Derecho presupuestario: Principios presupuestarios

1.1 Los principios presupuestarios. Enumeración y análisis

Los principios son un conjunto de normas de reglas de naturaleza jurídica que se aplican al ciclo
presupuestario, es decir, en su elaboración, aprobación ejecución y control.

El respeto a dichos principios garantiza el control del presupuesto, por parte del parlamento.

Cada uno de estos principios tiene excepción porque, si estos principios se aplicasen en sentido
estricto harían imposible la ejecución del presupuesto. El presupuesto es una propuesta del Ejecutivo que
debe autorizar el Legislativo.

En primer lugar hablamos del principio de unidad y de universalidad. Algunos autores consideran
se tratan del mismo principio, de la manifestación de un mismo principio, sin embargo es posible
distinguirlos. Se dice que el principio de unidad hace referencia fundamentalmente a la forma, en cambio
el principio de universalidad hace referencia al contenido.

El principio de unidad se refiere a la forma de presentación del presupuesto, en lugar de haber varios
documentos separados se exige que haya un único documento presupuestario. Que permita conocer con
claridad y rapidez toda la información que sobre la actividad financiera de los entes públicos ofrecen los
presupuestos.

Este principio ha de regir en España en los tres niveles o ámbitos de organización territorial que
contempla la CE, esto significa que ha de existir un presupuesto general del Estado, debe haber un
presupuestos por cada CC.AA y por cada ente local. Después puede haber coordinación entre ellas.

El fundamento de este principio lo encontramos en el control que tiene que realizar el órgano
legislativo de toda actividad financiera pública. Gracias a este principio podemos conocer exactamente
cuales son las grandes cifras del presupuesto.

Ahora vamos con el principio de universalidad, el cual exige, que todos los ingresos y gastos
públicos estén englobados en un único presupuesto, de tal forma, que aparezca cada uno de ellos en su
integridad y sin que medie entre ellos compensaciones ni resultados finales.

El principio de universalidad desempeña varias funciones, ya que permite el control efectivo del
presupuesto pero también desempeña un importante cometido político, ya que la consignación
presupuestaria de todos los ingresos y gastos públicos es un paso previo e imprescindible para el
conocimiento y actuación sobre la economía estatal.

Estos principios exigen matizaciones o flexibilizaciones para que se puedan ejecutar los
presupuestos; y así nos podemos encontrar con las siguientes matizaciones del principio de universalidad,
por ejemplo los créditos extraordinarios y los suplementos de créditos, artículo 55 de la LGP.

Esto consiste en ambos casos nos encontramos con necesidades de gasto que se producen con
posterioridad a la aprobación de los presupuestos y para las que estos no habían previsto crédito, o el
previsto resulta insuficiente.

En estos casos junto a la petición de tales créditos por parte el ejecutivo debe indicarse los créditos o
los recursos con los que se cubrirán evitando así que la mera aprobación de mayores gastos pueda alterar
las previsiones de déficit o superávit del presupuesto para ese ejercicio.

Otro matiz a este principio lo encontramos con los presupuestos de los organismos autónomos,
entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles, fundaciones y la Seguridad Social, ya que todos
estos entes, aunque sus ingresos y gastos se plasman en los presupuestos generales del estado, al mismo
tiempo tienen un presupuesto propio.
 Partiendo de estos dos principios, el artículo 134.2 de la CE dispone que los presupuestos generales
del estado, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal. El sector público
estatal está compuesto por tres grandes bloques

a) Sector público administrativo, donde están incluidas la administración del estado y sus
organismos autónomos, y las entidades de derecho público y los consorcios con personalidad
jurídica de carácter no empresarial ni comercial.

b) Sector público empresarial. Aquí estarían los entes públicos que realizan actividades
mercantiles por ejemplo entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles estatales

c) Sector público fundacional, el cual estaría integrado por las fundaciones.

Ahora vamos con el principio de especialidad, el cual responde a la idea de que la autorización del
gasto que se refleja en todo presupuesto, no puede ser una autorización global e indeterminada. Por el
contrario va a requerir límites y precisiones. Es decir, es necesario que el gasto que se autorice esté
suficientemente determinado cualitativa, cuantitativa y temporalmente.

Así nos encontramos con las tres manifestaciones de este principio de especialidad.

a) El aspecto cualitativo hace referencia a la finalidad concreta del gasto.

b) El aspecto cuantitativo hace referencia a la cantidad máxima de la que se puede disponer para
hacer frente a una determinada finalidad.

c) El aspecto temporal hace referencia al plazo máximo de tiempo del que se dispone para hacer
frente al gasto.

El aspecto cualitativo, se encuentra recogido en el artículo 42 de la LGP. Este principio implica que
se debe realizar el gasto única y exclusivamente en aquella finalidad que se haya autorizado en el
presupuesto inicial. Por ello es necesario, que la autorización presupuestaria se realice con la suficiente
especificación o desagregación, indicando las líneas o finalidades concretas del gasto.

Evidentemente hay excepciones a este principio de especialidad cualitativa, por ejemplo las
transferencias de crédito reguladas en el artículo 52 de la LGP. Estas permiten que el ejecutivo, dentro de
los límites que le permite este artículo, acuerde destinar créditos inicialmente previstos para una
determinada finalidad, a otra distinta.

Ahora vamos con el principio de especialidad en su vertiente cuantitativa, el cual encuentra su reflejo
en el artículo 46. Supone una vinculación para la administración en cuanto a la cantidad de dinero que se
puede utilizar para hacer frente a un concreto gasto. En este sentido tiene que saber que solo se podrá
realizar gastos por el importe fijado para cada finalidad, ya que los créditos para gastos son limitativos.
De modo que los compromisos de gastos realizados sin que haya crédito suficiente se van a convertir en
nulos de pleno derecho.

A este principio existen excepciones como pueden ser los créditos ampliables, que como su propio
nombre indica se incrementan en función de ciertos ingresos, por ejemplo por obtención de la deuda
pública.

Otra excepción son las generaciones de crédito, las cuales se producen cuando la administración
obtiene créditos no previstos inicialmente como por ejemplo aportaciones de personas físicas o jurídicas.

Por último tenemos el principio de especialidad en su vertiente temporal, artículo 134. En ese
artículo, apartado 2, se nos dice que los presupuestos generales del estado tendrán carácter anual. Lo que
se recoge es el principio de la anualidad presupuestaria o la vertiente temporal de la especialidad
temporal. La idea es que los presupuestos tienen una vigencia temporal limitada y que esa vigencia se
circunscribe a un ejercicio económico que coincide con el año natural.

A veces pueden tener una vida mas corta de un año o más de un año. Es el caso de España en estos
momentos. Esta circunstancia está contemplada en el artículo 134.4 de la CE que dice si la ley de
presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideran
prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los otros. Esta es la gran
excepción al principio de especialidad temporal.

Hay que decir que la prorroga es automática, es decir que no se necesita ningún acto del Gobierno o
del poder legislativo para prorrogar estos presupuestos. El Gobierno decide no pronunciarse sobre la
prorroga sino matizar en que media del año anterior se prorroga al año siguiente.

El principio de la anualidad tiene trascendencia en el desarrollo de procedimiento de gasto, artículo

34.1 de la LGP dice que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural. Este artículo marca unas
reglas de imputación temporal de los derechos y de las obligaciones del Estado.

Cuando nos referimos a derecho dice que se imputara al año natural los derechos liquidados durante
el mismo. Se refiere a las partidas de ingreso, a créditos cuantificados, con lo cual son exigibles. Esas
cantidades se imputan al año en que se liquidan, cualquiera que hubiera sido el año en que naciera la
obligación.

También dice que se imputan al año natural al ejercicio las obligaciones reconocidas hasta el fin del
mes de diciembre. Es importante porque la imputación temporal nos dice si se han cumplido o no los
objetivos del déficit.

Las obligaciones reconocidas son obligaciones de pago, aquí el Estado asume la posición de deudor.
Esto quiere decir que el Estado ya tiene una deuda frente a un tercero. Se imputan al año en que se
reconocieron por el estado.

Estos principios sirven tanto para los presupuestos generales del estado como para el presupuesto de
las CC.AA como de los entes locales.

1.2 Estabilidad y equilibrio presupuestario

El último principio importante es el principio de estabilidad y equilibrio presupuestario. Este
principio en las ciencias económicas tuvo una posición importante, ya que se consideraba en el S XIX,
que había que aprobar las cuentas públicas en situación de equilibrio. Es decir que los ingresos
coincidieran con los gastos. No es difícil garantizar el equilibrio de las cuentas cuando se aprueban, pero
eso solo es una previsión.

El problema del equilibro bien dado en la fase del cierre del equilibrio presupuestario. Pudo haber
desviaciones en lo concerniente a lo que se preveía ingresar o gastar. Si hay desviaciones es seguro que al
final el presupuesto no va a cuadrar. Si los ingresos superan a los gastos no hay problema, pero cuando
los gastos superan a los ingresos estamos ante una situación de déficit, y arrastra problemas serios.

El principio de estabilidad presupuestaria lo consagra una ley con el mismo nombre, LO 18/2001, de
18 de diciembre.

Esta ley estatal fue una apuesta que hizo el ordenamiento español para plasmar y traer al Derecho
interno un principio que se consagró en el año 1996 por el Derecho comunitario europeo, ese principio es
el que se conoce como PRINCIPIO DE FINANZAS PÚBLICAS SÓLIDAS, artículo 4.3 del Tratado de
la Unión Europea (pacto de estabilidad y crecimiento del año 1996).
 Lo que venía a fijar este artículo, es un rigor en las cuentas de modo que no hubiera unas
deviaciones en las cuentas, prohibiendo un déficit mayor de un 3% del PIB.

Esta máxima tenía una finalidad y era que los países que querían acceder a la Unión Europea, tenían
que tener unas cuentas saneadas y más controladas. Pasó lo mismo con los Estados miembros que querían
entrar a formar parte del euro.

La ley anteriormente citada, introdujo en España ese principio de estabilidad presupuestaria, pero a
diferencia del resto de Europa, fue mucho más estricto en el porcentaje máximo de déficit, ya que les
exigía un déficit público de 0%, es decir, que los ingresos coincidieran con los gastos. Por tanto el
principio de estabilidad fue definido como una situación de equilibrio o superávit de las cuentas públicas.

España mantuvo a raya sus finanzas mientras que otros países, en aquellos momentos si que violan el
derecho comunitario ya que tenían un déficit mayor de 3%.

El principio de estabilidad presupuestaria no solo se extendió al Estado sino también a las CC.AA.
Pero este principio se suavizo en el año 2007 de tal manera que a partir de ese año las exigencias de
estabilidad presupuestaria no se iban imputar por año natural, sino por ciclos económicos. De tal maneta
que no era necesario cerrar el ejercicio económico con un déficit 0%.

El ciclo económico, puede durar más de un año, y puede ser o expansivo, que se produce cuando la
economía crece, o bien puede ser extensivo, que es donde la economía decae, que es en el que nos
encontramos en estos momentos.

Desde 2008, a raíz de la crisis, de derivó a una nueva pauta que es la que tenemos ahora en la CE y
que está recogida en el articulo 135 CE. El primer apartado dice que todas las Administraciones públicas
adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. Por tanto, se va a exigir a todas las
Administraciones públicas del Estado.

El apartado segundo dice que no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes
determinados a las UE. La ley orgánica que lo regule va a decir cuál es el déficit estructural máximo en el
que van a poder incurrir las administraciones del Estado y de las CC AA. En cambio, las entidades locales
van a presentar en todo caso, equilibrio presupuestario. Estructural significa que sea un déficit que se
mantenga durante un tiempo.

El apartado cuarto dice que los volúmenes de deuda pública sólo van a poder superarse en
determinados casos, por tanto estamos en las excepciones a la regla general: en caso de catástrofes
naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que perjudiquen al Estado y
debe apreciarse por la mayoría absoluta del Congreso de los diputados. En el caso de catástrofes naturales
se incurrirían en gastos no previstos. La segunda es llamativa: recesión económica, situación que estamos
viviendo. La futura ley orgánica que desarrolle este artículo va a tener que decir en cuantos trimestres se
va a entender la recesión. Algunos autores hablan de economías contracíclicas donde el Estado debe ir en
contra del sector privado y otros de medidas procíclicas. Actualmente España está adoptando medidas
procíclicas.

Otra situación son situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del estado debe
concretarse.

Derecho presupuestario: Contenido y efectos jurídicos del presupuesto

1.1 Contenido de los presupuestos Generales del Estado: objeto, ámbito y estructura.

En primer lugar vamos empezar por el objeto de los presupuestos, para lo cual partimos del precepto
constitucional básico ya conocido del artículo 134.2 CE y del artículo 32 de la LGP. Según estos
preceptos se llega fácilmente a la conclusión de que los presupuestos deben presentar un contenido
basado en cifras de ingresos y gastos previsibles para un ejercicio económico.

Los presupuestos se contienen en una ley, y como ley los presupuestos son un mandato jurídico con
carácter plenamente vinculante y que es de inexcusable cumplimiento por aquellos sujetos a quienes va
dirigida esa ley, es de inexcusable cumplimiento para la Administración Pública.

Los efectos jurídicos de esos dos grandes pilares de la actividad financiera que conforman el
contenido esencial de la ley de presupuestos, ingresos y gastos previsibles, no son los mismos.

Los efectos jurídicos más acusados se manifiestan en la vertiente del gasto, en la Ley Anual de
Presupuestos que también se le denomina Ley Reguladora del Gasto Público y ello porque, por un lado
fija límites cuantitativos y fija también el destino del gasto, y al mismo tiempo la ley fija los criterios a
seguir para la mayor optimización del gasto público.

La Ley de Presupuestos no solo se limita a señalar cuáles son los diferentes créditos presupuestarios,
sino que, además, la ley señala y dicta cuales son las reglas para el mayor manejo de esos recursos. Sin
embargo, como la importancia jurídica de esta ley es incuestionable esto ha ocasionado que en la misma
ley de presupuestos se incluyan otros aspectos que están directa o indirectamente relacionadas con el
gasto público; por ejemplo, en la Ley Anual de Presupuestos Generales del Estado suelen incluirse
modificaciones parciales o actualizaciones en el sistema tributario, en el ordenamiento regulador de los
tributos, por ejemplo, cuando se actualiza la escala de gravamen del IRPF.

Otro ejemplo sería el caso de que en la Ley de Presupuestos se fijan las reglas que deben regir la
política de los sueldos y salarios de funcionarios y empleados laborales.

La Ley Anual de Presupuestos es una institución jurídica de primer orden en el Estado

contemporáneo porque a su contenido material genuino (consignación de los ingresos y gastos previstos)
se añaden otros contenidos complementarios, pero, además, esta ley es una ley delimitadora de
competencias que fija las relaciones entre dos de los poderes del Estado (Gobierno y Parlamento).

Ahora vamos con el ámbito de los presupuestos, para lo cual partimos una vez más de la regla
contenida en el artículo 134.2 CE, en virtud de cual deben incluirse en los Presupuestos Generales del
Estado la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal.

Este precepto consagra el principio de universalidad. A la hora de saber que entes u órganos están
integrados en el sector público estatal, tenemos que hacer referencia al artículo 33 de la LGP.

En primer lugar hablamos de presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos
que integran el sector público administrativo, es lo que se viene a conocer como ADMINISTRACIÓN
GENERAL DEL ESTADO, es decir, están aquí todos los Ministerios.

En segundo lugar hablamos de presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital

y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional, éstas son
sociedades mercantiles de capital público o fundacional con personalidad jurídica propia.

Por último, el artículo 33 LGP habla de los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2
de esta ley, estos fondos son fondos sin personalidad jurídica propia, son conjuntos patrimoniales
desprovistos de personalidad, por ejemplo, si la Administración del Estado decide aportar fondos para
crear un plan de pensiones a favor de los funcionarios.

Ahora vamos con la estructura de los presupuestos generales del Estado. Hay que decir que los
presupuestos tienen carácter anual. El Ministerio de Hacienda emite una orden ministerial con la
estructura interna de como se distribuyen el presupuesto.
 Si atendemos a esas ordenes, podemos fijar cuatro criterios de clasificación de los ingresos y gastos,
los cuales conforman la estructura interna. Esos criterios son:

a) Criterio orgánico: Se aplica tanto a los ingresos como a los gastos. Lo que persigue es distribuir
los recursos y la cantidad a gastar; poniendo dicha cantidad a disposición de los que se denomina
los Centros Gestores del Gasto; los cuales son aquellas unidades administrativas con
diferenciación presupuestaria. Esto quiere decir que tienen capacidad y responsabilidad en el
manejo de fondos públicos. Se les atribuye en los presupuestos capacidad de decisión a la hora
de gastos.

b) Criterio funcional: En este caso lo que hacen el Presupuesto General del Estado es distribuir los
gastos atendiendo a la función que van a cumplir, cuales son los objetivos y metas que se
pretenden conseguir con esos gastos. Es una técnica presupuestaria que se copió de los EEUU en
su etapa de la posguerra. Son una serie de objetivos a cumplir que algunas veces pueden ser
anuales, y otras plurianuales que suceden cuando son grandes programas. Y al final del
programa se evalúa los resultados derivados del gasto

c) Criterio territorial: Únicamente prevista para los gastos de inversión. No afecta a los ingresos. En
este caso tenemos que hacer referencia al artículo 37.2 de la LGP. Mide lo que son gastos de
inversión distribuidos por provincias, lo que supone una localización espacial del gasto publico y
supone una valiosa información a la hora de enjuiciar si se esta cumpliendo o no el principio de
territorialidad.

d) Criterio económico: Una vez que los créditos para gastos, es decir las cantidades para ser
asignadas, están asignados a los centros, lo que se hace es que esos gastos se agrupan según la
naturaleza económica de los mismos. También se hace igual con los ingresos. Hay tres tipos de
gastos que tienen su correlación en los ingresos:

a. Gastos:

i. Gastos para operaciones corrientes: Por ejemplo el gasto típico es el gasto

de personal, pero también están los gastos de los bienes y servicios corrientes,
como puede ser el suministro de energía eléctrica.

ii. Gastos por operaciones de capital: Estarían lo que se califica como los
gastos por inversiones reales, como puede sr una infraestructura, como una
autovía

iii. Gastos por operaciones financieras: Tenemos los gastos derivados de los
intereses de la deuda pública.

b. Ingresos

i. Ingresos para operaciones corrientes: Para el Estado son ingresos corrientes

los impuestos por ejemplo.

ii. Ingresos por operaciones de capital: Como puede ser la enajenación de

bienes del patrimonio del estado

iii. Ingresos por operaciones financieras: Aquí es al revés el estado cobra

intereses, como puede ser que invierta en operaciones de deuda pública de
otros estados.
1.2 Efectos sobre el gasto

A la hora de hablar de los efectos sobre el gasto tenemos que hacer referencia al artículo 46 de la
Ley General Presupuestaria, el cual establece que los créditos para gastos son limitativos. No podrán
adquirirse compromisos de gastos ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los
créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y
las disposiciones generales con rango inferior a Ley que incumpla esta limitación, sin perjuicio de las
responsabilidades reguladas en el título VII de esta Ley.

La primera idea es con fundamento en el principio de especialidad cuantitativa. La administración

pública en el momento de ejecutar los presupuestos no puede contraer compromisos de gastos superior a
de los créditos consignados destinados a esa finalidad, salvo que sea una norma de rango legal el que lo
haga.

Si la administración adoptase compromisos de gastos superiores al que se le ha asignado en el

presupuesto la consecuencia es que ese acto administrativo es nulo de pleno derecho, sin perjuicio de las
responsabilidades reguladas en el titulo VII de la LGP.

Una expresión importante es que lo que no puede hacer la Administración cuando no tiene dinero es
que la administración se comprometa si no tiene crédito suficiente para el día de mañana poder pagar ese
gasto.

El compromiso de gasto es uno de los pasos que se encuentra en el procedimiento administrativo de

ejecución del gasto. Y ese procedimiento arranca en el minuto uno con el acto de la autorización del
gasto.

Seguidamente la administración comprueba si hay crédito suficiente para poder gastar. Es la

principal preocupación del artículo 46 de la LGP. Antes de comprometerse con un tercero, la
administración debe verificar si hay dinero suficiente. S

La segunda fase es el compromiso del gasto, la cual es una fase clave, debido a que en este caso se
esta creando una obligación jurídica.

La consecuencia es clara si no hay crédito suficiente, si a pesar de eso se comprometiese, el acto es

nulo de pleno derecho, a pesar del tercero con quien se haya comprometido la administración.

1.3 Incidencia de la Ley de Presupuestos sobre situaciones jurídicas subjetivas

La insuficiencia o inexistencia de crédito presupuestario impide el nacimiento de una verdadera

obligación jurídica, entonces la pregunta importante es la situación en la que queda el tercero que se ha
vinculado de buena fe con la administración pública, y que resulta que no le pueden pagar. A fin de
cuentas ese tercero se ha convertido en acreedor de la administración, peor luego comprueba que no le
puede pagar.

No tiene sentido que ese particular o empresa acuda al órgano competente y que establezca que para
los próximos presupuestos se acuerden de consignar una cifra prevista para pagarle lo que le debe.

La posibilidad que le queda es presentar la correspondiente reclamación a la administración pública,

cosa bastante inútil.

La vía que le queda es llevar a la Administración pública a los Tribunales de Justicia. Si consigue una
sentencia condenatoria firme para la administración, eso no es suficiente ya que luego tiene lugar el
problema de la ejecución de la sentencia.

El ordenamiento español tenia una laguna que permitía que fuera la propia Administración quien
ejecutase la sentencia. Este problema se resolvió en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativo
que vino a poner que la administración no es la competente para ejercitar la sentencia sino los propios
jueces en base al 117 de la CE.

A la hora de ejecutar la sentencia condenatoria firme, tenemos que remitirnos al artículo

106 de la ley contencioso-administrativo, en sus apartados 1, 2 y 3, los cuales establecen:

“1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano

encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su
presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese
necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento
correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución
judicial.

2. A la cantidad a que se refiere el apartado anterior se añadirá el interés legal del dinero,
calculado desde la fecha de notificación de la sentencia dictada en única o primera instancia.

3. No obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses desde que la

sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución
forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva,
podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de
diligencia en el cumplimiento.”

1.4 Efectos sobre los ingresos públicos. Ley de Presupuestos y tributos

El efecto sobre los ingresos, no llega ni de lejos a los efectos que pueden llegar a producir sobre los
gastos. En este caso tenemos que hacer referencia al artículo 33.2 apartado b que establece que los
derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo
anterior.

Se confirma en otros artículos como son el 11 y ss referidos a los tributos, artículo 19 otro tipo de
ingreso patrimonial. La LGP remite a las respectivas normas reguladoras.

Entonces tenemos que preguntarnos el sentido de la inclusión de un estado de ingresos previsto en los
presupuestos generales del estado para un determinado momento. El hecho de no meter los ingresos en el
presupuesto general no tiene ninguna relevancia jurídica, pero aún así se mete debido a dos razones que
son:

a) Reminiscencia histórica, se arrastra desde hace años en que el presupuesto era una condición
requisito sine qua non para que la administración pudiese recaudar los tributos que se preveían
ingresar

b) Cuando se confeccionan los PGE las grandes cifras de gastos no se entienden si no aparecen
reflejadas las grandes cifras de ingresos. Conexión entre las dos patas del presupuesto una no se
entiende sin la otra.

Dentro de los ingresos, como hemos dicho varias veces, los más importantes son los tributos, y en
este caso hay que traer a colación el artículo 134.7 de la CE., la Ley Anual de presupuestos no puede
crear tributos, dotarlos de los elementos esenciales. Cuando se crea un tributo se prevé que no es
temporal y como ya dijimos muchas veces, la Ley Anual de presupuestos tiene carácter temporal, anual.

La tramitación parlamentaria de la Ley de presupuestos está sujeta a unas connotaciones de celeridad,

agilidad que no tienen otras leyes.

Podrá modificarlos siempre y cuando una ley tributaria sustancial así lo prevea, la ley creadora del
propio tributo, lo que supone actualizar algunas cuestiones que requieren adaptarse a los nuevos tiempos.
 El contenido esencial de la ley de presupuestos es la previsión de ingresos y gastos.

Derecho presupuestario: Fases del ciclo presupuestario

1.1 División de poderes

El objetivo de esta lección no es otro que analizar las diferentes fases por las que
atraviesa el ciclo presupuestario.

Ciclo presupuestario es la sucesión de los diferentes momentos que afectan al

presupuesto, y esas fases podemos dividirlas en cuatro grandes apartados:

a) Preparación o elaboración del presupuesto.

b) Aprobación del presupuesto.

c) Ejecución del presupuesto.

d) Control del presupuesto.

Si echamos un vistazo al conjunto de las fases observamos que la característica más

importante que gira en torno a la regulación jurídica de estas fases es la atribución de
competencias a diferentes órganos del Estado en cada una de ellas.

Esa atribución de competencias viene establecida en la constitución española y demuestra

la importancia central que tiene el presupuesto en el esquema constitucional de la división de
poderes.

Esas distintas fases se desarrollan con una cuasi perfecta alternancia entre los dos
grandes protagonistas de las mismas: el poder ejecutivo (gobierno y Administración) y el poder
legislativo (Parlamento).

El gobierno elabora y prepara el presupuesto (primera fase), una vez que está elaborado
éste aprueba el proyecto de ley del presupuesto y una vez que el gobierno aprueba el proyecto
se lo remite al Parlamento (segunda fase).

El Parlamento examina ese proyecto de ley y lo aprueba con las enmiendas que considere
necesarias. Cuando la Ley de presupuestos ya está aprobada la Administración Pública ya
puede gastar, es la responsabilidad de la ejecución del presupuesto (tercera fase). Una vez
que ha gastado entramos en la (cuarta fase), hay que controlar esa ejecución de gasto
comprobando la correspondencia entre la autorización del gasto hecha por el Parlamento y la
ejecución del gasto desarrollada por la Administración.

Quien vuelve a aparecer aquí es el Parlamento, a veces directamente o indirectamente a

través de un órgano que es el TRIBUNAL DE CUENTAS.

Estas fases son sucesivas en el tiempo.

Durante el curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de que sea
preciso plantearse nuevos gastos que no estaban previstos en la Ley de gastos, en este caso
aparecen unas modificaciones presupuestarias: créditos extra o suplementos del crédito.

Esos nuevos gastos deben ser autorizados por el Parlamento aunque la iniciativa para
pedir esos gastos sigue recayendo en el gobierno.
 Para finalizar esta pregunta haremos una segunda matización, además del control posterior
del Parlamento no hay que perder de vista que el presupuesto es objeto de un control múltiple
ya que puede ser objeto de un control simultáneo por la propia Administración a través de la
IGAE (Intervención General de la Administración del Estado), al mismo tiempo del gasto.

1.2 Elaboración de los presupuestos

Es una iniciativa exclusiva del Gobierno pero obligada, en el sentido de que el Gobierno
debe tomar esa decisión, porque si el Gobierno no la toma se produce una parálisis del Estado.
En concreto el procedimiento de preparación del procedimiento arranca bajo el Ministerio de
Hacienda, el cual publica una orden ministerial que es la que fija la estructura básica de los PG
del Estado.

A partir de esa estructura que fija el Ministerio de Hacienda ya comienza un proceso de la

propia administración. El Ministerio de Hacienda se pone en contacto con todos los demás
Ministerios y altos Órganos del Estado y les pide que les presenten anteproyectos parciales de
presupuestos a modo de borradores de los gastos necesarios e imprescindibles para el año
siguiente.

Una vez acabada esa fase, el Ministerio de Hacienda recaba todos los anteproyectos y
crea un documento único, y el elabora lo que se conoce como Anteproyecto Global de
Presupuesto del Estado. Recoge el esqueleto de los PGE. Una vez que ha cometido este acto
un buen día lleva este documento al Consejo de Ministros y el Gobierno lo debate, y se
aprueba y se convierte en Proyecto de ley PG

Una vez que se ha aprobado el Anteproyecto, el Ministro de Hacienda registra esos

documentos en el Registro del Congresos de los Diputados. 134.3 de la CE, que establece que
el Gobierno debe presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del
Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

Antes del 1 de octubre se necesita que se presenten el proyecto del presupuesto ante la
Cámara, salvo que haya alguna incidencia electoral como ocurrió en el año 2011. Si se sigue el
procedimiento normal, significa que en los últimos tres meses del año lo que se hace en el
Parlamento y Senado es debatir los PGE.

1.3 Aprobación de los presupuestos

En esta pregunta tendremos que exponer tres cuestiones de interés. En primer lugar
hablaremos de las limitaciones a la presentación de enmiendas. El artículo 134.1 de la CE, nos
plasma que el Parlamento no tiene las manos libres para presentar y aprobar las enmiendas
parciales al proyecto de ley de presupuestos, y además el artículo 135.2 CE nos dice que “los
créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se
entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán
ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley
de emisión”, por lo tanto lo que venga dado del Gobierno no se puede enmendar.

La Ley de presupuestos no es una ley cualquiera teniendo en cuenta el procedimiento de

tramitación parlamentaria.

En los reglamentos de las dos Cámaras existen especialidades en el procedimiento de

tramitación de los presupuestos, la más importante es la relativa a las restricciones o
limitaciones: los reglamentos dictan dos reglas que se refieren a la tramitación de las
enmiendas que se presenten, por una parte hay que decir que el Parlamento no puede
proponer aumentos netos de gasto, puede disminuir partidas de gasto o puede proponer una
distribución diferente del gasto.
 Otra limitación es la que requiere la conformidad del Gobierno para la tramitación de
aquellas enmiendas que supongan disminución de ingresos.

Esta es una limitación muy importante que afecta fundamentalmente a las modificaciones
tributarias contenidas en la ley de presupuestos, por ejemplo, las que afectan a la escala de
gravamen del IRPF.

Una previsión semejante es la que está contenida en los apartados 5 y 6 del artículo 134
de la constitución española.

Sin embargo sobre estos dos apartados hay que hacer una aclaración, la doctrina dice que
estos apartados se refieren a iniciativa legislativa pero que están relacionados no con el
proyecto inicial de presupuestos, sino con modificaciones posteriores a la ley de presupuestos.

En segundo lugar hablaremos de la tramitación parlamentaria., la cual sigue a grandes

rasgos el orden normal del procedimiento legislativo.

Hay alguna singularidad que se debe destacar:

a) Cuando el proyecto de los presupuestos llega a la Cámara baja goza de preferencia

temporal en la tramitación.

b) Presencia de altos funcionarios en las comisiones de presupuestos del Congreso

y Senado, son las que se denominan audiciones (control del Parlamento al gobierno).
En cada una de las Cámaras hay un circuito de funcionamiento del proyecto: Pleno,
Comisión, Pleno.

En tercer lugar es la prórroga de los presupuestos, lo cual es una excepción al principio de

especialidad.

El presupuesto se aplica del 1 de enero al 31 de diciembre pero hay excepciones,

artículo 134.4 CE, “se prorrogan por los del año anterior”.

La prórroga se produce básicamente por dos circunstancias:

a) Que el Gobierno no tenga respaldo suficiente en las Cámaras para sacar adelante
el proyecto de la ley de presupuestos (es improbable pero posible).

b) Que haya elecciones generales en el último cuatrimestre del año (imposibilidad

material).

Cuando se habla de prórroga la Administración queda facultada para gastar lo mismo pero
hay que tener en cuenta el artículo 38.2 LGP “la prórroga no afectará a los créditos para
gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos
presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo”, hay
créditos presupuestarios que estaban en la ley de presupuestos del año anterior que no se
prorrogan, ya que hay créditos cuya vigencia se ha extinguido.

Este precepto se refiere a gastos correspondientes a programas plurianuales, cuando estos

programas deben y han terminado en el ejercido cuyos presupuestos se prorrogan.

En este caso esa cantidad ya no se prorroga.

1.4 La ejecución: procedimiento de gasto