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Art17 Accion de Cumplimiento PDF
Art17 Accion de Cumplimiento PDF
477 - 508
ISSN 0717 - 2877
Universidad de Talca - Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales
La accin de cumplimiento como accin tutelar
Boris Arias Lpez
Magster en Derecho Constitucional (Universidad Andina Simn Bolvar) y redactando tesis de Docto-
rado en Derecho Constitucional (Universidad Mayor de San Andrs). Letrado del Tribunal constitucional
Plurinacional de Bolivia. Correo electrnico: borisito55@hotmail.com.
1
La accin de cumplimiento se encuentra ubicada en el Captulo Segundo del Ttulo IV de la Primera
Parte de la Constitucin titulado acciones de defensa.
2
El trmino accin constitucional se contrapone al trmino de recurso utilizado por la Constitu-
cin de 1967.
3
Rivera Santivez, Jos Antonio, Jurisdiccin constitucional-procesos constitucionales en Bolivia,
Grupo Editorial Kipus, Tercera edicin, 2011, p.457.
4
Andaluz Vegacenteno, Horacio, El objeto de la pretensin en la accin de cumplimiento, La Gaceta
Jurdica, La Nacin. En: http://www.la-razon.com/suplementos/la_gaceta_juridica/objeto-pretension-
accion-cumplimiento_0_1576642407.html [visitado el 29/09/2013].
5
Confrntese Bolivia , Constitucin Poltica del Estado, 2009, Artculo 410-II.
6
Confrntese Bolivia , Constitucin, cit. nota n. 5, Artculo 9-4.
7
Bolivia , Constitucin cit. nota n. 5, Artculo 14-IV.
8
Arias Lpez, Boris Wilson, Teora Constitucional y Nueva Constitucin Poltica del Estado, Editorial
El Original San Jos, El Alto-Bolivia, 2010, p.34.
9
Debe recordarse que desde tiempos de la colonia se maneja popularmente el aforismo de: la ley
se acata pero no se cumple.
10
La SC 1765/2011-R estableci por su parte que el cumplimiento de la ley es una garanta de los
ciudadanos y deber de las autoridades que asegura: 1) Derecho de igualdad piedra angular del
Estado Social y Democrtico de Derecho 2) La seguridad jurdica garantiza en el colectivo una
conciencia de respeto y previsibilidad del comportamiento de las autoridades en la aplicacin de la
ley... 3) principio de supremaca constitucional.
11
Este debate en Bolivia parece ms propio del llamado Recurso Directo de Nulidad.
12
La SC 0158/2010-R sostuvo que: estado de transicin constitucional en el marco del cual se
liquidarn las causas pendientes de resolucin los Tratados Internacionales referentes a Derechos
Humanos, estuvieron en plena vigencia en el momento de iniciarse las causas pendientes de resolucin
y permanecen actuales en la etapa de transicin constitucional En consecuencia, en la especie, co-
rresponde aplicar el bloque de constitucionalidad conformado por la Constitucin vigente, los Tratados
Internacionales referentes a Derechos Humanos y principios y valores de rango constitucional.
13
Entendimiento similar se sigui en la sentencia C-893/99 respecto expresiones con fuerza material
de ley o con fuerza de ley. La doctrina distingue ley en sentido formal donde prima el criterio or-
gnico y la ley en sentido material que regula una materia sin provenir del legislativo (formalmente no
es una ley tiene sin embargo debido al sistema de fuentes desarrollado en la Constitucin el mismo rango
jerrquico que las leyes y, por ende, puede derogar y modificar otras leyes y no puede alterarse sino por
normas de igual o superior jerarqua).
14
Dicho requisito tambin poda extraerse de alguna manera del art. 89-5 de la Ley del Tribunal Cons-
titucional Plurinacional que estableca que se constitua en causal de improcedencia de la accin de
cumplimiento el que: el accionante no haya reclamado con anterioridad y de manera documentada
a la autoridad accionada, el cumplimiento legal o administrativo del deber omitido.
15
Aunque debe hacerse referencia a la ambigedad de dicho concepto en el Per, as el Exp.N7435-
2006-PC/TC del Tribunal Constitucional peruano.
16
Para la presente clasificacin se consider la realizada por Edgar Carpio Marcos en La accin de
cumplimiento (con especial referencia al caso peruano), en Derecho Procesal Constitucional del
Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin A.C., coordinado por Eduardo
Ferrer Mac-Gregor, Editorial Porra, Mxico, 2003.
plimiento debe efectuarse por parte del rgano jurisdiccional una valoracin
de la conducta desplegada por el servidor pblico.
Por la naturaleza del mandato impuesto:
Inactividad respecto a actos referidos al ejercicio de potestades discreciona-
les, es decir, en los cuales existe un cierto margen de libertad en la apreciacin
de los servidores pblicos, lo que, sin embargo, no implica arbitrariedad pues
de todas formas la decisin debe estar debidamente fundamentada. En este
caso, el juez constitucional en la accin de cumplimiento puede controlar el
incumplimiento previo control de la razonabilidad de la decisin del servidor
pblico para no cumplir el mandato constitucional o legal17.
Inactividad respecto a actos de obligatorio cumplimiento. La norma en
estos casos impone un deber de actuar cierto y concreto, por lo que el servidor
pblico nicamente puede cumplir el mandato constitucional o de orden legal.
En este caso no puede existir duda alguna sobre la procedencia de la accin
de cumplimiento.
Por la condicionalidad o no del mandato:
Inactividad derivada de un mandato condicional donde las obligaciones
del servidor pblico recin se concretan cuando se producen los supuestos de
hecho o de derecho previstos por la norma. Entonces nicamente cuando se
cumplen esos supuestos se puede activar la accin de cumplimiento.
Inactividad derivada de un mandato formulado incondicionalmente, es
decir, no vinculado a elementos externos de la norma, en cuyo caso la proce-
dencia de la accin de cumplimiento es indiscutible.
En funcin de la complejidad del mandato constitucional o legal, tene-
mos:
Inactividad derivada de mandatos de instrumentalizacin compleja, en
los cuales el incumplimiento no se origina en la negligencia o voluntad de la
autoridad pblica sino a obstculos materiales como infraestructura insuficien-
te, falta de recursos humanos o econmicos, etc., en cuyo caso el juez debe
evaluar la complejidad y determinar un plazo razonable para dar efectividad
al mandato normativo.
Omisiones derivadas de mandatos de instrumentalizacin simple que
deben cumplirse inmediatamente, en cuyo caso la procedencia de la accin
de cumplimiento es claro.
Por la conservacin o no de la inactividad:
Inactividad subsistente referida a situaciones en las cuales la omisin
est vigente, encontrndose, por lo tanto, la autoridad pblica en renuencia
permanente, en estos casos no debe existir un plazo para plantear la accin
17
Confrntese Exp.N2002-2006-PC/TC del Tribunal Constitucional peruano.
18
Confrntese Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-1194-01.
La Defensora del Pueblo (art. 222-1 de la CPE y art 65.3 del Cdigo Pro-
cesal Constitucional).
El Ministerio Pblico (art. 65 2 del Cdigo Procesal Constitucional).
La Procuradura General del Estado (art. 65.4 del Cdigo Procesal Cons-
titucional).
La Defensora de la Niez y la Adolescencia (art. 65.5 del Cdigo Procesal
Constitucional).
Respecto a la legitimacin pasiva, la misma est relacionada a la competen-
cia, as la SC 1386/2011-R sostiene respecto a la importancia de la legitimacin
pasiva y la posibilidad de la concesin de la accin de cumplimiento que: se
traduce en que el juez o tribunal de garantas, ordenar el cumplimiento inme-
diato del deber omitido; resultando lgico que, el acatamiento de dicho fallo le
corresponde a las autoridades o funcionarios pblicos que tengan plena facultad
para efectivizar la resolucin dictada en sede constitucional. Y paralelamente
a ello, tambin cumple el propsito de que el o los demandados puestos en
conocimiento del proceso constitucional seguido en su contra comparezcan
ante los tribunales de esta jurisdiccin, otorgndoseles la oportunidad de ejercer
su derecho a la defensa, oponindose al fundamento fctico contenido en la de-
manda. En este sentido la accin de cumplimiento puede plantearse contra:
Servidores pblicos titulares de un deber impuesto por norma constitu-
cional o de orden legal. As en la SC 1534/2011-R se estableci que: la sola
dimisin del funcionario pblico no excluye ni absuelve su responsabilidad
por el deber que en dicha calidad hubiere incumplido... Del mismo modo,
similar condicin se advierte en relacin al codemandado quien fungiendo
en el indicado cargo, incurri en la misma negativa as, se insiste en que la
legitimacin pasiva se determina por el solo incumplimiento del deber constitu-
cional o legal, por parte de la autoridad (es) o funcionario (s) pblico, que en
dicha calidad hubieren sido renuentes o remisos a su acatamiento.
En todo caso, debe demandarse a la autoridad que debe cumplir la norma
y no a la que la emite, as la SC 1823/2011-R determin falta de legitimacin
pasiva porque: los accionantes demandaron al Concejo Municipal, sin tomar
en cuenta que si bien este ente normativo dicta la ordenanza municipal, empero,
la autoridad encargada para su ejecucin es el Ejecutivo Municipal.
No procede contra jueces y tribunales cuando ejercen actividad jurisdic-
cional.
Autoridades Indgena Originario Campesinas (arts. 30-1 y 18 en con-
cordancia con el art. 290-II y art. 2 de la CPE) salvo si ejercen competencia
jurisdiccional.
Particulares que prestan un servicio pblico (SC 1294/2011-R). Ej.: em-
presas privadas que realizan un servicio pblico o a particulares que ejercen
competencias materialmente administrativas (art. 108-1 de la CPE).
9. Causales de improcedencia
Respecto a los supuestos de improcedencia de la accin de cumplimiento,
se tiene que la norma a cumplirse debe ser manifestacin expresa del legislador,
sea constituyente u ordinario, es decir, no debe ser deducida o imaginada, por lo
que tampoco es posible alegarse analoga en el cumplimiento de la norma19.
No procede contra actos de naturaleza privada, incluso emanen de auto-
ridades pblicas. En el derecho comparado, en el exp.4260-2005-PC/TC del
Tribunal Constitucional peruano, se sostuvo: conforme el petitorio de la
demanda lo que en realidad pretende la demandante es el pago de la deuda
que actualmente mantiene con ella la Municipalidad demandada, lo cual co-
rresponde ser dilucidado en la va ordinaria y que: la resolucin cuyo
cumplimiento solicita la demandante no se encuentra sujeta a los preceptos del
Derecho Pblico o, lo que es lo mismo, no ha sido realizada en el ejercicio de la
funcin administrativa. De modo que el origen de la obligacin dineraria cuyo
pago pretende la demandante no es el acto cuyo cumplimiento se solicita, sino
ms bien un contrato suscrito con la demandante, en donde la Administracin
no acta ejerciendo sus potestades pblicas administrativas.
No procede Cuando sea viable la interposicin de las acciones de Libertad,
Proteccin de Privacidad o Popular (art. 66.1 del Cdigo Procesal Constitucio-
nal) y En procesos o procedimientos propios de la administracin, en los cuales
se vulneren derecho y garantas constitucionales, tutelados por la Accin de
amparo Constitucional (art. 66.4 del Cdigo Procesal Constitucional) debido
a que las acciones mencionadas tienen como propsito principal la tutela de
derechos subjetivos o de derechos colectivos, por lo que, sus mbitos de pro-
teccin son totalmente diferentes a los de la accin de cumplimiento conforme
se desarroll en el punto 3 del presente trabajo.
En congruencia, la SC 1325/2011-R estableci que no es posible aplicar la
teora de los actos libremente consentidos a la accin popular, porque: cons-
tituye una causal de improcedencia de la accin de amparo el hecho de que
el individuo hubiera consentido libremente que sus derechos fundamentales y
garantas constitucionales puedan ser lesionados o amenazados En cambio,
en la accin de cumplimiento no est involucrada bsicamente la lesin de
derechos ni garantas del individuo, sino el cumplimiento estricto de la Cons-
titucin y de la Ley, por lo que su obediencia, acatamiento y observancia son
obligatorias por parte de todas las personas, rganos pblicos e instituciones,
conforme determinan los arts. 108 y 410 de la CPE. Por consiguiente, esa acti-
tud de sumisin es de orden pblico, lo que significa que tanto la Constitucin
como la Ley son de cumplimiento incondicional, y es el orden pblico el que
19
Confrntese Exp.N1066-2004-AC/TC del Tribunal Constitucional peruano.
20
Kelsen, Hans, Introduccin a la teora pura del Derecho, UNAM, Tercera edicin, 2002, p.50. En:
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=1956 [visitado el 29/09/2013].
21
Landa Arroyo, Cesar, Tribunal Constitucional y Estado Democrtico, Editorial Palestra, 2007.
que presta un servicio pblico renuente y titular del deber omitido (no la que
hizo la norma sino la competente para cumplir).
Respecto a la Relacin de los hechos constitutivos del incumplimiento
(art. 33.4 del Cdigo Procesal Constitucional), los mismos son necesarios
esencialmente cuando se alega incumplimiento parcial o relativo de la norma
constitucional o de rango legal.
La identificacin de la norma o normas supuestamente incumplidas, pu-
diendo ejemplificarse cmo su incumplimiento afecta derechos, principios o
valores constitucionales ltimos que por la naturaleza y finalidad de la accin
de cumplimiento no podra entenderse se constituyan en un requisito esencial
o de fondo de la demanda, como lo determin la SC 258/2011-R que por
una parte sostuvo que la accin de cumplimiento otorga: Tutela de manera
indirecta derechos fundamentales y garantas constitucionales y a la vez
contradictoriamente estableci como requisito de fondo: Identificar los de-
rechos o garantas que se consideren vulnerados directa o indirectamente; en
ese sentido, no es requisito exigir que exista una relacin de causalidad directa
entre el incumplimiento del deber constitucional o legal omitido y el derecho
o garanta supuestamente vulnerado.
En este marco, si bien la identificacin de la norma constitucional, ley formal
o ley material incumplida u omitida est relacionada con la constitucin de
renuencia debe plantearse la accin de cumplimiento respecto a las normas
con las cuales se constituy en renuencia a la parte demandada debe tenerse
flexibilidad a momento admitir y considerar la accin de cumplimiento no slo
en atencin al derecho de acceso a la justicia y al principio pro actione, sino
porque esta accin constitucional no protege derechos subjetivos y el incum-
plimiento de la normatividad vigente es de inters pblico.
De tal manera que no tendra sentido alguno rechazar una demanda de
accin de cumplimiento por la falta de precisin de la norma, cuando la mis-
ma, del contexto fctico, es deducible o cuando es evidente el error en la parte
accionante, mxime si se considera que la autoridad demandada no puede
alegar ignorancia de la ley aplicable y los jueces y tribunales de garantas se
encuentran vinculados al ordenamiento jurdico por el iura novit curia, de forma
que lo importante es que la finalidad de la norma coincida con la demanda,
pudiendo inclusive concederse la tutela ultra petita sin responsabilidad a la
autoridad demandada.
Respecto al petitorio, en la SC 1412/2011-R el Tribunal Constitucional sos-
tuvo que: El accionante se present ante la Delegacin Distrital La Paz del
Consejo de la Judicatura para recoger el cheque 7719, pero sin embargo se
le neg la entrega de ese documento, porque supuestamente el Juez Noveno
de Partido en lo Civil y Comercial haba ordenado el embargo del depsito ju-
dicial en cuestin, dentro del proceso coactivo civil seguido por el BCP contra
11. Procedimiento
El art. 32.I del Cdigo Procesal Constitucional establece que en general toda
accin constitucional de este tipo: Se presenta ante salas de turno en capitales
de departamento o ante Juzgados Pblicos de materia y fuera de capitales de
departamento ante juzgados pblicos o juzgados pblicos mixtos cuyo segundo
pargrafo establece que: El juzgado o tribunal competente ser el del lugar en
el que se haya producido la violacin del derecho. Si en el lugar no hubiere
autoridad judicial ser competente la Jueza, Juez o Tribunal al que la parte pueda
acceder por razones de cercana territorial o mejores condiciones de transporte.
Si la violacin hubiere sido cometida fuera del lugar de residencia de la afectada
o afectado, sta o ste podr presentar la accin, si lo estima pertinente ante
el juzgado o tribunal competente por razn del domicilio de donde puede
deducirse que el planteamiento de la accin de cumplimiento debe efectuarse
donde deba cumplirse o donde deba surtir efectos la norma constitucional
12. Conclusiones
La accin de cumplimiento ante la mala voluntad o negligencia de auto-
ridades pblicas tiene como objeto bsico determinar si las normas de ndole
constitucional o legal ley en sentido formal o material fueron o no eficaces,
es decir, que el objeto de esta accin constitucional no es la dar lugar a or las
excusas de autoridades que justifiquen el incumplimiento de las normas.
El resguardo del estado de derecho (art. 1 CPE), la supremaca constitu-
cional (art. 410-II de la CPE), el deber fundamental de: cumplir y hacer
cumplir la Constitucin y las leyes (art. 108-1 de la CPE); los principios de
igualdad, legalidad y seguridad jurdica justifican y fundamentan a la accin
de cumplimiento.
La clasificacin de las acciones constitucionales tiene una finalidad nica-
mente didctica, en este sentido, la accin de cumplimiento tutela derechos al
igual que puede tutelar principios o valores constitucionales en su dimensin
22
Gaceta Constitucional Colombiana N19. Expresiones de lvaro Gmez Hurtado. En: http://www.
elabedul.net/Documentos/Temas/Asamblea_Constituyente/Gaceta_019.pdf [visitado el 30/08/2012].