, justicia y migración. Finalmente, se indican cuáles
serían los Órganos comunitarios decisorios y administrativos encargados en velar por
la construcción y cumplimiento del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, esto
orientado en las competencias con las que ya cuentan gracias a los instrumentos
jurídicos del Derecho Originario del SICA.
Materiales: entrevistas a funcionarios y exfuncionarios del SICA (Jorge

Giammattei Avilés (Primer Presidente de la Corte Centroamericana de Justicia),
Edgardo Sandoval Ramsey (Director de Cooperación de la SG-SICA), Jean Paul
Vargas Céspedes (Director de Integración de la SG-SICA), Mario René Villalobos
(Director de Planificación de la SG-SICA), Lic. Manuel Edgardo Lemus (Asesor del
Despacho de la SG-SICA), José Vinicio Martínez (Sub-Director de la Dirección de
Seguridad Democrática de la SG-SICA), Giovanna Rizzi (Asesora de la Dirección de
Seguridad Democrática y Coordinadora Regional del Proyecto BE1-ESCA), Werner
Vargas (Director Ejecutivo de la SG-SICA), Alfredo Suárez Mieses (Secretario de
la SISCA), Aida Argüello de Morera (Directora Ejecutiva de la SISCA). Doctrina del
Derecho Comunitario del SICA y la UE, normas del Derecho Originario y derivado
relacionado con la libre circulación de personas, la seguridad y la justicia del SICA y
la UE. Visita al PARLACEN, entrevista a los funcionarios Lic. Alejandro Bravo, Selvin
Avelar Alemán, asesores jurídicos del PARLACEN y al expresidente del PARLACEN
el Diputado José Antonio Alvarado Correa y visita a la Secretaría de Integración
Económica Centroamericana.
Método del derecho comparado: analizar el desarrollo e implementación de

un ELSJ del SICA, mediante su comparación con la UE.
Método sistemático: ordenar los conocimientos adquiridos de la SG-SICA,

mediante la sistematización de normativas, políticas, datos y realidades para la
construcción del ELSJ del SICA.
49 Programa de Tampere en 1999, el Programa de La Haya en 2004 y el Programa de Estocolmo en 2009.
245
Método deductivo: mediante la aplicación de los principios del Derecho
Comunitario y la normativa comunitaria relacionada al ELSJ determinar las
conclusiones necesarias para la consolidación de dicho espacio.
Otros métodos: análisis histórico del proceso de la integración

centroamericana para determinar hacia dónde va el proceso en materias de libertad,
seguridad y justicia. Implementación de técnicas como: entrevistas, observación y
revisión documental (políticas, artículos sobre integración y normativa comunitaria
depositada en la SG-SICA, acuerdos bilaterales con la UE). La libre circulación de
personas en la UE ha sido una de las libertades más desarrolladas y protegidas
a través de los años por sus Estados Miembros en aras de brindarle la mayor
cantidad de derechos a los ciudadanos europeos y de fortalecer el desarrollo del
mercado interior. Dicha libertad a nivel de la UE se encuentra compuesta por varias
características, como lo son: 1. Se considera el derecho más perfecto del ciudadano
europeo, aunque esta, a diferencia de otras libertades nació a la vía jurídica del
Derecho Comunitario en el año de 1957 con el Tratado de Roma, 2. Nace mediante
el Derecho Originario y se consolida gracias al Derecho Derivado y la construcción
jurisprudencial por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea –en adelante
TJUE- y 3. Es un hito de integración, desarrollo económico, cohesión social y mejora
individual, la cual constituye uno de los pilares del éxito del Mercado Único Europeo
(Vega, 2015, p. 102).
Por esta razón, con el fin de avanzar a una mayor velocidad en su proceso
de integración organizaron a nivel supranacional un espacio que protegiera la libertad
de movimientos mediante la eliminación de las fronteras interiores, el reforzamiento
de una sola frontera exterior y el aumento de las condiciones de seguridad. Dicho
espacio nombrado por primer vez en el Tratado de Ámsterdam50 se ha construido
mediante la confianza mutua brindada entre los Estados Miembros de la UE.
Las ventajas que ha representado la construcción del ELSJ se han extendido

en diversos temas sociales, culturales, económicos y políticos, los cuales han
fortalecido en gran manera el proceso de integración europea.
Partiendo de dicha apreciación la construcción de un ELSJ en el SICA solo

puede tener un resultado, el cual sin duda alguna sería el de fortalecer la integración,
mediante la construcción e implementación de diversas políticas públicas regionales
que permitan la integración de los Estados Miembros y de sus ordenamientos
jurídicos, con el objetivo de brindar la mayor cantidad de beneficios a los ciudadanos
centroamericanos y a los nacionales de terceros países.
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el Derecho Comunitario de la UE. Un

análisis sobre su construcción
50 “RESUELTOS a facilitar la libre circulación de personas, garantizando al mismo tiempo la seguridad y la

protección de sus pueblos, mediante el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia, de conformi-
dad con las disposiciones del presente Tratado.”
246
El ELSJ en la UE ha sido un esfuerzo realizado por veintiocho países
miembros51, en aras de fortalecer y resguardar la libre circulación de personas, las
fronteras exteriores e interiores, la lucha contra el narcotráfico, el terrorismo y la
violencia entre otros objetivos
Este primer capítulo tiene como objetivo principal realizar un análisis histórico,
y conceptual de la construcción de este Espacio en la UE y de cuáles han sido las
manifestaciones de este en materia de libre movilidad de personas, seguridad y
justicia, buscando con esto evidenciar como el ELSJ ha elevado los estándares
en materia de Derechos Humanos de los ciudadanos europeos. A su vez, busca
establecer la diferencia entre intergubernamentalidad y supranacionalidad, por
último, busca describir las políticas públicas regionales que han sido desarrolladas
en la UE en materia de libre circulación de personas, seguridad y justicia.
Antecedentes históricos y conceptualización del Espacio de Libertad, la

Seguridad y la Justicia en el Derecho Comunitario
En esta sección se desarrollarán los distintos antecedentes históricos que

marcaron el camino para la construcción del ELSJ en la UE y de cómo este se logró
consolidar en lo que actualmente es. También se brindará una breve conceptualización
de este espacio mediante el análisis de distintas conceptualizaciones realizadas por
varios autores europeos y centroamericanos sobre lo que implica y lo que significa
dicho espacio para el Derecho Comunitario.
Antecedentes históricos
La justicia, la libertad y la seguridad han sido objetivos claros de alcanzar

por el proceso de integración de la UE, desde hace mucho tiempo atrás los Estados
Miembros han desarrollado diversos intentos por el resguardo y consolidación de
estos derechos.
La evolución del proceso de integración europeo no miente y dichos

objetivos se ven resguardados mediante la creación de un Mercado Único basado
en las cuatro libertades fundamentales y el compromiso de los Estados Miembros
por cooperar en las materias de entrada, circulación, residencia de ciudadanos de
terceros países y la lucha contra el terrorismo, la delincuencia y el tráfico de drogas
(Fernández, 2004, p. 1869), donde estos compromisos tomaron más relevancia
con la suscripción del Acta Única Europea y la declaración política adjunta en 1986.
Sin embargo, antes de que cualquier norma comunitaria mencionara el

establecimiento del ELSJ, los Estados Miembros de las Comunidades Europeas en
el año de 1975 realizaban de forma gradual una cooperación intergubernamental
entre ellos, en los ámbitos de inmigración, derecho de asilo, cooperación judicial y
policial, mediante:
51 Se cuenta dentro de estos veintiocho a Reino Unido, pues, aunque con el Brexit han decidido salirse aún
es miembro de la Unión Europea.
247
El intercambio de manera informal de experiencias, información
y conocimientos técnicos y construir redes para facilitar estos
intercambios entre los Estados Miembros. A estos efectos, se
crearon grupos de trabajo como el “Grupo Trevi”, compuesto
por funcionarios de los servicios competentes de los distintos
Estados Miembros. Encargado inicialmente de las cuestiones
correspondientes al terrorismo y a la seguridad interior, sus
competencias se ampliaron en 1985 a la inmigración ilegal y a la
delincuencia organizada. (p. 1868).
Por otro lado, en el año de 1985 se suscribió el acuerdo de Schengen

(base inicial de la libre circulación de personas), en el cual se tenía como objetivo
primordial la búsqueda de una solución real para garantizar la libre circulación de
personas, ya que entre los Estados Miembros existía el debate de sí este derecho
debía ser otorgado solo a los ciudadanos europeos u otorgado a todas las personas
fueran ciudadanos europeos o fueran de terceros países. Este acuerdo representó
la conquista de esta última, debido a que buscó la eliminación de los controles de
las fronteras interiores de Europa.
Este acuerdo se vio reforzado cinco años después con la firma del
Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen; del cual en la actualidad son
miembros los siguientes países: Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo, Países
Bajos Italia, España, Portugal, Grecia, Austria, Dinamarca, Finlandia, Suecia,
República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y
Eslovaquia52.
Se puede inferir que los acuerdos antes descritos han reforzado y construido
en varias materias del Derecho Comunitario Europeo, como lo son: derechos
fundamentales, asilo e inmigración, cooperación judicial civil y penal, cooperación
policial y aduanera, libre circulación de personas, lucha contra las drogas y el
terrorismo entre otros aspectos, asimismo han constituido los instrumentos
primordiales para la abolición de fronteras internas y la creación de una gran frontera
externa.
Otra de las fechas importantes para el ELSJ es el año de 1987, en el cual

mediante la aprobación del Acta Única Europea el proceso de integración de la UE
retomó la obligación comunitaria de establecer el mercado interior dentro de los
Estados Miembros. Esto implicaba garantizar las cuatro libertades comunitarias,
dentro de las cuales se encontraba la libre movilidad de personas. En el acta se
dio una reformulación de la libre circulación al cambiar de trabajadores, como lo
estipulaba en un principio el Tratado de la Comunidad Económica Europea y el
Tratado de Roma de 1957, a pasar a una libertad conferida a todo tipo de personas.
Unos años más tarde, en 1992 este compromiso fue retomado con la
suscripción del Tratado de Maastricht, el cual añadió un Tercer Pilar53 a la
52 Faltan por ser parte Bulgaria, Rumania y Chipre pues aún no cumplen los requisitos. Reino Unido e Irlan-
da no son parte, aunque sí cooperan en los aspectos policiales y judiciales del acuerdo.
53 Unión Europea. (7 de febrero de 1992). Tratado de Maastricht. Maastricht, Países Bajos.
248
construcción comunitaria, estableció la ciudadanía de la Unión y creó un marco
de cooperación intergubernamental para los asuntos de justicia e interior –en
adelante JAI- (Consejo de Justicia y Asuntos de Interior). Este Tratado se enfocó
en varias situaciones de interés común para los Estados Miembros, algunas de
ellas distintas a las antes mencionadas en el Acta Única Europea fueron: asilo,
inmigración, el paso de las fronteras exteriores, la toxicomanía, la lucha contra el
fraude de dimensión internacional, la cooperación aduanera, la cooperación policial
y la cooperación judicial en materia civil y penal54, denotando ya para esta época
una mayor preocupación por parte de los Estados por el desarrollo en materia de
seguridad y justicia, al incorporar las dos últimas temáticas mencionadas.
No obstante, el elemento fundamental del tratado en materia de justicia y

en los asuntos de interior permitió la doble vía para su realización, a saber, la vía
intergubernamental y la comunitaria, puesto que, según Ordoñez Solís permitió:
De manera sustancial los asuntos de Justicia y Asuntos de

Interior serán desarrollados en el marco del tercer pilar, o pilar
de cooperación intergubernamental, aunque algunos ámbitos,
relacionados con la libre circulación de personas en el mercado
interior europeo se someten al régimen comunitario de integración.
(2003, p. 453).
En el año de 1997 el Tratado de Ámsterdam55 en su artículo primero,

apartado tercero, párrafo segundo, logró consagrar dentro de su cuerpo normativo
el ELSJ, consiguiendo según González (2004, p. 140) “asumir la consolidación
de la seguridad interior como uno de los aspectos más importantes y delicados
en el desarrollo de la unión”. Este espacio fue construido bajo la premisa de que
debían existir acciones coordinadas entre los Estados Miembros en las materias
de cooperación judicial y de policía en materia penal. En ese sentido, Fernández
(2004, p. 140) menciona que esas acciones coordinadas tenían el objetivo de crear
“un área donde las resoluciones dictadas en cualquiera de los países tuviesen plena
validez y reconocimiento en todo el territorio de la Unión”.
En relación con lo antes mencionado, reitera Labayle (1997) que esto significó
“una visión de la libre circulación de personas más realística y política… debiendo
entenderse a partir de ahora la libre circulación de personas como acompañada de
medidas destinadas a garantizar un nivel de seguridad interior aceptable por los
Estados”. Lo anterior lo demuestra la comunitarización de los controles fronterizos,
la política de asilo y política de inmigración a partir del Tratado de Ámsterdam.
Por último, cabe anotar que el Tratado fue aprobado con las excepciones
realizadas a Dinamarca, Reino Unido e Irlanda mediante la suscripción de tres
protocolos presentados en el Consejo Europeo de Ámsterdam.
54 Unión Europea (7 de febrero de 1992) Tratado de Maastricht. Maastricht, Países Bajos. Artículo K.1.
55 Reformas constitucionales para poder ratificar el Tratado de Ámsterdam: el caso de Francia, que aludía a
problemas constitucionales al comunitarizar estas materias, Alemania y Austria en materias relativas al asilo, refugia-
dos e inmigración, Suecia sobre el derecho de familia y España con temas relacionados con las fronteras exteriores
y sus siempre difíciles repercusiones en la cuestión de Gibraltar.
249
El ELSJ no quedo ahí y en 2001 con la suscripción del Tratado de Niza y
puesto en vigor en 2003, se comunitarizó aún más el ELSJ con el procedimiento de
codecisión a la cooperación judicial civil y se revistió al TJUE mediante el recurso
prejudicial, el recurso en interés de ley y la sustracción a la competencia del tribunal
en materia de orden público y salvaguardia de la seguridad interior, en aras de
garantizar la ausencia de controles sobre las personas en las fronteras interiores.
También, añadió la actuación a través de la Unidad Europea de Cooperación Judicial
–en adelante EUROJUST- en materia de cooperación judicial y de la EUROPOL56 en
cooperación policial.
Para terminar esta construcción cronológica del ELSJ, el Tratado de la Unión

Europea o Tratado de Lisboa del 2007 permitió la instauración de un procedimiento
de toma de decisiones más eficaz y democrático mediante la eliminación de la
estructura de pilares, en donde el Consejo decide por mayoría cualificada y el
Parlamento Europeo como colegislador se pronuncia en codecisión, fortaleciendo
así el ELSJ.
Aunado a esto, en la potestad de legislar se le permite a los Parlamentos

nacionales en el plazo de ocho semanas de analizar cualquier acto legislativo
en esta materia y a consideración de ellos pueden enviar a volver a estudiar el
proyecto mediante una votación de un cuarto del total de votos. A su vez, le brindó
mayores competencias al TJUE mediante la consulta prejudicial sobre cualquier
ámbito del ELSJ. Además, permite a la Comisión Europea presentar recursos por
incumplimiento contra los Estados Miembros por el irrespeto de decisiones en el
marco de dicho espacio y se reforzó los derechos fundamentales de la UE mediante
la vinculación de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la adhesión al
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales.
En conclusión, gracias al Tratado de Ámsterdam se logró el establecimiento

del ELSJ, con el cual se comunitarizaron gran parte del tercer pilar intergubernamental
JAI, dejando con carácter intergubernamental solo la cooperación policial y judicial
en materia penal, a su vez, este acontecimiento permitió establecer una conexión
entre materias tan heterogéneas como la seguridad interna y externa de la Unión,
la libre circulación de personas, los derechos migratorios y la justicia civil y penal.
Sin embargo, el Tratado de Lisboa permite la eliminación de estas estructuras
de pilares y permite la comunitarización de este espacio, dejando de lado la
intergubernamentalidad por la supranacionalidad.
Conceptualización
El concepto del ELSJ en la UE ha sido debatido a través de los años por

distintos académicos y doctrinarios, quienes se han dado a la tarea de definir el
concepto, los alcances, retos o dificultades, problemáticas y beneficios que
envuelven al ELSJ en su consolidación en el proceso de integración europeo, sin
embargo, para efectos de esta investigación solo se analizarán las distintas
56 Policía Europea regulada a partir de la firma de un Convenio en 1995 y puesto en vigor desde 1998.
250
definiciones realizadas por los académicos del Derecho Comunitario, con el fin de
construir una sola definición que encaje todo lo que esto representa para la Unión
Europea y su importancia para la libre circulación de personas, en aras de construir
un concepto que pueda ser aplicado para el SICA.
Antes de realizar dicho análisis se debe constatar que como se desarrolló

en el apartado A de este capítulo, la base inicial de dicho espacio son los llamados
Acuerdos de Schengen (Acuerdo de 1985 y la Convención de 1990 de aplicación
del mismo), en donde, Francia y España defendieron la necesidad imperiosa de
que la libre circulación de personas fuera de la mano con el reforzamiento de las
condiciones de seguridad, a través de la implantación de las pertinentes medidas
de acompañamiento o compensatorias (Muriel, s.f., p. 190).
Una vez hecho hincapié en lo antes mencionado, a nivel doctrinal se pueden

encontrar dos tipos de conceptualizaciones del ELSJ a raíz del Derecho Originario
de la UE: el concepto brindado del Tratado de Ámsterdam y el concepto que se
deriva del Tratado por el cual se buscaba constituir la Constitución Europea.
En primer lugar, se encuentra el concepto derivado del Tratado de

Ámsterdam, del cual Muriel Palomino concluye sobre el ELSJ que este Tratado:
Enmarca esta libertad fundamental en el objetivo general de

mantener y desarrollar la Unión como un «espacio de libertad,
seguridad y justicia», en el que esté garantizada la libre circulación
de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto
al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la
prevención y la lucha contra la delincuencia (art. 2 del Tratado de la
Unión Europea, en adelante «TUE»). (s.f., p. 192).
En segundo lugar, el concepto derivado del Tratado para la Constitución

Europea, lo brinda Linde Paniagua al mencionar que la Constitución Europea lo
definía como “un espacio de derechos y libertades públicas en su más amplio
sentido y en la línea de todas las constituciones de los Estados Miembros de la
Unión.” (2006, p. 19).
Del texto anterior, se denota cómo la Constitución Europea no se equivocaba

al mencionar como objetivos primordiales para los ciudadanos europeos la libertad,
la seguridad y la justicia. La mención de este espacio es una clara manifestación de
la relevancia de estos derechos para el ciudadano europeo, a su vez, la Constitución
de España de 1978 menciona la importancia de estos derechos en su Preámbulo
(Linde, 2006, p. 17) y el mismo autor afirma que “La libertad, la seguridad y la
justicia cumplen funciones diferenciadas en la Constitución Europea. Son objetivos,
son valores, son derechos fundamentales y, además, son un conjunto de ámbitos
materiales de competencias denominadas compartidas” (p. 20).
El ELSJ se encuentra constituido por tres temáticas de importancia para

los Estados Miembros, la libertad, la seguridad y la justicia, por lo cual este se
debe entender como un todo para la UE, pero con particularidades y competencias
diferentes en cada materia. A raíz de esta premisa es necesario conceptualizar
cada temática como un tipo de espacio diferente, para así lograr determinar las
251
competencias conferidas que posee cada uno, las normas y políticas comunitarias
de cada espacio y las instituciones u Órganos comunitarios que interactúan con
cada uno. Para ello, se dividirá al ELSJ de la siguiente forma: Espacio judicial,
Espacio de seguridad y Espacio de libertad.
El concepto de “Espacio judicial europeo”, se puede encontrar desde el año

de 1957 con el Tratado de la Comunidad Económica Europea, específicamente con
el antiguo artículo 22057 y con el Convenio de Bruselas de 1968 sobre la competencia
judicial y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil.58
En donde este espacio se encuentra basado en los siguientes aspectos:

aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales
y extrajudiciales59, adopción de medidas de aproximación de las disposiciones
legales y reglamentarias de los Estados Miembros, el traslado transfronterizo de
documentos judiciales y extrajudiciales, cooperación en la obtención de pruebas,
apoyo y reforzamiento de la cooperación y coordinación entre las autoridades
nacionales encargadas de investigar y perseguir la delincuencia grave que afecte
a dos o más Estados Miembros60 y la protección de intereses financieros de la UE
mediante la Fiscalía Europea (Parlamento Europeo, 2016).
El Espacio de seguridad, segunda temática de este ELSJ según Fernández:
Se oculta y articula la autoprotección que cada Estado miembro

desea efectuar del resto de sus espacios: el económico, el financiero,
el mercado de trabajo nacional, los sistemas de producción y las
relaciones interiores y exteriores, entre otros. La dialéctica entre
inmigración, delincuencia y terrorismo no es algo nuevo. El proceso
de integración regional de la UE y la conformación de un espacio
común, libre de fronteras interiores, ha sido acompañado de un
reforzamiento en el control de sus extremos. Y precisamente en el
marco comunitario, las migraciones fueron englobadas en el área
de Justicia y Asuntos de Interior, el llamado Tercer Pilar, junto con el
terrorismo y el tráfico de drogas. (2004, p.2).
Se constituye por los siguientes aspectos: cooperación policial entre todas

las autoridades competentes de los Estados Miembros (servicios de policía, aduanas
y otros servicios con funciones coercitivas especializados en la prevención y en la
detección e investigación de infracciones penales), intercambio de información y
técnicas comunes de investigación de delitos de delincuencia organizada, apoyo y
reforzamiento de la actuación de las autoridades policiales y de los demás servicios
57 “Los Estados Miembros entablarán, en tanto sea necesario, negociaciones entre sí, a fin de asegurar
en favor de sus nacionales: la protección de las personas, así como el disfrute y la tutela de los derechos, en las
condiciones reconocidas por cada Estado a sus propios nacionales; la supresión de la doble imposición dentro de la
Comunidad; el reconocimiento recíproco de las sociedades definidas en el párrafo segundo del artículo 48, el man-
tenimiento de la personalidad jurídica en caso de traslado de su sede de un país a otro, y la posibilidad de fusión de
sociedades sujetas a legislaciones nacionales diferentes; la simplificación de las formalidades a que están sometidos
el reconocimiento y la ejecución recíprocos de las decisiones judiciales y de los laudos arbitrales.”
58 Buscó establecer un procedimiento de exequatur simple y rápido.
59 Tratado de Lisboa, artículo 81.
60 Esta labor será realizada por EUROJUST, según el Tratado de Lisboa, artículo 85.
252
con funciones coercitivas de los Estados Miembros y la colaboración a la prevención
de la delincuencia grave y terrorismo que afecte a dos o más Estados Miembros61,
entre otros aspectos.
Para concluir, el análisis de estas temáticas del Espacio de libertad se basa

en los siguientes aspectos: ausencia total de controles de personas en las fronteras
interiores, controles de personas en el cruce de fronteras exteriores, la instauración
de un sistema integrado de fronteras exteriores, política común de visados,
asilo, protección subsidiaria, protección temporal y de inmigración62, el estatuto
uniforme de asilo para nacionales de terceros países, procedimientos migratorios
comunes y aplicación de los principios de solidaridad y de reparto equitativo de la
responsabilidad entre los Estados Miembros.
Gracias a esta variedad de conceptualizaciones se puede concluir que el

Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia tiene como objetivo el desarrollo de ocho
puntos específicos, que definen su ámbito de aplicación, estos son: los derechos
fundamentales, libre circulación de personas, asilo e inmigración, la cooperación
judicial civil y penal, la cooperación policial aduanera, la lucha contra el terrorismo, la
lucha contra la delincuencia organizada, la lucha contra las drogas o trata de seres
humanos y la lucha contra la corrupción.
De lo intergubernamental a lo comunitario sobre el Espacio de Libertad,

Seguridad y Justicia en ambos sistemas de integración
La construcción del ELSJ a través de los años en la UE fue un proceso de

años y de negociaciones entre los países, para llegar a lo que hoy en día se posee
en el título V del Tratado de Lisboa. Como bien refleja el análisis histórico, el proceso
del Espacio nació mediante la intergubernamentalidad y la instauración del Tercer
Pilar, sin embargo, dicha situación cambió mediante la comunitarización del ELSJ
en el Tratado de Ámsterdam. A continuación, se desarrollarán las diferencias que
existen entre la intergubernamentalidad y la supranacionalidad para así poner en
evidencia lo que implica la comunitarización de estos temas para el desarrollo y
prevalencia del ELSJ en el Derecho Comunitario.
La intergubernamentalidad
La intergubernamentalidad en el Derecho Internacional se puede encontrar

en los organismos internacionales clásicos que surgen de las relaciones de
cooperación entre los Estados como por ejemplo la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) o la Organización de Estados Americanos (OEA), las cuales se rigen
por Órganos intergubernamentales y en donde cada Estado Miembro participa de
manera soberana. Dentro de sus características principales podemos encontrar:
61 Esta labor será realizada por EUROPOL, según el Tratado de Lisboa, artículo 88.
62 Temas como: las condiciones de entrada, residencia y reagrupación familiar para visados y permisos,
definición de los derechos de los nacionales de los terceros países que residan legalmente en un Estado Miembro,
expulsión y repatriación de residentes ilegales y lucha contra trata de personas.
253
La forma de participación soberana de los Estados; la integración
por representantes de los Gobiernos; la tutela del interés de sus
Estados en la organización; la forma de adopción de decisiones
como expresión de igualdad soberana; la no penetración directa
de sus decisiones al interior de los Estados; la no vinculación de
sus decisiones a personas naturales o jurídicas de sus Estados
Miembros; su ámbito competencial de cooperación; la menor
autonomía de sus Órganos con respecto a los Estados parte; el
no establecimiento de acciones procesales directas al individuo
en el sistema jurisdiccional; y, la inexistencia de relaciones de
cooperación jurisdiccional en la interpretación del Derecho y en
donde la actividad materialmente administrativa es desarrollada
por los Estados con una vocación de representación soberana.
(Salazar, 2014, p. 3).
A raíz de esto, se puede visualizar cómo en los Órganos en que la

intergubernamentalidad impera, lo que se encuentra representado son los intereses
de cada Estado Miembro, pero de una forma individual con el objetivo de no perder
sus facultades soberanas, dando como resultado decisiones que no afectan el
interior de los Estados y que no son vinculantes.
Otra de las formas en las cuales se describen a las organizaciones

intergubernamentales la brinda (Lucas, M., 1999, p. 8) al mencionar:
IGOs are usually based on international treaties, which formally bind

member-states to uphold the organization’s charter and to pursue
its official goal of interstate economic, political, security, or cultural
cooperation. IGOs are most notably distinguished by their institutional
framework, which varies according to the IGO’s purpose, its area
of activity, the size of its membership, the geopolitical constraints
under which it has to operate, and the specific nation-states that
comprise it.63
Dicho concepto brinda un acercamiento más claro a lo que se entiende

por intergubernamentalidad, al mencionar como primer característica que nacen
al Derecho mediante tratados internacionales, logrando con esto determinar
el instrumento jurídico que los crea, también se puede notar que al igual que
Salazar Grande este menciona que estos organismos nacen para la cooperación,
sin embargo, dicho autor le agrega que esta cooperación versa sobre temas
económicos, políticos, de seguridad o culturales, por último, menciona que su
labor institucional dependerá del compromiso especifico que posea cada Estado a
respetar las decisiones tomadas en dicho organismo.
63 Traducido al español: Los Órganos Intergubernamentales se basan generalmente en tratados interna-

cionales, los cuales obligan formalmente a los Estados Miembros a mantener la carta de la organización y a cumplir
su objetivo oficial de cooperación interestatal económica, política, de seguridad o cultural. Los Órganos Interguber-
namentales se distinguen más notablemente por su marco institucional, que varía de acuerdo con el propósito de la
OIG, su área de actividad, el tamaño de sus miembros, las restricciones geopolíticas bajo las cuales tiene que operar
y los estados-nación específicos que lo componen
254
En conclusión, sobre dichas posiciones existen autores que caracterizan
al SICA como un organismo internacional de esta categoría, ejemplo de ello es
Víctor Blanco Fonseca quien la describe como: “una organización internacional de
cooperación o coordinación intergubernamental cuyo fin u objetivo más importante
es procurar la integración de sus Estados Miembros… dicho sistema no goza de
autonomía respecto de los Gobiernos de sus Estados Miembros” (Soto Acosta &
Suárez Ulloa, 2014, p. 76). Asimismo, existen otros autores que han conceptualizado
a la UE como un organismo intergubernamental como es el caso de Michael R.
Lucas.
La supranacionalidad
A través de los años, el concepto de supranacionalidad ha sido entendido e

interpretado de maneras incorrectas que han entorpecido la labor de los organismos
supranacionales en la construcción de los procesos de integración, a raíz de esto,
es necesario describir y conceptualizar este término, para así lograr determinar a la
UE y el SICA como organismos de esta naturaleza jurídica, ya que existen varios
académicos que han definido a estas comunidades de Estados como organizaciones
intergubernamentales y no supranacionales como en realidad lo son.
Un primer concepto de supranacionalidad la brinda Salazar Grande, al

mencionar que los Órganos supranacionales son:
Los que tienen una competencia normativa o de decisión vinculante

al interior de los Estados… Otra característica fundamental que debe
tener un órgano supranacional es que debe estar institucionalizado
como tal en virtud de un tratado, aprobado por medio de los
procedimientos constitucionales internos de cada uno de los
Estados Miembros, que consienten en obligarse a este tipo de
Órganos en materias o competencias así definidas, en un proceso
de integración. Por último, el órgano deberá perseguir siempre el
bien común, principio fundamental que justifica el otorgamiento de
un poder supranacional. (2014, p. 7).
Del párrafo anterior, se deben rescatar tres conceptos importantes que

permitirán diferenciar la supranacionalidad de la intergubernamentalidad, los cuales
son: decisiones vinculantes al interior de los Estados, estar institucionalizado como
tal en virtud de un tratado y consienten en obligarse a este tipo de Órganos en
materias o competencias así definidas.
Dichos conceptos antes resaltados son los que fortalecen el concepto de

supranacionalidad, debido a que brindan la potestad a los Órganos supranacionales
de tomar decisiones que afectan la soberanía de los Estados Miembros, ejemplo
de ello lo representa la Compra Conjunta de Medicamentos por parte del Consejo
de Ministros de Salud de Centroamérica y República Dominicana (COMISCA) en
el SICA o el desarrollo del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en la UE. Por
otro lado, que dichas instituciones estén consagradas en un tratado es una de las
características que permiten que los Estados Miembros respeten la decisión de
dichos Órganos comunitarios, como por ejemplo en el caso del SICA el artículo 12
255
del Protocolo de Tegucigalpa y en el caso de la UE la presencia de Órganos como
el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea en el Tratado de la Unión Europea.
Por último, la relevancia de las competencias definidas se puede evidenciar

mediante dos principios esenciales del Derecho Comunitario: el principio de
subsidiariedad y el principio de atribución de competencias. Esto permite evidenciar
cómo la supranacionalidad es un carácter determinante en todo proceso de
integración.
Asimismo, Salazar & Ulate conceptualizan a los Órganos o instituciones

supranacionales como aquellas en las cuales:
Los Estados nacionales conceden parte de sus competencias

soberanas a los Órganos de la Comunidad. Para ello requieren,
de una atribución o autorización constitucional expresa o implícita,
generalmente dotada de un procedimiento más estricto de
aprobación legislativa para ceder parte de sus competencias
soberanas a estos Órganos supranacionales.” (Soto Acosta &
Suárez Ulloa, 2014, p. 90).
Por consiguiente, una vez brindados ambos conceptos por estos autores
es imprescindible para esta investigación determinar Órganos u organismos
supranacionales en ambos sistemas de integración, para así evidenciar la
supranacionalidad en la UE y el SICA.
El primero de estos ejemplos es el de la Unión Europea, donde dicha

supranacionalidad se ve reflejada en el caso del ELSJ, y la materia de inmigración
pasó a ser competencia comunitaria, tal y como lo estipula el Tratado de Lisboa
(2007) en su artículo 79 al mencionar:
La Unión desarrollará una política común de inmigración destinada

a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos
migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países
que residan legalmente en los Estados Miembros, así como una
prevención de la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos
y una lucha reforzada contra ambas.
A causa de esta atribución de competencias los Estados Miembros le

permitieron a los Órganos comunitarios del Parlamento Europeo y Consejo adoptar
normativa en los siguientes ámbitos: visados, entrada, salida, residencia, permisos
de residencia de larga duración, definición de derechos de nacionales de terceros
países que residan legalmente en uno de los Estados Miembros, la libre circulación
de personas, la inmigración y residencia ilegales, las figuras de repatriación y
expulsión de ilegales, la lucha contra la trata de seres humanos (mujeres y niños
particularmente).
El segundo ejemplo lo evidencia en el SICA su tribunal supranacional

denominado Corte Centroamericana de Justicia, el cual en su Convenio de Estatuto
(1992) menciona: “las facultades que se le atribuyan con carácter excluyente,
256
son jurisdiccionales. Se crea así un órgano supranacional que permitirá resolver
los problemas propios del “Sistema de la Integración Centroamericana” en forma
pacífica y civilizada.” (Conclusiones, tercer párrafo).
Como lo menciona Salazar & Ulate en su Manual de Derecho Comunitario

Centroamericano, para que una organización internacional sea considerada
supranacional debe contener las siguientes características: poseer una institución
con capacidad de representar a la Comunidad de Estados, tener un tratado
marco, poder real y efectivo, poder de decisión, poder normativo, competencias
transferidas, interés de los Estados en la integración, Órgano integrado por
funcionarios con intereses comunitarios, sistema de conformación de la voluntad,
autonomía, independencia y bien común. Al poseer estas características es que el
órgano puede ser denominado supranacional.
Las políticas públicas regionales relacionadas con el Espacio de Libertad,

Seguridad y Justicia en la UE
A raíz de la suscripción del Tratado de Ámsterdam y la creación del ELSJ,

el Consejo Europeo –en adelante CE- realizó en el año de 1999, específicamente
en los días 15 y 16 de octubre, una sesión especial en aras de acordar una serie
de orientaciones y prioridades políticas para hacer de este espacio una realidad,
amparados de las posibilidades que brindaba el Tratado. Las acciones fueron
denominadas bajo el nombre del Programa Político de Tampere.
La presente sección tiene por objetivo principal resumir de una forma

clara y concisa cuáles fueron esas políticas públicas regionales que se fijaron los
mandatarios de los Estados Miembros de la UE en esa ocasión y a su vez desarrollar
las políticas planteadas en el 2004 por el Programa de La Haya y en 2009 mediante
el Programa de Estocolmo.
En conclusión, dicho análisis permitirá evidenciar cuál fue la línea de acción

de la UE en aras de concretizar y establecer el ELSJ en toda la región de la UE.
Programa de Tampere. El inicio de las acciones y sus resultados
El Programa de Tampere realizado en los días 15 y 16 de octubre de 1999

constituyó el primer programa de migración comunitaria realizado en la UE en aras
de cumplir con lo pactado en el Tratado de Ámsterdam y el Plan de Acción de Viena,
entre otros instrumentos.
El programa y todos estos instrumentos se encontraban en estrecha relación

con el ELSJ, por consiguiente el CE tomó como primer eje temático la composición,
el método de trabajo y disposiciones prácticas para la construcción de la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea64, instrumento jurídico

comunitario que elevaría los estándares en materia de Derechos Humanos para la
64 Miembros que prepararon el Proyecto, según Tampere: a) Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados
Miembros: Quince representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados Miembros. b) Comisión: Un
representante del Presidente de la Comisión Europea. c) Parlamento Europeo: Dieciséis diputados nombrados por
el propio Parlamento Europeo. d) Parlamentos nacionales: Treinta diputados de los Parlamentos nacionales (dos por
cada Parlamento nacional) que deberán nombrar los propios Parlamentos nacionales.
257
UE. También, se propuso el fortalecimiento de la política exterior y de seguridad
común mediante una política europea de defensa y seguridad.
En Tampere, uno de los objetivos primordiales fue otorgar libertad no

solo a los ciudadanos de la unión sino a todos aquellos ciudadanos del mundo
que por distintas circunstancias conducen justificadamente a tratar de acceder al
territorio de la UE. A raíz de esta premisa se inició el proceso de creación de políticas
comunitarias para permitir este acceso a terceros países como en materia de asilo e
inmigración, comprometida con la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los
Refugiados control coherente de fronteras exteriores, ejemplo de ello fue la política
común de visados (Olesti, 2008, p. 13).
Por otro lado, el acceso a la justicia fue otro de los puntos relevantes de
este programa, el cual buscaba que las personas que se ubicarán en este espacio
pudiesen recurrir a los tribunales y a las autoridades de cualquier Estado Miembro
con las mismas facilidades que en su propio Estado.
A manera de conclusión, una serie de acciones o políticas que pueden

evidenciar la determinación por parte de la UE en construir el ELSJ una realidad
factible fueron:
Cuadro 1. Acciones o políticas comunitarias de Tampere.
6565 6666 6767
Institución europea participante Acción o política comunitaria

Consejo Europeo y Comisión Plan de Acción contra el Racismo.
Europea (Fortalecer cooperación con el
Observatorio Europeo del Racismo y la
Xenofobia).
Consejo Europeo Derechos para nacionales de Terceros
Estados que lleven un período prolongado
de residencia en uno de los Estados de
la Unión, entre ellos: el derecho a residir,
recibir educación y trabajar por cuenta
ajena o propia, sin olvidar el principio
de no discriminación respecto de los
ciudadanos del Estado de residencia.
Consejo Europeo y Comisión Un sistema europeo común de asilo66.
Europea. Consultas a ACNUR65
y a otras organizaciones
internacionales
65 Ejemplo de estas consultas es: ACNUR. (2009). Diez años después de Tampere. Recomendaciones del
ACNUR a Suecia para su Presidencia de la Unión Europea (Julio a diciembre de 2009). (Fecha de consulta: 19 de
octubre del 2016). Recuperado desde: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2009/7207.pdf?view=1
66 Compuesto por: normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo, condiciones mínimas
comunes para la acogida de los solicitantes de asilo, y la aproximación de las normas sobre reconocimiento y
contenido del estatuto de refugiado. Debería también completarse con medidas relativas a formas de protección
subsidiarias que ofrezcan un estatuto adecuado a toda persona que necesite esa protección.
67 Pide que se desarrollen, en estrecha cooperación con países de origen y de tránsito, campañas de
información sobre las posibilidades reales de inmigración legal, y que se impida toda forma de trata de seres huma-
nos.
258
Consejo Europeo Gestión de flujos migratorios 67,
mediante programas de intercambio y la
transferencia de tecnología.
Consejo Europeo y Comisión Auténtico Espacio Europeo de Justicia,
Europea mediante: nivel adecuado de asistencia
jurídica en litigios transfronterizos en
toda la Unión, tramitación simplificada
de procesos judiciales, normas mínimas
sobre protección de víctimas de delitos,
Consejo Europeo y Comisión Reconocimiento mutuo de sentencias
Europea judiciales: Principio de reconocimiento
mutuo a sentencias y otras resoluciones
de las autoridades judiciales.
Suprimir procedimientos intermedios para
los expedientes relativos a demandas
de consumidores o de índole mercantil
de menor cuantía y para determinadas
sentencias en el ámbito de los litigios
familiares (por ejemplo, demandas
de pensión alimenticia y derechos de
visita).
Estados Miembros que ratifiquen con
celeridad los Convenios de extradición
de la UE de 1995 y 1996.
Consejo Europeo, Europol y Lucha contra la delincuencia organizada
EUROJUST y transnacional grave: programas
nacionales de prevención de la
delincuencia.
Reforzar la red de autoridades nacionales
competentes en materia de prevención
del delito.
Unidad Operativa Europea de Jefes de
Policía para compartir información.
EUROJUST68: facilitar la adecuada
coordinación de las fiscalías nacionales
y en apoyar las investigaciones penales
en los casos de delincuencia organizada.
Academia Europea de Policía.
259
Consejo Europeo Acción Especial contra el blanqueo
de capitales: apliquen plenamente
las disposiciones de la Directiva
relativa al blanqueo de capitales, el
Convenio de Estrasburgo de 1990 y las
Recomendaciones del Grupo de Acción
Financiera también en todos los territorios
que dependen de ellos.
Mejorarse la transparencia de las
transacciones financieras y de la
propiedad de las sociedades anónimas.
6868Fuente: elaboración propia.
Programas quinquenales: La Haya y Estocolmo. ¿Cómo reforzar el Espacio

de Libertad, Seguridad y Justicia en la UE?
Luego del Programa de Tampere de 1999, los países miembros de la Unión

Europea con el objetivo de reforzar el ELSJ retomaron la idea de los programas
y acciones comunitarias sobre este tema, mediante el Programa de La Haya en
2004 y el Programa de Estocolmo en 2009. Fueron dos programas fundamentales,
el primero fue realizado antes del Tratado de Lisboa y el segundo después de la
suscripción de dicho Tratado. Este hecho marcó la diferencia en las políticas y
acciones tomadas en cada programa, debido a que el de La Haya fue realizado con
la idea de la creación del Tratado de la Constitución de Europa y el de Estocolmo
después del fallo de dicho Tratado y de la suscripción del Tratado de Lisboa en
2007, el cual rige en la actualidad.
B.1. Programa de La Haya
El programa de La Haya realizado en los días 4 y 5 de noviembre del 2004

en el CE de Bruselas constituyó el segundo programa de migración comunitaria
realizado en la UE, en donde el ELSJ adquirió un carácter más apremiante a raíz de
los ataques terroristas que sufrió Estados Unidos en el año 2001.
En el programa la UE tomó como ejes principales el desarrollo de políticas

y acciones comunitarias en las siguientes materias: los derechos fundamentales y
la ciudadanía, el asilo y la migración, la gestión de las fronteras, la integración, la
lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, la cooperación judicial y
policial, el derecho civil, problemas transfronterizos como la inmigración ilegal y el
tráfico y contrabando de seres humanos. Dichos temas fueron abordados con el fin
de garantizar el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos de Europa.
El Programa estuvo acompañado por un Plan de Acción elaborado por la

Comisión Europea en 2005, con la inclusión de diez prioridades para cumplir los
objetivos planteados en el Programa de La Haya. Las prioridades fueron: derechos
fundamentales y ciudadanía, lucha contra el terrorismo, un espacio común de asilo,
68 Integrada por fiscales, magistrados o agentes de policía de competencia equivalente, cedidos temporalmente
por cada Estado miembro, con arreglo a su ordenamiento jurídico.
260
gestión de la migración, integración (aprovechar el impacto de la migración en la
economía y sociedad de la UE), fronteras interiores, fronteras exteriores y visados,
derecho a la intimidad y seguridad en la distribución de la información, justicia penal
y civil, delincuencia organizada y la libertad, seguridad y justicia (Consejo Europeo,
2005).
A partir de estas prioridades, el Programa de La Haya se desempeñó

mediante la aplicación de políticas y acciones por parte de la UE y de sus
instituciones y Estados Miembros con la finalidad de hacerlas realidad, dentro de
las cuales resaltan:
Cuadro 2: Acciones o políticas comunitarias de La Haya.

Consejo Europeo y Comisión Europea Comunicar Europa al ciudadano: comunicar
la importancia del proyecto europeo y de los
europeos, mediante una activa participación
ciudadana y debate público.
Estrategia de comunicación.
Consejo Europeo y Comisión Europea Incorporación de la Carta de los Derechos
Fundamentales en el Tratado Constitucional
y adhesión al Convenio Europeo para la
protección de los Derechos Humanos y de las
libertades fundamentales.
Convertir en un organismo de Derechos
Humanos el Observatorio Europeo del Racismo
y la Xenofobia.
Comisión Europea. Consejo Europeo Evaluación de la aplicación del Programa de
Tampere.
Brindar Informes sobre la aplicación del
Programa de La Haya al CE.
Comisión Europea Estudio de aplicación del Programa de La Haya
sobre los progresos realizados, y que proponga
las adiciones necesarias al Programa, teniendo
en cuenta la modificación de la base jurídica
como consecuencia de la entrada en vigor del
Tratado.
Consejo Europeo Ciudadanía de la Unión: mantener un
diálogo abierto, transparente y periódico con
asociaciones representativas y la sociedad civil
y propicien y faciliten la participación de los
ciudadanos en la vida pública.
261
Consejo Europeo, Comisión Europea, Política de asilo, migración y fronteras: mantener
Parlamento Europeo y Estados a cabo relaciones de trabajo coordinadas,
Miembros enérgicas y efectivas entre los responsables
de las políticas de migración y asilo y los
responsables de otros ámbitos políticos
pertinentes.
Consejo Europeo, Comisión Europea y Migración Legal y lucha contra el empleo ilegal:
Estados Miembros fijación de volúmenes de admisión de mano de
obra migrante.
Plan de política en materia de migración legal
que incluya procedimientos de admisión
capaces de responder rápidamente a las
fluctuantes demandas de trabajo migratorio en
el mercado laboral.
Consejo Europeo Integración de ciudadanos de terceros países:
desarrollar políticas eficaces y prevenir el
aislamiento de ciertos grupos. Un planteamiento
integral que implique a los interesados al nivel
local, regional, nacional y de la UE.
Han de eliminarse activamente los obstáculos
para la integración.
Consejo Europeo Política de Repatriación y Readmisión: política
eficaz de expulsión y repatriación basada
en normas comunes para las personas que
vayan a ser repatriadas, de manera humana y
respetando plenamente sus Derechos Humanos
y su dignidad.
Consejo Europeo, Comisión Europea, Consolidación de la Seguridad: mejora del
Eurojust, Europol y Estados Miembros intercambio de información.
Los Estados Miembros no limiten sus actividades
a mantener la seguridad propia, sino que se
planteen también la seguridad de la Unión en
su conjunto.
Europol y Eurojust deberán informar anualmente
al Consejo acerca de sus experiencias comunes
y sobre resultados específicos.
Desarrollar la cooperación policial y aduanera
basada en principios comunes.
262
Consejo Europeo y Comisión Europea Gestión de crisis internas de la UE con
repercusiones transfronterizas: un mecanismo
integrado y coordinado de gestión de crisis
internas de la Unión Europea con repercusiones
transfronterizas.
B.2. Programa de Estocolmo
El Programa de Estocolmo es el sucesor de los programas de Tampere

(1999) y La Haya (2005). Este fue adoptado por el Consejo Europeo el 1 y 2
de diciembre del 2009, siendo así el programa más reciente referente a la libre
circulación de personas y al ELSJ de la Unión Europea.
Al igual que en los dos programas anteriores, la UE fijó prioridades en las

cuales se desarrollaría el Programa de Estocolmo y su plan de acción, dentro de las
cuales se rescatan las siguientes:
Centrarse en los intereses y las necesidades de los ciudadanos,

asegurar el respeto y la integridad de las libertades fundamentales
garantizando al mismo tiempo la seguridad en Europa, el espacio
de libertad, seguridad y justicia debe ser ante todo un espacio único
de protección de los derechos fundamentales. La ampliación del
espacio Schengen debe proseguir, el respeto de la persona y de la
dignidad humana, así como de los demás derechos consagrados en
la Carta de Derechos Fundamentales y en el Convenio Europeo de
Derechos Humanos, mejorar la cooperación entre los profesionales
del Derecho, así como su formación, y movilizar recursos para
poner fin a los obstáculos al reconocimiento de los actos jurídicos
en otros Estados Miembros. (Consejo Europeo, 2009, p.10).
Aunado a esto, busca elaborar una estrategia de seguridad interior a fin de

seguir mejorando la seguridad en la Unión y así proteger la vida y la seguridad de
los ciudadanos europeos y hacer frente a la delincuencia organizada, al terrorismo y
demás amenazas, garantizar el acceso a Europa de los empresarios, los turistas, los
estudiantes, los científicos, los trabajadores, las personas que necesitan protección
internacional, y las demás que tengan interés legítimo en acceder al territorio de la
UE debe hacerse más efectivo y eficaz.
En este programa, la Unión Europea se propone las siguientes metas:
Cuadro 3. Acciones o Políticas Comunitarias de Estocolmo.

Consejo Europeo La ciudadanía europea debe llegar a ser una realidad
tangible, mediante el espacio de libertad, seguridad
y justicia, el cual se debe considerar un espacio único
protector de los derechos y libertades fundamenta-
les.
263
Consejo Europeo, Comisión Europea y Estados La ampliación del Espacio Schengen debe proseguir,
Miembros ejemplo de ello es Croacia, la cual piensa incorporar-
se en 2015.
Consejo Europeo, Comisión Europea, Eurojust, Euro- Elaborar una estrategia de seguridad interior, que
pol y Estados Miembros. proteja la vida y la seguridad de los ciudadanos de la
Unión, para así hacer frente a la delincuencia organi-
zada, el terrorismo y demás amenazas.
Comisión Europea, Consejo Europeo, Tribunal de Reforzar la obligación de la Unión y de sus institucio-
Justicia de la Unión Europea, Tribunal Europeo de nes, se promuevan el ejercicio activo de los derechos
Derechos Humanos. y libertades fundamentales. Esto será reforzado por
la jurisprudencia del TJUE y el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, creando un sistema uniforme
de Derechos Humanos y fundamentales.
Tribunal de Justicia de la Unión Europea Garantizar la igualdad de trato a los ciudadanos con
respecto a los nacionales en su derecho a la libre cir-
culación, por lo que se debe asistir a los ciudadanos
de la Unión al enfrentarse a gestiones administrati-
vas o jurídicas. A su vez, deben retirarse los obstácu-
los que limitan el ejercicio de este derecho.
Consejo Europeo, Parlamento Europeo, Comisión Creación de políticas migratorias flexibles, con la
Europea, Estados Miembros. creación de un Sistema Europeo Común de Asilo a
más tardar en el año 2012.
Comisión Europea. Propuestas sobre la manera de garantizar en mayor
medida el envío de remesas y estudiar los modos de
facilitar la circulación ordenada de migrantes.
Un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia para el Sistema de la Integración

Centroamericana. ¿Una realidad posible?
En el primer capítulo se desarrollaron los aspectos básicos del Espacio de

Libertad, Seguridad y Justicia en el Derecho Comunitario, su conceptualización,
análisis histórico, su comunitarización por sobre la integubernamentalidad y la
experiencia de la Unión Europea a través de los Programas de Tampere, La Haya y
Estocolmo.
Una vez expuesto esto, se debe abordar en esta investigación la materia

de seguridad, justicia y libre circulación de personas en el SICA, ya que en el
proceso de integración centroamericana no se cuenta con un ELSJ como tal, sin
embargo, se posee un desarrollo sobre estas temáticas en el Derecho Comunitario
Centroamericano mediante el Derecho Originario y Derivado del SICA, de las cuales
se expondrá a continuación.
Normativa y políticas públicas regionales necesarias para la realización del

Espacio de Libertad Seguridad y Justicia
El ELSJ en el Derecho Comunitario representa el esfuerzo realizado por

una comunidad de Estados que busca garantizar la mayor cantidad de derechos y
libertades fundamentales a sus ciudadanos y a los nacionales de terceros países,
264
haciéndose valer de su ordenamiento jurídico comunitario, en aras de comunitarizar
la mayor cantidad de temáticas en materia de seguridad, justicia (civil y penal) y
libertad de circular y residir.
Gracias al Derecho Comparado y la experiencia de la Unión Europea, se ha

podido determinar cómo la UE ha conseguido dicho espacio, mediante la normativa
comunitaria, la armonización de normativa nacional y la creación de políticas
comunitarias por parte de los Estados Miembros.
Sin embargo, la realidad del SICA es otra. En la actualidad ningún tratado

del Derecho Originario de esta comunidad de Estados ha manifestado la creación
de este espacio como tal para el proceso de integración centroamericano. No
obstante, dicha idea puede ser extraída de los objetivos, principios y propósitos de
sus normas originarias y complementarias, las cuales han expresado los mismos
fines consagrados en el ELSJ de la UE.
Así pues, ejemplos de dichos objetivos, principios y propósitos consagrados

en la normativa y políticas públicas regionales del SICA serán desarrolladas a
continuación.
La Política Migratoria y la libre circulación de personas en pro de la construcción

del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el SICA
El Protocolo de Tegucigalpa, Tratado Constitutivo del SICA consagra en sus

objetivos y propósitos la garantía y protección de las libertades y derechos de los
centroamericanos, en donde se encuentra enmarcada la migración y la libertad de
circular como fines del SICA, ejemplo de ello es su artículo 3, al constituir el SICA
como una Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo, a su vez, en este
mismo artículo, incisos c)69 y e)70 reflejan este compromiso, ya que para crear un
régimen amplio de libertad todas las libertades humanas deben ser garantizadas,
incluidas entre estas la libertad de circular y de residir, que se ven protegidas por
el ELSJ.
Por otro lado, al tener como propósito el alcance de una unión económica
para la región, debe estar relacionado con la libre circulación de personas, debido
a que según la teoría de la integración económica postulada por Béla Balassa,
para alcanzar la unión económica debe ser primero concretado el Mercado Común
Centroamericano y por ende deben ser liberalizados los factores productivos, dentro
de los cuales uno de ellos son las personas o trabajadores.
Asimismo, los principios del SICA consagrados en el Protocolo de

Tegucigalpa refuerzan esta postura de la construcción del ELSJ, como lo
69 Impulsar un régimen amplio de libertad que asegure el desarrollo pleno y armonioso del individuo y de la
sociedad en su conjunto.
70 Alcanzar una unión económica y fortalecer el sistema financiero centroamericano
265
evidencianos incisos:a)71, b)72, c)73, d)74, e)75 y f)76.
Los incisos antes mencionados refuerzan la idea de construcción de este

espacio en el SICA, puesto que, se pueden visualizar similitudes entre ambos
procesos de integración y la finalidad del ELSJ en la UE:
Primero, la tutela de los Derechos Humanos. Ambos procesos de

integración tienen los Derechos Humanos como principio primordial, ejemplo de ello
es la creación de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la adhesión del
Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales en la UE.
Segundo, la paz, democracia, desarrollo y libertad son los objetivos que

buscan resguardar el ELSJ en la UE, la paz y la democracia mediante la lucha contra
el crimen organizado y el terrorismo, el desarrollo mediante políticas comunitarias
para el mercado laboral y la estabilidad migratoria de los nacionales de terceros
Estados y de ciudadanos de la unión que residan en cualquier Estado Miembro y la
libertad, a través de la protección de derechos y libertades en la UE, la armonización
de legislación migratoria de los Estados Miembros y las políticas de asilo y visados
por las cuales tanto ha luchado la UE.
Tercero, la identidad centroamericana, en el SICA gracias a la conciencia

nacional centroamericana garantizada y protegida por la Corte Centroamericana
de Justicia (Tribunal supranacional del SICA) y el patrimonio constitucional
centroamericano compuesto por los valores y principios de todas las Constituciones
políticas Centroamericanas que constituyen dicha identidad; por otro lado, la UE
con la Ciudadanía Europea y la Carta de Derechos Fundamentales de la UE que
consagra a la ciudadanía como un derecho fundamental.
Cuarto, la gradualidad, especificidad y progresividad del proceso de

integración centroamericana, principios del Subsistema Económico, los cuales al
igual que en la UE han permitido el desarrollo del proceso de integración a distintas
velocidades, amoldándose a las capacidades de cada Estado para progresar en la
integración, ejemplo de ello en el SICA ha sido el CA-4, el cual ha permitido la libre
circulación de personas en cuatro de los ocho Estados Miembros del SICA.
Quinto y último, la globalidad del proceso de integración y la participación

de todos los sectores sociales, como se ha dado en el SICA mediante el Comité
Consultivo del SICA y de cómo esta participación también se ha desarrollado en la
UE mediante la Ciudadanía Europea, por mencionar uno de los tantos ejemplos que
permiten la participación de todos los sectores sociales.
71 La tutela, respeto y promoción de los Derechos Humanos constituyen la base fundamental del SISTEMA
DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA.
72 Paz, Democracia, Desarrollo y Libertad, son un todo armónico e indivisible que orientará las actuaciones
de los países miembros del SISTEMA DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA
73 La identidad centroamericana como manifestación activa de los intereses regionales y de la voluntad de
participar en la consolidación de la integración de la Región.
74 La solidaridad centroamericana como expresión de su profunda interdependencia, origen y destino co-
mún.
75 La gradualidad, especificidad y progresividad del proceso de integración económica, sustentado en el
desarrollo regional armónico y equilibrado; y el tratamiento especial a países miembros de menor desarrollo relativo;
la equidad y reciprocidad; y la Cláusula Centroamericana de Excepción.
76 La globalidad del proceso de integración y la participación democrática, en el mismo, de todos los sec-
tores sociales
266
Además del Protocolo de Tegucigalpa, el Protocolo de Guatemala, norma
complementaria del Derecho Originario del SICA respalda la construcción del ELSJ
y del fortalecimiento de la libre circulación de personas y política migratoria, pues en
su artículo 18 manifiesta: “Los Estados Parte convienen en procurar la libre movilidad
de la mano de obra y del capital en la región, mediante la aprobación de las políticas
necesarias para lograr ese propósito.” Así que, en dicho artículo se estipula la libre
movilidad laboral en los Estados Miembros del SICA y los faculta a crear políticas
públicas regionales para lograr dicho propósito.
Sobre estas políticas públicas regionales, en la entrevista realizada al

Secretario de la Secretaría de Integración Social –en adelante SISCA- el Dr. Alfredo
Suárez (A.-A. Suárez, comunicación personal, 13 de diciembre del 2016) y a su
Directora Ejecutiva Aída Argüello de Morera (A.-A. Argüello, comunicación personal,
15 de diciembre del 2016), ambos manifestaron que existen esfuerzos por parte de
SISCA y de la institucionalidad por concretar dicha libre movilidad laboral, mediante
las siguientes acciones:
- Propuesta del Pacto Social de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

- El estudio de los mercados laborales centroamericanos.
- La homologación de títulos técnicos.
- Proyecto B.A.1.: Prevención de la violencia contra las mujeres, trata y
femicidio en Centroamérica.
- Proyecto de Inclusión Laboral y Familiar.

- Estudio sobre la posible armonización en trámites migratorios de los Estados
Miembros del SICA.
- Proyecto de Certificación de Competencias.

Como resultado, el Protocolo de Guatemala y el Protocolo de Tegucigalpa
han demostrado cómo sus propósitos y principios permiten al SICA la búsqueda
de la construcción de este Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, tal y como
ha sido desarrollado en la Unión Europea, con el único objetivo de beneficiar a los
nacionales de los Estados Miembros y a los nacionales de terceros Estados.
Dicho lo anterior, un ejemplo del esfuerzo por beneficiar a los nacionales de

terceros Estados en el SICA y de fortalecer la política migratoria y la libre circulación
de personas en el proceso de integración centroamericana ha sido la normativa
originaria del Derecho Comunitario Centroamericano, mediante la suscripción de
esta norma esencial:
- Convenio de Creación de la Visa Única Centroamericana.

Otro de los esfuerzos del SICA para el fortalecimiento de la política migratoria
y la libre circulación de personas, pero esta vez en favor de los nacionales de los
Estados Miembros del SICA lo ha representado:
- Acuerdo de Nueva Ocotepeque.
267
- Acuerdo de Managua.
- Acuerdo Regional de Procedimientos Migratorios CA-4 para la extensión
de la Visa Única Centroamericana.77
Ambas normas, permitieron a los Estados suscriptores (Guatemala,

Honduras, El Salvador y Nicaragua) otorgar libre movilidad de personas entre sus
respectivos territorios, extendiendo de inmediato a los cuatro países la liberación de
visa, esto según el artículo 3 inciso e) del Acuerdo de Managua suscrito en el año de
1993, calidad que en la actualidad es conocida como CA-4.
Otro de los ejemplos que robustece la idea de construcción del ELSJ en el

SICA es la propuesta de Política Migratoria Regional Común realizada el 1 de julio
del 2011 por el Comité Ejecutivo y el apoyo técnico de la Organización Internacional
para las Migraciones, la cual, mediante el siguiente cuadro se podrá determinar las
propuestas que favorecían a la construcción del Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia.
Cuadro 4. Acciones de la Propuesta de Política Migratoria Regional

Común.
Armonizar los trámites migratorios a nivel Permitir un paso ágil y seguro para los niños,
regional, definir protocolos, procedimientos niñas y adolescentes que migran por razones
y mecanismos para la armonización de los laborales, de educación o de salud, promover
requisitos para el otorgamiento de visas a nivel la regularización migratoria de la población
regional y armonizar los criterios de visas de regional para así reducir la migración irregular.
trabajo.
Adecuar la legislación nacional con las Asegurar las condiciones laborales, los derechos
realidades de la migración extra-regional, de los migrantes, las condiciones de acceso a
realizar convenios de cooperación técnica servicios sociales básicos, la documentación de
regional en materia turística. viaje requerida y la naturaleza y tiempo de los
contratos, esto mediante acuerdos establecidos.
Fortalecer los Ministerios de Trabajo en materia Fortalecer los mecanismos de reconocimiento
de inspecciones laborales. Divulgar información de títulos y diplomas profesionales, para así
sobre las oportunidades laborales en la región. facilitar la inserción laboral de migrantes en los
países de destino.
Analizar la posibilidad de otorgar el derecho Los Estados deben capacitar a sus connacionales
a la doble nacionalidad cuando se den las sobre los derechos que poseen.
condiciones que así lo justifiquen para facilitar la
movilidad y relaciones comunitarias.
77 Ambos, acuerdo y convenio suscritos por los Estados de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua
en el año 2005.
268
Sistema de Información de la OCAM: Crear grupos de cooperación inter-institucional
implementar acciones que fortalecerían este entre el sector gubernamental, sociedad civil
sistema dentro de las cuales se encuentran: y sector privado para desarrollar procesos de
establecer mecanismos de intercambio y migración laboral.
divulgación de información sobre oportunidades
laborales en los países de la región, fortalecer Establecer una sanción administrativa que
los vínculos entre la persona migrante y su desestimule la inobservancia de los permisos y
país de origen mediante el uso de tecnología y condiciones migratorias.
redes sociales, sistematizar los beneficios de la Instaurar un sistema de gestión efectiva del flujo
contratación regular de personas migrantes. de remesas a nivel regional.
Prevenir la trata de grupos vulnerables, definir Establecer mecanismos de intercambio de
procedimientos para el combate del delito de datos estadísticos en materia de jurisprudencia
tráfico ilícito de personas, elaborar protocolos de sentencias.
regionales para el cumplimiento de los tratados
internacionales sobre poblaciones vulnerables,
realizar un mapeo geográfico y social de ruta de
trata de personas y delitos conexos.
En este apartado se ha logrado determinar cuáles han sido los esfuerzos realizados
por los Estados Miembros y la institucionalidad del SICA en aras de construir el
ELSJ, esto mediante el análisis de la normativa del Derecho Originario, Derecho
Derivado, las políticas públicas regionales y los distintos proyectos ejecutados por
las instituciones, Órganos y organismos del SICA en aras de alcanzar dicho objetivo.
Se puede visualizar que los esfuerzos se han dado, sin embargo, el proceso
de la integración centroamericana debe ser nutrido de más normativa comunitaria
sobre este tema, de mayor voluntad política por parte de los Estados Miembros
restantes a formar parte de los Acuerdos de Nueva Ocotepeque y de Managua y
del Convenio y Acuerdo Regional de Procedimientos Migratorios para la extensión
de la Visa Única Centroamericana, de un incremento de compromiso por parte de
la institucionalidad del SICA en aras de hacer realidad la Política Migratoria Regional
Común y del cumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario por parte de los
Estados Miembros actuales de dicha normativa, esto con el único objetivo de poseer
un Espacio de Libertad, Seguridad y Justica en la Región.
La Seguridad y Justicia en pro de la construcción del Espacio de Libertad,

Seguridad y Justicia en el SICA
La seguridad y la justicia no escapan como propósitos de la labor realizada

por el SICA en aras de construir una Región de Paz, Libertad, Democracia, y
Desarrollo, así pues, el Protocolo de Tegucigalpa rescata dicho objetivo en sus
artículos tercero y cuarto, consagrando en ellos los propósitos y principios por los
cuales se rige el SICA en pro de la región Centroamericana, de los cuales se pueden
resaltar varios incisos que pueden ir de la mano con la construcción del ELSJ, como
269
en el artículo tercero: los incisos b)78, d)79 y h)80. Y en el artículo cuarto el inciso: g)81.
El primero de estos incisos es claro al mencionar el modelo por el cual

desea basarse el SICA, pues es un modelo de seguridad regional basado en la
erradicación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico
de armas. En la actualidad se conoce que estos dos últimos hechos delictivos son
realizados por el crimen organizado. Por consiguiente, se puede determinar una
similitud con el ELSJ de la UE, ya que el modelo de seguridad de regional tiene los
mismos puntos de lucha: el terrorismo y la delincuencia organizada, dentro de la
cual buscan como objetivo primordial el erradicar la violencia.
El segundo de estos incisos, busca crear un sistema de bienestar y justicia

económica y social para Centroamérica, similitud que se da en el ELSJ de la UE al
tener los mismos propósitos, en el cual mediante la acción especial en contra del
blanqueo de capitales y el acceso a la justicia a todo ciudadano y nacional de un
tercer Estado, basados en el principio de no discriminación busca la protección y
creación de ese sistema de bienestar y justicia, consagrado por el Protocolo de
Tegucigalpa.
Tercero, el desarrollo económico, social, cultural y político consagrado en el

Protocolo de Tegucigalpa, es un objetivo idéntico al fijado por la UE y su ELSJ, ya
que en este espacio se busca mediante la implementación de políticas comunitarias,
normativa del Derecho Originario, Derivado y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea los mismos objetivos, representados mediante: la ciudadanía
europea, la identidad europea mediante la bandera de la Unión Europea, el Día
de Europa y otras iniciativas culturales, derechos políticos de elegir y ser electos
consagrados en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la libre circulación
de personas y de trabajadores.
Por otro lado, el inciso g) del artículo 4, al manifestar la seguridad jurídica

como uno de los principios del SICA, rescata al igual que la UE el aspecto de justicia
del ELSJ, mediante el cual se busca la solución pacifica que pueda suscitarse entre
los Estados Miembros sobre la normativa comunitaria. La UE cuenta con el Tribunal
de Justicia de la Unión Europea y el SICA cuenta con la Corte Centroamericana
de Justicia, con la salvedad que en el SICA solo tres Estados han aceptado la
competencia de dicho tribunal supranacional.
En definitiva, dicha comparación demuestra que el ELSJ tiene respaldo en

el SICA por su Tratado Constitutivo, puesto que dichos propósitos y principios dan
paso a que, desde el Derecho Originario, los Estados Miembros e institucionalidad
del SICA trabajen por la construcción de dicho espacio.
78 Concretar un nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance razonable de fuerzas, el for-
talecimiento del poder civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protección
del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas.
79 Lograr un sistema regional de bienestar y justicia económica y social para los pueblos centroamericanos.
80 Promover, en forma armónica y equilibrada, el desarrollo sostenido económico, social, cultural y político
de los Estados Miembros y de la región en su conjunto
81 La seguridad jurídica de las relaciones entre los Estados Miembros y la solución pacífica de sus contro-
versias.
270
De la normativa del Derecho Originario que respalda la construcción de este
espacio, esta vez específicamente desde el espacio de seguridad, es el Tratado
Marco de Seguridad Democrática, el cual:
Se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil, el

balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de
sus bienes, la superación de la pobreza y de la extrema pobreza,
la promoción del desarrollo sostenible, la protección del medio
ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción la impunidad,
el terrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas y el creciente
carácter transnacional de las actividades del crimen organizado;
advirtiendo indispensable y necesario estrechar y fortalecer la
cooperación en éste ámbito en la región. (Dirección de Seguridad
Democrática, 2008, p.2).
Asimismo, el Tratado permite ser punto de comparación con el Espacio de

Seguridad y el Tratado de Funcionamiento de la UE que posee entidades como:
EUROJUST, EUROPOL y la Academia de Policías Europea entre otras. El Tratado
Marco de Seguridad Democrática también posee instituciones especializadas para
el resguardo de la seguridad centroamericana:
- La Secretaría General del SICA encargada de la organización y la

administración de un Índice Centroamericano de Seguridad, realizado
mediante la Dirección de Seguridad Democrática.
- El Instituto Centroamericano de Estudios Superiores Policiales.

- La Comisión de Seguridad Centroamericana.
Aunado a esto, el Tratado tiene como Órgano de decisión la Comisión
de Seguridad Centroamericana, asesorada técnicamente por la Dirección de
Seguridad Democrática de la SG-SICA, de la cual, mediante la entrevista realizada
al subdirector de Seguridad Democrática el señor José Vinicio Martínez (A.-J.
Martínez, comunicación personal, 7 de noviembre del 2016) se pudo determinar una
serie de acciones, proyectos y políticas que ha abierto el camino a la construcción
del espacio de seguridad en el SICA, estas acciones son las de:
- Política Regional en Seguridad Fronteriza en América Central (SEFRO).

- El Observatorio e Índice de Seguridad Democrática (OBSICA).
- Proyecto de desarrollo de la Red Centroamericana del Sistema de
Información sobre hurto y recuperación de vehículos.
- Proyecto de fortalecimiento de las capacidades institucionales para la

prevención del crimen en Centroamérica.
- Proyecto de Asistencia Técnica y Respuesta Regional. Marco Estratégico

Regional para la Prevención, Reducción, Tratamiento y Rehabilitación de las
Personas Menores de Edad en Riesgo Social o en conflicto con la ley.
- Proyecto Comunicado Conjunto.
271
- Programa centroamericano para el control de armas pequeñas y ligeras82.
- Propuesta de armonización de instrumentos procesales.
- Propuesta de Armonización de los Tipos Sustantivos.
- Estrategia de Seguridad Centroamericana (ESCA).
- Proyecto de ley marco para regular los servicios de seguridad privada
- Programa regional “Prevención de la violencia juvenil en Centroamérica”83
- Proyecto de armonización de la legislación penal en la lucha contra el
crimen organizado en Centroamérica y República Dominicana.84 En dicha
reunión se elaboró el marco normativo armonizado por el Consorcio
Institucional (Cortes Supremas de Justicia, Fiscalías Generales y Ministerios
de Justicia y Seguridad) y esté fue aprobado en donde se incorporó la
Orden Centroamericana de Detención con los Procedimientos de entrega
entre los Estados Miembros del SICA.
- Propuesta de Convenio Centroamericano de Cooperación Reforzada en la

lucha contra la delincuencia organizada transnacional.
La Comisión de Seguridad Centroamericana, tal y como se ha desarrollado

anteriormente tiene su sustento legal en el Tratado Marco de Seguridad Democrática,
que tuvo su primera reunión el 31 de julio de 1990, donde dispusieron que las
fuerzas armadas de los países miembros fueran de carácter defensivo y no ofensivo,
con un balance equilibrado, razonable, proporcional y global de armamento, dichos
límites podrán ser sobrepasados por conflictos internos o movimientos subversivos,
asimismo, definieron un nuevo modelo de relaciones de seguridad (cooperación,
coordinación, comunicación y prevención) entre los Estados centroamericanos,
definieron la realización de inventarios de armamentos y efectivos militares de cada
país85.
Por último, definieron el plazo de sesiones de la Comisión, las ordinarias por

lapsos no mayores de sesenta días y las extraordinarias cuando fuesen necesarias.
Como hecho relevante se puede anotar que esta primera reunión se realizó en San
José Costa Rica, aunque dicho país no ha ratificado el Tratado Marco de Seguridad
Democrática.
Asimismo, en la II Reunión de la Comisión de Seguridad Centroamericana

del 12 y 13 de septiembre de 1990 en San Salvador se apoyó el proceso de
82 En el periodo de 2013 a 2014 se realizó el mapeo de las rutas de tráfico ilícito de armas de fuego en los lugares
de Panamá, San José, Tegucigalpa, San Salvador y Santo Domingo
83 Se desarrolla en el marco de la Estrategia de Seguridad Centroamericana y busca entre otras cosas el fortaleci-
miento y desarrollo de la Policía Comunitaria en los países de Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala.
84 II Reunión de Parlamentarios de Centroamérica y República Dominicana, el día 3 de diciembre del 2012 con la
participación de los legisladores de El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Honduras y República Dominicana fueron
convocados por la SG-SICA y la Conferencia de Ministros de Justicia de los países iberoamericanos y con apoyo del
Fondo España SICA.
85 Primer Informe de Inventario de Armamentos realizado en 2001, este ha sido el único informe que se ha entregado
hasta la fecha, según entrevista con Miriam Vásquez de la Dirección de Seguridad Democrática del viernes 25 de
noviembre del 2016.
272
diálogo entre el Gobierno de El Salvador y el FMLN, a su vez se acordó mejorar
el intercambio de información en el área de seguridad con el fin de combatir el
tráfico de armamentos y fortalecer el control fronterizo, búsqueda de soluciones a
las zonas minadas. En esta ocasión Panamá participó en calidad de observador y
Costa Rica participó, sin embargo, la firma del vicecanciller no aparece sobre su
nombre en el documento.
Estas dos reuniones fueron las primeras de muchas otras que han tenido
como objetivo principal: “encontrar innovadoras formas de colaborar y coordinar
sus actividades nacionales y regionales, compartir información y aprovechar
nuestros talentos, haberes, recursos y destrezas para combatir estas amenazas
transnacionales, proteger la seguridad y el bienestar de nuestros ciudadanos” (XXXIII
Reunión de la Comisión de Seguridad Centroamericana).
Otro de los Órganos encargados de la toma de decisiones en materia

de seguridad es el Consejo de Ministros de Gobernación de Centroamérica y/o
seguridad pública (COMIGOB)86, encargado para atender los asuntos migratorios
de la región, con el apoyo de la Comisión Centroamericana de Migración OCAM.
El 31 de agosto del 2005 este Consejo solicitó crear un Comité Regional

coordinado por un delegado de Gobierno de la Presidencia Pro Tempore y compuesto
por los organismos competentes en materia de transporte, almacenamiento,
manejo y fiscalización de materiales peligrosos, a su vez, cada Estado Miembro
contará con un Sub-Comité y un Protocolo de Coordinación Interinstitucional.
Asimismo, solicitó instruir a la Confederación de Cuerpos de Bomberos del Istmo
Centroamericano para la consecución de recursos financieros, la homologación de
los Sistemas de Prevención y Seguridad Contra Incendios en la Región, reconocer
la Confederación como un foro regional de integración centroamericana y así
depositar sus estatutos en la SG-SICA, reconocer también como foro regional el
Foro de Directores de Sistemas Penitenciarios Centroamericanos, además aprobar
el Manual de Procedimientos Migratorios para la implementación del Convenio de
Creación de la Visa Única Centroamericana y recibir con beneplácito la Estrategia
de Seguridad Fronteriza.
Asimismo, el COMIGOB en materia de normativa derivada emitió dos

normas de suma importancia para la construcción de este espacio y el fortalecimiento
de las políticas migratorias y la seguridad:
- El Reglamento del Consejo de Ministros de Gobernación, Interior, Justicia

y/o Seguridad Pública para el Fortalecimiento de la Gestión Migratoria
Regional Integral.
- El Protocolo de Procedimientos para el Fortalecimiento de la Gestión

Migratoria Regional Integral entre las Direcciones Generales de Migración
de los países miembros de la OCAM.
86 Creado el 28 de octubre de 1992.
273
En conclusión, el desarrollo del espacio de justicia a nivel del SICA ha sido
uno de los espacios que cuenta con menor desarrollo en el SICA, sin embargo, se
encuentra una iniciativa de 2015 por parte del Consejo Judicial Centroamericano
y del Caribe de formar parte del Sistema de la Integración Centroamericana,
con el objetivo principal de: “aportar al establecimiento de políticas y proyectos
comunitarios que aporten a la consolidación de la seguridad jurídica y a brindar
respuestas conjuntas para los desafíos que enfrenta la administración de justicia en
la región”87
Mandatos de la Reunión de Presidentes en ejecución referentes a los

temas migratorios, seguridad y justicia en el Sistema de la Integración
Centroamericana
Son directrices a los Órganos, secretarías e instituciones del SICA para

la ejecución de una acción determinada, emitidas por la Reunión de Presidentes
(integrado por los presidentes constitucionales y el Primer Ministro de Belice)
Mandatos de la Reunión de Presidentes sobre seguridad y justicia en

ejecución
Cuadro 5. Mandatos en ejecución sobre seguridad y justicia.88
XLVII Reunión Instruir a la CSC redoblar los esfuerzos regionales en la lucha contra
Ordinaria de Jefes de el narcotráfico y el crimen organizado, implementando de inmediato los
Estado y de Gobierno planes de trabajo de las Subcomisiones de la CSC y los acuerdos de
del SICA la Reunión Intersectorial de Ministros de Relaciones Exteriores, Ministros
de Seguridad Pública/Gobernación, Fiscales Generales/Procuradores
Generales y Ministros de Defensa.
Instruir a la CSC establecer una mesa de trabajo con el Consejo Judicial
Centroamericano y del Caribe, con el propósito de desarrollar de manera
coordinada espacios regionales de intercambio en materia de seguridad
y justicia.
XLII Reunión Instar al Grupo de Países Amigos y Organismos Internacionales

Ordinaria de Jefes de Cooperantes a renovar sus esfuerzos para apoyar la implementación de
Estado y de Gobierno los proyectos de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica conforme
de los Países a los principios y espíritu de la ESCA, y a concretar los compromisos
Miembros del SICA. asumidos en el marco de la Conferencia Internacional de Apoyo a la
ESCA, celebrada en Guatemala en junio de 2011, e instruir a la Secretaría
General a que coordine esos esfuerzos.
87 El Nuevo Diario. (2015). Piden integrar Consejo Judicial Centroamericano al SICA. (Fecha de consulta:
19 de noviembre del 2016). Recuperado desde: http://www.elnuevodiario.com.ni/internacionales/372457-piden-inte-
grar-consejo-judicial-centroamericano-si/
88 Información recuperada de la entrevista realizada: (A.-M. Villalobos, comunicación personal, 29 de no-
viembre del 2016).
274
XLI Reunión Reconocer la importancia de abordar de forma regional la lucha contra el
Ordinaria de Jefes de contrabando y la defraudación aduanera. En este sentido, tomamos nota
Estado y de Gobierno de la propuesta de la Federación de Cámaras y Asociaciones Industriales
de los Países del de Centroamérica (FECAICA) y se instruye a la Comisión de Seguridad de
SICA. Centroamérica y a la SG-SICA su análisis y consideración.
XXXIX Reunión Instruir al Consejo de Ministros de Seguridad Pública y/o Gobernación para
Ordinaria de Jefes de que en coordinación con el Consejo de Ministros de Turismo promuevan
Estado y de Gobierno las acciones que sean pertinentes para fortalecer la seguridad en los
de los Países del principales destinos turísticos de Centroamérica.
SICA.
XXXVI Reunión Reconocer el carácter estratégico de la relación SICA-CARICOM, así

Ordinaria de Jefes de como la necesidad de avanzar de manera significativa en la revisión,
Estado y de Gobierno actualización y puesta en marcha del Plan de Acción especialmente en
de Países del SICA. temas de seguridad regional.
Fortalecer el Programa de Medidas de Fomento de la Confianza y de la
Seguridad entre los países del SICA, tomando en cuenta los avances
registrados en el desarrollo de las relaciones de vecindad dentro de
los parámetros adoptados por la región, en los diferentes compromisos
internacionales sobre la materia y en aquellas decisiones que al respecto
ha adoptado la Comisión de Seguridad de Centroamérica.
Impulsar la puesta en práctica de iniciativas de integración,
cooperación y desarrollo integral que incorporen mecanismos de alerta
temprana que ayuden a prevenir tensiones que pueden amenazar la
armonía y la paz de los países del SICA y entre ellos, de conformidad al
Tratado Marco de Seguridad Democrática de Centroamérica.
Cumbre Proceder a la evaluación, revisión y actualización del Tratado Marco de

Extraordinaria de Seguridad Democrática y sus instrumentos derivados y complementarios,
Jefes de Estado con el objeto de adecuarlo a las nuevas realidades nacionales, regionales
y de Gobierno de e internacionales. Instruir a la Comisión de Seguridad de Centroamérica,
Países del SICA para a que en la XXXVI Cumbre Ordinaria un documento conteniendo una
el Relanzamiento valoración del impacto de dichos instrumentos, así como una propuesta
del Proceso de de reforma y fortalecimiento de los mismos.
la Integración
Centroamericana.
275
XXXV Reunión Destacar la importancia de continuar con los esfuerzos encomendados
Ordinaria de Jefes de en la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo,
Estado y de Gobierno celebrada en Monterrey, México, en marzo de 2002, con el fin de generar
de los Países del financiamiento para el desarrollo con igualdad y equidad de género. En este
SICA. sentido instruir a la Secretaría General del SICA a preparar, en coordinación
con los países miembros y entidades regionales competentes, para finales
del segundo semestre del 2010, una propuesta de prioridades estratégicas
en las áreas de: promoción de actividades económicas para las mujeres,
seguridad alimentaria, igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo
decente, y fomento de la corresponsabilidad en las tareas del cuido y otras
acciones que fomenten el desarrollo.
XXXII Reunión Instruir a la CSC a impulsar la revisión y eventual aprobación del Proyecto
Ordinaria de Jefes de de Tratado para la Creación, Control y Uso del Título Centroamericano
Estado y de Gobierno de Propiedad de Vehículos Terrestres, que incluya entre otros objetivos,
de los Países del homologar las bases de datos vehículos, para facilitar la implementación
SICA. de un control efectivo sobre circulación de los mismos en la región
centroamericana.
XLIV Reunión Acoger con beneplácito la resolución A/RES/68/237, aprobada por

Ordinaria de Jefes consenso en la Asamblea General de Naciones Unidas, en la que se
de Estado y de decidió “proclamar el Decenio Internacional de los Afrodescendientes”,
Gobierno de los con el tema “Afrodescendientes, Justicia y Desarrollo”, e instruir a la
Países Miembros SG-SICA, para que en coordinación con el Consejo de Educación y
del Sistema de Cultura Centroamericana (CECC), el Consejo de la Integración Social
la Integración Centroamericana (CIS), el Consejo de Ministros de Integración Económica
Centroamericana (COMIECO), Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) y otros
consejos ministeriales correspondientes, formulen un Programa de Acción
que desarrolle políticas públicas y estrategias regionales, con incidencia
en el Territorio Afín Garífuna Centroamericano y otras zonas de la región,
que garantice el desarrollo social, económico, cultural y político de las
poblaciones de ascendencia africana, con el compromiso de que celebren
una reunión extraordinaria en el año 2015.
Mandatos de la Reunión de Presidentes sobre libre circulación de personas y

política migratoria en ejecución
Cuadro 6. Mandatos en ejecución sobre migración
XXXIV Reunión Ordinaria Instruir al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, con apoyo de la Secre-
de los Jefes de Estado y taría General del SICA, elaborar una Estrategia Regional con miras a promover
de Gobierno del SICA una nueva legislación migratoria integral, que beneficie a los Centroamericanos
radicados en Estados Unidos de América y se convoquen las reuniones técnicas
preparatorias que sean necesarias para tal fin.
276
Institucionalidad del Sistema de la Integración Centroamericana encargada
del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
En esta última sección del capítulo segundo, se buscará desarrollar uno de

los objetivos principales de la investigación, el cual es determinar cuáles Órganos
o instituciones del SICA serían los encargados de tomar las decisiones en aras de
la creación de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el Sistema de la
Integración Centroamericana, a su vez se propondrá la creación de dos instituciones
que son necesarias para el cumplimiento de la normativa comunitaria en esta
temática y para el resguardo de los Derechos Humanos derivados del Derecho
Comunitario.
Órganos con facultad de decisión sobre el establecimiento del Espacio de

Libertad, Seguridad y Justicia
Uno de los objetivos planteados por la investigación, ha sido el de responder

a la pregunta sobre ¿cuáles Órganos, organismos o instituciones del SICA serían las
encargadas de crear y velar por el cumplimiento del Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia?, según el marco normativo del Sistema de la Integración Centroamericana,
específicamente las normas del Derecho Originario Comunitario Centroamericano,
las instituciones u Órganos encargados de esta tarea serían:
La Reunión de Presidentes: según (Salazar & Ulate, 2013), la Reunión

de Presidentes es el máximo órgano decisorio del SICA, el cual:
Se integra por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados

Parte, se le debe considerar como un verdadero Órgano decisorio, al
cual se le confían las tareas más delicadas en materia de integración,
le corresponde: conocer de los asuntos de la región que requieran
sus decisiones en materia de, democracia, desarrollo, libertad, paz
y seguridad; definir y dirigir la política centroamericana mediante el
establecimiento de las directrices sobre integración; tomar aquellas
decisiones que sean necesarias para garantizar la coordinación y
armonización de las actividades de los Órganos e instituciones;
verificar, controlar y darle seguimiento a sus mandatos y decisiones;
aprobar las reformas al Protocolo de Tegucigalpa; asegurar el
cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Protocolo de
Tegucigalpa y en los demás Acuerdos, Convenios y Protocolos que
constituyen el ordenamiento jurídico del SICA. (p. 176).
Por consiguiente, de lo antes mencionado este máximo Órgano decisorio

sería el encargado de crear el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia mediante
la suscripción de un tratado internacional, un convenio internacional o mediante un
acuerdo de presidentes, en los cuales como primer punto deberían instaurar la libre
circulación de personas para todos los nacionales de los Estados Miembros.
Asimismo, otra de las posibilidades es mediante la adhesión por parte

de los otros cuatro Estados Miembros (Costa Rica, Panamá, Belice y República
Dominicana) al Acuerdo de Managua y la implementación del Convenio de Visa
Única Centroamericana; actos que permitirían otorgarle la libre circulación de
277
personas en la región a los nacionales de los Estados Miembros y a los nacionales
de terceros países.
Cabe mencionar que dichas actuaciones en la actual normativa del SICA

solo podrían ser adoptadas por este máximo Órgano decisorio.
El Consejo de Ministros de Gobernación de Centroamérica y/o

Seguridad Pública, sería otro de los Órganos decisorios mediante los cuales se
podría concretar dicho espacio, ya que en el SICA la materia migratoria corresponde
a este Consejo. De esto derivaría que las decisiones sobre armonización de los
procesos migratorios, permisos de trabajo, visados y demás temas relacionados
con la migración en la región deberían ser aprobados por este órgano comunitario.
El Consejo Judicial Centroamericano y del Caribe89, sería el Órgano

encargado del Espacio de Justicia en el SICA y su construcción, mediante la
aplicación de políticas públicas regionales en materia de aplicación de justicia y
seguridad jurídica, la armonización de normas procesales y sustantivas en materias
como la civil y penal, la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las
sentencias de los Tribunales de los Estados Miembros, asimismo, mediante la
eliminación de la figura del Exequatur y la aplicación de este principio.
A causa de todo lo mencionado es que radica la importancia de la

incorporación de este Consejo en el Sistema de la Integración Centroamericana
para la construcción del ELSJ.
La Comisión de Seguridad Centroamericana, Órgano comunitario mediante

el cual se desarrollan actualmente todas las decisiones y políticas públicas regionales
en materia de seguridad del SICA. Este Órgano sería el encargado de la construcción
del Espacio de Seguridad en la Región.
Por último, el Comité Ejecutivo, este Órgano comunitario según el artículo 24

inciso c) del Protocolo de Tegucigalpa se encuentra facultado a establecer políticas
sectoriales con el fin de cumplir los mandatos de la Reunión de Presidentes. Con
esta atribución otorgada por el Tratado Marco del SICA, el Comité Ejecutivo podrá
implementar distintas políticas públicas regionales en temas de salud, educación,
migración, seguridad, justicia y demás temáticas relacionadas con el ELSJ para
hacerlo una realidad. Un ejemplo de esto en la actualidad es la propuesta de
política migratoria regional integral la cual fue presentada en 2011 por este Órgano
comunitario.
En conclusión, el SICA cuenta con los Órganos decisorios necesarios

jurídicamente para hacer realidad el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia,
debido a la existencia de base jurídica para su construcción. De esto se evidencia
que lo único que necesita la región es voluntad política para crear este Espacio,
que debería ser retomada por los Estados Miembros del SICA amparados en los
principios de buena fe y de efecto útil de los tratados ya suscritos por todos los
Estados, dentro de los cuales resaltan: el Tratado Marco de Seguridad Democrática,
89 Sitio web: http://cojudica.org.hn/
278
el Tratado General de Integración Económica, el Protocolo de Guatemala, el Tratado
de Integración Social Centroamericana y el mismo Protocolo de Tegucigalpa, los
cuales estipulan compromisos adquiridos por los Estados Miembros para la creación
de este espacio en aras del fortalecimiento y perfeccionamiento del proceso de la
integración centroamericana.
Órganos o instituciones del SICA encargados de administrar y de velar por el

cumplimiento del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
Los Órganos o instituciones del SICA los cuales serían encargados de

administrar y coordinar el eventual ELSJ en la región serían los siguientes:
Primero, la Secretaría General del SICA, según el artículo 26 incisos

b) y h) del Protocolo de Tegucigalpa es la encargada de “la ejecución eficaz de las
decisiones de las Reuniones de Presidentes y del Consejo de Ministros, por todos
los organismos e instituciones de integración”. Por consiguiente, la SG-SICA como
máximo Órgano comunitario técnico-administrativo estaría vinculado directamente
con el ELSJ y su construcción en aras de hacer cumplir y dar seguimiento a
los mandatos de la Reunión de Presidentes que versaran sobre las temáticas
relacionadas.
Segundo, la Secretaría de la Integración Social Centroamericana sería

el Órgano mediante el cual se desarrollarían y coordinarían los temas de educación,
ejercicio libre de la profesión y oficios en el SICA, la armonización de legislación
social de los Estados Miembros y la construcción de todos los derechos que se
derivan de la implementación del ELSJ en el SICA.
Tercero, la Dirección de Seguridad de la SG-SICA como instancia

asesora de la Comisión de Seguridad Centroamericana (CSC), sería la encargada
de coordinar y administrar muchas de las políticas públicas regionales en materia de
seguridad tomadas por parte de la CSC, por ejemplo, con la Estrategia de Seguridad
Centroamericana (ESCA).
Cuarto, el Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía,

el cual cumpliría el rol en el SICA de formador en materia educativa y práctica de
la policía migratoria de los Estados Miembros en las materias de seguridad y libre
circulación de personas, para que dichos policías cuenten con los conocimientos
de las normas comunitarias y políticas públicas regionales que regirían el Espacio de
Libertad, Seguridad y Justicia de la región, tal y como lo hace en el caso de la Unión
Europea la Academia Europea de Policía.
Quinto, el Parlamento Centroamericano, este Órgano comunitario según

su Tratado Constitutivo sería el encargado de recomendar la armonización de
políticas públicas nacionales y de su legislación nacional en las materias sectoriales
necesarias para la construcción del ELSJ. Ejemplo de ello es en la actualidad la
creación de la Política de Eliminación de Visados entre República Dominicana, El
Salvador, Guatemala y Honduras, la cual fue anunciada en la V Cumbre de Jefes
de Estado y Gobierno de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
(CELAC).
279
Sexto, la Corte Centroamericana de Justicia, en este tema tendría una
doble función, según su Convenio de Estatuto, ya que tendría la competencia de
conocer asuntos y emitir opiniones consultivas relativas al Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia como Tribunal Supranacional del SICA y la de servir como
Órgano de armonización legislativa, según lo establece el artículo 22 inciso i) al
otorgarle la competencia de: “Hacer estudios comparativos de las legislaciones de
Centroamérica para lograr su armonización y elaborar proyectos de leyes uniformes
para realizar la integración jurídica de Centroamérica.”
Por último, a manera de recomendación se debería crear una Policía

Migratoria del SICA encargada de velar y custodiar las fronteras exteriores de la
Región SICA, una especie de policía que cumpliera las funciones de la Agencia de la
UE denominada FRONTEX y la incorporación al SICA del Consejo Centroamericano
de Procuradores y Procuradoras de los Derechos Humanos, que sería el
encargado de defender ante la Corte Centroamericana de Justicia a los nacionales
de los Estados Miembros y los nacionales de terceros países de la inculcación por
parte de los Estados Miembros o los Órganos, organismos o instituciones del SICA
de sus derechos desprendidos del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.
Conclusiones
Una vez concluida la presente investigación se ha llegado a varias

consideraciones finales que se desprenden del análisis hecho a lo largo de esta
investigación, donde el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia ha sido considerado
el elemento central para concretar la libre circulación de personas como un derecho
para los nacionales de los Estados Miembros del SICA y para los nacionales de
los terceros Estados. Se logró analizar determinar las acciones necesarias para la
creación de dicho espacio, así como los Órganos e instituciones encargados de
llevar a cabo dicho objetivo.
Demostradas las razones por las que se procuró la creación de la presente

investigación y finalizada esta labor, se procederá a exponer los principales
argumentos conclusivos a los que se ha arribado.
A diferencia de la experiencia europea, en el caso del SICA la libre circulación

de personas nace a la vía jurídica mediante el Derecho Derivado Comunitario
específicamente mediante el Acuerdo de Managua del 22 de abril de 1993, mientras
que en la UE esta libertad fue creada mediante los tratados del Derecho Originario
Comunitario.
La construcción del ELSJ nace a partir del año de 1975 cuando los Estados
Miembros de las Comunidades Europeas realizaban de forma gradual una
cooperación intergubernamental, entre ellos en los ámbitos de inmigración, derecho
de asilo, cooperación judicial y policial y concluye con la suscripción del Tratado
de la Unión Europea o Tratado de Lisboa del 2007, el cual permitió en materia
de este espacio la instauración de un procedimiento de toma de decisiones más
eficaz y democrático mediante la eliminación de la estructura de pilares, en donde el
280
Consejo decide por mayoría cualificada y el Parlamento Europeo como colegislador
se pronuncia en codecisión.
El Tratado de Ámsterdam logró el establecimiento del ELSJ, con el cual se

comunitarizaron gran parte del tercer pilar intergubernamental JAI, dejando con
carácter intergubernamental solo la cooperación policial y judicial en materia penal,
a su vez, dicho acontecimiento permitió establecer una conexión entre materias tan
heterogéneas como la seguridad interna y externa de la Unión, la libre circulación
de personas, los derechos migratorios y la justicia civil y penal, sin embargo el
Tratado de Lisboa permite la eliminación de estas estructuras de pilares y permite la
comunitarización de este espacio.
El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia se define como un espacio

que tiene como objetivo el desarrollo de ocho puntos específicos, los cuales se
constituyen como su ámbito de aplicación, estos son: los derechos fundamentales,
libre circulación de personas, asilo e inmigración, la cooperación judicial civil y penal,
la cooperación policial aduanera, la lucha contra el terrorismo, la lucha contra la
delincuencia organizada, la lucha contra las drogas o trata de seres humanos y la
lucha contra la corrupción.
Para que una organización internacional sea considerada supranacional

debe poseer las siguientes características: tener una institución con capacidad
de representar a la comunidad de Estados, tener un tratado marco, poder real y
efectivo, poder de decisión, poder normativo, competencias transferidas, interese
de los Estados en la integración, Órgano integrado por funcionarios con intereses
comunitarios, sistema de conformación de la voluntad, autonomía, independencia y
bien común, al poseer estas características es que el Órgano puede ser denominado
supranacional.
Un ejemplo de supranacionalidad en la Unión Europea se ve reflejada en el caso

del ELSJ en donde la materia de inmigración pasó a ser competencia comunitaria,
tal y como lo estipula el Tratado de Lisboa (2007) en su artículo 79.
Por otro lado, un ejemplo de supranacionalidad en el SICA lo refleja su tribunal

supranacional denominado Corte Centroamericana de Justicia, el cual en su Convenio
de Estatuto (1992) menciona: “Las facultades que se le atribuyan con carácter
excluyente, son jurisdiccionales. Se crea así un Órgano supranacional que permitirá
resolver los problemas propios del “Sistema de la Integración Centroamericana” en
forma pacífica y civilizada.”
Las políticas públicas regionales o políticas comunitarias a nivel de la Unión

Europea se han visto reflejadas a través de los Programas de Tampere (1999), La
Haya (2004) y Estocolmo (2009).
El SICA cuenta con normas del Derecho Originario, derivado y propuestas de

política migratoria regional que permiten la construcción del Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia, dentro de las cuales resaltan: Convenio de Creación de la Visa
Única Centroamericana. Acuerdo de Nueva Ocotepeque. Acuerdo de Managua.
Acuerdo Regional de Procedimientos Migratorios CA-4 para la extensión de la Visa
Única Centroamericana. Política Migratoria Regional Común.
281
El SICA cuenta con normativa, acciones y políticas públicas regionales en
materia de seguridad y justicia: la Política Regional en Seguridad Fronteriza en
América Central, el Observatorio e Índice de Seguridad Democrática (OBSICA),
Proyecto de desarrollo de la Red Centroamericana del Sistema de Información sobre
hurto y recuperación de vehículos, Proyecto de fortalecimiento de las capacidades
institucionales para la prevención del crimen en Centroamérica, Proyecto de
Asistencia Técnica y Respuesta Regional, Marco Estratégico Regional para la
Prevención, Reducción, Tratamiento y Rehabilitación de las Personas Menores de
Edad en Riesgo Social o en conflicto con la ley, Proyecto Comunicado Conjunto,
Programa Centroamericano para el control de armas pequeñas y ligeras. Propuesta
de armonización de instrumentos procesales, Propuesta de Armonización de los
Tipos Sustantivos. Estrategia de Seguridad Centroamericana. (ESCA), Proyecto
de ley marco para regular los servicios de seguridad privada, Programa Regional
“Prevención de la violencia juvenil en Centroamérica”, Proyecto de Armonización
de la legislación penal en la lucha contra el crimen organizado en Centroamérica y
República Dominicana. En dicha reunión se elaboró el marco normativo armonizado
por el Consorcio Institucional (Cortes Supremas de Justicia, Fiscalías Generales y
Ministerios de Justicia y Seguridad) y este fue aprobado en donde se incorporó
la Orden Centroamericana de Detención con los Procedimientos de entrega entre
los Estados Miembros del SICA, Propuesta de Convenio Centroamericano de
Cooperación Reforzada en la lucha contra la delincuencia organizada transnacional.
En materia de seguridad y justicia actualmente existen nueve mandatos de la

Reunión de Presidentes en ejecución y solamente un mandato sobre migración en
ejecución.
En el Sistema de la Integración Centroamericana existen Órganos decisorios que

podrían tomar decisiones sobre el establecimiento del Espacio de Libertad, Seguridad
y Justicia: la Reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros de Gobernación de
Centroamérica y/o Seguridad Pública, el Consejo Judicial Centroamericano y del
Caribe, la Comisión de Seguridad Centroamericana y el Comité Ejecutivo.
Algunos Órganos o instituciones encargados de administrar y de velar por el

cumplimiento del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia son: la Secretaría General
del SICA, la Secretaría de la Integración Social Centroamericana, la Dirección de
Seguridad de la SG-SICA, el Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de
Policía, el Parlamento Centroamericano y la Corte Centroamericana de Justicia.
Se recomienda al SICA la creación de dos instancias para la implementación

del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: la Policía Migratoria del SICA y la
instauración como parte del SICA del Consejo Centroamericano de Procuradores y
Procuradoras de los Derechos Humanos.
282
Acuerdos de la Reunión de Presidentes.
Acuerdo de Reunión de Presidentes de Guatemala, Honduras y El Salvador (12

de mayo de 1992). Acuerdo de Nueva Ocotepeque. Ocotepeque, Honduras.
Acuerdo de Reunión de Presidentes de Guatemala, Honduras, Nicaragua y El

Salvador (22 de abril de 1993). Acuerdo de Managua. Managua, Nicaragua.
Acuerdo de Reunión de Presidentes de Guatemala, Honduras, El Salvador

y Nicaragua (30 de junio de 2005) Acuerdo Regional de Procedimientos
Migratorios CA-4 para la extensión de la Visa Única Centroamericana.
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y centroamericano: Por una política agrícola común para el desarrollo rural
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Sant Anna di Studi Universitari e Perfezionamento.
Roque Roque, C.A. Castro Tercero, A.C. (2011). El proceso para la libre
movilidad de personas, en el contexto de la integración centroamericana.
Managua: tesis para optar al título de licenciatura en Derecho.
Vega, V. (2015). La libre circulación de personas físicas en el Derecho

Comunitario. (Análisis comparado de la Unión Europea y el Sistema de la
Integración Centroamericana). San José: Tesis para optar por el grado de
Licenciado en Derecho de la Universidad de Costa Rica.
Tratados Internacionales.
Sistema de la Integración Centroamericana (13 de diciembre de 1960). Tratado

General de la Integración Económica Centroamericana. Managua, Nicaragua.
Sistema de la Integración Centroamericana (10 de junio de 1958). Tratado

Multilateral de Libre Comercio e Integración Centroamericana. Tegucigalpa,
Honduras.
Sistema de la Integración Centroamericana (15 de diciembre de 1995).
285
Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. San Pedro Sula,
Honduras.
Sistema de la Integración Centroamericana (30 de marzo de 1995). Tratado de

Integración Social Centroamericano. San Salvador, El Salvador.
Sistema de la Integración Centroamericana (31 de agosto de 2007). Estatuto

Consultivo del Comité Consultivo del SICA. Managua, Nicaragua.
Unión Europea (13 de diciembre de 2007). Tratado de Lisboa. Lisboa, Portugal.
Unión Europea (12 de diciembre de 2007). Carta de Derechos Fundamentales

de la Unión Europea. Estrasburgo, Francia.
Unión Europea (26 de febrero de 2001). Tratado de Niza. Niza, Italia.
Unión Europea (2 de octubre de 1997). Tratado de Ámsterdam. Ámsterdam,

Países Bajos.
Unión Europea (7 de febrero de 1992). Tratado de Maastricht. Maastricht,

Países Bajos.
Unión Europea (29 de febrero de 1986). Acta Única Europea, La Haya. Países
Bajos.
Unión Europea (14 de junio de 1985). Acuerdo de Shengen. Shengen,

Luxemburgo.
286
4.2 Bienes públicos comunitarios del SICA
CAPÍTULO XV
La configuración de los bienes

públicos regionales: un acercamiento
desde la perspectiva de la integración
centroamericana
Ondina Lourdes Mazier Chávez
Universidad Centroamericana de Nicaragua
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas

(ICAP)

Centroamericana- Dirección de Análisis Estratégico y

Desarrollo (AECID)
Resumen
La presente investigación expone el estudio de los bienes

públicos regionales (BPR) a través de un análisis desde la postura
política de la integración regional. Se orienta a través del Derecho
Comunitario que abarca un carácter vinculante en la toma de
decisiones del proceso de integración. Se identifica la singularidad
de la configuración y creación epistemológica de los bienes
públicos regionales generados desde el Sistema de la Integración
Centroamericana, como consecuencia de la ausencia de una
definición propia de la que adolece el SICA como Órgano regional,
por lo que se ofrece una serie de características y se construye una
enunciación conceptual retomando aspectos fundamentales de los
instrumentos originarios y de fuentes doctrinales multidimensionales.
287
Palabras clave: bienes públicos regionales, integración regional,
derecho comunitario, institucionalidad.
Introducción
La presente investigación pretende considerar y analizar la configuración

y creación de los bienes públicos regionales del Sistema de Integración
Centroamericana desde su relanzamiento en el año 2010, como resultado de las
acciones conjuntas y de cooperación entre las instituciones regionales y los Estados
centroamericanos. Además, se evidencia que la provisión de los mismos constituye
un beneficio tangible del proceso centroamericano.
En este sentido, se presenta una investigación de tipo cualitativa, y se

desarrolla desde el estudio de los bienes públicos regionales a través de un análisis
desde la postura política de la integración regional, orientada a través del Derecho
Comunitario, que abarca un carácter vinculante en la toma de decisiones del
proceso, dónde se pretende identificar la configuración y creación de los bienes
públicos regionales.
Esta investigación constituirá un aporte significativo debido a que desde

la constitución del SICA no se ha desarrollado una identificación de la naturaleza
jurídica política de los bienes públicos regionales, las definiciones adoptadas por
diferentes organismos internacionales, escuelas de pensamiento y doctrina, no
complementan directamente las características del SICA, que al ser un proceso sui
generis, requiere la creación y aportación de sus propios conceptos y definiciones.
La presente investigación se encuentra dividida en tres capítulos, el primer

capítulo expone el marco teórico y la epistemología de los bienes públicos; se
explica la naturaleza de los mismos y las principales teorías conceptuales para su
correcta configuración, vinculando la permisividad epistemológica de estas teorías
con el desarrollo humano.
En el segundo capítulo se realiza un acercamiento del abordaje y tratamiento

de los bienes públicos regionales dentro del proceso de integración centroamericana
y su marco institucional.
Por último, el tercer capítulo hace una aproximación del concepto desarrollado
desde la SG-SICA, el Consejo de Ministros y de expertos en integración regional
vinculados al proceso centroamericano; se exponen las características inherentes de
los bienes públicos regionales en Centroamérica; una vez analizadas las vertientes
conceptuales se propone una definición sobre bienes públicos regionales provistos
desde Centroamérica.
288
Marco teórico y epistemología de los bienes públicos
Clasificación de los bienes públicos
La clasificación de los bienes públicos está supeditada desde un enfoque

espacial, es decir, que para que un bien pueda ser global, regional, nacional o
local dependerá del alcance y el impacto que puedan tener estos bienes sobre
una determinada geografía, así como de las políticas y sistemas jurídicos. En este
acápite se desarrollan las definiciones y características jurídicas, económicas y de
cooperación más utilizadas en el contexto centroamericano.
Bien público global
La teoría de los bienes públicos globales ha sufrido un proceso evolutivo

de construcción epistemológica para adecuarse a las necesidades económicas,
políticas, sociales y culturales que el mundo globalizado y las sociedades necesitan.
Un bien público global como lo desarrolla Pino (2004) es aquel activo que afecta
a más de dos países, a distintos segmentos socio económicos y a más de un
grupo generacional, cuya singularidad radica en no requerir de una institución con
capacidad política ni coercitiva que se encargue de su provisión y financiamiento.
Estas características obedecen a la triple dimensión de los bienes públicos

globales y deben poseer un carácter transversal de no rivalidad ni exclusividad en su
consumo para toda la población. La concepción de bienes públicos globales se ha
desarrollado desde la postura de una externalidad positiva que puede definirse como
“el impacto no compensado de las acciones de una persona sobre el bienestar de
otra”. (Brunel, 2008, P. 22)
La provisión de estos bienes cuenta con la ingeniería de ser construidos y

provistos por instituciones internacionales, incluyendo la construcción, el refuerzo y
a menudo la coordinación de las acciones nacionales: canalizar fondos a programas
nacionales, regionales o globales, hacer seguimiento e informes de progreso y en un
creciente número de áreas, el debate y la implementación de decisiones tomadas a
nivel global (AECID, s.f).
De acuerdo a su origen, los bienes públicos globales pueden clasificarse

en naturales y aquellos creados por el hombre. Por bienes naturales, se entiende,
aquellos que no exhiben a plenitud la característica de no rivalidad y son considerados
como bienes impuros, como ejemplo, se puede mencionar la atmósfera y los
bosques, pues son bienes no creados por la acción humana, sino que preexisten.
(García-Arias, 2004)
Asimismo, existe una clasificación de bienes públicos globales creados por el

hombre, estos poseen características de no rivalidad y son parcialmente excluibles,
ejemplo de ello son los instrumentos de Derechos Humanos y la generación de
conocimiento público. Por último, dentro de esta categoría se encuentran los bienes
públicos globales generados de la acción política, este tipo de bienes se caracteriza
en el hecho de que fueron creados de acuerdo a una variable de flujo, por lo que
se requiere de constante mantenimiento por parte de los entes que participaron
289
en su creación o conservación, un ejemplo de estos bienes es la seguridad, el
mantenimiento de la paz, el desarrollo humano. (García-Arias, 2004)
Según Morrisey et al (2002) con respecto al nivel de utilidad que pueden

alcanzar estos bienes, los mismos tienen la capacidad de reducción de males
públicos y de externalidades negativas, o eliminación de todos aquellos elementos
que provoquen desutilidades. Un ejemplo común es la reducción de la pobreza, que
además posee una funcionalidad de servicio público, mermar la creciente degradación
del medio ambiente en general, establecer políticas macro y microeconómicas
que permitan enfrentar las variabilidades económicas del mercado mundial como
políticas cambiarias, entre otros.
La literatura sobre economía política del regionalismo abierto resalta que es

difícil distinguir un bien público global de uno regional, ya que los bienes públicos
globales pueden proveerse regionalmente o hasta de forma unilateral sin realizar
distinciones de exclusividad. Además, nos señala que se requieren instituciones con
carácter supranacional que tengan la investidura de provisión dentro de un marco y
sistema normativo de cooperación para la internalización de captura y redistribución
de externalidades positivas generadas por la interdependencia con el fin de mitigar
las externalidades negativas. (Francés, 2012)
Bien público regional
Para continuar con esta conceptualización sobre los bienes públicos

regionales es preciso entender ese carácter regional que contienen. Es decir, serán
regionales cuando afectan a dos o más países territorialmente cercanos y, además,
sean relativamente homogéneos en características geográficas, sociales, culturales
y hasta políticas. Esta puede realizarse por esquemas de procesos de integración,
acuerdos binacionales comerciales o políticos, o la construcción de un bien por un
Estado que posea el efecto spillover sobre otros Estados.
La integración regional tiene que ser comprendida desde dos enfoques:

el económico y el político. El primero se consolida con la integración económica
que tiene como punto de partida la teoría clásica del comercio internacional, como
lo menciona Cohen Orantes (citado por Santos, 2006): “proceso mediante el cual
dos o más Gobiernos adoptan, con el apoyo de instituciones comunes, medidas
conjuntas para intensificar su interdependencia y obtener así beneficios mutuos”.
(p. 8)
Para Morrissey et al (2012) “un Bien Público Regional se define porque los
beneficios o utilidades que produce se acreditan al público de las naciones con
fronteras continuas” (p. 4) [Traducción propia]. Ante esta definición se destacan dos
características importantes; en primer lugar se refiere a la proximidad territorial de
los países para el derrame del bien, para los países en su conjunto; en segundo
lugar, el beneficio que debe producir como requisito sine qua non90.
90 Locución latina con carácter jurídico que significa la condicionalidad de un elemento para la construc-
ción del todo de un elemento, “sin el cual no”.
290
Estos bienes se constituyen con el propósito de corregir los problemas
transnacionales que no han encontrado respuesta en acciones individuales de los
Estados o que carecen de incentivos para que puedan ser asumidos y llevados
a cabo. (Chorro, 2010) De igual forma los bienes públicos desarrollados en un
segmento regional tienen el fin de potenciar las coordinaciones de los Estados
próximos para garantizar bienestar a sus poblaciones, a las economías y al medio
ambiente que es más difícil consumar con esfuerzos individuales.
La integración permite afrontar las externalidades de los mercados,

creación de economías a escala, permite la especialización productiva de la región
y beneficios comerciales mutuos y presencia internacional y cooperación (Santos,
2006). Todos estos elementos se categorizan como bienes públicos producidos por
la inducción positiva de la interrelación que los procesos de integración producen.
Asimismo, la integración política abarca un carácter vinculante en la toma

de decisiones de los Estados del proceso integracionista (Malamud, 2010). Los
mismos se someten a una dinámica de homogenización de las políticas regionales
comunes -que superan el aspecto meramente económico- que dependen de
un Órgano supranacional a quien se le cede soberanía para que dicte, regule y
ejecute con la voluntad política de los países y sus Órganos gubernamentales. Estas
políticas públicas regionales o tratados internacionales vinculantes pueden llegar a
constituirse como bienes públicos o utilidades regionales.
En consecuencia, la integración centroamericana se considera como un bien

público regional sujeto a un marco institucional y de políticas públicas que permiten
aumentar y generar bienestar a partir de una gobernanza intergubernamental. La
institucionalidad de la integración centroamericana es primordial como elemento para
lograr la generación de políticas públicas y bienes públicos hacia objetivos de bien
común regional plasmados en diferentes instrumentos del sistema integracionista.
(Chorro, 2010)
Bien público nacional
Un bien público nacional posee las mismas características generales de

la epistemología que se ha planteado con anterioridad, sin embargo, el enfoque
espacial y de focalización de efecto se centra en un territorio determinado, por lo
tanto, se puede definir que “un Bien Público Nacional es aquel en que los beneficios
o utilidades que este produce se acumulan en a una población de determinada
nación o Estado”. (Morrissey et al, 2002, P. 4) [Traducción propia]
Estos bienes pueden ser provistos y financiados por el sector público tanto
por Gobiernos centralizados y descentralizados, para generar estado de bienestar
en sus nacionales y equilibrio en sus políticas públicas de desarrollo humano; por
ejemplo, un bien público en esta categoría por antonomasia es la defensa nacional,
de igual forma todos aquellos beneficios de carácter social como ciertos subsidios
al transporte público, o el mantenimiento de los precios de la canasta básica ante
externalidades extra nacionales que afecten al país, políticas de gratuidad educativa,
entre otras.
291
Los bienes públicos que se consumen nacionalmente poseerán un régimen
jurídico que permita su protección una vez producidos, es decir, que forman parte del
gasto público del Estado y, por lo tanto, deben poseer un carácter de permanencia
en el tiempo y ser no excluibles.
Dentro de esta categoría existen también bienes que por un momento

pueden ser provistos por el Estado y por otro pueden ser provistos por una empresa
privada, por lo cual, su configuración de pureza puede sufrir una relatividad, por
ejemplo, la privatización de ciertos servicios básicos o las mejoras de sitios públicos
realizadas por la denominada “responsabilidad social” que ejercen las empresas, o
la subsidiariedad que puede tener la educación en centros de educación privada.
Bien público local
Un bien público local representa la política perfecta de una función de

bienestar social de bienes y servicios que el Estado puede ofrecer, es decir, una
función de bienestar social con una óptima distributiva en la que la obligación relativa
de las preferencias de los individuos puede estar correlacionado con el ingreso de
estos. Morrissey et al (2002) [Traducción propia] determina que “Un Bien Público
Local es aquel donde los beneficios o utilidades son intrínsecamente y en gran
proporción subnacional”. (P. 4)
Estos bienes se encuentran focalizados en áreas sociales específicas, así

como geográficamente delimitados, donde pueden ser disfrutados por un grupo
poblacional determinado y a la vez pueden ser disfrutados por sectores foráneos de
ese territorio; por tanto, pueden ser no rivales y no excluibles una vez materializados
para su consumo, o usufructo. Además de estas características propias que
constituyen fuentes para su definición, los bienes públicos poseen sub categorías
dependiendo de su origen, de su naturaleza, de la tecnología de producción, de la
expresión de las características de no rivalidad y no exclusividad, y por último de
acuerdo al ámbito en que son provistos o emergen.
Características epistemológicas de los bienes públicos
De acuerdo a su concepción epistemológica los bienes públicos poseen

características esenciales para clasificarlos.
El adjetivo público está condicionado a características que se manifiestan en

la clasificación espacial o territorial donde derrama sus efectos. Particularidades que
se desarrollarán a continuación, empero, serán más evidentes en ciertos bienes de
acuerdo a su clasificación espacial o territorial de donde se manifiesta sus efectos.
Gracias a Samuelson, en 1954 se desarrollaron dos características

principales acerca de los bienes públicos relacionadas al consumo del bien: la no
exclusión y la no rivalidad, que a continuación se exponen.
No exclusividad: una vez provisto el estatus de no exclusividad, el

beneficio o utilidad que produce el bien, debe estar al alcance de todas las personas
independientemente de razones económicas, sociales o culturales, por ello su
consumo no será excluible.
292
Esta característica conlleva al concepto de externalidad que consiste en
que “las externalidades surgen cuando una persona emprende una acción, pero no
sufraga todos sus costos, externalidad negativa o todos los beneficios externalidad
positiva de la acción”. Stiglitz, J. (1997). (como citó Velásquez, 2009, P. 15)
Es decir, los bienes que generen externalidades positivas pueden ser

ejecutables directamente ante la producción de la utilidad de este bien por los
agentes que pueden consumirlo. Una externalidad positiva es un elemento que tiene
valor pero que no conlleva un precio.
No rivalidad: una vez ofertado y consumido el bien, éste no sufre menoscabo

frente a otros consumidores ni reduce la oferta disponible, no genera costo que
provoque una preferencia de consumo.
Esta característica se logra “cuando el costo marginal de una unidad

adicional de consumo del bien público es igual a cero. O, es decir, que cualquiera
puede consumir el bien público sin límite, a diferencia del bien público privado, cuyo
consumo adicional tienen un costo marginal superior a cero”. (Velázquez, 2009: P.
14)
La epistemología de los bienes públicos nos señala que estos deben

poseer el carácter de una triple dimensión de desarrollo para su determinación;
por tanto, un bien público debe poseer un carácter “interpersonal, internacional e
intergeneracional” como lo define (García-Arias, 2004: P. 192) en otras palabras,
debe tener la capacidad de no ser excluyente y que su consumo sobrepase una
delimitación de beneficiarios. Con respecto al carácter internacional se refiere a que
sus efectos no se concentran en único territorio geográfico, sino que sobrepasa las
fronteras y, por último, la capacidad de elasticidad intergeneracional.
En esta misma conjunción de ideas, existen otras características accesorias

de los bienes públicos que posibilitan su identificación según su provisión.
Universalidad: de acuerdo a las teorías clásicas del neo funcionalismo, los

procesos de integración han desarrollado un dinamismo en sus agendas políticas.
Esta evolución provoca beneficios tangibles a la población y a su vez, impactan en
los procesos de integración para que puedan constituirse como sistemas capaces
de reducir asimetrías y de gozar bienes públicos bajo un carácter universal. (Dabené,
2012)
En ese mismo sentido, los bienes públicos pueden constituirse bajo la

característica del efecto spillover o efecto dominó, cuando las fallas de los mercados
menoscaban el desarrollo en las poblaciones razones que inducen la intervención
del Estado y a su vez, se presenta como una oportunidad para producir bienes
públicos. Por tanto, el efecto spillover provoca la universalidad de los mismos, es
decir, que pueden constituirse en beneficio para quienes no han pagado por ello.
A su vez, los bienes públicos pueden clasificarse de acuerdo a la variabilidad

frente a los consumidores en:
Bien público puro: es aquel que posee dentro de su configuración las

dos características principales de la doctrina económica de los bienes públicos:
293
la no exclusión y la no rivalidad. Se caracterizan por cumplir totalmente con la
característica de no rivalidad.
Bien público impuro: consisten precisamente en lo contrario de los bienes

puros, el consumo de estos bienes tiene una parcialidad de rivalidad, es decir, que
tiene una limitación de beneficiarios por lo tanto genera exclusión, en este sentido
para Pérez, Soto y Pellandra, (2012):
Esta categoría de bienes públicos es sencillamente un caso

intermedio entre los denominados bienes públicos puros (los que
cumplen totalmente con el principio de no rivalidad) y los bienes
privados (aquellos cuyo consumo es totalmente rival). La existencia
de bienes públicos impuros pone de manifiesto que: el carácter de
público referido a un bien es más una cuestión de grado (relativa)
que una propiedad absoluta. (P, 57)
Opcionalidad: los bienes públicos también tienen característica de ser una

opción para su consumo, es decir que un consumidor puede decidir si consumir
o usufructuar cierto bien o de lo contrario no hacerlo. Un bien posee un valor de
oportunidades que no requiere obligatoriamente ser susceptible de consumo; por lo
tanto, subjetivamente tiene el derecho a ser elegido y éste elemento de opcionalidad
no menoscaba su naturaleza de carácter público. Sin embargo, esta característica
no se puede aplicar en bienes ya creados, solamente a aquellos que no son
elementales o indispensables como las emisiones radiofónicas.
Los bienes públicos regionales y la integración centroamericana
El presente capítulo plantea la naturaleza jurídica comunitaria del proceso

de integración centroamericana y se expone la configuración jurídica y política para
la provisión de bienes públicos regionales en el contexto centroamericano. Estos
bienes poseen un carácter sui generis91 característica que permite entramar una
serie de singularidades alrededor de quién provee el bien, así como la forma que se
encuentran constituidos y cómo son protegidos por el Derecho Comunitario.
El Derecho Comunitario centroamericano y los bienes públicos regionales
De acuerdo a Miranda (2013) el Derecho Comunitario, es el “conjunto de

actos normativos adoptados por los Órganos del sistema de la integración regional,
que, fundamentados en disposiciones de los tratados internacionales, hacen posible
la realización de los objetivos del Protocolo de Tegucigalpa”. (p. 119-120)
El Protocolo de Tegucigalpa (más adelante referido como Protocolo), en su

artículo 35, menciona que éste Tratado originario, sus normas complementarias y
derivadas, deberán prevalecer jerárquicamente sobre cualquier “Convenio, Acuerdo
o Protocolo suscrito entre los Estados Miembros, bilateral o multilateralmente, no
91 Locución latina que significa “que es único en su especie, o es única en su propio género”. En el Derecho
Internacional esta locución adverbial es referida también a aquellos sujetos jurídicos que no cumplen a cabalidad
con requisitos esenciales de la hermenéutica jurídica pero que no menoscaba su naturaleza, sino que lo dota de
singularidad jurídica.
294
obstante, quedan vigentes entre dichos Estados las disposiciones que no se opongan
al presente instrumento u obstaculicen el logro de sus propósitos y objetivos”.
De acuerdo a la Resolución número 4-1-12-96 de la Corte Centroamericana

de Justicia, el Derecho Comunitario está formado como un conjunto organizado
y estructurado de normas jurídicas que posee fuentes autónomas; está dotado
de Órganos y procedimientos para emitir, interpretar y darle publicidad. En este
sentido, el Derecho Comunitario a diferencia del Derecho Internacional promueve
la integración de los países que son parte de un proceso de integración, además,
“posee una gran influencia de inserción y penetración de sus actos normativos
devenidos de las instituciones en el ordenamiento jurídico interno de los Estados
Miembros”. (p. 1)
En referencia a la concepción anterior, el Tribunal de Justicia Europeo

en su Dictamen 1/91 (citado en Mangas y Liñán, 2008) establece que “existe
una autonomía frente al derecho internacional lo que permite deshacer cualquier
condición de paridad y reciprocidad en la formación y en la aplicación”. (p. 3)
La definición de Jorge Antonio Giammattei (citado por Miranda, 2013),

menciona que el Derecho Comunitario es un Derecho Derivado proveniente de
los tratados en materia integración regional, que crea instituciones y organismos
comunes bajo el modelo de gobernanza supranacional, con atribuciones propias
que los Estados le ceden para emitir normativas regionales bajo el principio Pro
Omine92 a la que los Estados, sus instituciones, organismos y sus ciudadanos
tendrán que someterse jurídicamente y cumplir.
De la misma forma, Salazar (2015) expone que el Derecho Comunitario

centroamericano surge a partir de un tratado marco constitutivo que regula la
materia del Sistema de Integración Centroamericana, dónde se crea un sistema
institucional y se ratifican una serie de tratados derivados, que otorgan y afirman las
facultades conferidas a las instituciones y a los Órganos del sistema de integración.
Asimismo, las competencias otorgadas solo pueden tener validez o justificación si
persiguen un bienestar común, el bien común que por sí solo un Estado no puede
alcanzar, pero sí por una colectividad, cumpliendo con una ficción-jurídica llamada
comunidad de Estados.
Al respecto, el Protocolo eleva al ordenamiento jurídico regional de la

comunidad centroamericana bajo el principio internacional lex suprema, que
significa que estas normas internacionales de carácter regional estarán sobre
cualquier legislación en materia de integración que los Estados suscriban, por
lo cual todos aquellos instrumentos emanados de los Órganos de decisión y del
sistema institucional tienen una jerarquía prioritaria para garantizar su cumplimiento.
Este derecho se caracteriza en que las resoluciones emanadas por los

Órganos y organismos regionales tienen una aplicación uniforme para todos los
países, es decir, que existe una homogeneidad, y una aplicación directa e inmediata
92 Principio jurídico con un criterio hermenéutico y transversal para resguardar y proteger los derechos y
garantías de los seres humanos dentro de los sistemas jurídicos, que deben entenderse a favor de las personas.
295
que entrará en vigencia una vez sean emanadas por sus instituciones y sus Órganos
de decisión. (CCJ, 1997).
Las resoluciones provenientes de las instituciones regionales del Derecho

Comunitario pueden ser imperativas o complacientes/voluntarias, en dependencia
del sometimiento o ratificación de los tratados. Se requiere que los poderes ejecutivos
de los Estados aprueben estas resoluciones para tener un cumplimiento inmediato
de las mismas; por lo tanto, no se requiere aprobación legislativa. (CCJ, 1997).
Este sistema jurídico de la comunidad de Estados centroamericanos

posee características propias que abarcan, la obligatoriedad de cumplimiento de
las normas y de decisiones políticas derivadas de sus Órganos decisorios por
los Estados parte, así como la eficacia del funcionamiento de sus Órganos y de
su producción normativa. En la supremacía jurídica que poseen estas normas se
encuentra la validez de las mismas, como el carácter de coerción para garantizar la
seguridad jurídica de la comunidad.
El principio de eficacia directa es otra característica propia de esta institución

jurídica, consiste en que las normas comunitarias crean derechos y obligaciones
para todos los que se vean involucrados en la aplicación de las mismas, donde
se pueden invocar autoridades judiciales y administrativas para su cumplimiento.
(Mangas y Liñán, 2008)
Es así que, a través de los tratados, se forma una estructura normativa

que da origen al Derecho de Integración. Instrumentos jurídicos que deben ser
observados, aplicados e interpretados de buena fe por los Estados ratificantes para
que a partir de su observancia y voluntad puedan cumplir las obligaciones derivadas
de los mismos, una vez ratificados y armonizados en la legislación interna ya sea
por procedimientos constitucionales o legislativos. Este Derecho crea instituciones
supranacionales regionales que generan actos normativos vinculantes.
Ante las explicaciones anteriores, se puede inferir que el proceso de

integración regional en Centroamérica se constituye como un medio y no un fin
para el alcance de bienes públicos regionales, debido que, la constitución de estos
bloques permite una integración sistémica e integral no únicamente economicista,
y por medio de estos se puede “generar mejores condiciones para la promoción
de acciones cooperativas, que pueden ser consolidadas a través de acuerdos
regionales”. (Rozemberg y Rozenwurcel, 2012: P. 34)
La integración regional se considera también el vehículo que facilita políticas

de desarrollo y contribuye al perfeccionamiento de un marco regulatorio sobre
los actores más beneficiados por el mercado regional. Asimismo, promueve una
distribución más equitativa de los beneficios de la apertura a este mercado. La
integración centroamericana puede ser también el marco de promoción de bienes
públicos regionales basados en el desarrollo de las micro y pequeñas empresas en
diversos sectores económicos de la región y en la apertura de oportunidades en
el mercado regional; o que fomenten la definición de políticas e instrumentos de
cohesión social. (Caldentey, 2010)
296
Cuando los Estados nacionales presentan insuficiencias de mecanismos
de desarrollo y estrategias para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos,
las constituciones políticas como norma suprema de éstos, otorgan atribuciones
jurídicas para agruparse, asociarse o integrarse con otros Estados, incluyendo la
creación de organizaciones con competencias comunes, a fin de obtener respuestas
y a su vez, potenciar oportunidades y satisfacer carencias.
La Convención de Viena, instrumento jurídico internacional que regula la

creación y aplicación de los tratados internacionales, establece en su preámbulo
que los tratados son fuentes del Derecho Internacional y del Derecho Comunitario,
propiciando la creación de espacios de cooperación entre las naciones. Este marco
permisible apuesta a acciones donde los Estados puedan innovar sus sistemas
políticos, económicos, sociales, culturales y lograr transformaciones significativas
en sus países.
Es por ello, que los bienes públicos regionales surgen a partir de una serie
de instrumentos jurídicos internacionales, de cooperación, y de decisiones políticas
de los Estados que se encuentran próximos geográficamente, con el fin subsanar
males comunes o externalidades negativas que afectan ha determinado territorio,
así como la suma de recursos para acumular esfuerzos.
La producción de bienes públicos regionales a través de la integración

centroamericana bajo el marco normativo comunitario, es un elemento coadyuvante
del desarrollo regional. Un eje para lograr estos fines es la promoción de la
cooperación internacional y la coordinación y cooperación entre los Estados para la
provisión de estos bienes estableciendo áreas específicas de acción común. Esta
generación de bienes públicos debe producir resultados con impactos positivos
capaces de ser cualifícales.
Caldentey (2010) asevera que ésta teoría de los bienes públicos vinculada
a la integración regional, consiste en establecer áreas prioritarias de cooperación
regional en las que se pueda concentrar la acción común para la provisión de estos
bienes públicos regionales. Planteamiento que ha ganado en la última década,
una posición preponderante basada en la promoción del desarrollo de la región,
traducida en beneficios tangibles para la sociedad centroamericana.
Devlin y Estevadeordal, (citado por Caldentey, 2010) señalan algunos

elementos determinantes para la creación de bienes públicos regionales. Primero
se menciona que los acuerdos comerciales son eficaces promotores para la
cooperación; en segundo lugar, es preciso determinar un número limitado de
prioridades de cooperación y ampliar la acción a otras cuando las primeras estén
consolidadas; en tercer lugar, las instituciones implicadas en la promoción de
bienes públicos regionales deben ser fortalecidas técnica, política y jurídicamente
y, por último, la financiación y evaluación, etapas indispensables en la cooperación
regional que propicia a la seguridad jurídica de la comunidad.
Según Kaul, et al, (2003) (citado en Velásquez, 2013); la provisión de bienes

públicos parte de dos etapas indispensables para su provisión y constitución: 1) la
toma de decisiones políticas para la creación de estos bienes y 2) la producción
297
de los mismos referido al presupuesto y coordinación. En el marco de la primera
etapa, los interesados deciden los bienes a producir, su forma y su distribución; y
en la segunda etapa, se implementan estas decisiones, movilizando los recursos
necesarios y “ensamblando los bienes públicos mediante una secuencia de acciones
estratégicas para que se entreguen sin fricciones”. (P. 14)
En la práctica centroamericana, la construcción de estos bienes públicos se

encuentra centralizada a los Órganos de decisión política del Sistema de Integración,
entre ellos la Reunión de Presidentes y el Consejo de Ministros de los distintos
sectores y, por otro lado, dentro de este núcleo de decisión está la participación de
la cooperación internacional.
La institucionalidad del SICA en la creación de bienes públicos regionales
El Protocolo de Tegucigalpa es el Tratado Marco de la integración

centroamericana, se constituye como una fuente originaria del poder constituyente
y a su vez, en una fuente de Derecho Derivado o de normas secundarias en la
integración regional. Dentro de su estructura normativa establece jerarquías de
las normas derivadas y complementarias de acuerdo a la teoría kelseniana, esto
ayuda a delimitar la dinámica de los actos normativos derivados de los Órganos e
instituciones que conforman el Derecho Comunitario dentro del SICA.
En este sentido, se menciona y se denomina en el Protocolo de Tegucigalpa

a esta organización internacional de Estados como una organización central, es
decir, que es una organización independiente de los Estados donde convergen
y dependen otros sectores y subsistemas; prueba de ello podemos observar la
estructura que posee el Sistema de Integración Centroamericana en el artículo 12
del Protocolo de Tegucigalpa y su nivel de jerarquía: “Para la realización de los
fines del Sistema de la Integración Centroamericana se establecen los siguientes
Órganos: a) La Reunión de Presidentes; b) El Consejo de Ministros; c) El Comité
Ejecutivo; d) La Secretaría General (…)”
La Reunión de Presidentes es el Órgano superior del Sistema, constituido

por los Presidentes, Jefes de Estado y de Gobierno de los países de la región. Le
corresponde definir y dirigir la política integracionista centroamericana, donde se
establezcan las líneas de acción de la región, así como las prácticas necesarias
que garanticen la efectiva coordinación y armonización de las actividades de
los Órganos e instituciones, y el control, seguimiento y obligatoriedad de sus
compromisos adquiridos de los mandatos. A este Órgano de decisión le compete el
aseguramiento del cumplimiento de las obligaciones contenida en el marco jurídico
del SICA, de acuerdo al art. 15 del Protocolo.
El Consejo de Ministros está conformado por los Ministros de los distintos

sectores ejecutivos de cada uno de los países miembros, y tienen como atribuciones
y competencias darle seguimiento y asegurar la ejecución eficiente de las decisiones
adoptadas por la Reunión de Presidentes. Tienen atribuciones normativas vinculantes
dentro del SICA que se expresan en resoluciones, reglamentos, acuerdos y
recomendaciones. Aunado a lo anterior, el Protocolo en su artículo 19 menciona que
el Consejo de Ministros poseerá la responsabilidad del tratamiento de los sectores
298
de su competencia así mismo las disposiciones acerca de las atribuciones del
Comité Ejecutivo en el artículo 24, literal c) que le corresponde el “establecimiento
de políticas sectoriales…”
El Comité Ejecutivo como Órgano de decisión dentro del SICA está obligado
a velar que se cumplan las disposiciones que establece el Protocolo, así como los
instrumentos complementarios de una forma imparcial a los Estados que conforman
el sistema de integración. Este Órgano es uno de los representantes de la comunidad
centroamericana constituido por un miembro de cada Estado.
Por último, se encuentra la Secretaría General del Sistema de la Integración

Centroamericana que es el Órgano representante legal del SICA. Tiene el deber
funcional de ejecutar y coordinar la ejecución de los mandatos de los Órganos
de decisión del Sistema anteriormente mencionados, así como la atribución
reglamentaria administrativa y de otros instrumentos. Este Órgano gestiona la
cooperación financiera y técnica, a la vez vela por el cumplimiento de las disposiciones
del Protocolo y de sus instrumentos derivados y complementarios.
En referencia a la clasificación anterior, el funcionamiento de la estructura

institucional del SICA se sectoriza para garantizar el desarrollo, equilibrado y
armónico como principios del Sistema, de los sectores económico, social, cultural
y político (Salazar, 2015). Esto con el fin de alcanzar una unificación entre todos
los subsistemas y secretarías de la región que gozarán de autonomía funcional en
el marco de una necesaria y coherente coordinación intersectorial que asegure la
ejecución eficiente y el seguimiento constante de las decisiones tomadas, como lo
menciona el artículo 8 del Protocolo.
Esta jerarquía institucional posiciona al SICA como una plataforma con

facultades de generar bienes públicos regionales, por medio de sus Órganos
decisorios: la Reunión de Presidentes y el Consejo de Ministros; y faculta a todas
las instituciones y sus subsistemas a velar por el cumplimiento de los mandatos
emitidos por estos Órganos, que deben en primera instancia estar inclinados a los
principios de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo.
Por lo antes expuesto, este sistema institucional está constituido como

un modelo de desarrollo con principios que deben ser satisfechos y reflejados en
tratados internacionales, políticas, estrategias, decisiones políticas y bienes públicos
regionales como beneficios tangibles del proceso centroamericano.
Ante ésta lógica, los bienes públicos además de estar constituidos bajo
principios institucionales, deben poseer un enfoque de desarrollo que permita la
generación de bienestar e incentivos que promuevan de alguna forma el desarrollo
económico sostenible, la cohesión social o la conservación de un bien jurídico
protegido.
Es así que la integración regional posee una visión multidimensional del

desarrollo, que la coloca como un ecosistema adecuado para la generación de
bienes públicos regionales. De todos los esquemas de integración existentes en
299
Latinoamérica el proceso centroamericano ha sido capaz de desarrollar en mayor
medida este componente, quizá de forma irregular e incompleta todavía. (Santos,
2010)
Dentro del SICA se encuentra el principio de subsidiariedad que consiste

en el ejercicio de las competencias de los Estados Miembros de una comunidad
frente al límite entre las decisiones conjuntas de éstos mismos Estados, es decir,
el principio que determina el nivel de intervención y de decisiones compartidas, de
acuerdo al principio de atribución de competencias que las instituciones reciben
para el ejercicio de la acción ya sea nacional o regional.
La subsidiariedad de los Órganos dentro del proceso de integración

en Centroamérica deberá atravesar una etapa de negociación; de acuerdo al
procedimiento realizado por los Órganos de poder decisivo del Sistema de
integración (la Reunión de Presidentes y el Consejo de Ministros) para la toma de
decisiones. Esta actuación debe estar contenida bajo los límites de eficacia y acción
comunitaria conforme a los principios y pilares del proceso centroamericano.
Según Sandler (2013) el principio de subsidiariedad regional tiene por objeto

garantizar que los tomadores de decisiones ajusten sus decisiones sobre gastos en
bienes públicos de manera tal que reflejen las decisiones de quienes recibirán los
beneficios. La subsidiariedad promueve la igualación de los beneficios marginales
(sumados todos los beneficiarios regionales) con los costos marginales. Si la
jurisdicción decisoria está incluida dentro del área de los efectos positivos indirectos
del bien público regional, entonces cabe anticipar una escasez en la provisión del
bien, dado que a la hora de decidir su provisión no se contemplaron los beneficios
marginales de la totalidad de los beneficiarios.
De acuerdo a Salazar y Ulate (2009), una vez que a los Órganos e instituciones
del Sistema se les ha facultado para realizar propósitos y objetivos comunes, dichos
objetivos se pueden obtener de manera más eficaz y eficiente desde el contexto
regional que desde una visión nacional. Esa actuación de la comunidad no debe
afectar ni sustituir en ningún momento las competencias nacionales en aquellas
materias donde no exista una atribución de competencias de los Estados Miembros
para ser ejercida por los Órganos comunitarios.
Ferroni y Mody, (citado por Velásquez, 2013) señala que “la oferta de
bienes públicos regionales por sí misma no basta, puesto que, para aprovecharla,
los países necesitan contar con una determinada capacidad, conocimiento e
infraestructura” es decir, que primero se debe fortalecer la institucionalidad a través
del desarrollo de capacidades técnicas y organizativas; en segundo lugar, la creación
de departamentos especializados dentro de las instituciones que poseen facultades
para construir bienes públicos, esto permitirá la creación de oportunidades para el
disfrute social de los bienes.
El diseño jurídico-institucional del Protocolo establece que cada sector goza

de plena autonomía para dictar disposiciones de Derecho Derivado en sus ámbitos
300
de competencia. Los Consejos de Ministros Sectoriales e Intersectoriales tienen la
obligación de tener definidas las materias de su competencia, de tal forma que se
sepa cuál es su ámbito de decisión. (Salazar, 2015)
Las instituciones comunes dentro del proceso de integración juegan un

papel fundamental, ya que son las encargadas de hacer cumplir los acuerdos y
compromisos para administrar su buen curso, pues también son protagonistas y
constituyen los escenarios de la acción colectiva de los actores involucrados y que
permiten la descentralización del poder recaído en personas para ser trasladadas a
instituciones. (Gomez, 2007)
En este sentido, el Sistema de la Integración Centroamericana se considera

como un auténtico bien público regional dónde su configuración se encuentra sujeta
a políticas públicas que permitan incrementar el estado de bienestar de los países
comprometidos con el ideal supranacional. La institucionalidad de la integración
centroamericana es indispensable como factor clave para la conducción y buena
andanza de las políticas públicas creadas a nivel centroamericano, para encaminar
los objetivos de bien común regional plasmados en diferentes instrumentos
internacionales ratificados por los Estados centroamericanos. (Chorro, 2010)
Ante ésta aseveración podemos considerar que, en Centroamérica, a partir

del sistema institucional se consolida una práctica de generación de bienes públicos
regionales. En ésta plataforma institucional se han materializado los objetivos y
propósitos planteados en las agendas regionales del SICA y en las políticas públicas
regionales que promueven estos fines. A continuación, se exponen la denominación
del nomen iuris de los bienes públicos en determinadas decisiones desarrolladas
por las instituciones del SICA.
El Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica y República Dominicana

(COMMCA), considera que la Política de Igualdad y Equidad de Género (PRIEG), es
una política pública regional surgida de un producto político que se considera como
“la plataforma programática para que la institucionalidad evidencie sus capacidades
en la generación de bienes públicos aptos para potenciar el alcance y la calidad de
las políticas públicas sectoriales”. (p. 3)
Trasladando éste texto del COMMCA, se puede inferir que una política
pública es un bien público en el marco del SICA y a partir de ésta marco permisible se
pueden generar productos o utilidades positivas por medio de la toma de decisiones
del Consejo de Ministros de un sector específico. Existen también consideraciones
de carácter financiero para políticas, programas, proyectos o acciones que requieren
aportes de los países y éstos no disponen de los recursos para asumir o consideran
que los resultados que se espera obtener no justifican la inversión.
Es por ello, que una de las carencias en la región es la distribución de

los bienes públicos regionales en el vinculado proceso decisorio, debido a que la
oferta de estos bienes, así como su creación se ven limitados a los problemas de
cooperación y coordinación entre los países del istmo, ya que para alcanzar los
ideales y niveles óptimos de oportunidad y crecimiento para los centroamericanos,
es preciso “establecer mecanismos que faciliten la comunicación y brinden confianza
301
a las partes, de modo tal que las incentive a cooperar, acordando una estrategia
óptima común” (Rozemberg y Rozenwurcel 2012; p, 41)
Para poder alcanzar esos niveles de interdependencia en la coordinación

para la construcción de bienes públicos y así lograr niveles de integración, es
indispensable contar con información precisa y actualizada sobre la problemática
social de los países que todavía es un tema pendiente entre los Estados. Lo que
se ha constituido como un compromiso reiterado en los diferentes instrumentos
jurídicos de la integración social, en las resoluciones y mandatos de sus distintos
foros ministeriales.
Sin embargo, a la fecha Centroamérica no cuenta con un sistema de monitoreo

del comportamiento de los indicadores sociales, que provea información precisa y
actualizada de todos y cada uno de los países del SICA, así como de los diferente
programas y actividades regionales para la integración social centroamericana, que
permita la toma de decisiones acertadas y facilite conocer los avances y resultados
de la actividad desarrollada por la institucionalidad del SICA. (CEPAL, 2012)
Por otro lado, la región presenta formas para aumentar de manera

significativa y rápida la oferta de bienes y servicios públicos; sin embargo, los
Gobiernos enfrentan limitaciones presupuestarias para llevar a cabo sus planes de
desarrollo y aumentar la oferta de bienes y servicios. Esto exige una distribución
eficiente de los recursos, que conlleva a definir prioridades de alto impacto.
La responsabilidad fiscal debe prevalecer en torno al desempeño del sector

público, porque las brechas fiscales y el endeudamiento público no son siempre
la vía óptima para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. El impulso de las
reformas fiscales es necesario, aun cuando se reconoce que existe resistencia para
el incremento de los impuestos y la reducción del gasto corriente.
Características de los bienes públicos regionales provistos desde el SICA
En esta investigación se han planteado las características de los bienes

públicos regionales desde un ámbito general a partir de los enfoques económicos,
jurídicos y desde la cooperación, sin embargo, existen particularidades de estos
bienes desde el contexto centroamericano. En este segmento se pretende identificar
elementos que enmarcan la naturaleza de los bienes públicos en el proceso de
integración en Centroamérica.
Los bienes públicos generados a partir del SICA poseen características

sui generis a la configuración tradicional de los mismos, lo que ha generado la
denominación de este status a acciones, productos, incentivos, activos e instrumentos
políticos y jurídicos no tradicionales que en ciertas ocasiones pueden confundirse
con el garantismo del Estado en la satisfacción de derechos fundamentales.
Por lo antes mencionado, se puede identificar que un bien público

en Centroamérica puede tomar forma de una política pública, una estrategia
centroamericana, un proyecto regional cuyos beneficios o utilidades puedan gozarse
en dos o más países, instituciones regionales comunes de acción colectiva, tratados
regionales de Derecho Comunitario, generación de conocimiento por medio de
302
estrategias operativas, espacios de participación política, así como todos aquellos
instrumentos jurídicos o políticos que puedan modificar con un carácter positivo
los ordenamientos jurídicos e instrumentos políticos de los países miembros del
Sistema de Integración Centroamericana.
En el siguiente cuadro se presenta una identificación de manifestaciones de

bienes públicos regionales en Centroamérica.
Bienes públicos regionales pueden tener forma Manifestaciones adoptadas como bienes
de: públicos en Centroamérica
Reglas Iniciativas de armonización y/u homologación
de instrumentos
Instrumentos jurídicos regionales
Lineamientos y/o estándares regionales
Protocolos y/o guías regionales
Organizaciones y productos Instrumentos estratégicos regionales
Instrumentos operativos regionales
Espacios de diálogo político y/o técnico
Mecanismos de coordinación
Programas y/o proyectos regionales
Estrategias de movilización de recursos
Campañas de sensibilización
Conocimiento
Intercambio de experiencias
Modelos y metodologías de intervención
Sistemas de monitoreo y evaluación
Iniciativas de fortalecimiento de capacidades
Beneficios concretos Utilidades directas
Reducción de males comunes
Fuente: (Velásquez, 2013 P. 18)
Las construcciones de bienes públicos regionales manifestados en el

cuadro anterior deben estar fundamentadas bajo una serie de pilares que permitan
evidenciar la gobernabilidad y la institucionalidad del SICA. Como lo menciona Pérez,
Soto y Pellandra (2013), los bienes públicos deben contener: “1. Acción colectiva 2.
Gobernabilidad a cargo de los países 3. Orientación por la demanda 4. Enfoque de
abajo hacia arriba 5. Innovación sur-sur 6. Coordinación entre socios estratégicos y
7. Flexibilidad en la solución” (p. 58)
303
Es decir, que éste proceso de construcción de bienes parte primeramente
de una suma de esfuerzo de coordinación entre los Estados Miembros del SICA
para la búsqueda de soluciones comunes que generen utilidades e incentivos
donde los Estados puedan beneficiarse. En ésta etapa se desarrolla un proceso de
congruencia de voluntades políticas. De igual forma, los Estados deben elevar sus
niveles de cooperación e interacción para satisfacer los propósitos planteados, por
ello es preciso definir e identificar esas áreas prioritarias que necesiten intervención
ya sea pública o por medio de una colectividad como el proceso de integración.
El enfoque de abajo hacia arriba nos refiere a la dinámica que éstas

propuestas de bienes públicos surgen desde un nivel técnico de construcción
-donde se valore el alcance, el impacto, incidencia, presupuesto- hacia un nivel de
decisión superior para formalizarlo y proveerlo con decisiones políticas vinculantes
por parte de la Reunión de Presidentes o el Consejo de Ministros. El elemento de
innovación sur-sur que desarrolla Pérez, Soto y Pellandra está referido a que las
intervenciones públicas deben realizarse desde los Estados Miembros del SICA en
un nivel vertical y entre pares.
Por último, es preciso contar con un mapa de actores directos e indirectos

para la generación de estos bienes, los países miembros del SICA requieren de
alianzas estratégicas como la cooperación internacional, organismos internacionales
para consumar la etapa de financiamiento y asistencia técnica y a los actores
sociales como la sociedad civil, la empresa privada y actores en el proceso de toma
de decisiones para la generación de legitimidad procesal, sin embargo, esta última
etapa se encuentra debilitada y requiere de reforzamiento.
Estos pilares se constituyen como una ruta de construcción de

bienes públicos regionales que se generan desde el Sistema de la Integración
Centroamericana, por tanto, son características propias de estos bienes en nuestro
proceso integracionista.
Existen otras series de características que rodean a los bienes públicos

regionales en Centroamérica. En esta investigación se ha logrado identificar las
siguientes:
1. La Secretaría General del SICA se constituye como un Órgano

depositario para la provisión de bienes públicos, esto de acuerdo a su
carácter comunitario, y como lo establece el artículo 76 de la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados y el artículo 26 del Protocolo de
Tegucigalpa, dónde se establece un organismo internacional o el funcionario
administrativo de esta organización puede actuar bajo esta calidad cuya
función será velar por el cumplimiento de los acuerdos tomados y actuar de
forma imparcial en el proceso de ejecución.
2. Estos bienes públicos deben poseer una protección jurídica regional.

Los bienes públicos deben estar protegidos por un régimen especial que
permita garantizar la no variación de la titularidad colectiva, la integridad
y el flujo de la oferta. Esta protección deviene principalmente de las
Constituciones políticas de los Estados desde un ámbito local y dentro de
304
un sistema comunitario, aunque cabe mencionar que en el ordenamiento
jurídico del SICA no existen regulaciones sobre los bienes públicos; sin
embargo, existen otros instrumentos de actos normativos vinculantes
como reglamentos y resoluciones del Consejo de Ministros en sus distintas
especialidades y de la Reunión de Presidentes. Todas estas decisiones
permiten un marco permisible de protección y de ejecución los bienes
únicos que han sido creados desde la estructura centroamericana.
3. Deben ser coherentes con los principios de la integración

centroamericana (paz, libertad, democracia y desarrollo). La
construcción y formulación de bienes públicos deben reflejar en su
estructura constitutiva como en sus efectos, los principios y elementos que
constituyen el Sistema de la Integración Centroamericana que son la paz,
libertad, democracia y desarrollo.
4. Deben tener la capacidad de ser medibles en sus impactos positivos.

La evaluación de impactos de los bienes públicos regionales consiste en
determinar si una vez ofertados los bienes, cumplieron con su propósito
para el cual fueron creados, estas mediciones se realizan a través de un
método cualitativo o cuantitativo estadístico, donde se permita evaluar
causa y efecto entre la oferta y el bienestar o beneficio generado. Las
mediciones de impactos de los productos generados al tema que nos atañe
deben cumplir tres variables principales eficacia, eficiencia y equidad.
Abonando al planteamiento anterior se puede establecer que la eficacia de

un bien público, una política o un programa expone el grado en que se alcanzan
los objetivos propuestos en el momento de su creación. Una iniciativa es eficaz si
cumple sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la oportunidad, sin tomar en
cuenta los costos. Un programa o producto es eficiente si cumple sus objetivos,
con un uso adecuado, racional u óptimo de recursos. La equidad desde el enfoque
jurídico del derecho natural se refiere a las leyes y concepto de justicia; a partir del
enfoque económico se interpretan los valores, las tradiciones y la ética social y se
concreta con la reducción de la desigualdad social en su multidimensión. (Aedo,
2005).
1. Los bienes públicos generan concordancias de integración más allá

de la cooperación entre los Estados. Los bienes públicos generados
en el SICA deben estar orientados a crear integración multidimensional
con efectos a largo plazo, que tengan un alcance intergeneracional y sus
beneficios impacten un alto sector poblacional cuyos resultados sean
capaces de impulsar el proceso integracionista. La provisión y oferta de
bienes públicos regionales no debe estar orientada a generar sinergias de
cooperación por medio de proyectos asistencialistas, cuyos impactos sean
momentáneos y estén sectorizados.
2. Deben tener un presupuesto de ejecución. Los bienes públicos deben

poseer un blindaje económico que los proteja a largo plazo y permita su
flujo para ser consumido por la población sin características de exclusión y
de no rivalidad. Los bienes públicos deben además contar con incentivos
305
económicos, políticos o sociales; un mal diseño presupuestario para su
oferta puede producir fácilmente externalidades negativas generando males
públicos regionales cuando no cumplen los objetivos por el cual fueron
creados.
3. Deben estar alineados a las prioridades de la agenda regional. El

SICA ha definido una serie de prioridades para la región desde el año en
su relanzamiento 2010. En el año 2011 a través del Plan de Acción, se
priorizaron las siguientes áreas para la región: Cambio Climático, Gestión
Integral del Riesgo, Seguridad Democrática Regional, Integración Social,
Integración Económica y Fortalecimiento Institucional, así como todos los
instrumentos políticos que se definen en las Reuniones de Presidentes
basados en el marco jurídico de los tratados regionales.
Los bienes públicos regionales desde el contexto institucional

centroamericano tienen una configuración que permite identificar características
propias del proceso integracionista, que lo hace distinto a otros esquemas de
integración, debido a que se encuentra en constante construcción teórica, así como
por su pasado integracionista percibido desde el legado de Francisco Morazán y las
características propias de la región.
Una aproximación del concepto de los bienes públicos regionales desde la

SG-SICA
A pesar de las características planteadas en el acápite anterior, el abordaje

teórico y epistemológico de los bienes públicos que se generan desde el SICA
aún adolece de una definición formal, que permita ordenar, institucionalizar y darle
coherencia integracionista a la oferta y provisión de éstos. Los instrumentos jurídicos
del SICA, así como la Secretaría General con facultades reglamentarias y la Corte
Centroamericana de Justicia por medio de Jurisprudencia como Órgano jurídico
principal del Sistema y con atribuciones de construcción del Derecho Comunitario
centroamericano no se han pronunciado formalmente sobre la materia.
El Sistema de la Integración Centroamericana, a partir de su relanzamiento

el 20 de julio del año 201093 en la Cumbre de Jefes de Estados y de Gobierno,
realizada en El Salvador, define cinco líneas de acción estratégicas y prioritarias para
la región: seguridad democrática, prevención y mitigación de los desastres naturales
y de los efectos del cambio climático, integración social, integración económica y
fortalecimiento institucional.
Estas líneas prioritarias permiten el desarrollo de planteamientos para la

generación de externalidades positivas frente a externalidades negativas que afectan
constantemente a los países del istmo, además se delimita la actuación común y
coordinada de los Estados frente a los grandes problemas que aquejan a la región
93 Es hasta la actual administración del SICA, a partir del 30 de junio del 2014, que se empiezan a estable-
cer planteamientos teóricos acerca de los bienes públicos, y su terminología aparece de forma más constante dentro
de los resultados de proyectos regionales, así como parte de políticas públicas con alcance regional y productos
generados por las instituciones especializadas del Sistema de Integración Centroamericana.
306
y contribuye al fortalecimiento de aquellas áreas que emiten beneficios tangibles
multidisciplinariamente a los Estados Miembros
Es importante señalar la necesidad de contar con una definición propia,

ya que permite adecuar, contextualizar y medir los impactos generados de una
forma no difusa de los bienes públicos hasta lograr una unificación de criterios.
De la misma forma, es importante definir para generar autonomía al Sistema de
Integración Centroamericana, por medio del impulso de sus estrategias o planes
de desarrollo, a través de políticas y acciones que puedan innovar la gobernanza
regional para lograr transformaciones significativas en los países del istmo.
Lograr una definición desde un enfoque de numerus apertus, desde una

cosmovisión amplia, que no se agota o se limita a una lista cerrada legal ni posea
un monopolio absoluto de los Estados para la generación de bienes públicos,
que posea una apertura institucional regional de acuerdo al principio de atribución
de competencias del Derecho Comunitario, claramente con restricciones ante
atribuciones que solo le corresponden a los Estados. La teoría del numerus apertus
hace que las voluntades de los sujetos jurídicos logren la creación de nuevos tipos
de derechos reales, a través del principio de la autonomía de la voluntad.
El SICA ha dado algunos indicios de conceptualizar los bienes públicos

cuyas fuentes principales son los instrumentos políticos y ha logrado dar un status
multidimensional y multidisciplinario en el ámbito regional a los bienes públicos
regionales.
Aunado a lo anterior, el Consejo de Ministros de la Pesca y la Acuicultura

de los países del SICA, ha proporcionado un status jurídico de bien público regional
a un proyecto procedimental correspondiente a la elaboración de galletas dulces
y saladas a base de productos pesqueros, esto como parte de los resultados de
la Política de Integración de Pesca y Acuicultura 2015-2025. Este documento
resolutorio ha definido como bien público regional a:
Los bienes, servicios o recursos producidos bajo un esfuerzo

regional, que posee un valor positivo y, por ende, cuantificable y
concreto, que está accesible y disponible al mismo tiempo, para uso
y beneficio común de todos los habitantes de una zona geográfica
o población determinada. (p. 2)
De la misma forma, esta resolución arroja una serie de características

propias de este proyecto, para justificar esta designación jurídica de bien público
y ha establecido que las galletas dulces y saladas producto del proyecto citado,
cumplen con los requerimientos de un bien público regional por cuánto:
- Es un producto elaborado gracias al esfuerzo de instancias regionales como

INCAP, la SG-SICA a través del Programa PRESANCA II y OSPESCA, con
el apoyo de la Unión Europea y tiene un destino regional en cuanto a su
consumo en condiciones de alta accesibilidad pública;
- Reúne altos valores nutricionales que coadyuvan positivamente a satisfacer

las necesidades de proteína requeridas por los niños al día;
307
- Es el resultado del uso de los productos provenientes de la pesca de los
mares de los países del SICA accesibles a la población;
- Reúne cualidades nutritivas necesarias para la salud de la población, en

especial de la niñez, lo cual se constituye en un complemento nutritivo para
incluirlo en los programas de seguridad alimentaria y nutricional;
- Debido a sus características puede ser distribuida a las diferentes zonas

geográficas y en especial a las más vulnerables (p. 2)
En la VII Reunión Extraordinaria del Comité Ejecutivo de SICA/OSPESCA

en diciembre 2016, se ha propuesto la realización de un reglamento de normativa
pesquera para el uso del bien público regional denominado: “Recetas y
procedimientos para la elaboración de galletas dulces y saladas elaboradas con
harina de productos pesqueros o acuícolas”, propuesta reglamentaria que permite
el uso al público de las recetas y procedimientos de este producto con gran carga
energética y nutricional. Estos antecedentes permiten confirmar los planteamientos
realizados a lo largo de esta investigación de poder darle categoría normativa a los
bienes con impactos regionales.
Por otro lado, la Resolución número 24, del Consejo de Ministros de Salud,
ha establecido la Compra Conjunta de Medicamentos como un resultado estratégico
para la generación de bienes públicos regionales como producto 1.3 de la Política
de Salud de Centroamérica y establece la necesidad de “conceptualizar, desarrollar
y aprovechar la Negociación Conjunta de Precios y Compra de Medicamentos como
un Bien Público Regional para su aplicación en otros suministros y tecnologías
sanitarias”
Estas resoluciones del Consejo de Ministros de Salud plantean la pertinencia

de conceptualizar los bienes públicos para una correcta aplicación y provisión de los
mismos, de la misma forma la línea estratégica número 1.3.4 de dicha Resolución
establece la necesidad de discutir y consensuar posturas comunes en la región,
para el impulso de bienes públicos regionales.
No obstante, a la luz de las teorías de los bienes públicos que se han

abordado en esta investigación las justificaciones que plantea ésta resolución
no cumple a cabalidad con las características propias e inherentes de los bienes
públicos, ya que no se define la durabilidad en el tiempo de este bien, es un bien que
está segmentado, es decir, está focalizado a cierto sector por lo cual, es excluyente
y no existe un fácil acceso a su consumo por parte de sus usuarios.
Si bien es cierto, el SICA carece en la práctica de denominar sus actos

normativos por su nombre, creando de esta forma dispersión en el correcto
orden y funcionamiento de sus sistemas de fuentes o naturaleza jurídicas. Este
ejercicio es importante para establecer una clara diferenciación entre los distintos
actos que ostentan facultativamente los Órganos del poder decisorio, esto dificulta
precisamente el tratamiento y el efecto que pueden exigir la aplicación de los mismos.
308
En este mismo orden de ideas, el SICA, aunque carece de esta práctica
denominativa posee una vasta lista de bienes públicos que no han recibido este
status jurídico ni administrativamente, pero que encierran dentro de su estructura
técnica-comunitaria los elementos y características planteados en esta investigación
y en la doctrina necesarios para constituirse y convertirse en bienes públicos,
ejemplo es el Sistema de Alerta Temprana del CEPREDENAC. En el marco de la
Política Centroamericana de Gestión Integral del Riesgo, este instrumento encierra
dentro de sus líneas de acción la armonización en aspectos social a nivel regional,
capacidades de prevención y respuesta fortaleciéndola localmente para superponerla
a un ámbito regional, de la misma forma establece herramientas técnico-científicas.
Por otro lado, existen otros ejemplos a nivel regional donde se denomina
bienes públicos a ciertos recursos inmateriales e intangibles como videos y
documentos digitales dentro de una plataforma educativa de la Coordinación de
Educación y Cultura del Sistema de la Integración Centroamericana, institución
que cumple con funciones de secretaría técnica en áreas de educación y cultura a
nivel centroamericano. Estos recursos denominados como bienes públicos no se
generaron de una fuente decisoria de los Ministros de Educación y Cultura, ya que
no existe evidencia material que lo justifique, sin embargo, cumplen a cabalidad con
el rol de generación de conocimiento no excluible y no rival.
Ante este escenario, muchos bienes denominados públicos generados en

Centroamérica se encuentran de forma impura porque no cumplen totalmente con
el principio de no rivalidad y con otras características propias planteadas por la
teoría económica y los planteamientos jurídicos ya desarrollados.
Aunado a lo anterior, el SICA ha planteado la necesidad de definir su propia

configuración de los bienes públicos.
La Dirección de Cooperación Internacional del SICA expone una

conceptualización acerca de los bienes públicos denominado de la siguiente forma:
Un bien, activo o realidad que posee un valor positivo y por ende

cuantificable y concreto, que está disponible al mismo tiempo, para
uso de todos los habitantes de una zona comprendida por dos o
más países. (Dirección de Cooperación del SICA, 2016)
Esta definición introduce al debate de los bienes públicos en Centroamérica

clasificaciones materiales más allá de la clasificación clásica de los bienes, sino
que también expone que un bien público puede ser un activo, es decir, todo
aquello susceptible a ser medible o cuantificable, en esta misma lógica introduce
la denominación de la realidad como un bien público, no obstante, esta última
clasificación es demasiado intangible, subjetiva y filosófica para la construcción
teórica de los bienes públicos debido a que no logra encajar en una ciencia capaz
de ser comprobable.
Por tanto, la construcción de un concepto o una definición de bienes

públicos regionales desde el contexto centroamericano debe contener en toda su
expresión el espíritu del artículo 4 del Protocolo de Tegucigalpa, por consiguiente,
un bien público regional debe ser un activo capaz de:
309
1. Promover la garantía y respeto de los Derechos Humanos.
2. Los países ejecutores del bien público regional, así como la región deben
mantener un escenario ejecutorio de paz, desarrollo, libertad y democracia.
3. El bien público regional será consecuencia de la interdependencia entre los

Estados capaz de generar integración regional más que procedimientos de
solidaridad y cooperación.
4. El bien público regional promoverá relaciones entre los Estados basada

en marco jurídico y político que promueva la protección regulatoria de los
bienes públicos.
5. Los Estados, así como los Órganos de decisión del SICA cumplirán de
buena fe sus obligaciones, absteniéndose de establecer, convenir o adoptar
medidas contrarias al marco jurídico regional.
6. Un bien público regional deberá contar con la participación de todos los

sectores sociales de la comunidad centroamericana, para darle legitimidad a
la construcción de los mismos y de esta forma democratizar la participación
de la sociedad civil centroamericana.
En este proceso investigativo se realizó una encuesta a 12 expertos

vinculados al SICA, de la cual se obtuvieron cuatro respuestas de expertos. Dentro
de esta técnica de recopilación de información se establecían la pregunta: ¿Qué
es un bien público regional desde el contexto centroamericano? en lo que los
encuestados establecieron una identificación de la siguiente manera: “es un bien
o servicio, un resultado, un recurso, una infraestructura, una actividad de gestión
de conocimiento, soluciones innovadoras de las políticas públicas, investigaciones,
estados de arte, documentos prácticos e instrumentos”.
En cuanto a ¿quién los proporciona? ésta misma pregunta arrojó lo

siguiente: “que son iniciativas de los Estados, los organismos internacionales, y de
los Órganos centroamericanos”.
De acuerdo al efecto que generan, esta misma pregunta estimuló a dar los
siguientes aportes: “garantizar la prestación de bienes y servicios a la población,
solventar una necesidad conjunta de la sociedad que le construye y que libremente
accederá a este, generan un cambio positivo en las condiciones o en las capacidades
de la sociedad centroamericana y que solo pueden ser abordados desde un ámbito
regional”.
Ante todos los planteamientos desarrollados en esta investigación podemos

retomar las diferentes doctrinas para construir una definición que permita conjugar
la naturaleza del SICA y la epistemología indispensable de los bienes públicos
regionales y se puede construir una definición de la siguiente forma:
Los bienes públicos regionales son aquellos bienes o servicios

materiales o inmateriales, generados por la acción colectiva de los
Estados, que ofrecen una utilidad capaz de ser medible, que promueva
los principios y objetivos de la integración centroamericana, y a su
310
vez, que se encuentre disponible para ser consumido por todos los
habitantes de dos o más países.
Este acercamiento de definición permite poder adecuar concepciones a

una interpretación universal de los bienes públicos regionales generados desde la
integración centroamericana. Contar con una definición propia permite regular e
identificar una cartera de bienes públicos, que son necesarios y forman parte de la
materialización de los objetivos tangibles de la integración.
Contar con una postura propia acerca de la identificación de bienes públicos

empodera a la comunidad de Estados centroamericanos, a través del sistema
institucional intergubernamental al empoderamiento en negociaciones con actores
y socios extra regionales, permitiendo identificar los alcances de la función política
y administrativa del SICA.
Conclusiones
El SICA no posee una postura propia acerca de la construcción epistemológica

de los bienes públicos regionales en Centroamérica, lo que genera dispersión en las
denominaciones que los Órganos tomadores de decisión e instituciones del SICA le
otorgan a estos bienes.
Los bienes públicos en Centroamérica tienen características sui generis

propias de la identidad centroamericana y de los principios constitutivos del Sistema
de Integración, desde la participación de los Órganos tomadores de decisión como
la Reunión de Presidentes y los Consejos de Ministros de los distintos sectores
hasta la etapa de ejecución e implementación.
Las articulaciones institucionales se mirarían comprometidas al

fortalecimiento una vez que se empiece a coordinar un orden institucional dentro
del SICA, por ello, es necesario dar conciliación, alcance y contextualización a los
bienes públicos hasta lograr una unificación de criterios que permita dar autonomía
al Sistema frente a socios externos de la región centroamericana.
Al no poseer una definición de bienes públicos regionales, se trabaja sobre

la marcha, cuestión que resulta negativa pues se crean una serie de bienes públicos
atípicos que no cumplen con las características inherentes del Sistema. Todos
estos elementos evidencian que la institucionalidad regional requiere una regulación
racionalizada del principio de atribución de competencias a los Órganos del Sistema,
desprendida del Protocolo de Tegucigalpa.
La región centroamericana, en cuanto a políticas sociales se encuentran en

procesos incipientes por lo que la puesta en marcha de la oferta y creación de bienes
públicos son escasos por la carencia de una plataforma social establecida, en la que
se pueda intervenir con mayor dinamismo. Estas políticas sociales son altamente
dependientes financieramente de la cooperación internacional, en este sentido,
se carece de un fondo constante de inversión en política social. Desde el SICA
la creación de bienes públicos no tiene ni puede resolver problemas estructurales
profundos, sino que tienen la labor contribuir al desarrollo en todas sus dimensiones
311
y a palear problemáticas comunes o potenciar oportunidades.
La Secretaría General del SICA no posee a la fecha un monitoreo de las

realidades socio económicas que afectan a los países de la región, lo que permitiría
poder contar con un diagnóstico cuantificable para la propuesta de una cartera
técnica de construcción de bienes públicos para ser presentadas a los Órganos de
decisión.
A la fecha no existe un procedimiento u hoja de ruta para la construcción

administrativa y técnica de los bienes públicos, que permita incorporar mecanismos
de medición de utilidades, que permita identificar si cumplen los objetivos por el
cual fueron creados, sin embargo, existen esfuerzos que se han venido dando para
incorporar estos temas dentro de la agenda regional e internamente dentro de la
Secretaría General.
Existe una influencia marcada en las concepciones teóricas sobre bienes

públicos que ofrece la cooperación internacional al momento de construir bienes
públicos generados desde el SICA.
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315
CAPÍTULO XVI
La Negociación Conjunta de
Precios y Compra de Medicamentos
para Centroamérica y República
Dominicana como un bien público
regional del SICA
Sarah R. Romero

(ICAP)


Desarrollo (AECID)
Resumen
Los retos que aparecen con la globalización deben ser

abordados por los Estados desde la lógica de la acción colectiva,
y en este contexto aparecen así los bienes públicos regionales
como instrumentos que viabilizan los esfuerzos para solucionarlos
y enfrentarlos. El Sistema de Integración Centroamericana (SICA)
a través de la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Ministros de
Salud (SECOMISCA) realiza la Negociación Conjunta y Compra de
Medicamentos para Centroamérica y República Dominicana, para
garantizar el acceso a medicamentos seguros, eficaces y asequibles
para la población de la región, aprovechando las economías de escala.
En esta investigación se describen los mecanismos de negociaciones
y compras conjuntas regionales en productos farmacéuticos, que
realizan diferentes bloques regionales, como Bienes públicos
regionales, comparándolos con la Negociación Conjunta y Compra
316
de Medicamentos que realiza COMISCA; tomando en cuenta la visión
de la mejora continua para las estrategias del SICA, en el marco de
la integración centroamericana.
Palabras clave: bien público regional, negociaciones y compras

conjuntas regionales, integración regional, acceso a medicamentos.
Introducción
Los procesos de integración regional son una característica que marca al
presente siglo y define las relaciones internacionales del mismo; esto es, se presume,
por el auge de la globalización y de la creciente interdependencia de los Estados.
Dentro del marco de la globalización surge un nuevo espacio y marco de acción
de la política en el que aparecen nuevos jugadores, recursos, reglas desconocidas,
contradicciones y conflictos; y a su vez, la creciente interdependencia, se caracteriza
por la existencia de densas redes de relaciones económicas regionales y globales que
escapan al control de cualquier Estado particular. Las relaciones se regirán por las
acciones recíprocas que tienen todos los actores.
Se encuentra así, dentro del marco de la globalización, el caso de los países

de la región centroamericana. Como lo remarcan Caldentey y Romero (2010), al
estudiar el origen del Estado-nación y sus obligaciones, se encuentra que son
ellos –los Estados-nación- quienes están obligados primordialmente a satisfacer las
necesidades básicas de sus ciudadanos; y en el caso de los países centroamericanos,
por medio de sus Constituciones, están autorizados por las mismas a conseguir
el cumplimiento de dichos fines al exterior, cuando al interior de los mismos no es
posible conseguirlos. Así, en el escenario de lo anterior descrito, surge el Sistema
de Integración Centroamericana (en adelante SICA) como un instrumento para el
desarrollo y también, la inserción de la región en la sociedad global.
Dentro de este instrumento se encuentran nuevas estrategias para procurar

la obtención de beneficios comunes y fortalecer los procesos de integración dentro
de la región, oportunidades estratégicas que requieren ser abordadas mediante un
trabajo coordinando más allá de las fronteras de los países. Un ejemplo de dichas
estrategias es: la gestión de bienes públicos regionales (en adelante BPR), siendo los
BPR oportunidades y objetivos de los que se beneficia toda la comunidad regional, y
cuya gestión supera el ámbito nacional.
Los proyectos de gestión de BPR le prometen mucho al caso especial

de los países de América Central, ya que a escala global todos los países en
diferentes niveles de desarrollo tienen diferentes preferencias, o bien prioridades, en
cuanto a las necesidades que se requieren satisfacer, y que claro está, encontrarán
diferentes maneras de proveer los satisfactores de dichas necesidades; en el caso
de Centroamérica los países comparten diferentes características geográficas,
demográficas, económicas, políticas, entre otras, que van a permitir la coordinación
de políticas y estrategias para la resolución de problemáticas que azotan a la región
en conjunto, sean posibles y efectivas.
Dentro de estas gestiones se encuentran algunas experiencias que serán

catalogadas como las más exitosas de la integración centroamericana, experiencias
317
de beneficios tangibles que demuestran el fin del longevo proceso de integración del
istmo, es por ello que resulta de suma importancia el análisis de estas experiencias
en temas de gestión de BPR, y de nuevas oportunidades que están surgiendo para la
comunidad regional de combinar sus recursos, fortalezas y esfuerzos, para así, sentar
bases y fortalecer las futuras gestiones.
La globalización y la regionalización son procesos que han beneficiado a

muchos consumidores y también, a agentes económicos; pero al mismo tiempo
pueden afectar a otros. De la misma manera, como lo describen Pérez, Soto y
Pellandra (2013), hay servicios que, al ser cubiertos por los usuarios en forma
individual, generan un costo demasiado alto, y por lo tanto no resulta rentable su
prestación por inversionistas privados. Por lo tanto, una de las razones principales de
la gestión de los BPR por parte de los Estados, es la racionalidad de los mismos a las
fallas del mercado.
Para el SICA, como lo detallan Pérez, Soto y Pellandra (2013), la construcción

de Bienes públicos regionales descansa en siete pilares:
1. Acción colectiva; 2. Gobernabilidad a cargo de los países; 3. Orientación

por la demanda; 4. Enfoque de abajo hacia arriba 5. Innovación Sur-Sur; 6.
Coordinación entre socios estratégicos; y 7. Flexibilidad en la solución.
En la presente investigación se analizará la Negociación Conjunta y Compra

de Medicamentos para Centroamérica y República Dominicana, como un BPR del
SICA, comparando el mismo con casos similares, que realizan diferentes bloques
regionales alrededor del mundo.
Los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales requieren

de un diseño de política pública integral entre los países del bloque. Así como lo expresó
el Primer Ministro Nepalí, el señor Jhala Nath Kanhal, en el Foro de Contrataciones
Públicas de Asia Meridional en el 2011:
Las prácticas de contrataciones y compras públicas pobres e

ineficaces son retos no sólo para un país en particular, sino, también,
para la región en su conjunto. La contratación pública debe ser capaz
de garantizar la rentabilidad y debe ser totalmente transparente,
efectiva y orientada hacia las personas. [traducción propia]. Es por
ello que resulta de suma importancia la evaluación de estos procesos
dentro de la región para que los mismos estén siendo explotados de
la mejor manera.
Se conceptualizarán los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas

regionales como bienes públicos regionales; así mismo se hará una descripción sobre
éstos mecanismos que se estén o hayan trabajado desde los sectores de salud pública
alrededor del mundo, describiendo cómo se han venido desarrollando y también, una
descripción de sus principales características en comparación con las negociaciones
conjuntas de medicamentos que realiza Centroamérica, para evaluar la iniciativa y
posteriormente recomendar mejoras.
318
Se pretende determinar cómo se da el Mecanismo de Compras de
Medicamentos para Centroamérica y República Dominicana a través del Consejo de
Ministros de Salud de Centroamérica (en adelante COMISCA),
El modelo de investigación es de enfoque cualitativo. El tipo de diseño

de investigación, un estudio de caso evaluativo, y la unidad de análisis de dicha
investigación fueron los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales.
Sobre la base de la investigación de información secundaria, se identificaron varios
mecanismos pasados y presentes de compras conjuntas regionales, revisándolos y
analizándolos. La información se obtuvo principalmente de documentos disponibles
a través de Management Sciences for Health (MSH en adelante), la Organización
Mundial de la Salud (OMS en adelante), la Organización Panamericana de Salud (OPS
en adelante) e información publicada sobre los diferentes mecanismos de compras
conjuntas regionales en el sector de salud pública, a partir de extensas búsquedas
en Internet.
Se obtuvo información sobre los BPR del SICA a través de la revisión de

bibliografía existente de diferentes casos, y revisión de literatura existente sobre los
BPR, y así también a través de una entrevista a Luis Diego Segura Ramírez, consultor
experto en políticas públicas regionales y gobernanza local del proyecto BID-ICAP; y a
María de los Ángeles Campos de Murillo, coordinadora para el Área de Medicamentos
de la SE-COMISCA del SICA. Las técnicas que se pusieron en práctica para el análisis
de ésta información fueron: análisis de contenido, teoría fundamentada e inducción
analítica. Por último, están los instrumentos de análisis de información, en donde se
utilizó la categorización descriptiva.
Bienes públicos: una aproximación teórica
Se entiende por bien público aquel que todos pueden disfrutar en común, de
tal manera que cada consumo individual de éste, no limita el consumo de cualquier
otro consumidor del mismo bien (Samuelson, 1954 en Pérez; Soto; Pellandra, 2013.).
Entonces, se puede hacer un desglose de esta definición de la siguiente manera: un
bien público será aquel que, una vez que se haya producido cierta cantidad del mismo,
puede haber un consumo simultáneo por todos los miembros de un colectivo social.
Esta característica es definida como la no rivalidad en el consumo, esto implica que el
consumo de este bien por un individuo no disminuye la cantidad de este mismo bien
disponible para el resto de individuos del colectivo social, como lo explica Pérez (et
al. 2013), un claro ejemplo puede ser: el alumbrado público, que puede ser utilizado
por muchas personas a la vez sin que ello disminuya la visibilidad para el resto del
colectivo social.
Existen diferentes tipologías y características dentro de los bienes públicos,

tales como: la diferenciación entre bienes puros e impuros, con características de
rivalidad y de no rivalidad; existen bienes que pueden ser excluyentes y no excluyentes,
bienes tipo club, y los productos conexos o conjuntos.
319
La producción de bienes tiene como razón principal, según Pérez (et al., 2013),
La racionalidad económica del Estado frente a las fallas del mercado. La

globalización y la regionalización son procesos que benefician a muchos
agentes económicos y consumidores, pero que también pueden afectar a
otros; por otra parte, hay servicios cuya prestación tiene tan elevado costo
que no puede ser cubierto por los usuarios y por lo tanto no resulta rentable
su prestación por inversionistas privados.
Bienes públicos puros y los free riders

Estos bienes están singularizados por tener las características de la no
rivalidad de beneficios y la no exclusión. Según Sandler (2013) la “no rivalidad de
beneficios” significa que un individuo puede consumir una unidad del bien sin afectar
en absoluto las oportunidades de otros individuos de consumir esa misma unidad.
Ello significa que el aumento de consumidores del bien no implica un mayor coste de
producción del mismo, entonces no imposibilita que otro individuo del colectivo social
consuma el bien. Un ejemplo claro sería, como ya se mencionó antes, el alumbrado
público; que su consumo por un individuo no imposibilita el consumo del mismo bien
por otro individuo. Esto característica convierte al bien en no rival.
Otra de las características de un bien público puro es la “no exclusión”; esta

característica se cumple cuando un bien es proveído y sus beneficios son recibidos
por las personas que pagan por el bien y, también, por las que no; entonces, el bien
es: no excluyente. La no exclusión de los no pagadores produce el problema de los
free riders; estos son los individuos que se benefician de un bien, que alguien más
ya pagó, sin ellos tener que pagar. Kaul (et al., 2003), definen los free riders como:
aquellos que gozan de los beneficios de un bien sin pagar por él. Como es difícil
impedir que las personas utilicen un bien público puro, aquellos que se benefician de
ellos tienen un incentivo para evitar pagar por ellos.
Bienes públicos impuros

Existen muchos bienes públicos impuros porque, según Ihori y Batina (2005),
exponen exclusión, congestión, o ambas. Algunos ejemplos al nivel local de estos
bienes podrían ser: calles de una ciudad, aceras, y semáforos.
Estos bienes no son directamente rivales, sin embargo, cuando demasiados

individuos están consumiéndolos, la congestión se transforma en un problema,
por ejemplo: una carretera o un anillo periférico, la congestión significará que otros
individuos están siendo excluidos cuando estas estén bloqueadas o congestionadas.
Según Arce y Sandler (2002) un bien público impuro se da cuando existe

una rivalidad parcial en el consumo de dicho bien o una exclusión imperfecta de los
no contribuyentes. Esta rivalidad parcial surge a partir de los costos de congestión
que se generan cuando se suman nuevos consumidores que reducen la cantidad o
calidad de los beneficios disponibles al hacer uso de una unidad del bien público en
cuestión (Sandler, 2013).
En conclusión, los bienes públicos impuros son aquellos que tienen

una rivalidad parcial pero que no son excluyentes. Según Kaul (et al.,2003) la no
excluibilidad de un bien describe beneficios que están disponibles para todas las
320
personas una vez que el bien haya sido proveído. Un buen ejemplo de ello puede ser
un show de luces pirotécnicas, ya que es casi imposible impedir que alguien disfrute
los beneficios de ese bien.
Los bienes tipo club

Según Sandler (2013) estos son bienes públicos impuros que presentan
rivalidad parcial y exclusión a un costo nominal. Estos bienes tipo club son parcialmente
rivales para sus miembros, pero excluyentes para sus no miembros.
Un bien club es un caso intermedio entre un bien público puro y un bien

privado puro. Con un bien club la exclusión es factible, pero el tamaño óptimo del club
es generalmente más grande que un solo individuo. Un ejemplo claro es una película
en el cine, en donde es posible ponerle un precio al bien (se practica la exclusión) y
que un cierto número de personas compartan este bien sin menguar el consumo del
bien los unos a los otros. El tamaño óptimo del club es aquel que maximice la utilidad
conjunta del grupo (Kaul et al, 2003).
En conclusión, entonces, un bien club será aquel que produzca determinado

coste por cada uso; es decir, que cada vez que un consumidor desee obtener los
beneficios de algún bien deberá pagar determinado “peaje”. La frecuencia con la
que el individuo desee beneficiarse de este bien determinará la preferencia de este
hacia este bien. Por ejemplo, costo de atravesar una frontera será cancelado por
el individuo cada vez que este pase por ella; sin embargo, el costo aumentará para
quienes encuentren mayor necesidad o beneficio en cruzar la frontera, lo que no
sucede para quienes deciden una vez, por ejemplo.
Productos conexos o conjuntos

Son aquellos bienes que surgen de una actividad que genera múltiples
resultados (Sandler, 2013). Un ejemplo dentro de los bienes privados podría ser
una oveja: este bien produce carne y lana. Ahora entre los bienes públicos, podría
ponerse el ejemplo de la selva amazónica, este único bien puede producir múltiples
beneficios. Por ejemplo: absorbe el carbono, lo cual constituye a un bien público
global, así también puede ofrecer actividades de ecoturismo, que lo constituye como
un bien club que está sujeto a congestionamiento y pago de aranceles por el goce de
la experiencia. Y así, habrá muchos otros ejemplos de bienes que producen múltiples
resultados.
La tecnología de agregación
La tecnología de agregación indica la manera en la cual los niveles de
contribución individual se suman para determinar la cantidad total del bien público
disponible para su consumo por parte de los beneficiarios (Sandler, 2013). Entre los
tipos más relevantes de agregación se encuentran: tecnología de suma ponderada,
tecnología de agregación de mejor intento absoluto y la tecnología de agregación de
eslabón más débil.
Los bienes públicos regionales

El nuevo regionalismo constituye, en gran medida, el motor que impulsa el
creciente interés en los BPR. Sandler (2013) define los BPR como aquellos bienes
públicos cuyos beneficios trascienden el territorio de un país y abarcan una región
bien definida. El criterio básico para definir una región, en este caso, será geológico.
321
Los BPR se diferencian de los bienes públicos globales, de los transnacionales,
de los locales y de los nacionales; por una simple razón: el alcance que tienen dichos
bienes a determinados beneficiarios.
Al igual que todo bien público, los BPR pueden ser: puros, que cuentan
con las dos características de no rivalidad y no excluibilidad; impuros, cuando
son parcialmente rivales, por ejemplo, el uso de los beneficios por parte de un
país disminuye la capacidad de uso de otro. Así también pueden ser parcialmente
excluyentes, cuando tienen un coste, determinados países podrán pagar el precio y
otros no.
También pueden existir bienes club regionales y los productos conexos o

conjuntos; entre los bienes club regionales encontramos parques transnacionales,
redes eléctricas (SIEPAC, en el caso centroamericano), redes de aeropuertos
regionales, infraestructura de transporte regional. (Arce, Sandler, 2005). Así también
encontramos los productos conexos o conjuntos que definen como aquellos que
producen dos actividades de un mismo bien, por ejemplo, un parque ecológico
regional.
Provisión de bienes públicos regionales
En el caso centroamericano, en los procesos de integración hay segmentos

de la población que se ven afectados ante la implementación de los acuerdos de
liberalización comercial, facilitación del comercio, reducción de los controles estatales
y en general por la implementación de algunos acuerdos regionales (Pérez, Soto,
Pellandra, 2013). Estos pueden ser efectos negativos de la integración, y la atención a
los mismos, así como también la solución a problemas que no pueden ser atendidos
por los Estados en forma individual, tienen como mejor opción la generación y provisión
de BPR. Un informe sobre la integración social en Centroamérica, publicado por la
CEPAL, define que la construcción de BPR en la región centroamericana, descansa
en siete pilares, mencionados anteriormente.
Según Sandler (2013), existen diferentes factores que pueden ayudar u

obstaculizar la provisión de los BPR.
Tabla 1. Factores que favorecen o inhiben la provisión de bienes públicos

regionales
FAVORECE OBSTACULIZA
El nuevo regionalismo y las uniones adua- Menor efecto positivo indirecto para los
neras facilitan la provisión de estos bienes donantes debido a algún tipo de espe-
cificidad de los beneficios
Características positivas de su naturaleza Los países deben formar asociaciones
pública (productos conexos, método de para obtener préstamos y ofrecer ga-
agregación de suma ponderada, benefi- rantías
cios exclusivos)
322
FAVORECE OBSTACULIZA
Proximidad espacial y cultural entre bene- Rivalidad regional alimentada por des-
ficiarios de derrames acuerdos pasados y presentes
Intervienen menos países que en el caso Ausencia de cultura de apoyo a los
de los BPG y BPIR bancos de desarrollo regionales
Interacciones pasadas y presentes entre
los países de la región
Fuente: adaptación de Sandler (2013).
Principales participantes en la provisión de los bienes públicos regionales
La provisión de los BPR conlleva la participación de diversos contribuyentes

y actores, cada vez es más variada la cantidad de participantes dentro de este rubro.
Según Sandler (2013), en el caso latinoamericano existen siete diferentes tipos de
participantes en la provisión de los BPR. Primero, bancos de desarrollo de América
Latina como, por ejemplo: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); segundo,
las uniones aduaneras; tercero, las instituciones multilaterales; cuarto, las redes de
participantes e instituciones que pueden proveer BPR, como por ejemplo el Fondo
para el Medio Ambiente Mundial que provee BPR medioambientales; quinto, las
asociaciones público-privadas; sexto, los países donantes con intereses comerciales
en América Latina; séptimo, fundaciones benéficas y ONG.
El Banco Interamericano de Desarrollo como promotor de Bienes públicos

regionales en América Latina:
Sandler (2005) indica que el propósito y las funciones de los bancos regionales
de desarrollo, como participantes principales en la provisión de BPR son: proveer
fondos para los BPR; estos fondos pueden estar en forma de préstamos y subsidios
dependiendo el grado “público” de la actividad a la que se le está dando soporte.
Los subsidios son más apropiados cuando los bienes públicos proveen derrames a
nivel regional o interregional. Otra de las funciones de estos bancos es el coordinar
acciones para promover estabilidad financiera en toda la región.
Los BPR cumplen una función esencial en la Cooperación Sur-Sur, dado que
su provisión puede conectar o integrar la infraestructura de América Latina y fomentar
así el comercio y el desarrollo en la región (Sandler, 2013). La globalización hace cada
vez más evidente la importancia de la acción colectiva de los países de la región
latinoamericana.
La creación de un BPR es un tipo de solución del ámbito transnacional para

aquellas fallas de mercado que se han agudizado como resultado de la globalización
(Villa, 2007 en Bocalandro & Villa, 2009). Por estas razones el Directorio Ejecutivo del
BID, en el 2004, creó la Iniciativa para la Promoción de Bienes públicos regionales del
Banco Interamericano de Desarrollo, para así promover la cooperación y la integración
de la región. Este programa apoya a los países en la búsqueda, mediante la acción
colectiva, de soluciones innovadoras de política pública a desafíos u oportunidades
323
transnacionales (Bocalandro & Villa, 2009). La ayuda del BID se traduce en donaciones,
coordinación inicial de los proyectos y apoyo técnico. Desde el 2004, la Iniciativa BPR
del BID ha financiado 114 proyectos, invirtiendo un total de US$90 millones en la
promoción de BPR en América Latina.
Tabla 2. Proyectos de Iniciativa de BPR del BID en la región SICA
Financiamiento
Total histórico en
Proyectos Países del BID en
dólares
dólares
Fortificación de Alimentos BE, CR, GU,
con Ácido Fólico y otros ES, HO, NI, 1.300.000 3.655.400
Micro-Nutrientes.* PN, DR
Protocolo Centroamericano
BE, CR, DR,
de Control de Calidad
ES, GU, HO, 800.000 1.057.600
y Adquisición de
NI, PN
Medicamentos.*
Sistema Armonizado de BE, CR, DR,
Rastreabilidad Bovina.* ES, GU, HO, 1.200.000 1.900.000
NI, PN
Programa de Competitividad BE, CR, ES,
para la Fruticultura en GU, HO, PN, 800.000 1.234.000
Centroamérica.* NI, DR
Prevención y Control
BE, CR, DR,
de Deficiencias de
ES, GU, HO, 600.000 940.960
Micronutrientes en
NI, PN
Centroamérica.
Observatorio Mesoamericano BE, CO, CR,
de Transporte de Cargas y DR, ES, GU,
910.000 1.010.000
Logística. HO, MX, NI,
PN.
6 proyectos 8 países 5.610.000 9.797.960
Base de Datos Climáticos de BE, CR, ES,
435.000 480.000
América Central.* GU, HO, NI, PN
Plataforma Regional de
Monitoreo y Evaluación BE, CR, ES,
700.000,00 1.250.000
de la Biodiversidad en GU HO, NI, PN
Centroamérica.*
Política Regulatoria Regional BE, CO, CR,
para Integración Servicios ES, GU, HO, 320.000,00 473.000
Telecomuni-caciones.* MX, NI, PN
Sistema de Coordinación
Meso-americano de BE, CO, CR,
Información Territorial para ES, GU, HO, 800.000,00 1.286.480
la Reducción de Riesgos de MX, NI, PN
Desastres Naturales.*
324
Financiamiento
Total histórico en
dólares
dólares
Estrategia Regional de
Evaluación y Acreditación de
BE, CR, ES,
Programas de Arquitectura 500.000,00 741.665
GU, HO, NI, PN
y de Ingeniería en
Centroamérica.*
Sistema Regional de
BE, CR, ES,
Información MIPYME de 1.000.000,00 1.650.000
GU, HO, NI, PN
Centroamérica.
Fortalecimiento y
Armonización de los
Procesos de Resolución
CR, ES, GU,
Bancaria y Seguros de 750.000 1.183.750
HO, NI, PN, DR
Depósitos en Centroamérica,
República Dominicana y
Panamá.
7 Proyectos 7 países 4.505.000 6.584.895
Fortalecimiento Institucional
para el Mejoramiento
de la Competitividad
655.000 881.000
de la Fruticultura en
Centroamérica y República
Dominicana.
Modelo Normativo e
CR, ES, GU,
Institucional para una Política 450.000 630.000
HO, NI, PN
de Competencia Regional.*
Desarrollo de la Banda
CR, ES, GU,
Ancha para la Competitividad 725.000 825.000
HO, PN
y la Integración.*
Marco de Acción Regional
para el Combate, Prevención
CR, ES, GU,
y Atención a Víctimas de 600.000 701.500
HO, NI
la Trata de Personas en
Centroamérica.*
Mecanismo Regional para
CR, CO, ES,
la Paz y la Resolución de 500.000 600.000
GU, PN
Conflictos.*
Protección de Infraestructura
CR, ES, HO,
Pública contra el Cambio 700.000 869.050
PN,
Climático al nivel Local.
Inventario de Gases de
Efecto Invernadero en
CR, DR, GU, NI 500.000 640.000
Empresas Exportadoras en
Centroamérica.
325
Financiamiento
Total histórico en
dólares
dólares
Desencadenar el Potencial
de la Inversión Directa de la CR, DR, ES, NI 750.000 1.070.000
Diáspora en Centroamérica.
Estrategia Regional de
Regulación y Supervisión
ES, CR, PN 350.000
del Mercado Bursátil
Centroamericano.* 510.000
Promoción de la
Administración del Agua
como Bien Público Regional
ES, GU, HO 830.000
en la Cuenca Alta del Río
Lempa en la Región del
Trifinio.* 940.100
2 Proyectos 3 países 350.000 1.450.100
Fuente: extraído de Segura Bonilla & Muñoz Valenciano (2016).
Desarrollo de políticas públicas y la provisión de bienes públicos regionales en

la región
La integración centroamericana ha tenido un limitado desarrollo de políticas
públicas y bienes públicos regionales. Sin embargo, en la investigación “Integración
Social en Centroamérica: situación al 2012. Tendencias y Propuestas” Pérez, Soto y
Pellandra (2013), encuentran que, durante el período del proceso dedicado de forma
exclusiva a la integración económica (1960-1990), aparece la política centroamericana
de industrialización, que se planteó a través del MERCOSUR; los resultados obtenidos
no cumplieron con las expectativas del régimen. Otras propuestas han sido, por
ejemplo, las políticas públicas regionales en materia comercial; como el libre comercio
regional para bienes originarios, y la política arancelaria y aduanera común para las
importaciones provenientes del resto del mundo. Estas propuestas son políticas que
aún están vigentes, pero que no han logrado cumplir las metas propuestas. Existen
varias políticas públicas regionales aún vigentes, que buscan beneficios comunes
para la región.
En un plano más reciente, se encuentra: la Política Regional de Salud del

SICA (PRSS) 2015-2022, que nace como un instrumento, de perspectiva regional,
que toma la salud como “el estado de completo bienestar físico, mental y social”
(SE-COMISCA, 2014), y no únicamente la ausencia de enfermedad. Los países de la
región SICA reconocen la salud como un Derecho Humano.
Según la SE-COMISCA (2014), a través de un proceso de consulta regional se

elaboró la PRSS, tomando en consideración el marco institucional y jurídico del SICA,
con la finalidad de delimitar los objetivos, en materia de salud, dentro del contexto de
la acción y de la integración regional en salud. Esta política es de dimensión regional, y
compromete acciones gubernativas que se han de trabajar a escala regional, sin dejar
326
por un lado las responsabilidades nacionales de cada Estado Miembro.
En cuanto a los BPR, se encuentra que uno de los pilares de la construcción

de estos es: la acción colectiva; esta es clave, y consiste en que los países trabajen en
forma conjunta, participando en todas las etapas del proyecto. Entre las iniciativas y
programas de generación de BPR, hay experiencias que serán catalogadas como las
más relevantes o las más exitosas. Entre ellas se encuentran los proyectos que han
sido impulsados por el Proyecto Mesoamérica, así también el trabajo que desarrolla
el Programa de Seguridad Alimentaria y Nutricional en Centroamérica; mismo que
ha tenido diferentes financistas a lo largo de su desarrollo. También, dentro el marco
de la generación de BPR, se encuentran las iniciativas impulsadas por el Banco
Interamericano de Desarrollo -que cataloga los BPR como un tipo de Cooperación
Sur-Sur.
Aún dentro del sistema existen muchos BPR en los que se necesita avanzar,
tal es el caso de la coordinación macroeconómica. Así en el documento síntesis “la
integración centroamericana: beneficios y costos”, publicado por el SICA y la CEPAL
(2004), se asegura que la coordinación macroeconómica ha sido uno de los Bienes
públicos regionales a los que más se les había prestado atención –hasta el 2004-, y
como prueba de ello se crea el Consejo Monetario Centroamericano. Sin embargo,
aún se busca la lucha por tener mayor protagonismo que las instituciones multilaterales
internacionales, como el Fondo Monetario Internacional. Compartir información es un
primer nivel de coordinación en el que aún es posible avanzar más en los países de
la región.
Otro BPR que tuvo bastante realce durante el 2004, fue: la regulación y la
competencia. La apertura comercial y la profundización de la integración económica
regional pueden servir como medios para mejorar la calidad de los mercados de cada
uno de los países y de la región en su conjunto, a través de mayor competencia, según
el SICA y la CEPAL (2004). Otro de los BPR en los que ha avanzado el SICA, es: la
institucionalidad comercial y de inversiones. Este documento afirma que: en el campo
de la institucionalidad comercial y de inversiones ha habido avances muy importantes,
que incluyen desde la creación del mecanismo de resolución de controversias hasta el
acuerdo sobre liberalización de servicios e inversión, pasando por un amplio conjunto
de normativas que regulan el comercio regional.
Por otro lado, según el mismo informe, también es importante mencionar la

unificación de estándares y normas; y es que el tema de la unificación de estándares
y normas reviste importancia no solo en el campo de la facilitación del comercio
y la inversión, sino más allá, como una forma de propiciar la convergencia de las
instituciones hacia las mejores prácticas identificables en cada campo.
Los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales como

bienes públicos regionales tipo club
Los bienes tipo club son bienes públicos impuros cuyos beneficios son
totalmente excluibles para sus no miembros y parcialmente rivales. Los BPR tipo
club incluyen parques regionales, redes de energía (por ejemplo, el Sistema de
interconexión de electricidad de América central -SIEPAC-), infraestructura de
327
transporte, los equipos de gestión de crisis, instalaciones de lanzamiento de satélites
y las instalaciones de riesgo biológico.
Los miembros pueden proporcionar de manera eficiente BPR tipo club,

financiándolos a través de peajes. En el caso de que la característica de exclusión sea
completa, entonces de esta manera no existe ningún free rider y sólo los miembros
pueden beneficiarse.
El peaje que se cobra a cada usuario es la misma tarifa, que es igual a los
costos asociados con el hacinamiento; este es una unidad estandarizada de uso o
de visita. Las diferencias de intereses entre los miembros se pueden tomar en cuenta
a medida que los miembros con una mayor preferencia por el BPR lo usarán con
mayor frecuencia y por lo tanto tendrán que pagar más peajes en agregados. Bajo
una amplia gama de escenarios, los peajes que se recogen se utilizan para financiar
un nivel eficiente de prestación del BPR. (Cornes y Sandler, 1996).
Según Sandler (2005) los clubes regionales pueden buscar préstamos de

instituciones globales, naciones donantes, o bancos de desarrollo regionales a un
principio para financiar el BPR; más adelante los beneficios de los peajes puede pagar
el préstamo y convertir el club en autosostenible. Asimismo, define que los miembros
del club pueden ser bastante heterogéneos e incluyen naciones, empresas privadas
y otras organizaciones.
Los clubes de BPR representan un arreglo institucional de bajo costo para

la provisión colectiva que puede pertenecer y ser operados por sus miembros o
proporcionado por los Gobiernos.
Los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales también

se conocen como “Cross Border Joint Procurement”, “Pooled Procurement”,
“Cooperaative Procurement”, “Collaborative Mechanisms”, entre otros. Estas son
situaciones en las que dos o más autoridades contratantes de Estados miembros de
diferentes bloques regionales, realizan negociaciones y, en algunos casos, compras
conjuntas de suministros, o contrataciones y servicios, a través de un solo proceso
de licitación, y en el caso de compra, a través de una unidad central de compras; sin
embargo, existen diferentes modelos para este tipo de iniciativas.
Ericksson (et al.;2010 en Tatrái 2015), sugieren que la idea básica del
cooperative procurement o las compras cooperativas, es que la relación entre los socios
en una compra o contratación cooperativa es moderada y mediada por un enfoque
de colaboración, en el que los socios confían entre sí y están comprometidos con el
éxito común.
Por otra parte, Blair (et al. 2014 en Tatrái, 2015), al hablar de los collaborative
mechanisms o mecanismos colaborativos, abordan los contratos, asociaciones,
consorcios y compras conjuntas. Curiosamente, ponen de relieve el significativo
contexto institucional en el que se desarrolla la colaboración. Entre los factores
de éxito que ponen de relieve están: la importancia de la gestión de comprender
los mecanismos de colaboración que fomenten y mantengan la cooperación
intergubernamental.
328
Así entonces los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas
regionales se conceptualizan como un BPR tipo club en el que el tamaño óptimo del
club será aquel que maximice la utilidad conjunta del grupo (Kaul et al, 2003).
Según Sandler (2013) estos son bienes públicos impuros que presentan
rivalidad parcial y exclusión a un costo nominal. Estos bienes club son parcialmente
rivales para sus miembros, y excluyentes para sus no miembros; tal es el caso de los
mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales, como se extenderá
más adelante.
Un bien club es un caso intermedio entre un bien público puro y un bien

privado puro. Con un bien club la exclusión es factible, pero el tamaño óptimo del club
es generalmente más grande que un solo individuo.
A la luz de esta investigación se denotó que, en varios bloques regionales, el

mecanismo de negociación y compras conjuntas regionales tiene una fuerte tendencia
al sector de la salud pública alrededor del mundo; esto porque, como lo expresa la
OMS “las medicinas son el componente más rentable de los servicios de salud”, y
a partir de las fallas de mercado, la adquisición de éstas de manera individual y en
cantidades pequeñas, resulta poco rentable para los sectores de salud pública.
La OMS en su nota descriptiva sobre Salud y Derechos Humanos (2015),

afirma que “el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los
derechos fundamentales de todo ser humano; y el derecho a la salud incluye el
acceso oportuno, aceptable y asequible a servicios de atención de salud de calidad
suficiente”. Un enfoque de salud basado en Derechos Humanos, incluye que las
políticas y las iniciativas se basen en diferentes principios tales como: disponibilidad,
contar con un número suficiente de establecimientos, bienes y servicios públicos de
salud, así como de programas de salud; accesibilidad, los bienes y servicios deben
ser accesibles para todos, y así también asequibles (dimensión económica de la
accesibilidad); calidad, los bienes y servicios de salud deben ser apropiados desde el
punto de vista científico y médico y ser de buena calidad
El derecho al “grado máximo de salud que se pueda lograr”, como lo describe

la OMS, incluye el derecho de acceso a un sistema de protección de la salud que
ofrezca a todas las personas las mismas oportunidades de disfrutar del grado máximo
de salud que se pueda alcanzar.
La salud como un derecho humano, es entonces un bien público puro, no

rival ni excluyente; entonces, el acceso a medicamentos -siendo estos capaces de
salvar una vida- a través de los servicios de salud pública y seguros sociales, debe ser
conceptualizado como un bien público impuro: no excluyente; pero parcialmente rival.
En el caso de los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales el
bien público es el mecanismo como tal, no así el medicamento; conceptualizando el
mecanismo de contención de precios que permite el acceso a medicamentos seguros,
eficaces y asequibles, como un bien tipo club; sin embargo, como los beneficios de
este bien tienen derrames transfronterizos hacia una región específica, estos estos
mecanismos se conceptualizarán como: bien público regional tipo club, el cual será
exclusivo para sus miembros y excluyente para sus no miembros, y parcialmente rival.
329
La falta de acceso a medicamentos contribuye a millones de muertes
al año, incluyendo las muertes a causa de enfermedades como el VIH y SIDA, la
tuberculosis y malaria que pueden ser tratadas con los medicamentos ya existentes.
De hecho, la mayoría de las principales causas de muerte y discapacidad en países
de bajos y medianos ingresos podrían prevenirse o tratarse con el uso apropiado
de medicamentos asequibles y eficaces. Dos mil millones de personas - un tercio
de la población mundial - carecen de un acceso constante a los medicamentos
esenciales (MSH, 2015). Los mecanismos de negociaciones y compras y suministro
ineficientes, los mecanismos de regulación y control de calidad débiles y los altos
costos de la medicina, siguen siendo los principales obstáculos para el acceso regular
a medicamentos esenciales de calidad en los países; y aún más en los países menos
desarrollados.
La adquisición de medicamentos es un componente importante en un

sistema de suministro de medicamentos eficaz. Por lo tanto, como lo sugiere la OMS
(2007), se necesitan enfoques innovadores para garantizar un suministro constante y
sostenible de los medicamentos esenciales a nivel nacional, regional y mundial. Las
compras conjuntas regionales son un ejemplo altamente reconocido de una de estas
iniciativas.
La implantación de los mecanismos de negociación y compra conjunta

de medicamentos figura como ejemplo común en las diferentes regiones y sub-
regiones del mundo, esto con el afán de ampliar o asegurar el acceso básico a los
medicamentos.
La principal ventaja de los mecanismos de negociaciones y compras

conjuntas regionales, en el sector de salud pública, es: la reducción de los costos
de medicamentos a través de economías de escala. A nivel regional, otros beneficios
pueden incluir la armonización de registro de medicamentos entre los países, la
armonización de las pautas estándar de tratamiento y listas de medicamentos
esenciales, una mejora en la garantía de calidad, mejora en el servicio que brindan
los proveedores, y la disminución de la carga de trabajo administrativo. (Center for
Pharmaceutical Management, 2002).
Según la OMS, los países que se benefician de los mecanismos de

negociaciones y compras conjuntas, generalmente, serán países que cumplan con
algunas de las siguientes características:
a. Países geográficamente aislados o con población pequeña
Los países pequeños o aislados que tienen dificultades para garantizar el suministro
oportuno, la garantía de calidad, o que tienen una capacidad limitada para llevar a
cabo todas las funciones de una adquisición pública eficaz.
b. Existencia de un órgano regional o entre países
Los países que ya participan en una iniciativa regional o de grupo en otras áreas de
salud o económicas, que tienen estructura y el apoyo a la toma de decisiones, las
adquisiciones, financiación, garantía de calidad, y otros procesos.
c. Limitada capacidad de negociación
330
Los países que experimentan dificultades con cualquiera de los componentes clave
de la contratación en relación a países vecinos o similares.
d.Dificultades internas que establece la demanda
Los países que tienen dificultades para cuantificar las necesidades para la futura
aplicación de nuevas vacunas, o problemas para la movilización de recursos, la
realización de negociaciones, o con los procesos de coordinación con las grandes
empresas multinacionales, o para justificar el potencial de las nuevas vacunas frente a
los tomadores de decisiones nacionales.
El concepto de mecanismos de negociaciones y compras conjuntas se

basa actualmente en cuatro modelos, mismos que pueden ir desde intercambio
de información, hasta contrataciones y compras conjuntas, centralizadas o
descentralizadas. Estos modelos son:
Compra informada: definida como el intercambio de información, en el que

los compradores o los países comparten información sobre precios y proveedores,
pero la contratación se realiza de forma individual.
Compra informada coordinada: también se define como el intercambio de

información, con la que los compradores o los países llevan a cabo investigaciones de
mercado conjunta, comparten información sobre el desempeño de los proveedores y
los precios, pero la contratación se realiza de forma individual.
Grupo de contratación: los países miembros negocian colectivamente los

precios y seleccionan a los proveedores en función del acuerdo de preselección de
proveedores que el grupo haya desarrollado, mientras que la compra real puede
llevarse a cabo de forma individual.
Contrataciones y compras centrales: esto implica generalmente una Unidad

Central de Compras establecida por los países miembros para que actúe como su
agente de compras en la licitación y la adjudicación de los contratos. (OMS, 2007)
331
Tabla 3. Matriz para analizar los modelos de compras conjuntas
Selección de Proveedores y
Negociación de Precios INDIVIDUAL GRUPAL
" Etiqueta" Compra Informada Compra Informada Coordinada Grupo de Contratación Contrataciones y Compras Centrales
Modelos existentes Ninguno Ninguno AMU, Negociación COMISCA OECS/PPS, GCC, FORMED, UE/JPA
Los países miembros negocian los Los países miembros llevan a cabo de
Los países miembros se comprometen precios y seleccionan los forma conjunta las licitaciones y la
Los países miembros en conjunto a realizar las investigación proveedores conjuntamente; se adjudicación de contratos a través de
comparten información sobre de mercado, compartir información de comprometen a comprar de una organización que actúe en su
precios y proveedores pero desempeño de los proveedores y proveedores seleccionados pero nombre; la unidad central de compras
realizan las compras de forma supervisar los precios, pero realizan las llevan a cabo la compra de forma gestiona la compra en nombre de los
Descripción individual compras de forma individual. individual países
Foro para la armonización de los

requisitos y sistemas de información;
Facilitar la recopilación y mecanismo para la investigación de Delegados de los países se reúnen
difusión de información sobre mercados, difusión de los resultados para llevar a cabo de forma
los precios de proveedores entre los países miembros, y el conjunta la negociación de precios
entre los países miembros suministro de información sobre algunas y selección de proveedores en Los contratos con una unidad central de
(cámara de compensación). drogas. Centrarse en la coordinación de nombre de los países miembros; compras diseñados conjuntamente
Roles y Responsabilidades Simple socialización de la recopilación e intercambio de la alternativamente, una agencia para llevar a cabo las licitaciones y
Grupales Regionales información información. puede ser contratada para este fin compras
Presentan una cuantificación

precisa y fiable de las necesidades
Recopilar información relacionada con de los elementos seleccionados, Presentan una cuantificación precisa y
los precios y el rendimiento de los el pago oportuno a los fiable de las necesidades de los
proveedores sobre la base de los proveedores, e información elementos seleccionados, el pago
requisitos armonizados; proporcionar precisa y fiable sobre el oportuno a los proveedores, e
Compartir información sobre recursos para llevar a cabo actividades rendimiento de los proveedores y información precisa y fiable sobre el
Rol y Responsabilidades de compras de elementos de investigación de mercado conjuntas la vigilancia de la calidad del rendimiento de los proveedores y la
cada país seleccionados. de los elementos seleccionados producto vigilancia de la calidad del producto
Fuente: adaptado de MSH (2002).
Buenas prácticas en mecanismos de negociaciones y compras conjuntas de

suministros médicos y farmacéuticos en diferentes bloques regionales
Los responsables de la formulación de políticas en los países menos

desarrollados se enfrentan a desafíos en el acceso a los medicamentos, tales como: la
falta de información transparente sobre los precios, calidad y fuentes de proveedores,
incluyendo la información sobre nuevos y costosos medicamentos para enfermedades
prioritarias.
La implementación de la estrategia del BPR club: mecanismos de

negociaciones y compras conjuntas regionales se ha adoptado en las últimas dos o
tres décadas, con historias de éxito del Consejo de Cooperación del Golfo: Compra
Conjunta de Suministros Médicos y Farmacéuticos; la Organización de Estados del
Caribe Oriental, Servicios de Adquisición de Productos Farmacéuticos (OECS/PPS);
la Unión del Magreb Árabe; el Fondo Rotatorio de Medicamentos para Centroamérica
y Panamá; las Compras Conjuntas de Farmacéuticos de la Unión Europea; y en el
caso centroamericano: la Negociación Conjunta y Compra de Medicamentos para
Centroamérica y República Dominicana. Así también, existen múltiples esfuerzos en
intercambio de información de precios, controles de calidad y diferentes aspectos
pertinentes a las compras públicas del sector salud en diferentes bloques regionales
y subregionales.
Los informes de los casos mencionados en el párrafo anterior, tienen

indicadores de logros significantes en la reducción de precios de los medicamentos y
332
la producción de ahorro de costes, así como mejoras en los procesos de adquisición,
sostenibilidad de suministros y la experiencia de garantía de calidad y de capacidad.
Consejo de Cooperación del Golfo: compra conjunta de suministros médicos y

farmacéuticos.
Tras la primera reunión de Ministros de Salud del Consejo de los Países

Árabes en el Golfo (CCG en adelante), se creó una división especial. Esta división se
creó con los objetivos de: asegurar que las necesidades inmediatas de medicamentos
en los países se resolvieran; eliminar la escasez de medicamentos; y para bajar los
precios de los medicamentos importados para todos los Estados Miembros. Sobre
la base de estos objetivos, se implementa un mecanismo de compra conjunta de
medicamentos y suministros farmacéuticos. (MSH, 2002). La Secretaría Permanente
está situada en Riad, Arabia Saudita.
El procedimiento de licitación del CCG se lleva a cabo a través de un comité

compuesto por dos representantes del sector farmacéutico de cada Estado miembro
y un delegado de la oficina ejecutiva del CCG (Oficina Ejecutiva de Ministros de
Salud) responsable de todo el procedimiento. El Comité se reúne en cuatro etapas
decisivas del proceso de pre-licitación: a) preparaciones, b) apertura de la licitación, c)
adjudicación, y d) evaluación posterior a la licitación.
La primera licitación en 1978 fue de más de USD1 millón y contó con 32 artículos
adjudicados a nueve empresas, pero ahora se han adquirido miles de productos de
salud, con un valor anual combinado de más de USD 200 millones. (OMS, 2014).
Los pagos se hacen directamente a los proveedores a través de sus agentes locales,
en dólares estadounidenses, excepto en Arabia Saudita y Kuwait, donde se utiliza la
moneda local. Para mantener el interés de los proveedores, los Estados Miembros se
comprometen a comprar por lo menos el 60% de sus necesidades, a través de este
mecanismo. Arabia Saudita compra todos sus medicamentos a través del grupo.
Por medio de este mecanismo de compras conjuntas, el CCG ha logrado un

promedio de reducción del 30% en los costos. Recientemente se han incorporado
algunos hospitales privados a el mecanismo de compras.
El éxito del grupo de compras de suministros farmacéuticos ha llevado al

CCG a usar el modelo de compra al por mayor en suministros hospitalarios, vacunas
y sueros, productos químicos farmacéuticos (materias primas), la rehabilitación de
suministros médicos y de aparatos de laboratorio. (OMS, 2014)
Durante la planificación del Programa de Compras Conjuntas no se

proporcionó la asistencia técnica de una agencia externa. Más tarde, sin embargo,
se nombró una comisión de consulta que trabajó en estrecha colaboración con el
programa; este comité estaba formado principalmente por miembros de la Facultad
de Farmacia de la Universidad Rey Saud y un farmacéutico de la red médica del
Ministerio de Salud de Arabia Saudita. (MSH, 2002)
333
Según MSH (2002), el Mecanismo de Compras Conjuntas del CCG, ha dado
lugar a las siguientes ventajas y mejoras:
Crecimiento de la industria local: a pesar de existir una mayor competencia

que podría inicialmente tener un efecto de ralentización en las ventas locales, también
conducirá a “la supervivencia del más apto”, enfoque en el que sólo los mejores y más
fuertes empresas locales sobrevivirán.
Aumento de la transparencia: la participación de una amplia gama de

empresas extranjeras requiere un alto grado de transparencia.
Precios más bajos: a medida que pasa el tiempo más empresas (especialmente
las internacionales) participarán en licitaciones. Una mayor competición entre
proveedores eventualmente conduce a precios más bajos y mejores ofertas.
Mejora de la calidad del producto: un mercado cada vez más competitivo

conducirá a empresas con productos mejorados participaron en las subastas.
Entre las principales razones del éxito del Mecanismo de Compras Conjuntas
del CCG, se encontró el fuerte compromiso político a nivel ministerial desde el principio;
la existencia de una descripción detallada de los procedimientos y un seguimiento,
especificaciones técnicas del proceso de licitación; la existencia de una Secretaría
Ejecutiva Independiente, bien gestionada; una estandarización de los procedimientos
de registro de empresas. (MSH, 2002)
El compromiso de cada Estado Miembro es crucial para el programa de

compras conjuntas del CCG. Según Bawazir (2002, en MHS 2002), se requiere de
cada Estado Miembro:
• Presentar sus pedidos en el tiempo especificado
• Participar con la adquisición de no menos del 60% de las cantidades

totales de los artículos presentados y el 20% de los producidos localmente
• Adherirse a las especificaciones y condiciones de la oferta de artículos
• Autorizar a los representantes de los comités permanentes la asistencia

a las reuniones de preparación, apertura, y adjudicación de las licitaciones
• Pagar la suma de dinero que se indica de acuerdo a los contratos y

órdenes de compra
• Notificar a la oficina ejecutiva acerca de los elementos que fallen en

los análisis de laboratorio o que no cumplan con las especificaciones
requeridas.
Así también, se identificaron las siguientes lecciones aprendidas a través del programa
del CCG (Bawazir, 2002 en MSH, 2002):
• Se requiere de un fuerte compromiso tanto de los responsables políticos

como de los técnicos.
334
• Una descripción detallada de los procedimientos es necesaria.
• Especificaciones técnicas de los documentos de licitación también son

importantes y necesarios
• Una Secretaría Ejecutiva independiente es necesaria para un mecanismo

de compras conjuntas eficaz.
• A través del programa se mejora el nivel de aseguramiento de la calidad.
• Se incrementa la demanda de aumentos de la producción farmacéutica

local.
• Se mejoran los procedimientos de registro de fármacos
• La información correcta y la transparencia son importantes (esta última

se ha visto afectada por diferentes participantes del programa).
• Las compras de este tamaño y en este nivel están siempre sujetas a los
intentos de interferencia de agentes comerciales y otros grupos de presión.
• El sistema ha requerido sólida defensa contra la presión de varios tipos.
Organización de Estados del Caribe Oriental: Servicios de Adquisición de

Productos Farmacéuticos (OECS/PPS por sus siglas en inglés)
La Organización de Estados del Caribe Oriental entró en vigor en 1981. La

misión de la Organización de Estados del Caribe Oriental es contribuir al desarrollo
sostenible de los Estados Miembros de la OECS (por sus siglas en inglés), ayudando a
maximizar los beneficios de su espacio colectivo, facilitando su integración inteligente
con la economía global, al contribuir a la formulación de políticas y programas y
la ejecución con respecto a la región y a los asuntos internacionales, y facilitar la
cooperación bilateral y multilateral. Las funciones de la OECS son coordinadas por
la Secretaría bajo la dirección y la gestión del Director General (OECS 2002 en MHS
2002). La OECS está formada por nueve países del Caribe Oriental; Anguilla, Antigua
y Barbuda, Islas Vírgenes Británicas, Dominica, Granada, Montserrat, San Cristóbal y
Nieves, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas; que forman un total aproximado
de 600,000 habitantes (OMS, 2004).
En 1984, el Primer Ministro de Dominica pidió que se tomaran acciones,

financiadas por fondos de donantes, para facilitar la adquisición conjunta regional
de productos farmacéuticos. En 1986, preocupados por el aumento del costo de los
productos farmacéuticos, los primeros ministros de los Estados del Caribe Oriental
acordaron establecer el Servicio de Medicamentos del Caribe Oriental (ahora conocido
como el Servicio de Compras Conjuntas [PPS por sus siglas en inglés]). El servicio se
inició con un apoyo de USAID de USD 3.5 millones, aunados a USD 0.7 millones de
contraparte por OECS, que se tradujeron en asistencia técnica y en el arranque del
proyecto. En 1989, pasó a ser autosuficiente en términos financieros; con un cobro
335
del 15% sobre el valor de las transacciones de adquisición, el cual hasta al 2004 había
cambiado ya a un 11%. (MSH, 2002)
La función básica de la OECS/PPS es la adquisición conjunta de productos

farmacéuticos y suministros médicos para los nueve Ministerios de Salud de los
países de la OECS.
El Banco Central del Caribe Oriental (en adelante BCCO) es el agente de

pago para el proceso de compras conjuntas de OECS/PPS. Cada país participante
establece una cuenta especial de reserva para farmacéuticos en el Banco Central
del Caribe Oriental para financiar y facilitar sus compras. Cada país capitaliza su
cuenta con aproximadamente el 30% de su gasto anual en fármacos. El pago a los
proveedores lo realiza directamente el BCCO desde la cuenta de fármacos que cada
país tiene. El banco también desembolsa una cantidad para el OECS/PPS, como
un cargo administrativo del 15%, y el BCCO luego le solicita al país que reembolse
su cuenta de fármacos. Este proceso asegura un mecanismo fiable de pago a los
proveedores que trabajan bajo contrato PPS (Duggan 1990).
El estudio realizado por el Medical Health Sciences en el 2002, encontró que

un elemento importante en el éxito inicial de la OECS/PPS en la reducción del costo
de los productos farmacéuticos fue la capacidad de pago de los proveedores con
prontitud; dentro de los 42 días (más tarde cambiado a 60 días) de recepción de las
mercancías a nivel de cada país.
Las ofertas se solicitan en dólares estadounidenses; cabe remarcar que el

cambio del dólar en los Estados del Caribe Oriental, al 2002, se había mantenido
estable durante los anteriores 25 años. Otro factor importante es que el programa
cuenta con un fuerte apoyo político de los Gobiernos de los Estados Miembros, y las
actividades de adquisición están dirigidas por la Secretaría Permanente, que realiza
un excelente y arduo trabajo.
Así también, más adelante, la OMS en un estudio publicado en el 2004, sugiere

que unos de los factores críticos para el éxito del OECS/PPS son los siguientes:
La existencia de una estructura formal:
• La Secretaría Permanente que cuenta con profesionales;
• Sistemas de información de gestión fiables;
• Acuerdos de compra y contratos formales;
Similitudes entre países:
• Tratado de la OECS;
• Sistema único de aviación;
• Sistema político estable y voluntad política;
• Cultura, origen étnico e idioma compartido;
336
• La existencia de un Banco Central Común, y una moneda común
estable.
Buena gobernanza:
• Código ético;
• Transparencia;
• Responsabilidad.
Apropiación a través de comités basados en los países:
• Junta política;
• Las ofertas de subcomités;
• Comité Técnico Asesor.
Al igual que en todo mecanismo, la OECS/PPS, se ha encontrado con

algunas dificultades tales como: el pago retrasado de algunos países, la dificultad en
el manejo de fondos de donaciones, los pedidos pequeños de países más pequeños,
compras fuera del mecanismo que luego debilitan al mismo. Sin embargo, a pesar de
estas dificultades, la OECS/PPS, sigue caracterizándose por su éxito en la provisión
de medicamentos asequibles y eficaces para sus nueve Estados Miembros desde
1984. (MSH, 2002).
Una nueva práctica exitosa en la OECS/PPS fue: El Sistema Parcial de

Licitación Electrónica, que los Estados de la OECS lanzaron en el 2001 a través del
Proyecto de Integración Regional de Gobierno Electrónico (OECSEGRIP por sus
siglas en inglés), para promover la eficiencia, la calidad y la transparencia de los
servicios públicos en los países beneficiarios, a través de la entrega de aplicaciones
de Gobierno electrónico integrados a nivel regional que aprovechan de las economías
de escala. El sistema de licitaciones electrónicas se aplicó a la OECS/PPS en primera
instancia y luego ser amplió a otros bienes y servicios. (NEWS, 2012)
El e-PPSS es un sistema web, de colaboración para facilitar el ciclo de vida

completo de un proceso de licitación, para los compradores y proveedores. Ofrece un
entorno seguro, interactivo y dinámico para las adquisiciones de cualquier naturaleza,
complejidad o el valor, la aplicación (en su caso) y el fomento de las mejores prácticas
reconocidas (OECS, 2016).
El sistema de licitación electrónica ayuda al Servicio de Compras de Productos

Farmacéuticos de la OECS en el desempeño de su mandato de adquisición conjunta,
e incluye grandes módulos para:
- Registro centralizado;
- Cuadros de mandos administrativos específicos del usuario;
- E-Presentación de ofertas (agregación de la demanda a la firma

del contrato);
337
- Gestión de contratos de base;
- Sistema y administración de seguridad y
- Ayuda en línea.
Todo este proceso electrónico conduce a una mejor gestión de los

proveedores. El sistema también presenta un catálogo de productos necesarios,
para que los proveedores liciten y, al hacerlo, se reduce la cantidad de errores y la
necesidad de reelaborar el proceso, causada por errores tradicionales asociados con
el sistema manual; entre otros beneficios.
Unión del Magreb Árabe
La Unión del Magreb Árabe es un acuerdo de interacción

comercial, el cual se firmó en 1989 en Marrakech por los Jefes de Estado
de Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez. La Unión del Magreb Árabe creó el
Centrale d’Achats magrebí en commun (CMAC) (Comisión Magreb para la adquisición
conjunta) en el sector salud entre los Estados Miembros. El modelo de adquisición
conjunta que realizó AMU (por sus siglas en inglés) fue el de: Grupo de Contratación.
La compra regional de productos farmacéuticos comenzó en 1989. Marruecos se
retiró en 1994 y Argelia hizo lo mismo en 1996. El mecanismo de compra conjunta de
AMU ha estado inactivo desde el 2000. (MSH, 2002).
La información sobre este mecanismo es muy escasa. Sin embargo,

ACAME y la OMS (en MSH, 2002) describieron que tras la creación de la CMAC,
el programa se estableció con: la preparación de una propuesta de marco legal,
técnica y administrativa, diseñada específicamente para los procedimientos de
compra conjunta; el establecimiento de un calendario para el proceso de licitación;
una descripción de las especificaciones del contrato para el sistema; la definición de
los procedimientos de trabajo para la CMAC; el establecimiento de una secretaría
ejecutiva de la CMAC y la definición de sus responsabilidades; la creación de un
comité con las responsabilidades generales del mecanismo de compras conjuntas
de AMU; la identificación de los aspectos de control de calidad integrados en las
especificaciones del contrato; el establecimiento de una gama de productos y de una
lista de productos para la compra conjunta.
Los elementos clave de los procedimientos y normas del funcionamiento

fueron los siguientes según ACAME y la OMS (en MSH, 2002)
- La CMAC poseía la totalidad de la responsabilidad de las

decisiones relativas a las ofertas.
- La Comisión estaba asistida por una Secretaría para la

organización de las actividades principales.
- La Presidencia y la Secretaría eran asumidas por los países

participantes en forma rotativa.
- Cada miembro de la AMU concluía sus propios contratos con

los proveedores para las adquisiciones propias.
338
- Los problemas relacionados con los contratos eran reportados
al presidente del Comité de Mediación y Arbitraje.
Es muy limitada la información existente sobre el historial de compras de

CMAC. Sin embargo, el equipo de estudio de ACAME informó que debido a que no
existió una secretaría permanente del mecanismo, las estadísticas sobre compras son
inexistentes. El equipo de estudio ACAME habló con AMU, quienes confirmaron que
el mecanismo de compras conjuntas les permitió obtener reducciones de precios que
iban del 15 al 20% (ACAME y OMS/AFRO, 1999 en MSH, 2002). El mecanismo de
AMU, a la fecha, se encuentra inactivo.
Fondo Rotatorio de Medicamentos para Centroamérica y Panamá (FORMED)
Para los países centroamericanos los años 80, dado los acontecimientos a
escala global y los conflictos armados internos que azotaban a los Estados como
repercusiones, fueron muy difíciles en materia de salud pública, en materia económica
y demás. La intensidad y duración de la crisis que atravesaba cada uno de los países
centroamericanos permitió la conclusión de que lo social era condición para la solución
de los problemas y tensiones.
Y así, en lo social, la salud, por su extraordinario consenso valorativo era vista

como capaz de ser un puente para dicha solidaridad entre los países centroamericanos,
“para el entendimiento, para la cooperación, para la construcción de la justicia, para
la contribución a la paz, que son otras tantas dimensiones de la salud” (OPS/OMS,
1984).
Seguidamente a los acontecimientos difíciles para toda la población

centroamericana, los Estados Centroamericanos convienen en poner en acción el
plan de “Necesidades prioritarias de salud en Centroamérica y Panamá”. “Lo esencial
del plan era la decisión y acción conjunta de los países, utilizando sus instituciones, en
un esfuerzo organizado, en la superación de los problemas del Istmo Centroamericano
que sobrepasaban las líneas de fronteras geográficas o de cualquier otra naturaleza.”
(Ibíd.)
Dentro de este plan, una de las siete áreas prioritarias fue:
Aumento de la disponibilidad a precios asequibles de medicamentos

esenciales de probada calidad para atender las necesidades de salud
de todos los segmentos de la población de la subregión. Particular
atención debe darse a la formulación de políticas y establecimiento
de programas conjuntos de los Ministerios de Salud y las Instituciones
de Seguridad Social, para la provisión de medicamentos esenciales,
dando énfasis a la identificación de las necesidades terapéuticas y
selección de los medicamentos correspondientes; al mejoramiento
del sistema de suministros, incluidos los aspectos de adquisición,
almacenamiento y distribución compartidos; al fortalecimiento de la
producción local cuando sea factible y conveniente; al control de
calidad; y al uso apropiado del medicamento en todos los niveles de
atención. Se dará especial atención a la organización de mecanismos
339
de compra conjunta como sea un fondo rotatorio para adquisición
de medicamentos y otros insumos críticos.” (Ibíd.)
La armonización de la reglamentación farmacéutica en la subregión se

inició en 1985 como uno de los varios proyectos sobre medicamentos esenciales
financiados por diversas entidades, incluyendo al Gobierno holandés. Los procesos
de armonización de la reglamentación farmacéutica fueron, en su mayor parte,
organizados por la OPS (OPS/OMS 2000, en MSH, 2002). Otros proyectos incluyen la
regulación, suministro de medicamentos, servicios hospitalarios farmacéuticos, y el uso
racional de los medicamentos. Como resultado de estos proyectos, se establecieron
o fortalecieron las unidades de reglamentación farmacéutica y los laboratorios oficiales
de control de calidad dentro de los diferentes Ministerios de Salud.
En 1986 se establece el Fondo Rotatorio de Medicamentos para Centroamérica

y Panamá, para la compra de productos farmacéuticos. Esta iniciativa surge después
de un análisis realizado por la OPS, en el que se confirma que los precios pagados
por los Gobiernos no sólo variaban mucho de país a país, sino que también fueron
considerablemente más altos que los obtenidos a través de la OPS o de UNICEF.
(MSH, 2002)
Este fondo inició con una donación inicial del Gobierno Holandés de
USD 4,000,000 para financiar la compra conjunta de un número seleccionado
de medicamentos. El Gobierno de Suecia aportó USD 277.000 para financiar la
cooperación técnica necesaria para ejecutar el programa. El uso de un enfoque
de fondo rotatorio, permitía que cada país participara con la compra de uno o más
productos incluidos en la lista por una cantidad no mayor que la cantidad de crédito
asignado de USD 650.000 (MSH, 2002).
La OPS realizó manuales para comunicar los procesos de compra del fondo,
así también se realizaron diferentes reuniones con representantes de FORMED para
mantener al tanto a los Estados Miembros de los procesos.
La OPS actuó como secretaría de FORMED y todas las compras se realizaron

a través de la oficina de compras de la OPS. Los pedidos se colocaban por los CMS
de los países, a través de la oficina de la OPS en cada país, a la oficina de compras
de la OPS en Washington, DC.
Esa oficina, a su vez, solicitaba ofertas competitivas y procedía a realizar la

orden de los medicamentos al proveedor con la oferta más baja. El plazo de ejecución
se fijó inicialmente a los cuatro meses, que en realidad se convirtieron en cinco a
siete meses, y más de un año en un caso en que los pedidos fueron mal archivados.
(Rankin, 1991 en MSH, 2002).
340
Los procesos de financiación se llevaron a cabo utilizando el concepto de un
fondo rotatorio de medicamentos; los países participantes debían realizar los pagos
mensuales a la OPS, en dólares estadounidenses. El uso del concepto de fondo
rotatorio estaba destinado a permitir el pronto pago a los proveedores y permitirles
a los países un periodo de gracia para reembolsar el dinero al fondo. Después de la
primera ronda de compra conjunta, los participantes de FORMED propusieron que, en
lugar de los 60 días siguientes a la notificación de envío, se dieran 90 días después de
la llegada del producto para realizar el pago. La OPS cobraba una tasa de tramitación
de un 3% por cada pedido. (MSH, 2002).
Según la MSH (2002), las reducciones de costos se le atribuyen a la licitación

pública internacional, el pago pronto en dólares estadounidenses, el gran volumen de
compras, compras empacadas en unidades económicas; y la selección del medio de
transporte más económico.
El fondo dejó de funcionar después de la segunda ronda de compras. Según

el estudio realizado por MSH, su fracaso se debió principalmente a la falta de pago al
fondo rotatorio, por parte de los países. Una de las razones de esto fue que la oferta
de divisas de los países era limitada, especialmente durante la década de 1980. Los
países con moneda fuerte limitada tenían otras prioridades, como el Fondo Rotatorio
de la OPS para la adquisición de vacunas. Algunos países propusieron “intercambiar”
medicamentos que se fabricaban en sus países, como una forma de pagar su cuota,
pero los otros países participantes declinaron la oferta. (MSH, 2002)
Un factor determinante para su fracaso fue que, se estaba financiando

prácticamente de los fondos de donaciones, y los países miembros no estaban
reembolsando el fondo, dadas las crisis económicas y conflictos que se vivían en
esos momentos.
A pesar de las dificultades de pago, la iniciativa FORMED demostró la

importancia de las economías de escala, que están disponibles a través de las
adquisiciones conjuntas. A través de su proceso de licitación, la OPS pudo obtener
precios que eran, en general, significativamente más bajos que los que estaban siendo
pagados por los países participantes. (MSH, 2002).
Tabla 4. Ahorros en la compra de medicamentos a través de FORMED
1985 Costo 1986 Costo

basado en el basado en el
Precio de Precio de
País (Agencia de Compra Nacional Compra de Ahorro en USD
Compra) (USD) FORMED (%)
Costa Rica (MSP) 215,589 160,060 55,529 (26%)
El Salvador (MSP) 710,360 272,564 437,796 (62%)
El Salvador (ISS) 42,955 16,098 26,857 (63%)
Honduras (MSP) 1,255,571 513,747 741,824 (59%)
Honduras (ISS) 134,434 45,734 88,700 (66%)
Guatemala (MSP) 1,409,500 345,154 1,063,346 (75%)
TOTAL 3,768,409 1,354,357 2,414,052 (64%)
Fuente: traducción propia con datos de MSH, 2002.
341
European Union: Joint Procurement of Medical Countermeasures [Unión
Europea: la Adquisición Conjunta de Contramedidas Médicas]
El estallido de la pandemia de gripe AH1N1, en 2009, puso de manifiesto las

deficiencias en relación con el acceso equitativo y el poder para adquirir condiciones
contractuales correctas en los precios, responsabilidad, confidencialidad y flexibilidad
para ajustar las cantidades pedidas a las necesidades reales, en los mecanismos
existentes en los países de la UE, para la compra de vacunas y medicamentos.
Entonces, en el 2010, el Consejo pidió a la Comisión que iniciara la preparación

de una Adquisición Conjunta de Vacunas, para asegurar la preparación adecuada
ante los brotes de amenazas para la salud; con el fin de prepararse ante el brote de
alguna amenaza transfronteriza grave para la salud, las instituciones de la UE y los
Estados Miembros puedan participar en un procedimiento de contratación pública
conjunta con el fin de adquirir medidas de carácter médico, de modo que, las vacunas
y otras medidas de carácter médico estén disponibles en cantidades suficientes; el
acceso a las vacunas pandémicas o a las contramedidas médicas esté garantizado
para todos los Estados Miembros participantes; todos los Estados Miembros sean
tratados por igual y puedan beneficiarse de las condiciones contractuales correctas.
El Acuerdo de Adquisición Conjunta (JPA por sus siglas en inglés) fue firmado
por la Comisión Europea el 20 de junio de 2015. El Acuerdo fue firmado por la mayoría
de los Estados Miembros; éste entra en vigor una vez que un tercio de los Estados
Miembros participantes hayan firmado.
Tiene un carácter voluntario, permite a los Estados Miembros y la Comisión

organizar los procedimientos de adquisiciones conjuntas con vistas a la obtención de
medidas de carácter médico.
Para los Estados Miembros del JPA, la participación en cualquier

procedimiento de contratación organizada de conformidad con el JPA sigue siendo
voluntaria y los Estados Miembros podrán optar por no participar en un procedimiento
de contratación en particular. Unirse al JPA no implica ningún compromiso financiero.
La participación en un procedimiento de contratación en particular no impide que los
Estados Miembros lleven a cabo los procedimientos de contratación independientes,
también cuando se refieren a las mismas medidas de carácter médico o los mismos
operadores.
El JPA se rige por la legislación de la Unión Europea. Cualquier disputa sobre

el mismo, está sujeta a la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Con respecto a licitaciones específicas, estas se desprenden del artículo 122

del Reglamento de Aplicación, en el que se especifica que la duración de los contratos
marco no podrá exceder un período de cuatro años. También puede llegarse a la
conclusión de un contrato en un período más corto, y este puede renovarse hasta el
plazo máximo de cuatro años.
Los Estados Miembros pueden retirarse del JPA en cualquier momento; estos
también pueden decidir participar en el JPA en cualquier momento.
342
Como se desprende del artículo 5 del JPA, la dirección de todo el proceso
está garantizada por dos tipos de comités de dirección:
El Comité Directivo del Acuerdo sobre Contratación Conjunta Permanente

(JPASC por sus siglas en inglés), que se encarga de todos los asuntos relacionados
con el JPA como tal;
El JPASC está compuesto por un representante de cada una de las Partes

Contratantes (Estados Miembros y la Comisión), que puede ser sustituido por un
suplente; los miembros del JPASC y sus suplentes pueden ser asistidos por asesores.
Las tareas del JPASC incluyen:
- la adopción de las normas internas de funcionamiento;

- una planificación provisional de los trabajos para la aprobación de las
especificaciones de los procedimientos específicos a ser organizados;
- el tipo de contramedidas médicas a ser adquiridos;

- el orden de organización de los procedimientos específicos;
- preparar las modificaciones del JPA.
Cuestiones relacionadas con: el incumplimiento por una Parte Contratante con
el JPA, las controversias entre dos o más Partes Contratantes, o los procedimientos
judiciales en el marco del procedimiento de adjudicación conjunta respecto a todas
las Partes Contratantes.
El Comité Directivo de los Procedimientos de Contratación Específica

(SPPSC por sus siglas en inglés), se encarga de los asuntos relacionados con los
procedimientos de contratación específicos, organizados bajo el JPA.
El SPPSC estará compuesto por un representante de cada una de las Partes

Contratantes (Estados Miembros y la Comisión) que participan en un procedimiento
de contratación específica. Cada miembro puede ser sustituido por un suplente. Los
miembros y sus suplentes pueden ser asistidos por asesores.
Para cada procedimiento de contratación específica, se establecerá un

SPPSC separado. Cada SPPSC será responsable de las cuestiones relacionadas con
el procedimiento específico de adquisición conjunta, incluyendo:
- especificaciones técnicas;
- determinación y aplicación de los criterios para la asignación de las

contramedidas médicas, incluyendo desviaciones temporales de los
criterios de asignación;
- cualquier procedimiento legal en virtud del contrato marco.
En cuanto a la publicación del anuncio de licitación, el artículo 18 del JPA

aclara que después de que los documentos de licitación se hayan preparado, la
Comisión publicará un anuncio de licitación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
343
Los documentos de licitación deben ser puestos a disposición de los operadores
económicos por la Comisión por petición.
La sincronización y la organización de las sesiones de apertura al público, de

las ofertas recibidas tiene que ser descrita en el anuncio de licitación. La publicación
del anuncio de licitación requiere la creación de una estructura para recibir y tratar las
cuestiones que podrían ser hechas por los licitadores potenciales.
La evaluación de las ofertas recibidas, las solicitudes de participación, se lleva

a cabo por un Comité de Evaluación designado por la Comisión. [Traducción propia]
(Comisión Europea, 2015)
El artículo 2 del JPA establece que las contramedidas médicas son: los
medicamentos, dispositivos médicos, u otros bienes o servicios que estén dirigidos a
la lucha contra las amenazas transfronterizas graves para la salud, como se indica en
la Decisión 1082/2013 / UE.
Siguiendo las necesidades expresadas por los Estados Miembros, se da

paso a la aplicación del JPA, a través del primer proceso de adquisición conjunta;
éste está organizando para el suministro, almacenamiento y despacho de equipos
de protección individual para los trabajadores del sector salud, que podrían tener que
hacer frente a las enfermedades infecciosas de alto riesgo en establecimientos de
salud europeos.
Paralelamente, la Comisión está trabajando en la adquisición conjunta de

vacunas en el marco de una futura pandemia. En este sentido, los días 29 y 30 de abril
de 2015, se organizó un taller sobre la adquisición conjunta de vacunas contra alguna
pandemia, con el objetivo de asegurar que todos los actores involucrados en el proceso
de esta adquisición conjunta tengan una comprensión tan completa y transparente,
como sea posible, de todos los aspectos que van a influir significativamente en el
procedimiento.
En el taller se identificaron varias cuestiones relacionadas con la adquisición

de vacunas contra pandemias, mismas para las cuales decisiones deben ser tomadas
por los Estados Miembros antes de que la licitación pueda ser publicada.
Los temas más destacados que se discutieron, se refirieron a: tipos de

vacunas, tipo de procedimientos, aspectos reglamentarios relacionados con el tipo
de aprobación de las vacunas que se adquirirán, el embalaje, la responsabilidad por
los efectos secundarios; cuota de preparación, los indicadores clave de rendimiento,
seguridad del suministro. [Traducción propia] (Comisión Europea, 2015).
344
Tabla 5. Estados Miembros, parte del JPA
Fecha de adhesión Estado miembro

18 de abril de 2016 Alemania
19 de febrero de 2016 Austria
22 de septiembre de 2015 Francia
19 de junio de 2015 Irlanda
1 de diciembre de 2014 Dinamarca
Lituania
12 de noviembre de 2014 Hungría
16 de octubre de 2014 Italia
23 de septiembre de 2014 Rumania
26 de junio de 2014 Luxemburgo
20 de junio de 2014 Bélgica
Croacia
República Checa
Chipre
Estonia
Grecia
Letonia
Malta
Holanda
Portugal
Eslovaquia
Eslovenia
España
Reino Unido
Fuente: adaptado con datos de Comisión Europea, 2016.
La Negociación Conjunta y Compra de Medicamentos para Centroamérica y

República Dominicana
La Negociación Conjunta de Precios y Compra de Medicamentos para

Centroamérica y República Dominicana (también conocida como Negociación
Conjunta COMISCA), es un mecanismo de contención de costos, que se basa en
economías de escala. Esta favorece el acceso a medicamentos de calidad, que sean
seguros y eficaces, para así lograr, obtener un precio unificado para la región de
Centroamérica y República Dominicana, más favorable que los que se adquieren de
manera individual. Esta negociación está contemplada en dos niveles:
La Negociación Conjunta se desarrolla en dos ámbitos, el regional

coordinado por SE-COMISCA con la asesoría de la Comisión
Técnica Subregional de Medicamentos (CTSM), que incluye desde
la planificación, la precalificación de empresas y productos, la
negociación de precios y adjudicación de los medicamentos y en
345
el ámbito nacional, cada país o institución que estimó cantidades
de compra bajo este mecanismo, tiene la responsabilidad de
contratación de los medicamentos a los precios negociados y a los
oferentes adjudicados.” (COMISCA, 2016)
La región de Centroamérica y República Dominicana tiene una trayectoria larga en

materia de esfuerzos conjuntos entre sus países en relación a sectores de salud y
ambiente.
En la Reunión REESCA XIV, celebrada en Nicaragua en 1998, se

establece como acuerdo la Compra Consolidada en Medicamentos
en Centroamérica y República Dominicana. Esta iniciativa se
fue consolidando posteriormente en las diferentes reuniones de
la REESCAD XV, XVII, XVIII, XIX, XXI, XXII, XXIII, hasta que en los
años 2007 y 2008 se conformó la Comisión Técnica Subregional
de Medicamentos (CTSM), posteriormente produciéndose el primer
proceso de negociación en el 2009. (Pérez, 2015).
En el 2006, mediante la XXII Reunión del Sector Salud de Centroamérica y

República Dominicana (RESSCAD), se aprobaron acuerdos que se relacionan con el
acceso a medicamentos, reconociendo este como un derecho humano y que, como
tal, al ser un medicamento capaz de salvar una vida, debe ser tratado como un “bien
público”. La CTSM, está constituida por funcionarios nacionales de los Ministerios de
Salud y de la Seguridad Social, que cuentan con experiencia en medicamentos y, por
otro lado, teniendo como secretariado técnico a la OPS.
Posteriormente en el 2008, se elaboraron las Fichas Técnicas de

Medicamentos, incluidas en el Listado Armonizado de Medicamentos. El Estudio de
Precios de Medicamentos, Proveedores y Precios de Referencias, se realizó en el 2009.
Ese mismo año se aprobó el Reglamento de Negociación Conjunta de Precios 01/09
y se elaboraron los Términos de Referencias para la negociación de medicamentos.
Así también, se llevó a cabo el primer evento de Negociación Conjunta.
En el 2010, se realizaron los procesos de Negociación Conjunta, con sus eventos 2, 3,

4 y 5. Ese mismo año se aprobó el Reglamento de Negociación Conjunta de Precios
01/2010.
En el año 2011, se elaboró el Sistema de Precalificación de Proveedores y

Productos.
El año 2012 estuvo lleno de movimientos dentro de los procesos de la

Negociación Conjunta COMISCA; se llevó a cabo el evento 1- 2012; se realizaron
ajustes al Sistema de Precalificación de Proveedores y Productos Aprobación
de Reglamento General para la Negociación Conjunta de Precios y Compra de
Medicamentos. Se realizó un análisis FODA del proceso de Negociación Conjunta,
que permite realizar ajustes al proceso. También se realizó una Revisión y Actualización
de los documentos Técnicos y Legales para la Negociación Conjunta de Precios y
Compra de Medicamentos
346
Finalmente, en el 2013 y 2014 se llevaron a cabo los eventos 1-2013 y Evento
1-2014; acompañados de la implementación de la Precalificación de Empresas
y Productos como proceso continuo y permanente, de manera virtual mediante el
uso del Sistema de Precalificación. Se le dio continuidad a la mejora continua del
proceso de negociación, y se trabajó en la preparación del Marco Legal para ampliar
la Negociación Conjunta de Dispositivos Médicos. (COMISCA, 2016)
Las propiedades de la negociación son: contar con un respaldo político del

más alto nivel, tener una garantía de la calidad de los medicamentos, que existe una
idoneidad de las empresas farmacéuticas y transparencia de todos los procesos de
la negociación. Y muy importante, que es una construcción propia centroamericana y
que exista una igualdad de condiciones para participar. (COMISCA, 2016)
El proceso se inició con convocatorias públicas, abiertas y permanentes; luego

de que las empresas farmacéuticas hicieran caso a la convocatoria se entraría a la
fase de precalificación, donde todas las empresas deberían de aplicar a los requisitos
y esto se haría en un proceso en línea.
Una vez precalificadas las empresas, se entraría a la etapa de la negociación

de precios, esta sería presencial, con un grupo negociador y representantes de las
empresas precalificadas. La negociación se realizaría a través de una subasta a la
inversa, logrando así, el menor precio posible. La aplicación de precios sería de
referencia regional, seguidamente de la firma de acta de negociación; ésta a través
del Secretario Ejecutivo de COMISCA.
Hasta julio de 2014 se ejecutaron ocho eventos de negociación, con una

adjudicación de 38 medicamentos, a través de una relación con diez empresas
farmacéuticas. Se obtuvo un rango de ahorro de aproximadamente US$ 25,942,788.
(COMISCA, 2016)
Tabla 6. Cuadro resumen resultado de eventos Negociación Conjunta

COMISCA
Descripción Eventos Evento Evento Evento
2009-2010 1-2012 1-2013 1-2014
Medicamentos sometidos a 37 66 16 22
Negociación
Medicamentos Adjudicados 15 19 6 13
Ahorro Regional Proyectado * * *
Fuente: COMISCA, 2016.
La Negociación Conjunta COMISCA como parte del Plan de Salud de

Centroamérica y República Dominicana 2016 – 2020
La construcción del Plan de Salud de Centroamérica y República Dominicana

2016-2020 (PSCARD 2016-2020), tuvo como referente las valoraciones cuantitativas
y cualitativas que surgen de una evaluación al Plan de Salud de Centroamérica y
347
República Dominicana 2010-2015. (COMISCA, 2015).
Para la construcción del PSCARD 2016-2020, en el segundo semestre de

2015 se llevaron a cabo reuniones que fueron guiadas por documentos realizados por
la Presidencia Pro Témpore y la SE-COMISCA, mismos que estaban fundamentados
en la Política Regional de Salud del SICA y con la orientación hacia la “Determinación
social de la salud y su abordaje intersectorial, mediante un marco estructurado en
ejes, objetivos estratégicos, resultados estratégicos y líneas de acción.”. A través de
los diferentes espacios de diálogo se pudo definir una nueva forma de ver y abordar
la salud, que sea desde lo regional, pensando más allá de lo sectorial y nacional. Se
buscó identificar problemas comunes entre los países de la región, y así, planificar
acciones estratégicas como región; como producto de estos diálogos, se realizó el
primer borrador del PSCARD 2016-2020; dentro de este fueron definidos los cuatro
ejes del plan y sus respectivos resultados esperados.
El PSCARD 2016-2020 debe ubicarse dentro del mismo ámbito de los ya

alcanzados avances, por el SICA; esto implica su relación con diferentes políticas de
las secretarías e instancias del sistema, y su avance hacia un “abordaje intersectorial
de las problemáticas sociales, económicas y medioambientales que afectan a sus
poblaciones, mediante la transversalización de la salud y la perspectiva de género en
todas las políticas públicas.” (COMISCA, 2015).
Dentro de este escenario, la Política Regional de Salud del SICA representa

un instrumento articulador para el PSCARD 2016-2020, gracias a su vínculo con otras
políticas que se han generado por diferentes instancias del sistema
El primero de los ejes contemplados dentro del PSCARD 2015-2020, es la

Institucionalidad de la Integración Regional, el cual tiene como uno de sus objetivos
estratégicos: “avanzar gradual y progresivamente hacia la integración regional en salud
mediante la implementación de la Política Regional de Salud del SICA 2016-2020
fundamentada en el abordaje de la determinación social de la salud.” (COMISCA,
2015) Y uno de los resultados estratégicos de este eje es la “generación de bienes
públicos regionales (BPR) a favor de la salud.” (COMISCA, 2015), y a través de
diferentes acciones trabajar en la promoción de estos BPR en materia de salud.
Otro objetivo estratégico de este eje es: “Establecidos los mecanismos para
la transferencia de buenas prácticas y experiencias exitosas en la construcción de los
procesos regionales” (COMISCA, 2015) dentro del cual están las siguientes líneas de
acción: “Establecer espacios y mecanismos regionales que fomenten la cooperación
horizontal entre los países de la región de Centroamérica y República Dominicana
y otras regiones y establecer procesos de intercambio de experiencias y buenas
prácticas a lo interno y entre las Comisiones Técnicas Regionales.”(COMISCA, 2015)
Por otro lado, se encuentra el Eje 2: Determinación de la Salud. El cual:
“Ubica la explicación de las causas de la salud y de la enfermedad en

el ámbito de las condiciones de desigualdades sociales y del deterioro
medioambiental y climático. Los países de la región, al plantear que
la naturaleza del proceso salud-enfermedad es social, reconocen
348
que los cambios en la condición de enfermedad-bienestar biológico
individual y colectivo, están determinados por factores económicos,
políticos y socio-culturales, cuya envergadura es mayor que los
vinculados a factores de condiciones y estilos de vida. (COMISCA,
2015)
Uno de los objetivos estratégicos de este eje es: “Abordar en el sector salud
con perspectiva regional la vulnerabilidad social, la reducción de riesgos y problemas
de salud prioritarios.” (COMISCA, 2015); como resultado de este objetivo, se espera
la “implementación de acciones regionales para el acceso a medicamentos seguros,
de calidad y eficaces y otros productos de interés para la salud pública” (COMISCA,
2015), a través de las siguientes líneas de acción:
Ejecución de la Estrategia de Medicamentos para Centroamérica

y República Dominicana vigente; conceptualizar, desarrollar y
aprovechar la Negociación Conjunta de Precios y Compra de
Medicamentos como un BPR para su aplicación en otros suministros
y tecnologías sanitarias; fortalecer las capacidades regionales para
la evaluación de tecnologías sanitarias; elaborar propuestas de
marcos regulatorios y de fortalecimiento institucional que garanticen
el acceso a medicamentos de calidad y su uso racional (COMISCA,
2015)
Estando, entonces, específicamente dentro de las líneas de acción del

PSCARD 2016-2020, el mandato de continuidad de la Negociación Conjunta
COMISCA; y más allá del mandato de continuidad, el llamado a seguir fortaleciendo
este mecanismo basado en economías de escala, como un ejemplo de éxito para la
región y así, promover su implementación en otros sectores.
349
Tabla 7. Cuadro comparativos de los diferentes mecanismos de negociaciones
y compras conjuntas regionales94
Consejo de Negociación
Cooperación del OECS/PPS FORMED AMU Conjunta
Golfo COMISCA
1. Separación de funciones y responsabilidades
Gestión Transparente y
(selección, cuantificación, especificación de

productos, selección previa de proveedores, y Información no
Eficiente
adjudicación ofertas) Si Si disponible Si Si

2. Criterios y Procedimientos escritos y Información no
transparentes Si Si disponible Si Si
3. Planificación de las adquisiciones y Información no
supervisión del rendimiento Si Si disponible Si Si
Información no
Medicamentos y
Cuantificaciones
4. Adhesión a la lista limitada Si Si Si disponible Si

Selección de
5. Uso de denominaciones comunes Información no

internacionales (genéricos) Si Si Si disponible Si
6. Cantidades de pedidos basados en Información no Información no
estimaciones fiables Si Si disponible disponible Si
7. Mecanismo para asegurar la financiación Información no
fiable Si Si No disponible No
Financiación y
Competencia
8. Contrataciones basadas en las mayores Información no Información no

cantidades posibles Si Si disponible disponible Si
9. Contratación basada en métodos Licitaciones Información no
competitivos Si restringidas Si disponible Si
10. La compra se adhiere a los proveedores Información no
contratados Si Si No disponible Si
11. Precalificación y supervisión del Información no Información no Precalificación Sí,
Proveedores y
Seguridad de
Selección de
rendimiento de los proveedores Si Si disponible disponible rendimiento no

Calidad
Sistema de
12. Aseguramiento de la calidad del producto certificación de Información no
de acuerdo a normas internacionales Si Si la OMS disponible Si
La Negociación Conjunta COMISCA como un BPR del SICA
Los BPR son oportunidades estratégicas, que tienen la particularidad de que

requieren ser abordadas mediante un trabajo coordinado más allá de las fronteras de
los países. Estos requieren acción de instituciones internacionales y de instituciones
nacionales
El SICA a través de la generación de BPR, atiende diferentes problemas y

necesidades de la región; uno de estos abordajes es la salud, y por consiguiente el
acceso a medicamentos seguros y eficaces; un ejemplo es: la Negociación Conjunta
COMISCA que se ejecuta a través de la SECOMISCA. Es importante aclarar que
el bien público regional en el caso de la Negociación Conjunta COMISCA, es el
mecanismo de contención de precios de COMISCA como tal; no así, el medicamento
por sí mismo.
El COMISCA (2016) en su investigación: “Negociación Conjunta y Compra

de Medicamentos para Centroamérica y República Dominicana: una perspectiva
desde la salud internacional” identifica como beneficiarios directos de este BPR a: “las
instituciones de salud, ya que optimizan sus presupuestos, obteniendo precios más
bajos que los que obtendrían de manera individual, al mismo tiempo que se logran
efectos indirectos positivos”
94 No se logró comparar el Mecanismo de la Unión Europea porque es muy reciente
350
A través de una entrevista guiada a María de los Ángeles Campos,
coordinadora del área de medicamentos de la SE-COMISCA, se logró determinar que
la Negociación Conjunta COMISCA cumple con los siente pilares de construcción
(Perez, Soto y Pellandra, 2013), al ser considerada como un BPR del SICA, de la
siguiente manera:
1. Acción colectiva: por parte de los Ministerios de Salud Pública y Seguridad

Social de Centroamérica y República Dominicana, que se coordinan bajo la
dirección del COMISCA, Órgano regional.
2. Enfoque de abajo hacia arriba: se está teniendo una acción colectiva,

desde lo nacional hacia lo regional sobre algo que está incidiendo directamente
a los países y sobre todo a poblaciones vulnerables que demandan un acceso a
medicamentos seguros y eficaces.
3. Orientación por la demanda: la Negociación Conjunta COMISCA es un

mecanismo de contención de precios que favorecer a un acceso a medicamentos
seguros y eficaces y asequibles.
4. Coordinación con socios estratégicos: esta coordinación se realiza a

través de COMISCA como Órgano político, y su Secretaría Ejecutiva como
Órgano político estratégico, de la mano de la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo, a través de su Fondo España SICA; también así,
la iniciativa Salud Mesoamérica del BID; por otra parte, también, la OPS; y, por
último, los mismos países a través de la colaboración de sus expertos.
5. La gobernabilidad a cargo de los países: este pilar se cumple a partir de

dos aspectos importantes:
Coordinación regional: SE-COMISCA, asesorada por la CTSM. A través de
grupos técnicos.
La gobernabilidad será coordinada por la SE-COMISCA pero que a su vez
tiene un Órgano asesor CTSM y grupos técnicos de trabajo según la materia que
se necesite avanzar.
6. Innovación Sur-Sur: la Negociación COMISCA presenta un modelo tanto

de Cooperación Sur-Sur, como de Cooperación Triangular; es encabezado por
países del Sur con apoyo financiero, técnico e institucional de organizaciones
multilaterales e internacionales.
7. Flexibilidad en la solución: la Negociación COMISCA es una solución

flexible a la necesidad de acceso a los medicamentos, ajustándose durante
su ejecución a las necesidades de los sectores de salud pública de los países
beneficiarios y a las capacidades de ejecución de la SE-COMISCA.
Conclusiones
Los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales para la

adquisición de medicamentos son bienes públicos regionales tipo club, que están
conduciendo a innovaciones de mejores prácticas que se están copiando entre
bloques regionales.
351
El aprovechamiento de las economías de escala puede justificar la provisión
de un bien público regional.
Los bancos de desarrollo regionales y otros donantes pueden financiar a las

instituciones regionales para lograr la subsidiariedad de los bienes públicos regionales,
hasta que los mismos logren ser autosostenibles.
Los Mecanismos de Negociaciones y Compras Conjuntas de Medicamentos

que han perdurado por más de dos décadas, han sido aquellos de modalidad de
contratación y compra, siempre que los países miembros paguen el peaje de recibir
los beneficios del club; esto implica generalmente una Unidad Central de Compras
establecida por los países miembros para que actúe como su agente de compras en
la licitación y la adjudicación de los contratos.
Recomendaciones
Debe replicarse el Mecanismo de Negociación Conjunta y Compra de

Medicamentos para Centroamérica y República Dominicana en la adquisición de
otros bienes para la región.
Se deben aprovechar las economías de escala en el marco del Sistema de la

Integración Centroamericana.
Hacia el 2018 la Negociación Conjunta y Compra de medicamentos para

Centroamérica y República Dominicana deberá ser autosostenible a través de un
aporte de cada país para costos de administración.
La Negociación Conjunta y Compra de medicamentos para Centroamérica

y República Dominicana debe implementar un modelo de compra conjunta para
garantizar el acceso a medicamentos por toda la población de la región.
352
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354
4.3 El impacto del proceso de integración en la
ciudadanía centroamericana
CAPÍTULO XVII
El análisis de las dinámicas

de interlocución de la sociedad civil
en el marco del Acuerdo
de Asociación SICA-UE
inámicas de interlo
Roberto Sánchez Pérez


Desarrollo (AECID)
Resumen
La participación de sociedad civil en las diferentes actividades

del Estado y para las actuaciones de este es fundamental, de igual
forma para la construcción de una región. Por lo tanto, el análisis parte
de los esfuerzos tanto de los actores sociales como de los Comités95
del Acuerdo de Asociación Centroamérica y la Unión Europea, para
la construcción de la participación de la sociedad civil. La presente
investigación contiene el análisis de la interlocución de la sociedad
en el Sistema de la Integración Centroamericana y del Acuerdo de
Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea. En este se
refleja la búsqueda de algunos actores por su involucramiento en las
diferentes actividades del proceso de integración y del acuerdo entre
las partes.
También se presenta una tabla de las organizaciones

que han tenido participación en ambos procesos, y un análisis
95 Comité Consultivo Conjunto que es producto del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea y
del Comité Consultivo del SICA producto del Sistema de la Integración desde 1991, y que es perteneciente al Consultivo
Conjunto.
355
cruzado entre los trabajos y esfuerzos de los comités y de lo que
ha sucedido realmente con la interlocución de la sociedad civil,
en vista que la misma siempre se encuentra en los discursos, en
general de los Estados, y de los comités como eje central. A partir
de esa interlocución, se construye una tendencia de “Participación
sistemática de la sociedad civil en los acuerdos internacionales” en
dos dimensiones; una que es previo a las negociaciones y durante
un la misma, y la segunda posterior a las negociaciones, para tomar
como referencia en el proceso de integración y en futuros acuerdos,
porque la construcción formal de un acuerdo no lo está del todo, si
la sociedad no se involucra.
Palabras clave: Acuerdo de Asociación, Sistema de Integración

Centroamericana, interlocución, sociedad civil.
Introducción
La siguiente investigación constituye un aporte para que el lector pueda

comprender el proceso de interlocución de la Sociedad Civil (SC) en el marco del
Acuerdo de Asociación (AdA), producto de las relaciones del Sistema de Integración
Centroamericana (SICA)96 con la Unión Europea (UE). Documento realizado gracias
a la beca obtenida del mes de agosto a diciembre del 2016, por el Programa de
Movilidad Académica Regional de la SG-SICA.
La importancia del objeto del estudio radica en que es una temática, hasta el
momento, poco estudiada y analizada. También no se encuentran comparaciones de
la función y las tendencias de participación que ha tenido o cumplido la SC en el AdA,
es decir entre SICA-UE. De igual forma, se encuentran pocos escritos relevantes o
que se enfoquen directamente en la interlocución de la SC, tanto en el AdA como en
los procesos de negociación de los Tratados de Libre Comercio (TLC).
La mayoría de los estudios que se han realizado se enfocan en comparaciones

económicas y políticas entre la UE y Centroamérica. Podemos encontrar, también
autores que hacen referencia al área social, pero tomando en cuenta solamente
aspectos de desarrollo o del impacto que han causado dichos procesos.
Entonces el análisis de las vinculaciones de la SC, en AdA, constituyen un

enfoque exploratorio y descriptivo, esto porque su naturaleza es volátil y tiende al
cambio constante; por tanto, es difícil identificar una metodología de carácter universal,
tal y como argumentan diversas investigaciones regionales. Asimismo, la noción de
SC varía según el contexto, su visión de mundo y según las posturas ideológicas
profesadas (Vargas & Petri, 2013, p.198. Solano, 2006, p. 12).
Vargas y Petri se refieren a la participación ciudadana en América Latina (AL).

Rescatan la metodología no existente, por lo que este documento buscará analizar en
cuales actividades ha participado la SC en el AdA, y la forma o los procesos en que
96 SICA va más allá de los países Centroamericanos porque en esta son Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Panamá, Belice y República Dominicana. Y en el AdA no participan República Dominicana y Belice.
356
se ha invitado a participar, para determinar así una metodología.
En este documento se buscará determinar si dicha relación es exactamente

en esa línea, o por el contrario no lo es, es decir si existen otros elementos, por lo que
se tratará de demostrar en toda su funcionalidad.
Por lo antes mencionado, el objetivo principal de esta investigación es dar

a conocer y entender cuál ha sido la interlocución de la SC en la construcción de la
agenda UE-CA, y determinar cuál ha sido la tendencia durante el proceso en estos
últimos años después de su entrada en vigencia. A partir de esos resultados constatar
cual será la tendencia que se debe tomar en cuenta para futuras negociaciones y
procesos.
Y ¿por qué será necesario? Esto es necesario porque así podemos llegar
a entender las tendencias de la SC cuando se desea construir un proyecto tan
importante como un acuerdo, y más aún para el desarrollo de la integración.
Es oportuno agregar que una vinculación de la SC permite transparencia,

legitimidad, rendición de cuentas, y adicionalmente una credibilidad en los procesos.
La participación ciudadana, siendo un proceso político y no partidario, también es
conflictivo, esta característica no necesariamente está contra lo que se desea realizar
por los Estados, sino más bien es una libertad de expresión que una equivalencia de
ideas.
No se pretende proporcionar la fórmula perfecta para entender la participación

de la SC en estos procesos, que de por sí son complejos, pero si proporcionar un
análisis para dar a conocer las características y tendencias que son importantes a
tomar en cuenta en su desarrollo.
Se reconoce por parte del autor de este documento, que la sociedad es

cambiante, pero que existen elementos que son tendencia a lo largo del tiempo y
factores que se deben de analizar previo a un proceso tan importante y de gran
alcance social como el de integración o como el de acuerdos comerciales. Los
elementos que se desean rescatar y analizar, se deben tomar como referencia para
acercarse a resultados favorables en el futuro.
Tampoco se desea que se copien al pie de la letra las acciones tomadas

como reflejo del empuje social, en cuyo caso hayan tenido efectos positivos o que los
resultados adquiridos a partir de la propuesta social no funcionen. Y eso se debe a
que, como se ha dicho antes, la sociedad es compleja y cambiante. El análisis debe
ser tomado en cuenta para mejorar y no para caer en el mismo error.
Para desarrollar y sustentar la teoría que se desea plantear, se tomaron como

referencia libros y escritos que contextualizan la participación o vinculación que ha
tenido la SC en el AdA. Se consultaron autores del SICA-AdA, y a otros ajenos a estas
instituciones.
Para profundizar en el tema, en el caso del SICA se consultó al Comité

Consultivo (CCSICA) donde se visualizó a grandes rasgos el historial de participación
ciudadana en el SICA y en el AdA.
357
De la misma forma, se procedió a mapear información de las negociaciones
del AdA donde se analizó la vinculación de la SC en el marco de su negociación y a
los Órganos que se han creado para incentivar la participación ciudadana.
Por otra parte, durante la investigación se realizaron entrevistas a

personas que han vivido la participación de la SC en el proceso.
Para desarrollar el siguiente documento, se consultaron teorías sociales y de

su comportamiento, y de las construcciones tipológicas para la creación de una a
partir de lo encontrado.
Se desarrolló entonces el enfoque de la “Participación sistemática de la

sociedad civil en los acuerdos internacionales” en este caso específicamente en el de
Asociación (PSSCAE-AdA). Esto permitirá entender algunos rasgos de la participación
ciudadana y su pretensión para el futuro.
El documento se divide en tres capítulos; el primero se refiere a la participación

de la sociedad civil en el Sistema de Integración Centroamericana y en el Acuerdo de
Asociación, así como las características relevantes de dicho acuerdo. El capítulo dos
contiene los resultados y una construcción tipológica de la interlocución de la sociedad
civil, y el capítulo tres se dedica a la discusión de los resultados.
En este apartado de introducción se mencionarán aspectos generales del

SICA, la UE y el AdA.
El Sistema de la Integración Centroamericana
El SICA ha venido construyendo desde los años cincuenta. Sus primeros

pasos se dieron con la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) en 1951,
en donde existió un diálogo económico y político por los Ministros de Relaciones
Exteriores de los países centroamericanos. En esos años además de lo económico
y de algunos aspectos políticos, se discutieron temas de educación, la unificación
de una ley de tránsito y temas culturales. En ese primer momento los países que
participaron fueron Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala.
A partir de ese momento se inició la voluntad de los países por unificarse.

Como se observa, la primera voluntad fue puramente política y económica, pero
con propósitos elocuentes. Es de esa elocuencia donde nace el Mercado Común
Centroamericano (MCCA) en 1956. La idea central del MCCA fue la unificación de las
aduanas para recaudar de manera eficaz los tributos, y propiciar así el intercambio
de las mercancías buscando la integración económica centroamericana, aspectos
revolucionarios en su tiempo.
Llegaría la década de los sesenta y setenta, en donde el diálogo entre algunas

de las partes fue confuso. Esto se presentó por los problemas de la época en países
como El Salvador y Honduras. Otros tenían problemas internos como Nicaragua por
cambios políticos muy fuertes. Y por otra parte, la influencia de la Guerra Fría en
América Latina97.
97 Durante el período que transita desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta el colapso del sistema soviético
en 1991, el enfrentamiento dominó por completo las relaciones entre Estados Unidos y la Unión Soviética, lo que
358
Pero no todo es negativo, todo lo anterior cambió a finales de los ochenta
porque llega la época de la estabilización política y la confianza entre las partes, y
para 1986 se firmó la Declaración de Esquipulas I, y Esquipulas II en 1987, con el
fin de establecer la paz en la región. En diciembre de 1991, se firmó El Protocolo de
Tegucigalpa, que llegó a reformar la Carta de la ODECA; con el objetivo principal de
fortalecer la paz, la libertad, la democracia y el desarrollo de los integrantes. Es así que
a partir de ese momento se solidifica la idea de la integración, sin embargo, a paso
lento por factores como la tendencia de algunos Gobiernos por buscar el crecimiento
de los que representan y no para todos.
En esa misma línea, en la Cumbre de Presidentes del 2010, en El Salvador se

reafirmó el compromiso de las partes con el proceso. Esta vez tomando en cuenta los
siguientes elementos según (SICA, 2010. p 8):
- “El fortalecimiento Institucional;
- La seguridad democrática:
- La integración social:
- Integración Económica;
- Desastres naturales y cambio climático.”
Ejes que buscan una mayor coordinación entre los Estados Miembros y
combatir problemas comunes que asechan la región.
Podemos decir que el Sistema se fue fortaleciendo aún más desde ese
momento, pero el desarrollo continúa siendo lento, no podemos asegurar que todo va
bien y agilizado, pero que sí se avanza. Por ejemplo, en ese avance ya están los ocho
países centroamericanos en el proceso (República Dominicana, Panamá, Costa Rica,
Nicaragua, El Salvador, Honduras, Guatemala y Belice), y tenemos Observadores
Regionales y Extra Regionales.
Con el Relanzamiento del Proceso de Integración en el 2010, se ha observado

un compromiso más fuerte por parte de los miembros. Dicho compromiso se ratificó
por las partes a partir de ese momento en El Salvador, retomando temas como el de la
seguridad pública, la integración y el impulso políticas sociales conjuntas en la región
AdA entre SICA-UE
Como lo expresa el siguiente párrafo, existen marcados antecedentes entre la

UE y los países centroamericanos, que datan desde hace treinta y dos años.
Centroamérica y la Unión Europea han construido un sólido puente

político, económico y de cooperación que tiene su génesis en el Diálogo
significó momentos de altas tensiones diplomáticas, conflictos militares regionales y crisis políticas; el cual dejó tras de
sí un legado de cambios y modificaciones a nivel internacional que actualmente no ofrecen un panorama tranquilizador
(Dieguez, 2010. parr 7)
359
de San José, firmado en Costa Rica en 1984, un punto de partida
que ha propiciado el desarrollo de iniciativas muy provechosas para
nuestros pueblos. En el devenir del tiempo, este vínculo evolucionó
tras la celebración de la III Cumbre Unión Europea-América Latina
y el Caribe, celebrada en México en 2004, cuando se acordó el
establecimiento de un Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea
que incluyera un Tratado de Libre Comercio, el cual iniciaría con una
fase de valoración conjunta del proceso de integración económica
de Centroamérica. Las negociaciones iniciaron en octubre de 2007
y finalizaron formalmente en mayo de 2010, cuyo texto fue rubricado
en marzo de 2011. (Gobierno de El Salvador, 2013)
Por las actividades y las acciones que se observaron previo al AdA, se

demuestra que las relaciones eran puramente políticas y de apoyo por parte de la
UE para colaborar con la paz de la región. Pero, años posteriores entraron en juego
otros elementos de interés por parte de estos actores, por ejemplo, en 1993 CA-
UE, firmaron el Acuerdo Marco de Cooperación. En el 2002 se celebró la Cumbre
UE-América Latina y el Caribe, donde UE y los países de Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá tomaron la decisión de firmar un Acuerdo
de Diálogo Político y Cooperación.
En el marco de la III Cumbre entre la UE-América Latina y el Caribe,

Guadalajara en mayo de 2004, ambas regiones lanzaron un mecanismo
de evaluación conjunta con el objetivo de examinar el proceso de
integración económica regional centroamericano, como paso previo
al inicio de las negociaciones para un acuerdo de asociación… las
autoridades de Centroamérica y la Unión Europea se reunieron el 19 de
enero de 2005 en Bruselas, Bélgica, en ocasión de la XIII Comisión Mixta
UE-Centroamérica y definieron los objetivos y metodología para llevar a
cabo esta fase de valoración conjunta, incluido el formato de trabajo, los
criterios a valorar y el calendario de reuniones. Adicionalmente, las partes
acordaron crear un grupo de trabajo conjunto ad-hoc que se encargaría
de llevar a cabo los trabajos técnicos de la fase de valoración y se reuniría
al menos tres veces al año. El compromiso de concluir un acuerdo de
asociación comprehensivo fue reiterado por las partes durante la Cumbre
UE-Centroamérica realizada en Viena, Austria, en mayo de 2006. La
Unión Europea y Centroamérica lanzaron negociaciones de un acuerdo
de asociación durante las reuniones celebradas en Bruselas entre el 28 y
29 de junio de 2007. (SICE, 2016, párr.3)
A partir de ese momento inician las rondas de negociación para el AdA, que
se desarrollaron en las siguientes fechas y lugares:
360
Tabla 1. Rondas de negociación AdA-CA-UE.
Ronda Fecha Lugar

I Ronda 22-26 octubre 2007 San José, Costa Rica
II Ronda 25-29 febrero 2008 Bruselas, Bélgica
III Ronda 14-18 abril 2008 San Salvador
IV Ronda 14-18 julio 2008 Bruselas, Bélgica
V Ronda 6-10 octubre 2008 Ciudad de Guatemala
Ronda Comercio 8-12 diciembre 2008 Bruselas, Bélgica
VI Ronda 26-30 enero 2009 Bruselas, Bélgica
Ronda Comercio 8-12 diciembre 2008 Bruselas, Bélgica
VII Ronda 30 mar.–1 abril 2009 Tegucigalpa, Honduras
VIII Ronda 22-25 febrero 2010 Bruselas
Ronda de Cierre 12-18 mayo 2010 Madrid, España
Fuente: información de la página oficial de MINEC del Gobierno de El Salvador

(2016).
Lo anterior dio un giro importante en la forma en que la UE contribuía con la
región, es decir, pasó a ser un socio comercial ya bien definido.
El AdA se firmó el 29 de junio de 2012 en Tegucigalpa, Honduras por la

Comisión Europea y por los Cancilleres y Ministros de Economía y Comercio de
Centroamérica en el marco de la XXXIX Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno
del SICA.
La participación de la sociedad civil
El Banco Mundial (2015), mediante expertos líderes de diferentes centros de

investigación, adoptó la siguiente definición de SC:
Organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que están

presentes en la vida pública, expresan los intereses y valores de
sus miembros y de otros, según consideraciones éticas, culturales,
políticas, científicas, religiosas o filantrópicas. Por lo tanto, el término
organizaciones de la sociedad civil abarca una gran variedad de
instancias: grupos comunitarios, organizaciones no gubernamentales,
sindicatos, grupos indígenas, instituciones de caridad, organizaciones
religiosas, asociaciones profesionales y fundaciones. (párr. 5)
La anterior es una de las definiciones que proporciona elementos importantes

para el análisis que se desarrollarán en adelante. Es claro que la definición anterior
abarca todas las áreas de la SC, incluso aquellas que aún están en desarrollo y que
ejercen fuerza según los intereses que le motiva.
La participación de la SC es una herramienta precisa para el desarrollo de
361
buenas prácticas de un Estado y de una región, es importante conocer de la misma
y de sus opiniones, porque de lo contrario no se sabrá qué es lo que desea o cuál
es la percepción de lo que se está desarrollando y de esa forma no se pueden tomar
decisiones de acuerdo al beneficio real de la sociedad. No quiere decir darle todas las
demandas a la SC sin una base, por el contrario, valorar las necesidades que tienen
o que perciben como primarias de atender, y así estimar de primeras fuentes las
acciones que se llevaran a cabo. Con el fin de no caer en la misma trampa del pasado,
en donde se ha asumido que la SC necesita que se actúe en un área específica, sin
tomar como referencia lo que realmente necesitan.
La participación ciudadana está presente en un Estado desde el momento

en que emite el voto, busca cómo opinar de un Gobierno o de proyectos, como la
estructuración de nuevas políticas, cuando son partícipes de huelgas, un referéndum,
consultas populares, entre otras que se tengan contempladas en las Constituciones
políticas de cada Estado, son características del cómo la población interactúa con
un Gobierno. En esa misma línea, en un TLC o acuerdos, la ciudadanía tiene sus
representantes en las cámaras gremiales o el sector agrícola que tienen un peso
fundamental en las negociaciones.
Castrillón (2004) afirma que la participación tuvo relevancia cuando las

decisiones que han tomado los sistemas de integración han afectado directamente a
la población, por lo que la misma empezó a buscar la manera de ser tomada en cuenta
y de que los proyectos y actividades fueran de acuerdo a lo que ellos necesitaban.
Eso lo podemos demostrar con algunos actores como la organización de las mujeres
en el SICA o los sindicatos mencionados en apartados anteriores.
No solo por ese panorama la SC ha buscado la participación, sino que

también lo ha realizado solo, por ejemplo, en el sector comercial, y otras veces por el
llamado de las mismas organizaciones o Estados.
En adelante se mostrará cómo ha participado la SC en el SICA y en el AdA, y

los medios por los cuales se intensifica su interlocución.
Participación de la SC en el SICA
Entrelazando los primeros pasos del proceso de integración con la SC, Miranda (2013)
dice:
El proceso en esta etapa [la del sesenta] se caracterizó por el mercado

economicismo y la exclusión de la sociedad civil; los avances de la
integración centroamericana se hicieron manifiestos en el desarrollo
del Mercado Común Centroamericano, que en un término de
cinco años había alcanzado logros importantes en el ámbito de la
producción industrial y el comercio intrarregional. (p. 5)
El párrafo anterior sostiene que existió una exclusión de la SC; sin embargo,
no es del todo cierto, porque el autor hace referencia al mercado economicista.
Por lo tanto, el sector comercial, de alguna manera, fue participativo en el proceso
de integración. Esto refleja que había una construcción conceptual errónea de
la interlocución de la SC, por lo que no se podía determinar con claridad qué era
362
participación o no. Fallando también en el concepto de SC, que es muy amplio, y
puede entenderse como un grupo de personas que poseen ciertas características,
que se relacionan entre sí y que influyen en el Estado.
Sí se puede decir que, por la desestabilización de la integración, por los

problemas entre los países antes citados, la participación de la SC fue poca en
esa década y en las dos siguientes. Pero sí existió una constancia del sector en las
negociaciones comerciales durante ese periodo.
Por otra parte, se tienen elementos que contribuyen a que el proceso de

integración sea lento y que haya una participación de la sociedad escasa, de acuerdo
a los siguientes argumentos:
a. Estos procesos están formados por países con economías pequeñas

y vulnerables [asimétricos]; muy polarizadas socialmente; que sufren una
constante crisis económica, política y social; que son muy vulnerables
a fuertes shocks externos…con déficit de infraestructura física y de
transporte y altos niveles de endeudamiento. Además, siguen manteniendo
su carácter de economías exportadoras de pocos productos de bajo valor
agregado, con escasos niveles de inversión, de desarrollo tecnológico, y
concentradas en pocos mercados externos a la región…
b. La debilidad de la mayor parte de las democracias latinoamericanas (en

especial las de los países andinos y centroamericanos), muy condicionadas
por oligarquías que no fomentan la existencia de un Estado de Derecho
promotor de la equidad y la justicia…
c. La ausencia de agentes impulsores de los proyectos de integración,

desde arriba hacia abajo y al revés, es una debilidad grave de estos
procesos que se enfrentan a la falta de voluntad política de la clase política
y a la inexistencia de liderazgos sociales y económicos que apoyen estos
procesos… [Esos aspectos también] impiden que la integración esté
presente en el panorama político como proyecto de largo plazo. Esto
explica que no se pueda dar el necesario salto conceptual de lo nacional
hacia lo regional a la hora de concebir estructuras productivas, políticas
sectoriales y proyectos políticos, sociales y culturales como estos procesos
de integración necesitarían. Coinciden también en la falta de apoyos de las
sociedades civiles latinoamericanas, que se manifiestan recelosas de los
procesos de integración por su contenido predominantemente económico
y apreciando en ellos confluencia de objetivos con los acuerdos de
libre comercio. Y coincide finalmente un tejido empresarial que no está
identificado con el proceso y que no lo aprecia como un espacio proclive a
sus intereses. (Caldentey y Romero, 2010, p. 29)
Los autores señalan la incapacidad de los países por responder a crisis

económicas, lo anterior llega hasta la SC, porque al tener una limitante económica
centroamericana es prácticamente imposible invertir en herramientas para que la
sociedad sea participativa.
363
Caldentey y Romero plantean que previo al 2010, existía la carencia de agentes
impulsores de los proyectos de integración, en donde se digiere que lo que hacía falta
en realidad era liderazgo. Esa tendencia de no liderazgo por parte de los actores
pertenecientes a la integración, se debió a factores como los intereses alejados del
beneficio regional, o solo asumen responsabilidades cuando les favorece la acción a
nivel interno. Lo importante es que a la fecha se ha ido cambiando esa actitud.
Lo más preocupante de esta situación es que persistió fuertemente hasta

inicios del siglo XXI. Se dice que persistió porque iniciando la segunda década de este
siglo, se puede afirmar que dicho pensamiento se ha tornado más débil.
Hoy, a partir del Relanzamiento se puede apreciar que existe la búsqueda de

una solidez regional. Dicha cumbre permitió, además, colocar a los ciudadanos como
eje central. Y es que tomar en cuenta la sociedad y buscar el fortalecimiento de la
misma contribuye a un desarrollo óptimo.
El otro aspecto relevante al que se hace referencia es que la SC se siente

recelosa por los sistemas de integración, y tiene razón al afirmar que es por un un
contenido predominantemente en el ámbito económico, tanto así que cuando se le
solicita a la SC hablar del SICA, algunos hablan de un tratado de libre comercio y otros
sectores de la población ni siquiera conocen del mismo.
A pesar del panorama antes planteado, el SICA a esta fecha, cuenta con
organizaciones suscritas y no suscritas de SC para que se vinculen fuertemente en el
proceso, y esto lo realizan por medio del Comité Consultivo.
Comité Consultivo del SICA (CCSICA)
Se crea con el Protocolo de Tegucigalpa, en adelante Protocolo, en el

artículo 12, y en donde se establecen las funciones y características del mismo. En
el Protocolo se señala que es independiente y autónomo; sin embargo, se constituyó
por completo hasta 1996.
La construcción de este Órgano refleja el interés por el SICA en crear espacios

de participación a la SC en el proceso de integración. “Con el objetivo de fortalecer
la incipiente democracia y la gobernabilidad, dos objetivos que se venían resistiendo
prácticamente desde el período de independencia” (Santos, 2013, p. 27). Se refuerza
entonces la participación de la SC, el cual, según el Protocolo, debe de estar integrado
por organizaciones regionales representativas de la sociedad civil. Es así como se le
da un vuelco importante al Sistema con respecto a este enfoque. Sin embargo, este
involucramiento, no es la solución para que todos los ámbitos sociales participen de
manera efectiva en el proceso, es por ello que se requiere, desde el punto de vista del
autor, un trabajo más estructurado.
Los actores principales del CCSICA han estado trabajando desde 1996, no
obstante, es hasta en estos dos últimos años que se ha fortalecido y buscado una
mayor interlocución de la SC.
364
El AdA
Para explicar la génesis y dar a conocer de una mejor forma el proceso por el
cual se llegó al AdA y la forma en que se ha involucrado la SC, se recurre a las ciencias
exactas. En este caso utilizaremos las matemáticas, específicamente la teoría por
diagrama sagital98. La Tabla 2 muestra los aspectos más relevantes del AdA. Se
expone de esa manera para un mejor análisis visual. Y como se observará en algunos
casos puede resultar función y en otros no.
Tabla 2. Representación por diagrama sagital. La génesis del AdA-SICA y la

apertura de la interlocución de la SC
Fuente: elaboración propia a partir de los antecedentes del AdA SICA-UE y

sus características.
El objeto son los independientes de la función99 y representa todas aquellas

actividades específicas para que se llevaron a cabo previo al AdA. En ese caso, se
refiere a colaboración entre las partes, diálogos políticos y a otros elementos, previos,
entre los países centroamericanos y la UE. El resultado fue el , es decir la variable
dependiente. En estos dos se observa que existe una función. Sin embargo el objeto
nuevo que reluce a partir del resultado y el nuevo resultado no constituyen una función,
sino más bien una relación entre los diagramas, y es que cada uno de los pilares del
AdA Pueden entrelazarse con la participación de la SC. No quiere decir que no es
funcional, porque los dos diagramas de la derecha no representan función, sino por el
contrario resaltar que este tema, por la complejidad del ser humano y su interlocución
en diferentes ámbitos, se torna más relacional que una función lineal.
El AdA tiene su propio sistema organizacional y para una mayor claridad en

cuanto a la jerarquía o estructura, se presenta el siguiente organigrama.
98 Una función puede representarse también en diagrama sagital; en donde se muestra el conjunto de partida y el de
llegada como sus respectivos elementos mediante el uso de flechas. (Vargas, 2011.p 15).
99 Una función es una relación establecida entre dos variables que asocia a cada valor de la primera variable (variable
independiente x), un único valor de la segunda variable (variable dependiente y). Esta relación se representa mediante y =
f(x). (uam, s.f).
365
Organigrama 1. Acuerdo de Asociación entre UE y CA.
Fuente: elaboración propia a partir del AdA.
El Organigrama 1, además de mostrar las jerarquías y las relaciones existentes

entre los diferentes Órganos del AdA, evidencia que se le ha proporcionado un
representante a la SC que le debe de atender, y que dicha información o peticiones
puedan pasar al Consejo de Asociación. Este representante está compuesto por
el Comité Consultivo del Sistema de la Integración Centroamericana (CCSICA) y
del Comité Consultivo de Integración Económica (CCIE), y por un número igual de
representantes del Comité Económico y Social Europeo.
Además, en las reuniones del Comité Consultivo Conjunto con la SC, según
el AdA deben estar incluidos la comunidad académica, los interlocutores sociales
y económicos y las organizaciones no gubernamentales, que a su vez harán el
encadenamiento a las necesidades de la población.
Obsérvese entonces que en el marco jurídico del SICA y del AdA como tal
existen los espacios abiertos para que la SC tenga participación, sin embargo, hasta
el momento estos espacios no han sido del todo aprovechados.
¿De qué se trata?
El AdA-SICA es un acuerdo de cooperación entre los firmantes, de

apertura comercial y diálogo, para un desarrollo sostenible eficaz y eficiente, con
el objetivo de que la seguridad y la paz se puedan mantener en los dos sistemas
y como fin último la protección a los Derechos Humanos. Es único en su forma,
porque posee características más allá de los TLC tradicionales, es decir es de amplia
cobertura, porque posee tres elementos estratégicos para el desarrollo de la región
366
centroamericana y el seguimiento de los sectores. Lo importante de este acuerdo es
que la UE ha colaborado en aspectos prioritarios de la región mediante el SICA, por
ejemplo, el acercamiento de la SC en el proceso de integración que es fundamental
para el crecimiento apropiado y estratégico del proceso.
Cuando empezaron las revisiones estructurales del SICA y la ejecución de

las reuniones entre homólogos, se detectó la inexistencia de Órganos, los anteriores
solo estaban creados en los documentos. Por lo que el SICA debió iniciar con la
construcción total de sus departamentos, esto lo logró con la cooperación para el
fortalecimiento institucional aportado por la UE, cooperación que existía previo al AdA.
Asimismo, en el aspecto jurídico (previo a la negociación), la UE exigió que hubiese
una participación ciudadana, es decir, que si no se involucraba la misma a gran escala
no se iniciarían las rondas de negociación.
Por lo tanto, para las negociaciones del AdA, nos encontramos con una
SC más informada, es decir, antes de ir a las rondas de negociación tiene basto
conocimiento para dar criterios y para discutir apropiadamente los temas.
Un aspecto que ha logrado el AdA es que los países centroamericanos

tuvieron que unir esfuerzos para poder negociar en conjunto, actividad que previo
a estas negociaciones no se daba tan a menudo. Por lo general, estos países se
caracterizaban por trabajar por sus propios beneficios y no unían esfuerzos tan
marcados como para con la negociación del AdA. Se rescata que existen ciertas
actividades que se trabajan de país a UE, a pesar de ello, la negociación tuvo que
realizarse en conjunto, y vinculando la SC en los momentos necesarios del proceso.
Previo a dichas negociaciones, el SICA tuvo que reformarse. Lo anterior

se debe a que antes de negociar, la UE decidió determinar cómo se encontraba
estructurado el SICA, observar cómo trabajaban cada uno de ellos.
Componentes y contenidos
En este apartado tomaremos las características de los pilares en que se

fundamenta el Ada. Se hará referencia a los proyectos en los que se está trabajando
desde cada área; además se determinará la participación de la SC en dichos proyectos.
En la primera parte del Acuerdo, en su artículo 2, se presentan sus objetivos.

Para este documento se rescata el inciso a) que tiene como fin lo siguiente:
Fortalecer y consolidar las relaciones entre las Partes a través de una

asociación basada en tres partes interdependientes y fundamentales:
el diálogo político, la cooperación y el comercio, sobre la base del
respeto mutuo, la reciprocidad y el interés común. Para aplicar el
presente Acuerdo se aprovecharán plenamente los acuerdos y
mecanismos institucionales acordados por las Partes. (Acuerdo de
Asociación UE-CA, 2013, p.6)
El inciso rescata que los pilares son interdependientes, esto lo hace con el fin
de integrar diferentes actividades y la SC, es decir un tratado que ha de ser dinámico
en su naturaleza y de gran alcance.
367
En adelante se presentan las características puntuales y específicas de cada
uno de estos pilares.
Pilar Diálogo Político
En la segunda parte del AdA se establecieron los objetivos del Dialogo Político
en donde se resalta que las partes deben trabajar y promover aspectos fundamentales
como la paz, la democracia, el desarrollo sostenible, y como centro el ser humano y
sus derechos. Además de este incentivo, se propicia el abordaje de temas que sean
de mutuo interés. Dentro de dichos temas están:
El desarme de armas comunes, prohibido el desarrollo o producción

de armas de destrucción masiva, lucha contra el terrorismo, trabajar para la no
impunidad de crímenes graves de trascendencia internacional, diálogo integral sobre
los problemas de migración, apoyar el financiamiento para el desarrollo, protección
al medio ambiente, trabajar para la seguridad ciudadana, la buena gobernanza en
materia fiscal, y la creación de un Fondo Común de Crédito Económico y Financiero
para invertir en las zonas más pobres. Este pilar no solamente busca el bienestar de
las dos partes contratantes, sino que también el global.
Pilar de Cooperación
La parte tercera del AdA hace referencia a este pilar, en donde el objetivo
principal es alcanzar la efectividad de la asociación entre las regiones por medio de
diferentes mecanismos, procurando el fortalecimiento de los elementos del acuerdo.
Dentro de los principios en este apartado se dice que “las Partes promoverán
la participación de la sociedad civil y de las autoridades locales en sus políticas de
desarrollo y en su cooperación” Es decir, que cada una de las partes contratantes se
comprometió a no dejar en ningún momento la SC sin participación en los temas en
los que la sociedad necesariamente debe de opinar y actuar. Este aspecto genera
seguridad y confianza en los diferentes actores de la SC. Esta idea se reafirma con
el relanzamiento del SICA en el 2010. Además, la no exclusión proporciona mayor
capital y actividad social, elementos importantes para la región.
Otros de los elementos que se rescatan de esta sección son:
La cooperación en asistencia financiera, apoyar políticas para la reducción de

la pobreza, la creación de metodologías para ejecutar las actividades, la cooperación
estadística para una lectura adecuada de datos y trabajar de manera efectiva con
estos. Lo anterior genera aciertos para cuando se desean ejecutar proyectos.
El Título Ie corresponde a democracia, Derechos Humanos y buena

gobernanza, donde se plantean los temas de: la modernización del estado y de la
administración pública, incluida la descentralización, la prevención y solución de
conflictos, fortalecimiento de las instituciones y el Estado de derecho.
En el Título II de Justicia, Libertad y Seguridad: protección de datos

personales, drogas ilícitas, lavado de activos, incluida la financiación del terrorismo,
crimen organizado y seguridad ciudadana, lucha contra la corrupción, tráfico ilícito
368
de armas pequeñas y ligeras, lucha contra el terrorismo con pleno respeto de los
Derechos Humanos.
El Título III de desarrollo y cohesión social: abarca los siguientes puntos:

cohesión social, incluyendo la lucha contra la pobreza, las desigualdades y la exclusión,
empleo y protección social, educación y formación, pueblos indígenas y otros grupos
étnicos, grupos vulnerables y la juventud. Mientras que el Título IV se refiere solamente
a la migración.
El Título V abarca el tema de medio ambiente, desastres naturales y cambio

climático, en aspectos específicos a: la cooperación sobre medio ambiente, asistencia
técnica en materia de aduanas y facilitación del comercio, cooperación y asistencia
técnica en materia de propiedad intelectual y transferencia de tecnología, cooperación
en materia de establecimiento, comercio de servicios y comercio electrónico,
cooperación y asistencia técnica en materia de obstáculos técnicos al comercio,
cooperación y asistencia técnica en materia de contratación pública, cooperación y
asistencia técnica en materia de pesca y acuicultura, cooperación y asistencia técnica
en materia de bienes artesanales, cooperación y asistencia técnica en materia de
productos orgánicos, cooperación y asistencia técnica en materia de inocuidad de
los alimentos, medidas sanitarias y fitosanitarias y cuestiones relativas al bienestar de
los animales, cooperación y asistencia técnica en materia de comercio y desarrollo
sostenible, en materia industrial, energía (incluidas las energías renovables), en materia
de minería, turismo justo y sostenible, en materia de transporte, la buena gobernanza
en materia fiscal, la microempresa y pequeña y mediana empresa, en materia de
microcréditos y micro-financiación.
Quizás el título anterior es uno de los que abarcan bastantes líneas de

colaboración, como una tendencia actual y a la que los Estados deben de apuntar
para la preservación del ambiente.
El Título VII de integración regional: tiene los elementos de cooperación en el

ámbito de la integración y cooperación regional.
El Título VIII hace referencia a la cultura y cooperación audiovisual, tomando

en cuenta los puntos de cultura y cooperación audiovisual.
El Título IX, sobre la sociedad del conocimiento contiene: sociedad de la

información, cooperación científica y tecnológica.
Los títulos anteriores reflejan que la cooperación trata de abarcar todas las
áreas para el buen desarrollo de las regiones, en especial la de Centroamérica, y el
seguimiento de las mismas. Este parte abarca, además, la posibilidad de reformas,
cambios o ajustes para la responder a las necesidades de la SC y de otros sectores
como el agrícola.
Pilar Comercio
Los siguientes elementos son los que se toman en cuenta en el Pilar de

Comercio establecido en la Parte Cuatro del Acuerdo.
369
El Título I se refiere al establecimiento de una zona de libre comercio y relación
con el acuerdo sobre la Organización Mundial del Comercio OMC: los objetivos de este
apartado son básicamente la facilitación del comercio, liberalización y diversificación
de las mercancías de forma gradual entre las partes, la integración económica y la
búsqueda de la solución de controversias eficaz.
Otros elementos importantes a los que se refiere este apartado son el Título
II de comercio de mercancías: trato nacional y acceso de las mercancías al mercado,
eliminación de aranceles aduaneros, clasificación de aranceles por nomenclatura
arancelaría, el no aumento de aranceles, restricciones a la importación y la exportación,
derechos y otras cargas sobre las importaciones y las exportaciones, aranceles o
impuestos sobre las exportaciones. Y en la sección de agricultura las subvenciones a
las exportaciones agrícolas.
También se dedica una sección referente a la pesca, acuicultura, bienes

artesanales y productos orgánicos. El Capítulo II es de defensa comercial, en donde
se estipulan los lineamientos de las medidas de antidumping y compensatorias,
transparencia y seguridad jurídica, que se tenga en cuenta el interés público cuando
se desee colocar una medida de este índole y regla del derecho inferior, la relación
causal, la evolución acumulativa y la exclusión de los procedimientos de solución de
controversias.
La Sección B hace referencia a las Medidas de Salvaguardia, así como a

cada uno de los lineamentos a respetar cuando se tenga que recurrir a esta vía. De
igual forma, en las medidas de esta índole, pero de forma multilateral y bilateral, se
establecen las condiciones, las limitaciones, las compensaciones y los tiempos.
Esta sección incluye un término nuevo, el de las regiones ultra periféricas,

que consiste en defender el mercado ya sea de una de las partes centroamericanas o
como región, de igual manera se establecen los procedimientos para llevarlo a cabo y
lo que se debe tomar en cuenta cuando sea necesario litigar.
El Capítulo III versa sobre las aduanas y la facilitación al comercio, con el fin de
determinar las mismas características en los procedimientos aduaneros, para agilizar
los procesos y apegarse a lo que establece la Organización Mundial de Aduanas
OMA y la OMC en esa materia. Además, posee artículos relacionados a cooperación
y asistencia técnica en materia de aduanas y facilitación del comercio, los obstáculos
técnicos, los reglamentos y normas técnicas, así como trato especial y diferenciado,
las medidas sanitarias y fitosanitarias
El Capítulo VI se especializa en las excepciones relativas a las mercancías,

este se refiere específicamente al artículo XX del GATT100 de 1994.
Otro de los temas que no queda fuera es el de servicios y el comercio

electrónico. En este mismo apartado se vuelven a tomar temas de vinculación y la
reafirmación de las partes con el desarrollo sostenible.
100 Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (siglas en ingles GATT).
370
Como se evidencia, el AdA abarca elementos más allá de los tradicionales y
es de región centroamericana a Unión Europea.
Participación de la SC el AdA-SICA
El primero de los elementos que se ha encontrado, a partir de las exigencias

que tuvo la UE, fue la participación de la SC en las negociaciones comerciales y las
demás rondas de negociación efectuadas previo a la firma del AdA. Se determinó que
previo a cada reunión las promotoras de comercio exterior de cada una de las partes
contratantes, en algunos casos por medio de plataformas permanentes, invitaba a
la SC a participar y se les informaba el área o sector a negociar para que cada uno
de los representantes de la sociedad supiera cuál era su turno, así mismo el lugar las
fechas y las horas.
Después de la firma del AdA en donde se establecieron los Comités

Consultivos Conjuntos (CCC) han participado en diferentes reuniones y encuentros
con los sectores sociales de la UE:
El primero de ellos fue la participación en el Séptimo Encuentro de la Sociedad

Civil Organizada Unión Europea – América Latina, que se llevó a cabo en Chile en el
2012, en donde se tuvo bastante participación en el debate de temas fundamentales
para la SC.
Para el 2013 con el patrocinio “del Programa de Apoyo a la Integración

Regional (PAIRCA) [anexo 2] en este caso el II, se llevó a cabo una
misión [ver anexo 3, para la revisión de los logros en dicha misión] por
parte del CC-SICA101 para establecer relaciones entre este Órgano y
los pertenecientes al CCC (en este caso con Comité Económico y
Social Europeo (CESE)) y el Parlamento Europeo” (CC-SICA, 2013.
p. 9).
Para el 2014 se realizó la primera reunión de organizaciones de sociedad civil

relacionada con el Acuerdo de Asociación UE-CA, en la ciudad de Managua. Donde
se tuvieron logros en promover la participación de la SC.
En la misma estuvieron presentes la Confederación de Cooperativas del

Caribe y Centroamérica (CCC-CA), el Consejo Indígena de Centroamérica (CICA),
la Coordinadora Centroamericana de Trabajadores (COCENTRA), la Federación de
Cámaras y Asociaciones de Exportadores de Centroamérica y el Caribe (FECAEXCA),
la Confederación de Entidades Profesionales Universitarios de Centroamérica
(CEPUCA).
Según el informe de CCSICA (2015):
Para noviembre de 2015 se continuó con el fortalecimiento entre

Órganos, por ejemplo, se ejecutó un buen trabajo con la visita
101 En este caso los participantes o la comisión participante estaba conformada por el presidente del CC-SICA
y Sub-Director Ejecutivo de la Confederación de Cooperativas del Caribe y Centroamérica (CCC-CA), el CC-SICA
y representante del Consejo Centroamericano de Acreditación de la Educación Superior (CCA), y el Señor Presidente
de FEDEPRICAP, organización que ostenta la Secretaría del Directorio del CC-SICA y Director Ejecutivo del Comité
Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF). (CCSICA, 2015)
371
oficial de una delegación del CESE, logrando importantes avances
en el marco de los pilares del AdA y la definición de una agenda
para continuar fortaleciendo los vínculos y para trabajar nuevos
temas. Encuentros con CCIE para mantener la cooperación entre
homólogos, buscando fomentar más encuentros para discutir temas
e intercambiar intereses comunes acerca de la integración y analizar
los instrumentos establecidos en el AdA UE-CA, para proponer
mecanismos de participación y trabajo conjunto.
En esa misma línea también se llevó a cabo la Octava Reunión entre la

Sociedad Civil Organizada de la Unión Europea, América Latina y El Caribe, en la
cual participó una delegación del CCSICA, en Bruselas, Bélgica, marzo de 2015,
en las instalaciones del CESE. Según CC-SICA (2015), se tocaron temas como
“Cambio Climático, desafíos en el desarrollo económico sostenible, la desigualdad
y la economía sumergida, entre otros… Seguridad Democrática, Medio Ambiente y
Desarrollo Rural, Integración Económica e Integración Social” (p. 52).
Para el 2016 el CCSICA trabajó con diferentes actores de la SC y un resultado

importante desde el trabajo en conjunto con los organismos de la UE fue el diálogo,
acercamiento y la puesta de trabajo en común de las municipalidades de Centroamérica
y la reunión con otras de Latinoamérica que han obtenido grandes resultados,
actualmente a esta organización se le llama la Confederación de Asociaciones de
Municipalidades de Centroamérica y el Caribe (CAMCAYCA).
Se debe tomar en cuenta que la SC tiene diferentes formas de participación

según los proyectos o decisiones para el país, que un Gobierno desee o esté llevando
a cabo. Se rescata que no necesariamente la sociedad responde al llamado del
Estado, porque como se ha demostrado en este documento, algunos actores tienen
iniciativa de participación.
Continuando con la invitación del AdA hacia la interlocución, se puede

visualizar que dicho trabajo se ha ido fortaleciendo, por ejemplo, en 2016, trabajando el
diálogo con la Confederación de Asociaciones de Municipalidades de Centroamérica
y el Caribe (CAMCAYCA), que para el mes de agosto de ese año se reunieron en las
instalaciones del SICA.
En dicha actividad se trató el tema de cómo construir el SICA desde abajo

con los municipios, se discutió la forma de realizar alianzas estratégicas entre los
municipios para trabajar agendas paralelas. Asimismo, se trataron temas para el
fortalecimiento de las municipalidades y otros como el combate a la corrupción, la
pobreza y la violencia.
Se puede ver que el llamado de los actores de la SC tiene grandes alcances

y son fundamentales para la discusión de temas centrales para la comunidad
Centroamericana.
En este contexto, por lo tanto, se demuestra un fortalecimiento en la

interlocución de la SC, que antes estaba muy limitada. No es que se haya abierto
por completo la participación ciudadana, porque aún se encuentran elementos
jurídicos que funcionan como obstáculos para el acercamiento de otros actores no
372
tan formales al CCSICA como sindicatos minoritarios y organizaciones de Gobiernos
más pequeños como las asociaciones de las comunidades, las cuales pueden ser
adoptadas por las municipalidades.
Consejo de Asociación
El Título II, artículo 4 del AdA establece:
Se establece un Consejo de Asociación que supervisará el

cumplimiento de los objetivos del presente Acuerdo y la aplicación
del mismo. El Consejo de Asociación se reunirá a nivel ministerial con
intervalos regulares que no superen un período de dos años, y de
forma extraordinaria cuando lo requieran las circunstancias y si las
Partes así lo acuerdan. El Consejo de Asociación se reunirá a nivel
de Jefes de Estado o de Gobierno, cuando proceda y así lo hayan
acordado las Partes. Además, para fortalecer el diálogo político y
hacerlo más eficiente, se promoverán reuniones de trabajo ad hoc
específicas. (Acuerdo de Asociación UE-CA, 2013, p. 6)
Dicho Consejo estará compuesto por representantes de la UE y de cada

uno de los países de Centroamérica a nivel ministerial. Además, para cada sesión
deben tomarse como referencia los pilares del AdA. Este es vital para que haya una
interlocución de la SC de forma, se presume, sistemática.
Un llamamiento o un esfuerzo eficaz de este departamento sería muy

importante para solventar problemas sociales reales de manera regional. Porque hasta
el momento, a nivel centroamericano, el representante legal de la SC es el CCSICA, el
cual cuenta con basta representatividad.
Participación de la SC en los proyectos en agenda ejecutados y en ejecución
Previo a señalar cuáles han sido los proyectos agendados y los que se están
llevando a cabo, es oportuno rescatar algunos elementos. Por ejemplo, cuando se
estaba empezando a negociar algunos actores de la SC civil reaccionaron, un ejemplo
de ello es el siguiente:
Ante el inicio de las negociaciones del Acuerdo de Asociación

Centroamérica - Unión Europea (AdA CA-UE), las organizaciones
sindicales de América Central y de la UE presentaron en abril de 2008
la “Propuesta de Capítulo Social para un Acuerdo de Asociación entre
Centroamérica y la Unión Europea”. La propuesta se justifica porque
en las etapas anteriores de las relaciones de cooperación entre CA
y la UE, la participación de la sociedad civil y del movimiento sindical
en particular, ha sido mínima en la definición e implementación de las
políticas y acuerdos. (Espinoza, 2009, p.4)
Primero, se demuestra que existía, aunque fuese mínima, una participación

de actores previo a las negociaciones del AdA. Y como segundo elemento se observa
que existía un interés para que la sociedad se involucrara a mayor profundidad en el
373
AdA. En este sentido encontramos la primera forma de la SC en involucrarse en las
negociaciones del AdA. La segunda forma de interlocución es la invitación de los del
CCC por medio del CCSICA a los actores, y por los comunicados que realiza dos
veces al año.
A pesar de muchos esfuerzos, ciertos sectores como el privado ejercen

influencia negativa con la interlocución de la SC, por ejemplo, según la Fundación
Friedrich Ebert (2009):
La posición del Sector Privado y de los equipos negociadores de

la región, asegura que no es conveniente que la sociedad civil y las
ONG´s lleven a cabo procesos de monitoreo de los compromisos
asumidos, pues afirman que debe ser potestad exclusiva de los
Estados. La participación de terceros (Sociedad Civil, ONG’s, etc.)
no autoridades gubernamentales en los procesos de vigilancia y
monitoreo, NO debe tener por efecto la posibilidad de calificación de
status (cumplimiento o incumplimiento) de los convenios acordados
por las Partes. (p.134)
La posición del sector privado no es acertada en vista que los compromisos

asumidos deberán tener una constante vigilancia o seguimiento, no solo por parte del
Estado, sino que por todos aquellos que tengan relación directa e indirecta en este
caso en comercio y desarrollo sostenible que afecta a la población en general. Cada
decisión tomada por los negociadores tendrá un impacto en toda la región, por lo que
deberían de tomar en cuenta las posiciones de la SC.
En algunos de los proyectos de la agenda AdA-SICA se ha tomado en cuenta

la participación o el debate de la población por sus características, sin embargo, en
los proyectos que ha tenido relación la SC son: temas de cambio climático, temas
delicados como la agronomía, es decir la producción, y seguridad alimentaria.
En otros temas tenemos los de seguridad social que vinculan a los ministerios
de las partes contratantes, y la cooperación para combatir el narcotráfico y la pobreza
con proyectos accionados desde el SICA en El Salvador.
Actualmente gracias al AdA-CA-UE tenemos los siguientes proyectos en

gestión:
Programa Regional de Apoyo a la Calidad y a la Aplicación de Medidas

Sanitarias y Fitosanitarias en Centroamérica, Profesionalización y Tecnificación de las
Policías e Instancias Vinculadas a la Seguridad y la Justicia en el nivel nacional y
regional (el primero en el eje económico y el segundo en seguridad).
Al visualizar con mayor detalle los proyectos ejecutados y en ejecución, se

puede encontrar que el mayor financiamiento ha sido de la Unión Europea. Lo anterior
plasma que desde dicho bloque existe un interés profundo por la región y porque se
trabaje en el fortalecimiento del SICA.
374
Resultados y construcción tipológica
La participación de la SC en el pasado era escasa por factores como: políticas

mal estructuradas para que la sociedad se integrara o políticas nulas para integrarla,
una SC sin mucho interés, poco conocimiento y sin capacidad de participación, a esto
se añade que para cada una de las Rondas de Negociación que se le informaba a la
SC y a sus representantes se contaba con una falencia y era que los representantes no
tenían los recursos suficientes para asistir a las rondas, por lo que el asunto quedaba
directamente en las manos de los funcionarios públicos negociadores, por lo que no
existió, en algunos casos como el sector de servicios, una participación efectiva de
la SC.
Como resultado a las políticas de las partes por integrar a la SC, se ha abarcado
gran parte de la sociedad centroamericana en el proceso del SICA y las rondas del
AdA. Con una sociedad informada (aunque esto ha sucedido en los últimos años) y
de criterio, que apalancan cada vez más a los actores políticos para la generación de
herramientas apropiadas para el desarrollo efectivo de los procesos.
Construcción tipológica
Sobre la base del mapeo que se ha realizado durante esta investigación, para
clasificar actores vinculados a la participación de la SC en un acuerdo o en un TLC se
deben situar en dos momentos:
Previo y durante la negociación
Primero tenemos a los actores que se mantienen interesados en participar en

las rondas de negociación, por sus necesidades o desconfianza a los Gobiernos por
lo que ha sucedido en TLC anteriores. Aquí podemos encontrar las organizaciones
privadas (antes solo de bienes, mientras que hoy las que ofrecen servicios están muy
pendientes de los temas a tratar en un TLC y/o acuerdo), organizaciones empresariales
como las cámaras de industriales y el sector agrícola, que, aunque respaldados por
los ministerios correspondientes, no desean dejar todos los asuntos en manos de los
mismos.
En un segundo momento encontramos a los invitados (previo) a participar

en las negociaciones. Estos son llamados por los Estados (en el caso de los TLC
son llamados por los Ministerios de Comercio Exterior o sus homólogos y en el
caso del AdA fueron convocados por los anteriores y por CCSICA y el CESE). Son
organizaciones que por su fuerza o representación a nivel social tienen mucha fuerza
o efecto en una negociación y que pueden llevar influencias profundas a la población.
En esta podemos mencionar a las organizaciones de productores y servicios. En este
mismo momento se pueden mencionar otras como las organizaciones laborales que
han tenido participación en el AdA, y que fueron llamadas previo a las rondas de
negociación.
Los terceros, son aquellos que mientras se está en las rondas de negociación
por diferentes razones desean participar. Dentro de las razones podemos mencionar
el empuje de los primeros actores participantes a los que no lo han hecho, pero por
su vinculación es necesario que estén presentes, otro aspecto es que se requiere
375
la consulta de ese sector por tener los conocimientos científicos en el asunto. Acá
podemos mencionar el sector académico.
Posterior a las rondas de negociación

Una vez entrado en vigencia el acuerdo o el TLC encontramos a los actores
que entran al escenario, estos lo hacen por dos razones, la primera es porque se
interesan en los elementos negociados en el tratado y desean participar en los
resultados del acuerdo y también se presentan los que, aunque teniendo vinculación
desde el principio no decidieron participar y ahora si lo desean hacer por la magnitud
del impacto. En este podemos mencionar empresarios que desean aprovechar un
contingente o la baja arancelaria de un producto que les beneficie, y también a los que
pretenden beneficiarse de la cooperación de la otra parte, un ejemplo de este son los
ambientalistas y los académicos.
A continuación, se presentan en la Tabla 3 los actores que han tenido

interacción en la construcción del AdA y el proceso de integración, calificados según
su tendencia de participación (alta o baja), y según su estabilidad como organización.
En este ámbito debemos entender participación como la capacidad de voz y efecto de
sus posiciones en el tema que se estudia en este documento. También, a estabilidad
se le debe entender como la capacidad de organización y de mantenimiento de su
estructura en el tiempo, es decir desde las negociaciones del AdA a la fecha, y por
inestabilidad a la inversa de lo planteado anteriormente.
Tabla 3. Actores y su interacción en la construcción del AdA y el proceso de

integración
Fuente: elaboración propia a partir de los grupos pertenecientes al CCSICA.
A partir de esto se visualizan cuatro grandes tipos:
• AP/EST: la Alta Participación y Estable, que son las

organizaciones de la SC empoderadas. Se le denomina así por
las siguientes razones; primero que se ha mantenido en el tiempo,
376
incluso anterior a AdA, con una estructura organizacional fuerte y con
mucha influencia en la toma de decisiones en el Acuerdo y a la fecha
muy palpable en el SICA, siempre manteniendo su discurso y sus
agendas. Estas son las organizaciones empresariales, y pertenecen
a esta categoría la Federación de Cámaras de Turismo de Centro
América (FEDECATUR), Federación de Cámaras y Asociaciones
Industriales de Centroamérica y República Dominicana (FECAICA),
Federación de Cámaras de Comercio del Istmo Centroamericano
(FECAMCO), Federación Centroamericana de Transporte
(FECATRAMS), Federación de Entidades Privadas de Centroamérica
y República Dominicana (FEDEPRICAP), Federación de Cámaras
y Asociaciones de Exportadores de Centroamérica y República
Dominicana (FECAEXCA).
• I/AP: son los grupos de interés Inestables, pero con muy

Alta Participación, también le podemos denominar a estos como
los grupos selectivos empoderados, a veces con carencias en sus
agendas. Se les denomina así porque, además de no tener una
organización clara y/o mantenida en el tiempo, poseen alta influencia
en lo que sus opiniones y sus peticiones han influido de forma eficaz
en el Acuerdo, y en el Sistema de Integración Centroamericana.
Un aspecto importante que se debe rescatar es que en los
últimos años estas organizaciones van tomando fuerza y va van
pasando al cuadrante de los AP/EST. Dentro de esta categoría
encontramos a las organizaciones de productores y servicios, y
pertenecen a esta la Asociación Latinoamericana de Pequeños
Caficultores, Federación Centroamericana, Panamá y El Caribe de
Puestos de Bolsa (FECABOLSA), Confederaciones de Pescadores
Artesanales de Centroamérica (CONFEPESCA), Unión de Pequeños
y Medianos Productores de Café de México, Centroamérica y el
Caribe (UPROCAFE), Asociación de Organizaciones de Productores
Agrícolas de Centroamérica para la Cooperación y el Desarrollo
(ASOCODE), Asociación Coordinadora Indígena y Campesina
de Agroforestería Comunitaria de Centroamérica (ACICAFOC),
Confederación de Cooperativas del Caribe y Centroamérica (CCC-
CA).
• A este grupo también pertenecen con menor rango en el

cuadrante (inestables) las organizaciones laborales: Coordinadora
Centroamericana de Trabajo (COCENTRA), Confederación
Centroamericana de Trabajadores (CCT), Coordinadora Sindical de
América Central y el Caribe (CSACC), Consejo Centroamericano de
Trabajadores de la Educación y la Cultura (CONCATEC).
• I/BP: En este tercer cuadrante tenemos las organizaciones

de grupos poblacionales, y son los grupos de la SC organizados
deficitarios (Inestables y con Baja Participación) en el sentido de que
son un sector potencial pero que no se pronuncian de la forma correcta.
377
En este tercer cuadrante están: Consejo Indígena de Centroamérica
(CICA), Foro de Mujeres para la Integración Centroamérica. (FMIC),
Organización Negra Centroamericana (ONECA), Federación Red
Pro-personas con Discapacidad (FEREPRODIS), Fundación para la
Defensa de los Derechos Humanos en Centroamérica (FUNDEHUCA).
Otras organizaciones que se han detectado en este tercer cuadrante
son los grupos de presión con la más baja participación y menor
estabilidad, por ejemplo, los organizados en grupos muy pequeños
como las asociaciones cantonales y sindicatos minoritarios no
pertenecientes, por sus características, a ninguno de los grupos de
SC civil estructurados, pero que no se pueden quedar fuera de esta
lista.
• BP/EST: en el último cuadrante encontramos a las de Baja

Participación, es decir a las organizaciones del sector académico,
que poseen una muy buena estructura, sin embargo no fue sino
hasta después de Acuerdo que se han involucrado en algunos
temas, pero siempre bajo lo académico puramente sin abrirse mucho
espacio a una activa y efectiva participación, a este pertenecen la
Asociación de Universidades Privadas de Centroamérica y Panamá
(AUPRICA), Consejo Superior Universitario Centroamericano
(CSUCA), Confederación de Entidades Profesionales Universitarias
de Centroamérica (CEPUCA). Otras que podemos encontrar en
este cuadrante son las organizaciones descentralizadas como la
Confederación de Asociaciones de Municipalidades de Centroamérica
y el Caribe (CAMCAYCA), primero porque su conformación fue
hasta el 2015102 y hasta el momento en el AdA participa poco y de
manera bilateral (no aún por medio del SICA), pero que sí posee una
organización estructural fuerte y con potencial en los siguientes años.
Hay que rescatar que dichas organizaciones han crecido poco a poco de la
mano con el CCSICA y que para este siglo XXI tenemos una SC más interesada en los
procesos de negociación de TLC´s y en el proceso de integración. Es tan evidente el
interés que observamos organizaciones tan estructuradas como la ISSAC103.
Pero ¿por qué unos si y otros no? lo anterior tiene que ver con la cohesión de grupo104;
102 La Asamblea de Presidentes de las Asociaciones Nacionales de Municipios de Centroamérica y el Caribe, reunida
recientemente en Guatemala, aprobó la creación de la CAMCAYCA y eligió como primer presidente de la Confederación
a Isaías Martínez Morales, presidente de la Asociación Nacional de Municipios de Guatemala (ANAM) y alcalde de San
Diego (DEMUCA, 2015).
103 Instituto Sindical para América Central y El Caribe – ISACC – es una institución del movimiento sindical
comprometida con mejorar la capacidad de propuesta, incidencia y negociación de las organizaciones sindicales
de América Central y República Dominicana a través de la formación técnica sindical y de la asesoría socio política
en temas como la igualdad de género, la salud laboral en el centro de trabajo, la integración regional como una
propuesta alternativa frente a los procesos de libre comercio, la autoreforma sindical como una necesidad de renovar el
pensamiento y las estrategias de las organizaciones sindicales y, de manera transversal, la promoción de los Derechos
Humanos; laborales y sindicales. (ISACC,s.f, párr. 1)
104 La cohesión grupal está directamente relacionada con la fuerza impositiva de ciertas normas. Los individuos
se asocian entre sí basándose en regulaciones o normas sociales, como un medio de evaluar sentimientos e ideas
prefiriendo la cooperación a la competencia. El modo en que se organizan los grupos y las normas que rigen su
comportamiento produce efectos importantes en el grado de cohesión. (EcuRed. s.f.)
378
Primero, a mayor cohesión las organizaciones o grupos tienen una mejor
participación, pero eso se debe al respeto de sus ideas y la construcción de las
mismas a lo interno. También deben de poseer una actitud colaborativa y no por
intereses personales, sino más bien de toda la población y no solo para mantener
su “estatus quo”. Por ejemplo, un grupo de los anteriores ha tenido buenos
resultados en esta materia porque cada vez que requieren discutir un tema con otras
organizaciones, instituciones gubernamentales o incluso a nivel interno, se preparan
estudiando el tema y los posibles elementos que se pueden encontrarse en dicha
reunión, posteriormente se reúnen y llevan el tema a la mesa ya más sólido y dirigido.
De esa manera se han logrado concretar agendas de trabajo y de competición en los
mercados, como es el caso de las organizaciones empresariales. A lo anterior se le
llama preparación interna.
Segundo, claridad de metas: un grupo de la SC con una claridad de metas,

es decir un grupo con prospectiva, consigue una buena construcción de agendas.
El anterior elemento se puede complementar con un tercero que es la proyección y
claridad de escenarios futuros.
Discusión de resultados
EL AdA contempló la participación de la SC; sin embargo, en las mesas de

negociación los intereses de la población en general no fueron lo suficientemente
representados. Esto se debe a que los intereses de los negociadores son bastante
económicos y comerciales. Con lo anterior no se quiere decir que no existió una
representación, porque los actores que defendieron el aspecto ambiental en el tratado
y los que protegieron el ámbito agrícola estuvieron en la línea de los intereses de ese
sector.
Existe una mayor cobertura a la SC por lo tanto hace falta esfuerzo y

compromiso de las partes para una excelente información.
Se encontró que para el 2010 con el Relanzamiento del SICA se fomentó un

mayor compromiso para vincular y tener más de cerca a la SC que por lo general no
constituye una representación fuerte, y a sus interlocutores más activos.
A pesar de la representatividad, el problema sigue siendo que (aunque

estas organizaciones representen a la SC y posean voz), el peso es insuficiente para
tomar las decisiones últimas en beneficio de la SC general. Es decir, se requiere
una mayor inserción en las funciones y en la toma de decisiones de los acuerdos y
organizaciones. Pero ello no es fácil, y para lograrlo se debe de buscar que la SC
o sus representantes sean los más cautos posibles a efectos de ser considerados
y no dejen pasar por alto sus ideas. Un ejemplo importante a tomar en cuenta
como referencia para las negociaciones de TLC, de acuerdos y para el proceso de
integración, son los mecanismos que se han observado en los últimos años en Costa
Rica. En dicho país, las rondas que han celebrado las organizaciones, especialmente
la de los empresarios, han tenido roces muy fuertes con las autoridades negociadoras
en defensa de las necesidades de su sector, aunque en algunos momentos se tornara
crítico, se realiza de forma respetuosa y así las posturas son llevadas a la mesa de
negociación.
379
Lo anterior se debe a una mayor articulación en los representantes del sector
escuchado, por lo tanto, a nivel regional es uno de los elementos en los que se deberá
trabajar desde el CCSICA, es decir fomentar la articulación de actores de la SC,
para que la interlocución SC debe estar presente en la mayoría de los ámbitos, y no
solamente cuando los Estados lo decidan o por fuerza mayor.
El trabajo del CCC deberá intensificar los esfuerzos, desde el CCSICA, para
integrar más a la SC centroamericana en los proyectos del AdA. Se trabaja en ello, sin
embargo, hay que tratar de mitigar la idea que posee la sociedad de no participar en
estas discusiones por ser puramente económicas. Por ejemplo, la Tabla 3 refleja que
la participación está activa en el campo de la economía. Lo anterior es bueno, pero
¿qué sucede con los otros sectores o con la población en general, que no son tan
dinámicos? Ejemplo de ello es la votación mínima de la población en las elecciones de
los parlamentarios en el caso del SICA.
Por otra parte, se debe ser cauteloso con la participación de la SC en algunas

discusiones, esto porque en la mayoría de las veces ésta o sus representantes, van
con ideas sesgadas del proyecto, que los Estados o las autoridades de los procesos
y de los negociadores representantes en los tratados llevarán a cabo, por lo que se
puede entrar en discusiones nada productivas.
En ese caso lo que se debe de hacer es sondear a los representantes de la

SC para conocer cuál es la postura o cuál es su grado de conocimiento significativo o
real, e informarlos del tema o ámbito de trabajo en la negociación o debate.
Se ha discutido, en páginas anteriores, que la búsqueda de la interacción social

por parte de los departamentos correspondientes del AdA es sumamente necesaria
para incentivar la cohesión social, sin embargo, la inserción debe ir un poco más
allá. Por ejemplo, la SC se encuentra tan inmersa en tratar de resolver los problemas
inmediatos y normalmente ocurre que se olvida de asuntos como la representación de
la misma en procesos como los que se han tratado en este documento, por lo que es
necesario, en ese caso, que los Órganos como el CCC y CCSICA procedan a realizar
el llamado a la SC no involucrada.
Además del CCSICA se deberían crear oficinas, por lo menos una por
cada dos países con sede responsable subregionalmente, esto con fin de atender
las necesidades de la SC más de cerca, o fortalecer los Capítulos Nacionales del
Órgano. Como dice Santos (2013) “No está claro que este modelo [el que ha utilizado
CCSICA previo al 2013] sea un instrumento útil y adecuado para la participación de la
sociedad civil” (p. 39). El autor a la fecha encontró que el trabajo del CCSICA no era
el más viable o productivo. Sin embargo, del 2013 a 2016 el CCSICA ha trabajado
estratégicamente y con cooperación internacional ha logrado grandes avances. Bajo
los aspectos encontrados en este trabajo, el esfuerzo del CCSICA requiere ser más
estratégico y de delegación de funciones. La idea de crear otras oficinas es que, como
se ha demostrado, algunos actores de la SC no cuentan con recursos económicos
y humanos para una representatividad adecuada cuando se realizan negociaciones
fuera de las fronteras de CA.
380
La acción de los funcionarios, de las oficinas propuestas, sería escuchar más
de cerca a los representantes, brindarles información de primera mano y constante
de lo que se está haciendo desde el SICA, dotarlos de mejores ideas para que la
sociedad pueda debatir apropiadamente y sobre todo sensibilizarlos con el proceso
de integración en AdA y concientizar la influencia que puede tener la SC desde el
SICA.
De igual forma se debe buscar que a los actores aún no miembros se les agilice
la tramitología para que puedan entrar, ejemplo de estos son la Red Latinoamérica
de Comercialización Comunitaria (RELACC) de El Salvador, Defensa de Niñas y Niños
Internacional (DNI) de Costa Rica y Red Regional de Organizaciones Civiles para las
Migraciones (RROCM) de República Dominicana, por mencionar algunos ejemplos.
Además, no se recomienda tomar como base otros diseños de integración en

vista que América Latina tiene sus propias características, y el objeto de las bases de
otros procesos no deben ser precisamente las de construcción del SICA.
También es necesario que exista una acción de la población, porque se ha

comprobado que la interacción de la SC es rápida en ocasiones y poco constante en
otras, y si bien es cierto que no se pueden permutar esas características, se puede
y debe buscar un fortalecimiento de interlocución. Y es que, aunque la SC está
representada, no toda reconoce sentir dicha representación. Asimismo, la población
“tradicional” no reconoce el AdA ni el proceso de integración como tal. Por lo que
debe de existir un mayor estímulo por parte del CCC por medio del CCSICA en el
tema.
Finalmente, las líneas a futuro de estudio que este documento recomienda

son: rastrear los actores que se involucraron a partir del 2005 al 2009 en los procesos
del AdA. Según este documento quedan menos de cinco no contemplados, eso se
debió a dos factores, el primero es porque no se consideraron en los documentos
estudiados a falta de organización y poder de voz de las mismas. El segundo factor
fue porque los funcionarios del CCSICA entrevistados no contaron con disponibilidad
esas fechas, porque existía otra administración.
Quedan nuevas interrogantes a partir de las tendencias de los mercados, de

los nuevos desafíos del mundo y en especial de la región centroamericana, y son:
¿Se mantendrá la tendencia de PSSCAE-AdA, planteada en este documento?
¿Cuáles son las tendencias de la participación de la SC en otros ámbitos, además del

AdA-SICA?
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383
CAPÍTULO XVIII
Participación política de las mujeres

en Centroamérica: una mirada desde
la integración regional
Geovanna Marcela Letona Rodríguez
Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC)- Escuela

de Ciencia Política
Secretaría Técnica de la Mujer del Consejo de Ministras

de la Mujer y República Dominicana (STM COMMCA)


Desarrollo (AECID)
Resumen
El objetivo de esta investigación es exponer brevemente

los desafíos que enfrenta una mujer para postularse a un cargo de
elección popular, que incluye elementos de la división sexual del
trabajo y cómo esto condiciona las relaciones de poder en la familia,
además se describe la normativa internacional y regional que respalda
los derechos civiles y políticos de las mujeres. En la región se han
elaborado estrategias para cumplir los derechos de las mujeres de
participar en los espacios de toma de decisiones y se han creado
mecanismos regionales y nacionales que velan por la implementación
y cumplimiento de estas estrategias. Finalmente se aborda de
manera cuantitativa la participación política de las mujeres, haciendo
énfasis en la participación en el poder legislativo de los países y
en el PARLACEN, al ser éste un Parlamento regional. Finalmente,
se analiza el papel del Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA) en cuanto a la participación política de las mujeres y cómo
se puede, desde la integración regional, contribuir al cumplimiento
de los derechos de las mujeres en el tema de participación política.
384
Palabras clave: igualdad, equidad, cuotas de participación,
cuotas de género, paridad, participación, Parlamentos, estrategias,
mecanismos.
Introducción
Las mujeres en la región son el cincuenta por ciento de la población, lo que

podría significar igual representación en la vida política debido a que la democracia
implica que se tomen en cuenta todos los puntos de vista, de los diversos grupos
que conforman la sociedad. Sin embargo, aun cuando en los últimos años se ha
dado un incremento en los niveles de representación de las mujeres en los espacios
de toma de decisiones en el ámbito público y privado, la realidad es que ese nivel de
representación de mujeres es considerablemente bajo.
Aún la sociedad debe enfrentar desafíos para lograr la igualdad de derechos

y oportunidades y frenar la discriminación, segregación e invisibilización que sufren
las mujeres, pues al no reconocerles igual capacidad de pensamiento y acción que a
los hombres, reconocer el doble rol que desempeñan como madres y trabajadoras,
se seguirán reproduciendo los estereotipos sociales a través de los cuales se ha
justificado la poca inclusión de las mujeres en los poderes del Estado en su Gobierno
central, Parlamentos, alcaldías, puestos por designación en el ámbito público y
privado, nacional e internacional.
Otro factor a considerar es la violencia directa o indirecta que rodea la

participación de las mujeres, que se manifiesta estructuralmente a través de las
instituciones, que se expresa mediante ataques a su intimidad e integridad física
y esto puede generar en otras mujeres miedo a hacer carrera política y hacer su
vida pública, al ser testigos de actos en los cuales se expone la vida privada de la
funcionaria haciéndola objeto de burla y humillación.
La opresión que se ejerce sobre una mujer, sucede en todos los estratos
sociales y no es exclusivo de una mujer de clase baja o sin acceso a la educación,
incluso las mujeres preparadas para ejercer un cargo de elección pública pueden
sufrir este tipo de violencia psicológica, física, sexual o política, que puede provenir de
su pareja, como de las personas que la rodean.
Identificar cuáles son los principales desafíos de las mujeres para postularse
a cargos de elección popular y como candidata en un partido político, identificar si en
el desempeño de su cargo se reproducen los estereotipos de género y cómo limitan
los espacios de participación política, identificar en qué países se han establecido
medidas de carácter temporal y/o permanente, y si han tenido efectos en los niveles
de participación de las mujeres en las estadísticas de participación en cada uno
de los países de la región, es sumamente importante para poder establecer una
estrategia que permita, desde las instituciones, propiciar un ambiente idóneo en
donde las mujeres cuenten con herramientas que respalden su candidatura, y tengan
posibilidades reales de poder ser electas.
En la medida en la que a las mujeres se les nieguen sus derechos, la sociedad

se alejará cada vez de lograr que todas las personas tengan igualdad de derechos
385
y obligaciones y ahí radica la importancia de aplicar medidas especiales temporales
o permanentes y crear incentivos a los partidos políticos para incluir a más mujeres.
El desafío más importante es eliminar los estereotipos y educar para la

igualdad y equidad a la niñez y juventud, para que a través de cambios generacionales
se eliminen los criterios androcentristas de representación en la región.
Desde la integración es sumamente importante conocer las condiciones de

la población para que, de manera conjunta, se logren alcanzar condiciones de vida
digna para la población centroamericana, a través de esfuerzos de los Gobiernos de
compartir experiencias exitosas y de estrategias adecuadas a la realidad de cada país.
La existencia de un Sistema de Integración Centroamericana es una

manifestación de voluntad para lograr impulsar efectivamente a Centroamérica como
una región fuerte, independiente y exitosa ante el mundo.
Metodología de la investigación
La presente investigación identifica el estado actual de la participación de las

mujeres en la región en el poder legislativo y para ello se realizó un análisis cuantitativo
de datos recolectados en las páginas web oficiales de Gobierno de los Parlamentos
de Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y
República Dominicana, y a través de estos datos se identificó la brecha entre hombres
y mujeres en los espacios de dirección del Estado.
Se realizaron entrevistas a profundidad a la doctora Alicia Rodríguez quien

funge el cargo de Secretaria Técnica de la Mujer del Consejo de Ministras de la Mujer
de Centroamérica y República Dominicana (COMMCA), y de la Unidad de Género
de la Secretaría General, Fátima Najarro, quien coordina y Glenda Vaquerano, quien
apoya en el trabajo técnico de la Unidad.
Estas entrevistas fueron realizadas para tener un acercamiento teórico y

metodológico con los temas de género y participación política, además de conocer
e identificar la institucionalidad del SICA. Se desarrollaron constantes encuentros con
el fin de identificar los principales desafíos, posiciones y situaciones que enfrentan las
mujeres para postularse a cargos de elección popular, en el ejercicio de sus funciones
y la normativa internacional y regional que respalda el derecho de las mujeres de
ocupar espacios de decisión en el Estado.
En ese sentido, se identificó a nivel internacional la Convención Interamericana

para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará) y la
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer (CEDAW) como la normativa más importante y que sustenta los derechos de
las mujeres para participar en la dirección del Estado.
A nivel regional, la Política Regional de Igualdad y Equidad de Género

(PRIEG) que es el instrumento principal que mandata a la institucionalidad del SICA a
establecer acciones estratégicas para generar condiciones en las cuales las mujeres
tengan acceso a un cargo de elección popular.
386
Por otro lado, se identificaron las leyes de cuotas que se han establecido en
los países, esto a través de un análisis de la normativa de cada país en la Ley Electoral
y esta información recolectada se contrastó con el porcentaje de mujeres que ocupan
un escaño legislativo en los Parlamentos de los países de la región y con ello poder
deducir si se ha logrado cumplir la meta de participación que establecen las leyes de
cuotas.
A través de un análisis bibliográfico, se realizó una exploración de las páginas

web de los Parlamentos de los países de la región para establecer un acercamiento
a la participación de las mujeres y con insumos recolectados en el Centro de
Documentación de la Secretaría General, material brindado por la Secretaría Técnica
del COMMCA y la Unidad de Género de la SGSICA, además de documentos
encontrados en línea, se elaboró el marco conceptual e identificó la normativa regional
e internacional que sustenta el derecho de las mujeres de participar en los asuntos
públicos del Estado, las estrategias para promover la inclusión de las mujeres en
los espacios de Gobierno y los mecanismos regionales existentes que velan por los
derechos de las mujeres.
Esta investigación fue elaborada entre agosto y diciembre del año 2016, en la
Unidad de Género de la Secretaría General del SICA ubicada en Antiguo Cuscatlán,
La Libertad, El Salvador, con la tutoría de la Licenciada Fátima Najarro, coordinadora
de esta Unidad, en el marco del Programa de Movilidad Regional de la Secretaría
General. Y contó con el apoyo técnico y económico del Fondo España-SICA y la
Secretaría Técnica del COMMCA.
Marco de referencia
Entre los años 1939 y 1955, las mujeres de la región logran el reconocimiento
del derecho universal al sufragio y aunque a partir de ese evento las mujeres gozan
de iguales derechos a participar en la vida política, no se ha logrado una igual
representación en el Estado, marginando a las mujeres de las discusiones de asuntos
importantes de interés colectivo y en la elaboración de la agenda pública. (Losada &
Casas, 2008)
Los debates en torno a cómo superar las causas y grados de opresión que las
mujeres sufren, aunque en diferentes condiciones y situaciones en cada país, llevan
a identificar las demandas de participación y a buscar alternativas de participación
y construcción de ciudadanía, que contribuyen a establecer una ruta que favorece
la construcción de entornos en los cuales las mujeres puedan acceder a un cargo
de elección popular, que según Bareiro (1996) debe producirse a través de una
estrategia para “ampliar la ciudadanía a través de la representación y el aumento de
la participación en los poderes del Estado y las instituciones”. (Herrera, 2010, p. 15)
La aspiración de igualdad, implica el ejercicio de la ciudadanía entendida en

una triple función, en el ámbito de la ciudadanía política como el derecho de ejercer
el poder político; entendida como ciudadanía social que está relacionada con la
participación en la vida pública y con el uso y acceso a los bienes y servicios públicos;
y la ciudadanía civil que implica derechos relacionados con las libertades individuales y
el derecho a expresar sus propias ideas y a disponer de sí misma. (ASIGOLFO, 2006)
387
Crear y fortalecer políticas públicas y armonizar los marcos jurídicos de los
países en materia de participación política y derechos de las mujeres es el comienzo
para eliminar las brechas, pues a partir de reformas que eliminen la discriminación
a las mujeres, establecer estrategias que promuevan el acceso de las mujeres a los
espacios de toma de decisiones y crear incentivos a los partidos políticos para incluir
a más mujeres, puede igualarse el porcentaje de representación en los espacios
públicos.
Factores que inciden en los niveles de participación política de las mujeres
Relaciones sociales
Aun cuando las mujeres han logrado avances en educación y formación

a través de la asistencia a universidades, lo que supone haber alcanzado algunas
condiciones para su participación en un entorno de igualdad, predomina una brecha
significativa en la participación política de las mujeres en relación a los hombres.
Una de las explicaciones que puede ayudar a entender esta dinámica, es

que este fenómeno es consecuencia de que en la sociedad predomina una ideología
patriarcal, que implica una división sexual del trabajo, en donde el hombre se relaciona
con el ámbito público que se puede extrapolar a la administración y dirección del
Estado, y la mujer con lo privado que se refiere a la vida familiar, sentimental y al
cuidado, lo que se traduce y manifiesta en relaciones de subordinación de las mujeres
respecto a los hombres.
En este sentido, el patriarcado se describe como un sistema de vida donde el

hombre ejerce dominio sobre las mujeres y los niños de la familia, ampliándose dicho
dominio a todas las mujeres de la sociedad (Lerner, 1990). Ello no implica que las
mujeres deben estar totalmente privadas de derechos, influencias o recursos o que no
tengan algún tipo de poder, implica que los hombres ejercen el dominio en la mayor
parte de las instituciones importantes. (Fernández & Duarte, 2006)
Esta ideología patriarcal ha generado que las relaciones familiares sea, en su

mayoría, excluyentes a partir de la forma en cómo se han estructurado las sociedades
y se han asignado papeles diferentes a cada miembro de la familia, pues en un
hogar tradicional, la mujer tiene como ocupación principal el papel de cuidadora y
administradora del hogar y el hombre es quien debe conseguir los medios económicos
para la subsistencia, pero no comparte responsabilidades domésticas con la mujer,
pues al regresar al hogar gozará de tiempo de descanso y disfrute, actividades de
las cuales ella no es parte. Según el Informe sobre Desarrollo Humano en su edición
2012, las mujeres dedican entre 1 y 3 horas más que los hombres a las labores
domésticas; entre 2 y 10 veces más de tiempo diario a la prestación de cuidados -a
los hijos e hijas, personas mayores y enfermas-. (ONU MUJERES, 2015)
Empleo
Cuando las mujeres logran tener un empleo formal o informal, al regresar al

hogar deben cumplir el papel de ama de casa sumado al de trabajadora, es decir,
que cumplen un doble rol. El no reconocer y considerar estas características en la
vida de las mujeres limita su acceso a otras oportunidades de desarrollo personal y
388
profesional. Además, el tener un rol como ama de casa, genera condiciones desiguales
de participación en el mercado laboral en comparación con los hombres, y limita a
las mujeres al acceso de un empleo. Para el año 2013 la relación entre hombres
con empleo y población se ubicó en un 72,2 por ciento, mientras que esa relación
entre las mujeres fue del 47,1 (Organización Internacional del Trabajo, 2014, p. 19).
En la mayoría de los países las mujeres en promedio ganan sólo entre el 60 y el 75
por ciento del salario de los hombres, y le dedican entre 1 y 4 horas diarias menos a
actividades de mercado. (ONU MUJERES, 2015)
Otro problema que enfrentan algunas mujeres es que no tienen un empleo

remunerado y esto llevado a un escenario político, limita su capacidad económica
de aportar recursos al partido político, que posteriormente sean destinados al
financiamiento de una campaña publicitaria y propaganda. Esto es una limitante para
que las mujeres consoliden una candidatura y es un ejemplo de una de las formas
en cómo las mujeres han sido excluidas del sistema electoral, pues al no tener un
empleo remunerado, limitan y afectan su movilidad debido a la falta de recursos, lo
cual les impide hacer proselitismo y asistir a reuniones en el partido político que podría
postularla a un cargo público.
Violencia
Una de las manifestaciones de la violencia, es el control que un hombre puede

tener en la vida de una mujer, limitando su acceso a oportunidades de desarrollo y
espacios de poder, un claro ejemplo de esto es que en Guatemala estuvo vigente
hasta el 31 de diciembre de 1998, el artículo 114 del Código Civil (Decreto 80-98,
1998) que reservaba el derecho al cónyuge a decidir si la esposa trabajaba o no fuera
del hogar, el cual violaba el artículo 47 de la Constitución Política de la República
de Guatemala, vigente desde 1985, en donde el Estado garantiza la igualdad de
derechos a los cónyuges. (Constitución Política de la República de Guatemala, 1985)
389
Figura 1. Esquema sobre hostilidad y violencia política
Fuente: Herrera, Arias y García (2010)
La violencia de género, se manifiesta en diversos escenarios, también

dentro del sistema político, que se expresa mediante ataques hacia la intimidad de
una funcionaria que pueden llegar a generar en otras mujeres miedo de participar
al presenciar cómo se expone la vida privada de las mujeres al escrutinio público a
través de la difusión de mensajes e imágenes denigrantes.
Ante esta realidad, los medios de comunicación masiva y las nuevas

tecnologías, redes sociales, acceso universal a la información, pueden favorecer
condiciones en los que se crea un ambiente hostil, esto debido a que tiene un alto
alcance virtual y mediático, que llegue a constituir violencia.
Hay diversas manifestaciones de violencia, éstas pueden ser psicológicas,

físicas, sexuales o políticas, según Herrera et al (2010) los mecanismos de exclusión
y violencia se pueden expresar de manera directa a través de la represión, que se
manifiesta en actos explícitos con violencia física, verbal o sexual.
Se expresan también como violencia indirecta y estructural a través de

la manipulación y el chantaje, en donde su manifestación más generalizada es la
hostilidad que se traduce en un ambiente negativo y de rechazo con la que se recibe y
se percibe la presencia de las mujeres en los espacios de toma de decisiones, que se
390
agudiza cuando las mujeres destacan, llevan la agenda pública y se incluye su visión
en la toma de decisiones, condición que no sufren los hombres que son recibidos
como integrantes plenos, ocasionando exclusión, marginación, burlas y desprestigio.
Este tipo de manifestaciones es la forma usual de ejercer violencia política contra las
mujeres. (Herrera et al, 2010)
De acuerdo a la Convención Belém Do Pará “cualquier acto o conducta

basada en su género, que cause [...] daño, sufrimiento físico, sexual o psicológico a
la mujer tanto en el ámbito público como el privado […] se considera violencia contra
las mujeres”.
Según Herrera et al, las situaciones de acoso, desprestigio, manipulación,

exclusión y las manifestaciones misóginas que las mujeres sufren en el seno de
Gobiernos […] de los cuales forman parte, se pueden considerar una forma de
violencia en el ámbito público. (2010, p. 44)
Es de suma importancia, identificar y analizar los problemas y dificultades que

enfrentan las mujeres en casos de discriminación, invisibilización, acoso y violencia
política al potencializarse la oportunidad de una mujer de optar a una candidatura en
un partido político, al momento de consolidarse su candidatura y al ser representante
y/o funcionaria pública, pues muchas veces las mujeres solo ocupan espacios donde
no se toman decisiones trascendentales o en comisiones de familia, género o temas
sociales, reproduciendo los estereotipos de género.
Elementos en la configuración del sistema político que pueden reducir las

posibilidades de las mujeres para optar a una candidatura
Partidos políticos
En los países existe un sistema político que es resultado del conjunto

integrado por el régimen político, el sistema electoral y el sistema jurídico-institucional.
Según Malamud (2003) “los partidos aparecen como la consecuencia no buscada
de la masificación de las sociedades y la expansión territorial de los Estados, cuyas
dinámicas van a dar lugar a un nuevo fenómeno: el de la representación política”. (p.
321)
Para Sartori (1980) “un partido es cualquier grupo político identificado con
una etiqueta oficial que presenta a las elecciones, y puede sacar en elecciones (libres
o no), candidatos a cargos públicos” (p. 91). Esta definición tiene implícitos tres
elementos, la lucha con otros por obtener la victoria, el componente público al aspirar
a obtener un cargo de elección popular y una característica de dominación al buscar
el mando a través del poder.
En la cultura política han predominado valores y características consideradas

masculinas, como la asertividad, agresividad y competencia, basándose en el control
y caracterizándose por aspectos que resaltan la fortaleza y seguridad. (Medina, 2010,
pág. 10)
Los partidos políticos son universales y aun cuando cada país de la región
tiene su propia dinámica electoral expresada a través de sus leyes internas, los partidos
391
políticos tienen la misma naturaleza, funciones y propiedades, que según Lane & Ersson
(1994) “algunas de las más relevantes son la volatilidad (cambio agregado de votos
entre elecciones), la polarización (distancia ideológica entre los partidos, por ejemplo
en términos de izquierda-derecha), el número efectivo de partidos (de acuerdo a sus
bancas parlamentarias y no a sus votos), la desproporcionalidad electoral (diferencia
entre número de votos y número de bancas) y la cantidad de dimensiones temáticas
(que define la estructura de clivaje del sistema)”. (Citado por Malamud 2003, p. 334)
Un clivaje es una división social políticamente relevante, que no implica

cualquier fractura dentro de una sociedad, sino solo la que impacta sobre el sistema
político a través de la organización. (Bartolini & Mair 1990 citado en Sartori 2003)
Resulta fundamental entonces el análisis de los clivajes sociales, que separan

a los miembros de una sociedad en función de sus posiciones, pues los grupos
cristalizan sus identidades en torno a problemas específicos y las alianzas cobran
sentido en torno a las causas que originaron las divisiones. (Malamud, 2003)
En este sentido, las ideologías son fundamentales para el sistema político, pues
cada partido tiene su propia línea de acción y actúan de acuerdo a ella. Las fuerzas
de izquierda generalmente intentan cambiar el estado de cosas, preferentemente en
favor de los sectores más bajos de la población, proponen una mayor intervención
del Estado en la economía y las políticas sociales –acentuando el valor igualdad-, y la
derecha pretende mantener el statu quo dentro de los límites estructurales en que se
encuentra, al tiempo que suele mantener la conveniencia de la no injerencia estatal y
la primacía del mercado para la más eficaz asignación de recursos entre las personas
–recalcando el valor libertad-. (Bobbio, 1995)
Según Herrera et al (2010), hay dos fuentes o modalidades mediante las

cuales las personas se integran a un grupo político, la primera es la libre concurrencia
en donde los altos niveles de decisión se basan en la expertise y la eficacia, además
de la confianza política y el mérito, características que usualmente no son atribuidas a
las mujeres y que constantemente ocupan puestos bajos y medios de perfil técnico y
político. La segunda modalidad es la cooptación, que es un camino para la integración
de sistemas y círculos políticos, controlados por redes informales de poder en donde
no se toman en cuenta las capacidades y es más difícil para las mujeres, salvo en
excepciones, incorporarse en las instancias de máxima decisión.
Pese al profundo sentido democratizador, que tiene la propuesta de lograr

mayor participación de las mujeres en la política, ésta no ha sido bien recibida por el
sistema político […] especialmente por los partidos políticos (Herrera et al 2010), ya
que es desde los partidos políticos que se inicia el proceso por el cual se aumentarán
los niveles de participación de las mujeres, y si los partidos no comprenden la
importancia y ventajas de que las mujeres participen, no buscarán las condiciones
para que ello suceda.
Sistema electoral
Se refiere al principio de representación que subyace al procedimiento técnico

de elección, y al procedimiento mismo, por el cual los electores expresan su voluntad
392
política en votos que a su vez se convierten en escaños o poder público. (CAPEL,
2000. Citado en Sistema electoral y Sistema Político, 2007)
La naturaleza del sistema electoral, puede disminuir la posibilidad de una

mujer de ganar una elección. En la región el tipo de sistema predominante es la
representación proporcional, que requiere que cada partido postule a candidatos
al electorado que votará por el partido y éste recibirá, según los votos obtenidos,
escaños en proporción al porcentaje de votación nacional, y los candidatos ganadores
serán tomados según el orden en los que se ubican en las listas.
El sistema de representación proporcional, puede generar condiciones en las

cuales se reduzca la posibilidad de las mujeres de obtener una curul, pues se incluyen
como suplentes o en casillas bajas, en donde al asignar escaños de acuerdo a este
sistema se asigna en las primeras casillas de las listas a personas que se considere,
tengan mayores posibilidades de atraer votantes. Usualmente estas casillas son
ocupadas por hombres, y así se generan condiciones en donde se utiliza a las mujeres,
para obtener más votos y dar la imagen de que el partido es incluyente.
En un sistema de mayoría, en donde solo se elige a un candidato por distrito

o partido, se puede dar a través de la mayoría simple, que le da la victoria a quien
obtenga la mayor cantidad de votos y por medio de mayoría absoluta, que otorga la
victoria a quien obtenga la mitad de los votos más uno.
Es difícil establecer un sistema de cuotas, en un sistema de mayorías, pues

se hace imposible introducir a hombres y mujeres al mismo tiempo como el sistema
de representación proporcional lo permite (Dahlerup & Freidenvall, 2008). Aunque este
problema se produce principalmente en las elecciones presidenciales y difícilmente se
da en la asignación de escaños para el poder legislativo.
Tipo de lista
Existen tres tipos de listas: 1) listas cerradas bloqueadas: que son presentadas
por los partidos políticos con una serie de candidatos en un orden determinado en
donde el elector otorgará su voto a un solo partido político, este tipo de listas genera
más dependencia de los candidatos a su partido; 2) listas cerradas no bloqueadas:
permiten reordenar a los candidatos en las listas de manera intrapartidaria y una
movilidad vertical; 3) listas abiertas: el elector tiene la posibilidad de ordenar a los
candidatos e incluirlos en una lista elaborada por él mismo, mezclando las diferentes
propuestas de los partidos políticos, y permite una movilidad horizontal. (Archenti &
Tula, 2007)
El tipo de lista, a través del cual se eligen a los miembros de los Parlamentos
en un país, influye en profundizar una cultura política restringida y limita el acceso de
las mujeres a un cargo público, pues si es una lista cerrada usualmente se incluyen
a mujeres como una estrategia, con el fin determinado de atraer a los votantes y así
sumar votos al partido político, pero se ubican en lugares en los que es casi imposible
que pueda obtener un escaño.
Si la lista es abierta se necesita más publicidad por candidato y es muy

difícil que el partido político invierta recursos en una mujer con pocas posibilidades
393
de resultar elegida, además que en estos casos los candidatos se desvinculan del
partido pues se concentran en su imagen y dejan de lado los ideales partidistas.
En la región predomina el tipo de lista cerrada y bloqueada, y aunque suene

tentador el abrir las listas para aumentar los niveles de representación de las mujeres,
hay que tomar en cuenta que ello podría resultar contraproducente, causando el efecto
contrario, al disminuir el acceso de las mujeres a los cargos públicos debido a que,
culturalmente se prioriza que los hombres ocupen los puestos de toma de decisiones,
y el abrir las listas podría generar como consecuencia que casi ninguna o incluso
ninguna mujer sea elegida en un proceso electoral, salvo en limitadas excepciones
en donde los electores tiene conciencia de la importancia de incluir a las mujeres en
estos espacios.
Además, es importante considerar la manera en la que se forman las listas

de candidatos en los partidos, pues en la mayoría de países se hace una elección a
lo interno de los partidos políticos, en donde los ciudadanos eligen en las elecciones
generales en base a listas predeterminadas, como es el caso de Guatemala y El
Salvador. En Honduras las candidatas y candidatos se asignan a través de elecciones
primarias en los partidos políticos, las cuales son elecciones abiertas. Panamá por
otra parte aplica el sistema de mayorías en circunscripciones uninominales105 y el
de proporcionalidad en circunscripciones plurinominales106. Belice utiliza el método
de mayoría simple. En estos países se tiene mayor posibilidad de que se postulen
candidatos que tengan una relación cercana con la población, debido a que deben
ser personas reconocidas por la comunidad para poder obtener el apoyo suficiente y
llegar a ser candidatos oficiales del partido político.
Estrategias para promover la inclusión de mujeres en los espacios de toma de

decisiones y en el Estado
Empoderamiento
Escuchar las demandas de las mujeres es sumamente importante para

disminuir la brecha de representación y esto puede iniciarse propiciando la democracia
interna en el hogar a través de la reeducación social y familiar, pues desde el momento
en el que alejamos los estereotipos de las nuevas generaciones, motivando tareas
conjuntas del hogar y el cuidado entre los miembros de la familia, aseguramos que,
en el futuro, las condiciones actuales de desigualdad serán diferentes.
García (2005) afirma que existen dos tipos de empoderamiento, uno basado
en la delegación del poder y otro basado en la representación política, éste último
inspirado en la participación y discusión de las personas en asuntos públicos, por
lo que tiene una relación estrecha con el concepto de ciudadanía (Crespo & otros,
2007). Esto sustenta los derechos de las mujeres de participar en asuntos públicos
del Estado, debido al derecho de ejercer plenamente su ciudadanía.
105 Es una circunscripción electoral de donde resulta un único miembro electo para ocupar un puesto en un órgano
integrado por múltiples miembros, como es un Parlamento.
106 Es una circunscripción electoral de donde resultan electos dos o más miembros para ocupar un puesto en un
Órgano integrado por múltiples miembros, como es un Parlamento.
394
El reto de las mujeres es significativo pues se traduce en superar desafíos,
romper estereotipos y construir nuevos paradigmas sociales a partir de una visión
que englobe a mujeres y hombres, a través de darle poder a las mujeres y generar
condiciones en las que se incluyan en los espacios de toma de decisiones y cargos
públicos, de donde sistemáticamente han sido excluidas.
Clara Murguialday (2006), dice que el empoderamiento:
Se inicia en el ámbito personal mediante el desarrollo de una autoimagen

positiva y confianza en las propias capacidades, continúa en el ámbito de las
relaciones cercanas a través de la habilidad para negociar e influenciar las
relaciones familiares y se expande hacia una dimensión colectiva en la que
las mujeres construyen estructuras organizativas suficientemente fuertes para
lograr cambios sociales y políticos. (p. 12)
Medidas afirmativas
Se fundamentan en el artículo 4 de la Convención sobre la Eliminación de

todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), en donde se resalta la
importancia de establecer medidas especiales de carácter temporal encaminadas a
acelerar la igualdad de facto entre hombres y mujeres. (CEDAW, 1979)
Consisten en el establecimiento de medidas temporales con el fin de lograr la

igualdad de oportunidades en la práctica, que permitan mentalizar a las personas o
corregir aquellas situaciones que son el resultado de prácticas o de sistemas sociales
discriminatorios. (ASIGOLFO, 2006)
Las medidas afirmativas de carácter temporal son las cuotas de participación

y las cuotas de género. El sistema de cuotas de participación, instan a establecer un
40% mínimo de representación de mujeres y tienen como propósito reducir la brecha
de participación.
La idea central de las cuotas es seleccionar mujeres para puestos en las

instituciones de Gobierno y garantizar que éstas no queden marginadas de la vida
política o tengan una presencia meramente decorativa. (Dahlurup, 2002, pág. 159)
Otro tipo de cuotas son las cuotas neutras de género, que establecen un
mínimo del 40% y un máximo del 60% para cualquiera de los géneros. Las cuotas
se aplican en la designación de candidato a través de las listas de partido, ya sea de
forma voluntaria a través de los estatutos del partido o de forma obligatoria a través
de una ley legislativa o constitucional.
Paridad
Un tipo de medida de carácter permanente es la paridad cuyo fin es que la

participación de hombres y mujeres sea de 50/50. Según Nava (s.f.) la paridad se puede
dar de forma cuantitativa en cuanto aumente y se logre la meta de representación y
cualitativa en cuanto se superen a nivel cultural las barreras que limitan no solo que
las mujeres se animen a postularse, sino que los votantes opten por dar su voto a las
mujeres.
395
El primer tipo de cuota que se estableció en la región son las cuotas de
partido107, donde los partidos políticos de forma voluntaria establecieron un porcentaje
mínimo de participación de mujeres en sus listas de candidaturas al Parlamento.
Gradualmente se establecen cuotas legislativas en todos los países, con excepción
de Guatemala que es el único país que no cuenta con una cuota legislativa, pero se
establece en las últimas modificaciones a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que
los Órganos partidarios deben integrarse de forma igualitaria entre hombres y mujeres
con un orden alterno (Prensa Libre, 2016). En Costa Rica, Nicaragua y Honduras ya
se establecieron criterios de paridad.
Enfoque de género
Integrar el enfoque de género a través de elaborar o modificar políticas,

planes, procesos internos, presupuestos inclusivos e incorporar criterios de género
en la normativa institucional, garantiza la igualdad de oportunidades y el respeto de
los Derechos Humanos de las mujeres y los hombres.
García (2008) afirma que para aplicar un enfoque de género en políticas

públicas a través de la estrategia del gender mainstreaming es indispensable que
contenga, para ser completa y eficiente, una dimensión del empoderamiento, por la
simple razón de que busca la igualdad de género y eso supone revertir la asimetría de
poderes que encierran en su condición tradicional, lo cual es facilitar que las mujeres
pasen de la posición des-poderada que supone la subordinación a una situación y
posición de equipolencia [equivalencia humana] que es consustancial con la verdadera
igualdad. (PNUD, 2011)
Hannan (2000), dice que el gender mainstreaming no se trata de agregar un

componente de mujeres o de igualdad de género en una actividad, sino de colocar en
el centro de las políticas, programas, proyectos, presupuestos, estructuras, culturas
institucionales los aspectos relativos a la incorporación del enfoque de género y la
igualdad de género. (PNUD, 2011)
La perspectiva de género, como una concepción del desarrollo prioriza a las

personas y plantea la necesidad de solucionar los desequilibrios. Es entonces, que
el enfoque de género constituye una herramienta de cambio hacia la igualdad entre
mujeres y hombres en las oportunidades, el acceso y control de recursos y beneficios,
así como en las esferas de toma de decisiones. (ASIGOLFO, 2006)
El enfoque de género permite de manera interna y externa eliminar la

discriminación a través de políticas de igualdad de oportunidades o acciones
específicas que beneficien a mujeres al incluir a los hombres en el proceso de cambio
de las relaciones sociales, al promover la corresponsabilidad en los espacios públicos y
privados. Esto sumando al empoderamiento de las mujeres reafirma sus capacidades,
lo que es fundamental para lograr el equilibrio institucional, en representación y en
condiciones de vida de hombres y de mujeres.
107 Un país tiene cuotas de partido si al menos uno de los tres partidos con mayoría de representación en el
Parlamento usa el sistema de cuotas para la designación de espacios en sus listas electorales.
396
Parlamento con enfoque de género
Se puede responder eficientemente a las necesidades e intereses, tanto

de hombres como de mujeres, a través de modificar la estructura, funcionamiento,
métodos y tareas, implementando un lenguaje menos agresivo, horarios de sesiones
favorables a la vida familiar, la creación de instalaciones de atención infantil, conceder
permisos de paternidad; todas estas acciones se logran a través de incorporar
una perspectiva de género, que es el proceso de evaluar y tomar en cuenta las
repercusiones sobre cualquier medida, legislación, políticas y/o programas en la
vida de hombres y mujeres, por medio de una estrategia en donde el centro de las
decisiones, las estructuras institucionales y asignación de recursos satisfaga las
necesidades e intereses de hombres y mujeres por igual. (Palmieri, 2011)
A lo interno del Parlamento, existen dos mecanismos que pueden garantizar

que la labor parlamentaria esté dotada de una perspectiva de género, estos son las
comisiones sobre igualdad de género, que formulan ideas políticas en materia de
igualdad de género y velan porque los temas de género se incluyan en la agenda
parlamentaria, además de institucionalizar la perspectiva de género. El segundo
mecanismo son los grupos parlamentarios integrados por mujeres con conciencia
de género, que son coordinados entre distintos partidos en los que las parlamentarias
participan voluntariamente y propicia un espacio de inclusión de la sociedad civil y el
sector privado.
Listas cremallera o alternancia
Uno de los mecanismos para consolidar la paridad en la participación de

las mujeres y al mismo tiempo contrarrestar el problema de la representatividad
es el establecer listas cremallera, en donde se aplica un criterio de alternancia en
cuanto a que si en las listas electorales la titular de la casilla es una candidata mujer,
el suplente debe ser hombre y si el candidato es un hombre, la suplente debe ser
una mujer, lo que asegura una participación del 50% de hombres y 50% de mujeres,
pues adicionalmente no puede haber dos candidatos del mismo sexo seguidos en
las listas.
El que se establezca este tipo de estrategias evidencia que el sistema actual

por sí mismo es insuficiente para lograr una participación justa e igualitaria de las
mujeres y los hombres. Estas medidas son un punto de partida, pues deben seguirse
implementando estrategias para garantizar a largo plazo el acceso de las mujeres a
los espacios de toma de decisiones del Estado.
Marco normativo internacional y regional
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia

contra la Mujer (Belém do Pará)
La Convención propone el desarrollo de mecanismos de protección y defensa

de los derechos de las mujeres. El artículo 4 expresa que toda mujer tiene derecho
al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los Derechos Humanos y a
las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre
Derechos Humanos, y en el inciso J define el derecho a tener igualdad de acceso a
397
las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la
toma de decisiones.
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación

contra la Mujer (CEDAW)
Es un instrumento que reafirma la importancia del involucramiento de las

mujeres en el aparato político. El artículo 7 define que los Estados tomarán todas las
medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y
pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones
con los hombres, el derecho a: a) votar en todas las elecciones y referéndums
públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de
elecciones públicas; b) participar en la formulación de las políticas gubernamentales
y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones
públicas en todos los planos gubernamentales; c) participar en organizaciones no
gubernamentales y asociaciones que se ocupen de la vida pública y política del país.
Además, la Recomendación 23, insta a los Estados en la formulación y

fortalecimiento de programas de toma de conciencia sobre las actitudes estereotipadas
y normas culturales sobre las funciones de los hombres y las mujeres en la familia, el
lugar de trabajo, la vida política y la sociedad.
Protocolo de Tegucigalpa
En reforma y sustitución a la Carta de la Organización de Estados

Centroamericanos, suscrita el 13 de diciembre de 1991, en la XI Reunión de
Presidentes Centroamericanos, realizada en Tegucigalpa, Honduras, los países de
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, y Panamá, firman el Protocolo de
Tegucigalpa con el propósito de establecer y consolidar el Sistema de la Integración
Centroamericana, como un marco jurídico-político, que incluía en el tema de la
integración centroamericana nuevos aspectos económicos, sociales, culturales,
políticos y ecológicos. Este protocolo es el instrumento de más alta jerarquía en
materia de integración centroamericana.
Establece principios fundamentales de tutela, respeto y promoción de los

Derechos Humanos, además de la buena fe de los Estados en el cumplimiento de
sus obligaciones y el respeto a los principios y normas de la Carta de la Organización
de Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y las resoluciones
emanadas de las Reuniones de Presidentes. Además, los principios del SICA
concuerdan con los instrumentos y normativa internacionales emanados del Sistema
Universal e Interamericano de Derechos Humanos, que mandata erradicar toda forma
de discriminación y violencia contra las mujeres, así como integrar la perspectiva
de género como una estrategia global para promover la igualdad entre hombres y
mujeres.
El artículo 1 del Protocolo de Tegucigalpa, define que el objetivo fundamental

del SICA es la realización de la integración centroamericana, para constituirla en una
región de paz, libertad, democracia y desarrollo. (Secretaría General del Sistema de la
398
Integración Centroamericana, 2008)
Política Regional de Igualdad y Equidad de Género (PRIEG)
La PRIEG es una política transversal de largo plazo, que basa su viabilidad

institucional en los pilares de la integración regional. Es un instrumento de carácter
directriz y orientador (2013, pág. 11). Creada en la Reunión de Presidentes, por
recomendación e iniciativa del Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica y
República Dominicana (COMMCA) el 14 de diciembre de 2013, aprobada en la XLII
Reunión Ordinaria de Presidentes.
Es un instrumento jurídico y político de los países de la región, además de

ser considerado como un bien público regional, que propone incorporar la igualdad
como criterio para el fortalecimiento de las políticas sectoriales y de institucionalidad
en asuntos de la región, que posiciona el principio de la igualdad de género y la no
discriminación contra la mujer, que complementa las políticas nacionales de igualdad
y vida libre de violencia de los Estados parte del SICA.
El objetivo de la PRIEG es que “al 2025 los Estados parte del SICA hayan
incorporado las medidas necesarias para garantizar el pleno desarrollo y el adelanto
de las mujeres de Centroamérica y República Dominicana, en condiciones de igualdad
y equidad, en las esferas política, social, económica, cultural, ambiental e institucional,
tanto a escala regional como en los ámbitos nacionales”. (2013, pág. 11)
La PRIEG plantea a través de su eje estratégico 6: Participación política en

los poderes del Estado, la necesidad de armonizar las legislaciones nacionales con
los mecanismos jurídicos internacionales adoptados por los Estados en materia de
derechos políticos y ciudadanía de las mujeres, y generar capacidades técnicas
dentro de la institucionalidad regional y nacional para la garantía y exigibilidad de los
derechos políticos y ciudadanos de las mujeres.
Leyes de cuotas
Guatemala: el Congreso de la República de Guatemala es unicameral.

Formado por diputados elegidos por sufragio universal y secreto a través de listas
electorales cerradas, se eligen por distrito que lo conforman cada departamento
del país a excepción del municipio de Guatemala que forma el distrito central y el
resto de municipios del departamento de Guatemala que conforman el distrito de
Guatemala de donde se elegirá a un diputado por cada distrito electoral y a través del
listado nacional se elegirá al veinticinco por ciento del total de diputados distritales. La
legislatura dura cuatro años y se pueden reelegir indefinidamente.
Se hace uso del Método d´Hont para la adjudicación de los escaños. En caso
de existir una vacante ante la falta definitiva de un diputado, se cubre nombrando al
postulante según sea el caso, distrital o lista nacional, que continuaba para ocupar el
cargo. (Ley Electoral y de Partidos Políticos, 2007)
En Guatemala, el único tipo de cuota que existe son las cuotas voluntarias
de partidos. Las implementó el Partido Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) en
las elecciones de 2007, estableciendo en sus estatutos una cuota de 40%; por otro
399
lado, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) cuenta con una cuota
mínima del 30% de participación de mujeres en sus listas electorales.
El Salvador: la Asamblea Legislativa de la República de El Salvador, de

tipo unicameral, está conformada por diputados elegidos mediante voto secreto y
universal bajo el sistema de representación proporcional, electos a través de listas
plurinominales departamentales. La legislatura corresponde a tres años y se pueden
reelegir indefinidamente. Cada diputado titular debe tener un diputado suplente, quien
lo sustituirá en caso de no poder continuar con su cargo, como se establece en el
artículo 131 de la Constitución de la República.
En este país, existe una cuota legislativa en el Código Electoral de 2014,

en su artículo 37 establece una cuota de participación del 30% de candidatas a la
Asamblea Legislativa. Además, establece sanciones al incumplimiento de esta cuota,
en este caso una multa por la cantidad equivalente a entre 15 y 55 sueldos básicos.
En el caso de El Salvador, esta medida tendrá una vigencia de 5 elecciones a partir
de 2013 que incluye a los Diputados y Diputadas de la Asamblea Legislativa y cuatro
elecciones del Parlamento Centroamericano. (Observatorio de Igualdad de Género,
2016)
Desde 1996 el Partido Político Farabundo Martí para la Liberación Nacional

(FMLN) en su artículo 9 establece una cuota de 35% de mujeres en sus listas electorales,
sobrepasando la cuota legislativa. El problema fundamental en El Salvador es que no
se establece un orden en las listas, por lo que los partidos ubican a las mujeres en
casillas en donde tienen casi nulas oportunidades de obtener un escaño.
Honduras: el Congreso Nacional de Honduras, de tipo unicameral, está

conformado por diputados elegidos por sufragio universal y directo para un período
de cuatro años, determinado por el sistema de representación proporcional según el
número de departamentos.
En Honduras, hay cuotas legislativas, que se establecen a través del artículo

105 de la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas, la cual dice que los partidos
deben incluir un mínimo del 30% de candidatas en sus listas al Congreso Nacional. Así
mismo, el artículo 103 de la Ley Electoral establece que los partidos políticos deben
crear condiciones para la incorporación real de mujeres en la contienda electoral. (Ley
Electoral, 2009)
Dentro de las sanciones a los partidos políticos por incumplir las cuotas de
género, está el imponer una multa equivalente al 5% del financiamiento estatal, que
se evidencia al no presentar un informe sobre cómo se incluyó el equilibrio de género
en las elecciones internas primarias de los partidos, esto plasmado en el artículo
104 de la Ley Electoral y de las organizaciones Políticas. Otro tipo de multa del 5%
del financiamiento estatal se aplica al incumplir con la elaboración por cada partido
político de una política de no discriminación de género que deben presentar a la
autoridad electoral antes de cada elección.
A partir de 2013 los partidos políticos de Honduras reciben financiamiento

especial que debe ser usado para la creación de capacidades y promoción de la
400
participación política de las mujeres. Y se proyecta que a partir de 2016 se aplique
un criterio de paridad, pues la cuota de participación de mujeres aumenta al 50%
tanto en elecciones primarias como en las generales, en las nóminas de candidatos a
cargos de autoridad y en los Órganos de dirección de los partidos políticos además
de las candidaturas a cargos de elección popular.
Nicaragua: la Asamblea Nacional de Nicaragua de tipo unicameral, elige

a sus diputados junto a sus suplentes, para un período de cinco años, mediante
voto universal, libre, secreto y directo. Setenta diputados son elegidos a través de
las circunscripciones departamentales y regiones autónomas y el resto a través del
listado nacional.
Este país cuenta con listas cremallera y la Ley Electoral Nº 331, modificada por
Ley No. 790/2012, establece en el artículo 82 que los partidos políticos o coaliciones
de partidos que participen en las elecciones a la Asamblea Nacional deben incluir en
sus listas de candidatos 50% de candidatos hombres y 50% de candidatas mujeres
ordenados de forma equitativa y de manera alterna. (Ley Electoral, 2000)
Costa Rica: la Asamblea Legislativa de Costa Rica, es un órgano unicameral.

Sus diputados son elegidos para un período de cuatro años mediante voto popular de
manera proporcional a la población de las provincias, en donde la ciudadanía de cada
provincia vota por la lista de candidatos por cada partido político, y los escaños se
asignan de manera proporcional a cada partido dependiendo de los votos obtenidos.
Costa Rica posee cuotas legislativas, según la Ley 8.765 del Código Electoral
(2009), que establece en el artículo 148 que todas las nominaciones para las elecciones
deben cumplir con reglas de paridad y alternancia, es decir, que el 50% de candidatos
debe ser de cada uno de los géneros y el artículo 2 del mismo Código establece que
dos personas del mismo sexo no pueden ser incluidas seguidamente en la lista de
candidatos. Para darle cumplimiento a este criterio, las autoridades electorales están
obligadas a rechazar las listas que no cumplan con la cuota.
Panamá: la Asamblea Nacional de Panamá, es un órgano unicameral,

conformada por diputados electos por votación popular directa para un período de
cinco años. El Código Electoral establece en el artículo 239 que las listas de nominación
de los partidos políticos presentados en las elecciones primarias e internas deben
incluir 50% de mujeres. El inconveniente es que esta ley permite a los partidos llenar
los espacios vacantes con candidatos hombres. (Código Electoral, 2013)
República Dominicana: el Congreso de la República Dominicana, es un Órgano

bicameral conformado por un Senado y una Cámara de Diputados, ambos electos para
un período de cuatro años. El Senado está compuesto por un representante de cada
provincia y un representante por el Distrito Nacional, que en total suma 32 miembros.
Se eligen a través de listas partidarias. La Cámara de Diputados está integrada por 190
diputados elegidos mediante voto directo y secreto: 178 elegidos por representación
proporcional a razón de 1 por cada 50 mil habitantes, cinco diputados nacionales
electos para los partidos sin representación con mayor acumulación de votos y siete
diputados para representar a los ciudadanos en el extranjero.
401
La Ley Electoral 275-97 de la República Dominicana, en el artículo 68,
establece cuotas legislativas, en donde los partidos políticos deben incluir en sus
listas de candidatos a la Cámara de Diputados al menos 25% de candidatas mujeres,
que deben ser colocadas en posiciones alternas con los candidatos hombres.
Además, establece que las listas de los partidos que no cumplan con la cuota, serán
canceladas y no aceptadas por la Comisión Electoral. (Ley Electoral, 1997)
Belice: la Asamblea Nacional de Belice es un Órgano bicameral, formado

por un Senado y una Cámara de Representantes. El Senado se compone por 12
miembros que son nombrados por el Gobernador General en consulta al Primer
Ministro y al líder de la oposición. La Cámara de Representantes se compone de
31 miembros elegidos por sufragio universal. En este país no hay leyes de cuotas.
(National Women’s Commission, 2012)
Mecanismos encargados de propiciar la participación política de las mujeres
En Centroamérica hay una población aproximada de 57 millones de

personas (si-ESTAD, 2016), en donde el 52% son mujeres, esto podría traducirse
en igual representación en los espacios de toma de decisiones pues, en un sistema
democrático, las decisiones se deben tomar a través de procesos en donde estén
representados y participen todos los grupos interesados.
Aun cuando en los últimos años ha crecido la participación e inclusión de las

mujeres en los espacios de toma de decisiones, los porcentajes de representación
demuestran que el trabajo para empoderar a las mujeres apenas comienza. La disputa
por encontrar espacios de participación de las mujeres es en nuestra región una lucha
diaria, pues prevalece una ideología para mantener el statu quo.
Es por ello que se han creado estratégicamente, diversas instituciones,

unos con iniciativa de los Gobiernos y otros creados por el Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA), para velar por el cumplimiento del derecho a participar en los
espacios públicos que históricamente ha sido negado a las mujeres.
Mecanismos regionales
Parlamento Centroamericano (PARLACEN)
En el marco del proceso de paz, con los acuerdos de Esquipulas I y II, los
Presidentes Centroamericanos acordaron crear el PARLACEN, como una institución
símbolo de la libertad e independencia de la reconciliación de Centroamérica. Entra en
funcionamiento el 28 de octubre de 1991, al realizarse la primera asamblea plenaria
oficial.
El PARLACEN es un foro deliberativo, de carácter regional y permanente de

representación política y democrática, cuyo fin es impulsar y orientar los procesos de
integración y cooperación entre los países. Está conformado por 20 diputados titulares
por cada Estado Miembro del SICA, elegidos mediante sufragio universal directo y
secreto, para un período de cinco años, teniendo la capacidad ser reelegidos cuando
lo permitan las leyes de su país, cada diputado con su respectivo suplente, quien lo
sustituirá en caso de ausencia. Además, se unen a este Parlamento los presidentes
402
de los países al concluir sus respectivos mandatos y los vicepresidentes o designados
de la presidencia de cada uno de los Estados al concluir sus mandatos.
Dentro del PARLACEN existen dos mecanismos que plantean dentro de sus
propósitos, promover los derechos de las mujeres, siendo el primero de ellos el Bloque
de Mujeres Parlamentarias, que tiene como objetivo fundamental aportar la visión de
género en cada una de las instancias del Parlamento Centroamericano y dentro de las
resoluciones que éste emite. Asimismo, contribuir para promover, garantizar y restituir
los Derechos Humanos de las mujeres en todas las acciones y esferas institucionales
del PARLACEN, para lograr la igualdad de género en el desarrollo de los países que
integran el SICA.
Su trabajo gira en torno a desarrollar una estrategia de trabajo que permita una
presencia e incidencia activa de las diputadas del PARLACEN y un posicionamiento
en la institucionalidad del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) que
contribuya a superar el conocimiento imprescindible sobre las políticas de equidad e
igualdad de género y la importancia de la aplicación del concepto en la construcción
permanente de la agenda de integración, en coordinación con la Comisión de
la Mujer, Niñez, Juventud y Familia (COMFAM) del PARLACEN, esta última es el
segundo mecanismo que tiene a su cargo el cumplimiento al Eje 6 de la PRIEG,
pues conjuntamente el COMMCA y COMFAM/PARLACEN forman el Comité Técnico
Sectorial de este Eje, que es el encargado de llevar a cabo las acciones orientadas a
implementar las medidas de la PRIEG.
Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica y República Dominicana

(COMMCA)
El 17 y 18 de noviembre del año 2000 se llevó a cabo en la ciudad de Panamá

la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. En esa reunión los
mandatarios llegaron a la conclusión de que en la región se producía un problema en
discriminación e inequidad que impedía el pleno desarrollo y autodeterminación de
las mujeres, adolescentes y niñas en el ejercicio de todos sus derechos, y para ello
se evidenció la necesidad de fortalecer los Mecanismos Nacionales de la Mujer y los
espacios de las organizaciones que trabajan a favor de las mujeres, con la dotación
de recursos financieros, técnicos y jurídicos. A partir de esta cumbre se inician en
la región procesos de creación de instancias, para dar asesoría a los Gobiernos en
temas de género a nivel regional y diferentes institutos, secretarías y ministerios de la
mujer en los países de la región SICA.
El COMMCA fue incorporado al SICA, el 30 de junio de 2005, a través del

acuerdo decimotercero en la XXVI Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno, con el
fin de incidir en cambios necesarios para que las mujeres avancen en el ejercicio de
sus Derechos Humanos, el desarrollo social, político y económico, dice:
Reiterar nuestro compromiso social de erradicar todas las formas de

violencia contra la mujer y garantizar sus derechos en condiciones de
igualdad y de equidad. En ese sentido, motivados en promocionar
un enfoque de género que garantice una mayor participación de la
mujer en todos los órdenes de la vida regional. Decidimos incorporar
403
el Consejo de Ministros sobre el tema de la mujer, como parte del
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y específicamente
dentro del Subsistema de la Integración Social.
Es así que se crea el COMMCA como el Órgano político del SICA, cuya
competencia es el análisis, diagnóstico, elaboración de propuestas y recomendaciones
dirigidas a promover, vincular, integrar y posicionar el desarrollo de los Derechos
Humanos universales de las mujeres. Además, emite resoluciones vinculantes e
incluyentes que derivan de las Reuniones Presidenciales, el seguimiento y la ejecución
de acuerdos, resoluciones, decisiones y declaraciones emanadas de las Cumbres
en las que participen las y los Presidentes y Jefes de Estado y de Gobierno de
Centroamérica. En coordinación con el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores,
que se basan en los instrumentos internacionales de protección de los Derechos
Humanos de las mujeres suscritos por los países de la región.
Otra de sus facultades es la de articular las agendas nacionales, regionales e

internacionales a efecto de dar cumplimiento a los mandatos en favor de la equidad
entre los géneros108 y el desarrollo de la igualdad109 entre hombres y mujeres. Según
el Reglamento de Organización y Funcionamiento del COMMCA (2011), también está
encargado de dar el seguimiento que asegure desarrollar, en el marco del pleno respeto
y reconocimiento de los derechos de las mujeres, un espacio institucional a la mujer
en el proceso de las decisiones regionales así como de incorporar y transversalizar el
enfoque de género en los temas de integración a través de la promoción, la elaboración
y propuesta de políticas orientadas a transformar la situación, posición y condición de
las mujeres en el ámbito regional. (p. 3)
Diagrama N° 2. Instancias del COMMCA
108 Se refiere a acciones para eliminar las barreras que obstaculizan el acceso de mujeres y hombres a las
oportunidades sociales, culturales y económicas para su desarrollo, compensando las desventajas históricas existentes.
(Reglamento de organización y funcionamiento del COMMCA, 2011, pág. 6).
109 Aunque la equidad lleva a la igualdad, no son sinónimos.
404
El COMMCA concentra su misión en promover propuestas de políticas en
el ámbito regional orientadas a transformar la condición, situación y posición de las
mujeres centroamericanas y dominicanas y la adopción de una política estratégica
sostenible de equidad de género. En este sentido hace especial énfasis en procurar
cambios sustantivos en la estructura institucional y la cultura política y gerencial del
SICA.
Tras su incorporación al SICA, el COMMCA comienza a trabajar en un plan

estratégico para darle sentido a su labor y a construir las bases que darán contenido a
su acción que impactará en la región en materia de género. Durante una primera etapa,
el COMMCA consolida la Secretaría Técnica de la Mujer como instancia afín con el
resto de Consejos de Ministros del SICA. Además, durante este período se comenzó
una estrategia, aún vigente, de transversalización de género en los instrumentos
políticos y en todos los niveles de la institucionalidad del SICA. Fue durante este
período que se diseña y aprueba la Política Regional de Igualdad y Equidad de Género
(PRIEG).
La visión del COMMCA está orientada a incidir en cambios necesarios para

que las mujeres avancen en el ejercicio de sus Derechos Humanos, el desarrollo
social, político, cultural, ambiental y económico, para erradicar todas las formas de
violencia contra las mujeres y garantizar sus derechos en condiciones de igualdad y
de equidad e impulsar un enfoque de género que garantice una mayor participación
en todos los órdenes de la vida regional. Además de posicionar los intereses de las
mujeres en la agenda e institucionalidad de la integración centroamericana.
Las atribuciones del COMMCA están orientadas a:
- Impulsar los procesos de institucionalización de las políticas

de igualdad y equidad de género.
- Emitir resoluciones que orienten a los diferentes Consejos

de Ministros que se reúnan en el marco del SICA, en la incorporación
del enfoque de género en los sectores económicos, sociales,
ambientales y culturales a los que representan.
- Proponer proyectos de tratados y convenios, a negociarse

entre los países centroamericanos y otros países que integran el
SICA que contribuyan a la satisfacción de las necesidades para el
avance y desarrollo de las mujeres en los países de la región.
- Propiciar la convivencia pacífica y la seguridad de la mujer de

Centroamérica y de los países incorporados que integran el SICA.
- Promover la consolidación del sistema democrático, pluralista

y participativo de las mujeres en los países centroamericanos y de los
países incorporados que integran el SICA, con estricto respeto de los
tratados y convenios internacionales, en el marco de sus respectivas
legislaciones nacionales.
- Contribuir a fortalecer la plena vigencia de los derechos de las
405
mujeres y el cumplimiento de los convenios y tratados internacionales
suscritos por los países centroamericanos.
- Recomendar a los Gobiernos centroamericanos y de los

países que integran el SICA, las resoluciones más viables y efectivas
con relación a las políticas económicas, sociales, ambientales y
culturales de la región centroamericana que impactan de manera
diferenciada a las mujeres.
- Alcanzar el desarrollo de la población centroamericana,

de manera integral y sostenible, en el marco de equidad,
corresponsabilidad, autogestión, a través del fomento de la
solidaridad entre sociedades, así como de la cooperación entre
personas, familias, comunidades y pueblos en la región.
Consejo de Ministras
Es el Órgano de máxima autoridad del COMMCA y está integrado por las

Ministras de la Mujer, que son las representantes de los Mecanismos Nacionales de
la Mujer de los países de la región. Su tarea principal es la de apoyar la incorporación
de la perspectiva de género en todos los Órganos gubernamentales de forma que su
normativa, programas y proyectos apuntes a la igualdad de género. (Reglamento de
organización y funcionamiento del COMMCA, 2011, pág. 6).
El Convenio Constitutivo del COMMCA, establece que el Consejo podrá

implementar dependencias operativas que incluye a los Comités Técnicos, que tiene un
carácter de instancias asesoras, comisiones sectoriales e intersectoriales, comisiones
Ad hoc, y otras encargadas de la operativización de las decisiones de Órganos
superiores al Consejo de Ministras, para coordinar las tareas de sus instancias.
El Consejo de Ministras de la Mujer sirve de cuerpo administrativo y consultivo

para el análisis, discusión, consenso y resolución de los asuntos políticos, económicos,
sociales, de seguridad y culturales de interés común.
Secretaría Técnica del COMMCA
Es una instancia clave para impulsar las prioridades del COMMCA en el

posicionamiento y coordinación de una agenda regional de género y es la que se
relaciona con las demás instancias del SICA con el fin de sensibilizar y empoderar
a los tomadores de decisiones para incluir la perspectiva de género en el quehacer
regional.
Es la institución de carácter técnico sectorial relativo a las funciones y

atribuciones del COMMCA y le corresponde dar seguimiento y cumplimiento a las
acciones de carácter administrativo y técnico que involucren todas las resoluciones
que hayan sido elevadas al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, a las
Reuniones Presidenciales y que constituyen acciones vinculantes e incluyentes que
deben cumplir y atender todos los Estados Miembros de la región y que representan el
trámite y control administrativo de los expedientes y demás asuntos de competencia
del COMMCA. (Reglamento de organización y funcionamiento del COMMCA, 2011,
pág. 7).
406
Su propósito fundamental es dar seguimiento a los mandatos y resoluciones
del Consejo de Ministras, para facilitar su cumplimiento a través de acciones de
carácter administrativo y técnico. Así mismo, elaborar los planes estratégicos u
operativos anuales, programas y proyecto con sus respectivos presupuestos para
someterlos a aprobación del Consejo de Ministras, y se encarga de ejecutar esos
programas y proyectos.
La STM impulsó la creación de la Política Regional de Igualdad y Equidad

de Género, y se encarga de su ejecución, para lo cual ha creado una arquitectura
institucional que involucra a las instituciones de la Secretaría General, los Consejos
de Ministros en todos los temas y los Subsistemas del SICA. Los propósitos de la
Secretaría Técnica son:
- Ejecutar en base a los insumos y colaboración de los Estados

Miembros y asociados, los acuerdos del Consejo de Ministras de la
Mujer, especialmente instrumentar y ejecutar el Plan de Acción que
se establezca e informar periódicamente sobre los avances.
- Elaborar los planes estratégicos u operativos anuales,

programas y proyectos y con sus respectivos presupuestos, para
someterlos a la aprobación del Consejo de Ministras.
- Monitorear el uso de los recursos económicos de los

proyectos ejecutados directamente por el COMMCA, siendo que
brindará periódicamente al Consejo de Ministras un informe sobre la
ejecución presupuestaria, coincidiendo especialmente con el cambio
de Presidencia Pro-Témpore.
- Monitorear, evaluar, supervisar y dar seguimiento al

cumplimiento de las estrategias, los programas y proyectos regionales
que se ejecuten en el marco del COMMCA, de forma coordinada con
la SG-SICA y manteniendo informada a la Presidencia Pro-Témpore
del COMMCA.
- Crear programas de comunicación y divulgación permanente

de las actividades del COMMCA.
- Convocar a los Comités Técnicos a las diferentes reuniones

pertinentes.
- Gestionar la cooperación internacional y las relaciones con

las organizaciones de mujeres y feministas con presencia regional
a nombre del COMMCA y suscribir acuerdos de cooperación,
entre otros: alianzas estratégicas, cartas de entendimiento y otros
instrumentos, cuando así lo autorice el Consejo de Ministras de
la Mujer o la Secretaría General del SICA, y rendir los informes
correspondientes de forma trimestral.
- Fungir como contraparte técnica en proyectos de apoyo

al Consejo de Ministras de la Mujer y a la SG-SICA en materia de
género.
407
- Servir de enlace regional como representante del COMMCA
con las distintas instancias del SICA, las agencias y mecanismos de
cooperación internacional.
- Coordinar los aspectos logísticos para el desarrollo de las

Reuniones del COMMCA y sus dependencias.
Secretaría General del SICA a través de su Unidad de Género
Un avance importante a lo interno de la Secretaría General del SICA es la

creación de una Unidad de Género, el 13 de enero de 2016, cuyo objetivo general
es incrementar los estándares de igualdad y equidad de género en la cultura
organizacional y en el trabajo que realiza la Secretaría General a favor de la Integración
Centroamericana.
Además, la Unidad de Género es aliada del COMMCA, pues dentro de sus

funciones está el apoyar el cumplimiento de los mandatos regionales e internacionales
en materia de género y derechos de las mujeres, asimismo brinda asistencia técnica
a las direcciones y unidades de la SG, para la transversalización de la perspectiva de
género en las políticas públicas, programas y proyectos que promueve la Secretaría
General, adicionalmente tiene a su cargo el institucionalizar, en los procesos
administrativos y de planificación, la perspectiva de género.
La existencia de esta unidad es indispensable para apoyar al COMMCA en la

implementación del enfoque de género en la institucionalidad regional, así como en
los Órganos e instancias del SICA.
Se encarga también de incorporar la perspectiva de igualdad y equidad de

género en los instrumentos administrativos y/o jurídicos que elabora la SGSICA, visibilizar
los Derechos Humanos de las mujeres en la generación del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos que se realice en la SGSICA, apoyar a la STM COMMCA a
posicionar la igualdad y equidad de género en la consecución de los propósitos del
Protocolo de Tegucigalpa y de los instrumentos derivados y complementarios y por
la ejecución eficaz de las decisiones de la Reunión de Presidentes y del Consejo de
Ministros.
Como parte de la Mesa Regional de Género (MRG), se encarga de impulsar

acciones necesarias para hacer efectiva la PRIEG, como un respaldo político y
complementario en el proceso de implementación de esta política regional. Además,
le corresponde a la Secretaría General a través de su Unidad de Género, en el marco
de sus competencias, dar seguimiento a los acuerdos que resulten de la arquitectura
regional de la PRIEG, es decir, del Comité Directivo y los Comités Técnicos Sectoriales
de cada eje.
Mecanismos nacionales
Mecanismos Nacionales de la Mujer
También denominado Mecanismo para el Adelanto de la Mujer y la Igualdad

de los Géneros. La creación de estos mecanismos ha permitido en la región introducir
408
el enfoque de género y transversalizarlo como una estrategia a favor de las mujeres, a
través de la figura de una Ministra de la Mujer, que pertenecen al Consejo de Ministras
del COMMCA.
Figura 3. Mecanismos Nacionales de la Mujer de los países del COMMCA.
La creación de estos mecanismos responde a los compromisos internacionales

de la Convención Bélem do Pará y la CEDAW. Los países iniciaron aprobar legislación
especial a favor de las mujeres en materia de violencia de género, igualdad, no
discriminación, trata y tráfico de personas. Posteriormente se crean los mecanismos
nacionales con el objetivo de formular, dirigir, ejecutar y vigilar el cumplimiento de las
políticas públicas y propiciar la participación de las mujeres en todos los ámbitos:
En Guatemala, la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM), creada el 24

de febrero de 2000, es una instancia del Ejecutivo que tiene a su cargo el asesorar
y coordinar políticas públicas para promover el desarrollo integrar de las mujeres y
el fomento de una cultura democrática, además, asesora y apoya al Presidente en
los programas y proyectos para la promoción y adopción de las políticas públicas
inherentes al desarrollo integral de las mujeres, propiciando los efectos y condiciones
de equidad entre mujeres y hombres, atendiendo a la diversidad étnica y sociocultural
de Guatemala. En 2004, la SEPREM se convirtió en coordinadora de una instancia
que está conformada por la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI), el Foro Nacional
de la Mujer, la Oficina Nacional de la Mujer (ONAM), la Secretaría de Obras Sociales
de la Esposa del Presidente (SOSEP).
El Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU), creado

el 29 de febrero de 1996, tiene a su cargo la formulación, dirección, ejecución y
409
vigilancia del cumplimiento de la Política Nacional de la Mujer. En Honduras, el Instituto
Nacional de las Mujeres (INAM), creado el 30 de septiembre de 1998, es una instancia
autónoma con rango de Secretaría de Estado, con personería jurídica y patrimonio
propio, responsable de formular, promover y coordinar la ejecución y seguimiento de
la Política Nacional de la Mujer, así como los planes de acción que la ejecuten y la
integración de la mujer al desarrollo sostenible, la titular tiene rango de ministra.
El Ministerio Nicaragüense de la Mujer (MINIM) en 1987 se crea con la visión

de asegurar la participación equitativa, igualitaria y complementaria de las mujeres. La
titular tiene rango de ministra, lo que facilita su participación en los procesos de toma
de decisión del Gobierno. En Costa Rica, el Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) se
crea en 1998, en donde su titular tiene rango de ministra y quien a su vez asume la
presidencia ejecutiva del instituto, condición que le permite participar plenamente en
los procesos de toma de decisión en el ámbito gubernamental, además de asignarle
presupuesto y tener mayor control de sus funciones administrativas.
En Panamá, el Instituto Nacional de las Mujeres se crea en 1997 como

dependencia del Ministerio de Desarrollo Social. En República Dominicana, el
Ministerio de la Mujer se crea en 1999 y tiene su origen en la Secretaría de Estado de
la Mujer y que la ubica como dependencia de la Presidencia de la República. Belice
no cuenta con un mecanismo de la mujer, aunque desarrolla funciones para promover
el derecho de las mujeres a través del Departamento de la Mujer del Gobierno, cuyo
objetivo es promover la igualdad y equidad de género, aun cuando no es miembro del
COMMCA, pero si del SICA, se incluye en las acciones emanadas de la Reunión de
Presidentes, pero no de los mandatos del COMMCA.
Análisis y discusión de resultados
El número de mujeres en los Parlamentos es un indicador que ayuda a valorar

las características del estado actual de la representación tanto de hombres como de
mujeres. Es importante resaltar que el promedio mundial de representación de mujeres
en los Parlamentos es del 22% y aun cuando en la región solamente 1 de cada 4
escaños en el poder legislativo es ocupado por una mujer y esto puede traducirse en
baja representación, la región latinoamericana supera el promedio mundial.
Figura 4. Promedio regional de mujeres en el Parlamento
Fuente: Unión Interparlamentaria (2015)
410
Es significativo notar, como se evidencia en la Figura 4 que el promedio
regional de mujeres que ocupan un cargo parlamentario en la región se ha duplicado
en los últimos 20 años, siendo superado únicamente por los países nórdicos con el
41.5% de participación.
A pesar de estos grandes avances y de que América Latina y el Caribe, es la

segunda región con más representación de mujeres en los Parlamentos, aún no se
ha logrado ese equilibrio en la participación entre hombres y mujeres, condición que
persiste en el mundo, considerando que la participación política implica el derecho
a votar y ser electo, el derecho de toda persona a participar en la dirección de los
asuntos públicos y el derecho a tener acceso a la función pública.
Se deben fortalecer progresivamente las estrategias que han sido elaboradas

con el propósito de aumentar los niveles de participación y representación de las
mujeres, además que se debe procurar la creación de nuevos, y fortalecimiento de
los espacios existentes, espacios de debate y consolidar los derechos políticos de las
mujeres, a través del ejercicio de una ciudadanía plena y una democracia paritaria a
través de una igualdad formal -legal- y una igualdad real -en la práctica-.
Es importante resaltar que el porcentaje de representación de las mujeres

ha ido en aumento en Latinoamérica y el Caribe, como se evidencia a través de la
Figura 5 (Grupo Banco Mundial, 2016), y esto se debe a las estrategias que se han
implementado a nivel regional para favorecer la inclusión y participación de las mujeres
en los espacios de toma de decisiones y dirección del Estado, a través de las cuotas
de participación implementadas en la región, durante la década de 1990 al 2000, en
donde se establecía una cuota del 30% de participación. Es hasta 2009 en Costa
Rica, 2012 en Nicaragua y Panamá, y 2016 en Honduras que se consolida la paridad.
Figura 5. Proporción de escaños ocupados por mujeres
Fuente: Grupo Banco Mundial (2016)
411
Conocer la legislación, en materia electoral y específicamente las metas que
cada país se ha propuesto ayudar a visualizar cómo se pretende que en el futuro sean
los Gobiernos de la región. En este sentido es sumamente importante conocer la
efectividad que han tenido las estrategias de inclusión de las mujeres y esto podemos
lograrlo a través de un análisis cuantitativo, por medio de datos que nos indiquen el
número total de hombres y el número total de mujeres con los que se cuenta en los
Gobiernos en la región.
Representación de las mujeres en el ámbito nacional
En el Poder Ejecutivo, la presidencia de los países de Centroamérica ha sido

ocupada por tres mujeres, la primera de ellas fue Violeta Barrios de Chamorro, de
nacionalidad nicaragüense, quien ocupó el cargo de 1990 a 1997. En 1999 Mireya
Elisa Moscoso Rodríguez ganó las elecciones presidenciales de Panamá. Laura
Chinchilla es la primera presidenta en la historia de Costa Rica y ocupó el cargo
durante el período de 2010 a 2014.
Tabla 1. Representación de las mujeres en los Parlamentos de la región

110 111
País Escaños Hombres Mujeres Porcentaje de

totales participación
Guatemala 158 134 24 15%
El Salvador 84 56 28 33%
Honduras 128 95 33 26%
Nicaragua 92 53 39 42%
Costa Rica 57 37 20 35%
Panamá 71 58 13 18%
Belice CR 110
– 25 23 2 8%
S111 – 13 9 4 31%
República CR – 190 137 53 28%

Dominicana
S – 32 29 3 9%
Promedio 850 631 219 26%

regional:
Fuente: elaboración propia con base en datos obtenidos de páginas web

oficiales del poder legislativo de los países de la región SICA.
La Tabla 1 ilustra el nivel de representación de las mujeres en el poder

legislativo de los países de la región durante el año 2016112. A partir de las metas
110 Cámara de Representantes

111 Senado
112 Los datos fueron recolectados de las páginas web de los Parlamentos de cada país y pueden ser diferentes
412
propuestas por los países a través de las medidas temporales, que son las cuotas de
participación de las mujeres y la paridad que implica un equilibrio real entre hombres
y mujeres, se evidencia que la participación de las mujeres tiene en la región, como
denominador común, bajos niveles de representación.
En este sentido, es importante realizar estos análisis, y determinar los

porcentajes de representación de las mujeres en otras instancias del Estado, tanto en
puestos de elección popular como en puestos por designación en el ámbito público
como el privado, ya que solamente Nicaragua tiene una cuota de género y Costa
Rica, El Salvador y Belice (en el Senado), una cuota de representación. El criterio de
paridad, siendo una meta de cuatro de los ocho países, aún no se ha logrado en
ninguno de ellos.
Cabe resaltar que las leyes por sí mismas no implican un aumento automático
de los niveles de representación, y para que los cambios se perciban, debe haber
modificaciones de fondo, principalmente en la manera como los individuos perciben a
los políticos, y esto genere las condiciones óptimas, en las cuales las mujeres tengan
a su disposición herramientas necesarias para optar a una candidatura, el apoyo de
los partidos políticos y el respaldo de la sociedad.
Representación de las mujeres en los Órganos del SICA
La importancia de conocer la representación en el PARLACEN, es que este es

un Órgano comunitario que forma parte de Sistema de la Integración Centroamericana,
de representación política y democrática (Tratado Constitutivo del PARLACEN, art. 1),
además es el foro regional de representación política, en donde sus miembros, al ser
elegidos a través de sufragio universal y directo por la ciudadanía centroamericana,
representa y expresa la voluntad de la región, y sus diputados tienen la calidad de
“Diputados Centroamericanos”. (Salazar & Ulate, 2013)
A nivel regional, a través de la Tabla 2, se expone el número de mujeres

que integran el PARLACEN por país, y en cuanto a estos datos se evidencia que
no es un porcentaje significativo al estar integrado por menos de la tercera parte de
mujeres, pero sí tiene una mayor representación que en los Parlamentos nacionales
cuyo promedio regional es del 26%. Además, en esta instancia, los porcentajes de
mujeres electas por país son más altos que las electas para integrar los Parlamentos
nacionales, en cada país.
Tabla 2. Diputados y Diputadas del PARLACEN

Guatemala 22 15 7 32%
El Salvador 20 14 6 30%
Honduras 22 15 7 32%
a los obtenidos en las elecciones generales de los países.
413
Nicaragua 21 14 7 33%
Panamá 21 16 5 24%
República Dominicana 20 14 6 30%
126 88 38 30%
Fuente: elaboración propia con base en datos de la página web oficial del
PARLACEN.
Es importante el señalar que la Presidencia del PARLACEN ha sido ocupada

por tres mujeres, la primera fue Gloria Guadalupe Oquelí Solórzano de Macoto de
octubre de 2008 a octubre de 2009 de nacionalidad hondureña, Paula Rodríguez, de
octubre de 2013 a octubre de 2014 de nacionalidad guatemalteca y actualmente es
presidida por Priscilla Weeden de Miró desde octubre de 2016 a octubre de 2017, de
nacionalidad panameña.
Una de las críticas al PARLACEN es que no tiene carácter vinculante para

los países y aun cuando esa es una limitante para la labor del PARLACEN, sí tiene
facultad de proponer iniciativas normativas, tanto a lo interno de los países en su
calidad de funcionarios centroamericanos, como a nivel regional. Esto es fundamental
para aumentar la presencia de mujeres en los Parlamentos nacionales, pues este
Órgano es integrado por diputados y diputadas de todos los países, que traen
consigo experiencias que pueden llevar a discusiones importantes dentro de esta
instancia, para ser trasladadas a sus respectivos Parlamentos y de esta manera hacer
conciencia de la importancia de aumentar los niveles de representación de mujeres
en el Gobierno.
Por otra parte, en la institucionalidad del SICA, mujeres han ocupado la

dirección de puestos clave dentro de los Órganos regionales, el más importante
avance en esta materia fue la designación de la primera mujer en la historia a cargo
de la Secretaría General del SICA, la doctora Victoria Marina de Avilés quien asume el
cargo el 27 de junio de 2014, elegida por unanimidad durante la XLIII Reunión de Jefes
de Estado y de Gobierno. (Secretaría General, 2016)
Además, la Licenciada Carmen Gisela Vergara a cargo de la Secretaría

General del Subsistema de Integración Económica, quien asumió el cargo el 05 de
julio de 2013, designada por el Consejo de Ministros de Integración Económica, para
un período de cuatro años. (SIECA, 2016)
La Secretaría de Integración Turística Centroamericana está a cargo de la

Doctorando Maestra Carla Maria Bush, nombrada el 30 de noviembre de 2015 para
un periodo de dos años. (SICA, 2015)
La Secretaría de Integración Social (SISCA) estuvo a cargo desde 2008 hasta

2016, de la Licda. Ana Hazel Escrich. (SICA, 2008)
414
Esfuerzos del SICA por la igualdad y equidad de género
En el contexto de la institucionalidad del SICA, se han desarrollado esfuerzos

que transforman las condiciones de desigualdad entre hombres y mujeres, a través
de estrategias para avanzar en materia de igualdad y equidad de género, partiendo
en 2005 de la incorporación del COMMCA, como estructura institucional del SICA, la
aprobación de la PRIEG por la Reunión de Presidentes en diciembre de 2013, además
de que se ha comenzado la institucionalización del enfoque de género en todos los
Órganos, subsistemas, secretarías y direcciones que forman parte del Sistema.
En este sentido, es de suma importancia resaltar a la PRIEG, al tratarse de

un bien público regional, que es un bien activo que posee un valor positivo y por
ende cuantificable y concreto, que está disponible para uso de todos los habitantes
de una zona comprendida por dos o más países (Sandoval, s.f), además favorece el
desarrollo y cooperación de los países de cara a los retos y desafíos que enfrentan
las instituciones de los Estados de la región, ya que a través de los bienes públicos
regionales, se pueden generar beneficios comunes y causar efectos positivos directos
e indirectos en la vida de los y las ciudadanos y ciudadanas.
A nivel regional, la creación de la PRIEG, establece la ruta para hacer efectivos

los derechos de las mujeres y le da a la institucionalidad del Sistema de la Integración
Centroamericana, una herramienta a través de la cual se pueden articular acciones
concretar para mitigar problemas específicos que afectan la vida de los ciudadanos y
ciudadanas centroamericanos.
El problema de una política regional es que genera solamente obligatoriedad

para las instituciones del SICA, pero se espera que a pesar que no obliga a los países
a adoptar las medidas planteadas y que son los países quienes deciden adoptar o
no las medias propuestas, los países adopten como suyas las recomendaciones y
las implementen en sus políticas públicas nacionales, para lograr así una articulación
y mantener una secuencia en las acciones de los países de la región, pues queda
implícito con la creación del SICA, que los países están dispuestos a realizar acciones
coordinadas que busquen consolidar a la región como una región de paz, democracia,
libertad y desarrollo.
Los avances que se han dado en la PRIEG, como la conformación del Comité
Técnico Sectorial del Eje 6, integrado por el COMMCA y COMFAM/PARLACEN, es un
avance importante pues esto significa que ya se están creando los mecanismos que
darán cumplimiento a la PRIEG, y a través de estas acciones regionales, se motivará
a las instituciones nacionales de los países a buscar que se respeten los derechos
políticos de las mujeres.
Esta investigación pretende ser un primer acercamiento y dejar en quienes lo

lean, la inquietud y motivación de investigar y escribir sobre la participación política de
las mujeres en la región.
415
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421
4.4 Hacia dónde va Centroamérica y su proceso de
integración: agenda de retos y desafíos
CAPÍTULO XIX
La incidencia de la evasión fiscal
sobre el nivel de recaudación
tributaria de los países del Triángulo
Norte de Centroamérica
Cinthya Sarahí Arteaga Portillo
Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH)

Consejo de Secretarías de Finanzas o Hacienda de
Centroamérica y República Dominicana (COSEFIN)
Desarrollo (AECID)
Resumen
Las tendencias actuales sobre los procesos que determinan

la política fiscal de los países en desarrollo, sugiere la necesidad
de identificar fenómenos que limitan la eficiencia y eficacia en la
aplicación de las medidas tributarias de los países del Triángulo Norte:
Guatemala, El Salvador y Honduras. Esta investigación se relaciona
con el nivel de percepción de la corrupción sobre el uso de los
recursos públicos, es decir, los mecanismos sobre los cuales existe
efectividad del Gobierno, y cómo este se vincula con la incidencia del
nivel de evasión fiscal sobre la recaudación tributaria de los países del
Triángulo Norte.
La evasión fiscal como resultado de un proceso corrupto

que implica el hecho voluntario de la tributación fraudulenta, genera
distorsiones en el desarrollo de un país, disminuyendo los espacios
para la inversión pública y la distribución equitativa de la riqueza. El
abordaje conceptual y referencial de este tema pretende brindar un
panorama sobre los medios utilizados para la medición y elementos
metodológicos de la evasión fiscal desde el método de estimación de
los impuestos indirectos.
La metodología para la medición de la evasión fiscal tuvo un

componente directo sobre la estructura planteada por Michel Jorrat.
422
Para la estimación sobre la incidencia de las variables en análisis se
utilizó el modelo econométrico lineal logarítmico, cuyos resultados
muestran que para los tres países la incidencia del índice de evasión
fiscal sobre el nivel de recaudación tributaria es significativa, sin
embargo, para el caso de la relación sobre el nivel de incidencia
de la percepción de corrupción sobre la recaudación tributaria,
no lo es. Este estudio permite identificar elementos para futuras
investigaciones, así como elementos de reflexión sobre la manera en
que se evalúa el factor corrupción sobre los procesos económicos.
Palabras clave: evasión fiscal, gasto público, corrupción.
Introducción
Los procesos económicos se caracterizan por tener en cuenta siempre a los

actores y su comportamiento frente a diversas cuestiones o supuestos, que implican
no sólo a nivel de la economía, sino también en cuestiones de política de los países,
que interfieren en el desarrollo pleno de los mismos, tal como la economía política
se expresa como una ciencia que rige la producción y distribución de los medios
materiales que sirven para satisfacer las necesidades humanas (Lange, trad. en 1986,
p.11).
Así en el desarrollo de la investigación de la incidencia de la percepción de
corrupción y evasión fiscal sobre el nivel de recaudación tributaria de los países del
Triángulo Norte, se pretende desarrollar la relación entre los contribuyentes tributarios
y las administraciones tributarias, quienes participan directamente del proceso de
la recaudación tributaria, a través de la evaluación correlacional de las variables
involucradas, identificando el nivel de incidencia de las mismas sobre los niveles de
recaudación tributaria.
El presente documento presenta de manera detallada el contexto del

proyecto de investigación que se desarrolló durante el posgrado de Metodología
en Investigación Económica y Social (MIES). Esta investigación fue enmarcada en el
Programa de Movilidad Académica I Fase de Investigación, de la Secretaría General del
Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) con apoyo de la Cooperación
Española (AECID).
Antecedentes
Las tendencias actuales sobre los procesos que determinan la política fiscal
de los países en desarrollo, sugiere la necesidad de identificar fenómenos que puedan
limitar la eficiencia y eficacia de la aplicación de las medidas tributarias en esos países.
En ese sentido la evasión fiscal como resultado de un proceso corrupto, que implica
el hecho voluntario de la tributación fraudulenta, genera distorsiones en el desarrollo
de un país, disminuyendo los espacios para la inversión pública y la distribución
equitativa de la riqueza. Existe una evidente disminución en el comportamiento de la
recaudación tributaria, si bien y tal como CEPAL (2015) indica, los ingresos fiscales
de la región han aumentado en los últimos años, pero la recaudación fiscal sigue
423
siendo demasiada baja y no es la suficiente para cerrar las brechas en materia de
desarrollo (p. 40). Puede ser reflejo en muchos casos derivado del comportamiento
de la dinámica de las actividades económicas de los países, pero también es un
efecto derivado de la evasión fiscal, que representa para el Gobierno una pérdida de la
eficacia sobre las tareas fundamentales -educación, salud, seguridad. La corrupción
es un fenómeno que tiene varios enfoques y causas que la explican, para Boehm
(2011) son la debilidad del sistema judicial, el control de los procesos presupuestarios
y la concentración de poderes políticos (p. 117).
Según Gómez y Gómez (2002) se ha demostrado que la corrupción puede

reducir el crecimiento económico, actúa como un impuesto que disminuye los
incentivos a invertir, distorsiona la composición de gasto del Gobierno desviándola
hacia proyectos improductivos con el fin de extraer sobornos, distorsiona la
localización de los recursos en términos de la reducción de la inversión privada y
de capital humano, y aumenta la inflación ya que los sobornos son tomados como
un precio extra cargado por los burócratas a los consumidores privados. Dicho
proceso implica el hecho voluntario de la tributación fraudulenta genera distorsiones
en el desarrollo de un país, según Cuesta (2008) en un estudio sobre los costos
económicos de la corrupción en Honduras desarrolló una serie de correlaciones con
la variable corrupción, medida a través del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)
y otras variables socioeconómicas, en el caso de la relación de la corrupción con la
recaudación tributaria en el mundo indica que a menores niveles de corrupción están
asociados con mayores niveles de recaudación. Y para el caso de Honduras es mayor
de la que se esperaría en un país con su nivel de corrupción percibida (p. 22).
Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2006) expresan que el costo de la corrupción

y del mal manejo del Gobierno es enorme para el desarrollo y crecimiento económico
pues reduce la inversión interna y externa, disminuye los ingresos fiscales, incide en
el gasto público, incrementa la fragilidad del sector financiero, empeora la distribución
del ingreso y aumenta la pobreza. Se inicia a tratar el tema de la evasión fiscal a
través de la investigación desarrollada en 1972 denominada “Evasión de impuestos:
un análisis teórico”, se plantea dos opciones posibles que los contribuyentes puede
hacer: 1.- pagar conforme a sus ingresos. 2.- pagar menos de lo debería según sus
ingresos. Y expone que estas decisiones están sujetas bajo la restricción de si es o
no investigado o auditado por las autoridades fiscales (Allingham & Sandmo, 1972, p.
324). Vid. Dean, P. N. et al, (1980) hacen una correlación existente entre la ineficiencia
del sector público y los niveles de evasión fiscal.
La orientación utilitarista de la mayor parte de los economistas y la orientación

legalista de los abogados, ha determinado que existan pocos estudios relacionados a
directamente la decisión de los contribuyentes. En ese sentido en los últimos años se
ha hecho una orientación de los estudios de evasión fiscal sobre la base del análisis de
la investigación cuantitativa experimental, pero si se considera el factor costo y el nivel
de incidencia que se pretende desarrollar a través de esta investigación, es necesario
abordarlo desde el punto de vista de la evaluación a nivel macroeconómica.
Los lineamientos y parámetros alrededor de otras investigaciones desarrolladas, que
permiten ampliar o identificar los mecanismos de abordaje del tema de investigación
424
sobre la evasión fiscal en sus diferentes ámbitos de análisis metodológico, a nivel
del enfoque cuantitativo tienen dos diseños de abordajes principales, los métodos
orientados hacia un aporte experimental y uno sobre no experimental.
Ahora bien, en cuanto al contexto regional, entre las características a nivel

de las finanzas públicas de las cuales se hace referencia en el planteamiento del
análisis sobre la evasión fiscal, y el desarrollo de estrategias para mejorar los procesos
tributarios y contrarrestar esta brecha tributaria, si se considera el estado coyuntural
de los procesos actuales en los países del Triángulo Norte, en base a la revisión de las
principales fuentes noticiosas de los mismos, se definen las siguientes características:
i.-Pactos fiscales, lineamientos iniciales. ii.-Análisis sobre la readecuación de los
sistemas tributarios. iii.- Aumento de los niveles de deuda pública. iv.- Transición
demográfica a nivel de toda la región, elementos sobre la demanda de bienes y
servicios que el Estado debería de ofrecer, así como los elementos sobre la aportación
de impuestos de la población económicamente activa de la región; y v.-Programas de
pensiones, estructuras del uso de los recursos de los institutos de pensiones de los
países.
Formulación
La disminución en el comportamiento de la recaudación tributaria año con

año puede ser reflejo en muchos casos derivado del comportamiento de la dinámica
de las actividades económicas de los países, pero también es un efecto derivado de la
evasión fiscal, que representa para el Gobierno una pérdida de la eficacia de las tareas
fundamentales -educación, salud, seguridad-.
La relación existente entre el desempeño eficiente en la recaudación tributaria

y la ejecución de los recursos públicos implica estructurar un análisis frente a las
disyuntivas presentes a causa de las brechas tributarias. Es necesario hacer referencia
del costo de la evasión fiscal como resultado de la percepción de corrupción de los
contribuyentes sobre el desempeño final del uso de los recursos públicos -gasto
público- y su incidencia en el sistema tributario, visto sobre el nivel de recaudación
tributario.
Coase (1992, p. 716) Premio Nobel de Economía 1991, decía “aquellos

aspectos del sistema económico que son difíciles de cuantificar tienden a ser
ignorados”. Por lo tanto, es necesario que se desarrolle un proceso de medición que
permita determinar el nivel de incidencia de los procesos no transparentes en este
caso particular sobre el sistema tributario.
En el ejercicio de las finanzas públicas se busca la optimación de los

recursos para la satisfacción de las necesidades públicas, hace hincapié constante
en los términos referentes a la lógica de la tributación, proporcionando una temática
coherente sobre los términos adecuados y su expresión sobre lo que estudian o se
encargan. Esta rama de la economía, permite identificar el enfoque del estudio sobre
el manejo del ingreso del Gobierno para el desarrollo de estrategias sobre el uso del
mismo a través del gasto público. Una vez que se establece el planteamiento del
425
fenómeno sobre la intervención de la evasión fiscal sobre los niveles de recaudación
tributaria se derivan las siguientes interrogantes, mismas que se busca analizar y dar
respuesta en esta investigación:
a.- Pregunta general del estudio :
¿La evasión fiscal es el resultado de la percepción de corrupción en el uso de los

recursos públicos de los países del Triángulo Norte?
b.- Preguntas específicas del estudio:
¿Cuál es la dinámica o comportamiento en los niveles de recaudación tributaria de

los países del Triángulo Norte del 2000 al 2015?
¿Cuál es la metodología para la medición de la evasión fiscal y a cuánto asciende?
¿Qué características legales tiene el sistema tributario y la desagregación de las
administraciones tributarias de los ministerios de hacienda o finanzas de los países
del Triángulo Norte?
Objetivo General
Analizar la incidencia de la evasión fiscal sobre el nivel de recaudación tributaria de los

países del Triángulo Norte.
Objetivos Específicos
a. Describir la dinámica y comportamiento del sistema tributario de los

países de Triángulo Norte 2000-2015.
b. Determinar el índice de evasión fiscal de los países del Triángulo
Norte 2000-2015.
c. Obtener insumos necesarios para la política integral anticorrupción
en el marco de la recaudación tributaria.
Justificación de la investigación
El análisis de la evasión fiscal es un fenómeno que no sólo tiene elementos

de carácter económico como tal, sino que involucra un componente político, así
las administraciones tributarias de cada uno de los países en análisis son el agente
central del proceso tributario, considerando que son las instituciones encargadas
de la aplicación de la normativa tributaria y la consideración así como las variables
económicas agregadas, las cuales reflejan la suma del comportamiento de los hogares
y empresas, así como las variables de percepción sobre la corrupción y la eficacia del
Gobierno sobre los recursos públicos.
Tener estructurado el alcance de medición de la evasión fiscal permite

entender de una mejor manera cuáles son sus repercusiones e impacto sobre el fisco
de los países del Triángulo Norte e identificar elementos característicos de los mismos.
Por lo tanto, un enfoque de estudio que se dedique a caracterizar el sistema tributario
426
y describa el impacto de la percepción de la corrupción dentro del ámbito tributario
permite obtener insumos necesarios para definir estrategias que incidan en la mejora
continua de los procesos tributarios transparentes y por consiguiente en el nivel de
recaudación tributaria de los países analizados, de igual manera obtener insumos
para la política regional anticorrupción.
La relevancia social de esta investigación se enfoca en el aporte sobre

estrategias para la mejoría en los procesos de recaudación tributaria, considerando
la necesidad de estructurar los aportes del Estado de la economía del bienestar, al
referirse a identificar deficiencias en la recaudación tributaria a través de la medición
de la evasión fiscal.
En cuanto a la implicación práctica de esta investigación, se enmarca en

los aportes para la elaboración de una política regional anticorrupción, tomando en
cuenta la necesidad en la búsqueda de perspectivas o enfoques que visualicen el
accionar de la corrupción dentro de los distintos campos sociales, económicos y
políticos de los países del Triángulo Norte.
El enfoque del estudio desde el punto de vista de las finanzas públicas es

relacionado la eficacia de los recursos públicos y cómo la percepción de la corrupción
sobre estos puede aumentar o disminuir la recaudación tributaria. Analizando de esta
manera el vínculo existente entre la percepción de la corrupción y su incidencia en
los niveles de recaudación tributaria, cuya medida es el Índice de Evasión Fiscal. Lo
anterior permite que este análisis sea utilizado para determinar la incidencia de las
medidas anti evasivas que las administraciones tributarias están implementando.
De igual forma, se pretende brindar un marco metodológico para el seguimiento

de la medición de la evasión fiscal, con el objetivo de aportar en estudios sobre la
economía de la corrupción en los países del Triángulo Norte, así como en el campo
de investigación de las entidades y organizaciones que se dedican a la ejecución de
acciones y al diseño de estrategias anticorrupción en la región orientadas a la política
fiscal.
El valor teórico de esta investigación se enfoca en la obtención de análisis

y conclusiones que permiten identificar medidas que se pueden tomar en relación a
políticas fiscales, las cuales permitan mayor eficiencia en el sistema tributario de los
países en estudio, así también estrategias encaminadas a crear condiciones de mayor
transparencia en el proceso tributario.
La importancia de la investigación académica se enfoca en la utilidad

metodológica, ya que brinda información sobre la metodología para la medición de
la evasión fiscal, a través de estimación por los impuestos indirectos, y esto permite
el desarrollo de evidencia para fundamentar manera objetiva el diseño de políticas
públicas, así como medidas de control y gestión del sistema tributario.
La viabilidad de este proyecto de investigación está determinada por el acceso a la
base de datos, del apoyo que existe con las organizaciones o instituciones con las
cuales se establece la vinculación que permite el acceso a la información para la
427
medición indirecta de la evasión fiscal de los países del Triángulo Norte, así como de
apoyo técnico en la etapa de análisis de los hallazgos y recomendaciones.
Marco teórico
Los grandes cambios que en estas últimas décadas se han desarrollado, tanto en el
campo de las ciencias, la democracia, los procesos políticos, económicos y sociales
hace evidente que se reconozca la importancia y relevancia de que se tome en cuenta
este contexto como punto de referencia para el análisis, planificación y diseño de
políticas públicas orientadas a incentivar el uso eficiente y eficaz de los escasos
recursos con los que los individuos y la sociedad en general posee, y la necesidad del
fomento de la transparencia en la administración pública es un punto de convergencia
a nivel de los países del Triángulo Norte, así como de la comunidad internacional.
Considerando la dinámica sobre la percepción de corrupción en los países del

Triángulo Norte, durante el periodo de análisis de esta investigación del 2000 al 2015,
el posicionamiento a nivel de los tres países ha sido entre un 20 al 42 del Índice de
Percepción de Corrupción, en ese sentido, la variabilidad sobre el cambio referente a

lo que las entidades consultadas muestran, no presentan cambios significativos, es

decir, el comportamiento sobre los actos de corrupción sigue vigente y en muchos

casos con una mayor visualización (Ver Gráfico 1).
sido entre un 20 al 42 del Índice de Percepción de Corrupción, en ese sentido, la variabilidad sobre el cambio
sido entre aunlo20que
referente al 42
lasdelentidades
Índice deconsultadas
Percepción muestran,
de Corrupción, en ese sentido,
no presentan la variabilidad
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referente a Los
lo procesos
que las de investigación
entidades consultadas sobre corrupción
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presentan paísessignificativos,
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decir, el
comportamiento sobre los actos de corrupción sigue vigente y en muchos casos con una mayor visualización
pueden
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actos de de incidencia
corrupción sigue sobre
vigente los
y enresultados
muchos finales
casos con de este
una mayor índice, sin
visualización
(Ver Gráfico 1).
(Ver Gráfico embargo,
1). este también puede ser un elemento que denote la insistencia sobre los
Los procesos de investigación sobre corrupción en los países del Triángulo Norte pueden ser un factor
Loscambios
procesos referente a los procesos de la búsqueda dedel
transparencia sobre los recursos
de incidencia sobre losde investigación
resultados sobre
finales corrupción
de este en los
índice, sin países
embargo, esteTriángulo Norte
también puede pueden
ser ser un factor
un elemento que
de públicos.
denote la insistencia sobre los cambios referente a los procesos de la búsqueda de transparencia sobre que
incidencia sobre los resultados finales de este índice, sin embargo, este también puede ser un elemento los
denote
recursoslapúblicos.
insistencia sobre los cambios referente a los procesos de la búsqueda de transparencia sobre los
Gráfico 1. Índice de Percepción de la Corrupción países del Triángulo Norte,
recursos públicos.
Gráfico 1. Índice de Percepción de la Corrupción países del Triángulo Norte, 2000 al 2015
Gráfico 1. Índice de Percepción de la 2000 al 2015
Corrupción países del Triángulo Norte, 2000 al 2015
Índice de Percepción de la Corrupción en el Triángulo Norte, 2000-
Índice de Percepción de la Corrupción en el Triángulo Norte, 2000-
2015
2015
50 41
50 39 42
39 34 42 41
40
40 31 34 29
30 31 33 29
30 28 33
20 25 27
28
20 20 25 20 27
10 20 20
10
0
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
El Salvador Guatemala Honduras
El Salvador Guatemala Honduras
Fuente: elaboración propia con datos de Transparencia Internacional.
Fuente: elaboración propia con datos de Transparencia Internacional.
Históricamente, todos los procesos sociales, políticos y económicos de la región estaban siendo
Fuente:
influenciados elaboración
Históricamente, todos
por intereses los propia
procesos
particulares con
ajenos adatos
sociales, de Transparencia
políticos
los comunes, ymismos que Internacional.
económicos de la región estaban
desencadenaban siendo
una serie de
influenciados
acciones corruptas que indican que este fenómeno ha sido ya un factor que impactaba en el desarrollo de de
por intereses particulares ajenos a los comunes, mismos que desencadenaban una serie la
acciones
región encorruptas
análisis. que indican que este fenómeno ha sido ya un factor que impactaba en el desarrollo de la
región en análisis. 428
En Honduras al igual que los países del Triángulo Norte existen avances institucionales y legales,
En Honduras al igual que los países del Triángulo Norte existen avances institucionales y legales,
Históricamente, todos los procesos sociales, políticos y económicos de la
región estaban siendo influenciados por intereses particulares ajenos a los comunes,
mismos que desencadenaban una serie de acciones corruptas que indican que este
fenómeno ha sido ya un factor que impactaba en el desarrollo de la región en análisis.
En Honduras al igual que los países del Triángulo Norte existen avances
institucionales y legales, refiriéndome a que se están desarrollando planes estratégicos
dentro de las instituciones en cuestión de poder realizar de una manera más eficiente
las actividades para las cuales fueron creadas y ejecutar eficazmente las funciones
asignadas; pero de acuerdo con los indicadores de transparencia y anticorrupción,
los casos de corrupción continúan en aumento, razón por la cual la región tiene el
desafío de generar una gobernabilidad con mayor democracia, para crear espacios
que se orienten a fomentar el orden institucional de las relaciones entre el Gobierno y
la sociedad.
Entre esos avances se perfilan a la facilitación del acceso a la información

pública, como un factor importante que interfiere en la percepción de corrupción que
tienen los ciudadanos sobre algún tema específico, de alguna institución o proceso
que realice uso de los recursos públicos. A nivel de América Latina, el Banco
Interamericano de Desarrollo identifica que existen tres retos importantes en materia
de diseño y reestructuración de los sistemas tributarios: i.-Suficiencia: recaudar más.
ii.-Distribución: recaudar equitativamente; y iii.-Eficiencia: recaudar sin distorsiones.
En cuanto al análisis de la evasión fiscal en los países del Triángulo Norte,

es un tema reciente, considerando las estimaciones hasta el momento desarrolladas
por las entidades recaudadoras de la tributación. Para el caso de Guatemala, la
Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) tiene disponibles datos sobre esta
estimación de evasión fiscal y sobre el gasto tributario del 2010 al 2014, lo que permite
identificar elementos para el análisis sobre este tema utilizando la conceptualización
sobre incumplimiento tributario. Para El Salvador, el análisis sobre evasión fiscal
fue desarrollado por la Unidad de Estudios Tributarios de la Dirección General de
Impuestos Internos del 2000 al 2010. Para el caso de Honduras no se ha elaborado
algún documento final sobre la estimación de la evasión fiscal; en ese sentido, implica
la revisión de las metodologías utilizadas por el resto de los países de la región, con el
fin de identificar el procedimiento de análisis que se debe seguir.
Marco Conceptual
La definición sobre la brecha tributaria considera tres tipos:
1. Subdeclaración involuntaria: aumentan cuando la normativa

tributaria es compleja.
2. Elusión tributaria: uso excesivo de la legislación tributaria, no
respecto al espíritu de la ley con propósito de reducir el pago de
impuesto.
3. Evasión fiscal: Subdeclaración ilegal y voluntaria de los impuestos.
429
La definición sobre la brecha tributaria considera tres tipos:
1. Subdeclaración involuntaria: aumentan cuando la normativa tributaria es compleja.

2. Elusión tributaria: uso excesivo de la legislación tributaria, no respecto al espíritu de la ley con
Según Jiménez (2012) es el acto deliberado por parte del contribuyente
propósito de reducir el pago de impuesto.
para reducir sus obligaciones tributarias. Entendiéndose, como resultado de
3. Evasión fiscal: Subdeclaración ilegal y voluntaria de los impuestos. Según Jiménez (2012) es el acto
un proceso corrupto.
deliberado por parte del contribuyente para reducir sus obligaciones tributarias. Entendiéndose,
como resultado de un proceso corrupto.
En el sentido de corrupción tiene muchos factores, facetas y ámbitos en los
cuales se desenvuelve, tal como Wesberry (2004) hace hincapié en que la corrupción
En el sentido de corrupción tiene muchos factores, facetas y ámbitos en los cuales se desenvuelve, tal
es un proceso integral en que convergen factores económicos, políticos, culturales;
como Wesberry (2004) hace hincapié en que la corrupción es un proceso integral en que convergen factores
y en que participan actores privados y públicos, e inciden trayectorias nacionales y
económicos, políticos, culturales; y en que participan actores privados y públicos, e inciden trayectorias
transnacionales (Ver Figura 1). En ese sentido el estudio de estos procesos a nivel
nacionales y transnacionales (Ver Figura 1). En ese sentido el estudio de estos procesos a nivel regional, pueden
regional, pueden brindar esquemas de articulación y planteamiento de estrategias
brindar esquemas de articulación y planteamiento de estrategias para el fomento de la transparencia en
para el fomento de la transparencia en particular sobre políticas fiscales regionales.
particular sobre políticas fiscales regionales.
Figura 1 Esquema del proceso de la corrupción.
Figura 1 Esquema del proceso de la corrupción.
Fuente: elaboración propia con Wesberry (2004).

Fuente: elaboración propia con Wesberry (2004).
La corrupción
La corrupción tiene un
tiene un amplio amplio
campo campoelde
de estudio, cualestudio, el cual
ha sido poco ha sido
explorado, peropoco
que actualmente
explorado,
tiene su pero
auge debido a lasque actualmente
consecuencias que tiene su auge
repercuten en el debido a las de
sistema social consecuencias que
un país, para este caso particular
repercuten en el sistema social de un país, para este caso particular de como la
corrupción está repercutiendo en el sistema tributario de los países del Triángulo
Norte, medido a través de la evasión fiscal.
394 Política fiscal
La política fiscal como parte de la rama de la política económica trata sobre el

manejo básicamente del presupuesto de la república, que se compone de los ingresos
fiscales y los gastos fiscales. En ese sentido, la orientación actual de muchos estudios
es sobre estrategias que permitan el uso adecuado del gasto público, sin embargo,
es necesario identificar elementos sobre la manera en que se obtienen los ingresos,
que se oriente a la definición de una estructura tributaria progresiva en favor de los
procesos de equitativos de la distribución de la riqueza de un país.
Según Dournbusch y Fisher (2009, p. 306) existen diferentes tipos de política

fiscal, las cuales dependen de qué variable se afecta o se modifica en la búsqueda de
objetivos específicos y coyunturales:
430
1. Política fiscal expansiva, que genera un déficit en los presupuestos de Estado
(es decir, una situación en que el gasto público es superior a los ingresos fiscales)
que se financia mediante la emisión de deuda pública. Los mecanismos a usar son:
a) aumentar el gasto público, para aumentar la producción y reducir el paro, o
b) aumentar el gasto privado, bajando los impuestos para aumentar la renta
disponible de los agentes económicos privados, lo que provocará un mayor
consumo de las personas y una mayor inversión de las empresas (en definitiva,
un aumento de la demanda económica). Se denomina expansiva porque se ejecuta
para estimular el crecimiento económico y crear empleo.
2. Política fiscal restrictiva, que genera un superávit en los presupuestos del

Estado (es decir, una situación en que el gasto público es inferior a los ingresos
fiscales). Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva: 1) reducir el gasto
público, para bajar la demanda y por tanto la producción, o, 2) reducir el gasto
privado, subiendo los impuestos para que los ciudadanos tengan una renta
menor, disminuyan su consumo y, con ello, la demanda económica. Se ejecuta
cuando la economía conoce un período de excesiva expansión y tiene necesidad de
frenarse para evitar el aumento de los precios (inflación).
Ahora bien, el estudio sobre la evasión es un estudio orientado sobre los

ingresos fiscales, analizando sobre los efectos derivados de los procesos corruptos
sobre el sistema tributario. Así, define sobre los mecanismos sobre los cuales el
planteamiento de la relación de las estrategias hacia el fomento de la transparencia.
La orientación de los análisis económicos actuales pretende incidir sobre la mejora
en los procesos estructurales, y desde el punto de vista de la política fiscal, el control
y la fiscalización son tareas que requieren no sólo aportes desde el enfoque legal,
sino desde el nivel de incidencia sobre las variables económicas como tal. CEPAL
(2012, p.40) hace referencia sobre la función de la política fiscal como la encargada
de atender objetivos relevantes en relación con la igualdad, la atenuación del ciclo y la
promoción del cambio estructural.
Economía de la corrupción
El estudio sobre la economía de la corrupción implica no sólo elementos

de carácter políticos, sino cómo esos factores pueden tener incidencia sobre los
comportamientos sobre variables de carácter económico. Es decir, cómo la variable
corrupción tiene un poder de incidencia sobre la dinámica de la economía en un país.
Algunos elementos sobre la transparencia de los procesos económicos tienen una
relación directa sobre los factores de institucionalidad, así como lo expone Smith
(1776) “el Comercio y la manufactura, en pocas palabras, no podrán prosperar en un
estado en el que no haya una cierta confianza en la justicia del Gobierno”
Según Gómez (2016) los fenómenos de corrupción desde un punto de vista

económico pueden explicarse a partir de dos elementos: i.-existencia de rentas
y ii.-existencia de un marco institucional que permite su captura. El alcance de
medición de la evasión fiscal permite entender de una mejor manera cuáles son sus
repercusiones e impacto sobre el mismo, de esta manera, obtener recomendaciones
431
que estén acorde a lo que los resultados reflejen, desde una óptica más objetiva,
procurando igualmente que las aplicaciones de las mismas tengan un efecto positivo
en la reducción del impacto de la corrupción sobre el sistema tributario. A nivel del
análisis de la recaudación tributaria es necesario el desarrollo de un análisis teórico
que proporcione un énfasis en la manera en que se debería desempeñar el sistema
tributario de manera óptima.
Principios de la teoría tributaria
La importancia de definir un esquema teórico sobre el funcionamiento de

los sistemas tributarios se basa en las diferentes corrientes económicas que tuvieron
su influencia para la formación actual de los esquemas fiscales. El desarrollo de
la teoría tributaria se cimienta sobre las teorías de Smith (1777) las cuales definen:
a.-Principio de la justicia; b.-Principio de generalidad; c.-Principio de uniformidad;
d.-Principio de comodidad y e.-Principio de economía. Asimismo, Neumark (1974)
desarrolla ampliamente la incidencia de la teoría tributaria, el derecho tributario y cuál
es el funcionamiento del sistema tributario. Ricardo (1959) hace un detallado aporte
desde la economía clásica iniciando por la teoría del valor y a partir de allí plantea la
definición y estructura desde la economía política de los diferentes tipos de tributo y
cuáles son las características de cada uno de ellos.
Evasión fiscal en la literatura
La informalidad está relacionada con el incumplimiento continuo y sostenido

de las más mínimas normas y leyes relacionadas con las obligaciones comerciales,
laborales y por supuesto, fiscales (Macías, Agudel y López, 2007).
La evasión fiscal es en sí misma un problema que tiene dificultad en su medición

considerando la naturaleza de su ocurrencia implica ser un ente sancionable ante la
ley, así como los mecanismos para su medición. Sin embargo, se han identificado una
serie de mecanismos indirectos para su estimación.
Macías, Agudel y López (2007) hacen mención sobre la identificación de

métodos para medir la evasión fiscal, Fenochietto (1999) y Rojas (2004) pueden
distinguir tres tipos de criterios para estimar la evasión: informes de la oficina
recaudadora, agregados macro y técnicas micro. En cuanto a la decisión de los
contribuyentes sobre evadir o no, según el modelo sobre evasión fiscal de Allighan y
Sandmo (1972)
(Ecuación No. 1) (YND W) (T θ) < (S π) (PS p)
Este modelo fue modificado por Spicer y Lundsfedt (1976) en el cual

agregaron la variable edad y la satisfacción por servicios públicos. Ellos encontraron las
siguientes relaciones en el modelo: i.-mayor evasión fiscal si existe menor probabilidad
de ser sancionado; ii.-la relación entre el ingreso es ambigua con respecto a evadir
o no, en este modelo; iii.-con respecto a la edad, ellos definieron que a mayor edad
menor propensión a evadir; iv.-si existe mayor mecanismos de fiscalización y sanción
432

entonces se reduce la evasión fiscal; v.-y si existe una mayor satisfacción por los

fiscal servicios públicos
si existe menor recibidos
probabilidad (relación
de ser de equidad)
sancionado; hay menor
ii.-la relación entre el propensión a evadir.
ingreso es ambigua con respecto a
evadir o no, en este modelo; iii.-con respecto a la edad, ellos definieron que a mayor edad menorser
Váquez (2015) hace hincapié en que los sistemas tributarios regresivos pueden un
propensión a
medio de facilitación de la evasión fiscal. En ese sentido, la estructura o la manera que
evadir; iv.-si existe mayor mecanismos de fiscalización y sanción entonces se reduce la evasión fiscal; v.-y si
existeseunagrava
mayorosatisfacción
se define lapor
estructura tributaria
los servicios públicosde un país(relación
recibidos incide consecuentemente
de equidad) hay menor sobre
propensión
los procesos de apoyo al desarrollo sostenible.
a evadir.
Váquez (2015) hace hincapié en que los sistemas tributarios regresivos pueden ser un medio de
La eficacia de la recaudación tributaria está entonces determinada por la
facilitación de la evasión fiscal. En ese sentido, la estructura o la manera que se grava o se define la estructura
relación entre el ingreso tributario efectivo y el potencial tributario (BID, 2003). El cual
tributaria de un país incide consecuentemente sobre los procesos de apoyo al desarrollo sostenible.
hace mención sobre la estimación de la recaudación tributaria potencial teórica de
un Laimpuesto específico
eficacia de y luego
la recaudación hacer está
tributaria una entonces
comparación con elpor
determinada nivel de recaudación
la relación entre el ingreso
tributaria
tributario efectivoefectiva. La diferencia
y el potencial tributarioentre
(BID,la2003).
recaudación potencial
El cual hace menciónteórica
sobre ylalaestimación
efectiva de la
es lo que se conoce como el nivel de evasión fiscal (Ver Figura 2). Jorrat (2012)
recaudación tributaria potencial teórica de un impuesto específico y luego hacer una comparación conhael nivel
identificado
de recaudación que laefectiva.
tributaria viabilidad y alcanceentre
La diferencia de lalainvestigación, deriva sobre
recaudación potencial teórica la disponibilidad
y la efectiva es lo que se
conocedecomo
los datos
el nivelydesobre la verificación
evasión de los
fiscal (Ver Figura 2).mismos a través
Jorrat (2012) de una revisión
ha identificado conceptual
que la viabilidad y alcance
de la investigación,
para cada país. deriva sobre la disponibilidad de los datos y sobre la verificación de los mismos a través
de una revisión conceptual para cada país.
Figura 2. Variables
Figura e indicadores
2. Variables de la
e indicadores de investigación
la investigación
Recaudación Recaudación
potencial teórica efectiva
Brecha
tributaria
EVASIÓN FISCAL

Entre algunos de los cuestionamientos planteados sobre la utilización de este método
directo
Entre para medir
algunos de la
losevasión fiscal de manera
cuestionamientos indirecta
planteados sobre laseutilización
identificaron ciertas
de este ventajas
método directo para
y desventajas que se describen en el Cuadro 1.
medir la evasión fiscal de manera indirecta se identificaron ciertas ventajas y desventajas que se describen en
el Cuadro 1.
Cuadro 1. Análisis del uso de método indirecto con cuentas nacionales
Cuadro 1. Análisis del uso de método indirecto con cuentas nacionales
Ventajas Desventajas
Ventajas Limitación en elDesventajas
acceso a datos a nivel de los países
Permite construir series históricas.
y de todo el periodo
Limitación de análisis.
en el acceso a datos a nivel
Se pueden hacerconstruir
Permite desagregaciones
seriesahistóricas.
nivel de las de
Intervención de la inflación. el periodo de
los países y de todo
actividades económicas. análisis.
Permite plantear una metodología sobre la cual se le Consideraciones sobre los efectos del crecimiento
Se pueden
dé seguimiento hacer desagregaciones
al comportamiento de la evasión a Intervención
económico, (node medidos o no determinados en
la inflación.
fiscal.nivel de las actividades económicas. relación a la magnitud).
Consideraciones sobre los efectos del
Fuente:Permite
elaboraciónplantear
propia. una metodología
crecimiento económico, (no medidos
sobre la cual se le dé seguimiento al
o no determinados en relación a la
comportamiento de la evasión fiscal.
magnitud).
397
433
Las etapas que debe seguir la estimación del Índice de Evasión Fiscal
utilizando las cuentas nacionales se resumen en lo siguiente: i.-Determinar el ingreso
nacional detallado por actividad (en caso de hacer un estudio sectorial); ii.-Determinar
el ingreso exento o no gravado (ganancias); iii.-Restar el ingreso inicial el ingreso no
gravado; iv.-Dividir por escalas los ingresos; v.-Aplicar las tasas de impuesto según lo
estime las escalas; vi.-El resultado será la recaudación potencial al cual se le resta a la
recaudación efectiva y este como resultado será el nivel de evasión fiscal.
Existen dos vías para la estimación de la evasión fiscal analizando la naturaleza

de la recaudación tributaria. Se identifican dos metodologías que combinan variables
que difieren con respecto a i.-estimación de la evasión de impuestos indirectos y ii.-
estimación de evasión de impuestos directos (Ver Figura 3).
Con respecto a la estimación de la evasión fiscal a través de los impuestos

directos, los cuales se estiman utilizando la variable Excedente Bruto de Explotación,
es decir sobre las utilidades de las empresas, variable que el cálculo del Producto
Interno Bruto (PIB) por el método del ingreso provee. [PIB = Remuneraciones de
los asalariados (R) + Impuestos netos de subvenciones sobre producción y las
importaciones (T) +Excedente Bruto de Explotación (EBE) + Ingreso Mixto Bruto
(IngMx)]. Este método no ha sido utilizado ya que tres países (Honduras, Nicaragua y
Panamá) de los siete analizados contaban disponible este cálculo.
Con base en los datos disponibles a nivel de las cuentas nacionales de los
países en análisis se desarrolló una revisión metodológica sobre la medición de la
evasión fiscal y se elaboraron los aportes iniciales a través del método para la estimación
de la evasión fiscal por los impuestos indirectos, desde el caso de Honduras para esta
investigación, considerando que para Guatemala y El Salvador ya cuentan con este
índice, sólo se evaluará el desarrollo de estimaciones para completar la serie.
Figura 3. Estimación evasión fiscal por naturaleza del impuesto
Fuente: elaboración propia con metodología de Jorrat (2012).
434
Contexto socioeconómico
El estudio de las variables socioeconómicas que contextualicen el actual

estado de los países del Triángulo Norte pretende identificar la estructura y la dinámica
económica general, la cual estima y pretende formular una base de análisis frente a los
espacios derivados sobre el contexto de la actividad tributaria.
Es importante acotar las características generales de la economía de los

países del Triángulo Norte que permiten contextualizar el análisis del crecimiento
económico y del desarrollo social, tales características son: i.-Economía en conjunto
relativamente mediana, para el 2013 según el Banco Mundial, el PIB del Triángulo
Norte representaba 10,096 millones de dólares, ii.-Economía abierta, iii.-Economía
importadora neta de derivados de petróleo, iv.-Economía con acceso limitado a los
mercado de capitales y es una v.-Economía tomadora de precios. La incidencia que
tiene la dinámica de las sociedades sobre la presión del gasto público y este sobre la
presión tributaria se resume en el conjunto de demandas sociales, las cuales inciden
sobre la estructura o definición de las prioridades del gasto público, y este a su vez
sobre la estructura tributaria, traducida en la presión tributaria que tienen incidencia
sobre la manera en que se desarrolla la dinámica de la economía del bienestar (Ver
Figura 4).
Figura 4. Esquema de la incidencia social sobre la presión tributaria
Crecimiento económico: Producto Interno Bruto. El crecimiento económico

de toda la región centroamericana fue de 3.8% para el 2015. Es visible el aporte
significativo del acceso a mercados internacionales para los principales productos de
los países de la región, en ese sentido la apertura comercial juega un papel decisivo al
momento de definir políticas publica fiscal orientada al fomento del sector industrial y
el sector servicios. En términos generales, Guatemala es el país que creció un 4.1%,
considerando el aumento de los flujos de inversión extranjera directa, así como este
representa un avance considerable en materia de políticas de atracción de inversión.
Honduras, luego de una serie de reformas sobre las estrategias de alianzas público
435
privadas que han impulsado algunos proyectos significativos en construcción, el
sector financiero y comunicaciones son los que han determinado la dinámica del
crecimiento de un 3.6% para el 2015. El Salvador, a nivel del Triángulo Norte como
de toda la región fue el país que menos creció, en un 2.5%, esto es un elemento de
atención a nivel de los incentivos que tiene la economía salvadoreña, y resulta relevante
definir qué sectores son los más dinámicos y cuáles requieren la implementación de
estrategias de política económica (Ver Cuadro 2).
Cuadro 2. Tasa de crecimiento económico 2015 (Variación en %)
El Salvador Guatemala Honduras Centroamérica
2.5 4.1 3.6 3.8
Fuente: elaboración propia con datos del CMCA, 2016.
Índice de Precios al Consumidor. A nivel centroamericano el Índice de Precios al

Consumidor fue de un 1.4% para el 2015, El Salvador es el país que más se acerca
a este promedio regional. Para el final del ejercicio de medición del 2015 mostró un
IPC del 1.01%, le sigue Honduras que durante este año mostró un índice del 2.36%,
factor determinado en gran parte por las medidas consideradas en el acuerdo con el
FMI. (Ver Cuadro 3)
Cuadro 3. Índice de Precios al Consumidor 2015 (%)
El Salvador Guatemala Honduras Centroamérica
1.01 3.07 2.36 1.4
Fuente: elaboración propia con datos del CMCA, 2016.
Equidad en la región: Índice de Gini. El análisis sobre la equidad que existe en

la región está determinado por los elementos de desigualdad económica, que se
visualizan a través del Índice de Concentración de Gini. En caso de acercarse a 1
es un país con inequidad perfecta, y si se acerca a cero es equidad perfecta. En los
países del Triángulo Norte se hace referencia de que existe una equidad en la zona
rural que en la zona urbana, pero para el caso de Honduras la inequidad se acentúa
con mayor grado sobre el dominio rural, esto traducido también en el porcentaje de la
población que vive en esta región (Ver Cuadro 4)
436
Cuadro 4. Índice de concentración de Gini
País Guatemala El Salvador Honduras

Año 2014 2013
Nacional 0.553 0.436 0.564
Dominio
Urbana 0.529 0.409 0.497
geográfico
Rural 0.490 0.396 0.545
Fuente: elaboración propia con datos de CEPAL, 2016.
Variables e indicadores de la investigación
Para el análisis del problema objeto de estudio se utilizaron cuatro variables

fundamentales para establecer la correspondiente relación que se plantean en las
hipótesis: a.- corrupción, b.-gasto público, c.-evasión fiscal y d.-recaudación tributaria.
Se utilizaron consecuentemente cuatro indicadores: a.1.-Índice de Percepción de
Corrupción, b.1.-Índice de Efectividad del Gobierno, c.1.-Índice de Evasión Fiscal y
d.1.-nivel
ercepción de Corrupción, de recaudación
b.1.-Índice tributaria
de Efectividad indirecta
del Gobierno, y directa.deCada
c.1.-Índice variable
Evasión Fiscal ey indicador
d.1.-nivel se
obtuvo
e recaudación tributaria paray los
indirecta tres países
directa. durante
Cada variable el periodosedel
e indicador 2000para
obtuvo al 2015.
los tres(Ver Figura
países 5). el
durante
eriodo del 2000 al 2015. (Ver Figura 5).
Figura 5. Variables e indicadores de la investigación
Figura 5. Variables e indicadores de la investigación
VARIABLES INDICADORES
CORRUPCIÓN Índice de Percepción de

Corrupción
GASTO PÚBLICO Índice de Efectividad del

Gobierno
EVASIÓN FISCAL Índice de Evasión Fiscal
RECAUDACIÓN Nivel de recaudación

TRIBUTARIA tributaria indirecta y
directa
uente: elaboración propia.
a. a. Corrupción
Corrupción
La corrupción es definida por Transparencia Internacional como el mal uso

del poder
La corrupción es definida porencomendado
Transparencia para obtener beneficios
Internacional como el malprivados. Esta definición
uso del poder encomendado incluye
paratres
elementos:
btener beneficios privados. Esta i.-El mal usoincluye
definición del poder,
tres ii.-Un poderi.-El
elementos: encomendado,
mal uso delespoder,
decir, ii.-Un
puedepoder
estar en
ncomendado, es decir, el sector
puede público
estar eno el
privado
sectory público
iii.-Un beneficio privado,
o privado quebeneficio
y iii.-Un no necesariamente
privado, que se no
limita
a beneficios
ecesariamente se limita a beneficios personales.
personales. La
Lacorrupción afectainfinitamente
corrupción afecta infinitamentemás
mása aloslospobres
pobres porque
porque
desvía allos
esvía los fondos destinados fondos destinados
desarrollo, al desarrollo,
socava la capacidad socava la de
de los Gobiernos capacidad de los básicos,
ofrecer servicios Gobiernos
imenta la desigualdaddey la
ofrecer servicios
injusticia básicos,
y desalienta alimentay las
la inversión la desigualdad y la injusticia
ayudas extranjeras (ONU, 2004, y desalienta
p.3) la
inversión y las ayudas extranjeras (ONU, 2004, p.3)
a.1.- Índice de Percepción de Corrupción (IPC)
La corrupción como una de las variables utilizadas sobre las cuales se definen las hipótesis de investigación
437 de las políticas económicas y la calidad
dica que usualmente afecta la efectividad del Estado en la aplicación
e las mismas, distorsiona el diseño y la aplicación de la regulación y entrada y ensucia el accionar de la justicia
a.1.- Índice de Percepción de Corrupción (IPC)
La corrupción como una de las variables utilizadas sobre las cuales se definen
las hipótesis de investigación indica que usualmente afecta la efectividad del Estado
en la aplicación de las políticas económicas y la calidad de las mismas, distorsiona
el diseño y la aplicación de la regulación y entrada y ensucia el accionar de la justicia
(Transparencia Internacional, 1999). Para el análisis de esta variable se utilizó el Índice
de Percepción de la Corrupción, como un indicador compuesto utilizado para medir
las percepciones sobre la corrupción en el sector público. El método que se utilizó
–a partir del 2012- combina las distintas fuentes e incluye los datos correspondientes
a periodos de solamente un año de cada fuente de datos, lo cual permite comparar
puntuaciones en el tiempo.
b. Gasto público
Se entenderá por gasto público las erogaciones para adquirir bienes y

factores productivos aplicados a la producción de bienes y servicios para satisfacer
necesidades públicas. Es el nivel de demanda por parte del sector público el cual
le otorga un papel importante en el nivel de empleo y producción en el total de la
economía. Esta intervención genera efectos redistributivos de los ingresos entre
distintos sectores de la sociedad (Greco, 2006, p. 269). Son los gastos incluidos en
el presupuesto general del Estado, las cuentas especiales del tesoro (Ministerios y
Secretarías de Finanzas), los presupuestos anexos y los de las colectividades locales
(municipalidades) con exclusión de los gastos de seguridad social y organismos
similares, M. Duverger (Greco, 2006, p. 269).
b.1.- Índice de Efectividad del Gobierno (IEG)
El gasto público como una de las variables de las hipótesis de investigación

hace referencia a los recursos provenientes del fisco, que se utilizan para cumplir las
funciones del Estado través de la redistribución del ingreso traducido en el nivel de
bienes y servicios públicos brindados a la población de un país. La efectividad del
Gobierno capta la percepción de la calidad de los servicios públicos, la calidad de la
administración pública y el grado de la independencia de las presiones políticas, la
calidad de la formulación y aplicación de políticas, y la credibilidad del Gobierno de
compromiso con dichas políticas.
c. Evasión fiscal
Definida como el acto de eludir el pago de impuestos es la maniobra que

realiza un contribuyente recurriendo a medios ilícitos con el fin de no pagar el impuesto
en su justa medida (Greco, 2006, p. 244). Para esta investigación se considera que la
evasión fiscal es el resultado de un proceso corrupto que mide el nivel de recaudación
tributaria que no fue declarada, en base a la tributación potencial teórica. El método
que se utilizó para la medición de la evasión fiscal de este estudio es a través de la
estimación de la evasión fiscal sobre los impuestos sobre la venta.
438
c.1.- Índice de Evasión Fiscal (IEF)
El Índice de Evasión Fiscal, definida como la subdeclaración ilegal y voluntaria

de los impuestos. Entendiéndose, así como resultado de un proceso corrupto.
Para el proceso del cálculo de la evasión fiscal de los países del Triángulo Norte, se
consideraron los trabajos elaborados por el Ministerio de Hacienda para El Salvador, y
para Guatemala, el desarrollo de la estimación de la tasa de incumplimiento elaborada
por la Superintendencia de Administración Tributaria. En cuanto a Honduras se
desarrolló un ejercicio de estimación del índice de evasión fiscal, donde fue necesario
identificar los elementos sobre los cuales se construyó la base de datos de las variables
necesarias para el desarrollo del cálculo de la evasión fiscal, así como definición de la
secuencia del proceso del cálculo como tal. Este procedimiento se guio a través de
los trabajos realizados por Jorrat (2012).
d. Recaudación tributaria
Se refiere a la recaudación total en virtud de la aplicación de los tributos por

el Estado en un periodo fiscal que, por lo general, es anual. Dentro de este concepto
no se incluyen los valores percibidos por el Estado en razón de la cobranza de precios
por los servicios y bienes que el Estado ofrece. Pero si es posible incluir la diferencia
entre el beneficio total obtenido y el normal obtenible en una situación de competencia
perfecta, por cuanto sería asimilable a un impuesto al consumo (Greco, 2006, p.
445). Un tributo es definido como un gravamen y se hace resaltar que un tributo nace
de la ley y únicamente de la ley. No hay tributo sin ley (Greco, 2006, p. 514). En ese
sentido la relevancia sobre la identificación que se realizó sobre el marco legal de la
tributación en los países del Triángulo Norte, muestra elementos necesarios para el
análisis del tema en investigación. La recaudación tributaria es resultado de la suma
de los impuestos directos e indirectos: i.-Los impuestos directos son aquellos que
gravan exteriorizaciones de riqueza o patrimonios y los que, por la posibilidad de
empadronamiento, permiten la aplicación de un gravamen en forma directa (Greco,
2006, p. 289). ii.-Los impuestos indirectos son aquellos que el contribuyente traslada
al consumidor mediante la incorporación del gravamen al costo de los productos. Por
lo general, los impuestos indirectos gravan el consumo de bienes y servicios (Greco,
2006, p. 290).
d.1.- Nivel de recaudación tributaria indirecta y directa.
La recaudación tributaria definida como la sumatoria del ingreso del Gobierno

por concepto de recaudación de impuestos directos e impuestos indirectos. Se
procedió a identificar los datos de los tres países en análisis, a través de los ministerios
de hacienda o finanzas de cada uno. Finalmente, para tener una homologación de los
datos se utilizó la serie publicada por CEPAL, la cual presenta los datos actualizados
hasta el 2013 y revisados hasta el 2015. Para la evaluación y análisis de los datos
se procedió a convertir los datos a una unidad monetaria similar –dólar-, los datos
del tipo de cambio se referenciaron con la publicación de los Bancos Centrales de
Guatemala y Honduras y del Banco de Reserva de El Salvador.
439
Hipótesis de la investigación
El modelo teórico de la investigación se enfoca en que una vez iniciado

el proceso de recaudación tributaria, que en el ciclo fiscal ingresa como fuente de
financiamiento para los distintos mecanismos de aporte del gasto público, al entrar
en este ciclo tributario la corrupción, deriva en los diferentes mecanismos existentes,
surge evidentemente como resultado el gasto público ineficiente, el cual a su vez
genera una percepción de corrupción en la población en general, incidiendo de
manera directa sobre los contribuyentes tributarios, que inciden a su vez sobre la
evasión fiscal como producto de la baja confianza sobre el uso final de los recursos
públicos. Para ilustrar este ciclo se muestra la Figura 6.
Figura 6. Diagrama de flujo del proceso tributario en análisis
Las dos hipótesis de la investigación se fundamentaron en que: “a menor percepción

de corrupción, existe un mayor nivel de recaudación tributaria; debido a que los
contribuyentes tienen una buena percepción sobre la utilización eficaz de los recursos
(gasto público eficiente) y transparencia en el proceso tributario, disminuyendo
sustancialmente la evasión fiscal”. La operacionalización de las hipótesis se define en
los Cuadros 5 y 6.
440
proceso tributario, disminuyendo sustancialmente la evasión fiscal”. La operacionalización de las
hipótesis se define en los Cuadros 5 y 6.
Cuadro5.
Cuadro 5.Hipótesis
Hipótesis de
de investigación
investigaciónI I
Hipótesis de A mayor eficacia del gasto público, menor percepción de corrupción.

investigación (Hi)
Se asume una relación inversa entre el uso eficaz de los recursos públicos,
traducidos en el gasto público eficaz que puede incidir sobre una reducción
de la percepción de corrupción de la población, y a su vez sobre la mejora en
los niveles de recaudación tributaria.
Variable Definición conceptual Definición operacional Indicador

Corrupción La corrupción usualmente Índice medido por Índice de
afecta la efectividad del Transparencia Internacional. Percepción de
Estado en la aplicación de Es un índice de 0 a 100, Corrupción (IPC)
las políticas económicas y en el cual acercarse a 0 es
la calidad de las mismas, cuando se entiende que es el
distorsiona el diseño país con menor trasparencia
y la aplicación de la es decir mayor percepción
regulación y entrada y de corrupción.
ensucia el accionar de
la justicia (Transparencia
Internacional, 1999) La efectividad del Gobierno
capta la percepción de la Índice de
calidad de los servicios Efectividad del
Se define al gasto público públicos, la calidad de la Gobierno
como los recursos administración pública y el
Gasto público provenientes del fisco que grado de la independencia
se utilizan para cumplir las de las presiones políticas,
funciones del Estado, a la calidad de la formulación
través de la redistribución y aplicación de políticas, y
del ingreso traducido en la credibilidad del Gobierno
bienes y servicios públicos. de compromiso con dichas
políticas.

374
441
Cuadro 6. Hipótesis
Cuadro deinvestigación
6. Hipótesis de investigación
II II
Hipótesis de A menor percepción de corrupción, menor evasión fiscal.

investigación (Hi)
Es decir que al desarrollar estrategias en la ejecución del gasto público una
mejor confianza sobre el destino de los recursos públicos en la población,
especialmente sobre los contribuyentes tributarios, genera una disminución
considerable sobre la evasión fiscal
Variable Definición conceptual Definición operacional Indicador

Corrupción La corrupción usualmen- ÍÍndice medido por Índice de
te afecta la efectividad Transparencia Internacional. Percepción de
del Estado en la aplica- Es un índice de 0 a 100, Corrupción (IPC)
ción de las políticas eco- en el cual acercarse a 0 es
nómicas y la calidad de cuando se entiende que es el
las mismas, distorsiona país con menor trasparencia
el diseño y la aplicación es decir mayor percepción
de la regulación y entrada de corrupción.
y ensucia el accionar de
la justicia (Transparencia
Internacional, 1999)
La efectividad del Gobierno

capta la percepción de la
Se define al gasto pú- calidad de los servicios
Gasto público blico como los recursos públicos, la calidad de la Índice de
provenientes del fis- administración pública y el Efectividad del
co que se utilizan para grado de la independencia Gobierno
cumplir las funciones de las presiones políticas,
del Estado través de la la calidad de la formulación
redistribución del ingre- y aplicación de políticas, y
so traducido en bienes y la credibilidad del Gobierno
servicios públicos. de compromiso con dichas
políticas.
Para el caso de la medición

del Índice de Evasión Fiscal,
Subdeclaración ilegal y los autores Tanzi y Shome
voluntaria de los impues- (1993) señalan los siguientes Índice de
Evasión fiscal tos, entendiéndose así métodos específicos: Evasión Fiscal.
como resultado de un a. Usos de cuentas
proceso corrupto. nacionales
b. Uso de controles
directos
c. Aquellos basados
en encuestas sobre
presupuestos de los hogares
d. Encuestas directas a
los contribuyentes respecto
a su comportamiento

375
442
Planteamiento del modelo explicativo
El modelo que se planteó muestra las ideas iniciales sobre las variables que pueden
incidir sobre el nivel de recaudación tributaria, identificando el grado de esa incidencia
y el nivel de significancia de esta variable, para el análisis de este tema.
LogYi = β0 - β1 Log X1 - β2 Log X2 - β3 Log X3 + ℮
Donde:
LogYi = nivel de recaudación tributaria anual (millones de dólares)
β0 = nivel fijo de recaudación tributaria (millones de dólares)
= propensión en la que aumentará Y a un cambio en la percepción de
β1
corrupción
LogX1 = Índice de Percepción de Corrupción
= propensión en la que aumentará Y a un cambio en el Índice de la
β2 Efectividad
del Gobierno
Log 2 = Índice de Efectividad del Gobierno
= propensión en la que aumentará Y a un cambio en el Índice de la
β3 Efectividad
del Gobierno
Log X3 = Índice de Evasión Fiscal
= las variables que se podrían tomar en cuenta en los errores son:
+℮ políticas
fiscales, tasas tributarias y presión impositiva).
La perspectiva teórica que se ha abordado en esta investigación sobre la

medición de la evasión fiscal como un resultado de la percepción de la corrupción
sobre el uso de los recursos, permite visualizar de manera teórica y deductiva la
relación existente entre la percepción de la corrupción y su impacto en el sistema
tributario de los países del Triángulo Norte, vinculado a través de la evasión fiscal.
Se detalla de una manera teórica-matemática cómo puede incidir la corrupción en el
proceso tributario, básicamente las repercusiones que puede tener en la economía y
eficiencia del sistema tributario.
El siguiente modelo pretende ser un mecanismo para desarrollar el análisis

econométrico (considerando la opinión de los expertos en esta área se procederá a
su revisión) estudiando las identidades básicas de la contabilidad nacional y que nos
permitan abordar la evaluación de la hipótesis de investigación.
Y = β - β` X +℮
Y = nivel de recaudación tributaria (millones de dólares)

β = nivel fijo de recaudación tributaria (millones de dólares)
- β` = propensión en la que aumentara Y (millones de dólares), relación inversa.
443
X = Índice de Evasión fiscal
+ ℮ = las variables que se podrían tomar en cuenta en los errores son: políticas
fiscales, tasas tributarias y presión impositiva).
Material y métodos
Enfoque de la investigación
Con el propósito de ampliar la visualización y las perspectivas sobre la

incidencia de la percepción de la corrupción sobre la recaudación tributaria, se
desarrolló está investigación bajo el enfoque cuantitativo, que usa la recolección de
datos para probar hipótesis, con base en la medición numérica y el análisis estadístico,
para establecer patrones de comportamiento y probar teorías (Hernández, et al, 2014,
p.4). De esta manera se obtuvieron las conclusiones y recomendaciones necesarias
en el marco del sistema tributario, aportando estrategias que pueden tomarse para la
estructuración de una política integral anticorrupción
.
Alcance de la investigación
En cuanto al alcance de esta investigación, se definió de carácter explicativo,

considerando que se pretenden establecer las causas de los eventos, sucesos o
fenómenos que se estudian (Hernández, et al, 2014, p. 95), dado que se desarrolló
un análisis global del comportamiento de la recaudación tributaria y se hizo una
caracterización de los marcos legales de los sistemas tributarios; se procedió a
calcular el Índice de Evasión Fiscal de los países del Triángulo Norte y se establecieron
lineamientos generales del nivel de correlación del: i.-índice de evasión fiscal, ii.-el
índice de percepción de corrupción y ii.-el índice de efectividad del Gobierno sobre la
recaudación tributaria de los países en estudio, así como el desarrollo de las pruebas
sobre las hipótesis de investigación, y finalmente la modelación econométrica para el
análisis sobre la incidencia de las variables en investigación de los países del Triángulo
Norte.
Diseño
El estudio se desarrolló bajo un diseño de investigación no experimental

longitudinal con fuentes de datos secundarios, las estimaciones hechas fueron para
los datos del Índice de Evasión Fiscal para Honduras, considerando que estos no se
habían calculado por ninguna organización o institución. El periodo de estudio fue del
2000 al 2015.
Una vez desarrollado el acercamiento con las organizaciones que estaban

vinculadas con el tema de investigación, se procedió a identificar los niveles de
acceso a la información necesaria para: i.-El cálculo del índice de evasión fiscal para
Honduras. ii.-Completar la serie del índice de evasión fiscal para Guatemala y El
Salvador, mediante estimaciones. iii.-La caracterización de los sistemas tributarios:
dinámica de la recaudación tributaria y de los marcos legales de los países del Triángulo
444
Norte. iv.-Identificación de las series del Índice de Percepción de la Corrupción para
los países del Triángulo Norte, con las estimaciones que se requieran por país. v.-
Identificación del Índice de Efectividad del Gobierno, con las estimaciones que se
requieran por país. vi.-Desarrollo del modelo econométrico para el análisis del nivel de
incidencia de las variables en análisis en cada uno de los países del Triángulo Norte; y
vii.-De igual manera se verificaron a nivel de correlación las hipótesis de investigación,
con el propósito de analizar el comportamiento de las variables de análisis definidas
conceptual y operacionalmente.
Marco muestral
La población y muestra de esta investigación fue determinada como la misma,

considerando que se analizaron los datos relacionadas a las variables del estudio del
periodo comprendido en los años 2000 al 2015 de los países del Triángulo Norte: i.-
Guatemala; ii.-El Salvador y iii.-Honduras.
Instrumento de recolección
Los instrumentos que se utilizaron en la investigación fueron la encuesta de

registro de las bases de datos, con los cuales se puede identificar la homologación
de la información, dando como resultados las bases de datos de las variables obser-
vadas, y se pretende obtener la suficiente información que permita brindar un análisis
amplio y sustentado sobre el comportamiento de las mismas asociadas al análisis.
Recolección de datos
Para la recolección de datos se procedió a identificar las instituciones que son

las fuentes de información de cada país en análisis. Una vez identificadas, se definió
la información que publican en su sitio web, con el objeto de establecer qué variables
deben ser solicitadas vía oficina de COSEFIN u otra instancia para obtenerla y com-
pletar a recolección de datos.
Análisis de información
Para el análisis del nivel de recaudación de los ingresos tributarios se revisa-

ron las fuentes de información desde los portales digitales de Ministerios de Hacienda
o Finanzas de los países del Triángulo Norte. La información fue analizada según el
método de elección para medir el Índice de Evasión Fiscal.
Tanzi y Shome (1993, p. 13) señalan los siguientes métodos específicos para
medir el Índice de Evasión Fiscal: a.-Usos de cuentas nacionales. b.-Uso de contro-
les directos. c.-Aquellos basados en encuestas sobre presupuestos de los hogares.
d.-Encuestas directas a los contribuyentes respecto a su comportamiento. Se decidió
estimar la evasión fiscal a través de un método indirecto utilizando cuentas nacionales.
Los datos de cuentas nacionales que se obtuvieron de los Bancos Centrales de los
países en estudios, permitieron identificar qué método elegir para la estimación de la
445
evasión fiscal. El ejercicio de estimación que finalmente se realizó, fue para Honduras.
Para la recolección de datos se procedió a identificar cuáles son las institucio-

nes de las fuentes de información de cada país, una vez identificadas, se procedió a
verificar que información estaba publicada en los portales digitales de los Ministerios
de Hacienda o Finanzas y de los Bancos Centrales, con el objeto de establecer que
variables debieron ser solicitadas vía oficina de COSEFIN u otra instancia para com-
pletar a recolección de datos necesarios para el análisis.
Las fuentes de información que se utilizaron en la ejecución de la investiga-

ción fueron del tipo secundarias, en el Cuadro 7 se identifican las organizaciones que
calculan los indicadores utilizados en las hipótesis de investigación.
Cuadro 7. Fuentes de información e investigación

Nombre de Fuente de
No. Definición
indicador información
1 Índice de Índice medido por Transparencia Transparencia
Percepción de Internacional. Es un índice de 0 a 100, Internacional
Corrupción (IPC) en el cual acercarse a 0 es cuando
se entiende que es el país con menor
trasparencia es decir mayor percepción
de corrupción.
2 Índice de La efectividad del Gobierno capta la Banco Mundial

Efectividad del percepción de la calidad de los servicios
Gobierno públicos, la calidad de la administración
pública y el grado de la independencia
de las presiones políticas, la calidad de la
formulación y aplicación de políticas, y la
credibilidad del Gobierno de compromiso
con dichas políticas.
3 Índice de Evasión Para el caso de la medición del Índice Honduras:

Fiscal de Evasión Fiscal, los autores Tanzi y elaboración propia.
Shome (1993) señalan los siguientes
métodos específicos: El Salvador: del 2000
a. Usos de cuentas nacionales al 2010 Unidad de
b. Uso de controles directos Estudios Tributarios.
c. Aquellos basados en encuestas 2011-2015
sobre presupuestos de los hogares proyecciones.
d. Encuestas directas a los
contribuyentes respecto a su Guatemala: de
comportamiento 2010 al 2014
Superintendencia
de Administración
Tributaria (SAT),
2000-2009 y 2015
proyecciones.
446
Resultados
Series de tiempo
Índice de Percepción de Corrupción
La percepción de corrupción que existe en los países del Triángulo Norte, medido a
través del Índice de Percepción de la Corrupción, tiene una característica a nivel de los
tres países, y es que se encuentran por debajo del 50% de la posible evaluación, -escala
es de 0 a 100-, es decir, que categóricamente es una subregión de Centroamérica
calificada como países corruptos.
Gráfico 2. Índice de Percepción de Corrupción 2000-2015
Fuente: elaboración propia con datos Transparencia Internacional, 2016.
Índice de Efectividad del Gasto Público
La presentación de los datos sobre la situación frente a la percepción de

la corrupción en los países del Triángulo Norte, la descripción correspondiente que
permita el desagregado de los datos y brinde un marco sobre el cual abordar la
relación con el Índice de Evasión Fiscal.
Gráfico 3. Triángulo Norte: Índice de Efectividad, 2000-2015
Fuente: elaboración propia con datos Banco Mundial, 2016.
447
Índice de Evasión Fiscal
La presentación de los datos sobre la situación de los niveles de evasión

fiscal en los países del Triángulo Norte, la descripción correspondiente que permita el
desagregado de los datos y brinde un marco de análisis.
Gráfico 4. Triángulo Norte: Índice de Evasión Fiscal 2000-2015
Nivel de recaudación tributaria
El análisis de la estructura tributaria actual es un elemento que muestra la

evidencia sobre la regresividad de los sistemas tributarios de los países del Triángulo
Norte, característica que va en contra del principio de equidad horizontal. CEPAL
(2012) enfatiza en que la reducida carga tributaria originada en la imposición directa
tiene una relación con los elevados niveles de incumplimiento, evasión y elusión, así
como con las bases imponibles, las cuales son pequeñas en términos relativos.
La consideración del nivel de crecimiento de los países del Triángulo Norte,

también tiene una connotación sobre los niveles de recaudación total, así como los
procesos en que cada uno de los países ha establecido los diferentes gravámenes
a las actividades económicas. Así, resulta necesario análisis prospectivo que permita
identificar los sectores productivos que puedan ser un elemento de aporte a la
definición de la determinación de los rubros y niveles de tributación.
Establecer los correctos y apropiados incentivos para aumentar la relación de la
recaudación de impuestos directos, es una tarea aún compleja, más no difícil, en esta
se encuentra el factor político el cual estima o define en muchos casos la orientación
de las reformas tributarias.
448
Gráfico 5. Guatemala: estructura tributaria, 2000-2013
Fuente: elaboración propia con datos CEPAL, 2016.
Desde el análisis sobre la composición estructural tributaria, El Salvador es

el país que, considerando la evaluación entre la recaudación de impuestos directos
e indirectos, se está acercando hacia una estructura menos regresiva; sin embargo,
hay que considerar también que los niveles marcados de desigualdad, así como la
estructura de la economía nacional, que se orienta al sector terciario de la economía.
Gráfico 6. El Salvador: estructura tributaria, 2000-2013
449
Gráfico 7. Honduras: estructura tributaria, 2000-2013
Modelos econométricos
Modelo econométrico para El Salvador
El resumen del modelo muestra un estadístico de Pearson ajustado aceptable con

0.830, indicando la relación de explicación de las variables independientes sobre la
independiente.
Tabla 1. Resumen del modelo de incidencia de El Salvador
Resumen del modelo

R cuadrado Error estándar de
Modelo R R cuadrado ajustado la estimación
1 .931a .866 .830 .06558
a. Predictores: (Constante), log_ief, log_ipc, log_ieg_positivo
Fuente: elaboración propia con SPSS 22.
450
Tabla 2. Coeficientes modelo de incidencia de El Salvador
Coeficientesa
Coeficientes no Coeficientes
estandarizados estandarizados
Modelo
B Error estándar Beta t Sig.
1 (Constante) 6.555 .861 7.614 .000
log_ipc -.104 .534 -.024 -.194 .850
log_ieg_
-.149 .045 -.470 -3.304 .007
positivo
log_ief -2.021 .493 -.590 -4.096 .002
a. Variable dependiente: log_recaudación_tributaria
LogYi = 6.555 - 0.104 Log X1 – 0.149 Log X2 - 2.021 Log X3 + ℮
Donde:
β1
corrupción
LogX1 = índice de percepción de corrupción
= propensión en la que aumentará Y a un cambio en el índice de la
β2 efectividad
del Gobierno
Log 2 = índice de efectividad del Gobierno
β3 efectividad
del Gobierno
Log X3 = índice de evasión fiscal
+℮
políticas fiscales, tasas tributarias y presión impositiva).
Modelo econométrico para Guatemala
451
Tabla 3. Resumen del modelo de incidencia de Guatemala
Resumen del modelo

R cuadrado Error estándar de
Modelo R R cuadrado ajustado la estimación
1 .839a .705 .631 .10411
a. Predictores: (Constante), log_ief, log_ipc, log_ieg_positiva
Tabla 4. Coeficientes modelo de incidencia de Guatemala
Coeficientesa
Coeficientes no estanda- Coeficientes
rizados estandarizados
Modelo
B Error estándar Beta t Sig.
1 (Cons-
3.845 1.244 3.092 .009
tante)
log_ipc .716 .505 .256 1.417 .182
log_ieg_
.648 .216 .553 2.996 .011
positiva
log_ief 1.869 1.492 .227 1.253 .234
a. Variable dependiente: log_recaudación
LogYi = 3.845 +0.716 Log X1 +0.648 Log X2 + 1.869 Log X3 + ℮
Donde:
β1
corrupción
β2 efectividad
del Gobierno
452
β3 efectividad
del Gobierno
+℮
Modelo econométrico para Honduras
Tabla 5. Resumen del modelo de incidencia de Honduras
Resumen del modelo

R cuadrado Error estándar de la
Modelo R R cuadrado ajustado estimación
1 .711a .505 .381 .11235
a. Predictores: (Constante), log_ief, log_ipc, log_ieg_positiva
Tabla 6. Coeficientes modelo de incidencia de Honduras
Coeficientesa
Coeficientes no Coeficientes
estandarizados estandarizados
Modelo Error
B estándar Beta t Sig.
1 (Constante) 3.622 1.064 3.404 .005
log_ipc .027 .697 .010 .039 .970
log_ieg_
.778 .359 .564 2.164 .051
positiva
log_ief -.060 .044 -.288 -1.355 .200
a. Variable dependiente: log_recaudación_tributaria
LogYi = 3.622 +0.27 Log X1 + 0.778 Log X2 - 0.060 Log X3 + ℮
453
Donde:
β1
corrupción
β2 efectividad
del Gobierno
β3 efectividad
del Gobierno
+℮
Resumen de las ecuaciones del modelo para todos los países del Triángulo
Norte:
(Guatemala) LogYi = 3.845 +0.716 Log X1 +0.648 Log X2 + 1.869 Log X3 + ℮
(El Salvador) LogYi = 6.555 - 0.104 Log X1 – 0.149 Log X2 - 2.021 Log X3 + ℮
(Honduras) LogYi = 3.622 +0.27 Log X1 + 0.778 Log X2 - 0.060 Log X3 + ℮
Análisis de las hipótesis de investigación
La hipótesis de investigación inicial Hi hace referencia sobre que “a mayor

eficacia del gasto público, menor percepción de corrupción”. Se identifica a través del
coeficiente de Pearson, el cual indica la magnitud y la dirección de la posible relación
entre las variables, y utilizando los datos logarítmicos de la serie -con el propósito
de suavizar o quitar el efecto de tiempo y volverlas lineales- el nivel de relación entre
ambas variables es efectivamente inversa con un coeficiente de Pearson de -0.202,
con un nivel de significancia de 0.471, que considerando el tamaño de la muestra (serie
de 15 datos) y la naturaleza de las variables de investigación, es un nivel aceptable
sobre la relación existente.
454
Tabla 7. El Salvador: prueba de correlación entre IPC y IEG.
Correlaciones
log_ipc log_ieg
log_ipc Correlación de Pearson 1 -.202
Sig. (bilateral) .471
N 16 15
log_ieg Correlación de Pearson -.202 1
N 15 15
La hipótesis de investigación sobre que, a menor percepción de corrupción,

menor evasión fiscal, se verifica al identificar el signo del coeficiente de Pearson, el
cual determina una relación directa, es decir, que sí existe un aumento de la mejora en
la efectividad del Gobierno medido a través del Índice de Efectividad.
Tabla 8. El Salvador: prueba de correlación entre IPC y IEG
Correlaciones
log_ipc log_ief
log_ipc Correlación de Pearson 1 .179
N 16 16
log_ief Correlación de Pearson .179 1
N 16 16
La relación del Índice de Evasión Fiscal con respecto a la efectividad

del Gobierno, tiene una particularidad para el caso de El Salvador, puesto que el
coeficiente de Pearson, muestra una relación estadísticamente significativa, y con un
magnitud de 0.528 indica una correlación directa, es decir, que podrían mejorarse
considerablemente los niveles de efectividad del Gobierno, medido a través del Índice
de Efectividad, sin embargo, los niveles de evasión fiscal, podrían mantenerse en la
misma proporción. Esto refleja la necesidad del fortalecimiento de la institucionalidad.
455
Tabla 9. Resumen relación de percepción de corrupción y el Índice de
Efectividad del Gobierno.
Relación de Índice de Percepción de Corrupción con

Índice de Efectividad del Gobierno
Administración tributaria
El Salvador - en el Ministerio de
Hacienda
Guatemala +
desconcentrada
Honduras +
desconcentrada
Las administraciones tributarias de los países del Triángulo Norte, tienen una
particularidad, puesto que, para el caso de El Salvador, la unidad de recaudación
es una instancia directa en el Ministerio de Hacienda, mientras que, en Guatemala
y Honduras, son instancias que no están directamente dentro de la estructura del
Ministerio de Finanzas para Guatemala y de la Secretaría de Finanzas para Honduras.
Esta independencia podría derivar en un panorama débil a nivel de la

estructura de planificación, considerando que en la institución donde se planifican los
gastos o la estructura de gastos y a nivel del financiamiento del mismo, tiene poco o
débil control sobre el funcionamiento de la entidad recaudadora de impuestos.
Tal debilidad podría verse reflejada sobre la percepción que tienen los
ciudadanos frente al ejercicio de tributación, tanto de cómo y quién recauda; en ese
sentido se identifica la correlación positiva que existe entre los Índices de Percepción
de Corrupción y del Índice de Efectividad del Gobierno, que es particularmente directa,
es decir, que, a un mejor Índice de Efectividad del Gobierno, incide sobre una mayor
percepción de corrupción.
Lo anterior pone en relieve las características sociales y políticas de las

sociedades guatemalteca y la hondureña, considerando los casos gubernamentales
de corrupción. A pesar de los considerables esfuerzos por mejorar el desempeño
del gasto público y el ejercicio del buen Gobierno, se tiene aún una baja percepción
de transparencia en el desarrollo del mismo. Y más aún sobre la relación de las
administraciones tributarias, que, en estos últimos años, se han desarrollado
considerables cambios en la implementación de mecanismos de control. Sin embargo,
la relación sobre la debilidad institucional puede ser un factor hacia la corruptibilidad
de los sistemas tributarios para este caso.
Para el caso de Honduras, a mediados del 2016 se iniciaron una serie de
456
reformas sobre la institución recaudadora de impuestos, Dirección Ejecutiva de
Ingresos, en ese sentido el Decreto Ejecutivo Número PCM-084-2015, en el cual
literalmente dice: Créase el Servicio de Administración de Rentas (SAR) como una
entidad desconcentrada adscrita a la Presidencia de la República, con autonomía
funcional, técnica, administrativa y de seguridad nacional, con personalidad jurídica
propia, responsable de la administración tributaria, con autoridad y competencia a
nivel nacional y con domicilio en la Capital de la República. Es importante darle un
seguimiento a este proceso, considerando la naturaleza de la nueva estructura, la
situación actual del país en materia de institucionalidad, así como el factor político
traducido en los procesos electorales actuales que están en tema de agenda pública.
Tabla 10. Resumen relación del Índice de Percepción de Corrupción y el Índice

de Evasión Fiscal.
Relación de Índice de Percepción de Corrupción con el Índice de

Evasión Fiscal
Magnitud/fuerza de
País Relación
relación
El Salvador + 0.179
Guatemala + 0.404
Honduras - 0.155
Tabla 11. Resumen relación del Índice de Efectividad del Gobierno y el Índice
de Evasión Fiscal.
Relación de Índice de efectividad del Gobierno con el índice de evasión

fiscal
Magnitud/fuerza de
País Relación
relación
El Salvador + 0.528
Guatemala + 0.447
Honduras - 0.296
La necesidad de identificar elementos para fortalecer los sistemas tributarios

de los países del Triángulo Norte es una prioridad a nivel de la política fiscal, los cuales
permitan aumentar la capacidad de las administraciones tributarias en el control de la
457
evasión y elusión fiscal, así como el incentivo a revisar los actuales gastos tributarios
(exoneraciones fiscales).
El refuerzo de la institucionalidad juega un papel fundamental sobre el desarrollo

de las estrategias encaminadas a la implementación de procesos transparentes. Es
decir, que el fortalecer a nivel de la capacidad instalada durante todo el proceso de
tributación, desde la redefinición de la estructura tributaria, así como la aplicación de
las leyes, el medio o mecanismo de recaudación, el proceso del control y fiscalización,
así como la rendición oportuna de la administración tributaria, representa un factor
clave para los planes de desarrollo sostenible.
Inicialmente se hace referencia sobre la relación del buen funcionamiento de

un sistema tributario con el bienestar social de una población, ya que incide sobre la
eficiencia del gasto público, medido a través de la efectividad del Gobierno, en ese
sentido, el nivel de incidencia de las variables analizadas es significativo al momento
de definir estrategias de operatividad tributaria.
La CEPAL (2016) se refiere a la necesidad de reforzar las estrategias de

integración regional con el objetivo de mejorar la movilización interna de recursos para
el desarrollo, a través de una mayor cooperación fiscal y tributaria entre los países, a
fin de controlar la evasión, la elusión y los flujos ilícitos.
Es necesario mejorar la transparencia y calidad del gasto público para garantizar
unos servicios públicos adecuados, avanzando hacia una gestión para el desarrollo
basadas en resultados. Se ha establecido a nivel de la región a través de COSEFIN
del Programa de Apoyo a la Implementación de un Marco Presupuestario de Mediano
Plazo (MPMP).
Orientar las reformas fiscales no sólo a la modificación de la estructura

tributara, sino a implementar mecanismos de transparencia del mismo, así como
estrategias para hacer frente a los flujos ilícitos. Se recomienda una revisión de la
estructura tributaria en coordinación con las modificaciones que a futuro se pretenden
establecer sobre la normativa tributaria de los países del Triángulo Norte.
Los cambios estructurales en las administraciones tributarias, deben ser

orientados hacia el fomento de la igualdad, de esta manera reforzar el papel de
la política fiscal como mecanismo de redistribución de la riqueza. Es una manera
diferente de hacer política tributaria, desde el análisis de la institucionalidad y de los
elementos sobre la capacidad de recaudación tributaria.
El análisis sobre el seguimiento de la medición de la corrupción, considerando

elementos sobre los cuales incide directamente en la economía de un país, debe
plantearse una estrategia de medición acoplada con la metodología de Transparencia
Internacional, considerando factores de tropicalización, que permitan una mejor
caracterización o medición de este fenómeno en los países en desarrollo.
Las tendencias sobre la institucionalidad de los partidos políticos y de su

desempeño en el ejercicio del poder durante el periodo 2000 al año 2015, puede tener
458
connotaciones no sólo a nivel de los principios o ideologías de estas organizaciones
políticas, sino también sobre “El entendimiento de la política fiscal en Centroamérica
deberá ayudarnos a las y a los centroamericanos a comprender, y asumir que el
ejercicio del poder es una ecuación en la que intervienen cuotas en equilibrios
sumamente inestables” (ICEFI, 2011). Los elementos políticos no deben apartarse del
análisis sobre la política fiscal de la región.
Como recomendación hacia la academia centroamericana e instituciones de

sociedad civil que se dedican al fomento del análisis sobre temas para el aporte del
diseño de estrategias para el desarrollo en materia de política fiscal, se detallas algunas
investigaciones que pueden ser consideradas para futuros estudios regionales: i.-
Ampliación de la investigación sobre la evaluación y construcción de un modelo sobre
la incidencia de la evasión fiscal relacionada con el crecimiento económico y sobre la
relación con los déficits fiscales existentes, como una medida de la propensión a evadir
impuestos. ii.-Ampliar el estudio a nivel de los países del SICA con un análisis sobre
el estado actual de las administraciones tributarias. iii.-Investigaciones relacionadas
con el tema de la equidad horizontal. iv.-Recaudación tributaria y equidad fiscal. v.-
Apertura comercial e incidencia sobre la recaudación tributaria, temas de tributación
internacional. vi.-Viabilidad de los pactos fiscales: como reforma a la estructura
tributaria de los países. vii.-Relación existente entre las reformas fiscales para hacerle
frente a los flujos financieros ilícitos. viii.-Sectorización de investigaciones a nivel de
la política fiscal, con el objetivo de la reorientación en coherencia con la dinámica de
los motores productivos de la región. ix.-Política fiscal y equidad: redistribución de la
riqueza. x.-Investigaciones de análisis prospectivos en temas de política fiscal; y xi.-
Análisis sobre la relación de la estructura tributaria y el mercado informal.
Acemoglou, & James. (2012). Por qué fracasan los países. México: Crítica.
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CLAD.
461
CAPÍTULO XX
Los mercados de carbono y el
desarrollo de las energías renovables
en Centroamérica
José David Espinal
Universidad Tecnológica de Honduras

Centro de Investigación e Innovación Eléctrica, Mecánica
y de la Industria (CINEMI), Universidad Tecnológica de
Panamá
Desarrollo (AECID)
Resumen
Comprender la relevancia trascendental del tema energético

a nivel regional se traducirá en competitividad y desarrollo. Para
ilustrar la estrecha relación entre los mercados de carbono y las
energías renovables es vital estudiar mucho más que el Protocolo de
Kyoto, el Acuerdo de París y las matrices energéticas en los países
de la región. Es entonces necesario, abordar bajo un universo más
complejo, la sinergia que rodea este análisis. Bajo este imperativo, se
converge en un escenario común de interacción temática que parte
de la necesidad de un estudio de los países del Triángulo Norte de
Centroamérica, sus matrices energéticas, el potencial característico
de cada uno de ellos para la generación renovable y la viabilidad de
sus marcos legales en el sector energético, bajo el estricto análisis
del impacto ambiental subyacente, vinculando estos ítems con el
documento principal del Protocolo de Kyoto, con un enfoque directo
sobre el Mecanismo para un Desarrollo Limpio, que, en consecuencia,
vislumbra el mercado de carbono disponible para la región. Además,
Panamá será un importante eje de referencia en este documento, su
tendencia de crecimiento, diversificación e innovación en el sector
energético respaldan su actuación a lo largo del análisis desarrollado.
El procesamiento paralelo de los tópicos abordados, la

holística de la investigación y la visión prospectiva, que son la esencia
metodológica de este documento, generan resultados que no deben
pasar desapercibidos: el Triángulo Norte de Centroamérica se
462
proyecta como una región propicia para acelerar su participación en
los mercados de carbono. Si bien, esta declaración no debe tomarse
de manera imprudente, será menester considerar esta alternativa a
mediano-largo plazo y acelerar la toma de decisiones en pro de la
región.
Palabras clave: Acuerdo de París, certificados de reducción de

emisiones, energías renovables, matriz energética, mercados de
carbono, Protocolo de Kyoto, Triángulo Norte de Centroamérica.
Introducción
En medio de una preocupación global creciente desencadenada por los

alarmantes pronósticos que demostraban la inclemencia del cambio climático
manifestado a través del calentamiento global y un complicado escenario meteorológico
por devenir, con repercusiones globales altamente negativas, sobre todo, en los países
en vías de desarrollo, y tomando ventaja de la esencia coyuntural de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, es, a finales
del siglo pasado que se logra establecer una nueva figura universal, capaz de ser un
instrumento integrador de la voluntad internacional para la regulación de las emisiones
de gases de efecto invernadero, directamente responsables del acelerado cambio en
las condiciones climáticas a escala global. Sectores como el de producción energética
se encuentran directamente vinculados en grandes proporciones a la emisión masiva
e irresponsable de dióxido de carbono y otros gases, que propician la fenomenología
enunciada.
En medio de esta crisis medioambiental de efecto mundial surgen a través

del Protocolo de Kyoto oportunidades sin precedentes en la lucha contra el cambio
climático, involucrando a los principales actores: países desarrollados y en transición
económica, y a los receptores de las consecuencias de los primeros: países en
desarrollo, de manera que, a través de la cooperación multilateral entre estos puedan
lograrse las metas y fines últimos del Protocolo.
Los mercados de carbono se forman a partir de los mecanismos establecidos

en dicho Protocolo para el alcance de sus objetivos. El Mecanismo para un Desarrollo
Limpio será el instrumento de mercado al alcance de la región centroamericana en
general, y de los países del Triángulo Norte en particular. Esta región cuenta con
experiencias previas en dicho mercado, con marcados aciertos y desaciertos, de tal
manera que no es en lo absoluto un rubro desconocido para estos.
La situación geográfica, la similitud de las realidades nacionales, la potencialidad

de recursos renovables y el marco legal nacional de los países del Triángulo Norte de
Centroamérica, le convierten en una región propicia para el desarrollo de una gran
cantidad de proyectos de energía renovable, lo cual guarda una estrecha relación
con el mercado de carbono, al convertirse en uno de los sectores categorizados
entre las fuentes de emisión de gases de efecto invernadero con mayor prioridad de
participación por medio del Protocolo de Kyoto. De tal manera, establecer matrices
463
energéticas con predominancia del uso de recursos renovables se traduce en
reducción de emisiones de dichos gases, contrastando con el uso de combustibles
fósiles para la generación de electricidad, que no deja de ser una dependencia a
revertir en la región.
Sin embargo, la inversión en proyectos de energía renovable para la reducción

de emisiones en países en donde no existe una marcada independencia del uso
de combustibles fósiles para la generación, es uno de los mayores atractivos en el
mercado de carbono, por lo que la región, en primera instancia, se plantea como una
posibilidad para los inversionistas del mercado, bajo los edictos del Mecanismo para
un Desarrollo Limpio.
Los beneficios son mesurables: diversificación de la matriz de generación,

reducción del impacto ambiental, intercambio de tecnología, competitividad del
mercado eléctrico y desarrollo económico, todo lo anterior, a escala nacional y regional.
Los documentos más recientes generados por organismos nacionales e

internacionales, examinando de manera puntual pero exhaustiva la literatura que
actualiza la realidad nacional y las oportunidades regionales de los países del Triángulo
Norte y Panamá, se conforman los criterios diferenciados pero incluyentes (energía
eléctrica, legislación, estudio ambiental e instrumentos internacionales) que son la
base de la aproximación generada bajo el alcance de esta investigación.
Metodología de la investigación
La investigación cualitativa de tipo descriptivo-analítica plasmada en

este documento ha sido desarrollada a partir de los instrumentos, métodos y
procedimientos que se detallan a continuación. Los datos han sido recolectados a
través de herramientas como documentos, registros, bases de datos, historiales y
estadísticas, con el fin de conformar una base de datos de recolección de información.
Este acopio está acotado en tópicos específicos y sus respectivos agregados:

a) matriz energética, b) potencial de generación renovable, c) impacto energético
medioambiental, d) leyes del sector eléctrico, y e) los mercados de carbono, bajo
el interés de estudio de los Países del Triángulo Norte de Centroamérica y Panamá,
conllevando a un análisis bibliográfico y documental de la literatura disponible de
fuentes secundarias de información. Aplicando Multi-criteria Decision-Making
(Análisis Multicriterio para la Toma de Decisiones, por su traducción al español) y el
método Analytic Hierarchy Process (Proceso Analítico Jerárquico, por su traducción
al español), mediante la implementación de un sistema de soporte a la decisión
(Decision Support System, por su traducción original al inglés), será posible estimar
la factibilidad regional para la incursión intensiva en los mercados de carbono, cuyos
resultados aportarán una base de sustento matemático sustancial para arribar a la
última etapa de este estudio: el análisis y discusión de resultados.
464
Resultados
Matrices energéticas en El Salvador, Guatemala y Honduras
El Gráfico 1 constituye la matriz energética más reciente en Centroamérica

que muestra a El Salvador, Guatemala y Honduras como el quinto, segundo y cuarto
lugar en generación regional de electricidad, y, en el mismo orden, ocupan el quinto,
primero y cuarto

lugar en capacidad instalada.

Gráfico
1. Centroamérica (año 2014): (a) Cifras de capacidad instalada y

Gráfico 1. Centroamérica (año 2014): (a) Cifras de capacidad instalada y generación (b)
generación (b) Distribución porcentual de capacidad instalada y generación.
Distribución porcentual de capacidad instalada y generación.
Capacidad Instalada (MW) Generación (GWh)
10118.3 9780.7
9190.7
7789.2
5876.7
3999.3
2884.8 3134.1 2812.9
1583.5 1940.1
1311.7
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Capacidad Instalada (%) Generación (%)
21.6 12.6 20.9 8.6 19.7

16.7
21.1 11.6 22.9 14.2 9.6 20.6
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Fuente: elaboración propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las estadísticas de producción del
subsector eléctrico de Centroamérica (NU. CEPAL. Sede Subregional en México, 2015).
Fuente: elaboración propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las
estadísticas deElproducción del subsector eléctrico de Centroamérica (NU.
Gráfico 2 permite comparar las matrices energéticas de El Salvador, Guatemala, Honduras y
Panamá, durante el periodo 2012-2014. En lo relativo a capacidad instalada, el sector privado destaca su
CEPAL. Sede Subregional en México,
participación en Guatemala y Panamá, 2015).
en tanto que la participación del sector público posee más penetración
en El Salvador y Honduras.
El Gráfico 2 2.permite
Gráfico comparar
Distribución las matrices
porcentual comparada energéticas
de: (a) Capacidad instalada,de El Salvador,
(b) Generación de
Guatemala, Honduras y Panamá, durante energíaeleléctrica
periodo 2012-2014. En lo relativo
a capacidad instalada, el sector privado destaca su participación en Guatemala y
Panamá, en tanto que la participación del sector público posee más penetración en El
Salvador y Honduras.
425
465

Gráfico
2. Distribución porcentual comparada de: (a) Capacidad instalada, (b)
Generación de energía eléctrica
Privada
Pública
2014
No renovable
Renovable
Privada
Pública
2013
No renovable
Renovable
Privada
Pública
2012
No renovable
Renovable
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
El Salvador Guatemala Honduras Panamá
Privada
Pública
2014
No renovable
Renovable
Privada
Pública
2013
No renovable
Renovable
Privada
Pública
2012
No renovable
Renovable
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fuente:
Fuente:elaboración propia
elaboración propia concon
basebase
en el en el informe
informe de la CEPAL,
de la CEPAL, sobre las sobre las de producción del
estadísticas
estadísticas de producción
subsector eléctrico del subsector
de Centroamérica (NU. CEPAL. eléctrico de Centroamérica
Sede Subregional (NU.
en México, 2015).
CEPAL. Sede Subregional en México, 2015).
Las energías renovables presentan potencias instaladas similares para todos los países comparados,
con la excepción de Honduras que se perfiló con un menor porcentaje que sus similares. Por otro lado, la
Lasgeneración
energíasderenovables presentan potencias instaladas similares para todos los
energía por parte del sector privado es similar en los países del Triángulo Norte, al igual que en
países comparados,
el sector conenlaPanamá,
público, aunque, excepción de Honduras
la generación privada esque semayor
mucho perfiló
quecon
en elun
casomenor
del resto. Honduras
porcentaje
genera mucha energía por medio de energías no renovables, caso contrario que El parte
que sus similares. Por otro lado, la generación de energía por del Guatemala y
Salvador,
sector privado es similar en los países del Triángulo Norte, al igual que en el sector
Panamá, cuyos porcentajes de generación renovable son semejantes. Nótese que, en perspectiva, ciertamente
público, aunque, diferencias
no se presentan en Panamá, muylabruscas
generación privada
entre los es lamucho
países de región,mayor
en dondequelosen el casode capacidad
escenarios
delinstalada
resto. Honduras genera
y generación mucha energía por medio de energías no renovables, caso
son similares.
contrario que El Salvador, Guatemala y Panamá, cuyos porcentajes de generación
Matriz energética en El Salvador
renovable son semejantes. Nótese que, en perspectiva, ciertamente no se presentan
diferencias muy bruscas entre los países de la región, en donde los escenarios de
capacidad instalada y generación son similares.
426
466
Matriz energética en El Salvador

A partir del Gráfico 3 es posible analizar la composición de la matriz energé-
tica de este país. La tendencia matricial destaca que las energías renovables en El
Salvador
se inclinan al alza, pero con un crecimiento mínimo, casi imperceptible, esto
dentro de un marco
A partir delcontrolado
Gráfico 3 esen un buen
posible porcentaje
analizar por eldesector
la composición privado.
la matriz Además,
energética de este país. La
tendencia matricial destaca que las energías renovables en El Salvador se
es importante destacar la ausencia de formas de generación de energías renovables, inclinan al alza, pero con un
crecimiento mínimo, casi imperceptible, esto dentro de un marco controlado en un buen porcentaje por el sector
como la eólica y la solar, aunque mayoritariamente El Salvador abastece la matriz
privado. Además, es importante destacar la ausencia de formas de generación de energías renovables, como la
renovable con una importante generación de energía por medio de su capacidad
eólica y la solar, aunque mayoritariamente El Salvador abastece la matriz renovable con una importante
instalada en las
generación centrales
de energía hidroeléctricas.
por medio de su capacidad instalada en las centrales hidroeléctricas.
Gráfico 3. El Salvador:
Gráfico (a) Capacidad
3. El Salvador: instalada
(a) Capacidad durante
instalada los
durante losaños 2010-2014,
años 2010-2014, (b)
(b) Generación
Generación durantedurantelos años2010-2014.
los años 2010-2014.
800
700
600
Megavatios (MW)
500
400
300
200
100
0
Hidroeléctrica Geotérmica Cogeneración Biogás Térmica
Año 2010 Año 2011 Año 2012 Año 2013 Año 2014
3000.0
2500.0
Gigavatios-hora (GWh)
2000.0
1500.0
1000.0
500.0
0.0
Hidroeléctrica Geotérmica Cogeneración Biogás Térmica
Fuente: elaboración
subsector propia con (NU.
eléctrico de Centroamérica baseCEPAL.
en el informe de la CEPAL,
Sede Subregional en México,sobre
2015). las
estadísticas de producción del subsector eléctrico de Centroamérica (NU.
CEPAL.
MatrizSede Subregional
energética en Guatemalaen México, 2015).
427
467
Matriz
energética en Guatemala

Guatemala muestra una destacable tendencia al crecimiento en su capacidad
instalada, con una matriz
Guatemala relativamente
muestra una destacablevariada (véase
tendencia el gráfico
al crecimiento en 4), además,instalada,
su capacidad la gene-con una matriz
ración de electricidad
relativamente variadase da en
(véase casi un4),70%
el gráfico (NU.laCEPAL.
además, Sede
generación Subregional
de electricidad en en
se da Méxi-
casi un 70% (NU.
co, 2015),
CEPAL.aSede
partirSubregional
de la generación
en México,por2015),
medio de energías
a partir renovables,
de la generación en undemercado
por medio energías renovables, en
dominado por dominado
un mercado el sectorporprivado, como
el sector sucede
privado, como en El Salvador.
sucede en El Salvador.
Gráfico 4. Guatemala: (a) Capacidad

Gráfico 4. Guatemala: instalada
(a) Capacidad durante
instalada los años
durante 2010-2014,
los años 2010-2014, (b)
(b) Generación
Generación durante loslos
durante años
años2010-2014.
2010-2014.
1600
1400
1200
Megavatios (MW)
1000
800
600
400
200
0
Hidroeléctrica Geotérmica Cogeneración Solar Biogás Térmica
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Hidroeléctrica Geotérmica Cogeneración Solar Biogás Térmica
Fuente: Elaboración propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las estadísticas de producción del
Fuente: Elaboración
subsector eléctrico depropia con base
Centroamérica (NU. en el informe
CEPAL. de la CEPAL,
Sede Subregional sobre
en México, las
2015).
Matriz energética en Honduras
CEPAL. Sede Subregional en México, 2015).
La matriz energética de Honduras no fue muy variada hasta 2014, aunque a mediados de 2015 entró
en operación la granja solar más grande en este país (Sandoval, 2015). Honduras posee una fuerte dependencia
de las energías no renovables. El Gráfico 5 demuestra que posee una matriz dominada por la generación por
428 468
Matriz energética en Honduras
La matriz energética de Honduras no fue muy variada hasta 2014, aunque a

mediados de 2015 entró en operación la granja solar más grande en este país (San-

doval, 2015).

Honduras posee una fuerte dependencia de las energías no renovables.
El Gráfico 5 demuestra que posee una matriz dominada por la generación por medio
de centrales
térmicas, esto es casi en un 60% (NU. CEPAL. Sede Subregional en
México, 2015),
medio dealcentrales
igual que sucede
térmicas, esto esen
casiEl
enSalvador y CEPAL.
un 60% (NU. Guatemala, este es en
Sede Subregional unMéxico,
mercado 2015), al igual
que sucede en El Salvador y Guatemala, este es un mercado dominado por el sector privado del país.
dominado por el sector privado del país.
Gráfico 5. Honduras: (a) Capacidad instalada durante los años 2010-2014, (b) Generación
Gráfico 5. Honduras: (a) Capacidad instalada durante
durante los años los años 2010-2014, (b)
2010-2014.
Generación durante los años 2010-2014.
1200
1000
Megavatios (MW)
800
600
400
200
0
Hidroeléctrica Eólica Cogeneración Térmica
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Hidroeléctrica Eólica Cogeneración Térmica
Fuente: Elaboración propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las estadísticas de producción del
Matriz energética en Panamá

Fuente: Elaboración propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las
CEPAL. Sede Subregional enenergética
Aunque la matriz México,de2015).
Panamá no resulta ser muy variada como sucede en el caso de
Honduras, esta sí posee un claro dominio de las energías renovables (mayormente hidroeléctrica).
429
469
Matriz energética en Panamá
Aunque
la matriz energética de Panamá no resulta ser muy variada como
sucede en el caso de Honduras, esta sí posee un claro dominio de las energías reno-

vables (mayormente hidroeléctrica).

Gráfico 6. Panamá: (a) Capacidad
Gráfico 6. Panamá:instalada durante
(a) Capacidad losdurante
instalada años 2010-2014, (b) (b) Generación
los años 2010-2014,
Generación durante los años los
durante 2010-2014
años 2010-2014
1800
1600
1400
Megavatios (MW)
1200
1000
800
600
400
200
0
Hidroeléctrica Eólica Solar Térmica
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Hidroeléctrica Eólica Solar Térmica
Fuente: elaboración propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las
CEPAL. Sede Subregional
Proyecciones en México,
de capacidad instalada2015).
y generación
Según el Grupo de Trabajo de Planificación Regional (GTPIR) (2012), a partir del 2018 se proyecta
Proyecciones de capacidad instalada y generación
una capacidad instalada invariable para El Salvador, lo que supone valores cercanos a los 3000 MW. Este
comportamiento puede explicarse por una fuerte generación de energía a partir de gas natural licuado113 (GNL),
Según
que enelsíntesis
Grupoaporta
de Trabajo decantidad
una fuerte Planificación Regional
de energía generada(GTPIR) (2012),
en la matriz de estea país.
partir
Además, se proyecta la
del 2018 se proyecta
existencia de una capacidad
un margen instalada
de reserva, pues invariable
la demandapara El Salvador,
de potencia lo que siempre
se encontraría su- por debajo de la
pone valores cercanos
potencia a los
instalada. 3000
Cabe MW.
recalcar Este comportamiento
la coherencia de la proyecciónpuede explicarse
realizada por Nacional de Energía
por el Consejo
de El Salvador, como la mostrada en el Gráfico 7 (Consejo Nacional de Energía, 2014).

113
El gas natural licuado es un tipo de combustible fósil empleado para la generación de energía por medio de centrales
térmicas.
470
una fuerte generación de energía a partir de gas natural licuado113 (GNL), que en sínte-
sis aporta una fuerte cantidad de energía generada en la matriz de este país. Además,
se proyecta la existencia de un margen de reserva, pues la demanda de potencia se
encontraría siempre por debajo de la potencia instalada. Cabe recalcar la coherencia
de la proyección realizada por el Consejo Nacional de Energía de El Salvador, como la
mostrada en el Gráfico 7 (Consejo Nacional de Energía, 2014).
n
Por otro lado, Guatemala presenta una proyección en su matriz de genera-
ción que plantea soporte, con miras incluso a ser un fuerte exportador de energía en
el Mercado Eléctrico Regional114, porque la demanda de generación se encontrará
dentro de los límites previstos durante la mayor parte del periodo 2015-2027. El 2021
presentaría un aumento sustancial de generación y venta de energía eléctrica.
En El Salvador como en Guatemala la generación de energía eléctrica por

medio de gas natural licuado plantea un incremento sustancial en la capacidad insta-
lada térmica en esos países, lo que en definitiva modifica categóricamente la matriz
de generación. Esto debido al alto impacto de participación de esta fuente de genera-
ción, cuyo comportamiento resulta análogo también para Honduras y Panamá, como
se verá más adelante.
La generación en Honduras se encontraría muy por debajo de la demanda

proyectada, a tal grado que durante el periodo 2012-2027 sería imposible abastecer
con la oferta disponible toda su demanda. El año 2024 plantea el comienzo de gene-
ración a gran escala de energía por medio de gas natural, de tal manera que para el
2025 en adelante la capacidad instalada mostraría una tendencia hacia el crecimiento.
Honduras presenta un comportamiento anormal en su matriz energética. Al

contrario que en el resto de países del Triángulo Norte, éste estaría presentando una
depresión en la generación de energía entre los años 2018-2024, situación que se
debe a la culminación de contratos con las térmicas (Grupo de Trabajo de Plani-
ficación Regional (GTPIR), 2012). El año 2024 plantea una paulatina recuperación
en la generación para Honduras, al entrar en operación con un fuerte impacto en la
matriz energética proyectos de gas natural licuado. El organismo estatal y autónomo
de gestión de la energía eléctrica en Honduras (ENEE) proyectaba para el 2016 una
reversión de su matriz energética por medio de una gran cantidad de proyectos de
energías renovables (Fortalecimiento del servicio, Generación y Expansión Eléctrica,
2016). Aunque es evidente que esta proyección particular no coincide con los datos
n del
mostrados en este documento.
Panamá presentaría un comportamiento de generación invariable al menos

hasta el año 2024, cuando estaría introduciendo a su matriz la generación por medio
de gas natural licuado al igual que una considerable generación eólica en el 2025. El
margen de reserva en Panamá es muy atractivo durante todo el periodo analizado
yecta
Este
y su potencia instalada contempla una matriz dominada por generación a través de
NL), energías renovables. Los datos sobre capacidad instalada y generación mostrados
ta la
de la 113 El gas natural licuado es un tipo de combustible fósil empleado para la generación de energía
por medio de centrales térmicas.
ergía 114 El Mercado Eléctrico Regional (MER) es el nombre que recibe el sistema de interconexión eléctrica de los
países centroamericanos, a excepción de Belice, país que aún no se une al mismo. (Corte Suprema de Justicia de El
Salvador, 1998).
rales
471
en el Plan de Expansión del Sistema Interconectado Nacional para los años 2015-
2029 (Gerencia de Planeamiento, ETESA, 2016) son coherentes con las proyecciones
analizadas en este apartado. A mediano plazo Panamá deberá importar energía, ya
sea del Mercado Eléctrico Regional o de su sistema de interconexión con Colombia,
por medio del cual a partir del año 2020 se inyectaría a la red eléctrica de Panamá
400 MW de potencia (Gerencia de Planeamiento, ETESA, 2016). En consecuencia
estará interconectando los mercados eléctricos de Centroamérica (Mercado Eléctrico
Regional de Centroamérica) y Suramérica (Mercado Andino115).
Los promedios en las tasas de crecimiento en términos de generación de

energía eléctrica para el periodo proyectado entre los años 2015-2027 (Grupo de Tra-
bajo de Planificación Regional (GTPIR), 2012) arrojan cifras útiles. Honduras presenta-
ría la tasa de crecimiento anual promedio más alta, esto es 5.73%, antagónicamente,
Guatemala obtendría la tasa más baja (4.14%). Panamá obtendría una tasa del 5.16%
de crecimiento y El Salvador un 4.51%.
Casos particulares como Honduras, que proyecta no cumplir la más elevada

demanda de generación a largo plazo, presentaría ciertamente la tasa de crecimien-
to de generación. Guatemala estaría exportando energía durante la mayor parte del
periodo proyectado, superado en crecimiento incluso por el resto de los países aquí
analizados. Panamá ofrece un modelo atractivo y peculiar de alta participación de la
empresa privada y una matriz de base renovable, con un sistema de interconexión
eléctrica que funcionará como nodo de dos mercados eléctricos continentales dife-
rentes. Todo lo anterior augura sin duda una serie de oportunidades de expansión,
diversificación y competencia de los diferentes mercados eléctricos nacionales que
conforman El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá.
Particularidades geográficas, climáticas y ambientales de la región norte de

Centroamérica y su relación con la generación de electricidad con energías
renovables
Centroamérica en una región geográficamente estratégica de participación
intercontinental e interoceánica, contando sobre todo con una gran biodiversidad y
condiciones geográficas, físicas y climatológicas muy variadas (Instituto Hondureño
de Ciencias de la Tierra, 2012).
La generación de energías renovables está condicionada a la interrelación de

todos los factores que se han comentado hasta aquí, particularmente aquellas que se
dan a partir de recursos eólicos, solares e hídricos. Determinar puntualmente algunos
ítems contextuales se constituye en un paso indispensable en el análisis del potencial
regional y su aptitud hacia el desarrollo de energías renovables. Resulta vital denotar
que el conocimiento integral de la caracterización regional en los tópicos analizados
facilitará en consecuencia la toma de decisiones en torno al aprovechamiento y la
conservación, la protección y la gestión de los recursos naturales de la región, tal
y como lo anuncia el Instituto Nacional de Sismología, Vulcanología, Meteorología e
Hidrología (INSIVUMEH) de Guatemala, (Atlas Climatológico de Guatemala, s.f.).
Caracterización del potencial de generación por energía solar
115 Sistema de Interconexión Eléctrica compuesto por los países de la Comunidad Andina (CAN) conformado
por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. (Sistema Andino de Integración-SAI, 2010)
472
La irradiación global horizontal (en adelante GHI, por su traducción al inglés)
es “la cantidad total de radiación de ondas cortas recibidas por una superficie horizon-
tal” (Vaisala, 2016). Para instalaciones de generación solar fotovoltaica el GHI resulta
ser un parámetro determinante.
El GHI incluye la parametrización del brillo solar difuso y directo (DNI y DIF,
esto es: Irradiancia Normal Directa e Irradiancia Difusa Directa, respectivamente), que
permiten estimar la incidencia de luz solar directa y difusa sobre un cuerpo en la Tierra.
Luego, el GHI permitirá determinar el aprovechamiento de la energía proveniente del
sol que finalmente llega a la Tierra, por lo que se convierte además en una variable
de estimación de nubosidad y radiación solar (Instituto Hondureño de Ciencias de la
Tierra, 2012). A mayor GHI, menor nubosidad.
Las Figuras 1(a) y 1(b) muestran que la región de la Costa Pacífica de Centro-
américa recibe una cantidad de energía solar arriba de la media parametrizada en la
misma, con un potencial energético promedio de 6 a 6.5 KWh/m2 al día, en tanto que
para los países del Triángulo Norte se observa que en la mayor parte de su territorio
se recibe una cantidad aceptable de energía solar, acercándose a los 5.5 a 6 KWh/
m2 al día, condiciones que en general resultan particularmente provechosas para la
generación de esta energía alternativa en forma masiva en la región.
Figura 1. Radiación solar global en superficie horizontal sobre Centroamérica:

(a) Países del Triángulo Norte, (b) Panamá.
Fuente: Open Energy Information, Heimiller (2003).
473
A partir de la figura 1(b) Panamá demuestra un escenario de potencial solar
bastante parecido al de sus homólogos en el Norte de Centroamérica, por lo que
no deja de ser una buena opción en sus planes de generación la implementación
incremental de este recurso renovable. Bajo este contexto, para Panamá el Plan de
Expansión del Sistema Interconectado Nacional 2015-2029 (Gerencia de Planea-
miento, ETESA, 2016) menciona las facilidades y la gran apertura demostrada por
las leyes locales para incentivar la generación por medio de proyectos fotovoltaicos,
que recientemente se suman a la matriz energética de este país. Se espera para los
próximos 13 años una cantidad de aproximadamente 1170 MW de potencia instalada
en energía solar.
Caracterización del potencial de generación por energía eólica
El mapa de viento de la Figura 2 muestra las zonas geográficas con mayor

potencial de generación eólica en los países del Triángulo Norte, siendo notorio que
existe un conjunto de clasificaciones dadas, que para densidades de energía eólica
por encima de los 400 W/m2 exista la posibilidad de implementar aplicaciones de
escala rentable.
Figura 2. Mapa de potencial eólico en Centroamérica
Fuente: Open Energy Information, (Central America - 50m Wind Power, 2004).
Particularmente, el Triángulo Norte posee zonas de buena a excelente capa-

cidad de generación eólica, lo cual se hace notorio en la zona fronteriza entre El Sal-
vador y Honduras al igual que en la franja Sur-Este de Guatemala y su zona fronteriza
con El Salvador, así como en Centro y Sur del territorio hondureño. Otra zona intere-
sante de buen potencial, según la Figura 2, se muestra en el caribe hondureño, aún
sin proyectos importantes en este rubro. Además, en el impacto del relieve se focaliza
de alguna manera el potencial eólico, lo cual indica la particularidad de generarse en
zonas elevadas y montañosas de estos países, a sabiendas que en las costas se da
474
un potencial más grande y aprovechable. Este último es el caso de Panamá (véase la
figura 3), que demuestra concentrar potencial eólico a lo largo de una buena parte de
las costas al Norte y Sur del territorio, así como en muchas de sus islas.
Langle (2004) afirma que anualmente en los países de Centroamérica el vien-

to puede variar su velocidad en un 10% o más y que la densidad de energía eólica
puede experimentar variaciones en un 30%, por lo que no será muy probable percibir
impactos significativamente negativos en la generación eólica en el Triángulo Norte,
cuantificando un potencial eólico en esta región particular de 80920 MW. No obstan-
te, el potencial solar fácilmente puede ser hasta 10 o más veces esta cantidad, cifras
especialmente útiles para una región en vías de desarrollo.
Figura 3. Mapa de potencial eólico en Panamá
Fuente: Empresa de Transmisión Eléctrcia S.A. – ETESA (2009).
Peculiaridad del potencial de generación por energía hidroeléctrica
Existe un claro dominio en el empleo de generación hidroeléctrica en la matriz

energética correspondiente a las energías renovables, según lo demuestra el desa-
rrollo de la primera sección de este documento. Se estima que para el año 2013
Centroamérica poseía un potencial de energía hidroeléctrica de aproximadamente
22000 MW, de los cuales el 77.3% no se había desarrollado (Dolezal, Majano, Ochs,
& Palencia, 2013), aun así, esta es la tecnología de generación renovable que ha sido
históricamente explotada en la región y que ofrece una alternativa de generación muy
escalable en la misma. Empleando el caso de Panamá como referencia de análisis es
importante mencionar que este país ha diseñado un inventario de potencial hídrico
hasta el año 2029 que supone superar unos 3000 MW (Gerencia de Planeamiento,
ETESA, 2016). Desde luego, fenómenos de sequías prolongadas se ven como una
posible atenuante en las proyecciones de generación, tal y como ha sucedido en los
últimos años en la región centroamericana, en donde las tendencias de la precipita-
ción regional anual del último milenio (con datos medidos hasta el año 2006) muestran
475
a El Salvador y Guatemala (y en menor porcentaje Honduras) como los países más
afectados por falta de lluvias (Soto, 2011).
No se puede dejar de lado el hecho que ya aclaran Dolezal et al. (2013), si

bien la energía hidroeléctrica es renovable por el hecho de emplear un recurso natural
regenerativo, no podemos decir que esta es una energía limpia, pues debe notarse en
un sentido estricto el impacto medioambiental en los hábitats acuáticos, las emisiones
de gases de efecto invernadero116 (en adelante GEI) y la cantidad de energía imple-
mentada para su construcción, de tal manera que su desarrollo debe verse rodeado
de un conjunto de criterios de sostenibilidad y medición de impacto, que evolucione a
métodos social y ambientalmente amigables.
Otras consideraciones
Algunas proyecciones como las realizadas en el documento de la CEPAL

(2010) sobre la economía del cambio climático en América Latina y el Caribe destacan
escenarios que parecen ser extremos para la región centroamericana. Variaciones en
la temperatura media regional que a corto plazo podrían tender al incremento en 2 °C
y hasta casi 7 °C en estaciones húmedas para el año 2080. Además, las precipita-
ciones muestran de manera análoga un rango de variación sin precedentes en donde
esta variabilidad se vuelve más brusca, propiciado por la fenomenología del cambio
climático.
Complementariamente, el Comité Regional de Recursos Hidráulicos del SICA

(2016) consideró una posibilidad de disminución de la intensidad y duración de la
canícula117 respecto los últimos dos años, así como el hecho de que fenómenos cli-
máticos extremos puedan efectar a la región, en su perspectiva regional del clima para
el período de mayo, junio y julio de 2016.
Tábora & Artiga (2015) resaltan en el documento elaborado para el VII Foro
Mundial del Agua el proceso de adaptación al cambio climático que deberá sufrir la
región centroamericana. A partir de la documentación existente en torno a la región,
ésta posee una gran capacidad de recursos que se manifiestan dentro de sus am-
bientes multinacionales con potencial hídrico, solar, eólico y geotérmico envidiables
para otras regiones del mundo. Por un lado surge la cuestión sobre la capacidad de
desarrollo de este potencial, y en contraparte, lidiar con el impacto directo que sobre
ella producen una serie de fenómenos al menos mitigables, ya que que no se pueden
negar los complicados escenarios que se propician en el área, materializándose a
través de inundaciones, vientos, sequías, alzas y descensos bruscos de temperatura,
tormentas intensas, entre otras.
116 “Gases integrantes de la atmósfera, de origen natural y antropogénico, que absorben y emiten radiación en
determinadas longitudes de ondas del espectro de radiación infrarroja emitido por la superficie de la Tierra, la atmósfera,
y las nubes. Esta propiedad causa el efecto invernadero. El vapor de agua (H2O), dióxido de carbono (CO2), óxido nitroso
(N2O), metano (CH4) y ozono (O3) son los principales gases de efecto invernadero en la atmósfera terrestre.” (Green Facts,
2016).
117 El período más caluroso en un año.
476
El empleo histórico de combustibles fósiles118 es uno de los principales facto-
res que han determinado las altas concentraciones de los gases de efecto invernade-
ro119, que en consecuencia han desencadenado este régimen climático extremo. Es
entonces que se presenta a Centroamérica en general, y particularmente al Triángulo
Norte, la alternativa inalienable de su identidad regional característica, que le ofrece
un desarrollo sostenible alrededor del sector energético como una solución ante el
complejo escenario de su devenir.
Impacto medioambiental de las energías renovables
Arellano Díaz (2002) define impacto ambiental como “la repercusión significa-
tiva que tienen las actividades humanas sobre el ambiente” (p.107).
El Gráfico 7 describe puntualmente la definición anterior. El sector energético

es un determinante en la emisión de gases de efecto invernadero en América Latina
y el Caribe, aunque globalmente se emite 73% de GEI del sector energía, cifra que
llama a la reflexión en este rubro al tener una participación distintivamente grande en
este fenómeno. Latinoamérica y el Caribe no han sido proclives a la emisión de GEI en
ningún momento de su historia, según CEPAL (2014) la región figura con una partici-
pación del 9% mundial en las emisiones de estos gases.

Gráfico 7. Matriz de fuentes emisoras de gases de efecto invernadero en
Gráfico 7. Matriz de fuentes emisoras de gases de efecto invernadero en América Latina
América Latina (corona interior) y el mundo (corona exterior), año 2011
(corona interior) y el mundo (corona exterior), año 2011
6%
3%
5%
6% 3% Energía
13% Agricultura
21%
42%
Cambio de uso de suelo y
sivicultura
Desechos
Procesos industriales
28% 73%
Fuente: elaboración propia a partir de infografía de la CEPAL sobre

Fuente: elaboración propia a partir
vulnerabilidad de infografía
al cambio de lapor
climático CEPAL
partesobre vulnerabilidad
de América al cambio
Latina climático por
y el Caribe
parte de América Latina yEconómica
(Comisión el Caribe (Comisión Económica
para América para(CEPAL),
Latina América Latina
2014).(CEPAL), 2014).
Según Azcárate et al. (1997), los incrementos del efecto invernadero120 a escala planetaria se deben
principalmente a la generación de energía termoeléctrica y la amplia participación de combustibles fósiles en
el proceso, la contaminación del sector transporte y una diversidad de aplicaciones domésticas.
El futuro
118
energético mundial supone
Los combustibles fósileslaestán
participación
compuestosde tres grandes
en tres bloques
grandes de naciones:
categorías, carbón,el papel de
aceite y gas el
los países desarrollados, natural, constituyendo
de aquellos una fuente en
que se encuentran de una
energía finita y económica
transición no renovable para losdel
(Europa países
Este) y por
del mundo (Office of Air and Radiation/Office of Atmospheric Programs/Climate Change
último el deDivision,
los países en vías de desarrollo (Latinoamérica y parte de Asia). Por un lado, los países
2007).
desarrollados119
son los Según el Código
principales de Derecho
emisores de GEI yInternacional
son quienes Ambiental, lospreparados
gases de efecto
invernadero “son aquellos componentes gaseosos deestán mejor
la atmósfera, para tratar
tanto naturales o los efectos
antropogénicos,
del cambio climático, en tantoque
losabsorben
países enyvías
remiten radiación infrarroja”
de desarrollo contribuyen (Sánchez-Sánchez, 2008,en
a los mismos efectos p.24).
cantidades
mucho menores, no obstante, serán éstos los que sufrirán con más ímpetu los fenómenos desencadenados por
este.
477
El Cuadro 1 resume los principales criterios alrededor del impacto medioambiental producido por los
diferentes métodos de generación de electricidad.
Según Azcárate et al. (1997), los incrementos del efecto invernadero120 a es-
cala planetaria se deben principalmente a la generación de energía termoeléctrica y
la amplia participación de combustibles fósiles en el proceso, la contaminación del
sector transporte y una diversidad de aplicaciones domésticas.
El futuro energético mundial supone la participación de tres grandes bloques

de naciones: el papel de los países desarrollados, el de aquellos que se encuentran
en una transición económica (Europa del Este) y por último el de los países en vías de
desarrollo (Latinoamérica y parte de Asia). Por un lado, los países desarrollados son
los principales emisores de GEI y son quienes están mejor preparados para tratar los
efectos del cambio climático, en tanto los países en vías de desarrollo contribuyen a
los mismos efectos en cantidades mucho menores, no obstante, serán éstos los que
sufrirán con más ímpetu los fenómenos desencadenados por este.
El Cuadro 1 resume los principales criterios alrededor del impacto medioam-

biental producido por los diferentes métodos de generación de electricidad.
Cuadro 1. Consideraciones sobre el impacto medioambiental de las energías

renovables y otras no renovables
1. Uso de materiales
i. La tecnología de generación solar y eólica emplea materiales de tierras

raras (elementos químicos muy escasos en la Tierra) cuya disponibilidad
es muy limitada a corto y mediano plazo (McCombie & Jefferson, 2016).
ii. Las instalaciones eólicas precisan de grandes cantidades de cemento,

por ejemplo, una instalación de 300 MW con 152 turbinas de 2 MW cada
una, requerirá 930,000 m3 de concreto (ibídem).
iii. Una instalación de energía nuclear de 1000 MW de potencia instalada

requiere de 40,000 ton de acero y 170,000 m3 de concreto (ibídem).
iv. Análogamente a los incisos (ii) y (iii), una instalación hidroeléctrica de gran
escala demanda del uso de mucho concreto y acero. La mega represa
La Tres Gargantas en China con capacidad instalada de 18.2 GW, requi-
rió de 195,000,000 ton de acero y 93,000,000 m3 de concreto (Ambien-
tum, 2003).
2. Uso del agua
i. Las instalaciones hidroeléctricas harán uso de unos 17,000 lagua/MWh

generado (McCombie & Jefferson, 2016).
ii. Una planta nuclear empleará entre 1,500 a 2,700 lagua/MWh generado
(ibídem).
120 El efecto invernadero es, según Azcárate et al. (1997), “el balance de energía Tierra/Atmósfera modificado
por la radiación terrestre o radiación térmica infrarroja” (p.37).
478
3. Uso de la tierra
Tabla 1.
Empleo de terreno por algunas tecnologías de generación
Tecnología de Empleo de tierra (m2/

generación GWh)
Nuclear 0.6
Solar 49
Eólica 300
Hidroeléctrica 1275
Fuente: elaboración propia, a partir de McCombie et al. (2016).
4. Emisiones de dióxido de carbono
Tabla 2.
Dióxido de carbono emitido por algunas tecnologías de generación
Tecnología de Emisiones de dióxido de

generación carbono (g/KWh)
Nuclear 1
Eólica 12
Hidroeléctrica 24
Solar 28
Biomasa 220
Gas natural 490
Carbón 920
479
5. Emisiones tóxicas
Tabla 3.
Emisiones tóxicas por medio de la generación de energías
renovables
Tecnología de
generación Sustancias tóxicas
Descargas radioactivas altamente peligrosas (Yodo,
Nuclear
Xenón y Kriptón)
71 Kg de Óxidos de Nitrógeno/GWh y 137 Kg de
Eólica
óxidos de azufre/GWh
Hidroeléctrica Grandes cantidades de metano liberado
263 Kg de Óxidos de Nitrógeno/GWh y 731 Kg de
Solar
óxidos de azufre/GWh

Gas natural 190 Kg de CO/GWh (CO es monóxido de carbono)
Nuclear Descargas radioactivas altamente peligrosas (Yodo, Xenón y Kriptón)
Eólica 71 Kg de Óxidos de Nitrógeno/GWh y 137 Kg de óxidos de azufre/GWh
6. Ecosistemas
Hidroeléctrica Grandes cantidades de metano liberado
Solari. Las granjas eólicas
263 Kg dehan tenido
Óxidos de gran repercusión
Nitrógeno/GWh conKglade
y 731 muerte
óxidos de espe-
de azufre/GWh
Gas natural cies de aves190
porKg
interferir en sus rutas de migración.
de CO/GWh (CO es monóxido de carbono)
i. Las represas hidroeléctricas han provocado el desplazamiento de pobla-
ciones y asentamientos adyacentes, además de la pérdida de muchas
6. Ecosistemas
parcelas de tierra para la agricultura y grandes hectáreas de bosque por
i. Las granjas eólicas han tenido gran repercusión con la muerte de especies de aves por interferir
causa de inundaciones y sedimentos alterados. Además, estos proyec-
en sus rutas de migración.
ii. Lastos reducen
represas el flujo dehan
hidroeléctricas agua rio abajo,
provocado interfieren endelos
el desplazamiento pasos naturales
poblaciones y asentamientos
adyacentes, además de la pérdida de muchas parcelas de tierra para la agriculturaLas
de migración de peces río arriba para desovar y de regreso río abajo. y grandes
grandes
hectáreas de represas
bosque por liberan
causa mucho metano en
de inundaciones su superficie
y sedimentos y concentran
alterados. Además, estos
muchoreducen
proyectos más de estedeenagua
el flujo susrioprofundidades,
abajo, interfierendejando poco
en los pasos oxígeno
naturales para
de migración de
las especies de peces y anfibios río abajo luego que el agua pasa
peces río arriba para desovar y de regreso río abajo. Las grandes represas liberan mucho por los metano
vertederos
en su superficie yy turbinas
concentrany mucho
en el embalse mismo,
más de este en sussobre todo en dejando
profundidades, las profundi-
poco oxígeno
paradades (Fearnside,
las especies de peces2016).
y anfibios río abajo luego que el agua pasa por los vertederos y
turbinas y en el embalse mismo, sobre todo en las profundidades (Fearnside, 2016).
7. Efectos en la salud de los seres vivos.
7. Efectos en la salud de los seres vivos
Figura 1.
Nivel de peligrosidad en la salud producida
Figura 1. por las diferentes
tecnologías de generación eléctrica
Nivel de peligrosidad en la salud producida por las diferentes tecnologías de generación eléctrica
Solar
Nuclear Térmica Eólica Aceite
Hidroeléctri Solar Gas natural Carbón

ca Fotovoltáica

Nota:
Nota: la la dirección
dirección dede la flecha
la flecha denota
denota un un nivel
nivel mayor
mayor de de peligro.
peligro.
Fuentes: con base en el Environmental & Social Impacts of Hydroelectric Dams in Brazilian Amazonia:
480
Implications for the Aluminum Industry (Fearnside, 2016)/ Renewable and nuclear electricity: Comparison of
environmental impacts (McCombie & Jefferson, 2016)/ Determinants of CO2 emissions in the European Union:
Fuentes: con base en el Environmental & Social Impacts of Hydroelectric Dams
in Brazilian Amazonia: Implications for the Aluminum Industry (Fearnside,
2016)/ Renewable and nuclear electricity: Comparison of environmental
impacts (McCombie & Jefferson, 2016)/ Determinants of CO2 emissions in the
European Union: The role of renewable and non-renewable energy (Dogan &
Seker, 2016)/ A new approach for measuring the environmental sustainability
of renewable energy production systems: Focused on the modelling of green
gas production pathways (Pierie, Bekkering, Benders, van Gemert, & Moll,
2016).
Estudio y análisis de las leyes del sector eléctrico en los países del Triángulo
Norte de Centroamérica
Dolezal et al. (2013) aportan la idea central de esta parte del estudio. Plantean
que son tres los componentes políticos que proveen la experiencia internacional acer-
ca del desarrollo exitoso en la promoción y uso de la energía renovable:
i. Metas y objetivos para la visión energética a largo plazo
ii. Una visión cimentada sobre políticas y medidas concretas
iii. Políticas y medidas modificables e implementadas con estructuras y

procesos administrativos eficaces
La Tabla 4 recopila las consideraciones más importantes sobre las leyes del
sector eléctrico en el Triángulo Norte y se compara con Panamá para obtener refe-
rencias cruzadas. Entre algunas consideraciones destacables se tiene a Honduras
como el país con la ley más reciente en este campo, sin embargo, las intenciones
de adaptarse a una estructura moderna y acorde con las competencias del mercado
contemporáneo no son muy evidentes, pero las contiene. Todas las leyes del área son
convergentes en cuanto a objetivos, visión y normativa.
Tabla 4. Triángulo Norte de Centroamérica y Panamá: leyes del sector eléctrico

y consideraciones importantes sobre recursos renovables y ambiente
País Ley Consideraciones

El Salvador Ley General de Normar actividades de generación,
Electricidad (25 transmisión, distribución y comercialización de
de Octubre de energía eléctrica.
1996) Tomar en cuenta el adecuado y sostenido
desarrollo de las actividades relacionadas con
el sector eléctrico nacional.
Efectuar uso racional y eficiente de recursos.
481
País Ley Consideraciones
Guatemala Ley General de Desmonopolizar el sistema de generación de
Electricidad (15 energía eléctrica, para promover inversión en
de Noviembre de generación, transmisión y distribución de la
1996) energía eléctrica.
Liberalización de la generación de electricidad,
el transporte y la distribución privada.
Honduras Ley General Crear una estructura de mercado abierto a la
de la Industria competencia.
Eléctrica (20 de Desarrollar los recursos naturales renovables
Mayo de 2014) del país en el sector público y privado.
Regular actividades de generación,
transmisión, distribución y comercialización de
electricidad en el territorio hondureño.
Panamá Ley No.6, Marco Establecer un régimen de ajuste de las
Regulatorio e actividades de generación, transmisión,
Institucional para distribución y comercialización de energía
la Prestación del eléctrica.
Servicio Público Normar la planificación de la expansión,
de Electricidad operación integrada del sistema interconectado
(3 de Febrero nacional, regulación económica y fiscalización.
de 1997), con Promover el uso racional y eficiente de los
reformas en la diversos recursos energéticos del país.
Ley 43 del 09 de Proteger el ambiente.
agosto de 2012 Protección de los recursos naturales.
Fuentes: elaboración propia a partir de: Ley General de Electricidad de El

Salvador (1996), Ley General de Electricidad de Guatemala (1996), Ley General
de la Industria Eléctrica de Honduras (2014), Marco Regulatorio e Institucional
para la Prestación del Servicio Público de Electricidad de Panamá (1997).
Mecanismos y políticas de incentivo para la generación renovable
Cada nación del Triángulo Norte cuenta con al menos una ley de incentivos
fiscales o de promoción para la generación de energía renovable. La Tabla 5 contiene
la legislación vigente para incentivos por dicha generación. Se detallan también algu-
nas leyes específicas (por ejemplo, leyes ambientales) que se adhieren a las políticas
regulatorias en el tema.
482
Tabla 5. Triángulo Norte de Centroamérica y Panamá: principal legislación
disponible en temas de marco regulatorio, incentivos y promoción de la
generación de energías renovables
País Legislación base Legislación específica Legislación específica por
elaborar
El Salvador Ley de Incentivos Reglamento de la Ley de Ley Especial para la
Fiscales para Incentivos Fiscales para el Instalación y Operación de
el Fomento de Fomento de las Energías Centrales Nucleoeléctricas
las Energías Renovables en la Generación
Renovables en de Electricidad (06 de marzo
la Generación de de 2009)
Electricidad (20 Ley del Medio Ambiente (04
de diciembre de de mayo de 1998)
2007)
Guatemala Ley de Incentivos Reglamento de la Ley de Ley Especial para la
para el Desarrollo Incentivos para el Desarrollo Instalación y Operación de
de Proyectos de Proyectos de Energía Centrales Nucleoeléctricas
de Energía Renovable (2005)
Renovable (2003) Ley de Protección y
Mejoramiento del Medio
Ambiente (1986)
Honduras Ley de Ley General del Ambiente No se menciona
Promoción a la (1993)
Generación de
Energía Eléctrica
con Recursos
Renovables (2 de
octubre de 2007)
Panamá Ley 45, Régimen Ley 44, Régimen de Legislación Especial sobre
de Incentivos Incentivos para el Fomento Energía Nuclear
para el Fomento de la Construcción y
de Sistemas Explotación de Centrales
de Generación Eólicas destinadas a la
Hidroeléctrica prestación del servicio
y de otras público de electricidad
Fuentes Nuevas, (25 de abril de 2011), con
Renovables y modificaciones en la Ley 18
Limpias, y otras de 26 de marzo de 2013
disposiciones (04 Ley 41, Régimen de
agosto de 2004) Incentivos para el Fomento
de la Construcción y
Explotación de Centrales
de Generación a base de
gas natural destinadas a
la prestación del servicio
público de electricidad (02 de
agosto de 2012)
Ley 37, Régimen de
Incentivos para el Fomento
de la Construcción,
Operación y Mantenimiento
de Centrales y/o
Instalaciones Solares (10 de
junio de 2013)
Ley 41, General de Ambiente
de la República de Panamá
(01 de julio de 1998)
Fuentes: elaboración propia.
483
Panamá ofrece un modelo imitable entre sus mecanismos, al contar con le-
yes muy específicas en tecnologías de generación renovable (solar, eólica y biogás)
cuyo impacto se ve reflejado en la gran cantidad de proyectos de energía renovable
estipulados en sus planes de expansión con una gran inversión pública y privada.
Además, Panamá da un paso adelante respecto al resto por su participación en dos
mercados eléctricos regionales, lo que se traduce en un atractivo más a la inversión
(véase la Tabla 6).
Es importante recalcar la coherencia que se da entre las metas y objetivos

plasmados en los planes nacionales estratégicos y los objetivos de las leyes de in-
centivos y promoción de energías renovables, diseñados para escenarios energéticos
a mediano y largo plazo, entre estos, la Política Energética Nacional en El Salva-
dor (2010-2024), la Política Energética en Guatemala (2013-2027), la Visión de País
(2010-2038) y Plan de Nación (2010-2022) en Honduras, y El Plan Energético Nacio-
nal en Panamá (2015-2050).
Tabla 6. Triángulo Norte de Centroamérica y Panamá: incentivos fiscales y

otros beneficios en la generación de energía renovable
121 122
País Exención de Exención Exención Participación en Otros

pagos por parcial en incursión los mercados beneficios
aranceles impuestos en de electricidad
(importación) (ISV e ISR) mercados regionales
de
carbono
El Salvador Si Si Si (Total) MER121 a través del Créditos

SIEPAC122 fiscales en
proyectos de
generación
e inversión
con recursos
renovables
Guatemala Si Si No MER a través del Exención del
SIEPAC impuesto a
las empresas
mercantiles y
agropecuarias
Beneficios
de comercia-
lización de
Certificados
de Reducción
de Emisiones
121 MER son las siglas del Mercado Eléctrico Regional de Centroamérica.
122 SIEPAC son las siglas del Sistema de Interconexión Eléctrico para los Países de América Central.
484
País Exención de Exención Exención Participación en Otros
pagos por parcial en incursión los mercados beneficios
aranceles impuestos en de electricidad
(importación) (ISV e ISR) mercados regionales
de
carbono
Honduras Si Si No MER a través del Todos los

SIEPAC establecidos
en la Ley de
Aduanas
Exención de
Aportación
Solidaria Tem-
poral
Exención de
Impuesto al
Activo Neto
Exenciones
conexas a la
renta
Financiamiento
de proyectos
de generación
renovable
Prioridad a
la compra
de energía
producida
con recursos
naturales
Panamá Si Si Si (Parcial) MER a través del Compraventa
SIEPAC directa de
Mercado Andino a energía eléc-
través del Sistema trica
de Inter-conexión Incentivos
Colombia-Panamá fiscales por
reducción de
toneladas de
CO2
Créditos fisca-
les aplicables
al ISR en con-
cepto de obras
públicas.
Depreciación
acelerada en
proyectos eó-
licos, solares y
de biogás.
Fuentes: elaboración propia a partir de: El Salvador: Ley de incentivos fiscales
para el fomento de las energías renovables en la generación de electricidad (2007),
Guatemala: Ley de incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable
(2003), Honduras: Ley de promoción a la generación de energía eléctrica con recursos
renovables (2007), Panamá: Régimen de incentivos para el fomento de la construcción
y explotación de centrales de generación a base de gas natural destinadas a la
prestación del servicio público de electricidad en (2012)/ Régimen de incentivos para el
fomento de la construcción, operación y mantenimiento de centrales y/o instalaciones
solares (2013)/ Régimen de incentivos para el fomento de la construcción y explotación
de centrales eólicas destinadas a la prestación del servicio público de electricidad
(2011).
485
Los incentivos fiscales y otros beneficios contenidos en estas legislaciones
energéticas se detallan en la Tabla 6, destacándose de manera general la exoneración
de impuestos arancelarios, de renta y de venta, créditos fiscales, así como beneficios
por participación en los mercados de carbono, directamente ligado a la reducción del
tonelaje de CO2 por generación energética renovable y la comercialización directa de
certificados de reducción de emisiones, un tema de especial interés que se aborda
más adelante.
Evaluación del impacto de los mecanismos de incentivo para la generación

renovable
Una manera de determinar la efectividad de los mecanismos de incentivo

en generación renovable es analizar la evolución matricial en temas de capacidad
instalada y generación en la región. El Cuadro 2 ofrece cifras comparativas para la
evaluación deseada.
Cuadro 2. Triángulo Norte de Centroamérica y Panamá: análisis del impacto

de las leyes de incentivos para la producción de energía eléctrica con recursos
renovables
El Salvador: luego de entrar en vigencia su ley de incentivos en 2007 en

términos de potencia instalada, la generación geotérmica no se ve aumentada
para 2008, ni en los años subsiguientes contados hasta el 2014, por otro lado,
la industria hidroeléctrica apenas creció un 0.41% en 2008 y para 2014 creció
apenas un 0.79% respecto a 2007. La generación por biogás aparece en 2011
y su capacidad instalada no ha crecido desde entonces. De manera general,
la generación renovable pasó de 57.4% en 2007 a 59.1% en 2014, habiendo
crecido a una tasa del 5.2% dentro de este período. La capacidad instalada
renovable no muestra avances considerables.
Guatemala: su ley de incentivos para generación renovable es la más antigua

en la región, data de 2003. En términos de capacidad instalada, para 2004, la
industria hidroeléctrica había crecido ya en un 9.4%, de tal manera que, si se
mide el crecimiento para el año 2014 respecto a 2003, ésta industria creció en un
76.4%. Las geotérmicas muestran un crecimiento considerable hasta en 2007
con una cifra de 33% y un 49% para 2014. La generación solar y por biogás
aparece apenas en 2014. En generación renovable se pasó de 45.2% a casi 70%
(2003 y 2014, respectivamente) con una tasa de crecimiento del 129.2% entre
los mismos años. La capacidad instalada ha crecido de 43.5% a 56.1% en el
mismo período de tiempo con una tasa de crecimiento del 119%.
486
Honduras: la ley de incentivos en Honduras es contemporánea a la de El
Salvador. Respecto a capacidad instalada, la hidroeléctrica creció en menos de
la mitad de un punto porcentual para 2008 y para 2014 ésta creció un 20%
desde entonces. La generación eólica aparece en 2011 y la solar en 2015. La
potencia instalada eólica creció para 2014 en un 49%. La generación renovable
pasó de 36.7% en 2007 a 40.6% en 2014, con una tasa de crecimiento del 36%.
Su capacidad instalada renovable pasó de 37.5% a 48% en el mismo período
de tiempo, lo que significa una tasa de crecimiento del 58.5% en dicho período.
Panamá: la primera ley de incentivos se creó en 2004. Para 2005 no se notan

avances considerables en el sector renovable. En términos de capacidad
instalada, para el 2014, la industria hidroeléctrica creció un 94.9% respecto de
2004. En 2011 se crea una ley especial de incentivos para generación eólica,
incursionando en el país hasta en 2013, y para 2014, ya mostraba un crecimiento
de 175% respecto al año previo, análogamente, en 2012 la ley de incentivos para
generación de gas natural no había provocado sino hasta 2016, los primeros
pasos notables de participación en el mercado nacional. De igual manera, en el
2013 la ley de incentivos para la generación solar impulsa proyectos de 2.4 MW
en 2014. La capacidad instalada renovable pasó de 52.8% en 2004 a 59.7% en
2014 (de tasa de crecimiento de 101.8%). En términos de generación renovable,
Panamá pasó de un 65% en 2004 a casi un 55.9% en 2014 (tasa de crecimiento
de 36.5%).
Fuentes: elaboración propia, con base en NU. CEPAL. Sede Subregional en

México (2015), NU. CEPAL. Sede Subregional en México (2010).
Algunas razones por las que la evolución en este rubro avanza con cierta la-
tencia, se describen en el Cuadro 3. A partir de este será posible reconsiderar mejoras
a los mecanismos vigentes.
Cuadro 3. Triángulo Norte de Centroamérica y Panamá: Consideraciones

sobre la legislacvigente en el tema de las energías renovables.
Se ha visto que la legislación vigente en los países del

área plantea la intención de promover la generación de energía
eléctrica aprovechando y explotando de manera sostenible los
recursos naturales dentro de sus territorios nacionales, no deja de
percibirse ambigüedad, debilidad y la mano burócrata en las mismas
(legislaciones). Para tal caso se han enumerado las siguientes
observaciones:
i. Las políticas deben ser concretas y puntuales, no deben dejarse as-

pectos demasiado abiertos.
ii. Los procedimientos administrativos y gubernamentales deben ser

claros y eficientes, sobre todo en la solicitud de licencias, permisos,
487
evaluaciones y concesiones.
iii. Debe priorizarse obligatoriedad sobre voluntariedad en el tema de

generación de energías renovables.
iv. La debilidad institucional se hace obvia en temas de transparencia,

confiabilidad y rendición de cuentas en los trámites y procesos bu-
rocráticos.
Las regulaciones deben plantear incentivos más allá de lo fiscal

y tributario, deben integrarse la promoción de la investigación,
subsidios de capital, pagos por producción, entre otros.
Fuente: elaboración propia integrando algunas consideraciones de Dolezal et

al. (2013).
Dolezal et al. (2013) recomiendan reproducir modelos exitosos en la región

como en el caso de Nicaragua y Panamá, que emplean la estructura BOT en ins-
talaciones renovables (construir, operar y transferir, por sus siglas en inglés) y que a
su vez libera algunos riesgos de los inversionistas, modelo bajo el cual Panamá licita
proyectos renovables a gran escala.
El Salvador cuenta con la oficina gubernamental de Unidad de Recursos Re-

novables, que trabaja a la par del Consejo Nacional de Energía (CNE) de ese país y
acelera los trámites de generación de energía renovable, ahorrando tiempo en proce-
dimientos específicos para el desarrollo de proyectos. Otra serie de políticas y meca-
nismos de regulación de energías renovables de gran éxito en Guatemala y Panamá
(entre otros) pueden replicarse en El Salvador y Honduras, quienes se apoyan en la
figura de las licitaciones, e.g., la medición neta, que crea incentivos para la conexión
a la red nacional de sistemas eólicos y solares de capacidad menor a 10 KW (ibídem).
El rol regional en política energética
El Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) aportó junto a la CEPAL

la Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020, con la cual se busca do-
tar a la región de mecanismos comunes orientados al uso sustentable de los recursos
naturales, considerando factores sociales, económicos, políticos y medioambientales
en el rubro de generación de energía. Aquí se conjugan tópicos sobre el proceso
de integración energética regional a través del Mercado Eléctrico Regional, la inter-
conexión eléctrica regional por medio de SIEPAC con sus respectivas instituciones
como el CIER123, EOR124, CEAC125 y EPR126, se detallan las opciones energéticas de la
región, la participación regional en el entorno internacional, los compromisos ambien-
123 CIER son las siglas de la Comisión de Interconexión Eléctrica Regional, que funciona como ente regulador
(NU. CEPAL. Subsede de México, 2007).
124 EOR son las siglas del Ente Operador Regional, operador del sistema eléctrico y administrador del mercado
eléctrico en Centroamérica (NU. CEPAL. Subsede de México, 2007).
125 CEAC son las siglas del Comité de Electrificación de América Central, ente promotor de la integración
energética regional (Dolezal, Majano, Ochs, & Palencia, 2013).
126 EPR son las siglas de la Empresa Propietaria de la Red, encargada del componente infraestructural de la red
(Dolezal, Majano, Ochs, & Palencia, 2013).
488
tales, la normativa de combustibles en la unión aduanera, entre otros, para finalmente
ofrecer una estrategia a mediano plazo que oriente bajo un plan conjunto a los países
de la región y permita el desarrollo síncrono de éstos en temas de energía (NU. CE-
PAL. Subsede de México, 2007).
Algunos objetivos específicos de la estrategia regional son:
i. Reducir la tasa de crecimiento de la demanda de derivados del petróleo.
ii. Reducir la dependencia energética de fuentes no renovables.
iii. Incorporar tecnologías de generación renovable.
iv. Mitigar los efectos de la producción de energía sobre el ambiente.
Dicha estrategia plantea medios e instrumentos comunes, muchos de ellos

ya establecidos en las legislaciones nacionales:
i. Fomento de la inversión pública y privada a través de mecanismos econó-

micos y financieros para la promoción de fuentes renovables y tecnologías más
eficientes.
ii. Fortalecimiento de la competencia en los mercados energéticos.
iii. Armonización de los instrumentos regulatorios energéticos, ambientales y

económicos.
La Política Energética Regional ofrece mecanismos integrados e incluyentes

para los países del área, que convergen con los planes y objetivos de las legislacio-
nes locales, para que la región avance a la materialización de una política conjunta
que acelere el desarrollo energético regional de manera paralela y con las mismas
oportunidades para los países integrantes, y se pueda incluso convertir en una región
modelo para el resto del mundo.
El Protocolo de Kyoto y los mercados de carbono
El Protocolo de Kyoto (en adelante, el Protocolo) se constituyó el 11 de di-

ciembre de 1997 en Kyoto, Japón, como el instrumento que pone en práctica los
principios de la Convención Marco de las Naciones Unidas en Cambio Climático del
mismo año (en adelante la Convención) según se había puesto en la agenda mundial
en la Primera Conferencia de las Partes (CP1) de la Convención en Berlín en 1995,
con el fin de crear un compromiso a escala mundial a partir de metas vinculantes127 en
el tema de la lucha y mitigación contra el cambio climático, referente a la emisión de
gases de efecto invernadero. Pero no es sino hasta el 16 de febrero de 2005 cuando
el Protocolo entró en vigor. Hoy en día, el Protocolo está firmado por 193 Partes128,
con 192 naciones y 1 organización regional de integración (específicamente, la Unión
Europea), concentrando el 63.7 % del total de emisiones globales de GEI (UNFCCC,
127 Ante todo, el Protocolo de Kyoto busca concienciar la responsabilidad común pero diferenciada (UNFCCC,
2014) de cada nación en el mundo, donde éstas se comprometan de manera voluntaria a cumplir metas específicas bajo
la arquitectura de un acuerdo internacional.
128 Entiéndase por Partes a cada uno de los signatarios del Protocolo de Kyoto.
489
2014) pero sin la ratificación y el compromiso de grandes potencias mundiales en el
tema de emisiones como los Estados Unidos de América, China y Canadá.
Actualmente, el Protocolo se encuentra en su segundo período de compro-

misos (2013-2020), en donde el primero se dio entre los años 2008-2012. Para el pri-
mer período se establecieron compromisos cuantificados de reducción de emisiones
(expresadas en términos de dióxido de carbono equivalente, CO2e)129 de al menos
5% con respeto a sus emisiones de 1990 para los países desarrollados y aquellos en
etapa de transición hacia una economía de mercado (contenidos en el anexo I130 del
Protocolo de Kyoto). El segundo período de compromiso establece niveles de reduc-
ción no menores del 18% con respecto a 1990.
Países como Canadá, Japón y Rusia no participarán en los compromisos del

Protocolo en su segundo período. Además, los Estados Unidos de América nunca
ratificaron el mismo y China jamás se integró.
Es a partir de la Enmienda de Doha131, celebrada en Qatar en el 2012, cuando

se estableció el segundo período de compromisos del Protocolo de Kyoto, pues se
vio que el primero, si bien produjo resultados muy significativos, no sería suficiente
para cumplir las metas previstas a mediano y largo plazo. El Informe sobre la dispari-
dad en las emisiones 2012 demostró las urgencias en la toma de decisiones drásticas
en torno al tema del cambio climático, de tal manera que se avanzase en la agenda
internacional a través de temáticas puntuales como:
- Negociar un acuerdo universal sobre el cambio climático para 2015.
- Acelerar las medidas en torno a la reducción de emisiones de GEI y miti-

gación al cambio climático para antes de 2020.
Es así que se procede a firmar la Enmienda de Doha, por medio de la cual

la mayoría de las Partes de la Convención (con las excepciones ya mencionadas)
adoptan la segunda etapa del Protocolo de Kyoto, con una duración de 8 años (2013-
2020), ratificando procesos de financiación, apoyo a países en desarrollo y mecanis-
mos de mercado, contemplados en el mismo (UNFCCC, 2014).
Mecanismo para un desarrollo limpio
Uno de los tres medios establecidos en el Protocolo de Kyoto y puestos a dis-

posición de sus partes es el Mecanismo para un Desarrollo limpio (en adelante MDL),
en aras de alcanzar las metas plasmadas en términos de reducción de emisiones de
GEI, cuyo propósito se encuentra definido en el artículo 12, numeral 2 del documento
oficial del Protocolo como sigue:
El propósito del mecanismo para un desarrollo limpio es ayudar a las Partes no

incluidas en el anexo I a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo úl-
129 CO2e es la nomenclatura para indicar la cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero en función a
emisiones de dióxido de carbono (CO2).
130 El anexo I del Protocolo de Kyoto contiene dos secciones, el anexo A y el anexo B, la primera contiene
el listado con la tipificación de los GEI y las categorías y fuentes de emisiones, la segunda detalla el compromiso
cuantificado de reducción de emisiones de las Partes que son países desarrollados y en transición económica.
131 La figura de Enmiendas al Protocolo está claramente tipificada en el Artículo 20 del documento oficial del
Protocolo de Kyoto (UNFCCC, 1998).
490
timo de la Convención, así como ayudar a las Partes incluidas en el anexo I a dar
cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las
emisiones contraídos en virtud del artículo 3132. (UNFCCC, 1998, p.13).
El Cuadro 4 ofrece valoraciones considerables para los países en vías de de-

sarrollo, entre los cuales se encuentran los países del Triángulo Norte y que marcarán
en adelante una base de cuantiosa referencia en este análisis.
Cuadro 4. Mecanismo para un Desarrollo Limpio y los países en vías de

desarrollo.
Según el artículo 12 del Protocolo de Kyoto, que habla específicamente so-
bre MDLs, los países no incluidos en el anexo I podrán beneficiarse de pro-
yectos por reducciones certificadas de emisiones, las cuales utilizarán los
países incluidos en el anexo I para cumplir una parte de sus compromisos
cuantificados de reducción de emisiones. El MDL contempla los organismos
y procedimientos necesarios para su desarrollo, cuenta con una junta direc-
tiva, entidades operacionales de certificación, grupos intergubernamentales
de expertos en cambio climático y Órganos de asesoramientos científico y
tecnológico. El mecanismo plantea sistemas de evaluación, metodologías
de certificación, protocolos de comunicación, financiación y la diversidad
de alternativas de aplicación de los proyectos de certificación, pudiendo ser
escalables desde ámbitos nacionales hasta regionales. La implementación
del MDL supone para los países en vías de desarrollo una alternativa para
la incursión en un mercado de muchas oportunidades, pues apunta a la mi-
tigación del cambio climático por medio de la transferencia de tecnologías
alternativas, el desarrollo de las energías renovables y la investigación (en-
tre otros), dentro del marco de la cooperación internacional, con un sistema
abierto a la participación pública y privada, convirtiéndose así en un mecanis-
mo mundial pionero de inversión y crédito en el sector ambiental, ofreciendo
ventajas cuantitativamente sustanciales en temas de desarrollo económico,
avance tecnológico y sostenibilidad ambiental.
Cuando los países signatarios del Protocolo lo ratifican se convierten inme-

diatamente en agentes activos de estos mecanismos, los cuales son vinculantes y
flexibles, según los dos posibles flujos que se muestran en la Figura 5.
132 El artículo 3 del Protocolo de Kyoto, entre otras cosas, detalla especificaciones relacionadas con
adquisiciones y transferencias de unidades de reducción de emisiones.
491
Figura 5. Esquema de mecanismos de mercado del Protocolo de Kyoto
Fuente: elaboración propia, con base en el artículo sobre la Arquitectura del

Protocolo de Kyoto (UNFCCC, 2014) y el artículo acerca del Mercado Primario
y secundario (Finanzas Carbono, 2016).
El flujo en la figura anterior muestra el bloque A con los mecanismos respec-

tivos de participación de los países en desarrollo y en transición hacia una economía
de mercado. El bloque C muestra el Mecanismo de Desarrollo Limpio en el cual par-
ticipan los bloques de países recién mencionados y los países en vías de desarrollo.
Nótese que los tres mecanismos propuestos en el Protocolo forman parte de un Mer-
cado Regulado (bloque D) mientras que en el bloque E se observa un Mercado Volun-
tario133 más limitado en su apertura comercial. La región del bloque B comprende la
intersección de los escenarios de participación par los tres bloques de países, luego
se observa que será el MDL el mecanismo de mercado de interacción clave para la
cooperación conjunta y recíproca que se traduce como el marco de oportunidades
de desarrollo disponible para los países en vías de desarrollo en general y los países
del Triángulo Norte en particular. Los acuerdos de compraventa de reducción de emi-
siones y los certificados de reducción de emisiones bajo modalidades determinadas
de contrato (véase la Figura 5) se constituirán en el sistema comercial diseñado para
dicha región.
133 Según Finanzas Carbono (2016), los mercados voluntarios contemplan el comercio de créditos de carbono
no regulados por ningún sistema, pero en donde también pueden realizarse transacciones de créditos de mercados
regulados a fin de compensar emisiones de manera voluntaria.
492
Los Mercados de Carbono
Los Certificados de Reducción de Emisiones (en adelante CERs) son los cré-
ditos comercializados en el MDL, en donde cada crédito CER es equivalente a una
tonelada métrica de dióxido de carbono equivalente (1 tCO2e). Los Gobiernos de los
países del anexo I del Protocolo y la empresa privada dentro de sus territorios son
los principales demandantes de estos certificados. Según Fenhann & Schletz (2016),
para la primer semana de junio de 2016, había 8489 proyectos en diferentes etapas,
de los cuales, 7715 son proyectos registrados, esto es casi el 91%. Además, son
1679 millones de CERs emitidos a la fecha. Se espera que para la segunda etapa
de compromiso del Protocolo de Kyoto (2013-2020) se expidan unos 7047 millones
de CERs con un promedio anual de 881 millones (en ocho años). El Cuadro 5 ofrece
cifras contundentes al respecto y son útiles para la determinación del cumplimiento
del MDL.
Cuadro 5. Protocolo de Kyoto: cifras de la primera etapa de compromiso

(2008-2012) en términos del MDL
Para finales del 2012, la aplicación del MDL a través del Protocolo de Kyoto
reportó más de 5000 proyectos registrados, 120 GW de capacidad instalada
de energía renovable equivalente a la capacidad de generación de potencia en
África, más de 4500 organizaciones involucradas, US$215.4 billones invertidos
en proyectos en países en desarrollo, US$21.4 a 43 billones de inversión
extranjera en países en desarrollo, US$3.6 billones ahorrados a través del MDL
por Partes del anexo I del Protocolo. Alemania, Estados Unidos de América,
Dinamarca, Japón y China fueron los mayores transferentes de tecnología para
los proyectos del mecanismo.
Fuente: elaboración propia, a partir del reporte de Beneficios del Mecanismo

de Desarrollo Limpio 2012 (UNFCCC, 2012).
Los mercados de carbono se han desarrollado mucho desde la entrada en

vigor del Protocolo de Kyoto. Surgen los Sistemas de Comercio de Emisiones, co-
múnmente conocidos como ETS (Emissions Trading Scheme, por sus siglas en inglés)
convirtiéndose en los sistemas de comercio de permisos de emisiones de GEI por
excelencia, en donde el mercado de carbono europeo emerge como el más impor-
tante del mundo (EU ETS)134, marcando pautas en la demanda y fijación de precios de
carbono en el resto de mercados (Finanzas Carbono, 2016). El mercado europeo de
carbono otorga permisos de emisiones a los sectores de energía, minerales y otros
como petróleo y gas.
Según estadísticas de Finanzas Carbono (2016), a escala global destacan

como los mayores compradores de créditos, el Reino Unido, Suiza, Holanda, España,
Japón, Francia, Canadá y Alemania, en donde el 60% de los proyectos MDL en los
que participan tienen una duración de 7 años, el 38% dura 10 años y el 2% restante
30 años, la mayoría de ellos con posibilidad de renovación en su participación de
mercado.
134 Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea.
493
Según el informe del Banco Mundial “State and Trends of Carbon Pricing”
(Kossoy et al., 2015), otro instrumento de tarificación del carbono son los llamados
“carbon taxes” o “impuestos de carbono”, que funcionan como un impuesto que fija
un precio sobre el carbono por medio de una medida basada en este, como el precio
por tonelada de CO2e. Este mismo informe destaca que el precio en dólares esta-
dounidenses por tCO2e en el mercado de carbono (para 2015) va desde US$1/tCO2e
hasta los US$130/ tCO2e. Si bien, los instrumentos ETS logran tener dominio en el
mercado de carbono es la figura de los impuestos de carbono que fija los costos más
altos, aunque también los más bajos.
La mayoría de las emisiones, es decir, el 85%, están valuadas a US$10, lo

que ha provocado la disminución en la participación de mercados de carbono por
parte de muchos países participantes del MDL, pues los precios han tendido a la baja
en los últimos 4 años (a partir de 2013); precios mucho menores que los estimados
por los modelos económicos para agilizar el mercado y alcanzar los 2°C permisibles
para el calentamiento global para el año 2050, teniendo que reducir a 32 GtCO2e las
emisiones de GEI para medio siglo XXI, por lo que según Kossoy et al., 2015, serán
necesarios US$40 trillones de inversión en los próximos 35 años (a partir de 2015)
para lograr tales objetivos, implicando unos US$343-385 billones/ año en financia-
miento, anteponiendo como clave: la cooperación.
El rol de los países desarrollados y en etapa de transición económica es de-

terminante para el avance del mercado del carbono y es una deuda global que debe-

rán pagar con mucha inversión.

35Elaños
protagonismo de para
(a partir de 2015) las energías
lograr tales renovables
objetivos, implicando unos US$343-385 billones/ año en
financiamiento, anteponiendo como clave: la cooperación.
El de
El rol anexo A del
los países documento
desarrollados oficial
y en etapa del Protocolo
de transición económicade
es Kyoto contempla
determinante los sec-
para el avance
del mercado del carbono y es una deuda global que deberán pagar con mucha inversión.
tores y las categorías de las fuentes emisoras de los tipos de gases de efecto inverna-
Eldero que desean
protagonismo mitigarse.
de las energías Un sector
renovables clave es el sector energético. Lo anterior queda
demostrado a partir de la distribución porcentual de proyectos MDL por sectores del
gráfico El 8. El 71%
anexo de proyectos
A del documento MDL
oficial del se dan
Protocolo en la contempla
de Kyoto generación de energías
los sectores renovables,
y las categorías de
las fuentes emisoras de los tipos de gases de efecto invernadero que desean mitigarse. Un sector clave es el
de tal manera que este rubro se vuelve protagonista dentro del mecanismo, pues son
sector energético. Lo anterior queda demostrado a partir de la distribución porcentual de proyectos MDL por
un tipo de proyecto con un impacto ambiental trascendental y muy significativo; ase-
sectores del gráfico 8. El 71% de proyectos MDL se dan en la generación de energías renovables, de tal manera
veración
que este rubroanalizada y demostrada
se vuelve protagonista en mecanismo,
dentro del capítulospues
previos.
son un tipo de proyecto con un impacto
ambiental trascendental y muy significativo; aseveración analizada y demostrada en capítulos previos.
Gráfico 8. Protocolo de Kyoto: Distribución de proyectos MDL por sector a
nivel mundial
Gráfico 8. Protocolo de Kyoto: Distribución de proyectos MDL por sector a nivel mundial
2% 2% 1% Energías Renovables
0%
3%
Reducción de metano, cemento y
minería de carbón
6% Eficiencia Energética en
Suministro
15% Eficiencia Energética en
Demanda
HFCs, PFCs, SF y N2O
71%
Cambio de combustible
Forestación y Reforestación
Transporte
Fuente: elaboración propia, con base en el CDM Pipeline de UNEP RISOE

Fuente: elaboración propia, con base en el CDM Pipeline de UNEP RISOE (Fenhann, 2016).
(Fenhann, 2016).
Honduras ha sido históricamente el país de la región centroamericana con mayor generación de
proyectos MDL, sin embargo, a partir del comienzo del segundo período de compromisos del Protocolo de
494
Kyoto se muestra ralentizado en su participación, tal y como se observa en el Gráfico 9. Panamá muestra una
tendencia ascendente en este rubro. Guatemala y El Salvador parecen venir de más a menos. Está claro que el
Honduras ha sido históricamente el país de la región centroamericana con
mayor generación de proyectos MDL, sin embargo, a partir del comienzo del segundo
período de compromisos del Protocolo de Kyoto se muestra ralentizado en su parti-
cipación, tal y como se observa en el Gráfico 9. Panamá muestra una tendencia as-
cendente en este rubro. Guatemala y El Salvador parecen venir de más a menos. Está
claro que el año 2012 fue el mejor para los países de la región. El comportamiento
analizado coincide con la conclusión de la primera y el comienzo de la segunda etapa
del período de compromisos del Protocolo de Kyoto (2012 y 2013, respectivamente);
fenómeno que será analizado más adelante.

Según las estadísticas mostradas en el Gráfico 10, a partir del historial de
proyectos presentados al MDL, Honduras cuenta con la mayor cantidad de proyectos
aprobados en el área, seguido de Panamá y Guatemala, con una participación muy
pobre de9.ElTriángulo
Gráfico Salvador.Norte de Centroamérica y Panamá: evolución anual en la cantidad de
proyectos MDL desarrollados
Gráfico 9. Triángulo
Gráfico 9. TriánguloNorte deCentroamérica
Norte de Centroamérica y Panamá:
y Panamá: evoluciónevolución anual en
anual en la cantidad de la
cantidadproyectos
de proyectos MDL desarrollados
MDL desarrollados
35 2015
30 35 20152014
Cantidad de proyectos
25 30 20142013
Cantidad de proyectos
25 2013
20 2012
20 2012
2011
15
2011
15
2010
10 2010
10
2009
5 2009
5
2008
2008
0 0
El Salvador 20072007
El Salvador Guatemala
Guatemala Honduras
Honduras Panamá
Panamá
Fuente:
Fuente:Fuente:
elaboración elaboración
elaboración propia,
propia, propia,
a partir
a partir de de a recopilación
la la partir de de
recopilación la recopilación
de datos
datos de de datos
de lala biblioteca
bibliotecadede de la biblioteca
proyectos MDL
proyectos MDLde lade la
UNFCCC de
UNFCCC proyectos MDL
(CDM-UNFCCC,
(CDM-UNFCCC, de la UNFCCC (CDM-UNFCCC, 2016).
2016).
2016).
Gráfico 10. Triángulo Norte de Centroamérica y Panamá: datos históricos relevantes sobre
Gráfico
Gráfico 10. 10. Triángulo
Triángulo NorteNorte de Centroamérica
de Centroamérica y Panamá:
y Panamá:
proyectos MDL
datos relevantes
datos históricos históricossobre
relevantes sobre proyectos MDL
proyectos MDL

33
33 29
22 29
21
18 19 19
22 16 16
21 14
16
18 19 11 19
8 16 16 16
6 6 14
4 3 3 11
8 1 2 1 0 0 0
6 6
4 3 3
Totales 2
Aprobados 1Rechazados 1Retirados Vigentes* Prolongables
0 0 0
Totales
Fuente: elaboración propia, a Aprobados Rechazados de datos
partir de la recopilación Retirados Vigentes*
de la biblioteca Prolongables
de proyectos MDL de la
UNFCCC (CDM-UNFCCC, 2016).
Fuente: propia, a partir
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Son relativamente deloslaproyectos
propia,
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a partir de de
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rechazados . Dede la biblioteca
recopilación
135
manera el de
de datos
general, proyectos MDL136de la
de ladebiblioteca
intervalo vigencia
UNFCCC de proyectos
proyectos
(CDM-UNFCCC,
de los MDL de
2016).
se extenderá la UNFCCC
al menos (CDM-UNFCCC,
hasta 2020, año en que acaba la2016).
segunda etapa de compromisos del
Protocolo.
Son relativamente muchos los proyectos rechazados135. De manera general, el intervalo de vigencia136
de los proyectos se extenderá
al menos hasta 2020, año en que acaba la segunda etapa de compromisos del

135
Protocolo. Se da el calificativo de “muchos” debido a que, en promedio 495
(para los cuatro países tabulados), el 12.3% de los proyectos
MDL presentados en el marco del Protocolo de Kyoto a la NFCCC, son rechazados. Esto se debe principalmente a: (i) La
falta de ajuste a los requisitos, modalidades y procedimientos para proyectos MDL definidos por la Junta Directiva del
Son relativamente muchos los proyectos rechazados135. De manera general,
el intervalo de vigencia136 de los proyectos se extenderá al menos hasta 2020, año en
que acaba la segunda etapa de compromisos del Protocolo.
Del Protocolo de Kyoto al Acuerdo de París
Tras sucesivas presiones de la comunidad internacional a través de orga-

nismos y gobiernos interesados en un acuerdo universal sobre cambio climático, se
logró el 12 de diciembre de 2015 establecer el Acuerdo de París en la CP21, firmado
por 177 Partes y ratificado a la fecha (primer semestre de 2016) por 17 Partes, que re-
presentan el 0.04% de las emisiones globales de GEI (UNFCCC, 2014). Según el do-
cumento oficial del Acuerdo de París, Art. 2 (UNFCCC, 2015), el objetivo del acuerdo
es “…reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto
del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza…” (p.24).
En esencia, el Acuerdo de París mantiene y refuerza el espíritu del Protocolo

de Kyoto, recalca el apoyo internacional de carácter financiero, tecnológico y de coo-
peración multilateral con la intención de facilitar el desarrollo, la difusión y el despliegue
tecnológico, el acceso a la financiación del clima, la educación, la formación y la sen-
sibilización en la temática que envuelve el cambio climático, potenciando el proceso
de adaptación y resiliencia al mismo, añadiendo estrategias más efectivas en relación
a la fijación de metas estrictas, fuertes y a intervalos cortos de tiempo. Se espera para
2020, el Acuerdo de París entre en vigencia, luego de la ratificación de al menos 55
Partes de la Convención, cuyas emisiones globales de GEI representen más del 55%
del total de emisiones.
Por ahora, existen muchas dudas y puntos por concretar en torno a este
acuerdo. Hay cierto nivel de incertidumbre sobre la continuidad que se podrá dar a
mecanismos establecidos en el Protocolo de Kyoto y la voluntad internacional para
asumir con denuedo su rol en las metas del Acuerdo. Sin duda, los años previos al
2020 serán claves para el diseño y restructuración de los instrumentos ya ofrecidos
por el Protocolo de Kyoto y que están contenidos en el Acuerdo de París, así, la
notable baja de proyectos MDL, mostrada recientemente (que coincide con la
culminación del primer período del Protocolo de Kyoto y la acelerada disminución
de la intensidad demostrada desde el 2013 hasta la fecha) pueda traducirse en un
cúmulo de oportunidades para las naciones del mundo, desarrolladas y en vías de
desarrollo.
La factibilidad regional de los mercados de carbono
El estudio previo desarrollado será de sustancial importancia para estimar
135 Se da el calificativo de “muchos” debido a que, en promedio (para los cuatro países tabulados), el 12.3%
de los proyectos MDL presentados en el marco del Protocolo de Kyoto a la NFCCC, son rechazados. Esto se debe
principalmente a: (i) La falta de ajuste a los requisitos, modalidades y procedimientos para proyectos MDL definidos
por la Junta Directiva del MDL; (ii) Informes presentados fuera de conformidad; (iii) Metodologías que no cumplen los
requisitos exigidos por la Junta Directiva del MDL; (iv) Los proyectos no demuestran el impacto deseado en reducción de
emisiones, de conformidad con el MDL.
136 El intervalo de vigencia representa el tiempo de vida de los proyectos aún vigentes, contando a partir del
segundo semestre de 2016, estos períodos se dan como sigue: El Salvador (2016-2020), Guatemala (2016-2023),
Honduras y Panamá (2016-2025).
496
la factibilidad de una participación mucho más intensiva de los países del Triángulo
Norte en los mercados de carbono, cuya aproximación es realizada a partir del análisis
multicriterio.
El análisis multicriterio se emplea para poder realizar la toma de decisiones

bajo el sustento de múltiples variables cualitativas y/o cuantitativas involucradas en un
escenario determinado. Uno de los métodos en el análisis multicriterio es el Proceso
de Análisis Jerárquico (Analytic Hierarchy Process, AHP, por sus siglas en inglés). Este
método fue desarrollado por Thomas Saaty para resolver decisiones complejas (Saaty
L., 1980).
Una de las características más importante del método del Análisis Jerárquico
es que presenta un fuerte sustento matemático, midiendo criterios cualitativos y
cuantitativos en referencia a una escala común. Doldán Tié (s.f.) muestra en la Tabla
7 la escala de comparación de Saaty, cuya relación entre los valores numéricos y su
definición están fundamentados en la ley psicofísica137 y construídas por medio de
juicios verbales.
Tabla 7. Escalas de comparación de Saaty para la evaluación binaria de

elementos en el Proceso de Análisis Jerárquico
Valores numéricos Definición (Alternativas j y k)
1 Igualmente importantes o preferidas
3 Ligeramente más importante o preferida
5 Fuertemente más importante o preferida
7 Muy fuertemente más importante o preferida
9 Extremadamente más importante o preferida
2,4,6,8 Valores intermedios para situaciones de compromiso
Recíprocos Usados para reflejar la relación inversa o de la segunda
alternativa respecto de la primera
Fuente: Doldán Tié (s.f.).
Además, el método de Saaty permite verificar la razón de consistencia

(Consistency Ratio, CR, por sus siglas en inglés), que permite determinar la validez,
calidad y lógica de los juicios emitidos en las evaluaciones binarias para la toma
de decisiones, esto en el entendido que las evaluaciones binarias entre criterios
y alternativas se definen por medio de sistemas de ecuaciones resueltas a través
del cálculo de matrices y vectores138. Una razón de consistencia CR≤0.10 permitirá
137 En su estudio comparativo entre métodos AHP y REMBRANDT, Doldán Tié (s.f.), recuerda que “la relación
entre la intensidad de estímulos físicos (sonido, luz, u otro tipo de apreciaciones de la realidad) y las sensaciones o
respuestas sensoriales, o dicho de otro modo, la estimación subjetiva de la intensidad, fue establecida inicialmente por
la llamada ley de WEBER en 1834: la diferencia justa o mínimamente observable en la intensidad del estímuso (ΔS)
debe ser proporcional al nivel real S, del estímulo mismo” (p.1289), para lo cual FECHNER demostró que “la respuesta
sensorial Δψ a una diferencia justa o mínimamente observable ΔS, se supone constante” (p.1289). Justificando, en
adelante, las escalas de la tabla de Saaty por medio del cálculo integral, demostrando que Δψ es exponencial respecto a
ΔS/S.
138 Matemáticamente, la consistencia de una matriz A de nxn, se da si se cumple que aij.ajk=aik, para todo i, j, k
natural, lo que demuestra que la matriz A tiene a lo menos una solución.
497
inferir juicios y decisiones consistentes, en caso contrario, las evaluaciones deberían
corregirse.
El marco de aplicación del Proceso Analítico de Jerarquía se ha desarrollado

para determinar la estimación de la factibilidad de la participación regional de los
Países del Triángulo Norte en los mercados de carbono.
A partir de la Tabla 8, se ha definido una meta global, cinco criterios con

sus respectivos subcriterios y dos alternativas (X y Y) y el diseño se ha aplicado de
manera individual para los tres Países del Triángulo Norte, así como para Panamá
(como referencia).
Tabla 8. Descripción de los elementos del árbol jerárquico para la

aplicación del Proceso Analítico Jerárquico en esta investigación
139
Meta Global: Participación intensiva de “país”139 en los mercados de carbono

Alternativa X: Alternativa Y: No factibilidad en la incursión
Factibilidad en la
incursión
Criterio 1 Atractivo en matriz energética

Subcriterio a Estado actual
Subcriterio b Proyección a mediano y largo plazo
Criterio 2 Características geo-climáticas, pro-generación de energías
renovables
Subcriterio c Potencial solar
Subcriterio d Potencial eólico
Subcriterio e Potencial hídrico
Criterio 3 Impacto medioambiental de las energías renovables
Subcriterio f Uso de materiales
Subcriterio g Uso del agua
Subcriterio h Incidencia de emisiones de GEI
Subcriterio i Incidencia en ecosistemas
Subcriterio j Incidencia en salud humana
Criterio 4 Leyes del sector eléctrico
Subcriterio k Incentivos fiscales
Subcriterio m Impacto en la evolución de la generación
Subcriterio n Influencia de los entes regionales
Criterio 5 Marco del Protocolo de Kyoto
139 El término país define, individualmente, a cada uno de los países del Triángulo Norte y a Panamá.
498
Meta Global: Participación intensiva de “país” en los mercados de carbono
Alternativa X: Alternativa Y: No factibilidad en la incursión
Factibilidad en la
incursión
Subcriterio p Disponibilidad de mecanismos en el mercado
Subcriterio q Experiencias de participación previa en el mercado MDL
Subcriterio r Nivel de oportunidades de desarrollo (tecnológico, ambiental
y económico)
Subcriterio s Competitividad del mercado
Subcriterio t Estabilidad del mercado
La Tabla 9 muestra la evaluación experta para los criterios y subcriterios

aplicada a cada uno de los 4 procesos analíticos jerárquicos desarrollados (uno para
cada país), en función a los datos cuantitativos y cualitativos obtenidos a partir de
documentación recopilada de las fuentes140 y enunciada a lo largo de este documento.
Tabla 9. Evaluación experta a partir de datos cuantitativos y cualitativos

empleados en el Proceso Analítico de Jerarquía aplicado a la participación
regional de los países del Triángulo Norte en los mercados de carbono
(a)
Atractivo en Características
Criterio matriz energética geoclimáticas, Leyes del sector eléctrico
pro-generación de
energías renovables
Subcrit. a b Prom. c d e Prom. f g h Prom.
País
El Salvador 6,8 6,5 6,7 2,1 1,8 3,9 2,6 9 3 6 6,0
Guatemala 5,1 7,1 6,1 9,9 2,3 9,4 7,2 8 8 6 7,3
Honduras 10 8,6 9,3 9,4 3,3 10 7,6 7 5 6 6,0
Panamá 7,4 10 8,7 5,3 4,5 3,7 4,5 10 7 7 8,0
(b)
141
140 Diríjase a la sección de referencias.

141 Los criterios y subcriterios de la Tabla 9(b) poseen evaluaciones cuasi comunes, difiriendo entre ellos
solamente en el subcriterio q, debido a la naturaleza de los criterios de los que se desprenden.
499
Criterio Impacto medioambiental de las Marco del Protocolo de Kyoto
energías renovables141
Subcrit. i j k m n Prom. p q r s t Prom.
País
El Salvador 2 5 7 4 6 4,8 7 1,7 8 3 4 4,7

Guatemala 2 5 7 4 6 4,8 7 4 8 3 4 5,2
Honduras 2 5 7 4 6 4,8 7 7 8 3 4 5,8
Panamá 2 5 7 4 6 4,8 7 5 8 3 4 5,4
Es importante recalcar que para cada una de las evaluaciones tabuladas en

las tablas 9(a) y 9(b) se ha definido una calificación máxima de 10 (en el mejor de los
casos la nota máxima se aplica al país con el subcriterio mejor valuado de la región
centroamericana).
La columna de promedios será útil para las comparaciones binarias entre

criterios. Para ilustrar este procedimiento tómense las evaluaciones para Honduras
en características geo-climáticas, pro-generación de energías renovables (elemento
j, evaluación: 7.6) y leyes del sector eléctrico (elemento k, evaluación: 6.0). A
continuación, se encuentra la diferencia de las evaluaciones (1.6) y se suma 1 unidad
(2.6). Empleando el eje referencial de la Figura 6, se observa que j mejora sobre k en
aproximadamente tres unidades según la escala de Saaty (véase la tabla 7), lo que
implica que j es ligeramente más importante o preferida que k.
Figura 6. Eje de referencia común para la evaluación de criterios, subcriterios

y alternativas en el Proceso Analítico de Jerarquía aplicado a la participación
regional de los países del Triángulo Norte en los mercados de carbono
Planteamiento del modelo explicativo
El modelo que se planteó muestra las ideas iniciales sobre las variables que pueden
incidir sobre el nivel de recaudación tributaria, identificando el grado de esa incidencia
y el nivel de significancia de esta variable, para el análisis de este tema.
500
Al momento de evaluar los subcriterios en función de las alternativas disponibles
se ha empleado la escala de referencia particular mostrada en la Figura 6. De manera
ilustrativa tómese el subcriterio q relativo a las experiencias de participación previa en el
mercado MDL (Marco del Protocolo de Kyoto) de El Salvador (evaluación: 1.7), donde
se compara la no factibilidad (elemento j) contra la factibilidad (elemento k), para este
subcriterio. Si se interpola este valor en el eje de la figura 6, entonces se ubica entre
los valores de 1.25 y 2.5, lo que en la escala de Saaty corresponde a un valor de 6, y
según la Tabla 6 corresponde a una situación de intermedia de compromiso, para lo
cual, el elemento j es entre fuertemente y muy fuertemente preferida que k, indicando
para dicho subcriterio la no factibilidad como más importante que la factibilidad.
Para la determinación de la solución de los casos de estimación de factibilidad

ya mencionados se ha hecho uso del Open Decision Maker, (Bender, Blocherer,
Rossmehl, & Rotter, 2010).
Los Gráficos 11 y 12 muestran los resultados arrojados por el sistema de

soporte a la decisión. Por medio de esta aproximación, para el Triángulo Norte
resultaría factible una participación intensiva en los mercados de carbono. Panamá
se ha evaluado para efectos comparativos. Estos resultados se discuten con mayor
profundidad en la siguiente sección.
Gráfico 11. Ranking de alternativas para la estimación de la participación

intensiva de los países del Triángulo Norte y Panamá en los mercados de
carbono.
Fuente: elaboración propia a partir de los resultados arrojados mediante el uso

de Open Decision Maker.
501
Gráfico 12. Resultados de la matriz de prioridades: alternativas/criterios
Fuente: elaboración propia a partir de los resultados arrojados mediante el uso

de Open Decision Maker.
Partiendo de los resultados obtenidos en el apartado recién anterior, donde

se compacta todo el análisis previo y ofrece a través de los Gráficos 11 y 12 el soporte
inferencial para este estudio, se analizan las posibilidades y el alcance de la pregunta
que dio origen a este: ¿es posible que los Países del Triángulo Norte se conviertan en
una región pionera en el desarrollo de proyectos de generación de energía renovable
por medio del Mecanismo para un Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto?
El Gráfico 11 demuestra que la respuesta a la pregunta anterior es afirmativa,

bajo la aproximación de este documento. Las calificaciones de factibilidad destacan
a Honduras (83,84%) como el país más factible del Triángulo Norte para participar de
forma intensiva en los mercados de carbono por medio del MDL. Le siguen Guatemala
y El Salvador con estimaciones de factibilidad de 78,70% y 73,22%, respectivamente.
Según el mismo gráfico, El Salvador muestra la nota de no factibilidad más alta, desde
luego, este porcentaje es el complemento de la nota de factibilidad.
Para arrojar un poco de luz a las cifras anteriores nos redirigimos al Gráfico
12. Los criterios que aportan mayor índice de factibilidad para los Países del Triángulo
Norte son el atractivo en matriz energética y las leyes del sector eléctrico, seguidos
por el marco del Protocolo de Kyoto. Existe un contraste marcado entre estos países,
con repercusión no factible para El Salvador en el criterio de las características
pro-generación de energías renovables. Esto puede explicarse por las variables
condiciones meteorológicas en complicidad con el acelerado calentamiento global,
con repercusión negativa para la región centroamericana, que la convierte en una
zona altamente vulnerable al cambio climático, modificando con un elevado nivel de
variabilidad el potencial renovable en ciertas zonas de éstos países; factores que,
entre otros, explican las oscilaciones en niveles de generación de energía renovable.
El impacto medioambiental no deja de ser un criterio que da lugar a la duda

sobre la factibilidad en el tema en cuestión, pues denota porcentajes poco holgados
entre su pertinencia positiva y su pertinencia negativa en su calificación. Los resultados
pueden ser explicados a partir de la marcada incidencia sobre los beneficios y
502
perjuicios de las energías renovables en la región centroamericana y en el
mundo entero. Factores como la falta de consenso entre comunidades nativas y
proyectos de generación hidroeléctrica, el pobre estudio de impacto de las energías
sobre los ecosistemas, la desinformación y la falta de evolución de las energías
renovables hacia energías limpias, dan lugar a resultados que resaltan la ambigüedad
en la percepción positiva de este criterio.
Además, lejos de ser el criterio mejor valuado, el marco del Protocolo de Kyoto
se ubica en una posición media entre los demás. La transición al segundo período de
compromisos del Protocolo y su importancia coyuntural para los países participantes
en el mercado de carbono marcó un pico en la generación de proyectos MDL a lo
largo de la primera década del nuevo milenio, sumado a la caída drástica de precios
de créditos de carbono en el mercado a partir del segundo período de compromisos,
la incertidumbre sobre la participación y continuidad de los mayores emisores de GEI
en el mundo, las especulaciones que surgen ante el relevo que supone el Acuerdo
de París girando en torno a la vigencia de mecanismos del mercado de carbono, la
estabilidad del mercado y las oportunidades de desarrollo, argumentan sin lugar a
dudas la debilidad en términos de factibilidad de este importante criterio.
Por otro lado, la modelización que ofrece Panamá a la región no debe ser
menospreciada. Esto se sustenta sobre el 80.49% de factibilidad que posee en términos
de participación en los mercados de carbono. Con un atractivo considerablemente
bueno, un marco de leyes de incentivo energético muy personalizado a cada
tecnología de generación renovable, un plan estratégico ambicioso y sumamente
favorable, con experiencias de participación previas alentadoras (solamente superado
por Honduras), y con una tendencia clara a la diversificación y regionalización de su
sistema eléctrico a través de su participación en la Comunidad Andinam, por medio
de su próximo sistema de interconexión eléctrica con Colombia, Panamá se proyecta
por como un nodo para los mercados eléctricos centroamericano y sudamericano,
abriendo camino a la integración multi-regional 142 y convirtiéndose así en un modelo
para los Países del Triángulo Norte en términos de innovación y desarrollo tecnológico
en el tema energético.
En síntesis, teniendo en cuenta la dimensión de los criterios y subcriterios

para la estimación de la factibilidad de la participación intensiva de los países del
Triángulo Norte en los mercados de carbono, con la posibilidad de extender el contexto
de consideraciones con la metodología pertinente, es evidente que los resultados
favorecen a la región y se muestran como una alternativa para ésta en términos de
competitividad. Se considera prudente dar un poco de tiempo a la estabilización del
mercado de carbono y la concreción de algunos puntos del Acuerdo de París, para dar
un paso firme a escala regional en el tema de las energías renovables, convirtiendo a la
región en un foco de descontaminación ambiental, que le coloque como protagonista
mundial en la lucha contra el cambio climático, venciendo lo paradigmas y barreras de
las energías no renovables hacia el desarrollo sostenible para el establecimiento de un
nuevo precedente de desarrollo regional energético a nivel mundial.
142 Válgase el empleo de este término bajo la importancia trascendental del hecho en mención
503
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centrales de generación a base de gas natural destinadas a la prestación del
servicio público de electricidad, 41 (Corte Suprema de Justicia de Panamá 02
de Agosto de 2012).
Régimen de incentivos para el fomento de la construcción y explotación de

centrales eólicas destinadas a la prestación del servicio público de electricidad,
44 (Corte Suprema de Justicia de Panamá 25 de Abril de 2011).
Régimen de incentivos para el fomento de la construcción, operación y

mantenimiento de centrales y/o instalaciones solares, 37 (Corte Suprema de
Justicia de Panamá 10 de Junio de 2013).
Régimen de incentivos para el fomento de sistemas de generación hidroeléctrica

y de otras fuentes nuevas, renovables y limpias, y dicta otras disposiciones, 45
(Corte Suprema de Justicia de Panamá 04 de Agosto de 2004).
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508
CAPÍTULO XXI
La aplicación de los principios del
Derecho Comunitario por parte de los
Órganos decisorios del Sistema de la
Integración Centroamericana
Celeste González Zamora

Centroamericana (SGSICA)- Dirección de Análisis
Estratégico y Comunicación- Unidad de Gestión del
Conocimiento
Resumen
Este estudio es un análisis práctico aplicativo de los principios

del Derecho Comunitario como los componentes que fundan las
bases jurídicas-filosóficas claves y necesarias para la conformación
de los cuerpos normativos que rigen la integración centroamericana,
y que se ven reflejados dentro de los pronunciamientos de los
Órganos decisorios del Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA), como aliados vinculantes que encauzan la marcha unionista
hacia una verdadera inclusión, ecuanimidad, justicia social y bien
común.
Palabras claves: Principios, Derecho Comunitario, órganos,

decisión, justicia, unidad.
509
Abstract
This study is a practical analysis of the principles of community law as the

components that found the key legal and philosophical bases necessary for the
formation of the normative bodies that govern Central American integration and that
are reflected in the statements of the decision-making bodies of the Central American
Integration System (SICA), as binding allies that channel the unionist march towards
true inclusion, equanimity, social justice and common good.
Keywords
Principles, law, community, organs, decision, justice, unity.
Introducción
El presente artículo tiene como objetivo desarrollar los distintos principios

generales del Derecho Comunitario centroamericano que se encuentran explícita o
implícitamente en el Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios
y derivados, y de cómo estos se ven reflejados en las decisiones de la Reunión de
Presidentes y Consejo de Ministros del Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA), dos de los órganos supranacionales del proceso de la integración
centroamericana.
En este documento desarrollaremos tres apartados, en los cuales el primero

de estos elaborará una conceptualización sobre algunos de los principios generales
del Derecho Comunitario centroamericano que se encuentran aplicados en los actos
normativos de los órganos decisorios antes mencionados, el segundo apartado será
un ejercicio más práctico, en el cual mediante el estudio de algunos mandatos emitidos
por la Reunión de Presidentes, se interpretará la aplicación de estos principios en las
decisiones tomadas por el máximo órgano supranacional del SICA.
Por último, el tercer apartado busca interpretar la aplicación de los principios

del Derecho Comunitario y la protección que le dan los Consejos de Ministros a estos,
ejemplo de ello es la Resolución del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
que se analizará posteriormente en la cual le solicitó a la Comisión Centroamericana
Permanente para la erradicación de la Producción, Tráfico, Consumo y Uso ilícito
de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (CCP) la armonización de su
institucionalidad y de su reglamento con los principios y propósitos del Protocolo de
Tegucigalpa, decisión que demostró esa vocación por parte del Consejo de Ministros
de Relaciones Exteriores en ser un órgano garante del respeto de los principios de la
Los principios generales del Derecho Comunitario Centroamericano
En el presente apartado nos adentraremos a conocer sobre el estado del arte respecto
a los principios del Derecho Comunitario, el cual nos conducirá a comprender su
significado, alcance y aplicación al proceso de la integración centroamericana,
presentándonos desde una óptica en impoluta diafanidad la lógica, explicación,
interpretación e importancia de los mismos.
510
Los principios del Derecho Comunitario centroamericano son el pilar
fundamental que erige fortalecidamente la integración entre los pueblos de nuestra
región, son el componente indispensable en las construcciones económicas, jurídicas
y políticas que llevan el carruaje integrador en la dirección correcta sobre los rieles de
la paz, la libertad, la democracia y el desarrollo.
Los principios del Derecho Comunitario constituyen verdaderamente, el nexo

más claro entre la filosofía y el derecho. Se trata de normas que, si bien es cierto,
pueden ser positivizadas, no necesariamente deben estar incluidas en los diversos
cuerpos normativos para resultar vinculantes y encauzar la labor operativa de los
mismos. (M. Vargas, s.f). Asimismo, se consideran por la doctrina como un tipo de
fuente no escrita del derecho, los cuales expresan las ideas básicas del derecho y la
justicia.
En este ejercicio conceptual el primero de los principios que debemos

mencionar es el principio de primacía del Derecho Comunitario, el cual se considera
como fundamental para el Derecho Comunitario frente al entero ordenamiento jurídico,
sin el cual, los efectos y jerarquía no se podría comprender. El Derecho Comunitario
tiene primacía sobre el ordenamiento interno. (Salazar & Ulate, 2013, p.136)
Este principio conlleva, en caso de conflicto de las normas comunitarias

con las normas nacionales, a la inaplicabilidad del derecho interno, lo cual tampoco
impide que los Estados deroguen tales normas internas. Esta primacía del Derecho
Comunitario es absoluta; por tanto, incluso a las normas constitucionales. (O. Guerrero
p.221)
Como hemos podido evidenciar, este principio tiene un atributo sustancial

e importante, pues es rector de nuestra comunidad de Estados y es el que otorga
sentido y supranacionalidad a los instrumentos de naturaleza comunitaria, poniéndolos
de relieve en concordancia con los compromisos de integración asumidos por los
países.
Según (Vargas, s.f.), este principio respalda su consistencia y solidez desde

sus primeros esbozos, en el afamado caso -Costa contra ENEL (6/64, sentencia de
15 de julio de 1965)-suscitado en una legislación de Italia, que nacionalizaba la energía
eléctrica, hecho que contravenía algunas disposiciones consagradas en el Tratado de
Roma. El Juez de la causa elevó el caso al Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas, autoridad que explicó lo siguiente:
“Esta integración en el derecho de cada Estado miembro

de disposiciones que provienen de fuente comunitaria, y más en
general los términos y el espíritu del Tratado tienen como corolario
la imposibilidad para los Estados de hacer prevalecer, frente a
un ordenamiento jurídico aceptado por ellos sobre una base de
reciprocidad, una medida unilateral ulterior que no puede, por tanto,
serles opuesta. En efecto la eficacia del Derecho Comunitario no
puede variar de un Estado a otro, en función de las legislaciones
internas ulteriores, sin poner en peligro la realización de los objetivos
contemplados en el art. 5º y establecer una discriminación prohibida
511
por el art. 7º. Las obligaciones contraídas en el Tratado constitutivo
de la comunidad no serían absolutas, sino solamente condicionales,
si las partes signatarias pudieran eludirlas mediante actos legislativos
posteriores (...) La primacía del Derecho Comunitario está confirmada
por el art. 189 (...) Esta disposición (...) carecería de alcance si un
Estado pudiera unilateralmente anular sus efectos mediante un acto
legislativo que prevaleciese sobre los textos comunitarios” (Citado
Vargas, s.f).
A la sazón de estos valiosos conceptos y preponderante conquista en

espacios jurídicos del Derecho Comunitario, podemos deducir que el principio de
primacía es el que le brinda plena garantía del respeto y correcta aplicación al mismo,
incluso en los casos de litigio deberá prevalecer este derecho sobre el nacional.
Por otro lado, el segundo de estos principios es el de atribución de

competencias, el cual consiste en transferir atribuciones específicas que antes le
correspondían a los Estados y otorgárselas a los órganos e instituciones comunitarias,
esta transferencia deriva del Derecho Originario o Derivado del ordenamiento jurídico
comunitario centroamericano. Cabe mencionar que esta transferencia es total y
definitiva en beneficio de la Comunidad, para proceder a un ejercicio compartido
mediante los órganos comunitarios. (Salazar & Ulate, 2013, p.140).
Aunado a esto, el principio de efecto directo se encuentra en constante

relación con el principio antes mencionado, ya que a través de las competencias
conferidas los órganos comunitarios del SICA pueden emitir normativa comunitario,
estas disposiciones del Derecho Comunitario surten pleno efecto de modo uniforme
en todos los Estados miembros y concede derechos e impone obligaciones tanto a
los Estados miembros como a sus ciudadanos; (Borchardt, 2000, p.97)
El efecto directo de las normas comunitarias es el que “crea derechos

y obligaciones para todos aquellos que pueden verse afectados por su ámbito de
aplicación, pudiendo ser invocadas ante las autoridades públicas (administrativas y
judiciales), las cuales tienen obligación de salvaguardar esos derechos y obligaciones.”
(MANGAS MARTIN, Op.cit. pág. 198) citado por, (Ulate & Salazar, 2013, p.232).
Además de los antes mencionados, encontramos el principio de gradualidad,

a éste se le conoce también como el principio de formación gradual de la integración,
el cual se fundamenta en las dificultades en el plano económico y jurídico que los
Estados- miembros se plantean; en donde la integración se alcanza por medio de
un proceso, pues éste “pasa por diversas etapas y en cada una de ellas se toman
determinadas medidas para lograr determinados objetivos” (Vargas, s.f.).
No solo el principio de gradualidad se enmarca en el desarrollo del proceso

de la integración centroamericana, sino también el principio de especificidad, el cual
se relaciona tanto con el desarrollo de los subsistemas, como el perfeccionamiento de
las políticas comunes, tanto en lo económico, como en lo social y lo ambiental. Uno
de los mecanismos por los cuales se puede desarrollar esta especificidad es mediante
la creación de actos normativos derivados, para que en cada política específica y
sectorial se pueda ir alcanzando el nivel de integración deseado por la Comunidad.
512
(Salazar & Ulate, 2013, p. 138).
Por último, encontramos el principio de equidad, el cual si bien sabemos

también es un principio general del Derecho, sin embargo para el Derecho Comunitario
reviste una importancia fundamental en el equilibrio de las relaciones económicas y
sociales entre Estados, Pueblos y Ciudadanos, pues debe propiciar la justicia social y
la igualdad material entre ellos. Una Comunidad de Estados equitativa en lo social, en
lo económico en lo ambiental (Salazar & Ulate, 2013, p. 139).
La Reunión de Presidentes: Órgano garante de los principios y propósitos del

Sistema de la Integración Centroamericana
Una vez desarrollado en el apartado anterior los conceptos sobre diversos

principios generales del Derecho Comunitario que rigen el Sistema de la Integración
Centroamericana, desarrollaremos la aplicación de estos por parte de la Reunión
de Presidentes, no obstante, es importante para entrar en materia aplicativa de los
principios, que previamente contemos con los conocimientos precisos y acorde con
el desarrollo de la presente investigación, por lo cual, haremos un breve recorrido
por el significado, constitución, atributos, competencias y la forma en que toman
las decisiones los Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema de la Integración
Centroamericana, con lo cual para los siguientes pasos tendremos las herramientas
necesarias para comprensión de análisis de casos.
La Reunión de Presidentes integrada por los presidentes constitucionales

de los Estados miembros es el órgano supremo del Sistema de la Integración
Centroamericana (artículo 13, Protocolo de Tegucigalpa), el cual, tiene entre sus
competencias la definición y dirección de la política centroamericana, a su vez
establece las directrices principales para la integración de la región, la coordinación y
armonización de las actividades de los órganos e instituciones, armoniza las políticas
exteriores y fortalece la identidad regional dentro de la dinámica de consolidación de
una Centroamérica unida, por último, asegura el cumplimiento de las obligaciones
contenidas en el Protocolo de Tegucigalpa y permite la admisión de nuevos miembros
al SICA (artículo 15, Protocolo de Tegucigalpa).
Aunado a lo anterior, este órgano emite sus decisiones mediante Declaraciones

Políticas, las cuales son el acto político a través del cual se expresa la voluntad de los
presidentes, estableciendo orientaciones y lineamiento para garantizar la coordinación
y armonización del SICA (artículo 4 del Reglamento para la adopción de decisiones del
SICA), estas se encuentran compuestas por mandatos presidenciales de acatamiento
obligatorio para la institucionalidad del SICA y los Estados miembros
Las Declaraciones son, por otra parte el contenido de los Mandatos versará
sobre las directrices enfocadas a los órganos, instituciones y secretarías del SICA,
para la ejecución eficiente de una acción determinada.
513
Principios del Derecho Comunitario: un análisis sobre su aplicación reflejada
en los mandatos y declaraciones emanadas del máximo órgano decisorio del
SICA.
En este acápite analizaremos sobre la base de los conceptos e instrumentos que ya

hemos estudiado, la forma de aplicación y cómo se ven reflejados los principios del
Derecho Comunitario en los mandatos y declaraciones del máximo órgano tomador
de decisiones del Sistema de la Integración Centroamericana.
Por tanto, a continuación presentaremos algunos de los mandatos y

declaraciones en el marco de cumbres presidenciales dónde identificaremos y
abundaremos en la temática que nos concierne:
XLIII Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema de la

Integración Centroamericana (SICA). Del 27 de junio de 2014.
“Instruir al Centro Regional de Promoción de la

MIPYME (CENPROMYPE) que en coordinación con la Comisión
Centroamericana de Estadística (CENTROESTAD) impulse el proceso
de fortalecimiento de la información estadística MIPYME, en forma
gradual y sostenible con miras a lograr un nivel de armonización
que permita la comparación entre países y la agregación de sus
estadísticas.”
En este mandato nos encontramos claramente frente al principio de

gradualidad, el cual pone sobre la mesa que los procesos no se alcanzan de una
sóla vez, sino paulatinamente con acciones concretas, tal y como lo expresan los
presidentes en este caso, instruyendo a la Comisión Centroamericana de Estadística
a coordinarse con el Centro de Promoción de la MIPYME para fortalecer el proceso
informativo-estadístico de este tema en forma gradual y sostenible.
La Comisión Centroamericana de Estadística fue constituida por acuerdo

suscrito por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Sistema de la
Integración Centroamericana, el 4 de diciembre de 2008, en la ciudad de San Pedro
Sula, República de Honduras; y ratificada por la Reunión de Presidentes, en el marco
de la XXXIII Reunión Ordinaria celebrada el 5 de diciembre de 2008, en la misma
ciudad, es una instancia con muy poco tiempo de funcionamiento, sin embargo esto
no ha sido obstáculo en el avance y cumplimiento de sus objetivos, o la creación de
sinergias y trabajo conjunto con otras instancias del SICA, siempre en el marco del
principio de gradualidad.
Al día de hoy CENTROESTAD cuenta con un Sistema Integrado de Información

Estadística (si-ESTAD) que es un mecanismo utilizado para la gestión, transformación,
consolidación y difusión de estadísticas e indicadores en materia de integración
regional, y el cual es herramienta clave en apoyo a la toma de decisiones, además
contribuye a la implementación de la Estrategia Regional de Desarrollo Estadístico
(ERDE).
Debemos recordar que la gradualidad es la esencia de muchos de los

procesos existentes para integrarse, y por supuesto también lo es para la integración
514
centroamericana, la cual ha conquistado muchos logros a través del cumplimiento
de etapas progresivas que coadyuvan al alcance de propósitos determinados,
tal es el caso del pacto aduanero acordado entre Guatemala y Honduras, al cual
pretende sumarse a la brevedad posible El Salvador, siguiendo muy de cerca sus
pasos los demás países que conforman la región SICA, así también existen 4 países
centroamericanos que a través del convenio (CA-4) han demostrado voluntad y
determinación en el avance de nuestro proceso integrador, siendo aliento y paradigma
para el resto de Estados.
XXXV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del

Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Del 29 de junio de 2010.
“Incorporar la igualdad y la equidad de género como temas

estratégicos y de alta prioridad, en las políticas y planes de desarrollo
nacionales y regionales, tanto en el Sistema de la Integración
Centroamericana, como en los Estados que lo integran.”
En este mandato nos es posible identificar el principio de igualdad, pronunciado

en una preponderante directriz por todos los presidentes de la región SICA, y el cual
también se ha previsto dentro del art.4, numeral 5 en el Protocolo de Tegucigalpa.
Este principio es considerado como un eje cardinal en el equilibrio de las

relaciones entre naciones, pueblos y ciudadanos, como un aliado coadyuvador para
alcanzar el bien común y la justicia social.
La igualdad y equidad entre los géneros es un principio del Derecho

Comunitario que hoy podemos ver inserto dentro de las políticas, planes o estrategias
del SICA en sus diversas aristas (social, política, ambiental, económica, etc.), teniendo
como arquetipo primordial la Política de Igualdad y Equidad de Género (PRIEG), la
cual ha concedido sustanciales aportes a la reducción de las brechas de género entre
hombres y mujeres, así también como una política transversal ha incursionado a través
de su segundo eje estratégico dentro de las políticas educativas de la Coordinación
Educativa Cultural Centroamericana, como un espacio académico y cívico a través
del cual es posible rescatar y construir nuevos modelos formativos cuyo principal
propósito sea la inclusión social integral.
Así mismo dentro de los componentes y proyectos de la Estrategia de

Seguridad Centroamericana (ESCA), se puede notablemente señalar en el componente
(A) denominado –Combate al Delito- una incorporación en la que ya no solamente se
habla de homicidio o sicariato, sino también de una lucha en contra del feminicidio, el
componente (B), que anteriormente abordaba -prevención de la violencia-, hoy en día
refiere una -prevención de violencia de género-, además de programas y proyectos a
ejecutar enfocados a la prevención de la violencia contra las mujeres, con énfasis en
trata y femicidio (BA1-ESCA).
XLV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países

Miembros del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) 26/06/2015.
“Mandatar a los distintos organismos del SICA a realizar la pronta

revisión y actualización de sus respectivas políticas, estrategias y
515
demás instrumentos de implementación, con el propósito de incluir
en los ámbitos de sus particulares competencias, consideraciones y
disposiciones que contribuyan a la mitigación y adaptación cambio
climático.”
En el presente mandato de los Jefes de Estado y de Gobierno de los

países miembros del SICA, nos encontramos de cara al Principio de Atribución de
Competencias, en el cuál se instruye a los organismos del sistema la actualización
de sus instrumentos jurídicos a efectos de incluir en sus ámbitos de competencias,
consideraciones y disposiciones que contribuyan de manera responsable a la temática
de cambio climático.
Este principio tiene el espíritu de generar o producir beneficios para la

comunidad de Estados, re-direccionando acciones y competencias que faculten un
ejercicio o trabajo compartido por los órganos comunitarios orientado a una temática
determinada, cuyo fin último sea el de favorecer la calidad o condiciones de vida de
las y los centroamericanos.
XLI Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del

Sistema de Integración Centroamericana (SICA) 27/06/2013.
“Instruir al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y al

Consejo de Ministros de Integración Económica, a celebrar con
mayor frecuencia las reuniones intersectoriales a fin de fortalecer
el Subsistema Económico y fortalecer la participación de las
organizaciones privadas en el Comité Consultivo de la Integración
Económica (CCIE).”
En este mandato expresado por la Reunión de Presidentes, podemos

apreciar la inserción del Principio de Especificidad, el cual persigue el fortalecimiento
de los subsistemas del SICA, en este caso –el subsistema económico-, mediante el
fomento de reuniones de carácter intersectorial, derivándose un perfeccionamiento en
el ejercicio de sus atribuciones y en la construcción de políticas comunes.
La especificidad como principio, permite potencializar, especializar y

trascender a mayores niveles los temas de los cuales se encarga un subsistema,
pudiendo optimizar sus capacidades de respuesta y el manejo de las situaciones que
marcan el escenario de nuestro presente y fututo.
Los Consejos de Ministros: Órganos comunitarios supranacionales del Sistema

de la Integración Centroamericana.
Los Consejos de Ministros, están conformados por los titulares de los

ministerios de cada uno de los Estados miembros del SICA, y son avocados a ramos
determinados (ej. Salud, educación, economía), desde los cuales se emprenden
acciones que procuren el bien común y la integración de nuestros pueblos. (artículo
16, Protocolo de Tegucigalpa).
A manera de ejemplo, el Protocolo de Tegucigalpa en su art.17, atribuye

competencias al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, en el art.18 al Consejo
de Ministros de Integración Económica, y en el art.19 refiere a otros consejos que
516
tendrán responsabilidad del tratamiento de sus asuntos de acuerdo a su competencia;
por otra parte el Protocolo de Guatemala contempla la atribución de competencias
en su art.38 y 39 al Consejo de Ministros de Integración Económica, luego en su
art.45 encontramos a los Ministros de Agricultura y finalmente en el art.47 al Consejo
Monetario Centroamericano.
Por último, estos Consejos de Ministros emiten sus decisiones en el

ordenamiento jurídico comunitario centroamericano mediante las figuras de:
resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones (artículo 7, Reglamento para
la adopción de decisiones del SICA).
Aplicación por parte de los Consejos de Ministros del Sistema de la Integración

Centroamericana de los principios económicos, sociales y del principio de primacía
del Derecho Comunitario en sus decisiones.
En esta sección podremos hacer un análisis y estudio de casos sobre la

aplicación de los principios del Derecho Comunitario, su importancia, impacto y
trascendencia en la ciencia de la integración, desde otro órgano decisorio del Sistema
de la Integración Centroamericana como lo es –El Consejo de Ministros- visto en
diferentes 3 diferentes ramos.
Principio de Primacía del Derecho Comunitario aplicado a resolución emanada

por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.
Incoaremos este ejercicio sobre la base de uno de los principios más

emblemáticos e imprescindibles dentro de la dinámica comunitaria, nos referimos al
–Principio de Primacía- el cual se ha puesto de manifiesto en la resolución del Consejo
de Ministros de Relaciones Exteriores (CMRREE), la cual expone:
“Instruir al Pleno de la Comisión Centroamericana Permanente

para la Erradicación de la Producción, Tráfico, Consumo y uso Ilícito
de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (CCP) para que integre
y armonice sus acciones y actuaciones a los principios y propósitos
del Protocolo de Tegucigalpa y al Modelo de Seguridad Democrática
contenido en el Tratado Marco de Seguridad Democrática de
Centroamérica, así como otras relacionadas al mismo… Instruir a la
Subcomisión Jurídica de la Comisión de Seguridad de Centroamérica
para que a más tardar en el primer trimestre de 2008 y de manera
conjunta con los representantes de las autoridades nacionales
competentes, adecuen el Reglamento Interno de la CCP a fin que
sea congruente con las disposiciones y procedimientos del Sistema
de la Integración Centroamericana, y lo eleven al conocimiento de
la Comisión de Seguridad de Centroamérica para su adopción
y posterior aprobación por el Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores del SICA”.
En esta resolución emanada del CMRREE, es incuestionable el principio

de primacía del Derecho Comunitario, el cual se pone de manifiesto al instruir a la
Comisión Centroamericana Permanente para la Erradicación de la Producción,
Tráfico, Consumo y uso Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (CCP)
517
la armonización y apego a los -principios y propósitos del Protocolo de Tegucigalpa-,
debido a que esta comisión había sido creada mucho antes que nuestra constitución
comunitaria, sin embargo, independientemente de ello, el PT en su art.9 establece
que los órganos e instituciones del SICA deberán de guiarse por los principios y
propósitos del mismo, y en ninguna circunstancia prevalecerá alguna otra disposición
que discrepase con el cumplimiento o la consecución de los objetivos del nuestro
sistema, (art.4, inciso h, PT).
Por lo cual tal y como lo explica la doctrina y como en efecto se práctica, el

principio de primacía tendrá prevalencia sobre cualquier otra medida contraria que
vaya en detrimento u obstaculice el efectivo cumplimiento de los demás principios
fundamentales de la región.
Principios económicos del Derecho Comunitario aplicados a reglamento

emitido en resolución del Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO).
En el caso del Consejo de Ministros de Integración Económica, veremos dentro

de su Resolución No. 224-2008 (COMIECO-XLIX), la cual da vida al Reglamento del
Código Aduanero Uniforme Centroamericano (re-CAUCA), la inserción de principios
del Derecho Comunitario, como un componente indispensable para su nacimiento y
que brinda respaldo y seguridad jurídica tanto a su emisor como a los destinatarios
finales.
Así pues, estudiando este reglamento nos podemos encontrar con los
artículos 26, 50 y 450 los cuales enuncian principios económicos como la eficacia,
oportunidad, continuidad, permanencia, reciprocidad, y coordinación, como
elementos vitales que sirven de vehículo y amparo para perseguir con mayor certeza
y vehemencia los objetivos trazados dentro del espíritu de la norma.
Principios sociales de Derecho Comunitario aplicados en sentencia judicial por

tribunal centroamericano.
Las sentencias N° 2013-009660 y 2014- 001542, emitidas por la Corte

Suprema de Justicia de Costa Rica, son ejemplo de la aplicación del Principio de
Atribución de Competencias en el Derecho Comunitario, y especialmente como
jurisprudencia en la integración centroamericana.
La acción de inconstitucionalidad interpuesta por un ciudadano costarricense

ante la Corte Suprema de Justicia de este país, impugnó «las actuaciones de la
Caja Costarricense de Seguro Social y del Ministerio de Salud, que avalan el proceso
de negociación y compra de medicamentos instado por el Consejo de Ministros de
Salud de Centroamérica y República Dominicana (COMISCA), por estimar que dichas
contrataciones violentan los artículos 7, 39, 41, 121 inciso 4), 126, 127, 140 incisos 8)
y 10), y 182 todos de la Constitución.
Según el accionante se ha transgredido el procedimiento de licitación y los

principios de libre concurrencia, igualdad de oportunidades, el principio de publicidad,
a su criterio esas negociaciones no deberían ser vinculantes para las instituciones
costarricenses, toda vez que [Costa Rica] no le ha reconocido a COMISCA su
institucionalidad como ente regional centroamericano y su incorporación es posterior
518
a la ratificación que hizo Costa Rica de la Carta de la… (ODECA)… de 1961.. […]
careciendo el COMISCA de toda legitimidad. (Perotti, Salazar & Ulate, 2017)
En ese sentido la Corte Suprema de Costa Rica se pronunció al enfatizar que

el COMISCA se sustenta en el Derecho Comunitario originario de la región, tanto en el
Protocolo de Tegucigalpa (artículos 12 inciso b), 16, 21 y 22), como en el Tratado de
Integración Social Centroamericana (artículos 2, 6 inciso h), 8 inciso d) 9 inciso b), 15 y
17), ambos instrumentos aprobados por la Asamblea Legislativa costarricense», por lo
cual no resultaría contrario a su Constitución que haya sido con base en Reglamentos
dictados por el COMISCA, pues la competencia del Consejo se basa en disposiciones
supranacionales armónicas con la Constitución debidamente aprobados por el cuerpo
parlamentario
En este interesante estudio de caso encontramos de manera concreta

y real la manifestación del Principio de Atribución de Competencias, en el que la
Corte Suprema de Justicia de Costa Rica se basa para emitir su fallo al decir que “la
competencia del Consejo se basa en disposiciones supranacionales” en la cual han
tenido que transferir competencias específicas, transferencia que es total y definitiva
en beneficio de la Comunidad, al Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica,
por lo cual esta acción emprendida por el ciudadano costarricense carece de un
asidero jurídico o respaldo que valide su actuar.
Conclusiones
Del presente documento de investigación se extrajeron las siguientes

conclusiones sobre la aplicación de los principios generales del Derecho Comunitario
centroamericano por parte de dos de los órganos decisorios del Sistema de la
Integración Centroamericana (SICA):
Los cuatro mandatos extraídos de diferentes Declaraciones de Presidentes

del SICA, evidencian el cumplimiento de una de las atribuciones de este máximo
órgano decisor, como lo es la función establecida en el artículo 15 inciso a del
Protocolo de Tegucigalpa, en la cual este órgano comunitario coordina y armoniza
las actividades de los órganos e instituciones del SICA mediante la aplicación de los
principios generales del Derecho Comunitario Centroamericano establecidos en el
Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios y derivados.
Los Consejos de Ministros analizados en el presente documento han

demostrado la protección al cumplimiento de estos principios no solo por la
institucionalidad del SICA, sino también por parte de los Estados miembros del SICA.
El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores mediante la resolución

analizada en esta investigación ha demostrado ejercer su función como órgano
principal de coordinación del SICA al instruir a la CCP a integrar y armonizar las acciones
y actuaciones de esta Comisión con los principios estipulados en el Protocolo de
Tegucigalpa, el cual es considerado el Tratado Marco del SICA. Este hecho demuestra
la función de este Consejo de Ministros de coordinar la institucionalidad del SICA para
que ejerza su actuación bajo una misma línea de acción, a saber, los principios del
proceso de la integración centroamericana.
519
Declaraciones de Reuniones de Presidentes.
Sistema de la Integración Centroamericana. (2010). XXXV Reunión Ordinaria

de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA). 29 de junio de 2010.
Sistema de la Integración Centroamericana. (2014). XLIII Reunión Ordinaria de

Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA). 27 de junio de 2014.
Sistema de la Integración Centroamericana. (2015). XLV Reunión Ordinaria

de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Miembros del Sistema de la
Integración Centroamericana (SICA). 26 de junio de 2015.
Sistema de la Integración Centroamericana. (2013). XLI Reunión Ordinaria

de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del Sistema de Integración
Centroamericana (SICA). 27 de junio de 2013.
Libros
Salazar, C. & Ulate, E. (2013). Manual de Derecho Comunitario Centroamericano.

San Salvador: Talleres de Impresiones.
Salazar, C., Perotti, A., Ulate, E. (2017). Derecho y doctrina judicial comunitaria.
Corte Centroamericana de Justicia y tribunales supremos nacionales. San José:
Editorial Jurídica Continental.
Referencias electrónicas
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(Fecha de consulta: 13 de abril de 2017). Recuperado desde:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/2005.2/pr/pr19.
pdf
Vargas, M. (s.f.). Los principios generales del Derecho Comunitario y Andino.

(Fecha de consulta: 13 de abril de 2017). Recuperado desde:
http://www.derechocomunitario.ucr.ac.cr/index.php?option=com_content&
view=article&id=200%3Aprincipios-generales-derecho-comunitario-andino-
vargas-alfaro&catid=29%3Anumero-2&Itemid=26
Reglamentos
Consejo de Ministros de Integración Económica SICA (COMIECO). (2005).

Reglamento de Organización y Funcionamiento de los Consejos: de Ministros de
Integración Económica, intersectorial de Ministros de Integración Económica y
Sectorial de Ministros de Integración Económica. 14 de marzo de 2005.
Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (COMISCA). (2001). Reglamento
520
del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica.30 de marzo de 2001.
Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y República Dominicana

(COMISCA). (2014). Reglamento General para la negociación Conjunta de
Precios y Compra de dispositivos médicos para Centroamérica y República
Dominicana. 1 de diciembre de 2014.
Resoluciones
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (CMRREE). (2007). Resolución

sobre las acciones y actuaciones de la Comisión Centroamericana Permanente
para la erradicación de la Producción, Tráfico, Consumo y Uso ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (CCP). 11 de diciembre de 2017.
Consejo de Ministros de Integración Económica SICA (COMIECO). (2008).

Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (re-CAUCA).
521
CAPÍTULO XXII
Hacia los Acuerdos de Esquipulas III:
por un desarrollo más humano
Jean Paul Vargas Céspedes
Astrid Bolaños Piedrasanta
Alejandra Quintanilla

Centroamericana (SGSICA)- Dirección de Análisis
Estratégico y Comunicación- Unidad de Análisis
Prospectivo
Resumen
La consolidación de la paz en Centroamérica se constituye

en los Acuerdos de Esquipulas I y II y sienta las bases para la
actual integración regional. El presente artículo tiene como objetivo
presentar la dialéctica sobre la necesidad de plantarse los Acuerdos
de Esquipulas III como continuidad de un proceso cíclico. Observar
los Estados centroamericanos con características similares debido
a su cercanía geográfica y al desarrollo de la región, permite
dimensionar e identificar los principios, avances y retos vigentes,
así como la necesidad de retomar la agenda pendiente por medio
de Esquipulas III para afrontar los aspectos económicos, políticos,
sociales y ambientales del desarrollo.
En virtud de ello, se presenta un trabajo que busca entretejer

las percepciones de múltiples actores, espacios y escenarios que
han formado parte del legado de los Acuerdos, revisando los
antecedentes históricos, avances, viejos y nuevos desafíos. A la luz
de estas consideraciones se dan pautas sobre Esquipulas III, desde
un abordaje sistémico que permita identificar la incidencia de retomar
este proceso en las agendas nacionales y regionales del Sistema de
la Integración Centroamericana (SICA).
522
Presentación
Centroamérica es una región rica y diversa. Por sus venas corren un cúmulo
de personajes, momentos, identidades, mitos, sueños, y anhelos que se entretejen
en nuestra cultura, creando patrones que marcan cada etapa de nuestra historia. Los
últimos treinta años, nos revelan un patrón más claro y más vivo, uno en el que la paz
se ha podido imponer sobre las guerras, la democracia y el Estado de derecho ante
el autoritarismo y el diálogo y la negociación han demostrado - una y otra vez – su
capacidad para resolver conflictos, todo esto es posible gracias a los Acuerdos de
Esquipulas I y II.
Han llenado de beneficios a la región centroamericana, en tanto consolidaron el fin de

los conflictos armados a través de distintos mecanismos de diálogo, permitieron la
garantía de muchos derechos y libertades, tales como el derecho a la vida, a la libre
expresión y a la libre asociación. Asimismo, permitieron el arribo de la democracia,
consolidando a los mecanismos electorales, buscando que se den con la legitimidad
de la población.
Por eso, los Acuerdos de Esquipulas constituyen un triunfo de la democracia

sobre la guerra, gracias a su capacidad de regeneración de los procesos de integración
centroamericana, concebida más allá de su componente económico, mostrando una
clara ruptura en la práctica con los enfoques tradicionales de la teoría de la integración143
y manifestando que cuando la voluntad política está presente se pueden hacer mu-
chas cosas por el beneficio de la región.
Hay momentos en nuestra historia colectiva que no pueden ser olvidados,

estos se caracterizan por hacer cambiar toda nuestra percepción del presente y
futuro, nos muestran que toda pequeña acción puede tener un significado y que la
suma de voluntades puede cambiar la historia. Estos momentos, los atesoramos por
un tiempo, los celebramos y algunas personas tienden a guardarlos en su memoria;
sin embargo, con el paso del tiempo y el avenimiento de las nuevas generaciones,
estos grandes momentos pueden ser desteñidos o inclusive olvidados, especialmente
en una sociedad atomizada que se caracteriza por una tendencia hacia la inmediatez
y el cortoplacismo.
La importancia de Esquipulas I y II careció de la sinergia final para ser

impulsados en la región centroamericana debido al cúmulo de hitos y celebraciones
nacionales individualistas que terminaron por invisibilizar la importancia de la
integración, retomando las narrativas que en su momento se utilizaron durante la
República Federal de Centro América.
143 Teoría de la integración: La integración fortalece capacidades institucionales mutuas, se amplía el

mercado disponible para alentar los procesos de industrialización, se estimulan los intercambios entre países y se
mejora las capacidades negociadoras agregadas en el escenario internacional. Los planteamientos que inspiraron
en el pasado los procesos de integración, entendiendo el mercado regional, como espacio reservado para alentar
la industrialización, se han sustituido en los últimos tiempos por una concepción más abierta del regionalismo, en la
que se enfatiza el papel del entorno regional como plataforma, de fortalecimiento competitivo e institucional, desde
la que alentar la proyección exterior de las economías implicadas. En su concepción originaria, la integración se
considera un factor inductor de cam¬bio y de solidaridad, según el modelo europeo.
523
Es por ello que, pasados treinta años de la firma de los Acuerdos de Esquipulas
II, consideramos necesario volver nuestra vista hacia ellos, para reconocer la vigencia
de sus acuerdos y retomar la necesidad de dar continuidad al ciclo, consolidándoles
desde los Acuerdos de Esquipulas III. Lo cual se traduce en volver a mirar sus
liderazgos, sus valores e ideales.
Los países de Centroamérica desde sus particularidades convergen en

plantarse desafíos comunes como bloque; esta idea conduce a la construcción de
los Acuerdos de Esquipulas I y II, en 1986 y 1987, cuyo desafío principal fue lograr la
pacificación en la región. Proceso entendido como un ciclo de espíritu integracionista,
democrático y de paz; significa reconocer la necesidad de la integración a partir de
mecanismos institucionales, tal y como se manifiesta en sus valores.
Estos resaltan la capacidad de integrar de forma ágil las políticas de los Estados
Miembros, deja de reconocer fronteras, por el contrario, las diluye, y pareciera ser un
paroxismo ante la necesidad de retomar principios integracionistas. La integración
aparece como la constante dinámica ante nuevos enfoques que constituyan la agenda
regional.
En virtud de lo anterior, el presente documento se divide en cuatro grandes

apartados que buscan: i) identificar los desafíos centroamericanos a la luz de los
30 años de la firma de los Acuerdos de Esquipulas; ii) reconocer las realidades
políticas, institucionales y culturales que presenta la institucionalidad de la integración
para romper paradigmas y descubrir nuevos universos significativos que delineen la
continuidad al ciclo de Esquipulas; iii) analizar el éxito de los Acuerdos de Esquipulas
I y II, su legado y la evolución de las agendas regionales con base en sus principios
rectores; iv) plantear los retos estratégicos de los Acuerdos de Esquipulas III, las
brechas que le desafían y los factores que lo apuntalan.
Trazamos un horizonte claro –Esquipulas III-, reconociendo ese deseo

integracionista desde un espíritu morazánico. Finalmente, toda la reflexión académica
debe tener un acercamiento a la realidad práctica sin la cual tiende a ser estéril, por lo
que el análisis político sin un proceso de análisis riguroso constituye un faro segado
en medio de la tempestad. En virtud de ello, el último apartado lejos de apartarse de
la teoría viene a sembrar una serie de provocaciones y debates sobre el desarrollo de
Esquipulas, por qué y para qué plantearnos los Acuerdos de Esquipulas III: por un
desarrollo más humano.
Desafíos centroamericanos a la luz de los Acuerdos de Esquipulas I y II
Los Acuerdos de Esquipulas I y II se gestaron en un contexto en el que la

región atravesaba por diversos conflictos, siendo estos un paso determinante para la
pacificación de la región, la consolidación de la democracia y el Estado de derecho
en Centroamérica. Asimismo, dichos acuerdos pusieron en la agenda la visión de
un modelo de desarrollo centroamericano, que permitiera la plena inclusión y el
cumplimiento de los derechos humanos con un componente intergeneracional.
Estos acuerdos marcaron un hito en la historia de Centroamérica que debe ser

recordado por todos y todas. Sin embargo, también es necesario reconocer que son
524
conflictos, siendo estos un paso determinante para la pacificación de la región, la consolidación de la
democracia y el Estado de derecho en Centroamérica. Asimismo, dichos acuerdos pusieron en la agenda la
visión de un modelo de desarrollo centroamericano, que permitiera la plena inclusión y el cumplimiento de los
derechos humanos con un componente intergeneracional.
más que un hecho aislado en nuestra historia; dentro de ellos se plasmaron visiones
Estos acuerdos marcaron un hito en la historia de Centroamérica que debe ser recordado por todos y todas. Sin
y esperanzas de una Centroamérica diferente de la que sus actores conocían, donde
embargo, también es necesario reconocer que son más que un hecho aislado en nuestra historia; dentro de ellos
la paz sería la plataforma para alcanzar el desarrollo (Cerezo, 2016).
se plasmaron visiones y esperanzas de una Centroamérica diferente de la que sus actores conocían, donde la
paz sería la plataforma
Respecto para alcanzar
a la el desarrollo
integración (Cerezo, 2016).
centroamericana, los Acuerdos de Esquipulas I y
II fijaron la voluntad de revisar, actualizar y dinamizar los procesos de integración ya
existentes,
Respecto a partir centroamericana,
a la integración de reconocer la necesidad
los Acuerdosdedetrabajar de forma
Esquipulas I y IIconjunta
fijaron laen favor de revisar,
voluntad
del yprogreso
actualizar dinamizareconómico,
los procesospues de forma ya
de integración aislada condujo
existentes, a la de
a partir región a suslaconflictos
reconocer necesidad de trabajar
armados
de forma conjunta(Cerezo,
en favor2016).
del progreso económico, pues de forma aislada condujo a la región a sus conflictos
armados (Cerezo, 2016).
A pesar de las intenciones reflejadas y todo el trabajo que se ha generado
a partir de ellos aún
A pesar de las intenciones persisten
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que han sido acarreados desde hace treinta años, de forma paralela se han generado nuevos desafíos que afectan
En ese orden, se ha realizado una clasificación de los mismos en cuatro categorías
a la población. En ese orden, se ha realizado una clasificación de los mismos en cuatro categorías (ver Diagrama
(ver Diagrama 1): a. económico, b. político, c. social y d. medioambiental.
1): a. económico, b. político, c. social y d. medioambiental.
Diagrama 1. Áreas de clasificación de los viejos y nuevos desafíos de la región
Diagrama 1. Áreas de clasificación de los viejos y nuevos desafíos de la región
467 Fuente: elaboración propia.
Reconocemos que dichos desafíos no pueden ser abordados solamente

desde un área de las anteriormente mencionadas, en la realidad, se manifiestan en
múltiples áreas, haciendo necesario un abordaje desde una visión holística y sistémica
de los mismos. Asimismo, somos conscientes que, los gobiernos de la región sufrieron
un debilitamiento de su aparato institucional, tras la implementación de las reformas
neoliberales que ha incidido en el Estado de derecho de la región. Consideramos
entonces al desafío del fortalecimiento institucional y del Estado de derecho como
transversal, en tanto se necesitan de instituciones fuertes y una sociedad participativa
para hacer frente a estos desafíos.
525
Desafíos económicos
A pesar de los múltiples avances en el terreno de la integración económica y

de la época de bonanza que se vivió en la década de los noventa tras la aplicación
de las reformas neoliberales – cuyo impulso solo duró mientras se daba la etapa de
transición de la liberalización de la economía, como era de esperarse –, la región aún
posee desafíos en materia económica que debe subsanar para caminar de forma más
fácil al desarrollo.
Es necesario resaltar que los desafíos en materia económica han mutado;

en 1986 con la firma de Esquipulas I, la economía centroamericana – que había
sido impulsada por el modelo de industrialización por sustitución de importaciones
– se hallaba devastada por los diversos conflictos armados, por lo que los desafíos
pendientes se concentraban en la reconstrucción del aparato productivo y la
adopción de un modelo económico que se adaptara a las necesidades de la región.
A treinta años de su firma, el área económica presenta múltiples desafíos, en el cual,
algunos surgieron como consecuencia de haber optado por un modelo neoliberal
y otros presentan una naturaleza estructural. Así, destacamos los desafíos de a. el
desempleo femenino y desempleo juvenil, b. la deuda pública; c. la dependencia de
remesas; desafíos que serán abordados a continuación.
El desafío del desempleo femenino y el desempleo juvenil
A simple vista, el desempleo no parece ser un desafío tan grande en la región.

Para los años 2014 – 2015, las tasas de desempleo oscilaban desde el 2% hasta
el 9%, concentrándose en su mayoría alrededor de un 5%, de acuerdo a la base
de datos del Banco Mundial. Estas tasas parecen mostrar una tendencia hacia la
“tasa natural de desempleo”; sin embargo, quedarnos con esta lectura da una falsa
ilusión de seguridad sobre la situación de los trabajadores en Centroamérica, es
decir empleo digno con condiciones dignas. Es necesario estudiar estos datos de
forma desagregada para conocer que en el acceso al empleo existe una desigualdad
innegable, que ha estado presente desde mediados de la década de los ochenta,
pero se ha profundizado en la última década.
Al estudiar cómo afecta el desempleo en hombres y mujeres, puede notarse

que – a excepción de El Salvador144 y Nicaragua145– las mujeres tienen mayores
tasas de desempleo que los hombres; de acuerdo a los últimos datos disponibles
del Banco Mundial – 2014, 2015, 2016 -, hay una diferencia de hasta el 8.56%,
como es el caso de Belice. Los países que muestran una mayor disparidad en la
tasa de desempleo son Belice (8.56%) y Honduras (7.11%). Este desafío no es
nuevo y no debe ser ignorado, al mismo tiempo, debe tomarse en cuenta que
las mujeres en la Población Económicamente Activa no representan a todas las
mujeres centroamericanas, debido a que persiste una alta incidencia de las mujeres
en la Población Económicamente Inactiva dedicadas a labores reproductivas146
144 En El Salvador, donde – de acuerdo con los datos del Baco Mundial - la tasa de desempleo de las mujeres,
para el año 2014 era menor en un punto porcentual que los hombres.
145 En el caso de Nicaragua, de acuerdo con los datos del Banco Mundial, si hay una tasa de desempleo más
alta de las mujeres, sin embargo, la brecha solo representa un 0.3%, cifra poco significativa.
146 De acuerdo al V Informe del Estado de la Región, las mujeres solo tienen tasas de desempleo más altas, sino
que “reciben salarios hasta un 35% más bajos, siendo Guatemala el país que registra la mayor brecha de ingresos entre
526
La juventud también se encuentra con serias dificultades para encontrar empleo, así,
la tasa de desempleo juvenil, de acuerdo a los últimos datos disponibles del Banco
Mundial (2014-2016), tiende a ser un poco más del doble de la tasa de desempleo
nacional. Los países donde esta brecha es más alta son, Panamá, con una tasa de
desempleo nacional del 4.5% que aumenta al 12.56% en el caso de los jóvenes para
2015, y Costa Rica, que para 2016 presentaba una tasa de desempleo nacional del
8.97% que ascendía al 23.22% en el caso de los jóvenes. Esto nos lleva a pensar en
la generación de oportunidades para la juventud, tema que, si bien ha sido trabajado,
aún queda mucho camino por recorrer. 147
Otra variable a tomar en cuenta es la del crecimiento de la economía informal,

este segmento no se autodefine como desempleados, sin embargo, laboran en
condiciones precarias, de subsistencia y al margen de la ley, debido al costo elevado
que representa regular sus empresas. En el caso de discutirse un modelo económico,
esta variable es indispensable debido a la cantidad de personas que han optado por
este modo de subsistencia.
La mayoría de las personas que pertenecen al segmento de la economía informal

se vinculan a una baja calidad de empleo. En Centroamérica la calidad del empleo
es una variable determinante en el desarrollo. La calidad del empleo se determina
según Weller J. y Roethllisberger C. (2011) por dos aspectos: a) económicos, e b)
institucionales.
a) Aspectos económicos: parte de un contexto productivo- productividad y

heterogeneidad-, además de factores de producción: capital, tecnología, etc.
b) Aspectos institucionales: normas sobre: seguridad, salud, higiene en el

trabajo y relaciones laborales, entre otras.
En esta línea de análisis, el contexto laboral centroamericano se ve

drásticamente condicionado por la baja calidad de empleo, especialmente por los
factores de producción y la economía informal.
El desafío de la deuda pública
La deuda pública no es un problema nuevo en la región, cuya importancia

parece resurgir según la coyuntura económica. La deuda pública, de acuerdo a datos
del Banco Mundial, parece mostrar una tendencia al alza, alcanzando, en países
como El Salvador y Belice, más del 50% del Producto Interno Bruto (PIB).
Cuando se hace un estudio del pago al servicio de la deuda pública, puede

evidenciarse que, solamente en la deuda externa, para el año 2015, según datos
del Banco Mundial, en la Región SICA, se pagaron $16092.63 millones de dólares
en concepto de pago al servicio de la deuda externa, siendo el país que más pagó
República Dominicana y Panamá. Respecto a su relación con el ingreso nacional
bruto, el pago al servicio de la deuda corresponde alrededor del 5% y el 8% del
mismo, y debido a la baja recaudación tributaria de Centroamérica, nos va atrapando
hombres y mujeres” (Programa Estado de la Nación, 2016).

147 Entendidas como las personas entre los 15 y los 24 años.
527
cada vez más en un círculo vicioso que compromete una porción de fondos que
podrían destinarse al pleno desarrollo de las políticas públicas. Debe denotarse que
el servicio de la deuda estatal que se paga no ha sido pactado por los gobiernos de
turno, más bien constituye un lastre histórico al que debemos hacer frente.
El desafío de la dependencia de las remesas
Como consecuencia del aumento de las migraciones durante los últimos treinta
años hacia los Estados Unidos de América (EEUU), la región se ha visto beneficiada
con el ingreso de remesas por parte de las personas migrantes. Este fenómeno se
ha visto dinamizado para algunos países desde la década de los noventa – como El
Salvador y República Dominicana –, y como tendencia general en la región, se ve un
amento en la tendencia a recibir más remesas a partir del año 2000.
Sin embargo, esto ha llevado a algunas economías locales, a preponderar el

uso de remesas sobre el incentivo a las actividades productivas. Dichas decisiones
hacen a las economías centroamericanas, especialmente las del triángulo norte,
vulnerables a los cambios en la política exterior de EEUU.
En el año 2015, con base en datos del Banco Mundial se recibieron 22117.38
millones de dólares, que representan hasta el 17% del PIB en el caso de Honduras y El
Salvador, dicho fenómeno ha ido marcando a las economías, haciéndola a tender hacia
el consumo y ha cambiado las aspiraciones de las y los centroamericanos, llevándolas
a buscar la migración hacia países desarrollados. Es de resaltar que, para la firma de
los Acuerdos de Esquipulas, la migración era concebida como un desplazamiento
forzado, por lo que la creciente dependencia familiar hacia las remesas no estaba tan
presente como ahora. Las remesas han sido un cambio significativo en los últimos 30
años, ante ello, es necesario que se tengan en mente, y se reconozcan sus efectos en
el marco de unos Acuerdos de Esquipulas III.
Desafíos políticos
En lo que respecta a la política, se han tenido grandes avances en cuanto

al respeto de los derechos civiles y políticos de las personas, la consolidación de
la democracia y el Estado de derecho; no obstante, aún persisten viejos y nuevos
desafíos que necesitan ser abordados. En ese sentido, es necesario distinguir que
los problemas previamente existentes han cambiado, y aún persisten los desafíos
democráticos, y los desafíos de la corrupción, sumado con el desafío de establecer
una agenda propia de la región. Entre los principales desafíos políticos se encuentran:
a. la agenda propia, b. la democracia, c. la corrupción y d. participación ciudadana.
El desafío de la agenda propia
En cuanto a la necesidad de una agenda propia, se presentan grandes retos

debido a factores regionales y extra-regionales. Ello desde la firma de los Acuerdos
de Esquipulas II, cuando se planteaba la idea de los caminos centroamericanos para
alcanzar el desarrollo; sin embargo, por la posición geoestratégica de la región, se
tiene cierta vulnerabilidad que dificulta el proceso.
528
Al elegir el modelo de desarrollo las circunstancias no pudieron ser del todo
controladas por la región SICA, las cuales generaron condiciones de vulnerabilidad,
presión y negociaciones multilaterales en un contexto económico y político que
premiaba el acercamiento a la globalización; al mismo tiempo, es necesario reconocer
que, en ese momento, existieron presiones externas de organismos internacionales
que llevaron a la elección del modelo neoliberal.
Armonizar los esfuerzos centroamericanos en Esquipulas III debe retomar

este desafío y afianzar la agenda regional basándose en los principios del desarrollo,
previamente plantados en la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), cuya
vigencia continúa hasta la actualidad, siendo retomados en los cinco pilares de la
integración centroamericana y en la agenda para Centroamérica de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS).
Los desafíos de la democracia
Desde la democratización establecida en los Acuerdos de Esquipulas I y

II, Centroamérica ha afrontado una serie de retos en esta área. En la actualidad la
democracia exhibe problemas de distinta naturaleza a los que se presentaban en
ese momento. Así, para Vargas y Quintanilla (2017): “se resumen, en gran medida,
en la escasa autonomía del Estado frente a los grupos de poder y en la creciente
polarización”. Esto debido a que la democracia centroamericana se ha reducido a la
práctica de las elecciones, más que a un “auténtico régimen político democrático”
(Vargas y Quintanilla, 2017).
Otra característica de las democracias centroamericanas ha sido la desafección

hacia los partidos políticos, reflejada en las altas tasas de abstencionismo electoral.
En definitiva, resalta la necesidad de promover relevos intergeneracionales e incluir a
grupos tradicionalmente excluidos en los partidos políticos, para lograr una verdadera
democratización de los mismos (Vargas y Quintanilla, 2017).
Por otro lado, se evidencian restricciones a la participación política, debido

a las lógicas neo-corporativistas, la fragmentación político-social y la polarización
llevando a excluir a algunos grupos, cayendo también en poca tolerancia al diálogo y
la negociación e indignación social. (Vargas y Quintanilla, 2017).
El desafío de la corrupción
La corrupción es un viejo desafío de la región, y es uno que fragmenta y fragilita

la democracia a ritmos acelerados, dado que genera desconfianza de las personas
en los mecanismos de elección popular y la percepción de la representación. De
acuerdo a Vargas y Quintanilla (2017), “afecta de manera directa ‘el tejido social’ de
las naciones centroamericanas”. Sobre todo, por la forma en la que este tema es
tratado, con poca reflexión y abordado por los medios de comunicación de acuerdo
a las distintas agendas políticas.
En síntesis, no es difícil encontrar una relación entre el aumento en el Índice

de Percepción de la Corrupción y el aumento en el abstencionismo electoral. De no
haber mecanismos de transparencia, ni mecanismos ciudadanos para exigir que esto
sea cumplido, este impacto de la corrupción al desarrollo democrático solo podrá
aumentar.
529
El desafío de la participación ciudadana
En cuanto al papel de la sociedad civil, Centroamérica cuenta con varios retos

en el ámbito de participación ciudadana, los cuales son consecuencia de una cultura
de represión a la opinión pública, especialmente durante los conflictos armados en la
región.
Develar las demandas sociales por medio de la participación ciudadana es uno

de los mayores desafíos en la región; sin embargo, gracias a las organizaciones de la
sociedad civil, la tecnología y las redes sociales, existe una mayor cercanía para poder
dar a conocer con autonomía sus demandas, posturas y propuestas que, permitan
por medio de la inclusión construir acuerdos.
De esta manera, generar una serie de sinergias que tomen como eje transversal
y fiscalizador de los procesos la participación ciudadana, la cual cobra vida gracias a
la creación de espacios de diálogo y representación efectiva.
Desafíos sociales
Centroamérica afronta distintos retos en el área social, algunos los ha venido

acumulando desde antes de la firma de los Acuerdos de Esquipulas, otros, han
aparecido como consecuencia de las políticas neoliberales implementadas a final de
la década de los noventa. Los desafíos sociales constituyen una amalgama en el
que los viejos se han transformado con la influencia de los nuevos, mientras que los
últimos, se alimentan de los problemas estructurales. Así, se identifican los siguientes:
a. pobreza y desigualdad, b. el desafío de la seguridad democrática, c. las migraciones
y d. la baja inversión de capital social.
El desafío de la pobreza y la desigualdad social
La pobreza y la desigualdad son problemas estructurales que han afectado a

la región. Es necesario resaltar que en el caso de la pobreza, se han hecho grandes
esfuerzos para reducirla, al menos en su expresión económica. Así, se ha podido
constatar que el número de personas que viven con menos de 1.90 dólares al día, de
acuerdo a los datos del Banco Mundial, se ha reducido, de una tasa de entre el 12%
y el 50% en 1986, a entre un 1.6% y un 16%, para 2014. La misma reducción aplica
para las personas que viven con menos de 3.10 dólares diarios, pasando de una tasa
entre el 70% y el 24.2% en 1986, a una tasa de entre el 3.93% al 31.21% para el año
2014.
Sin embargo, a pesar de estos intentos y el trabajo por reducir las brechas
de la desigualdad social, estos no han sido suficientes. Puede evidenciarse que a
pesar de que el PIB Per Cápita ha aumentado, el índice de Gini no ha disminuido con
la misma velocidad. Ello, posiblemente debido a “una insuficiente inversión en áreas
como salud, educación y seguridad social”, y la falta de mecanismos de producción
social como producto del neoliberalismo. Siguiendo a Vargas y Quintanilla (2017):
Las enormes brechas sociales en la región desnudan el fracaso de

algunos esfuerzos de nuestras instituciones para crear proyectos
nacionales viables, lo que compromete gravemente el bienestar de
530
los habitantes, y la estabilidad política y social de la región.
Sabemos que la desigualdad social no se expresa solamente a nivel

del ingreso, en la realidad, existen distintas categorías de desigualdad que son
independientes del nivel de ingresos de las personas. Aquí no se puede negar la
desigualdad entre hombres y mujeres, la brecha generacional, y la desigualdad –
y discriminación – hacia las comunidades indígenas y afrodescendientes, así como
la comunidad LGBTI. Todos estos grupos sociales experimentan una negación del
acceso a sus derechos, no solo por parte de la sociedad, sino también por parte de
las instituciones públicas.
El desafío de la seguridad democrática
El problema estructural de la violencia mutó tras los Acuerdos de Esquipulas,

se pasó de una violencia política, donde las acciones represoras del Estado ejercían
gran parte de la violencia, a una violencia social, donde la mayor parte la ejercen
grupos de la población. Ello ha traído serias repercusiones al tejido social. El tráfico
de drogas, las pandillas, el aumento en la tasa de homicidios, especialmente en los
países del triángulo norte y la alta prevalencia de violaciones sexuales y violencia
intrafamiliar, estos últimos casos, de acuerdo a datos de SIESTAD, afectan alrededor
del 90% a mujeres, han deteriorado la sociedad centroamericana.
El desafío de las migraciones
En los esfuerzos por el desarrollo, dentro de la agenda regional, el tema

migratorio es indispensable, cuando la migración centroamericana, especialmente
en su dimensión irregular es un fenómeno latente. Quizás el reto más grande en el
panorama migratorio se presenta en cuanto al abordaje que se da al tema, pues
se busca la implementación del derecho a migrar desde un enfoque de derechos
humanos, que permita un encuentro sistémico, más allá del enfoque tradicional de
seguridad nacional y transnacional.
A pesar de que los flujos migratorios han estado presentes a lo largo de

la historia de la región, es imposible negar que en el siglo XXI han tomado cierta
peculiaridad. En primera instancia por el aumento en las migraciones extra regionales
de forma ilegal, principalmente a los Estados Unidos y el aumento del número de
mujeres y niños migrantes, esto como consecuencia de los conflictos armados y la
implementación del modelo neoliberal. Por otro lado, hay una escasa armonización
de legislación respecto a la población migrante en la Región SICA, por lo que no
se garantiza la cobertura de derechos sociales de las personas y menos de sus
protecciones legales a la hora de trabajar.
En cuanto a las mujeres migrantes en el bloque regional existe un aumento

evidente de este sector, en condiciones tales como: baja remuneración, gran
número de horas de trabajo, tareas muy arduas, limitadas facilidades de formación,
periodos de descansos inadecuados, incluso diferentes formas de violencia, según la
Organización Internacional de Migraciones (2008).
531
Otro de los grandes segmentos relevantes en materia migratoria es la niñez
y adolescencia, quienes son víctimas de la violencia estructural.148 Galtung (1930)
plantea que este tipo de violencia se gesta en condiciones de desigualdad y falta
de equidad; postura que permite entender las realidades de las cuales huyen los
migrantes centroamericanos.
Centroamérica debe realizar el abordaje de sus migrantes desde un ámbito

multidimensional; incluyendo, factores como: acceso a la educación, pobreza,
desintegración familiar, desempleo, violencia, entre otros. En este orden de ideas,
ciertos sectores de la población centroamericana viven en una dicotomía entre sus
aspiraciones, deseos y sueños, frustrados por un contexto de desigualdad y carencia
en el cual se ven limitados de oportunidades; huyen de una realidad que les absorbe
y asecha.
Hay quienes migran porque en Centroamérica la mitad de la

población vive bajo la línea de la pobreza. Hay quienes migran para
reencontrarse con sus familiares en el Norte. Pero hay también
quienes…más que migrar, huyen. (Martínez, 2010)
En el caso de la niñez y adolescencia migrante la mayoría huye de una violencia

estructural generada por los grupos de delincuencia organizada, especialmente en el
triángulo norte de Centroamérica- Guatemala, El Salvador, Honduras- países en los
cuales el 30% de los jóvenes entre 14 y 25 años (1.7 millones) no estudian ni trabajan
(Plan de la Alianza para la Prosperidad Triángulo Norte, 2015)
Tal como se evidencia en la Región SICA, ante la incertidumbre de estos flujos

migratorios los Estados deben generar políticas públicas conjuntas, porque es un
fenómeno transnacional con tendencias globales.
El desafío de la baja inversión del capital social
Una de las razones por las que persisten las desigualdades, la pobreza y
los vicios que estas generan se debe a la baja inversión en capital social, tendencia
generalizada en toda la región – a excepción de Costa Rica -. A pesar de los aumentos
en dicha inversión, estos no han sido suficientes. En siete países de la región, de
acuerdo a los últimos datos disponibles del Banco Mundial, las inversiones en el
capital social no superan el 15% del PIB.
Tales cifras plantean un futuro alarmante para la región, debido a que estas
bajas inversiones no contribuyen a disminuir las distintas brechas de desigualdad que
están presentes en la región, brechas que van más allá de la perspectiva económica,
y que podrán ser realmente efectivas cuando se realicen políticas públicas inclusivas
para las mujeres, la comunidad afrodescendiente e indígena, la comunidad LGBTI, los
jóvenes y otros.
148 “Violencia estructural: La violencia intrínseca a los sistemas sociales, políticos y económicos mismos que
gobiernan las sociedades, los estados y el mundo.” (Calderón, 2009)
532
Desafíos ambientales
Un desafío que no es nuevo, pero que se profundiza a treinta años de la

firma de los Acuerdos de Esquipulas es la vulnerabilidad de la región a los desastres
naturales, que ha aumentado y seguirá esta tendencia a menos que a escala global se
tomen las medidas necesarias para frenar la emisión de gases de efecto invernadero.
En primer lugar, se vuelve necesario señalar que en la Región SICA, el país

que emite más toneladas de dióxido de carbono por habitante, de acuerdo a datos
de la SIESTAD, es República Dominicana, que para 2010 emitió 20,964 toneladas por
habitante, el resto de los países de la región emiten menos de 12 mil toneladas por
habitante. Cabe destacar que, respecto a la escala mundial, el porcentaje de gases de
efecto invernadero emitidos por la Región SICA no es tan alto si se compara con las
grandes potencias industrializadas, sin embargo, ese hecho no frena el compromiso
con la región por la búsqueda de energías más limpias.
En relación a la vulnerabilidad al cambio climático, de acuerdo a datos del BID,

cuatro de los ocho países de la región poseen un riesgo extremo de incidencia de
desastres naturales, los cuales, en el caso de las tormentas y huracanes se verán más
afectados por el cambio climático.
El desafío del fortalecimiento institucional
Un aspecto poco estudiado al hacer diagnósticos de la región es el

fortalecimiento institucional del sector público, dado que suele verse a las instituciones
como organizaciones meramente burocráticas y procedimentales. Antes de la firma
de los Acuerdos de Esquipulas I y II, se consideraba a las instituciones públicas como
organizaciones, que debían estar presentes en las distintas esferas de la vida de las
personas, tanto brindando servicios a la población como ejerciendo coerción. Esta
visión tenía sus ventajas y desventajas, que no serán estudiadas en este documento.
Lo que sí se resaltará es el cambio que se dio a esta perspectiva a finales del siglo
XX. Con las nociones de la liberalización de la economía se comenzó a ver a las
instituciones públicas como algo que debía reducirse a su mínimo.
Esta reducción del papel del Estado vino implementada con un debilitamiento
de las instituciones, y sus mecanismos para incidir en la región. Esto ha traído
sus consecuencias, tanto hacia el fortalecimiento al Estado de derecho como en
la provisión de la seguridad social en Centroamérica. Con la reducción del sector
público, se pierde la capacidad de hacer frente a los desafíos centroamericanos. Por
lo tanto, apostar al fortalecimiento institucional se vuelve crucial en el marco de los
Acuerdos de Esquipulas III.
Los indicadores evidencian que Centroamérica es una región sumamente

compleja, por lo que debe ser estudiada de forma sistémica para encontrar respuestas
factibles, claras y coherentes a las necesidades sociales; generar sinergias entre el
sector público, la academia y los centros de pensamiento será el elemento crucial.
Reconocemos que ha habido muchos esfuerzos por mejorar las condiciones

de vida de la región, y que estos han dado sus frutos. Aún queda un largo trayecto
por transitar para lograr la Centroamérica deseada y añorada, por lo que debemos
533
buscar un modelo de desarrollo humano y sostenible, que, en el proceso, logre llenar
de ilusión al pueblo centroamericano. En este punto de la historia, no se puede crear
un modelo de desarrollo sin ilusión, pues cuando esta se pierde se renuncia también a
la esperanza, y sin esperanza nos condenamos al desaliento y a vivir bajo los sueños
de otros.
Realidades políticas, institucionales y culturales de la integración:

hacia los Acuerdos de Esquipulas III
La integración centroamericana se rige bajo los principios de gradualidad,

especificidad y progresividad; mismos que imperan ante la necesidad de procesos
de transformación y adaptación a los desafíos de un mundo en constante cambio.
La integración desde sus orígenes, en la mitad del siglo XX, significó en sí misma
un proceso de cambio al paradigma Estado céntrico, y a medida que la estructura
vertebral de la institucionalidad regional y su marco jurídico se han ido fortaleciendo
orgánicamente, han existido procesos de reforma que lo han permitido.
Las transformaciones sociales siempre ocurren en contextos determinados.

Estos contextos pueden ser históricos, institucionales, culturales, demográficos,
ideológicos, tecnológicos y hasta epistemológicos (Tilly & Goodin, 2006, pag.6,
citado en Viales, 2016). Por ello autores como Vargas y Quintanilla (2017) establecen
la importancia del análisis diacrónico y sincrónico de Esquipulas II. Asimismo, la
viabilidad y pertinencia de los Acuerdos de Esquipulas III, como una resignificación del
proceso de 1987, lo cual requiere un análisis particular sobre los contextos en los que
ha operado la integración regional.
Un proyecto de resignificación de los Acuerdos de Esquipulas II se justifica

en la reflexión radical, es decir, desde las raíces del contexto social y económico de
nuestros países, pero también de las realidades políticas, institucionales y jurídicas a
nivel internacional, regional y nacional, con base en los principios que garantizaron
su éxito e incorporando las denotaciones y connotaciones que el nuevo siglo les
confieren.
En el presente apartado, se estudian los objetivos internacionales (Objetivos

del Milenio y Objetivos de Desarrollo Sostenible) como complemento reciente a
instrumentos regionales de Derecho Comunitario, que en avance han desarrollo
conceptos y enmarcado políticas, programas, planes y estrategias de desarrollo, a
saber, algunos instrumentos referentes de derecho complementario en Centroamérica:
Protocolo de Tegucigalpa (1991), Tratado General de Integración Económica (1993),
Tratado de Integración Social (1995), Alianza para el Desarrollo Sostenible (1994) y el
Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (1995).
Por otra parte, se retoman los mandatos presidenciales referidos al

planteamiento de los Acuerdos de Esquipulas III, de manera expresa, así como los
que se refieren al Proceso de Reflexión del Futuro del SICA. Es importante mencionar
que los mandatos presidenciales deliberados por consenso al más alto nivel por la
Reunión de Presidentes “son aquellas decisiones contenidas en las Declaraciones de
la Reunión de Presidentes, que establecen directrices a los Órganos, Secretarías e
534
Instituciones para la ejecución eficiente de una acción determinada” (Reglamento para
la Adopción de Decisiones del SICA).
El desarrollo sostenible como objetivo mundial
El desarrollo sostenible no es un concepto nuevo para Centroamérica. Su

concepción tiene nacimiento nominal en la Alianza para el Desarrollo Sostenible
(1994), aunque su ideario es fácilmente identificable en los Acuerdos de Esquipulas
I y II. No solo se mantiene vigente, sino que ha cobrado relevancia como objetivo
mundial desde el inicio del siglo XXI, en la agenda mediática, pública y política de los
gobiernos, a partir de la iniciativa de Naciones Unidas con los Objetivos del Milenio y
los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Los Acuerdos de Esquipulas III deberán fundarse no solamente en los objetivos

asumidos a nivel internacional, sino, y, sobre todo, en los siete principios de la ALIDES:
i. El respeto a la vida en todas sus manifestaciones, ii. El mejoramiento de la calidad de la
vida humana, iii. El respeto y aprovechamiento de la vitalidad y diversidad de la tierra de
manera sostenible, iv. La promoción de la paz y la democracia como formas básicas de
convivencia humana, v. El respeto a la pluriculturalidad y diversidad étnica de la región,
vi. El logro de mayores grados de integración económica entre los países de la región y de
estos con el resto del mundo, vii. La responsabilidad intergeneracional con el desarrollo
sostenible; principios que se operativizan, a partir del año 2010, en cinco pilares149
: i. Seguridad democrática, ii. Prevención y mitigación de los desastres naturales y de
los efectos del cambio climático, iii. Integración social, iv. Integración económica, v.
Fortalecimiento de la institucionalidad regional.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) establecieron ocho prioridades

de cara a la reducción de la pobreza, principalmente, como fenómeno multicausal y
estructural como escollo del desarrollo, con posibilidad de agruparse- para su análisis,
pero requiriendo verse de forma integral- en las áreas de: a. educación, b. igualdad,
c. salud y d. alianzas globales.
Ilustración 1. Objetivos de Desarrollo del Milenio
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2016).
149 En Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de países del SICA, celebrada en San Salvador,
El Salvador, el 20 de julio de 2010, los jefes de estado y gobierno, luego de reafirmar el compromisos de sus gobiernos
con la integración regional definida en el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de los Estados
Centroamericanos ODECA), así como con la institucionalidad democrática y de los Derechos Humanos en su plena
dimensión internacionalmente reconocida, acordaron relanzar el proceso de integración regional, por la vía del desarrollo
de acciones en cinco grandes pilares (SICA, s.f.).
535
Los actuales Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) significan un salto
cualitativo en la concepción mundial de desarrollo, adaptándose de manera más
orgánica al concepto de ALIDES (1994), en tanto “están interrelacionados, con
frecuencia la clave del éxito de uno involucrará las cuestiones más frecuentemente
vinculadas con otro” (PNUD, 2016). A diferencia de los ODM, los ODS involucran
explícitamente y de forma más detallada nuevas temáticas como la paz y la justicia,
las energías renovables, el empleo digno y el crecimiento económico, la innovación e
infraestructuras, ciudades y comunidades sostenibles, consumo responsable, agua
potable y saneamiento.
Ilustración 2. Objetivos de Desarrollo Sostenible
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2016).
Análisis del marco jurídico institucional del SICA a partir de los principios de
Esquipulas II
Carl Schmitt en su libro The Crisis of Parliamentary Democracy (1985) reflexionó

sobre la democracia y el parlamento, argumentando como premisas para la discusión
que la vigencia de una institución depende de la permanencia, validez y aceptación
de sus principios fundacionales y su reconocimiento en la evolución de los tiempos.
De acuerdo a Vargas y Quintanilla (2017), al hacer una lectura de los Acuerdos

de Esquipulas y de las diversas críticas sobre su vigencia, pueden identificarse tres
secuencias temporales dignas de compararse – a. los Acuerdos de Esquipulas, b. el
modelo de integración centroamericana y c. el modelo de desarrollo centroamericano.
Evoluciones que solo pueden ser comprendidas a través del análisis de cinco
principios:
I. Principio de paz: La paz es un estado integral que va más allá de la

ausencia de guerras.
II. Principio de Estado de derecho: La necesidad de fortalecer el Estado

de derecho.
III. Principio de democracia: El convencimiento del pluralismo político

como pilar del desarrollo democrático.
536
IV. Principio de desarrollo: La responsabilidad de un desarrollo concebido
desde un enfoque de intergeneracionalidad.
V. Principio de integración centroamericana: Una integración basada en

una agenda complementaria y sistemática entre lo social, político y
económico.
En los instrumentos de Derecho Comunitario150 considerados en este

documento, cada uno de estos principios se encuentra presente y es determinante
para la visión sistémica de la integración centroamericana; espíritu que debe inspirar
un nuevo proyecto de acuerdos.
Protocolo de Tegucigalpa (1991)
El Principio de Paz en el Protocolo de Tegucigalpa es indivisible a la

democracia, la libertad y el desarrollo. El Principio de Estado de derecho se refiere
al respeto irrestricto de los derechos humanos, la seguridad jurídica, la buena fe de
sus países parte, así como al respeto de los principios y normas internacionales y
regionales, adquiridas antes y después de la firma del Protocolo de Tegucigalpa,
siempre y cuando no contravenga sus disposiciones.
Tratado General de Integración Económica (1993)
En el Tratado General de Integración Económica o Protocolo de Guatemala,

la paz se refiere a la solución de conflictos de índole económica por las vías
democráticas e institucionales. El Estado de Derecho a la transparencia y legalidad
de las acciones regionales y nacionales. La democracia se fortalece a través del
consenso en el proceso de toma de decisiones. Finalmente, el Principio de Integración
Centroamericana requiere la gradualidad, la flexibilidad, reciprocidad, solidaridad,
globalidad, simultaneidad y complementariedad de agendas.
ALIDES (1994) y el Tratado de Integración Social (1995)
El Tratado de Integración Social o Tratado de San Salvador de 1995 retoma

de forma literal y se relaciona directamente con muchos de los principios de la ALIDES
de 1994 (ver Diagrama 2).
150 Protocolo de Tegucigalpa (1991), Tratado General de Integración Económica (1993), Tratado de Integración
Social (1995), Alianza para el Desarrollo Sostenible (1994), Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica
(1995).
537
Diagrama 2. Relación entre los principios del Tratado
de Integración Social y la ALIDES
Fuente: elaboración propia a partir del Tratado de Integración Social y la

ALIDES.
En ambos instrumentos, la paz significa el respeto a la vida en todas sus

manifestaciones, incluyendo la erradicación de la violencia, es decir, una forma de
convivencia. El Estado de Derecho se materializa en el acceso universal a servicios
básicos, y en el marco de los derechos humanos, en la conservación y rescate a la
pluriculturalidad y diversidad étnica. El desarrollo por su parte es un eje transversal y
tiene como centro de gravedad al ser humano, respeto a la diversidad de la tierra, y
una responsabilidad intergeneracional.
Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (1995)
La implementación de un modelo de seguridad democrática, como el descrito

en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, cuyo concepto es
referente a nivel internacional, establece como sus principios el Estado de Derecho,
la paz mediante la subordinación de las fuerzas armadas, de policía y de seguridad
pública a las autoridades civiles, y la democracia a través del fortalecimiento de
instituciones democráticas y el mantenimiento de un diálogo flexible, activo, y solidario.
538
Diagrama 3. Relación entre los principios de instrumentos jurídicos del SICA y
los principios de los Acuerdos de Esquipulas II
Diagrama 3. Relación entre los principios de instrumentos jurídicos del SICA y los principios de los Acuerdos de Esquipulas II
480

Fuente: Elaboración propia a partir de instrumentos de Derecho Comunitario

referidos.
539
La relación entre los principios de los Acuerdos de Esquipulas y los principios
de los instrumentos jurídicos de los subsistemas del SICA, como piezas de un
crucigrama, se complementan de manera natural, develando su permanencia y
evolución en el tiempo (ver Diagrama 3). Basta un análisis taxonómico para reconocer
campos de relación lógica y evolución conceptual de la paz, el Estado de derecho,
la democracia, el desarrollo y la integración centroamericana, de forma individual
con cada uno de los instrumentos de Derecho Comunitario, y a su vez, la ilación
de principios entre el Protocolo de Tegucigalpa y el Tratado General de Integración
Económica, ALIDES, el Tratado de Integración Social y el Tratado Marco de Seguridad
Democrática (ver Diagrama 3).
Un análisis holístico permitiría al investigador/a- sin duda- proyectar y justificar

los vínculos existentes entre cada principio con los 39 restantes. Sin embargo, para
los fines de este documento especializado y comprensión del lector/a se han trazado
líneas relacionales entre aquellos principios con más similitud en sus significados
denotativos. Así, las zonas de mayor complementariedad son fácilmente identificables,
tal es el caso del Tratado de Integración Social y la ALIDES, en sus diferentes niveles.
Esquipulas III y el futuro del proceso de integración centroamericana:

mandatos presidenciales
Tras la asimilación de las declaraciones presidenciales desde 1986 a 2017, se des-

prende una evolución temática y conceptual, producto del desarrollo de tendencias a
nivel regional e internacional. Donde los conceptos de paz, desarrollo, economía, am-
biente, fortalecimiento institucional, entre otros, empiezan a ser incluidos de acuerdo
a la urgencia de solventar los problemas que han florecido en la sociedad centroame-
ricana (España, I, 2017).
Una idea de Esquipulas III o Esquipulas de los Pueblos fue presentada en el

año 2004 por el Dr. Vinicio Cerezo- firmante de los Acuerdos de Esquipulas II y actual
Secretario General del SICA- en una reunión organizada por las Comisiones de Inte-
gración Regional y Relaciones Exteriores de los órganos legislativos de la región y el
Parlamento Centroamericano.
En agosto de ese mismo año, los Presidentes de las Repúblicas de

Guatemala, Honduras y Nicaragua, el Canciller de la República de
El Salvador y los firmantes de los Acuerdos de Esquipulas I y II, se
reunieron en Nicaragua, donde firmaron la Declaración de Managua,
a 17 años de Esquipulas II.
Estimando: que los factores que provocaron los conflictos armados, sociales y políti-
cos en Centroamérica, fueron, entre otros, la limitación de los espacios democráticos
de participación política, la inequitativa distribución de la riqueza y la falta de acceso
de un amplio sector de la población a los servicios básicos, todos estos agravados
por la injerencia de intereses foráneos que procuraron la división, distanciamiento y
confrontación de los hermanos pueblos centroamericanos.
i. En la misma Declaración, se hizo un llamado urgente a Gobiernos, Con-

gresos y Asambleas Legislativas, Órganos Judiciales, a los órganos e
instituciones del SICA, para implementar:
540
ii. Una política centroamericana de reducción de la pobreza con generación
de empleo;
iii. políticas compartidas de atención a los migrantes centroamericanos;
iv. una política educativa a nivel regional;
v. atención de los altos índices de delincuencia, mediante políticas de desa-

rrollo integral de la juventud;
vi. políticas públicas contra la corrupción y el fomento de la armonización

legislativa que garantice la transparencia en la administración de los re-
cursos públicos;
vii. establecimiento inmediato y permanente de la Unión Aduanera;
viii. fortalecimiento del PARLACEN, por medio de atribuciones eficientes y

eficaces;
ix. plena vigencia de la Corte Centroamericana de Justicia, por medio de la

adhesión de los Estados suscriptores de su Convenio Constitutivo;
x. la constitución del Comité Ejecutivo; impulsar la celebración de los Acuer-

dos de Esquipulas III en el cual se atiendan los temas planteados.
A partir de estos eventos, se realizaron iniciativas para analizar la suscripción

de unos nuevos acuerdos para consolidar la paz, esta vez través de un desarrollo
económico y social con equidad.
El documento propuesto de Acuerdo para la Realización de Esquipulas III-Es-

quipulas de los Pueblos se basa en consultas nacionales en los países miembros del
PARLACEN. Este esfuerzo fue el resultado del liderazgo y colaboración de los Presi-
dentes de las Comisiones Homólogas de los Congresos y Asambleas Legislativas de
los países integrados al PARLACEN, la Corte Centroamericana de Justicia, la Funda-
ción Esquipulas, el Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana, la
Fundación Friedrich Ebert.
En este se menciona que Esquipulas III, concebido como el plan estratégico

de América Central y República Dominicana para fortalecer la lucha contra la pobreza
extrema, mejorar los niveles de desarrollo humano y crear las condiciones políticas,
legales, institucionales y sociales para buscar el bienestar de todos los pueblos del
istmo y el caribe. Constituye la necesaria continuidad histórica de Esquipulas I y II y
retoma la aspiración de los pueblos que anhelan el restablecimiento de la gran patria
centroamericana (Acuerdo de Esquipulas III-Esquipulas de los Pueblos. Resultados
de la consulta regional, 2008).
En efecto, Esquipulas III denominado “Esquipulas de los Pueblos” se plantea

como un proceso asumido por los gobiernos durante los próximos 20 años, cual-
quiera sea su orientación ideológica, para que al final de ese periodo Centroamérica y
República Dominicana se puedan identificar ante el mundo como una región desarro-
llada (Acuerdo de Esquipulas III-Esquipulas de los Pueblos. Resultados de la consulta
regional, 2008).
541
Cuatro años después, durante la XXXIII Reunión de Jefes de Estado y de Go-
bierno de los Países del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), en
Honduras, en la Declaración de San Pedro Sula del 5 de diciembre de 2008, se
emitieron dos mandatos referidos a Esquipulas III:
Mandato 4. Promover un proceso de reflexión y análisis sobre la

propuesta denominada “Esquipulas III- Esquipulas de los Pueblos”.
Mandato 5. Instruir al Comité Ejecutivo del SICA y a la Secretaría

General para que, en coordinación con el PARLACEN, la Corte Cen-
troamericana de Justicia y las instituciones correspondientes, pre-
senten un informe sobre los avances alcanzados en dicho proceso a
la XXXIV Cumbre de Presidentes del SICA.
En la siguiente Reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno del

Sistema de la Integración Centroamericana, pero celebrada de forma
extraordinaria, en Managua, Nicaragua, el 25 de marzo de 2009, los
Presidentes decidieron:
Mandato 11. Tomar nota del inicio de los trabajos del Grupo Ad-
Hoc creado para reflexionar sobre el proceso de Esquipulas III,
denominado también “Esquipulas Social de los Pueblos”, y hacer un
informe-propuesta a la Reunión de Presidentes en junio de 2009, tal
y como fue instruido en la Cumbre del 5 de diciembre en San Pedro
Sula, República de Honduras.
Empero, en la XXXIV Reunión de Presidentes del 09 de junio de 2009, citada

en los mandatos anteriores, no se incluye ningún apartado respecto a la reflexión so-
bre el proceso de Esquipulas III. Es hasta el año 2013, en la XLII Cumbre Ordinaria
de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del SICA, del 14 de diciembre de
2013, en Buenaventura, Panamá, que este Órgano supremo de decisión, mandata,
no el análisis explícito de unos nuevos acuerdos, sino de forma más ambiciosa y con
mayor posibilidad de diversidad temática, un proceso de reflexión del futuro del proce-
so de integración centroamericana. Desde ese momento, en su mayoría las Reunio-
nes de Presidentes y las Reuniones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
han abordado el proceso de reflexión, priorizando diferentes temáticas. Se puede
concluir, por tanto, que el proceso de reflexión del futuro del proceso de integración
es en cierta medida una herencia de la idea de los Acuerdos de Esquipulas III.
La creación de una agenda renovada de integración para reducir la incerti-

dumbre generalizada a una residual requiere tanto de la viabilidad técnica como de
la voluntad política de sus actores. Mientras la primera parte del proceso de reflexión
sobre el futuro del proceso de integración (2014-2015) se trató de un proceso en-
comendado a un grupo intersectorial, los siguientes pasos demandan una etapa de
definición estratégica y toma de decisiones a nivel político, así como de la generación
de pensamiento dentro y fuera de la institucionalidad regional, en la academia y los
centros de pensamiento (ver Diagrama 4).
542
La creación de una agenda renovada de integración para reducir la incertidumbre generalizada a una residual
requiere tanto de la viabilidad técnica como de la voluntad política de sus actores. Mientras la primera parte del
proceso de reflexión sobre el futuro del proceso de integración (2014-2015) se trató de un proceso encomendado
a un grupo intersectorial, los siguientes pasos demandan una etapa de definición estratégica y toma de
decisiones a nivel político, así como de la generación de pensamiento dentro y fuera de la institucionalidad
regional, en la academia y los centros de pensamiento (ver Diagrama 4).
Diagrama 4. Línea de tiempo sobre mandatos presidenciales sobre Esquipulas

Diagrama 4. Línea de tiempo sobre mandatos presidenciales sobre Esquipulas III y el proceso de
III y el proceso de reflexión del futuro del SICA
reflexión del futuro del SICA

Situar el contexto político institucional de Esquipulas III, se entiende desde la dinámica centroamericana al
situar los debates académicos ante los desafíos que dimensiona este fenómeno. Para lo cual se toma una postura
Situar
que desahoga el contexto
la indignación social,político institucional
ante las condiciones de Esquipulas
de la evolución de los tratadosIII, se entiende desde
o mandatos.
la dinámica centroamericana al situar los debates académicos ante los desafíos
que dimensiona este fenómeno. Para lo cual se toma una postura que desahoga la
indignación social, ante las condiciones de la evolución de los tratados o mandatos.
484 Las bases programáticas de Esquipulas III requieren una lectura compartida
entre la coyuntura y la estructura, como visión propia de cuáles son nuestros futuros
deseables y posibles, y con una capacidad de flexibilidad institucional para construirlos;
al abordar estos futuros deseables, se desarrollan dos periodos de reflexión: a) primera
fase 2014-2015, y b) segunda fase 2016-2017.
La primera fase comprendió las Presidencias Pro Témpore de República

Dominicana, Belice, Guatemala y El Salvador. La Secretaría General del SICA, por
mandato debía iniciar el proceso de reflexión realizando varios ejercicios de consulta
con expertos y actores regionales que tuvieron como resultado un primer documento
denominado “La Hora de Centroamérica”.
Dentro de los aportes a resaltar en esta etapa, se cuenta con un “Informe de

avance del proceso de reflexión” del 25 de julio de 2015, el cual contenía además una
propuesta de contenidos básicos y una hoja de ruta para establecer las acciones a
realizar a corto y mediano plazo para dar cumplimento a los mandatos presidenciales
mencionados.
Brevemente, la segunda fase se puede sintetizar en las Presidencias Pro

Témpore de Honduras y Nicaragua durante el año 2016 y por Costa Rica en el
primer semestre de 2017. En este periodo resaltan dos ideas fuerza: i. el Proceso de
543
Reflexión del Futuro del SICA es una realidad inacabada y, por momentos, este parece
una discusión inagotable, cuya velocidad aumenta según la PPT que lo impulse; y
ii. dentro del proceso de reflexión influyen la fuerza, la dirección y la visión que cada
PPT le dé. De la fuerza dependerá si este tema se mantiene en agenda o no. De la
dirección, se planteará si: a. la agenda de trabajo será meramente simbólica, b. si en
esta se propone un seguimiento sobre lo ya trabajado, c. si es una agenda con nuevas
acciones, o d. se propone una agenda de cambio institucional.
Los cimientos que proponemos para alcanzar estos futuros son, por tanto, el
resultado de una abierta declaración de guerra a las concepciones tradicionales de
la integración centroamericana, como lo hiciera el filósofo Friedrich Nietzsche en su
obra El ocaso de los ídolos, en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de un ejercicio
de reflexión donde el martillo es por excelencia el instrumento para medir verdades y
el medio por el cual podemos cuestionar a nuestros ídolos, y así identificar por su tipo
de sonido si nos enfrentamos a una respuesta vacía o con fundamentos, e inclusive a
los puntos de inconsistencias o de vigencia actual.
Del éxito de Esquipulas II a la construcción de la agenda de Esquipulas III.
El supremo valor de los Acuerdos de Esquipulas radica en su intemporalidad,

debido a que los documentos de Esquipulas no solo son acciones concretas para
alcanzar la paz y la democracia. Al leerlos y entender el contexto político y revisar
las posturas de los actores estratégicos, puede encontrarse entre sus líneas un
componente ético por sobre las acciones políticas. Es por ello que se retoman los
principios obtenidos a través del análisis diacrónico de los Acuerdos de Esquipulas
realizado por Vargas y Quintanilla (2017): a. paz, b. libertad, c. Estado de derecho,
d. desarrollo, y, e. integración centroamericana. Principios que siguen vigentes en
la actualidad en tanto son la base del Sistema de la Integración Centroamericana
y todas sus acciones; están presentes en el imaginario colectivo centroamericano,
cuando se piden sociedades más pacíficas, una mayor democracia y mejores niveles
de desarrollo humano.
Entonces ¿por qué hablar de unos Acuerdos de Esquipulas III si los acuerdos
previamente firmados se encuentran vigentes? Consideramos necesario traer las
nociones de los Acuerdos de Esquipulas III a la agenda política por dos razones: a.
los principios de Esquipulas han avanzado a distintas velocidades, y b. los efectos del
giro lingüístico en la percepción de las y los centroamericanos. Ambas razones serán
estudiadas con mayor profundidad.
La primera razón, tiene que ver con el hecho que a pesar del avance de
la región en los distintos principios que les dan vigencia, no se puede negar que
hubo unos que caminaron más rápido que otros; así, es innegable que a partir de
los Acuerdos de Esquipulas se dieron grandes pasos por la democracia y el Estado
de derecho, se consolidó la libertad de expresión y se garantizaron muchos de los
derechos civiles y políticos de la población centroamericana, y se instauró un régimen
electoral; respecto a la paz, se logró poner fin a los conflictos armados; y respecto a
la integración centroamericana, esta se revitalizó, y se logró consolidar un sistema con
un componente sistémico que iba más allá de la integración económica.
544
Por su parte, el principio de desarrollo planteado en los Acuerdos de Esquipulas
II fue dejado de lado cuando los países optaron por el modelo neoliberal. Esta es la
gran deuda que la historia de Centroamérica delegada a los Acuerdos de Esquipulas;
ahora, tras conocer sus nocivas consecuencias, se vuelve necesario dar un nuevo
impulso a este principio y, en consecuencia, al resto, mediante Esquipulas III. Esto
debe hacerse aprendiendo de los errores del pasado, estudiando y cuestionando los
modelos que parecen exitosos, para así alcanzar un modelo de desarrollo humano
sostenible, cuyo camino se adapte a las particularidades de la región y pueda hacer
frente a sus múltiples desafíos.
En segundo lugar, hablar de la necesidad de los Acuerdos de Esquipulas III

radica en el giro lingüístico que ha hecho sus efectos en Centroamérica, llevando a
que el significado de muchos conceptos bajo los cuales se escribieron los Acuerdos
de Esquipulas I y II sea distinto a cómo estos se entienden en la actualidad.
Retomando los planteamientos de Solano (2016), durante estos treinta años,

el concepto de paz ha cambiado, pasando de la idea que se conseguiría mediante
la ausencia de guerras hacia una idea de paz activa – relacionada al concepto de
seguridad democrática -, que tiene que ver con el fin de la violencia y sus causas
estructurales. El concepto de democracia también ha cambiado pasando de la idea
que la democracia se daría a través de la consolidación de sistemas electorales libres
y limpios y mediante la conquista de libertades, hacia una idea de democracias cada
vez más participativas e incluso deliberativas, poniendo a la participación política y
la transparencia en un papel más protagónico. Respecto al desarrollo, los cambios
se han visto reflejados en el paso del tiempo a través de los distintos instrumentos
jurídicos del SICA, pasando de un desarrollo que incluyera a la población, a uno que
no solo sea inclusivo, sino que, además, esté en armonía con el ambiente.
Esta realidad nos muestra que debemos hacer de los Acuerdos de

Esquipulas un mito, entendido como una cosa de gran adoración y estima (Real
Academia Española, s.f.), que queda marcado en el imaginario colectivo del pueblo
centroamericano. Debido a que, con la creación del mito, se genera identidad
centroamericana a través de una narrativa de su pueblo. Dichas construcciones de
identidad nos llevan a imaginar una Centroamérica propia, y a generar planes de
acción desde nuestras realidades.
Cabe denotar que estas evoluciones conceptuales del giro lingüístico tienen que
ver con las circunstancias con las que miramos e interpretamos a la realidad, debido
a que los contextos influencian a los conceptos. Ellos nos dan el marco interpretativo
con el que analizamos y buscamos dar solución a los problemas, siguiendo las ideas
de Vargas y Quintanilla (2017), podemos afirmar que el aspecto sincrónico de estos
acuerdos ha dejado de estar en sintonía con el aspecto diacrónico. Esta falta de
sintonía es esperada con el paso del tiempo, pero ¿porque no hacer que los aspectos
diacrónicos y sincrónicos de los Acuerdos de Esquipulas vuelvan a estar en sintonía
mediante un Esquipulas III?
En la siguiente subsección se abordará la construcción de los Acuerdos de

Esquipulas III como parte de un ciclo en el que sus principios fundacionales vuelven a
cobrar relevancia para hacer frente a los viejos y nuevos desafíos de Centroamérica.
545
Los Acuerdos de Esquipulas: un ciclo en constante evolución
Hay momentos en la historia de Centroamérica, en los cuales la mente y el

espíritu de su pueblo, no es más que la superposición de pasiones y momentos
aislados que se van colocando uno sobre otro, llevando a los aspectos más urgentes
de la coyuntura a ocultar bajo la sombra a sus momentos importantes. Esta ceguera
que viene por el presente y el desasosiego, nos hace presas fáciles de las recetas
del exterior, que son aceptadas sin cuestionamiento alguno, o – peor aún -, somos
presas de una adaptación por inercia, resignándonos a convivir con los problemas de
la región.
Es por ello que nos sentimos obligadas a entrar en la batalla por las ideas,
una por la forma en la que comprendemos la historia, que no puede ser entendida
como un cúmulo de hechos aislados, sino como un tejido, en el que un imbricado
de hilos conductores le va dando forma a la región. Así, vemos a los Acuerdos de
Esquipulas dentro de una serie de hilos conductores que cambiaron el camino de
nuestra historia, en tanto pudieron frenar la oleada beligerante de la región; un hilo
inconcluso, que puede aportar mucho en los años por venir.
En esta dinámica, se marca un ciclo, entendido más allá de la idea de círculo

cuyo final marca un nuevo comienzo, más bien, el presente documento rescata la idea
de los ciclos de la literatura antigua - como el Ciclo Épico de la Grecia Antigua, o el
Ciclo Feniano y el Ciclo del Ulster de la mitología irlandesa –. Donde se entiende como
el conjunto de narraciones o poemas que giran en torno a un hecho o un personaje.
Así como el Ciclo Épico recopila las narraciones y los poemas que giran en torno a
la mitología griega (Mason, 2014), el Ciclo de Esquipulas recopila los esfuerzos por
hacer los principios de paz, democracia, Estado de derecho, desarrollo e integración
centroamericana una realidad (Ver Diagrama 5).
546

Diagrama 5. El Ciclo de Esquipulas
Fuente: Elaboración Propia
547
Diagrama 5. El Ciclo de Esquipulas
488
En la presente subsección estudiaremos a los Acuerdos de Esquipulas dentro
de su ciclo, así como la evolución de sus principios.
Es importante señalar que cada uno de los momentos de este ciclo ha tenido
un foco en el que se concentran los esfuerzos por materializar los principios funda-
cionales, y que van tomando más o menos fuerza según el momento histórico en el
que se encuentren, y las condiciones sistémicas que presente la región. Así vemos
como en cada momento va desencadenándose su propia historia. En otras palabras,
vemos cada uno de los Acuerdos como un punto de partida del cual surgen una serie
de fractales que dan forma a una estructura de valores, principios, anhelos y mitos en
los que se fundamenta la región centroamericana.
Se entiende a los Acuerdos de Esquipulas como un ciclo dinámico, dado que

su esencia se encuentra vigente sin importar la coyuntura; del mismo modo, sus prin-
cipios son flexibles, en tanto dicha esencia se ajusta a los momentos específicos, más
es resistente ante los embates de la globalización. Así, los Acuerdos de Esquipulas I
(ver Diagrama 5), dieron inicio al ciclo, teniendo como nodos las ideas que los conflic-
tos pueden resolverse siempre que haya voluntad política, y que el diálogo y la nego-
ciación son el mecanismo ideal para resolver los grandes conflictos de Centroamérica.
Fue con estos acuerdos que el anhelo morazánico de la integración centroamericana
fue retomado, fomentado la noción de que solamente mediante el trabajo conjunto es
que los grandes problemas de la región podían resolverse.
Con los Acuerdos de Esquipulas II se cimentaron los esfuerzos por construir

una nueva Centroamérica, en la que la paz y la democracia marcaran el rumbo de una
etapa en la historia; todo ello a través del fortalecimiento del Estado de derecho y la
adopción de un modelo de desarrollo humano inclusivo. Es aquí donde se decide dar
un mayor énfasis al componente social de la integración centroamericana, y no sólo
al área económica.
Esquipulas III debe enfocarse en la generación de un modelo de desarrollo

humano sostenible desde la integración para Centroamérica, pues solo mediante este
se podrán mantener vigentes los avances realizados en materia de paz y democracia.
Al mismo tiempo, debe procurar una regeneración de la política y la democracia, que
solo se puede lograr con voluntad política y con un trabajo por la sostenibilidad téc-
nica; también se plantea la necesidad de recuperar lo público, que va más allá de los
espacios físicos, implica la recuperación de las agendas por su pueblo, de un trabajo
por la intersectorialidad, y de la creación de mitos centroamericanos.
Con la recuperación de lo público y la creación de nuevos mitos, surge la ne-

cesidad de recuperar la identidad centroamericana, a través de la memoria histórica,
y la definición de atributos que permitan la unión y la igualdad en la diferencia. Una
forma de lograr esto es mediante la generación de pensamiento, con la gestión del
conocimiento y los centros de pensamienti; Este es un reto que no puede resolverse
de manera aislada, sino que se resuelve de forma más fácil mediante la institucionali-
dad de la integración centroamericana.
Inicialmente, y de manera superficial, el análisis podría versar en

torno al valor centroamericano expresado en acuerdos, sistemas y
548
voluntades políticas para alcanzar el desarrollo sostenible, la paz, la
democracia, la seguridad democrática y el Estado de Derecho; sin
embargo, es mucho más sistémico el origen que evoca a Esquipulas,
existe una ausencia de análisis de la región en el marco de la integra-
ción centroamericana, siendo el porqué del proyecto el asumir el reto
y compromiso de crear los espacios de acción estratégica.
Tal como refiere Rivera (2016), es preciso repensar, discutir e interactuar para
superar divergencias y mejorar convergencias en Centroamérica, a fin de mejorar la
sociedad; en esta línea asevera que Esquipulas propició cambios sustanciales en la
vida política y social de los Estados miembros al sistematizar las aspiraciones de-
mocráticas de la región centroamericanas; sin embargo, es necesario trascender las
ideas estipuladas y replantearlas al contexto, debido a ello Esquipulas III brindará una
reflexión profunda sobre las tendencias y nuevas necesidades de los Estados centro-
americanos.
Esquipulas III será el espacio clave para poder aumentar la participación ciuda-
dana y fijar los temas de intereses centroamericanos, desarrollándose desde la base
social, que brinda mayor legitimidad e incidencia a través de la participación ciudada-
na. El elemento de participación ciudadana entendido en un sentido inclusivo de gru-
pos: LBGTI, migrantes, mujeres, niñez y adolescencia, afro descendientes, indígenas,
entre otros; los cuales se insertan en la agenda regional, visibilizando su intervención
en la construcción de la integración centroamericana.
Evolución de las agendas centroamericanas
El ciclo de los Acuerdos de Esquipulas I y II ocurrió en un momento histórico

preciso- a diferencia de la naturaleza mitológica griega- en cuyo centro gravitan sus
principios rectores, y en su espiral actúan como razón de cambio, fuerzas centrípetas,
atraídas hacia su centro, mediante el establecimiento de una agenda propia, pero
también fuerzas centrífugas que lo alejan de él, derivado de la interdependencia eco-
nómica, política y cultural en el plano internacional. El reconocimiento de esta realidad
no pasó de largo, sino llevó a los signatarios de los Acuerdos acordar que,
Pedimos respeto y ayuda a la comunidad internacional para nues-

tros esfuerzos. Tenemos caminos centroamericanos para la paz y el
desarrollo, pero necesitamos ayuda para hacerlos realidad. Pedimos
un trato internacional que garantice el desarrollo para que la paz que
buscamos sea duradera. Reiteramos con firmeza que paz y desarro-
llo son inseparables. (Acuerdo de Esquipulas II, 1987)
Los Acuerdos de Esquipulas III no podrían dejar de lado la trascendencia de estos

estadios, consolidándose a partir del movimiento equilibrado entre sus fuerzas centrí-
fugas y centrípetas (ver Diagrama 6).
549
Diagrama 6. Equilibrio de los principios de los Acuerdos de Esquipulas entre
las fuerzas centrípetas y centrífugas
Fuente: elaboración propia
No se trata sin embargo de un ciclo aislado, sino de una serie cíclica de he-
chos históricos y de evolución conceptual y práctica. Retomando el símil literario de
la mitología griega, se comprende que, al igual que el Ciclo Troyano tiene como hilo
conductor lo relativo a la Guerra de Troya, y el Ciclo Tebano toma como referencia co-
mún los acontecimientos que tienen lugar en la Ciudad de Tebas, todos corresponden
a una sucesión histórica y las narrativas pueden en algunos momentos superponerse
a la luz de su lectura.
Así, los Acuerdos de Esquipulas I y II pueden ser analizados en función de la

evolución por cada uno de sus principios rectores, donde los factores en X correspon-
den a la ampliación de la agenda y los factores en Y a la profundización del proceso,
en tanto desarrollo de sus significados. Es notorio que la evolución de los ciclos por
principio rector se ha dado de forma incremental en todos los casos, a excepción del
principio de integración centroamericana.
Principios de la Agenda de Esquipulas III
En cuanto a la agenda regional que plantea Esquipulas III, debemos contar

con una hoja de ruta clara, renovada, que al ser llevada a cabo permita la instrumenta-
lización de la voluntad política de los Estados Miembros. Por consiguiente, la agenda
pendiente de Esquipulas se analiza desde cuatro temas: 1. paz; 2. democracia y for-
talecimiento del Estado de derecho; 3. desarrollo y medio ambiente; e, 4. integración
regional.
550
Evolución de la agenda de paz en Centroamérica
La agenda de paz se despliega inicialmente como el cese al fuego; empero,

en el devenir centroamericano se articulan una serie de factores (como secuelas del
conflicto) que dimensionan la búsqueda de la paz desde otras variables como: seguri-
dad democrática, fortalecimiento institucional y ausencia de violencia, pero en el rubro
estructural o social. Tal como refiere el Diagrama 7 el mayor desafío será innovar el
tejido social de Centroamérica para poder erradicar los conflictos sociales y hablar de
una paz firme y duradera.
En los Acuerdos de Esquipulas I, la paz se alcanza mediante el cese al fuego

y la violencia política, teniendo como aspectos pendientes por resolver: las maniobras
militares, el control de armamento y la verificación del cumplimiento de los acuerdos.
La agenda de paz evoluciona incrementalmente un año después, en Esquipulas II,
al pasar del diálogo político a profundizar en acciones concretas de reconciliación
nacional, la exhortación al cese de hostilidades, el cese de la ayuda a las fuerzas irre-
gulares o a los movimientos insurreccionales, no uso del territorio para agredir a otros
Estados y negociaciones en materia de seguridad, verificación, control y limitación de
armamento.
Se debe enfatizar además que el concepto de paz se vio influenciado por fuer-
zas centrífugas, un ejemplo claro fue la presentación del Plan Reagan para la Paz, con
el propósito de ser estudiado en la Cumbre de Presidentes del 7 de agosto de 1987,
pero, existió un sistema de contrapeso centroamericano que no lo incluyó en la agen-
da de la reunión, y en su lugar permitió el desarrollo de los Acuerdos de Paz con una
mayor
fuerza centrípeta, como se refiere el Diagrama N° 7, generando las bases para
el cuerpo jurídico e institucional del proceso de integración que permite resignificar la

paz por medio del Estado de Derecho y la seguridad democrática.

Diagrama
Diagrama 7.7.Proceso
Procesode lade la agenda
agenda de paz
de paz a partir a partir de Esquipulas
de Esquipulas

Evolución de la agenda democrática en Centroamérica
551
En cuanto al ámbito democrático, los Estados centroamericanos presentan varias carencias y retos
para poder hablar de una real participación ciudadana. El Instituto de Problemas Nacionales de la
Evolución de la agenda democrática en Centroamérica
En cuanto al ámbito democrático, los Estados centroamericanos presentan

varias carencias y retos para poder hablar de una real participación ciudadana. El
Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos de Guatemala-IP-
NUSAC- (2008), refiere que, dentro de los desafíos pendientes para la paz, se cuenta
con un régimen político desnaturalizado, es decir:
Como el periodo previo a los Acuerdos de Paz, la ciudadanía siguió acudien-

do cada 4 años a las urnas “por deber cívico”, pero el sistema de partidos continuó
irremediablemente alejándose de su función de intermediación entre la sociedad y el
Estado, hasta convertirse en estructuras político y económicas lícitas que hicieron del
poder público un botín. (IPNUSAC, 2008)
De dicha reflexión, se dice que la democracia ha sido reducida al ejercicio del

voto y a la representación en los gobiernos locales; en este orden de ideas refieren
Almond y Verba (1963) que el éxito de una democracia estable es el resultado de la
interacción entre instituciones cívicas, la promoción de la participación democrática
y la creación de oportunidades para genera un compromiso y confianza que permite
dar legitimidad y legalidad al proceso del desarrollo de la sociedad civil.
En cuanto a definir la cultura política esta consiste en la suma de creencias

empíricas, de símbolos y de valores que definen la situación en la cual tiene lugar la
acción política; provee la orientación subjetiva de la política, y tiene un carácter tanto
formal como informal. (Almod & Verba, 1963).
En este contexto, el estudio de la institucionalidad de Esquipulas III y su vin-

culación con el desarrollo cobra mayor relevancia, impulsándose una agenda regional
con un componente importante dedicado a la formación de la cultura política. A pesar
de ello se enfrenta a grandes retos, los cuales podrán ser superados únicamente des-
de la apertura al diálogo e inclusión social en las políticas regionales. El Diagrama 8
ilustra que dentro de las fuerzas centrípetas la democracia se fortalece también desde
el Derecho Comunitario, el cual orienta el SICA.
552
En este contexto, el estudio de la institucionalidad de Esquipulas III y su vinculación con el
desarrollo cobra mayor relevancia, impulsándose una agenda regional con un componente
importante dedicado a la formación de la cultura política. A pesar de ello se enfrenta a grandes retos,
los cuales podrán ser superados únicamente desde la apertura al diálogo e inclusión social en las
políticas regionales. El Diagrama 8 ilustra que dentro de las fuerzas centrípetas la democracia se
fortalece también desde el Derecho Comunitario, el cual orienta el SICA.
Diagrama 8. Proceso de la agenda democrática a partir de Esquipulas
Diagrama 8. Proceso de la agenda democrática a partir de Esquipulas

Esquipulas III exige una mayor profundización y conciencia democrática, partiendo de una real
participación ciudadana, mismas que requieren un ejercicio efectivo y eficaz de sus gobernantes, de
Esquipulas III exige una mayor profundización y conciencia democrática,

partiendo de una real participación ciudadana, mismas que requieren494 un ejercicio

efectivo y eficaz de sus gobernantes, de forma que su legitimidad esté vigente
durante el desarrollo de su gestión. En este sentido, gestiona de forma paralela la
auditoría social; ambas se dimensionan por medio de las TIC ´s, toda vez que la
sociedad civil se ha empoderado, dejando de ser espectadora y convirtiéndose en
participe del proceso democrático, es decir que es editor de su realidad política. Las
redes sociales han demostrado en muchas ocasiones cómo una pueden servir de
herramienta con capacidad organizativa y de convocatoria.
Evolución de la agenda de desarrollo en Centroamérica
El proceso de Esquipulas desde su inicio enfocó la integración centroamericana

al desarrollo social, lo cual resalta la visión de erradicar las asimetrías derivadas de las
relaciones entre el centro y la periferia desde un aspecto social.
En la región centroamericana, el desarrollo sostenible se plantea desde

ALIDES como:
Un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que

lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento
económico con equidad social y la transformación de los métodos de producción y de
los patrones de consumo y que se sustenta en el equilibrio ecológico y el soporte vital
de la región. Este proceso implica el respeto a la diversidad étnica y cultural regional,
553
nacional y local, así como el fortalecimiento y la plena participación ciudadana, en
convivencia pacífica y en armonía con la naturaleza, sin comprometer y garantizando
la calidad de vida de las generaciones futuras. (ALIDES, 1994)
En búsqueda de una estrategia integral de desarrollo regional con cuatro

áreas prioritarias: democracia, desarrollo sociocultural, desarrollo económico y manejo

sostenible de los recursos naturales y mejora de la calidad ambiental (ver Diagrama 9).

Gráfico 9. Proceso de la Agenda de desarrollo y ambiente a partir de
Gráfico 9. Proceso de la Agenda de desarrollo y ambiente a partir de Esquipulas
Esquipulas

Tal como refiere Vargaspropia.
y Granados (2017), el análisis de los acuerdos de Esquipulas I y II denota
que la temática de medio ambiente no tenía una posición relevante en la región, pero a partir de los
procesosTal que
comosurgenrefiere Vargas y seGranados
en Centroamérica (2017),
da un análisis el análisis
y preocupación por elde los acuerdos
desarrollo para las de
Esquipulas I y II denota
futuras generaciones; que la temática
consecuentemente deenmedio
se plantea ambiente
Esquipulas no tenía
III el desarrollo una como
sostenible posición
el oasis en el desierto y se fija el desarrollo sostenible como marco centroamericano.
relevante en la región, pero a partir de los procesos que surgen en Centroamérica
se da un análisis
Evolución y preocupación
de la agenda por el desarrollo para las futuras generaciones;
de integración centroamericana
consecuentemente se plantea
Recapitulando, el proceso en Esquipulas
de Esquipulas en cuanto a III
suselprincipios
desarrollo sostenible
transversales: paz,como el oasis
democracia
y fortalecimiento del Estado de derecho, desarrollo y medio ambiente se ha ido ampliando desde la
en el desierto y se fija el desarrollo sostenible como marco centroamericano.
firma de Esquipulas I, cada vez se completa más la agenda con otros matices que permiten
Evolución deellapanorama
dimensionar agenda de integración
centroamericano centroamericana
(ver Diagrama 10).
El desarrollo de la agenda de integración es más complejo pues además de ser multidimensional

Recapitulando, el proceso de Esquipulas en cuanto a sus principios
tiene periodos de auge y declive muy evidentes; basta retomar el estancamiento, en los años ochenta,
transversales:
el proceso de integración paz, democracia
como consecuencia y conflictos
de los fortalecimiento del Estado de
armados internos.
derecho, desarrollo y medio ambiente se ha ido ampliando desde la
firma de Esquipulas I, cada vez se completa más la agenda con otros
matices que permiten dimensionar el panorama centroamericano 496
(ver Diagrama 10).
554
El desarrollo de la agenda de integración es más complejo pues
además de ser multidimensional tiene periodos de auge y declive
muy evidentes; basta retomar el estancamiento, en los años ochenta,

el proceso de integración como consecuencia de los conflictos

armados internos.

Diagrama 10 Proceso de agenda de la Integración Centroamericana, desde los
instrumentos
Diagrama 10 Proceso delaDerecho
de agenda de Comunitario
Integración Centroamericana, desde los
instrumentos de Derecho Comunitario

Fases deFases de la Agenda

la Agenda de Esquipulas
de Esquipulas III III
Al igual que la agenda regional se fija desde principios transversales, los Acuerdos de Esquipulas
III presentan un Al igual
ciclo de que
variasla fases
agenda(conregional
base ense el fija desde
análisis de principios transversales,
Alpízar, 2016), estas son: los
1)
Acuerdos de Esquipulas
Construcción/deconstrucción III presentan
de las demandas un ciclo
de los de varias
Estados fases 2)
Miembros; (conArticulación/
base en el
análisis
desarticulación de Alpízar,
de las demandas de 2016), estas
los Estados son: 1) 3)
Miembros; Construcción/deconstrucción de las
Preparación institucional del Sistema
demandas
de la Integración de los Estados Miembros;
Centroamericana–SICA- 2) Articulación/
ante las demandas de los desarticulación
Estados Miembros; de las
4)
Interpretacióndemandas de desenlace
simbólica del los Estados de losMiembros; 3) Preparación
Estados Miembros; institucionaldedel
5) Identificación las Sistema
brechas
de la Integración
entre percepciones Centroamericana–SICA-
de satisfacción y resultados generados ante
dellasproceso
demandas de los Estados
de integración; y 6)
InterpretaciónMiembros; 4) Interpretación
del desbalance simbólicadedel
de nivel de integración los desenlace
subsistemas. de los Estados Miembros;
5) Identificación de las brechas entre percepciones de satisfacción y resultados
1) Construcción/ deconstrucción de las demandas a los Estados Miembros: Se procura llevar
por medio de los Estados Miembros la consolidación de las necesidades de las poblaciones,
es decir la lucha convertida en acción. Los marcos cognitivos, discursos y oportunidades
555
497
generados del proceso de integración; y 6) Interpretación del desbalance de nivel
de integración de los subsistemas.
1) Construcción/ deconstrucción de las demandas a los Estados Miembros:

Se procura llevar por medio de los Estados Miembros la consolidación de
las necesidades de las poblaciones, es decir la lucha convertida en acción.
Los marcos cognitivos, discursos y oportunidades políticas que permitan la
construcción de la agenda. Por otra parte, evitar toda deconstrucción de la
voluntad de los Estados Miembros, desde presiones internacionales o el impacto
de fuerzas centrífugas que puedan afectar los intereses centroamericanos y el
control de la agenda misma.
2) Articulación/ desarticulación de los temas planteados por los Estados

Miembros: Etapa que plantea la “lucha” por los espacios en la agenda del SICA.
Esquipulas III será el espacio en el cual se da una interacción social y significativa
donde las ideas y los valores se forman, transmiten y respaldan.
El proceso de paz tiene una agenda pendiente, esta es la solución de los

problemas económicos y sociales de la región centroamericana, es por ello que
se propone Esquipulas III. (Cerezo, 2004).
En el marco de Esquipulas se articula la agenda desde la priorización y enmarque

de los retos centroamericanos. La parte institucional permite el análisis de
Esquipulas III desde marcos cognitivos y estructuras organizativas, para la
inclusión simétrica o asimétrica de los temas.
3) Preparación institucional del Sistema de la Integración Centroamericana–

SICA- ante las demandas de los Estados Miembros: Presenta puntos de
encuentro que se plasman en Esquipulas I y Esquipulas II; pero que tendrán un
mayor auge en Esquipulas III al retomar los aportes de los Estados Miembros
sobre los problemas que se identifican como claves para una perspectiva
regional y fijar las capacidades institucionales del SICA para dar respuesta a las
expectativas centroamericanas.
De manera que en la agenda regional se tomen decisiones que marcarán

el futuro de la región centroamericana; por lo cual hablamos del futuro de las
decisiones presentes (Peter Druker) y la efectividad de las mismas.
4) Interpretación simbólica del desenlace de los Estados Miembros: Se

recibe, entiende e interpreta el procesamiento de las demandas en Esquipulas
II, si se satisfacen en esta etapa, se continúa con el ciclo, sino el ciclo reinicia. El
nivel de incidencia que tenga Esquipulas se entenderá como media o indicador
de poder centroamericano. El análisis de la incidencia se realiza siguiendo el ciclo
de las demandas de los Estados.
5) Identificación de las brechas entre percepciones de satisfacción y

resultados generados del proceso de integración: Estos se verificarán
empíricamente en la medida en que se determine el éxito de la agenda regional,
pero además se establecen escalas de incidencia y parámetros de alcance de
las metas trazadas.
556

En cuanto a la articulación de la agenda regional, una de las mayores
En asimetrías
cuanto a la versa en torno
articulación de laa agenda
la invisibilización dedegrupos
regional, una sociales,
las mayores siendoversa
asimetrías el en
primer
torno paso para construir
a la invisibilización de forma
de grupos firme
sociales, y decidida
siendo el primerlapaso
democracia y pazdeenforma
para construir
la región.
firme y decidida la democracia y paz en la región.
LosLos cambios
cambios y reformas
y reformas propician
propician la reconfiguración
la reconfiguración de la institucionalidad
de la institucionalidad del y los
del SICA
SICA ynuevos
los nuevos retos sociales el actuar de los Estados Miembros, todo ello mediante
retos sociales el actuar de los Estados Miembros, todo ello mediante las alianzas y
las alianzas y el como
el diálogo diálogo como consecuencia
consecuencia de una construcción
de una construcción estructural. estructural.
6) Interpretación del desbalance del nivel de integración de los subsistemas:
Interpretación
6) Se del desbalance
entiende desde la taxonomía dely niveles
nivel dedeintegración
alcance dede los subsistemas:
Esquipulas. Se entiende
Se considera
un enunciado de las etapas del proceso de consolidación y de la necesidad dede las
desde la taxonomía y niveles de alcance de Esquipulas. Se considera un enunciado
etapas
un del proceso
andamiaje de consolidación
que permita continuaryconde la necesidad
el ciclo de un andamiaje
de desarrollo, que un
generando permita
continuardecon
sistema el ciclo de desarrollo,
contrapeso que descubregenerando
estos un sistema
nuevos de contrapeso
espacios que descubre
de significación de estos
nuevos
la agenda.espacios de significación de la agenda.
Articulación de la agenda regional

Articulación de la agenda regional
Esquipulas es un hito centroamericano, su trascendencia es tal que permite

Esquipulas es un hito centroamericano, su trascendencia es tal que permite situar sus preceptos de
situar sus preceptos de forma atemporal, mismos que se traducen en tres factores
forma atemporal, mismos que se traducen en tres factores que dinamizan su agenda regional: a. la
que dinamizan su agenda regional: a. la observancia y aplicación progresiva, b. la
observancia y aplicación progresiva, b. la agenda pendiente por desarrollar, consecuente a conflictos
agenda pendiente por desarrollar, consecuente a conflictos sociales centroamericanos
sociales centroamericanos vigentes y c. el imperativo categórico de nuevos retos a replantear o
vigentes y c. el imperativo categórico de nuevos retos a replantear o plantear en la
plantear en la agenda (ver Diagrama 11).
agenda (ver Diagrama 11).
Diagrama 11. Factores de la agenda regional desde Esquipulas

Diagrama 11. Factores de la agenda regional desde Esquipulas
Agenda
pediente por
desarrollar
Observancia
y aplicación Nuevos retos
progresiva

Sobre
su progresividad, el ciclo de Esquipulas
Sobre su progresividad, el ciclo dees resultado
Esquipulasde eslas resultado
causas, mecanismos
de las y
consecuencias subyacentes del proceso de la integración centroamericana.
causas, mecanismos y consecuencias subyacentes del proceso de la integraciónPor otra parte, los nuevos
retos enfatizan el nuevoPor
centroamericana. camino llamadolos
otra parte, Esquipulas III, que
nuevos retos busca generar
enfatizan conciencia
el nuevo caminoen los Estados
llamado
Miembros sobre la necesidad asumir un papel protagónico y activo.
Esquipulas III, que busca generar conciencia en los Estados Miembros sobre la
necesidad asumir un papel protagónico y activo.
499

557

Retos Estratégicos de Esquipulas III
Retos Estratégicos de Esquipulas III
Para el desarrollo de propuestas concretas se debe tener claro el horizonte-
y acordar
Para el desarrollo un de
núcleo de partida
propuestas -Esquipulas-
concretas el aporte
se debe tener claro elque permita
horizonte- direccionar
y acordar con de
un núcleo
eficacia,
partida lo que el
-Esquipulas- Giménez (2010)
aporte que describe
permita comocon
direccionar las eficacia,
políticas lo
y programas
que Giménezcon enfoque
(2010) describe
del desarrollo. Toma vigencia a partir de la continuidad de principios y objetivos
como las políticas y programas con enfoque del desarrollo. Toma vigencia a partir de la continuidad
fijados, y yresponde
de principios objetivosafijados,
la necesidad de establecer
y responde democracias
a la necesidad solidarias.
de establecer Oliván (2002)
democracias solidarias.
plantea que se deben superar las tradicionales democracias del nacionalismo.
Oliván (2002) plantea que se deben superar las tradicionales democracias del nacionalismo.
El primer reto es retomar el camino, tratar de volver a la ruta que nos habíamos
El primer
establecido, noreto es retomar
estamos buscandoel camino, tratarpor
la integración de razones
volver a de
la ruta que nos
mercado, habíamos
no sólo
establecido,
por comercio o economía. El proceso de Integración tenía objetivos políticosno sólo
no estamos buscando la integración por razones de mercado,
porprecisos,
comercio queo economía.
eran terminarEl proceso
la guerra,de Integración
abrir tenía
las puertas objetivos
a todos políticospara
los sectores precisos,
que eran terminar
trabajar y operar la guerra,
de comúnabriracuerdo
las puertas
en ela todos
nuevo los sectores
modelo para trabajar Si
de desarrollo… y operar
dequeremos
común acuerdo... Si queremos que funcione debe dejar de ser intergubernamental
que funcione debe dejar de ser intergubernamental para convertirse en
para convertirse(Cerezo,
comunitario. en comunitario.
2016). (Cerezo, 2016).
El argumento de Cerezo (2016) parte del reto de la continuidad de Esquipulas,
El argumento
el modelodedeCerezo (2016)pero
desarrollo, parteespecialmente
del reto de la desde
continuidad de Esquipulas,
un sistema el modelo
comunitario ante de
desarrollo, pero especialmente desde un sistema comunitario ante
las prácticas intergubernamentales. Para Oliván (2002) es aspecto comunitario las prácticas
intergubernamentales.
desemboca en laPara Oliván (2002)de
consolidación es aspecto comunitario
la comunidad desemboca
política, en laclave
elemento consolidación
en las de
la comunidad política,
democracias elemento
solidarias (verclave en las democracias
Diagrama 12). solidarias (ver Diagrama 12).
Diagrama 12. Aspectos de las democracias del nacionalismo frente a las

democraciasdel
Diagrama 12. Aspectos de las democracias solidarias
nacionalismo frente a las democracias
solidarias
Democracias
del Democracias
Nacionalismo solidarias
No cede
sobreranía
Fuente: elaboración propia a partir de la relectura de Oliván (2002).
Fuente:
Situarnos anteelaboración
democraciaspropia a partir
solidarias de la relectura
en Centroamérica, de Oliván
permite (2002).
que los Estados Miembros se
posicionen como bloque regional ante la globalización, consolidando una comunidad política
Situarnos
regional. Ante ante
el deseo de estasdemocracias solidarias
democracias solidarias cabeensituar
Centroamérica, permite en
el debate de Esquipulas, que
torno
los Estados Miembros se posicionen como bloque regional ante la globalización,
consolidando una comunidad política regional. Ante el deseo de estas democracias
solidarias cabe situar el debate de Esquipulas, en torno al contexto de oportunidades,500
para poder desde esta comunidad política retomar la necesidad de mejorar las
558
condiciones estructurales e institucionales del SICA. Esquipulas es el instrumento que
busca evitar el isomorfismo a otros modelos de integración regional y reafirma su
particularidad – un modelo sui generis- es decir único en su género, toda vez nace de
las voluntades estatales centroamericanas.
Brechas que determinan Esquipulas III
Hablar de las brechas podría parecer una digresión de los factores que
determinan el proceso de Esquipulas, en cambio, establecen un consenso sobre las
prioridades -brechas-, permitirá un equilibro institucional inducido pues las propuestas
responderán a las necesidades de la sociedad civil.
Las principales brechas que afronta Centroamérica son seis: a. generacional y

migración, b. territorial, c. socioeconómicas, d. tecnológica, e. cultural, f. género; con
la salvedad que siempre existe la posibilidad de plantearse otras.
a) Brecha generacional: En la región centroamericana según los datos

proporcionados por la División de la Población del Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales de la ONU, en el año 2015 Centroamérica contaba con
un 18.8% de población joven entre los 15 a 24 años de edad, y un 28.6% de
personas menores de 14 años, lo cual evidencia que el 47.4% de la población
pertenece al rango de niñez y juventud, variable clave en la formulación de
políticas públicas.
En consecuencia, uno de los mayores retos es focalizar los esfuerzos de

Esquipulas III en disminuir los desafíos de los jóvenes, y presentarles un contexto
de desarrollo. La discriminación positiva como parte de la segmentación social
es necesaria para poder direccionar de forma efectiva los esfuerzos por disminuir
la expoliación de capital humano.
b) Brecha migratoria: Las recientes crisis migratorias exigen retomar la

planteado en Esquipulas II, pues apostaba por la juventud, como el sector
poblacional empoderado que podrá direccionar el futuro deseado del desarrollo
centroamericano; basta releer lo planteado por la Organización de los Estados
Americanos (2014), el censo de 1991 realizado por la CELADE, IMILA en 1981
en sobre migrantes centroamericanos en Guatemala, dejaba ver que era un
poco más de 26.000 personas, el 64% de El Salvador y un 20% de Honduras,
dado el conflicto armado interno.
Por otra parte, en el caso guatemalteco, según el perfil migratorio para el año
2012, la cifra de migrantes es alarmante. La Organización Internacional para
las Migraciones (OIM), registró en 1990 un aumento de 225 mil migrantes a
un millón en el 2010; ello permite entender el panorama que se presenta pues
anteriormente Guatemala era un Estado receptor de migrantes en contraposición
a la cantidad de migrantes que salían; sin embargo, el fenómeno ha cambiado.
Dirk (2016) se refiere a la metáfora de una válvula de escape para entender el
fenómeno migratorio guatemalteco, donde cuatro millones de guatemaltecos
tienen familiares en Estados Unidos, y uno de cada diez guatemaltecos está
viviendo fuera de su patria.
559
Este es solo un ejemplo de la dimensión del problema en la región
centroamericana, pues existe una expoliación que, de no ser abordada, se
convertirá en un estancamiento del crecimiento centroamericano. La migración
en Centroamérica, debe ser uno de los principales ejes temáticos de Esquipulas
III, mismo que debe plantear nuevas medidas que fortalezcan y garanticen los
Derechos Humanos.
Focalizar el apoyo desde las variantes de la migración irregular y los segmentos

de la población que migra, por ejemplo, se debe plantear una política orientada
a la protección en favor de la niñez y adolescencia debido al rango de vulnera-
bilidad, otro segmento puede ser el sector laboral que migra por oportunidades
laborales de forma temporal.
La Organización Internacional para las Migraciones se unió oficialmente al sis-

tema de las Naciones Unidas en septiembre de 2016, y se espera que su labor
y sus acciones se amplíen y se desarrollen. (Programa de las Naciones para el
Desarrollo, 2017)
c) Brecha territorial: Se busca la descentralización de las políticas públicas re-

gionales, misma que usualmente se focalizan en los sectores urbanos y trasladar
de forma equitativa las mismas al área rural; desde una perspectiva en la cual
Esquipulas dinamice los procesos de integración social.
d) Brecha socioeconómica: Inicialmente se debe reconocer lo esporádico que

puede ser el sistema capitalista, la brecha económica se acentúa por problemas
de generación y construcción de mercados locales y/o regionales que impulse
una efectiva transformación de métodos de producción y patrones de consumo.
Es necesario dar un paso en favor del apoyo a la pequeña y mediana empresa.
Según los datos presentados por la CEPAL (2015), el 46% de los empleos en
el sector urbano pertenecen al sector informal, por lo que se deben generar mayores
espacios de participación con estabilidad laboral.
e) Brecha tecnológica: La tecnología se ha convertido en la categoría

coadyuvante de todo proceso de desarrollo sostenible, permite realizar los
mismos de forma más efectiva y eficaz. La expansión tecnológica e informática en
el caso Centroamericano, es clave para para lograr una verdadera participación
social; mediante las denominadas TIC.
El debate de las TIC depende del sector que lo plantee, mientras ciertos
sectores debaten en cuanto a la mejora de la banda del servicio a internet para
obtener una mayor rapidez y efectividad del servicio; otros sectores intentan la
implementación tecnológica de la comunicación especialmente en el área rural.
El acceso a internet es indispensable para acceder a niveles informativos, pero

además es el vínculo directo que forma ciudadanía y genera la participación
ciudadana activa desde la emisión de opinión hasta la fiscalización social. Tal es
el caso, que según el informe del año 2016 del PNUD, se puede contrastar el
aumento en el acceso a internet mientras que en el año 2005 era únicamente
el 7.8% de la población, para el año 2016 se da un auge hasta un 40.1% de
560
personas con acceso a internet.
El aspecto tecnológico es mucho más amplio, pues incluso incursiona en

aspectos políticos y de proyección de ciudadanía, se ha convertido en un medio
de interacción entre ciudadanía y gobierno; las redes sociales han permitido que
se logren conocer las demandas sociales.
f) Brecha cultural: Existe una riqueza cultural y lingüística en la región

centroamericana que le ha caracterizado, sin embargo, debido a la orientación
inadecuada de este aspecto existen políticas excluyentes o segmentadas de
forma negativa para la población. La sociedad ha reaccionado ante la indiferencia
e invisibilización de ciertos sectores y por ello Esquipulas III debe dar respuesta
a la diversidad cultural de la sociedad centroamericana, por medio de medidas
que reconozcan el multiculturalismo y desde la integración.
g) Brecha de género: La discriminación en base al género se evidencia en

diferencias salariales, laborales, académicas; es por ello que Esquipulas III
debe ser capaz de hacer frente a una sociedad en la cual las inequidades entre
hombres y mujeres de la región centroamericana se presenten día a día; en
virtud de lo cual se debe incorporar la promoción de la equidad de género y
la promoción de los Derechos Humanos, como parte de erradicar la violencia
estructural y social.
Estas brechas son entendidas como fracturas sociales, pero existe la posibi-
lidad de tejer ciertos espacios desde la construcción social para lograr que el proceso
de Esquipulas, se aborde como un tejido social. Las brechas presentadas permiten
dimensionar las conexiones que se generan.
En el ámbito social que permean algunas de las mayores rupturas en la inte-

gración centroamericana podrán ser solventadas por medio del constructo social de-
sarrollado por actores y protagonistas que fueron parte de su gestación y de aquellos
que se integran al proceso.
Factores que direccionan Esquipulas III
A pesar de los esfuerzos desarrollados desde los Acuerdos de Esquipulas,

no se garantiza per se las soluciones a problemas y brechas tan complejas como las
centroamericanas; en virtud de ello hace falta la capacidad de establecer acuerdos y
sinergias entre los Estados Miembros.
En consecuencia, el éxito de Esquipulas III podría determinarse a la luz de

una serie de categorías, formas y conceptos que a partir de innovación del proceso
garantice la efectividad y eficiencia de los objetivos planteados. Estas categorías que
deben ser observadas durante todo el proceso son: a) Análisis para la acción pros-
pectiva, b) Capacidad de articular acciones dispersas desde un abordaje priorizado y
focalizado en un equilibrio de lo social y lo económico y c) Capacidad de regeneración
de la voluntad política a partir de la solidez técnica.
a) Análisis para la acción prospectiva: No podemos basarnos en la idea de la

nueva Centroamérica a partir de una realidad anhelada. Si bien la utopía que
561
brinda el horizonte al que nos vamos acercando sirve de gran catalizador,
los Acuerdos de Esquipulas III tienen que partir del realismo de la situación
centroamericana, para que, así como los acuerdos que le antecedieron logren
transcender en el tiempo. Esto no es posible sin una planeación estratégica
que nos permita dar los pasos para acercarnos al futuro deseado y sortear los
grandes obstáculos para el desarrollo.
b) Capacidad de articular acciones dispersas desde un abordaje priorizado y

focalizado en un equilibrio de lo social y lo económico: Con un buen abordaje
estratégico se pueden articular las distintas acciones para el accionar más
centralizado de las grandes problemáticas de Centroamérica. La evolución de los
desafíos, y, por tanto, la ampliación de las agendas internacionales, regionales
y nacionales revelan la necesidad de un puerto concreto para partir hacia la
realización de las utopías. La historia nos ha demostrado que el crecimiento
económico no se ha traducido en reducción de las brechas de desigualdad,
incluso se han ensanchado. El abordaje de los problemas debe ser entonces
equilibrado entre la plataforma económica y social de la agenda del SICA y de
cada uno de sus países miembros.
c) Capacidad de regeneración de la voluntad política a partir de la solidez

técnica: Necesitamos que la política vuelva a ser ese espacio que dota de
esperanza a las personas. Necesitamos vencer la fatiga que las consecuencias
del neoliberalismo nos han traído como región. Debemos fortalecer lo público,
los mecanismos de incidencia policía y el papel de nuestros líderes regenerando
la voluntad política con la capacidad de encuentro y diálogo que se tuvo en
Esquipulas I. Esto aunado indisolublemente a la capacidad técnica de llevarla a
la acción, así como a la juridicidad de las decisiones para hacerlas cumplir.
Como todo proceso de ruptura y cambio, la idea de los Acuerdos de Es-

quipulas ha generado y seguirá generando detractores de la historia. Sus principios
tienden no solo a polarizar y politizar, más allá del sentido estrictamente partidario,
sino a tensionar los hilos del debate en su esencia y contenido.
Cartografía de Esquipulas III
El sentido de identidad centroamericana se refuerza en la cartografía de Es-

quipulas III, misma que en su afán por convertirse en el motor de la integración Cen-
troamericana ha logrado consolidar un espacio de reflexión que persevera gracias
a su nivel de autonomía e incidencia en las políticas públicas comunitarias. Existe
además una cartografía de Esquipulas III, estructura que al ser observada con detalle
permite entender su nivel de trascendencia (ver Diagrama 13).
562
El sentido de identidad centroamericana se refuerza en la cartografía de Esquipulas III, misma que
en su afán por convertirse en el motor de la integración Centroamericana ha logrado consolidar un
espacio de reflexión que persevera gracias a su nivel de autonomía e incidencia en las políticas
públicas comunitarias. Existe además una cartografía de Esquipulas III, estructura que al ser
observada con detalle permite entender su nivel de trascendencia (ver Diagrama 13).
Diagrama 13. Cartografía de los Acuerdos de Esquipulas III
Diagrama 13. Cartografía de los Acuerdos de Esquipulas III

I. El nivel cognitivo: En su centro se encuentra el sistema de significado y patrones de
I. El nivel cognitivo:
comportamiento, dado porEnlas
su normas
centro jurídicas
se encuentra el sistema
y principios. de significado
El encuadre y
lo hacemos
patronesendelos
además comportamiento, dado por Ilasy normas
Acuerdos de Esquipulas jurídicas ydeprincipios.
II, el Protocolo El en-
Tegucigalpa, y los
cuadre lo hacemos además en los Acuerdos de
instrumentos de derecho complementario y derivado. Esquipulas I y II, el Protocolo de
Tegucigalpa, y los instrumentos de derecho complementario y derivado.
II. Organizativo: Este elemento abarca la estructura organizativa y formal del SICA,
II. Organizativo: Este elemento abarca la estructura organizativa y formal del
destacando la Reunión
SICA, destacando la de Presidentes
Reunión y Jefes de Estado,
de Presidentes conde
y Jefes susEstado,
respectivas
con competencias
sus res-
ypectivas
capacidades, como el ente
competencias principal para
y capacidades, la toma
como de principal
el ente decisiones y construcción
para la toma de de
Esquipulas-
decisiones desde 1986 a la fecha-.
y construcción de Esquipulas- desde 1986 a la fecha-.
Uno de los retos estratégicos para Esquipulas III, es la resistencia al cambio que
se pueda presentar por parte de algunas instituciones dentro del Sistema de la505
Integración, el contrapeso es la evidente presión y voluntad política, así como la
capacidad técnica instalada a nivel sectorial e intersectorial.
III. Actorial: Los actores estratégicos de los Estados Miembros del SICA que,
con miras al futuro, deben guiar el devenir de la integración con un amplio mar-
gen de acción que permita descubrir universos significativos, que generen diálo-
gos ricos en análisis prospectivos y perspectivas centroamericanas capaces de
construir un horizonte de la integración más factible.
Resalta además la necesidad de innovación y fortalecimiento de redes de

pensamiento; en este sentido Esquipulas III debe considerar el análisis de los centros
de pensamiento que generan pensamiento centroamericano. Se busca pensar en el
futuro de las decisiones que se tomarán en Esquipulas III, desde una mayor profundi-
563
III. Actorial: Los actores estratégicos de los Estados Miembros del SICA que, con miras al
futuro, deben guiar el devenir de la integración con un amplio margen de acción que
permita descubrir universos significativos, que generen diálogos ricos en análisis
prospectivos y perspectivas centroamericanas capaces de construir un horizonte de la
integración más factible.
zación de los temas de la agenda.
Resalta además la necesidad de innovación y fortalecimiento de redes de pensamiento; en
El proceso de Esquipulas se ha desarrollado de forma respetuosa a la sobe-
este sentido Esquipulas III debe considerar el análisis de los centros de pensamiento que
ranía de los Estados, y más allá de ese respeto se ha articulado una comprensión y
generan pensamiento centroamericano. Se busca pensar en el futuro de las decisiones que
confianza mutua en cuanto al partir de las necesidades comunes centroamericanas.
se tomarán en Esquipulas III, desde una mayor profundización de los temas de la agenda.
Ahora bien, el desarrollar esta la confianza multilateral centroamericana, parte de un
conocimiento de la región que permita desembocar en una identidad centroamerica-
El proceso de Esquipulas se ha desarrollado de forma respetuosa a la soberanía de los Estados, y
na.
más allá de ese respeto se ha articulado una comprensión y confianza mutua en cuanto al partir de
las necesidades comunes centroamericanas. Ahora bien, el desarrollar esta la confianza multilateral
centroamericana, parte de un conocimiento de la región que permita desembocar en una identidad
Diagrama 14. Construcción de la identidad centroamericana articulada desde
centroamericana.
Esquipulas III
Diagrama 14. Construcción de la identidad centroamericana articulada desde Esquipulas III
Confianza
multilateral Respeto
centroamericana
Conocimiento de
la región
Identidad Centroamericana
Identidad Centroamericana
Fuente: Elaboración propia.Fuente: Elaboración propia.
Evidentemente es un proceso que se articula desde los principios que se

Evidentemente es un proceso que se articula desde los principios que se sustraen de Esquipulas,
sustraen de Esquipulas, como retoma el Diagrama 14, desde la identidad centroame-
como retoma el Diagrama 14, desde la identidad centroamericana además se genera un sentido de
ricana además se genera un sentido de pertenecía que permite fortalecer la estructura
pertenecía que permite fortalecer la estructura organizacional dinámica establecida en los Acuerdos
organizacional dinámica establecida en los Acuerdos de Esquipulas I y II. El carácter
de Esquipulas I y II. El carácter de dichos principios será mutable e inmutable dentro del ciclo de
de dichos principios será mutable e inmutable dentro del ciclo de Esquipulas; la ca-
racterística mutable en virtud de la coyuntura y la globalización como generadores506
del escenario de actuación de los Estados Miembros; y por otra parte inmutables en
tanto pueden ser retomadas a la luz del actual sistema de integración con acciones
renovadas: los Acuerdos de Esquipulas III.
Entender que en los mecanismos de integración los Estados logran esta-

blecer una inclusión social desde la necesidad de integrarnos, la cual construye una
identidad; tal como refiere Quevedo (s.f) “La sociedad clama hoy más que nunca
por un sentido de identidad” a fin de lograr un rostro de la región centroamericana.
Paralelamente a los factores que determinan el éxito de Esquipulas y prin-

cipios inculcados, se debe ahondar en la convergencia de los intereses de la región
centroamericana y los aportes que se presentarían para la región, por virtud del cual
se busca garantizar: a. la consolidación actores estratégicos emergentes, b. inten-
564
sificar el potencial centroamericano para dinamizar el marco jurídico comunitario; c.
la creatividad de los Estados Miembros en cuanto a implementar la integración de la
región SICA, d. afianzar la naturaleza sui generis del proceso de integración.
Un horizonte común, que únicamente se consolidará desde la convergencia

de nuevas propuestas claras, concretas y factibles en los Acuerdos de Esquipulas III,
plantea la existencia de ciertas determinantes del sistema que permite su cumplimien-
to eficiente y redistributivo; por ello se proponen cambios dinámicos de consolidación
entre los Estados Miembros, aunado a nuevos arreglos.
En cuanto al isomorfismo institucional, los Acuerdos de Esquipulas son de

naturaleza jurídico-política única en su clase, toda vez que es un proceso de firma
de la paz y consolidación de la democracia realizada por los mismos protagonistas
del conflicto, es decir de centroamericanos para centroamericanos. Esto parte del
reconocimiento de que el proceso centroamericano es innovador y con característi-
cas idiosincráticas que lo diferencia de cualquier otro proceso en el mundo, permite
identificar al pueblo centroamericano como sujetos y actores del proceso de paz,
superando su dicotomía histórica.
Finalmente, consideramos que un esfuerzo de la envergadura de unos

Acuerdos de Esquipulas III debe cimentarse en principios y valores que le permitan
trascender en la historia, tal como lo hicieron los Acuerdos de Esquipulas I y II. Algunas
cosas del pasado desaparecieron pero otras abren una brecha al futuro y son las que
quiero rescatar. Mario Benedetti Para lograrlo, es necesario partir de un firme análisis
y reflexión sobre las necesidades de la población centroamericana, así como un
fuerte compromiso ético por los Jefes de Estado y Gobierno del SICA y evite que sea
dejado de lado por fórmulas del exterior. Solamente así seremos capaces de hacer
frente a nuestros desafíos para consolidad una región de paz, libertad, democracia y
desarrollo sostenible
Algunas cosas del pasado desaparecieron pero

otras abren una brecha al futuro y son las que quiero rescatar.
Mario Benedetti
565
Acuerdo de Esquipulas I (1986), Guatemala, 25 de mayo de 1986.
Acuerdo de Esquipulas II (1987), Guatemala, 7 de agosto de 1987.
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S2011956_es.pdf
567
Acerca de los autores y autoras151
Jean-Paul Vargas Céspedes
Costarricense. Doctor Centroamericano en Gobierno y Políticas Públicas,

Universidad de Costa Rica. Candidato a Máster en Política Mediática “Sociedad,
Estado y Comunicación” de la Universidad Complutense de Madrid. Posee una
Maestría en Derecho Parlamentario, Elecciones & Estudios Legislativos, Universidad
Complutense de Madrid. Maestría en Derecho Parlamentario de la Universidad
de Castilla – La Mancha. Maestría Centroamericana en Ciencias Políticas de la
Universidad de Costa Rica. Maestría en Administración de Negocios con énfasis en
Relaciones Económicas Internacionales de la Universidad Santa Lucía. Diplomado en
Estudios Políticos Aplicados, de la Fundación Ortega & Gasset–Gregorio Marañón.
Especialización en Negociación por Harvard University Extension School. Licenciatura
en Relaciones Internacionales con énfasis en Comercio Exterior de la Universidad
Internacional de las Américas. Es Director de Análisis Estratégico y Comunicación de
la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana SG-SICA. Ha
publicado diversos estudios centroamericanos en materia de gobernanza, partidos
políticos, políticas públicas y sociedad civil.
Elsy Tatiana Orantes Rivera
Salvadoreña. Licenciada en Comunicación Social de la Universidad

Centroamericana “José Simeón Cañas”. Estudiante del Máster en Política Mediática,
Mapas y Herramientas para una Nueva Cultura de Ciudadanía de la Universidad
Complutense de Madrid. Diplomado en Estudios Centroamericanos Aplicados:
Gobernanza, Integración y Desarrollo. Diplomado Especializado en Técnicas de
Análisis Prospectivo. Diplomado en Integración Regional Centroamericana (SGSICA).
Coordinadora de la Unidad de Análisis Prospectivo de la Dirección de Análisis
Estratégico y Comunicación de la Secretaría General del Sistema de la Integración
Centroamericana (SGSICA). Miembro de la Red de Expertos en Integración Regional.
Posee experiencia en periodismo, comunicación organizacional, investigación social
e integración regional centroamericana.
Juan Manuel Muñoz Portillo orden
Salvadoreño/costarricense. Investigador Posdoctoral Philomathia.

Departamento de Política y Estudios Internacionales. Universidad de Cambridge.
Doctorado en Política y Relaciones Internacionales, Dublín City University. MSc en
Ciencias Políticas, Universidad de Costa Rica. Investigador Consultor de los Informes
del Estado de la Nación, Estado de la Región y Estado de la Justicia. Posdoctoral
Fellow, “Credibility and the Politics of Austerity”, Escuela de Leyes y Gobierno, Dublín
City University.
151 La disposición de los autores y autoras se ha establecido por su orden de aparición en la publicación.
568
Ernani Contipelli
Italiano/brasileño. Director del Center for European Strategic Research, Italia.

Profesor del Programa de Posgrado en Derecho de la Universidad Comunitaria de
la Región de Chapecó, Brasil. Postdoctor en Política Comparada de la Universitat
Pompeu Fabra y la Universidad Complutense de Madrid. PhD en Política Pública de la
Pontificia Universidad Católica de São Paulo, Brasil. Máster en Filosofía Política de la
Pontificia Universidad Católica de São Paulo, Brasil. Máster in Tax Law de la Pontificia
Universidad Católica de São Paulo, Brasil.
Isabel Román
Costarricense. Coordinadora General de Investigación del Informe Estado de

la Educación de Costa Rica. Coordinó varios años el Informe Estado de la Nación y
ha sido investigadora del Informe Estado de la Región. Es Máster en Sociología de la
Universidad de Costa Rica con una especialidad en políticas públicas. Catedrática e
investigadora de la Universidad Nacional y consultora de organismos internacionales.
Es autora y coautora de varios libros y artículos de revistas nacionales e internacionales.
Alberto Mora

Costarricense. Coordinador de Investigación del Informe Estado de la Región
en Desarrollo Humano Sostenible. Máster en Políticas de Desarrollo con énfasis en
ONG, Universidad de Bremen, Alemania. Licenciado en Administración de Negocios,
Universidad de Costa Rica. Desde 1996 ha participado en la preparación y edición del
Informe Estado de la Nación en Costa Rica, al igual que los anteriores Informes del
Estado de la Región. Ha realizado investigaciones sobre temas como: rendición de
cuentas social, responsabilidad social empresarial, servicios de apoyo a la producción,
entre otros.
Ronny Viales Hurtado
Costarricense. Doctor en Historia por la Universidad Autónoma de Barcelona.

Magíster Scientiae en Historia por la Universidad de Costa Rica y Máster en Historia
Económica por la Universidad Autónoma de Barcelona. Ha sido Director del Posgrado
Centroamericano en Historia de la Universidad de Costa Rica y Director del Centro de
Investigaciones Históricas de América Central y de la Escuela de Historia, ambos de
la Universidad de Costa Rica. Ha obtenido los siguientes premios: Premio Nacional de
Historia “Aquileo Echeverría”. 1998. Ministerio de Cultura Juventud y Deportes de la
República de Costa Rica. Por el libro: “Después del enclave. Un estudio de la región
Atlántica costarricense. 1927-1950”. Premio Cleto González Víquez. 2003. Academia
de Geografía e Historia de Costa Rica. Por el libro: “El Colegio de Farmacéuticos y la
institucionalización de la Farmacia en Costa Rica. 1902-2002”. Premio al Investigador
de la Universidad de Costa Rica. Área de Ciencias Sociales, 2012. Ha publicado
varios libros y artículos científicos en los campos de la historia económica, historia
ambiental, historia de la ciencia e historia política.
569
Werner I. Vargas Torres
Nicaragüense. Licenciado en Derecho de la Universidad Nacional Autónoma

de Nicaragua y Notario Público con maestrías en Derechos Humanos y en Derecho
Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de San Carlos
de Guatemala. Posee estudios de postgrado en “Formación en Integración
Regional Centroamericana” por la Agencia Española de Cooperación Internacional
en coordinación con la Fundación ETEA. Posee también una notable trayectoria en
instituciones regionales de las cuales cabe destacar su papel desempeñado como
Secretario Adjunto para Asuntos Estudiantiles del Consejo Superior Universitario
Centroamericano (CSUCA); Asesor de la Comisión de Relaciones Internacionales,
Director General de Asuntos Parlamentarios y Secretario de Asuntos Parlamentarios
del Parlamento Centroamericano (PARLACEN); Colaborador Jurídico (Letrado) de la
Corte Centroamericana de Justicia (CCJ). Fiel creyente y actor por la integración de los
pueblos centroamericanos y del Caribe, por lo que funge como Director Ejecutivo de la
Secretaría General del SICA y es el encargado regional de la Unidad de Coordinación
Energética del SICA (UCE-SICA).
Alejandra María Quintanilla Aguilar
Salvadoreña. Licenciada en Economía de la Universidad Centroamericana

“José Simeón Cañas”. Diplomado Especializado en Técnicas de Análisis Prospec-
tivo (SG-SICA) y Diplomado en Estudios Centroamericanos Aplicados: Gobernanza,
Integración & Desarrollo (SG-SICA). Actualmente cursa el Máster en Política Mediáti-
ca, Mapas y Herramientas para una Nueva Cultura de Ciudadanía de la Universidad
Complutense de Madrid, cuya especialización es en transformaciones democráticas
y movimientos sociales. Investigadora y analista estratégica de la Dirección de Análisis
Estratégico y Comunicación de la Secretaría General del SICA (SG-SICA).
Ileana Elizabeth España

Hondureña. PhD. Candidate en Derecho de la sociedad global, desarrollo
económico, riesgo e integración social, Universidad de Navarra, Pamplona, España.
Postgrado en Cooperación Internacional para el Desarrollo, Universidad Camilo José
Cela, Madrid, España. Máster Universitario en Derecho Empresarial, Universidad An-
tonio de Nebrija, Madrid España. Máster en Abogacía Internacional, Instituto Superior
de Derecho y Economía, ISDE, Madrid, España. Abogada (Summa Cum Laude), Uni-
versidad Privada de San Pedro Sula, Honduras.
Evelin Patricia Gutiérrez Castro
Salvadoreña. Investigadora de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias So-

ciales de la Universidad de El Salvador. Forma parte del Consejo Editorial de la Revista
Derecho, la editorial Aequus de la Facultad y la Revista Minerva de la Universidad.
Forma parte del equipo de escritores y escritoras de la Revista Enfoque Jurídico. Tiene
un posgrado en gestión científica, Instituto Superior de Economía y Administración de
Empresas ISEADE. Tiene un Máster en Ciencias Políticas de la Universidad Centroa-
570
mericana José Simeón Cañas.
Odaly Sánchez
Salvadoreña. Abogada y Notario de la República de El Salvador, Licenciada

en Ciencias Jurídicas por la Universidad de El Salvador, Investigadora de la Facultad
de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador.
Salvadoreño. Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas por la Universidad

de El Salvador, con estudios de Maestría en Derecho Penal Económico por la Univer-
sidad de El Salvador, Colaborador Jurídico de la Sala de lo Penal de la Corte Suprema
de Justicia.
Néstor Hernández Baires
Salvadoreño. Graduado de Licenciatura en Relaciones Internacionales de la

Universidad de El Salvador (2009) y de la Maestría en Administración Pública de la
Universidad Nacional de Seúl, Corea del Sur (2014). Experiencia como docente en
varias universidades de El Salvador. Con formación en andragogía e investigación
científica. Ha coordinado la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Univer-
sidad Francisco Gavidia entre 2011 y 2015. Cuenta con experiencia en investigación
en el Instituto Coreano de Estudios Internacionales (KIIS) durante el año 2013 en Seúl,
como Junior Research Fellow.
Coordinó la Maestría en Integración Centroamericana y Desarrollo de la UCA entre

2015 y 2017. También ha estado en equipos de estudio e investigación en el
Departamento de Sociología y Ciencias Políticas de la UCA, en materia de violencia
social. Actualmente es Oficial de Cooperación Internacional para Asia en la Secretaría
de Relaciones Nacionales e Internacionales de la Universidad de El Salvador.
Mónica Tobar

Salvadoreña. Investigadora senior del Departamento de Estudios Políticos de
la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social. La autora agradece
las invaluables contribuciones de Luis Mario Rodríguez y Luisa Solano durante la
realización del documento.
Fernando Arnoldo Colocho Navidad
Salvadoreño. Licenciado en Administración de Empresas por la Universidad

Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador. Vicepresidente de Nehemiah
International University y columnista político del periódico digital MEDIOLLENO SV.
Posee amplia formación en integración regional centroamericana, metodologías
de análisis prospectivo y protocolo de redacción diplomática. Además, cuenta con
dilatada experiencia en procesos de enseñanza y aprendizaje a nivel básico, medio y
universitario; así como experiencia de trabajo con poblaciones socialmente vulnerables.
Se desempeña como funcionario regional de la Dirección de Administración y Finanzas
de la Secretaría General del SICA.
571
Aury Paola Mínchez López
Guatemalteca. Internacionalista de la Facultad de Ciencias Políticas y

Sociales de la Universidad Rafael Landívar. Colaboradora de la Universidad Rafael
Landívar, laborando en la Dirección Administrativa. Fue becaria del PMAR de la SG-
SICA.
Víctor Miguel Vega Brizuela
Centroamericano nacido en Costa Rica. Licenciado en Derecho de la

Universidad de Costa Rica, abogado de Costa Rica. Candidato a Máster de la
Maestría en Derecho Comunitario y Derechos Humanos de la UCR. Ganador de dos
becas para los Coloquios Regionales de Integración Centroamericana de la SGSICA.
Fue becario del Programa de Movilidad Académica Regional SGSICA. Pasante del
Programa de Movilidad Científica del Despacho Jurídico de la SG-SICA y autor de
varias publicaciones en Integración Centroamericana y Derechos Humanos.
Ondina Lourdes Mazier Chávez
Nicaragüense. Abogada y Notario Público e Investigadora. Máster en

Integración Centroamericana y Desarrollo por las Universidades Jesuitas de
Centroamérica. Especialista en Derecho Procesal por la Universidad Centroamericana.
Su experiencia incluye trabajos de análisis de relaciones internacionales de Europa,
Asia y África, ejecutora de proyectos de empoderamiento social y defensa de Derechos
Humanos con organismos internacionales y administración pública. Ha tenido
experiencia dentro y fuera del país en procesos de incidencia política, formulación
de políticas públicas y expositora internacional por más de diez años, ha recibido
premios, reconocimientos por el trabajo realizado. Directora de la firma legal Mejía &
Mazier.
Sarah Renée Romero
Guatemalteca. Joven profesional comprometida con la Integración

Centroamericana; tiene experiencia en investigación y redacción en asuntos Políticos
e Internacionales, Administración Pública, Bienes públicos regionales y políticas
de Integración Regional en Centroamérica y el Caribe. Fue parte del programa de
pasantías de la Organización de los Estados Americanos y fue becaria del Programa
de Movilidad Académica Regional de la Secretaria General del SICA. Actualmente
labora en el Departamento de Español y Portugués de la New York University Es
licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Rafael Landívar, candidata
para noviembre de 2017 al Reconocimiento de Mención Laudatoria a la mejor Tesis de
la Facultad.
572
Roberto Sánchez Pérez
Costarricense. Becario del Programa Movilidad Académica Regional de la SG-

SICA, 2016. Analista prospectivo de los procesos de Integración Centroamericana.
Perteneciente a la Red Expertos en Integración Regional SICA. Especialista en
Aduanas y Comercio Exterior. Asistente en calidad de tutor de la Universidad de
Costa Rica (UCR). Se ha especializado en temas como: participación sociedad civil en
Tratados Internacionales, Unión Aduanera Centroamericana, Acuerdo de Asociación
entre Centroamérica y la Unión Europea, y perfil logístico de América Latina.
Geovanna Marcela Letona Rodríguez
Guatemalteca. Graduada en la Licenciatura en Ciencias Políticas de la

Universidad de San Carlos de Guatemala. Diplomado especialización en Técnicas
de Análisis Prospectivo (SG-SICA), Diplomado e-learning sobre Marketing (USAC),
Diplomado “Ciudadanía e inclusión social de la Juventud” (USAC). Actualmente
cursa el Máster en Gestión del Conocimiento e Investigación en Políticas Públicas del
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) de Guatemala en convenio con
el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) de Costa Rica. Fue
becaria del Programa de Movilidad Académica Regional de la Secretaría General del
SICA y becaria del Programa de Movilidad Científica de la Secretaría General del SICA.
Cinthya Sarahí Arteaga Portillo
Hondureña. Economista docente investigadora del Instituto de Investigaciones

Económicas y Sociales (IIES), Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional Autónoma de Honduras (UNAH). Pasante de la Maestría en Economía de
la Universidad de los Andes, Colombia. Egresada de la Maestría en Metodología de
Investigación Económica y Social y pasante de la carrera de matemáticas (UNAH). Fue
consultora técnica en FOSDEH (2012) y del proyecto del Observatorio de Prospectiva
del Instituto Hondureño de Ciencia y Tecnología (IHCIETI). Fue becaria pasante de
investigación en COSEFIN del programa de Movilidad Académica Regional del SG-
SICA (2016). Ha sido becaria del programa Relevo Docente de la UNAH (2017).
Comprometida con los esfuerzos regionales para la integración centroamericana
desde la academia.
José David Espinal
Hondureño. Es el menor de cinco hijos. Con el soporte de sus padres, Carlos

Espinal e Irma Zelaya se gradúa como Bachiller Técnico en Electrónica en 2011,
más tarde, en 2016, como Ingeniero en Electrónica en la Universidad Tecnológica
de Honduras, recibiendo la mención honorífica “Summa Cum Laude”. Participó del
Instituto de Estudios de los Estados Unidos en 2015 en la Universidad de Arizona,
como uno de los representantes para Honduras. Ex becario de la Fundación Iris
Ulargui por 12 años, ha sido, igualmente, parte del Programa de Movilidad Académica
Regional de la SG-SICA, Fase I, en 2016, donde realizó investigación científica en
la Universidad Tecnológica de Panamá. Es además un líder de niños en su iglesia y
comunidad, y miembro de la rama estudiantil de ingenieros IEEE-UTH.
573
Celeste González Zamora
Nicaragüense. Licenciada en Derecho (summa cum laude) por la Universidad

Centroamericana de Managua. Abogada y Notario de la República de Nicaragua.
Candidata a Máster de la Maestría en Política Mediática, Mapas y Herramientas
para una Nueva Cultura de Ciudadanía de la Universidad Complutense de Madrid-
España. Posee estudios en Competencia y Economía Política por el Centro Educativo
Internacional Henry George, Negociaciones Multilaterales por el Ministerio de Relaciones
Exteriores de la República de El Salvador, Diplomacia Contemporánea, Gobernanza,
Integración y Desarrollo, Análisis Prospectivo, Integración Centroamericana en
Seguridad Democrática, Integración Social, Educativa y Cultural, Formación Política y
Ciudadana, Gestión Integral de Riesgos y Desarrollo Sostenible. Posee una trayectoria
profesional en el ámbito jurídico del Complejo Judicial Central en Managua, la Corte
Centroamericana de Justicia y la Secretaría General del Sistema de la Integración
Centroamericana. Fiel creyente y actora del proceso integrador, no como una simple
quimera de un sueño sino como un destino manifiesto de nuestros pueblos.
Astrid Piedrasanta
Guatemalteca. Cierre de pensum de la Licenciatura en Relaciones

Internacionales de la Universidad Rafael Landívar. Cierre de pensum de la licenciatura
en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar. Ha cursado la
Licenciatura en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar.
Pasante del Programa de Movilidad Académica de la Dirección de Análisis Estratégico
y Comunicación de la Secretaría General del SICA (SG-SICA). Miembro de la Junta
Directiva del Grupo de Debates LOGOS.
Español. Doctor en Filosofía del Derecho, especializado en Ciencia Politica

y Derecho Constitucional. Realizó sus estudios de postgrado en el Reino Unido en
Politicas Públicas y Relaciones Internacionales. Cuenta con 12 años de experiencia
profesional en el ámbito de empresas como consultor de RRHH en el área financiera
e internacional.
574
575
Desde Centroamérica, Europa y América del Sur, los autores y autoras del libro Destino
Centroamérica: reflexiones para integrar la integración pretenden desentrañar de una forma
multidisciplinaria la realidad. Con sus interrogantes, inquietudes y dudas darán férreos golpes
tendientes a desmitificar conceptos y visiones ajenas al proceso de integración centroamericana,
restableciendo una imperante necesidad de acercar cada vez más este proceso hacia su gente.
La integración no opera en el vacío, sino a través de órganos, secretarías e instituciones comunitarias;

que crecen y se fortalecen en la medida que dedican tiempo a la investigación. Conviene preguntarse
entonces no solamente cuánto se estudia sino qué y cómo se investiga. Es necesaria una integración
de alternativas, y, por ende, una investigación que ayuda a crearlas.
¿Cómo ha de ser esta investigación? Como pensamiento alineado a las necesidades y oportunidades
de una Centroamérica diversa y complementaria, la investigación debe ser capaz de definir agendas
reales de transformación e impacto. Su génesis descansa en el reconocimiento de que la verdadera
conquista solo puede ser colectiva, capaz de transferir habilidades técnicas y científicas que
contribuyan a la reducción de brechas de conocimiento.
También se ha preguntado si una integración orientada hacia el desarrollo sostenible es posible y

en esta ocasión, se libra desde el papel una batalla que no pertenece aisladamente, sino a cada
uno de nosotros y nosotras, para desmitificar un proceso, cuyas raíces pueden ser rastreadas
desde el ideario de Francisco Morazán y perviven hasta estos días, que ha sobrevivido a conflictos
bélicos, dictaduras, transiciones de poder, ideologías; y en pleno siglo XXI, a la desinformación, la
desafección o el desinterés.
Este esfuerzo liderado por la Unidad de Análisis Prospectivo-Dirección de Análisis Estratégico y

Comunicación de la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana es el
resultado de diversas jornadas de reflexión en coordinación con la Universidad Complutense de
Madrid, el Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos, Guatemala, y el
Centro de Investigaciones Históricas de América Central de la Universidad de Costa Rica, en las
que su eje denominador ha sido siempre un diálogo abierto, respetuoso y bajo los mayores rigores
científicos; después de todo, es a través del disenso que siempre será posible tensar los modelos y
crear dinámicas de innovación.
Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA)
Final Bulevar Cancillería, Distrito El Espino, Ciudad Merliot,
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador, Centroamérica
(503) 2248-8800 info@sica.int
Secretaría General del SICA sg_sica YouTube: SICAoficial
Secretaría General del SICA
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DESTINO CENTROAMÉRICA:

REFLEXIONES PARA INTEGRAR LA INTEGRACIÓN

Jean Paul Vargas

Coordinación, compilación y edición:

La publicación de este libro se da en el marco del Programa de Movilidad Académica

y su autoría y responsabilidad se circunscriben únicamente a los autores y autoras

Primera edición, 2017

Es un honor para mí expresar a manera de prólogo, algunas reflexiones

Presentamos así, los trabajos más destacados de jóvenes investigadores

Ciertamente, hilvanar escritos inspirados en la idea que una integración

Precisa mencionar que no podríamos colocar a la juventud en el centro de

La integración es dinámica y ascendente y está lejos de haber sido agotada.

i) Una integración económica intrarregional dinámica, ii) una integración

Los jóvenes no construyeron inicialmente la democracia ni la integración,

En esta lectura, la historia no nos deja olvidar el ideario del Presidente de la

Ya Francisco Morazán expresaba que “Sin educación no habrá jamás

Tuvimos que aprender que la historia es creadora, pero no redentora.

Con una abierta declaración de guerra a las interpretaciones tradicionales,

Nietzsche se inspiró en uno de los títulos de la obra de Wagner para titular

Partiendo de este pensamiento crítico, los autores y autoras

Este esfuerzo liderado por la Unidad de Análisis Prospectivo-Dirección

El Máster en Liderazgo Político y Asuntos Públicos de la UCM y la SGSICA

Por lo demás, encontrarán muchas más dudas que verdades indiscutibles. Al

Nietzsche es enfático al señalar que eso denominado como ídolo y que

Retomando a Nietzsche, se verá en este documento sobre “cómo se

El error de confundir la causa con el efecto. Las desviaciones patológicas

El error de la causalidad falsa. Cualquier análisis sobre los procesos de

El error de las causas imaginarias. Para saber hacia dónde debe ir el

El error de la voluntad libre. Pues aunque lográramos superar muchos

La comprensión de la movilidad académica regional

Con la convicción de que la integración regional desde la movilidad

Desde la Dirección de Análisis Estratégico y Comunicación de la SGSICA se

Las y los jóvenes centroamericanos son los protagonistas del Programa de

El enfoque intergeneracional en el diseño de los programas mantiene viva la

En su fase de investigación aplicada (2016-2017), el programa persigue

Qué duda cabe de que Centroamérica vive en el marco de una realidad

2. Gestión integral de riesgos y prevención de desastres

Los países de la región han demostrado interés para encaminar acciones

3. Ciencia, tecnología, innovación y desarrollo

La articulación de la ciencia en los procesos de investigación y desarrollo

A este nivel regional, la Comisión de Desarrollo Científico y Tecnológico de

4. Procesos de integración y Bienes Públicos Comunitarios

Manejar de la manera apropiada las relaciones entre el Estado y la sociedad

5. Vigencia del pensamiento morazánico

Francisco Morazán fue más que un hombre de su época. Inspirado en

Hablar de la educación y la inclusión de las mujeres en el desarrollo de la región

6. Estudios aplicados al Derecho Comunitario

La Corte Centroamericana de Justicia, encargada de velar por la correcta

Dotado además de principios constitutivos y rectores del proceso, este

7. Pensamiento crítico sobre el regionalismo abierto

Como ha ocurrido en muchos momentos de la historia, se ha querido imponer

8. Estudios sistémicos sobre la integración social

En el marco de las agendas intersectoriales de las políticas de la comunidad

Los capítulos presentados en este libro corresponden a los mejores trabajos

Los autores y autoras de la obra se han formado desde diferentes campos

El discurso de la integración ante la disociación, de la comunidad ante el

La convocatoria para participar en la elaboración de esta obra fue posible

El I y II Coloquio Regional “Metodologías de análisis de Centroamérica y

La movilidad académica para la realización del I y II Coloquio Regional

Las Jornadas Morazánicas de Reflexión, realizadas el 15 y 16 de noviembre

El encuentro para la conformación de una Red de Centros de Pensamiento,

En los siguientes dos capítulos, se analizan casos concretos de procesos

El trabajo de Ronny Viales Hurtado plantea un modelo de análisis para