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Consideraciones sobre
los contratos y convenios
interadministrativos
Sumario
Introduccin
*
Abogado y candidato a magster en derecho administrativo de la Universidad Externado
de Colombia. Docente del Departamento de Derecho Administrativo de la misma univer-
sidad.
Jorge Enrique Santos Rodrguez
Una primera distincin que debe hacerse y que resultar til para nuestro fin, esto
es, llegar a establecer la existencia de los convenios de la administracin como
una figura jurdica especial y particularmente compleja, es la identificacin de la
Cfr. Alfredo Gallego Anabitarte. Derecho administrativo I. Materiales, 8. ed., Madrid, Fotjae,
1996, pp. 311 y ss.; Jos Luis Villar Palas y Jos Luis Villar Ezcurra. Principios de derecho
administrativo, t. iii, Contratacin administrativa, Madrid, Universidad de Madrid, 1983, pp.
20 y ss., y Jos Luis Meiln Gil. La estructura de los contratos pblicos, Madrid, Iustel, 2008, pp.
17 y ss.
Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos
Cfr. Jos Antonio Garca-Trevijano Fos. Los actos administrativos, 2. ed., Madrid, Civitas,
1991, p. 234: Acto complejo. Es el que resulta del concurso de varios rganos o de varios
entes. La caracterstica es que las voluntades tienen un nico contenido y una nica fina-
lidad, y se funden para formar un acto nico. La doctrina tambin ha dicho que el acto
complejo es el que resulta o se forma del concurso de dos o ms voluntades, pblicas o
privadas, varios rganos o personas, que se unen en una sola voluntad (Andrs Serra Rojas.
Derecho administrativo. Primer curso, 21. ed., Mxico, Porra, 2000, p. 247). En igual sentido,
cfr. Manuel Mara Dez. El acto administrativo, Buenos Aires, Tipogrfica Argentina, 1973,
pp. 123 y ss.; Fernando Garrido Falla. Tratado de derecho administrativo, vol. i, Parte general, 12.
ed., Madrid, Tecnos, 1994, p. 486, y Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de derecho
administrativo, traduccin de la 18. ed. brasilea, Mxico, Porra, 2006, p. 368.
Segn el artculo 1495 del Cdigo Civil, el contrato es simplemente un acto por el cual
una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Concordante con
la anterior definicin, la doctrina ha dicho que el contrato, de forma general, es un acto
jurdico voluntario, una declaracin de voluntad, que tiene por objeto establecer un relacin
jurdica entre dos personas, obligando a la una para con la otra a determinada prestacin
(Luis Claro Solar. Explicaciones de derecho civil chileno y comparado, t. x, Obligaciones y contratos
1, Santiago de Chile, Nascimento, 1936, n. 629). En igual sentido, Arturo Alessandri
Rodrguez. De los contratos, Bogot, TemisJurdica de Chile, 1999, p. 5.
La teora de la causa es aceptada por nuestro Cdigo Civil en el artculo 1524, de confor-
midad con el cual, no puede haber obligacin sin causa real y lcita [] se entiende por
causa el motivo que induce al acto o contrato. Sobre las diversas teoras de la causa y su
aplicacin a los negocios jurdicos, cfr. Miguel Betancourt Rey. Derecho privado: categoras
bsicas, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 1996, pp. 203 y ss.
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Sobre la especial posicin de la administracin en las relaciones jurdicas, cfr. Renato Ales-
si. Instituciones de derecho administrativo, t. i, traduccin de la 3. ed. italiana, Barcelona, Bosch,
1970, pp. 181 y ss.
Entre quienes niegan que los convenios de la administracin son negocios generadores de
obligaciones, cfr. Expsito Vlez. La configuracin del contrato de la administracin pblica en derecho
colombiano y espaol, cit., pp. 361 y ss., y Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Tratado de derecho
administrativo, t. iv, Contratacin indebida, Bogot, Universidad Externado de Colombia, p. 248,
quien seala: [] encontramos, entonces, que es posible que existan relaciones jurdicas
entre entidades pblicas que, fundadas en criterios de colaboracin, ayuda o cooperacin,
no configuren un estricto rgimen obligacional, y que por lo tanto no se trate de verdade-
ros contratos sino que constituyen simples convenciones entre sujetos administrativos. A
favor de la idea de que los convenios de la administracin s dan lugar al surgimiento de
relaciones obligacionales, cfr. Chvez Marn. Los convenios de la administracin: entre la gestin
pblica y la actividad negocial, cit., pp. 84 y 85.
Cfr. Enrique Sayagus Laso. Tratado de derecho administrativo, t. i, 8 ed., Montevideo, Funda-
cin de Cultura Universitaria, 2002, p. 395, y Hctor Jorge Escola. Tratado integral de los
contratos administrativos, t. i, Parte general, Buenos Aires, Depalma, 1977, p. 310.
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por lo cual en los primeros se afirma que existe subordinacin, mientras que en los
segundos existe igualdad, por lo tanto en los primeros se permite la exorbitancia
y en los segundos se impide10.
En este orden de ideas, resulta til diferenciar los negocios jurdicos adminis-
trativos compositivos, que son aquellos que buscan eliminar o precaver un litigio
(el caso de una transaccin); los negocios jurdicos administrativos de intercambio
patrimonial, que pretenden el intercambio de prestaciones de contenido econmi-
co y la satisfaccin de necesidades opuestas (el caso de un contrato de obra o de
concesin) y los convenios administrativos de colaboracin, en los cuales las dos
partes intervinientes acuden a satisfacer un mismo inters, el cual debe coincidir
necesariamente con el inters general11.
En consecuencia, de acuerdo con lo expresado, la diferencia entre contrato y
convenio de la administracin salta a la vista: en el primero, los intereses y finali-
dades de las partes intervinientes pueden verse como opuestos, en tanto que en el
segundo, las necesidades que se pretenden satisfacer por las partes son idnticas
y coinciden con el inters general.
Vistos los conceptos de convenio de la administracin y de acto administra-
tivo complejo, ellos resultan aparentemente idnticos en el sentido de que, por
una parte, existen diferentes manifestaciones de la voluntad de diversos sujetos
jurdicos intervinientes y, por otra, todas las voluntades que intervienen pretenden
la satisfaccin de intereses comunes a las dos partes.
Ahora bien, a pesar de esa aparente identidad entre los dos conceptos jurdicos
enunciados, es posible hacer una distincin certera entre ellos, en cuanto difieren
en el hecho de que el acto administrativo complejo es en realidad un acto unilateral,
mientras que el convenio de la administracin es un negocio jurdico bilateral.
10 Cfr. Rafael Entrena Cuesta. Consideraciones sobre la teora general de los contrato
administrativos, en Revista de Administracin Pblica, n. 24, Madrid, Instituto de Estudios
Polticos, septiembrediciembre de 1957, p. 41, quien formula la siguiente divisin de
contratos de la administracin pblica: a) De colaboracin. Cuando el objeto del contra-
to es de la competencia exclusiva de una de las partes, lo que implica que las partes estn
en pie de desigualdad. La administracin contratista ocupa aqu la posicin que tendra
un particular en la misma relacin. Estos seran los contratos administrativos stricto sensu, y
b) De cooperacin. Cuando la competencia sobre el servicio pblico objeto del contrato
corresponde por igual a ambas administraciones contratantes, que, por tanto, estn aqu
en pie de igualdad. La consecuencia ms importante es que no hay prerrogativas porque
ninguna de las partes puede actuar unilateralmente sin el acuerdo de la obra. Estos seran
los contratos pblicos stricto sensu (ya que lato sensu lo son todos). En igual sentido, cfr.
Fernando Garrido Falla. Tratado de derecho administrativo, vol. ii, Parte general: conclusin, 12.
ed., Madrid, Tecnos, 2005, pp. 63 y 64. Desde el punto de vista de la jurisprudencia, cfr.
Tribunal de Arbitramento de Fiducia Ciudad Salitre contra Instituto de Desarrollo Urbano (IDU).
Laudo del 21 de julio de 1995.
11 Cfr. Jos Mara Rodrguez de Santiago. Los convenios entre administraciones pblicas, Madrid,
Marcial Pons, 1997, pp. 105 y ss., y 143 y ss., y Roberto Bustillo Bolado. Convenios y con-
tratos administrativos, Elcano (Navarra), Aranzadi, 2001, pp. 183 y ss.
Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos
12 Sobre esta posicin de la doctrina que asimila a los convenios administrativos con los actos
administrativos complejos, cfr. Miguel ngel Beraitz. Teora general de los contratos adminis-
trativos, 2. ed., Buenos Aires, Depalma, 1980, n. 70.
13 Sobre el concepto y las principales caractersticas de los convenios de la administracin,
cfr. Chvez Marn. Los convenios de la administracin: entre la gestin pblica y la actividad negocial,
cit., pp. 81 y ss.
Jorge Enrique Santos Rodrguez
Con base en la teora del rgano elaborada por Gierke, actualmente resulta un
lugar comn de la doctrina, tanto de derecho pblico como de derecho privado,
la afirmacin en el sentido de que las personas jurdicas (pblicas o privadas) no
pueden actuar por s mismas, sino que deben hacerlo por medio de sus rganos,
los cuales forman parte de ellas como un elemento inescindible formado por un
componente esttico relacionado con la estructura de la persona misma y otro
elemento dinmico que ms bien hace relacin a la intervencin humana en la
actuacin de las personas jurdicas14.
14 Sobre la teora del rgano en general, cfr. Juan Alfonso Santamara Pastor. La teora del
rgano en el derecho administrativo, en Revista Espaola de Derecho Administrativo, n.os 40 y
41, Madrid, Civitas, eneromarzo de 1984, pp. 43 y ss. En particular, cfr. Julio Rodolfo
Comadira y Hctor Jorge Escola. Derecho administrativo argentino, Mxico, Porra y Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico, 2006, pp. 92 y 93: La teora del rgano parte
del supuesto innegable de que la voluntad es un atributo propio e inherente a las personas
fsicas, las cuales son las nicas realmente capaces de querer, motivo por el cual, al disponerse
la organizacin del Estado, se previ qu personas fsicas tendrn el encargo de expresar
la voluntad que sera imputada al ser colectivo, al Estado. Estas personas son los rganos
de voluntad de la persona colectiva, de la persona jurdica, mediante los cuales sta puede
querer jurdicamente. El rgano, as entendido, no es un ente extrao a la persona jurdica,
ni un sujeto diferente a ella, sino que, al contrario, forma parte de ella. El rgano nace con
la persona jurdica, siendo uno de sus elementos constitutivos, y es el instrumento o medio
para que exprese su voluntad y acte. En el derecho privado, la doctrina ha dicho que la
realizacin del fin de la persona jurdica exige que ella revista cierta organizacin: necesita
administradores, presidentes, representantes, gerentes, en una palabra, personas naturales
que expresen la voluntad de la persona jurdica y acten por ella. Esos sujetos se conocen
Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos
Los sujetos del convenio interadministrativo deben ser aquellos que pueden
formar parte de una relacin interadministrativa y no simplemente interorgni-
la identificacin de las entidades pblicas que pueden ser parte en un contrato estatal, cfr.
Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo, t. iv, cit., pp. 344 y ss.
19 Cfr. Chvez Marn. Los convenios de la administracin: entre la gestin pblica y la actividad negocial,
cit., pp. 110 y ss.
Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos 11
ca, pues en el segundo caso estaremos frente a acuerdos interorgnicos, por las
razones indicadas atrs.
La coordinacin implica que cada uno de los sujetos negociables va a realizar
separadamente sus funciones, pero en cuanto sean concordantes para lograr un fin
comn; se trata de mantener una separacin de competencias, pero para ejercerlas
de tal manera que se logre evitar una duplicidad de funciones y esfuerzos e inefi-
ciencias. En relacin con esta clase de coordinacin, es preciso hacer notar que
esta debe ser voluntaria entre las partes y no alude al concepto de coordinacin
tradicional donde un superior jerrquico impone medidas para la integracin de
las partes20.
La cooperacin, en cambio, se refiere a una ayuda, un auxilio, la solidaridad
entre los sujetos desde su mbito competencial que ejecutan actividades que inte-
resan mutuamente a las partes para alcanzar un fin comn de forma ms eficaz. Es
decir, cada una de las partes ejerce sus propias competencias, que son diferentes
pero que es necesario relacionar para efectos de realizar la funcin administrativa
de una manera ms eficiente21.
La colaboracin, por su parte, se refiere al apoyo que una entidad especfica
presta a otra, desde su propio mbito de competencias, para que de esta manera
se logre cumplir la funcin de la entidad apoyada, lo cual interesa tambin a quien
presta el apoyo, pero, en todo caso, no es su propia funcin o competencia. En
otras palabras, en la colaboracin una entidad apoya a otra para que cumpla su
propia competencia, pero cuyo cumplimiento interesa a la entidad que presta el
apoyo22.
La distribucin de competencias puede darse simplemente cuando una com-
petencia muy general es asignada a dos entidades y estas distribuyen competencias
especficas para ejecutar lo general, evitando duplicidad de funciones y al mismo
tiempo logrando una eficiente gestin contractual23.
20 Cfr. Rodrguez de Santiago. Los convenios entre administraciones pblicas, cit., pp. 28 y ss.
21 Cfr. ibd.., pp. 22 y ss., y Chvez Marn. Los convenios de la administracin: entre la gestin pblica
y la actividad negocial, cit., pp. 235 y ss.
22 Cfr. Tribunal de Arbitramento de Fiducia Ciudad Salitre contra Instituto de Desarrollo Urbano
(IDU). Laudo del 21 de julio de 1995.
23 Cfr. Rodrguez de Santiago. Los convenios entre administraciones pblicas, cit., pp. 31 y ss.
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24 Cfr. en este sentido, Augusto Ramn Chvez Marn. Los convenios de la administracin,
en Lecturas de derecho administrativo, 2. ed., Bogot, Universidad Santo Toms, 2008, p. 230:
El actual estatuto general de contratacin de la administracin pblica, contenido en la
Ley 80 de 1993, no distingue los dos tipos sealados. Diferentes disposiciones de la Ley
se refieren indistintamente a convenios como a contratos interadministrativos, para darles
similar tratamiento, normas de las cuales se desprende que en derecho positivo la distincin
que proponemos no ha sido adoptada plenamente en el ordenamiento colombiano. En
contra, cfr. Expsito Vlez. La configuracin del contrato de la administracin pblica en derecho colom-
biano y espaol, cit., pp. 361 y ss., y Jorge Pino Ricci. Los convenios interadministrativos,
en Primeras jornadas de derecho constitucional y administrativo, Bogot, Universidad Externado de
Colombia, 2001, pp. 651 y ss.
Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos 13
25 Cfr. Expsito Vlez. La configuracin del contrato de la administracin pblica en derecho colombiano y
espaol, cit., pp. 361 y ss., y Pino Ricci. Los convenios interadministrativos, cit., pp. 651
y ss.
Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos 15
clusin debe ser que los dos tipos contractuales pueden celebrarse directamente
pura y simplemente26.
Frente a lo anterior, debe precisarse que en la actualidad, el artculo 24 (num.
1) de la Ley 80 de 1993 se encuentra derogado, por lo cual debe acudirse a las
normas para determinar el procedimiento de seleccin aplicable para la celebra-
cin de los contratos y los convenios interadministrativos.
Al respecto, debe sealarse que de conformidad con el numeral 1 del artculo
2. de la Ley 1150 de 2007, la seleccin del contratista debe hacerse por licitacin
pblica como regla general, sin perjuicio de las excepciones que a continuacin
se encuentran en los numerales 2, 3 y 4 del mismo artculo.
Entre las excepciones al principio general de la licitacin pblica, aquella que
resulta relevante para efectos del presente estudio es la de los interadministrativos
a que se refiere el literal c del numeral 4 del artculo 2. de la Ley 1150 de 2007,
de conformidad con el cual:
26 Cfr. Chvez Marn. Los convenios de la Administracin, cit., pp. 230 y 231.
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de las partes. De esta manera, la aplicacin de las diversas consecuencias del ca-
rcter interadministrativo de un negocio jurdico no depende del procedimiento
de seleccin aplicable, sino de que las dos partes de la relacin jurdico-negocial
sean administracin pblica.
30 Cfr. Beraitz. Teora general de los contratos administrativos, cit., n.os 104 y ss.
31 Cfr. Oreste Ranneletti. Derecho de la hacienda pblica, Bogot, Temis, 2007, n. 30, y Rodrigo
Escobar Gil. Teora general de los contratos de la administracin pblica, Bogot, Legis, 1999, pp.
95 y 96.
32 Cfr. Pino Ricci. El rgimen jurdico de los contratos estatales, Bogot, Universidad Externado de
Colombia, 2005, pp. 451 y 452.
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El artculo 78 del Decreto 2474 de 2008 dispone que los contratos interadminis-
trativos, segn las normas presupuestales y las caractersticas propias del contrato,
deben ser objeto del correspondiente registro presupuestal, requisito que debe