El proceso de planificacin en las entidades territoriales:

el plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestin 2008 - 2011

Departamento Nacional de Planeacin, DNP
www.dnp.gov.co
Direccin
Carolina Rentera Rodrguez
Subdireccin
Andrs Escobar Arango
Direccin Tcnica de
Desarrollo Territorial Sostenible
Oswaldo Aharn Porras Vallejo
Grupo de Gestin Pblica Territorial
Maritza Pomares Quimbaya
Lina Margarita Bravo Ardila
Margarita Jaramillo Marn
Rafael Alberto Cern Bravo
Consultor
Carlos Augusto Giraldo
Proyecto Profundizacin de
la Descentralizacin en Colombia
Jos Oswaldo Espinosa Cuervo
Alberto Maldonado Copello
Hernando Gonzlez Murillo
ngrid Johanna Neira Barrero
Liliana Mara Girn Aponte
Con la colaboracin especial de:
Subdireccin de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial
Luz Helena Chamorro Arboleda
Subdireccin de Finanzas Pblicas terrtoriales
Luz Stella Carrillo Silva
Grupo de Anlisis Finanzas
Pblicas Territoriales
William Augusto Jimnez Santana
Grupo de Comunicaciones y
Relaciones Pblicas
Carmen Elisa Villamizar Camargo
Luz ngela Andrade Arvalo
Luz Dary Madroero Pachn
Departamento Nacional de Planeacin
Calle 26 Nm. 13-19, Bogot, D.C.
Telfono: 5960300 / 5663666
ISBN: 978-958-8340-07-4
Impreso y hecho en Colombia
Bogot D.C., Colombia
Octubre de 2007
Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP
www.esap.edu.co
Director Nacional
Honorio Miguel Henrquez Pinedo
Subdirectora de Alto Gobierno
Mara Magdalena Forero Moreno
Subdirector Acadmico
Carlos Roberto Cubides Olarte
Subdirectora de Proyeccin Institucional
Luz Amparo Gonzlez Agudelo
Subdirector Administrativo y Financiero
Mauricio Villalobos Rodrguez
Secretario General
Edgar Sierra cardozo
Decano Facultad de Pregrado
Jaime Antonio Quiceno Guerrero
Decana Facultad de Postgrado
Zoraida Celis Carrillo
Jefe de la Oficina Asesora Jurdica
Rubn Dario Caldern Jaramillo
Jefe de la Oficina Asesora de Planeacin
Germn Insuasty Mora
Jefe de la Oficina Asesora de Sistemas
Andrea Villada Aristizabal
Jefe de Control Interno
Salima Miserque Salomn
Escuela Superior de Administracin Pblica
Diagonal 40 No. 46 A - 37, CAN, Bogot. D.C.
Conmutador: 2202790 Ext.: 7333
e-mail: alto.gobierno@esap.edu.co
Diseo y diagramacin
Diana Muoz Montoya | Diego Pinilla Amaya
Ilustracin
Natalia Ninomiya
Impresin y acabados
Imprenta Nacional de Colombia
Diagonal 22 Bis Nm. 67-70, Bogot, D.C.
 __ Agradecimiento

Agradecemos la dedicacin y disposicin de la Oficina Asesora Jurdica y las Direcciones

Tcnicas del Departamento Nacional de Planeacin, as como de los Ministerios del Interior
y de Justicia, de la Proteccin Social, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Cultura, y de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de
la Procuradura General de la Nacin y la Unicef, los cuales realizaron importantes aportes para
la elaboracin de esta Gua.
__Contenido

__ Presentacin [ pg. 6 ]

Captulo 1 __ Generalidades- marco conceptual y legal de la

planificacin [ pg. 9 ]
1.1. Marco conceptual [ 9 ]
1.1.1 Qu es planificar? [ 9 ]
1.1.2 Qu es planificacin? [ 9 ]
1.1.3 Por qu es importante la planificacin? [ 9 ]
1.1.4 Cul es el papel de la planificacin dentro de la gestin pblica? [ 9 ]
1.1.5 Por qu es importante incentivar la participacin en los procesos de
planificacin territorial? [ 9 ]
1.1.6 Cul es la finalidad de la planificacin de largo plazo? [ 10 ]
1.1.7 Por qu es importante la planificacin de largo plazo? [ 10 ]
1.1.8 Cules son las caractersticas esenciales que deben guiar un proceso
de planificacin? [ 10 ]
1.1.9 Cules son los principales enfoques empleados en el momento de planificar? [ 11 ]
1.1.10 Cules son las fases y los instrumentos del proceso de planificacin? [ 12 ]
1.1.11 Qu condiciones mnimas se requieren para garantizar el cumplimiento
efectivo de las diferentes fases del proceso de planificacin territorial? [ 13 ]
1.1.12 Cmo participan los diferentes actores en cada una de las fases de la
planificacin? [ 14 ]
1.2 Marco Legal [ 16 ]
1.2.1 Cul es la normativa que respalda el proceso de planificacin del desarrollo
territorial? [ 16 ]

Captulo 2 __ Plan de desarrollo: fase de formulacin y aprobacin [ pg. 21 ]

2.1 Conceptos bsicos [ 21 ]
2.1.1 Qu es el plan de desarrollo? [ 21 ]
2.1.2 Para qu sirve el plan de desarrollo? [ 21 ]
2.1.3 Es obligatorio hacer el plan de desarrollo? [ 22 ]
2.1.4 Qu caractersticas debe tener un plan de desarrollo? [ 22 ]
2.1.5 Cmo est conformado el plan de desarrollo de las entidades territoriales? [ 23 ]
2.1.6 Cul es el cronograma para la formulacin del plan de desarrollo? [ 24 ]
2.1.7 Cules son las etapas sugeridas para formular y aprobar el plan de desarrollo? [ 25 ]

Captulo 3 __ Plan de desarrollo: fase de ejecucin [ pg. 55 ]

3.1 Conceptos bsicos [ 55 ]
3.1.1 En qu consiste la ejecucin? [ 55 ]
3.1.2 Cules son los procesos necesarios para llevar a cabo la fase de ejecucin? [ 55 ]
3.2 Instrumentos de la ejecucin [ 57 ]
3.2.1 Cules son los principales instrumentos en la ejecucin? [ 57 ]
3.2.1.1 Plan Indicativo Cuatrienal [ 57 ]
3.2.1.2 Plan de Accin [ 58 ]
3.2.1.3 Plan Operativo Anual de Inversiones [ 58 ]
3.2.1.4 Banco de Proyectos de Inversin [ 59 ]
3.2.1.5 Proyectos de Inversin [ 59 ]

[4]
Captulo 4 __ Plan de desarrollo: fase de seguimiento, evaluacin
y rendicin de cuentas [ pg. 61 ]
4.1 En qu consiste el Seguimiento y la Evaluacin? [ 61 ]
4.2 A qu instrumentos debo hacerle seguimiento? [ 61 ]
4.3 Qu es rendicin de cuentas? [ 61 ]

Captulo 5 __ Preguntas frecuentes [ pg. 65 ]

5.1 Es posible introducir modificaciones a los proyectos de ordenanza o acuerdo
aprobatorios de los planes de desarrollo territorial? [ 65 ]
5.2 Qu pasa si un concejo o una asamblea no aprueba el Plan de Desarrollo? [ 65 ]
5.3 Un plan de desarrollo se considera vlido sin el concepto del Consejo
Territorial de Planeacin? [ 65 ]
5.4 Es posible modificar, una vez aprobado, el plan de desarrollo de una entidad
territorial y, en caso afirmativo, cul es la fecha limite? [ 66 ]
5.5 Cul es el procedimiento para modificar el plan de desarrollo? [ 66 ]
5.6 Cuando hay elecciones atpicas en una entidad territorial, qu trminos tiene
el alcalde o gobernador para presentar el Plan de Desarrollo? [ 67 ]

__ Bibliografa [ pg. 69 ]

__ Glosario [ pg. 71 ]

__ Anexos [ pg. 74 ]
1. Metodologas [ 74 ]
1.1 rbol de problemas [ 74 ]
1.2 Matriz Importancia y Gobernalidad (IGO) [ 75 ]
2. Instructivo para la formulacin del plan de desarrollo [ 77 ]
3. Competencias sectoriales [ 80 ]
4. Insumos para la formulacin del Plan de Desarrollo [ 85 ]
4.1 Visin Colombia II Centenario: 2019 [ 85 ]
4.2 Agenda Interna para la productividad y la Competitividad [ 87 ]
4.3 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) [ 88 ]
4.4 Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010, Estado Comunitario: desarrollo para todos [ 90 ]
4.5 Poltica de niez, infancia, adolescencia y familia [ 91 ]
4.6 JUNTOS Red para la Superacin de la Pobreza Extrema [ 94 ]
4.7 Planes de desarrollo territorial [ 95 ]
4.8 Planes de Ordenamiento Territorial [ 96 ]
4.9 Planes de Etnodesarrollo y Planes de Vida [ 97 ]
4.10 Manejo Integrado de la zona costera [ 98 ]
4.11 La gestin del riesgo como instrumento de desarrollo [ 99 ]
4.12 Planes departamentales de agua y saneamiento [ 100 ]
5. Principales fuentes de financiacin de la inversin pblica territorial [ 101]
6. Marco Fiscal de Mediano Plazo [ 104 ]

[5]
*Pre
senta
cin
Desde la dcada de los noventa el pas viene reali-
zando grandes esfuerzos para modernizar el Estado,
uno de ellos, ha sido el fortalecimiento del proceso
de descentralizacin, a travs del cual la Nacin trans-
fiere responsabilidades, poder de decisin y recursos
a las entidades territoriales para que con una mayor
autonoma y en procura del bienestar general, atien-
dan de manera oportuna y eficiente las demandas de
una poblacin cultural y regionalmente heterognea
y dispersa en todo el territorio nacional.
Bajo este nuevo modelo de Estado, generar opciones
de desarrollo y bienestar para la poblacin demanda,
de una parte, esfuerzos de gestin tendientes al forta-
lecimiento de la articulacin y armonizacin entre los
diferentes niveles de gobierno Nacin, departamen-
tos y municipios, para aprovechar las oportunidades
del entorno en un mundo globalizado, en especial las
ofrecidas por los tratados comerciales vigentes y en
marcha (TLC); y de otra, la organizacin de las accio-
nes de los diferentes agentes, actores e instituciones
en funcin de los objetivos que la sociedad estableci
en la Constitucin y los expuestos como prioridades
en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado
Comunitario: desarrollo para todos.
As las cosas, la planificacin, concebida como un
proceso continuo, integral, dinmico y participativo,
es la clave imprescindible para armonizar estrategias
y alcanzar los objetivos de desarrollo propuestos;
y ms aun, cuando en el marco de la Constitucin
Poltica, de sus leyes reglamentarias y de la misma
modernizacin del Estado, es claro que todo pro-
ceso de gestin pblica territorial debe iniciar con la
elaboracin de un plan de desarrollo, instrumento
que, como se ver a lo largo de la gua, es la carta
de navegacin orientadora del accionar de los dife-
rentes actores del territorio durante un perodo de
gobierno.
En este sentido, el plan de desarrollo, adems de
reflejar el compromiso que el candidato adquiri
con la ciudadana en el programa de gobierno, de ga-
rantizar la continuidad de los programas y proyectos
estratgicos de la administracin predecesora, y de
considerar las iniciativas de la comunidad, debe ar-
ticularse con las polticas, programas, propuestas e
instrumentos de los diferentes niveles de gobierno.
[6]
Por ejemplo, es importante que las autoridades
territoriales consideren que existen diferentes ejer-
cicios de planificacin que enmarcan las acciones
del Estado, como la Visin Colombia II Centenario:
2019, la Agenda Interna Nacional y Regional para la
Productividad y Competitividad, el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo
para todos, el Plan Nacional de Prevencin y Atencin
de Desastres y los planes departamentales de agua y
saneamiento bsico, entre otros.
De igual manera, las nuevas administraciones deben
considerar los compromisos del Estado colombiano
frente al logro de Objetivos de Desarrollo del Mile
nio (Conpes Social 91 de 2005), la Estrategia JUNTOS
Red para la superacin de la pobreza extrema, y la
garanta de derechos a travs de la atencin integral a
la infancia, niez y adolescencia establecidos en el Plan
Nacional para la Niez y la Adolescencia 2006-2015, los
Programas Laboratorios de Paz y Programa Nacional
de Paz y Desarrollo en las regiones pertinentes, y el
Programa Presidencial para los Derechos Humanos y
el Derecho Internacional Humanitario, entre otros.
En este orden de ideas, y dada la importancia del
proceso de planificacin, resulta necesario que el
Gobierno Nacional apoye a las distintas autoridades
con herramientas, que respetando su autonoma, les
permitan elaborar planes de desarrollo que orienten
la gestin de la entidad territorial, cumplan con los
contenidos mnimos y la estructura bsica definidas
en la Ley 152 de 1994, y garanticen la articulacin con
los otros niveles de gobierno.
Por ello, el Departamento Nacional de Planeacin y
la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP)
han unido sus esfuerzos para poner a disposicin de
los nuevos mandatarios territoriales, sus equipos de
gobierno, dems autoridades y sociedad civil, esta
gua, la cual esperamos se convierta en un insumo
para adelantar los procesos de planificacin.
Carolina Rentera Rodrguez / Directora General
Departamento Nacional de Planeacin, DNP
El proceso de planificacin en las una respuesta a la voluntad de la Constitucin Nacional
entidades territoriales: El plan de de integrar a sus habitantes a la vida poltica, cultural,
desarrollo y sus instrumentos para la econmica y social, lo que impone acoger iniciativas e
ideas ciudadanas de manera concertada y permanente
gestin 2008 - 2011 en beneficio comn, ya que todo buen proceso de
planificacin se refleja en la capacidad de elaborar pro-
puestas autnomas o concertadas desde los consensos
El Departamento Nacional de Planeacin - DNP, a travs sobre metas, compromisos y responsabilidades.
de su Direccin Tcnica de Desarrollo Territorial Sos- La no planificacin es falla administrativa, por cuanto
tenible, en virtud del Convenio 008 del 9 de agosto de la fijacin moderna de criterios ensea que para el or-
2006, celebrado entre la Escuela Superior de Adminis- denamiento de las actividades particulares o colectivas
tracin Pblica ESAP, lder en capacitacin y formacin son necesarios los puntos de referencia que los planes
del saber y conocimiento administrativo pblico, y el proporcionan para determinar la accin gubernamental
Departamento Nacional de Planeacin, estructur para y orientar la iniciativa privada, aspectos seeros de la
el Seminario de Induccin a la Administracin Pblica calidad de vida del futuro y de la clase de sociedad que
para Alcaldes y Gobernadores, el texto El Proceso de se aspira a vivir.
Planificacin en la Entidades Territoriales; El Plan de De- La planificacin, derecho por si mismo regenerador y
sarrollo y sus Instrumentos para la Gestin 2008 2011, vigente, es una de las formas mejores para la moderni
en el que sealan dentro de precisos cnones constitu- zacin territorial, sin cuya aplicacin no se alcanzaran
cionales, legales, tericos y prcticos, derroteros para resultados estables y congruentes. Planificar traduce
ser aplicados en las gestiones municipales y departa- un llamado importante a hacer patria, empresa diaria,
mentales desde el 1 de enero de 2008. propsito y compromiso de gobernantes y gobernados
Estudio compuesto por una Introduccin y una es- para darle un nuevo dinamismo al Estado, con la partici-
tructura definida en cuatro partes (Generalidades, pacin permanente y continua de la comunidad.
marco conceptual y legal de la planificacin; Plan de
desarrollo: fase de formulacin y aprobacin; Plan de
desarrollo: fase de ejecucin; Plan de desarrollo: fase de
seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas), con su
correspondiente bibliografa; elementos que permitirn
a alcaldes y gobernadores, apoyarse en los procesos de
formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los
planes de desarrollo territoriales, toda vez y ello est de-
mostrado, el xito de toda gestin pblica depende en
gran medida de la calidad de la planificacin.
Refiere el estudio presente, la importancia mxima de
la planificacin de las entidades territoriales, fundamen-
tal para trazar guas definitorias de en qu y como deben
invertirse los recursos municipales y departamentales,
mismos que deben asignarse de conformidad con las
prioridades simultneas, en atencin a que no siempre
son abundantes ni suficientes, lo que determina que no
se deban hacer inversiones sin tener claro lo ms conve-
niente y adecuado para su progreso.
Las unidades administrativas territoriales deben procu- Honorio Miguel Hernndez / Director Nacional
rar sistemas propios de planificacin participativa como Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP

[7]
Cap
tulo 1.

[8]
 __Generalidades:
marco conceptual y legal de la planificacin

1.1. Marco conceptual

1.1.1 Qu es planificar?

Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarn la situacin ac-
tual (lnea de base) en una situacin futura deseable y posible, utilizando eficiente
y racionalmente los recursos disponibles.

1.1.2 Qu es planificacin?

La planificacin es un proceso continuo que busca aprovechar las oportuni-

dades, reducir o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las
debilidades, dar soluciones a problemas y atender las necesidades, a travs de es-
trategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos.

La planificacin es Concebir un futuro deseado as como

los medios necesarios para alcanzarlo.
Ackoff (1973)

1.1.3 Por qu es importante la planificacin?

La planificacin es importante porque transforma la intencin en accin y permite

vislumbrar los impactos y consecuencias de los acontecimientos e influir en ellos.
En este sentido, la planificacin tiene la responsabilidad de las repercusiones fu-
turas de las decisiones asumidas en el momento.

1.1.14 Cul es el papel de la planificacin dentro de

la gestin pblica?

La gestin pblica se define como un proceso dinmico, integral, sistemtico y par-

ticipativo, que articula la planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin, control
y rendicin de cuentas de las estrategias de desarrollo econmico, social, cultural,
tecnolgico, ambiental, poltico e institucional de una Administracin, sobre la base
de las metas acordadas de manera democrtica. En tal sentido, la planificacin orien
ta la gestin y, por lo tanto, se constituye en la primera fase de ese proceso.

1.1.5 Por qu es importante incentivar la participacin en los

procesos de planificacin territorial?

La planificacin con amplia participacin de las comunidades ayuda a dar legitimi-

dad al gobierno, a tomar ventaja de las oportunidades, evitar conflictos, prevenir
problemas, generar confianza de los ciudadanos hacia la Administracin, y a cons
truir entidades viables, gobernables y eficientes; tambin contribuye a formar
comunidades responsables y cohesionadas.
[9]
 El desarrollo territorial es un proceso de construccin social y en esta circunstan-
cia la planificacin se convierte en un medio para que los actores interaccionen
con la Administracin y definan conjuntamente el rumbo de la entidad territorial
considerando deseos, fines, valores y expectativas por construir.
En la perspectiva de la planificacin democrtica es fundamental que las nuevas
administraciones apoyen los distintos mecanismos de participacin ciudadana,
a travs del fortalecimiento de los canales de comunicacin e interaccin de los
diferentes actores del territorio, con el fin de que puedan expresar sus intereses y
concertar las estrategias de desarrollo. De esta forma, la Administracin podr gene
rar condiciones de gobernabilidad y sostenibilidad de las acciones que emprenda.

1.1.6 Cul es la finalidad de la planificacin de largo plazo?

El propsito de la planificacin de largo plazo (15 a 20 aos) es anticipar el futuro

que se quiere construir, a travs de la definicin de sueos realizables. Ello resulta
importante porque fija objetivos ms factibles y estables que sirven de foco a la
planificacin cuatrienal planes de desarrollo para un perodo de gobierno y a
la planificacin anual o de corto plazo planes indicativos, planes de accin, plan
operativo anual de inversiones.

1.1.7 Por qu es importante la planificacin de largo plazo?

La planificacin de largo plazo es importante porque vivimos en un mundo cada

vez ms globalizado e interdependiente, con un grado de incertidumbre cons
tante, con ciclos de desarrollo cientfico y tecnolgico ms cortos y veloces, los
cuales hacen que los gobiernos territoriales que no dispongan de un direcciona-
miento estratgico estn al vaivn de los acontecimientos cotidianos.
Aunque los cambios de las administraciones territoriales se producen cada cua
tro aos en Colombia, la solucin a los problemas estructurales del desarrollo
superan los tiempos asignados, por lo cual se necesita mantener el rumbo para
lograr los resultados del desarrollo esperados o la consolidacin de la visin de
futuro socialmente acordada.

1.1.8 Cules son las caractersticas esenciales que deben

guiar un proceso de planificacin?

Prospectiva. Contribuye al proceso de planeacin en la exploracin de alterna-

tivas de futuro o escenarios posibles y probables que las entidades territoriales
pueden llegar a construir. As mismo, orienta los objetivos y estrategias contem-
pladas en el plan de desarrollo, para el logro del escenario, apuesta o visin de
futuro deseada por los actores sociales e instituciones pblicas y privadas como
agentes constructores del desarrollo.

Integralidad. El ejercicio de la planificacin implica interrelacionar las dimensio-

nes ambiental, econmica, tecnolgica, social, cultural y poltico-institucional de
la entidad territorial en un contexto regional, nacional e internacional para que
la propuesta de desarrollo tenga una proyeccin mayor, y logre ofrecer mejores
oportunidades de bienestar a los ciudadanos.

Optimizacin de procesos y eficiencia en la asignacin de recursos. La planifi-

cacin debe propender por la utilizacin eficiente de los recursos; es decir, alcanzar
la mxima cantidad de productos con el uso racional de los insumos disponibles.
[ 10 ]

(1) No obstante, los cambios
que se produzcan durante el
perodo de gobierno y que
requieran de una modificacin
de los planes de desarrollo,
deben tener los respectivos
soportes y ser autorizados por
las instancias participantes
en su aprobacin, tal como lo
establece la Ley 152 de 1994.
Articulacin interinstitucional. El Estado colombiano es uno solo, y por eso
es necesario que el Gobierno, en sus diferentes niveles, planifique de manera
armonizada y acorde con las competencias, para alcanzar los objetivos de desa
rrollo comunes, de tal manera que se generen sinergias tanto para no duplicar
esfuerzos como para buscar la orientacin de las acciones y metas en la misma
direccin.
Equidad. El proceso de planificacin del desarrollo debe promover una justa
distribucin espacial y social del ingreso e igualdad en el acceso a las oportuni-
dades, de manera tal que se garanticen mejores condiciones de vida a toda la
poblacin.
Asociatividad territorial. La planificacin debe superar el mbito de la jurisdic-
cin, propiciando alianzas entre entidades territoriales vecinas para superar
limitaciones fsicas, tcnicas, de recurso humano y financieras y aprovechar
tanto las potencialidades como las economas de escala para concretar sus ob-
jetivos de desarrollo.
Flexibilidad. La planificacin es un proceso dinmico y, por lo tanto, debe ser
revisado y ajustado permanentemente a la luz de las condiciones cambiantes de
la normativa, los direccionamientos de polticas e incluso por causas ajenas a la
voluntad, como es el caso de los desastres por condiciones climticas1.
Evaluabilidad. La planificacin al ser un proceso que gua el desarrollo y la
gestin pblica, debe ser evaluable para que tanto el gobernante como su equi-
po tengan la posibilidad de identificar el avance en su cumplimiento, lo mismo
que el impacto de los programas y proyectos establecidos, para facilitar as la
autoevaluacin y la rendicin de cuentas, a partir de informacin confiable y
oportuna. Para ello, debe incluir metas claras e indicadores.
Participacin efectiva y concertacin. El proceso de planificacin debe brindar
la posibilidad real de intervencin a todos quienes representan grupos de in-
ters, considerar las opiniones e intereses de los diferentes actores con el fin
de priorizar problemas y acciones y lograr el mximo nivel de beneficio social
posible. Debe permitir llegar a acuerdos, definir propsitos, objetivos y metas
compartidas, conforme con la visin de futuro concertada. La participacin
ciudadana adquiere un mayor desarrollo cuando el acceso a la informacin y las
acciones de gobierno logran conciliar el inters colectivo.
1.1.9 Cules son los principales enfoques empleados
en el momento de planificar?
El enfoque poblacional y ciclo vital. El ser humano se constituye en objeto
y sujeto de las acciones del desarrollo y, por consiguiente, en eje central de
los procesos de planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las ac-
ciones pblicas. Este enfoque permite dar tratamiento especial a las variables
relacionadas con el desarrollo humano sostenible: las fases de nacimiento, cre-
cimiento, desarrollo y reproduccin del ser humano; los grupos de poblacin
en condiciones de vulnerabilidad nios, nias, adolescentes, adolescentes
gestantes, adultos mayores, personas en condicin pobreza y/o de desplaza-
miento, grupos tnicos, entre otros; los diferentes momentos del ciclo vital
de los individuos y de la familia, y aquellas orientadas a eliminar toda forma de
[ 11 ]

(2) Organizacin de las
Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacin
(FAO) [2007], disponible en:
http://www.fao.org/Gender/
static/Method/2statds1.htm.
(3) Algunas de las fases
pueden desarrollarse en
forma paralela y suponen una
continua retroalimentacin
y revisin, ya que estn
inmersas en un contexto
influido por factores internos
y externos a las respectivas
entidades territoriales.
(4) Los instrumentos facilitan
el cumplimiento de la misin,
las responsabilidades y los
compromisos adquiridos por
la Administracin territorial.
[ 12 ]
exclusin, a travs del reconocimiento de la diversidad tnica, la promocin,
la concertacin y la participacin de los diferentes grupos poblacionales en la
planificacin.
El enfoque de garanta de derechos. Colombia es un Estado Social de Dere-
cho. La Constitucin Poltica de 1991 consolid y profundiz los conceptos de
derechos sociales, polticos, civiles, econmicos y culturales. En ese orden de
ideas, corresponde a todas las autoridades del Estado, de un lado, garantizar el
ejercicio de los derechos humanos, con prevalencia de los derechos de los nios,
nias y adolescentes, en corresponsabilidad con la familia y la sociedad, y de
otro, la restitucin de los derechos que han sido vulnerados.
Gestionar lo pblico desde un enfoque de garanta de derechos es partir del
reconocimiento de la persona como titular de derechos, como centro del proceso
de desarrollo, que integra los estndares y principios de los derechos humanos
universalidad, exigibilidad, integralidad y participacin, y est dirigido opera-
cionalmente a desarrollar las capacidades de los ciudadanas y ciudadanos, para
que conocindolos, cuenten con las condiciones para ejercerlos.
Mediante este enfoque se busca implementar la normativa, teniendo en
cuenta el ciclo de vida, la garanta y el restablecimiento de derechos.
El enfoque de gnero. El enfoque de gnero considera las diferentes oportuni-
dades que tienen los hombres y las mujeres, las interrelaciones existentes entre
ellos y los distintos papeles que socialmente se les asignan2.
El enfoque territorial. La planificacin, bajo este enfoque, es un proceso inte-
gral que articula diferentes polticas pblicas socioculturales, econmicas,
ambientales, polticas e institucionales para alcanzar territorios sostenibles,
competitivos, equitativos y gobernables. En tal sentido, el patrn de desarrollo
se expresa en las formas como se utilizan los factores del territorio para producir,
crecer y crear oportunidades de bienestar poblacional. En otras palabras, este
enfoque refleja la manera como los agentes econmicos, sociales y guberna-
mentales logran moldear los elementos geogrficos y naturales, agregndoles
valor y transformndolos en bienes y servicios pblicos y privados.
Desde el punto de vista de la planificacin y la gestin de las polticas
pblicas, implica reconocer por lo menos cinco elementos: (1) el territorio es
producto de una construccin social; (2) la planificacin, las polticas y las ac-
ciones tienen una incidencia en el territorio y sus habitantes, como agentes
del desarrollo; (3) las polticas pblicas deben estar siempre contextualizadas
mundial, nacional, regional y localmente para crear ventajas competitivas y
reducir los riesgos e impactos de situaciones adversas; (4) destacar el papel de
la cooperacin entre agentes pblicos y privados, nacionales y locales, como
elemento fundamental para la gestin del desarrollo; y (5) la importancia del
papel del Estado, especialmente en lo relativo a la provisin de bienes pbli-
cos, la direccin y la regulacin de la economa, junto con construccin de la
democracia y la institucionalidad.
1.1.10 Cules son las fases y los instrumentos del proceso de
planificacin?
El siguiente esquema presenta el ciclo de la planificacin con sus diferentes fases3
e instrumentos4:
1.1.11 Qu condiciones mnimas se requieren para garantizar el
cumplimiento efectivo de las diferentes fases del proceso
de planificacin territorial?

Para garantizar el xito de la planeacin y la gestin territorial se requiere como

mnimo contar con las siguientes condiciones:

Liderazgo y legitimidad del gobernante. El alcalde o el gobernador debe estar

en la capacidad de liderar el proceso de planificacin y de gestin, convocando
actores y generando compromisos para la aprobacin, adopcin ejecucin del
plan de desarrollo.

Relaciones institucionales adecuadas. La Administracin y los actores construc-

tores del desarrollo deben conocerse entre s, definir sus responsabilidades,
lo mismo que generar espacios de dilogo y construccin de consensos. Los
funcionarios pblicos deben tener un fuerte sentido de lo pblico, estar capaci
tados tanto en tcnicas como en herramientas de planificacin y participacin,
adems de estar comprometidos con la Administracin y la comunidad.

Desempeo de la entidad territorial. El xito de un gobierno depende de la ca-

pacidad de medir su gestin, para lo cual se requiere que en el plan de desarrollo
se definan metas y resultados medibles y que la Administracin produzca, de
manera sistemtica, informacin confiable y actualizada.

Concertacin poltica y participacin pblica. La planificacin debe desarrollar

procesos participativos que permitan consolidar el tejido social y aumentar la
gobernabilidad y la confianza en la Administracin, para convertir a los ciudada-
nos pasivos e indiferentes en actores proactivos. Para ello, es fundamental
involucrar en el proceso al Consejo Territorial de Planeacin, a la sociedad civil
organizada y a los medios de comunicacin.

Adicionalmente, dado que el concejo municipal y la asamblea departamental en

calidad de defensor(a) de los intereses de la comunidad aprueban el plan de
desarrollo de la respectiva entidad territorial, es importante mantenerlos infor-
mados y que participen desde su propia formulacin.
[ 13 ]
 1.1.12 Cmo participan los diferentes actores en cada una de
las fases de la planificacin?

Participacin de actores territoriales en las diferentes fases del proceso de planificacin

Formulacin y aprobacin
Administracin.
Formula la propuesta de
proyecto plan de desarrollo,
con base en la situacin
actual de la entidad
territorial, el programa de
gobierno, las competencias y
los recursos de inversin
disponibles.
Ejecucin
Administracin.
Formula el Plan Indicativo,
los Planes de Accin, el Plan
Operativo Anual de
Inversiones (POAI) y el
Presupuesto de cada
vigencia.
Formula proyectos y realiza
los procesos administrativos
para su ejecucin y/o
contratacin.
Seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas
Seguimiento y evaluacin Rendicin de cuentas
Administracin. Administracin.
Realiza el seguimiento y Rinde cuentas a la comuni-
la autoevaluacin del plan dad, a otros niveles de gobi-
de desarrollo, a travs de erno, corporaciones pblicas
instrumentos como el Plan y organismos de control.
Indicativo, de Accin, Plan
Operativo Anual de Inver-
siones y el Plan Indicativo.
Elabora informes de segui-
miento a la gestin sobre la
base de las metas del Plan.

Consejo de Poltica Fiscal.

Ente conductor de la poltica
fiscal en la entidad territorial.

Alcalde o gobernador. Alcalde o gobernador. Alcalde o gobernador. Alcalde o gobernador.

Es el mximo orientador
de la planeacin en cada
entidad territorial.
Presenta los proyectos
de acuerdo u ordenanza
del presupuesto anual de
rentas y gastos, decide
sobre la contratacin y
gestin financiera.
Adopta la estrategia de
seguimiento y evaluacin
del plan, y es el respon-
sable de los diferentes
cambios hechos a ste.
Es el responsable de rendir
cuentas a la comunidad, a las
diferentes autoridades,
sectores y organizaciones de
la entidad territorial, a los
rganos de control y a otros
niveles de gobierno.

Consejo de Gobierno. Consejo de Gobierno. Consejo de Gobierno. Consejo de Gobierno.

Consolida y aprueba la Aprueba los planes Aprueba la estrategia Revisa y avala los informes
propuesta del proyecto-plan. indicativo y de accin de para hacer seguimiento de rendicin de cuentas del
las secretaras y el POAI. y evaluacin, y brinda gobernante.
recomendaciones para dar
cumplimiento al Plan.

Secretara de Planeacin. Secretara de Planeacin. Secretara de Planeacin. Secretara de Planeacin.

Ejerce el liderazgo, coor- Apoya la elaboracin de Es la responsable del diseo Es la responsable de la
dinacin y concertacin los Planes indicativos de y puesta en marcha de la coordinacin de los informes
con el resto de secretaras Accin y consolida el POAI. estrategia de seguimiento de rendicin de cuentas y de
o dependencias de la y evaluacin al Plan. preparar los mecanismos
Administracin territorial. para rendir cuentas.

Secretara de Hacienda. Secretara de Hacienda. Secretara de Hacienda. Secretara de Hacienda.

Es la responsable de la Promueve las decisiones Prepara los informes Suministra y avala la
planificacin financiera. en materia fiscal, finan- contables, presupuestales y informacin financiera,
ciera y presupuestal de financieros de cada perodo. contable y presupuestal para
la entidad territorial. la rendicin de cuentas.

Oficina de Control Oficina de Control Interno.

Interno. Hace seguimiento Es la responsable del
a los Planes de Accin, seguimiento y elaboracin
en coordinacin con la de informes cuando existen
Secretara de Planeacin. planes de mejoramiento.

[ 14 ]

Formulacin y aprobacin
Dems Secretaras.
Responsables de realizar
los diagnsticos y definir los
objetivos, programas y sub-
programas, de acuerdo con
las diferentes directrices exis
tentes en materia sectorial.
Concejo municipal o
Asamblea departamental.
Discute, aprueba el proyecto
de plan de desarrollo pre-
sentado por el gobernante.
Comunidad y Sociedad civil.
Participa en la formulacin y
socializacin del proyecto
del plan de desarrollo, a
travs del Consejo Territorial
de Planeacin (CTP) de
manera directa y a travs de
reuniones promovidas por la
Administracin.
El CTP emite recomendacio-
nes al proyecto del plan.
Promueven el control a la
gestin pblica en todos sus
procesos, iniciando desde la
formulacin del proyecto-
plan.
Entes gubernamentales
Para el caso departamental,
los municipios de la
jurisdiccin participan en la
elaboracin del diagnstico
y las discusiones del
proyecto de plan de
desarrollo.
Los departamentos prestan Gobierno nacional. Presta
asistencia tcnica a los
municipios de su jurisdiccin. departamentos para que
Gobierno nacional. Presta
asistencia tcnica a los
departamentos para que
stos sean multiplicadores
en sus municipios.
Ejecucin
Dems Secretaras. Dems Secretaras.
Son ejecutoras, por lo
tanto, deben programar
y elaborar proyectos
para el cumplimiento
de las metas del Plan.
Concejo municipal o Asam-
blea departamental. Aprue-
ba el Plan Operativo Anual
de Inversiones, el Presu-
puesto en cada vigencia y au-
toriza los gastos a ejecutar.
Sociedad civil. Puede ayudar
en la elaboracin del
presupuesto cuando este es
participativo.
Se hace responsable del
buen uso dado a los bienes
pblicos, a travs de su
participacin en los
diferentes mecanismos de
participacin legalmente
establecidos y asociados a
cada sector.
Entes gubernamentales
Los municipios y departa
mentos cofinancian
proyectos.
autoevaluarse y de remitir
Los departamentos prestan informacin al DNP para la
asistencia tcnica a los
municipios de su jurisdiccin. las entidades territoriales.
asistencia tcnica a los
stos sean multiplicadores
en sus municipios
Seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas
Seguimiento y evaluacin
Dems Secretaras.
Responsables de entregar
los avances y resultados de
las acciones ejecutadas, as
como de realizar segui-
miento fsico a las metas de
su dependencia. Tambin
realizan anlisis de produc-
tividad y resultados para
definir acciones correctivas.
Concejo municipal o
Asamblea departamen-
tal. Realiza el control
poltico al plan.
Sociedad civil. Ejerce
funciones de seguimiento y
evaluacin al plan de
desarrollo, a travs del
Consejo Territorial de
Planeacin quien debe emitir
conceptos.
Realiza funciones de
seguimiento, evaluacin y
control social de las acciones
pblicas en la entidad
territorial.
aclaraciones de los
Entes gubernamentales
El departamento es
responsable de la evalua
cin de los municipios, de
evaluacin de la gestin de
Gobierno nacional. Presta
asistencia tcnica a los
departamentos para que
stos sean multiplicado-
res en sus municipios.
El Departamento Nacional
de Planeacin disea el siste-
ma de evaluacin y evala
la gestin departamental.
La Contralora General de la
Repblica ejerce el control
fiscal.
Rendicin de cuentas
Responsables del cumpli
miento de las diferentes
metas del plan, por lo tanto,
de los resultados y de la
informacin pertinente para
la rendicin de cuentas.
Concejo municipal o
Asamblea departamental.
Solicita y recibe los informes
de rendicin de cuentas de
la Administracin territorial.
Sociedad civil. Solicita y
recibe los informes de
rendicin de cuentas de la
Administracin territorial.
Propone acciones para
mejorar la gestin y asegurar
el cumplimiento de las metas
del plan.
Se prepara solicitando
informacin sobre diferentes
temas de inters y pide
resultados de la gestin del
mandatario.
Entes gubernamentales
El departamento presta
asistencia tcnica a los
municipios en el diligencia-
miento de los diferentes
instrumentos para rendir
cuentas.
El Departamento Nacional
de Planeacin presta
asistencia tcnica a los
departamentos en procesos
de rendicin de cuentas.
[ 15 ]
 1.2 Marco Legal

1.2.1 Cul es la normativa que respalda el proceso de

planificacin del desarrollo territorial?

Constitucin Formulacin y aprobacin del plan de desarrollo. El artculo 339 precisa el

Poltica contenido y el propsito del plan de desarrollo . El artculo 340, por su parte,
constituye el Sistema Nacional de Planeacin, y con l los consejos de planeacin
como instancia de participacin ciudadana en el proceso.

Rendicin de cuentas. Varios artculos soportan la entrega de informacin a la

ciudadana, el artculo 23 por ejemplo, seala que toda persona puede solicitar
informacin a las autoridades y debe obtener respuesta de ellas.
El artculo 209 define el principio de la publicidad, obligando a la adminis-
tracin a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos
para que stos se enteren de su contenido, los observen y puedan impugnarlos
de ser necesario.
El artculo 270 responsabiliza a la ley de organizar formas y sistemas de partici-
pacin ciudadana que permitan vigilar la gestin pblica.

Ley 152 de 1994 Formulacin y aprobacin del plan de desarrollo. Establece los procedimientos
para elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar los planes de desarrollo conforme a las
prioridades de los grupos sociales que conforman la entidad territorial y el programa
de gobierno. Tambin define los mecanismos para su armonizacin e interrelacin
con los procesos presupuestales, y las funciones de cada dependencia e instancia
que participa en el proceso, enfatizando en la participacin de la sociedad civil.

Ejecucin. El artculo 29 establece que todos los organismos de la administracin

pblica nacional deben elaborar, con base en los lineamientos del Plan Nacional
de Desarrollo y de las funciones, un plan indicativo cuatrienal. El artculo 36 estipu
la que para elaborar, aprobar, ejecutar, hacer seguimiento y evaluar los planes
de desarrollo de las entidades territoriales se deben aplicar, en cuanto sean com-
patibles, las mismas reglas previstas para el Plan Nacional de Desarrollo.
El artculo 41 seala que con base en los planes de desarrollo aprobados, cada
secretara y departamento administrativo debe preparar, con la coordinacin de
la oficina de Planeacin, su plan de accin.

Evaluacin. El artculo 42 seala que corresponde a los organismos departamen-

tales de planeacin evaluar la gestin y los resultados de los planes y programas
de desarrollo e inversin, tanto del respectivo departamento como de los muni-
cipios de su jurisdiccin.

Rendicin de cuentas. El artculo 43 estipula que el gobernante debe presentar un

informe anual de ejecucin del plan ante el cuerpo colegiado.

Decreto 111 de 1996 Ejecucin. El Estatuto Orgnico de Presupuesto debi ser adaptado en las enti-
dades territoriales en sus estatutos presupuestales, en los trminos definidos en
los artculos 8 y 49 del Decreto; es decir, que el Plan Operativo Anual de Inver-
siones (POAI), debe sealar los proyectos de inversin clasificados por sectores,
rganos y programas, y debe guardar concordancia con el Plan de Inversiones.
El POAI, una vez aprobado, debe incluirse en el Proyecto de Presupuesto; sus
ajustes lo hacen conjuntamente las oficinas de Hacienda y Planeacin.
[ 16 ]
 Ley 388 de 1997 Formulacin y aprobacin del plan de ordenamiento territorial. El artculo 6
complementa la planificacin econmica y social con la planificacin fsica, para
orientar el desarrollo del territorio, racionalizar las intervenciones sobre el terri
torio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

Ley 1098 de 2006 Formulacin y aprobacin del plan de desarrollo. El artculo 204 establece que el
gobernador y el alcalde, en los primeros cuatro meses de su mandato deben elabo
rar un diagnstico sobre los temas de infancia, niez y adolescencia teniendo en
cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garanta y restablecimiento de derechos, con
el fin de establecer los problemas prioritarios y las estrategias a corto, mediano
y largo plazo que se implementarn en el plan de desarrollo para atenderlas. As
mismo, determina que el DNP y los Ministerios de la Proteccin Social y Educacin
Nacional, con la asesora tcnica del ICBF deben disear lineamientos tcnicos
mnimos que debern contener los planes de desarrollo en materia de infancia,
niez y adolescencia teniendo en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garanta y
restablecimiento de derechos.
Las Asambleas y los Concejos, por su parte, deben verificar, para su aprobacin,
que el plan de desarrollo e inversin corresponda con los resultados del diagnsti-
co realizado.

Ley 617 de 2000 Evaluacin. El artculo 79 establece que el DNP debe evaluar publicar en medios
de amplia circulacin nacional los resultados de la gestin territorial.

Ley 715 de 2001 Evaluacin. El artculo 90 estipula lo que las secretaras de planeacin departa-
mental o la entidad que haga sus veces, deben (1) elaborar un informe semestral
de evaluacin de la gestin y la eficiencia, con indicadores de resultado y de
impacto de la actividad local, y (2) informar a la comunidad a travs de medios
masivos de comunicacin.
El contenido de los informes lo determina cada departamento, conforme a los
lineamientos expedidos por el DNP, garantizando una evaluacin de la gestin
financiera, administrativa y social, en consideracin al cumplimiento de las dis-
posiciones legales y a la obtencin de resultados.

Ley 136 de 1994 Rendicin de cuentas. El artculo 91, literal E, establece que el Alcalde debe infor-
mar sobre el desarrollo de su gestin a la ciudadana.

Ley 489 de 1998 Rendicin de cuentas. Regula el Sistema de Desarrollo Administrativo, al impul-
sar la rendicin de cuentas, a travs de la promocin de estrategias orientadas
a fortalecer los sistemas de informacin de la gestin pblica para la toma de
decisiones y el diseo de mecanismos, procedimientos y soportes administrativos
orientados a fortalecer la participacin ciudadana en la toma de decisiones, la
fiscalizacin y el ptimo funcionamiento de los servicios.

Ley 962 de 2005 Rendicin de cuentas. La Ley Antitrmites busca facilitar las relaciones entre la
administracin pblica y la ciudadana. En su artculo 3 establece los siguientes
derechos directos a las personas: obtener informacin y orientacin acerca de
los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes imponen a las
peticiones, actuaciones, solicitudes o quejas que se propongan realizar, as como
de llevarlas a cabo.
Tambin hace referencia al uso de medios tecnolgicos para atender los trmites
y procedimientos, y la obligatoriedad de poner a disposicin del pblico las leyes y
actos emitidos por la administracin pblica.
[ 17 ]
 Ley 970 de 2005 Rendicin de cuentas. Ratifica la Convencin de Naciones Unidas en la Lucha con-
tra la Corrupcin, as promueve la integridad, la obligacin de rendir cuentas y la
debida gestin de los asuntos y bienes pblicos.

Ley 1122 de 2007 Artculo 33. Plan Nacional de Salud Pblica. El Gobierno nacional definir el Plan
Nacional de Salud Pblica para cada cuatrienio, el cual quedar expresado en
el Plan Nacional de Desarrollo. Su objetivo ser la atencin y prevencin de los
principales factores de riesgo para la salud, al igual que la promocin de condi-
ciones y estilos de vida saludables. El pargrafo 2 dice que las EPS y las entidades
territoriales presentarn anualmente el Plan Operativo de Accin, cuyas metas
sern evaluadas por el Ministerio de la Proteccin Social, de acuerdo con la
reglamentacin expedida para el efecto.

Artculo 2. Evaluacin por Resultados. El Ministerio de la Proteccin Social, como

rgano rector del sistema, establecer dentro de los seis meses posteriores a la
entrada en vigencia de la presente ley los mecanismos que permitan la evaluacin
a travs de indicadores de gestin y resultados en salud y bienestar de todos los
actores que operan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Minis
terio, como resultado de esta evaluacin, podr definir estmulos o exigir, entre
otras, la firma de un convenio de cumplimiento, y si es del caso, solicitar a la Su-
perintendencia Nacional de Salud suspender en forma cautelar la administracin
de los recursos pblicos, hasta por un ao de la respectiva entidad. Cuando las
entidades municipales no cumplan con los indicadores de que trata este artculo,
los departamentos asumirn su administracin durante el tiempo cautelar que se
defina. Cuando sean los Departamentos u otras entidades del sector de la salud,
los que incumplen con los indicadores, la administracin cautelar estar a cargo
del Ministerio de la Proteccin Social o quien ste designe. Si hay reincidencia,
previo informe del Ministerio de la Proteccin Social, la Superintendencia Nacio-
nal de Salud evaluar y podr imponer las sanciones establecidas en la Ley.

__IMPORTANTE!
Aunque en esta seccin se hizo un esfuerzo por resumir algunas normas relacio
nadas con la planificacin, existen otras sectoriales que soportan el proceso, las
cuales deben considerarse al momento de formular el plan de desarrollo (Ley
115 de 1994, Ley 101 de 1993, Ley 99 de 1993, Conpes 3294, etc.).

[ 18 ]
[ 19 ]
Cap
tulo 2.

[ 20 ]
 __Plan de desarrollo:
fase de formulacin y aprobacin

2.1. Conceptos bsicos

2.1.1 Qu es el plan de desarrollo?

La Constitucin Poltica en el capitulo 2 del ttulo XII consagr los planes de desa
rrollo. De manera particular, en su artculo 339, dispuso la existencia de un Plan
Nacional de Desarrollo, conformado por una parte general y un plan de inversio-
nes pblicas; seguidamente, en el inciso segundo, previene sobre la existencia de
planes de desarrollo de las entidades territoriales, con el objeto de asegurar el uso
eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de sus funciones.
A partir de la norma en referencia, el plan de desarrollo se puede definir como
el instrumento rector de la planeacin nacional y territorial, que sirve como funda-
mento normativo de las polticas econmicas, sociales, culturales y ambientales
necesarias para el desarrollo integral y sustentable del pas, que responden a los
compromisos adquiridos en los programas de gobierno.
De acuerdo con la Corte Constitucional, el plan de desarrollo es un medio para
ordenar la poltica estatal hacia el logro de los objetivos que incorpora la nocin
del Estado Social de Derecho, que no podra entenderse ni alcanzar la plenitud de
sus objetivos ni tampoco realizar lo que es de su esencia sino sobre la base de que
el orden jurdico y la actividad pblica estn ordenados a satisfacer los intereses
de quienes integran la sociedad civil.
De esta manera, el plan de desarrollo es el instrumento de planificacin que orienta
el accionar de los diferentes actores del territorio durante un perodo de gobierno; en
este se expresan los objetivos, metas, polticas, programas, subprogramas y proyec-
tos de desarrollo, los cuales no slo son el resultado de un proceso de concertacin,
sino que responden a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno y a
las competencias y recursos definidos tanto por la Constitucin como por la Ley.
Un plan de desarrollo es un ejercicio prospectivo en el cual se suea con un
territorio mejor, pero a la vez es un ejercicio prctico donde se disean instru-
mentos viables que efectivamente permitan convertir el territorio deseado en un
territorio posible. As pues, un plan de desarrollo territorial es la bsqueda de un
(6) Adaptado del Plan de adecuado balance entre objetivos y limitaciones, con la mira siempre puesta en
Desarrollo Estado Comunitario: tratar de incrementar el bienestar de la poblacin6 guardando armona y coheren-
desarrollo para todos. cia con los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo.

__IMPORTANTE!
La elaboracin del plan de desarrollo debe ser el resultado de un ejercicio tc
nico y participativo que consulte los actores involucrados en el desarrollo.

2.1.2 Para qu sirve el Plan de Desarrollo?

Dada la importancia de contar en el Estado con instrumentos concretos que refle-

jen de manera clara, coordinada y consistente las polticas econmicas, sociales
y ambientales que sern adoptadas por el Gobierno a nivel nacional y territorial
[ 21 ]
 a mediano y largo plazo, el artculo 339 de la Constitucin Poltica estableci el
Plan de Desarrollo, como la carta de navegacin contentiva de los propsitos y
objetivos que debe perseguir la accin estatal, as como de una propuesta de in-
versiones y mecanismos requeridos para su ejecucin.
De acuerdo con lo anterior, los planes de desarrollo constituyen el punto de
referencia en todo proceso de gestin pblica, pues a travs de estos, se articula
y delimita la accin del Estado tanto a nivel nacional como territorial, con el ob-
jeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de las
funciones que les hayan sido asignadas por la Constitucin y la ley.

2.1.3 Es obligatorio hacer el Plan de Desarrollo?

Particularmente para el nivel territorial, el numeral 4 del artculo 305 de la Constitucin

Poltica enlista entre las atribuciones del gobernador Presentar oportunamente a
la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas
de desarrollo econmico y social, obras pblicas y presupuesto anual de rentas y
gastos. En concordancia con lo anterior, el numeral 3 del artculo 300 de la Carta
asigna a las asambleas departamentales la funcin Adoptar de acuerdo con la ley
los planes y programas de desarrollo econmico y social y los de obras pblicas.
En sentido similar, el numeral 5 del artculo 315 de la Constitucin Poltica seala
como una de las atribuciones del alcalde presentar oportunamente al concejo
los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econmico y so-
cial, obras pblicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los dems que estime
convenientes para la buena marcha del municipio, al tiempo que en el numeral
2 del artculo 313 atribuye a los concejos adoptar los correspondientes planes y
programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas.
Adicionalmente, el numeral 1 del artculo 39 de la Ley 152 de 1994 dispone que El
Alcalde o Gobernador elegido impartir las orientaciones para la elaboracin de los
planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse
como candidato; por otra parte, el artculo 40 advierte que La Asamblea o Conce-
jo deber decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentacin.
De modo que la presentacin, elaboracin y aprobacin de las ordenanzas y
acuerdos contentivos de los planes de desarrollo de las entidades territoriales
constituyen funciones consagradas constitucional y legalmente y, por lo mismo,
son de ineludible cumplimiento, so pena de incurrir en una falta disciplinaria san-
cionable de conformidad con la Ley 734 de 2002.

2.1.4 Qu caractersticas debe tener un plan de desarrollo?

El plan de desarrollo debe:

Responder a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno registra-
do por el entonces candidato a la Alcalda o la Gobernacin (Correspondencia).
Mostrar con claridad cules son los efectos e impactos que pretende alcanzar el
gobierno territorial en forma conjunta con otros niveles de gobierno (Orientado
a resultados).
Mostrar correlacin entre las competencias, el diagnstico, la visin, la misin,
los objetivos, las metas por alcanzar y los recursos (Coherencia).
Identificar, cuantificar y proponer acciones para solucionar los problemas prio
ritarios que afronta la entidad territorial, y tomar ventaja de los potenciales y
oportunidades en las diferentes dimensiones del desarrollo (Estratgico).
Considerar los ejercicios adelantados por la entidad territorial y los otros niveles
de gobierno en materia de (1) visin prospectiva, (2) planes de desarrollo, y (3)
[ 22 ]

(7) Metodologa elaborada
por el DNP, conforme a las
Leyes 617 de 2000 y 715 de
2001, por medio de las cuales
establecen las bases legales
para la evaluacin de gestin
y resultados de gobiernos
municipales y departamentales.
(8) En el caso de que no la
tenga. Si la entidad territorial ya
tiene una visin, el manda-
tario deber verificar que est
vigente, de ser necesario actua
lizarlas y definir las polticas
necesarias para lograrla.
polticas, programas y estrategias sectoriales, entre otros; con el fin de articular
los diferentes esfuerzos, en la bsqueda de propsitos comunes de bienestar y
desarrollo (Armonizacin).
Garantizar la relacin y armona entre el diagnstico, los objetivos, metas, progra
mas, subprogramas, proyectos y recursos del plan de desarrollo (Articulacin).
Definir indicadores de resultado y producto que permitan realizar el seguimien-
to y la evaluacin a la gestin adelantada por la Administracin, de acuerdo con
las polticas, estrategias, programas, subprogramas y metas definidos en el plan
de desarrollo. De otra parte, debe sentar las bases de la estrategia por imple-
mentar para realizar tal seguimiento y tal evaluacin, para lo cual se recomienda
considerar la metodologa de medicin y anlisis de desempeo territorial7
(Evaluabilidad).
Contener metas realizables; es decir, que estn respaldadas con recursos lega-
les, humanos, administrativos, tecnolgicos y financieros (Viabilidad).
2.1.5 Cmo est conformado el plan de desarrollo de las
entidades territoriales?
La Ley 152 de 1994 establece que el plan de desarrollo de las entidades territo-
riales debe tener una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y
corto plazo en los trminos y condiciones que de manera general reglamenten
las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y municipales o las
autoridades administrativas que hicieren las veces, siguiendo los criterios de for-
mulacin establecidos en el artculo 31 de la Ley.
De acuerdo con lo anterior, el plan de desarrollo debe presentar un diagnstico
que incorpore los enfoques poblacional, territorial, de gnero y de derechos; a
partir del cual se establezca una visin de futuro8 que se constituya en el punto de
partida para formular los objetivos estratgicos, especficos y programticos, con
sus respectivas metas de desarrollo, resultado y de producto, y para identificar los
proyectos estratgicos. Deben definirse para ello, estrategias, acciones e instru-
mentos que permitan su cumplimiento durante el perodo de ejecucin del plan.
[ 23 ]
 Adicionalmente y con el propsito de que el plan sea viable en trminos de
que est respaldado con recursos legales, humanos, administrativos, tecnolgi-
cos y financieros; la Ley 152 de 1994 determina que parte de su contenido sea el
plan de inversiones de mediano y largo plazo, el cual debe incluir proyecciones
de los recursos financieros disponibles para su ejecucin con fundamento en el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, la descripcin de los principales programas, los
presupuestos plurianuales y los mecanismos de ejecucin.

__IMPORTANTE!
En el marco de una gestin orientada a resultados, el plan plurianual de inver
siones como parte constitutiva del plan de desarrollo debera definir por cada
una de las metas el costo estimado para su cumplimiento, estableciendo los
aos en los cuales se van a realizar9.

2.1.6 Cul es el cronograma para la formulacin del

plan de desarrollo?

Los trminos legales de la interaccin entre las autoridades e instancias de plane-

acin para formular y aprobar el plan de desarrollo estn definidos en los artculos
39 y 40 de la Ley 152 de 1994, y se resume en la siguiente tabla:

Actores internos y externos

Asamblea departamental
entes descentralizados

Secretara de Hacienda
Oficinas de Planeacin

Secretaras sectoriales

Consejo Territorial de
Consejo de Gobierno

Consejo municipal o
Planeacin
Alcalde

ACTIVIDADES Plazos

1. Establecer direccionamientos para la

formulacin del proyecto-plan
2. Formulacin del proyecto-plan
segn directrices
3. Presentacin al consejo de gobierno
del proyecto-plan
Entre enero
4. Consolidacin del proyecto-plan y febrero de
2008
5. Convocatoria, conformacin y
formalizacin del Consejo Territorial
de Planeacin
(9) El Departamento 6. Presentacin al Consejo Territorial de
Nacional de Planeacin viene Planeacin con copia al Concejo
municipal o Asamblea departamental
implementado en convenio con
7. Revisin, socializacin y remisin de A ms tardar el
Medelln, Pasto y Tocancip concepto al alcalde o gobernador 31 de marzo de
unos pilotos municipales de 2008
Presupuesto por Resultados 8. Presentacin del proyecto-plan A ms tardar el
en dichas localidades. Se
ajustado al Concejo municipal o 30 de abril de
Asamblea departamental 2008
est elaborando un manual
9. Revisin, ajustes al proyecto plan de Mes de mayo
metodolgico de este proceso, desarrollo de 2008
se espera sea un insumo valioso 10. Aprobacin del plan de desarrollo Mximo el 31
para los nuevos mandatarios 2008 - 2011 de mayo de
territoriales. 2008

[ 24 ]
 Para garantizar que el proceso de formulacin del Plan sea desarrollado de
manera oportuna e integral, se recomienda que los gobernantes inicien su elabo-
racin una vez sean elegidos. Para ello, se sugiere que el candidato electo y su
equipo hagan un trabajo de empalme riguroso con la Administracin saliente10.

(10) Ver gua: Recomendaciones
para el proceso de empalme
de las entidades territoriales.
DNP- 2007.
__IMPORTANTE!
El incumplimiento del cronograma establecido por la Ley 152 de 1994 respecto
de la presentacin del Plan ante las diferentes instancias de planeacin, impide
a los mandatarios la posibilidad de aprobarlo por Decreto, en caso de tener
dificultades en el Cuerpo Colegiado, as corren el riesgo de que el instrumento
sea demandado por cualquier actor del territorio y, en consecuencia, la enti
dad se quede sin la respectiva carta de navegacin para el perodo de gobierno.
Adems de las sanciones disciplinarias que ello pueda acarrear.

2.1.7 Cules son las etapas sugeridas para formular y aprobar

el plan de desarrollo?

Para la formulacin del proyecto plan de desarrollo y su posterior aprobacin por

parte de autoridades e instancias de planeacin mediante acuerdo u ordenanza o
decreto, se recomienda abordar las siguientes actividades:

1 Alistamiento institucional
Nombramiento del Coordinador
Identificacin de los recursos disponibles
Elaboracin del documento con orientaciones
Conformacin del equipo
Formalizacin del proceso
Induccin y sostenibilidad

2 Formular la parte estratgica del Plan

Elaboracin el diagnstico
Construccin de la visin
Definicin de la misin
Definicin de la estructura del plan
Formulacin de objetivos
Definicin de estrategias
Identificacin preliminar de programas, subprogramas y proyectos
Estimacin de costos
Definicin de programas, subprogramas y proyectos
Definicin de metas e indicadores
Definicin de cambios institucionales para garantizar el cumplimiento del Plan

3 Elaborar el plan de inversiones

4 Elaborar la propuesta de seguimiento

Presentar el Plan al Consejo de Gobierno y convocar, conformar y formalizar el
Consejo Territorial de Planeacin.
Presentacin del Plan al Consejo Territorial de Planeacin (CTP) con copia al Con-
Fecha lmite cejo municipal o Asamblea departamental.
de aprobacin: Presentacin del Plan al Concejo municipal o Asamblea departamental.
31 de mayo
de 2008 5 Aprobar el plan de desarrollo

[ 25 ]
 2.1.7.1 Etapa 1: Formulacin del proyecto - plan de desarrollo

Paso 1: Alistamiento institucional

El alistamiento institucional es la etapa en la cual la Administracin se prepara para

elaborar el plan de desarrollo, en lo posible, debe llevarse a cabo durante los prime
ros 15 das del perodo de gobierno. Se sugiere realizar las siguientes actividades:

Actividad 1: Nombramiento del Coordinador

La autoridad territorial debe nombrar a una persona que se encargue de coordi-

nar la formulacin del plan de desarrollo, con el fin de que exista un responsable
que d cuentas del avance del documento de planificacin. Se sugiere que esta
persona sea el Secretario de Planeacin o quien haga sus veces.

Actividad 2: Identificacin de recursos disponibles para el proceso de

formulacin del Plan

Como la formulacin del plan de desarrollo requiere un trabajo de concertacin

con actores de la comunidad, reuniones con expertos, talleres de socializacin,
etc.; se recomienda que la Administracin tenga claridad, desde el inicio, sobre los
recursos disponibles para apoyar el proceso. Para ello, es necesario que el Coor
dinador consulte a las Secretaras de Hacienda y de Planeacin, o las entidades
que hagan sus veces.
Esta actividad contribuir a concretar la logstica y el procedimiento por seguir,
el nmero de expertos que se pueden contratar para apoyar el proceso, las meto
dologas de participacin por emplear, etc.

Actividad 3: Elaboracin de documento con orientaciones y directrices para

la formulacin del Plan

El Coordinador con base en lo definido en la Ley 152 de 1994, las recomenda-

ciones del gobernante y los recursos disponibles, debe elaborar un documento
de orientaciones y directrices, tanto conceptuales como metodolgicas, que
defina el alcance y sirva de marco de referencia para la formulacin del Plan
en sus diferentes componentes. Dicho documento, como mnimo, debe hacer
claridad sobre:

Actores externos que participarn en el proceso de formulacin del Plan. En

esta seccin del documento la Administracin debe hacer un esfuerzo por iden-
tificar los diferentes actores que sern invitados para intervenir en el proceso
de formulacin del plan de desarrollo lderes, expertos, organizaciones comu-
nitarias, academia, etc.. Para ello, se recomienda involucrar a personas de los
diferentes municipios de la jurisdiccin en el caso de las gobernaciones, y de
las diferentes comunas y corregimientos cuando se trate de municipios, con los
cuales se busca representatividad en:

- El poder. Entidades pblicas con asiento en el municipio o el departamento,

por ejemplo organizaciones, corporaciones y partidos polticos.
- El saber. Instituciones educativas niveles primario, secundario y superior
ms significativo en el territorio; ejemplos: direccin de ncleo, rectores de
colegios, universidades y centros de investigacin.
[ 26 ]

(11) Entre las diferentes
metodologas identificadas
para abordar la planificacin
territorial se encuentran:
Planificacin Estratgica
Situacional (PES) Planificacin
Estratgica por Objetivos y
Planificacin de Proyectos
por Objetivos (ZOOP); la
metodologa de Investigacin
Accin Participacin (IAP),
el Mtodo de Planificacin
Popular (MAPP), la Planeacin
Prospectiva Territorial, a su
vez, existen varios mtodos
prospectivos como la
Prospectiva Tecnolgica,
Mtodo de Escenarios,
entre otros.
- La produccin. Gremios y/o asociaciones que representen los diferentes me-
dios de produccin; ejemplos: cmaras de comercio, asociacin de industriales,
productores, agricultores, entre otros.
- Sociedad civil y la comunidad. Organizaciones no gubernamentales, clubes
sociales, juntas de accin comunal, asociaciones de usuarios, organizaciones
tnicas, de la mujer, de la infancia y adolescencia, de la juventud, entre otras.
__RECUERDE QUE:
La elaboracin del plan de desarrollo debe ser el resultado de un ejercicio tc
nico y participativo que consulte los actores involucrados en el desarrollo.
Insumos. En esta seccin del documento se recomienda relacionar los diferen-
tes estudios, instrumentos y proyectos por utilizar como insumos para elaborar
el plan de desarrollo, ya que la formulacin de ste no debe partir de cero ni
disearse sin bases slidas; el punto de partida debe ser el conocimiento de
la situacin actual del territorio y de sus posibilidades de desarrollo. Para ello,
se sugiere revisar y analizar tres insumos bsicos: (1) la documentacin sobre
polticas y programas de los tres niveles de gobierno nacional, departamental y
local, considerando dentro de sta lo regional, (2) la informacin de la entidad
territorial planes de desarrollo anteriores, plan de ordenamiento territorial en
el caso de los municipios o directrices departamentales, planes elaborados por
grupos tnicos, entre otros y, (3) los documentos de concertacin de mesas de
trabajo con actores invitados y consultados.
__RECUERDE QUE:
El plan de desarrollo no debe partir de cero ni disearse sin bases slidas, se
requiere considerar las polticas e instrumentos elaborados en la entidad terri
torial y en otros niveles de gobierno.
Esquema de trabajo. En esta seccin se recomienda que el Coordinador y su
equipo definan las actividades por realizar y los responsables de cada una de
ellas, as como el cronograma por seguir para asegurar el cumplimiento de los
tiempos definidos en la Ley y las metodologas por emplear para garantizar la
homogeneidad en la estructura del Plan.
El equipo tcnico de coordinacin debe seleccionar el enfoque metodolgico11
que se ajuste ms a las condiciones y capacidades de la entidad territorial; sin
embargo, se sugiere utilizar un carcter participativo y prospectivo, de manera
que se genere una nueva cultura entre los actores territoriales, para hacerlos
ms conscientes de la realidad y con mayores capacidades de apropiarse de su
propio desarrollo.
Adicionalmente, se recomienda definir los diferentes instrumentos que se
utilizarn para formular el diagnstico, la parte programtica y el Plan de In-
versiones. Algunos de ellos son: matriz FODA, rbol de problemas, anlisis
estructural, matriz IGO, los cuales pueden ser utilizados de manera complemen-
taria (anexo 1).
[ 27 ]
 A manera de ejemplo, se presenta el siguiente instructivo, cuyo complemento se
encuentra en el anexo:

Formulacin del Proyecto del Plan

Paso 1 Alistamiento institucional
Consulta
Objetivo Actividades Responsables Insumos Cronograma Metodologa
comunidad
Garantizar que Nombramiento del Alcalde o Enero Secretario de Acto
el proceso de Coordinador de la gobernador Planeacin administrativo
formulacin del formulacin del
plan de Plan.
desarrollo sea Identificacin de los Coordinador Presupuesto Enero Alcalde/ Revisin de
claro, organiza- recursos disponibles Gobernador, insumos;
do, y ajustado a para realizar el Secretario de reuniones
cronograma proceso de Hacienda/
definido por la formulacin. Secretara de
Ley 152 de 1994. Planeacin
Elaboracin de Coordinador Ley 152 de 1994 Enero Alcalde/
documento con Gobernador
orientaciones y y equipo de
directrices para la formulacin del
formulacin del Plan
Plan.
Conformacin del Coordinador Enero Alcalde/ Gober- Acto
equipo de nador/Secreta administrativo
formulacin del rio de Planea
Plan. cin/ Consejo de
Gobierno
Formalizacin del Alcalde o Acto administra- Enero Funcionarios de Acto
Proceso. gobernador tivo de la Adminis- administrativo
formalizacin tracin
Induccin y sensibili- Coordinador y Acto administra- Enero Reunin
zacin del equipo. equipo tivo de
formalizacin

Actividad 4: Conformacin del equipo de formulacin del Plan

Con base en las orientaciones y directrices brindadas en la actividad anterior, se

recomienda que el Coordinador, bajo las instrucciones de la autoridad territorial y
el Consejo de Gobierno, conforme un equipo de trabajo que lo apoye en la formu-
lacin del plan de desarrollo. Para ello, es importante considerar la experiencia y
el conocimiento que los funcionarios de la Administracin tienen del territorio.
De acuerdo con lo anterior, se sugiere que en el equipo estn representadas
cada una dependencias de la Administracin, y de manera especial la Secretara
de Planeacin.

__RECUERDE QUE:
Involucrar a los funcionarios en la formulacin del plan de desarrollo permitir
que haya un mayor compromiso en el proceso de su ejecucin.

[ 28 ]

(12) Se refiere a los factores
que inciden en el desarrollo
del territorio, pero estn por
fuera de la gobernabilidad de la
Administracin.
Actividad 5: Formalizacin del Proceso
Con el fin de darle un carcter ms oficial al instructivo elaborado para formular el
plan de desarrollo, se recomienda que el gobernante emita un acto administrativo.
Actividad 6: Induccin y sensibilizacin a la Administracin
Con fundamento en lo anterior, y buscando facilitar el cumplimiento de los
tiempos definidos por la ley, se sugiere llevar a cabo un proceso de induccin
y sensibilizacin al interior de la Administracin, con el fin de socializar tanto el
contenido del documento de orientaciones y directrices, como las prioridades del
programa de gobierno.
Paso2: Formular la parte estratgica del Plan
Paso 2.1: Elaboracin del diagnstico
La importancia del diagnstico radica en servir de referente para que el nuevo man-
datario fije los objetivos, metas, programas, subprogramas y proyectos estratgicos
del plan de desarrollo; por ello, debe incluir indicadores que permitan conocer y
entender la situacin fsica, econmica, sociocultural, poblacional por ciclo vital y
sexo, ambiental, financiera y poltico-institucional de la entidad territorial; e identifi-
car otros aspectos como los potenciales, problemas, causas, consecuencias, zonas
y grupos de atencin prioritaria, recursos y factores de entorno12.
De acuerdo con lo anterior, para que el plan de desarrollo se convierta en un
verdadero instrumento de gestin debe partir de un diagnstico estratgico, multi-
dimensional e intersectorial de la realidad de la entidad territorial, la Administracin
y de su contexto, el cual debe soportarse en informacin e indicadores lneas de
base que permitan monitorear su avance durante el perodo de gobierno.
Para elaborar el diagnstico se recomienda seguir las siguientes actividades:
Actividad 1: Compilacin, revisin y anlisis de informacin territorial y
de contexto
Como el municipio o el departamento hace parte de un contexto regional, nacional
e internacional, es importante que el diagnstico entendido como la descripcin
y explicacin de la situacin actual, considere las principales interrelaciones exis-
tentes. As mismo, debe incluir indicadores que permitan hacer seguimiento a las
metas definidas por otros niveles de gobierno y que respondan a problemticas
comunes. Para ello, se recomienda recopilar, revisar y analizar los siguientes estu-
dios, propuestas, lineamientos e instrumentos (mayor informacin en el anexo 4)
Insumos para el plan de desarrollo
Nacionales
Visin Colombia II Centenario 2019
Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad
Objetivos de Desarrollo del Milenio (Conpes Social 91 de 2005)
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
Ley 1098 de 2006. Cdigo de Infancia y Adolescencia
Estrategia JUNTOS
[ 29 ]
 Plan Nacional de Salud Pblica
Plan Nacional para la prevencin y atencin de desastres
Planes sectoriales (Plan Decenal de Educacin, Plan Decenal de Cultura, Plan
Vial, etc.)
Lineamientos de poltica
Programas Nacionales (Programa de Laboratorio de Paz, Programa Nacional de
Paz y Desarrollo, Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Inter-
nacional Humanitario)
Acuerdos sectoriales y compromisos de Consejos Comunales Nacionales
Boletines de cifras de violencia DNP-DJS
Observatorios de derechos humanos y minas de la Vicepresidencia
Manual de Oferta Institucional
Informes Contralora, Vicepresidencia y DNP, entre otros.
Lneas estatgicas de poltica del sector de agua potable y saneamiento bsico
2007-2010.
Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el manejo empresarial de
los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

Nacionales
Institucionales
Programas de Gobierno de los candidatos electos a gobernacin y alcalda
Informes de gestin anual y del perodo de gobierno anterior de la entidad terri
torial
Informes de autoevaluacin y rendicin de cuentas de la entidad territorial
Planes sectoriales territoriales
Planes prospectivos territoriales
Planes de vida y otros elaborados por grupos tnicos del territorio
Plan Bienal de inversiones en salud
Diagnsticos territoriales en temas especficos
Evaluacin al avance del plan de desarrollo 2004-2007
Evaluacin al avance del Plan de Ordenamiento Territorial*
Resultados del desempeo territorial elaborado por los departamentos**
Planes locales de emergencia y contingencia
Reportes de atencin a poblacin desplazada
Informes de las consejeras para la paz y las mesas de derechos humanos

Participativos
Resultados mesas de trabajo
Experiencias territoriales con situaciones de desastre
Recomendaciones del Consejo Territorial de Planeacin
Propuestas de Agenda Interna regionales

* Insumo para municipios

** Para el caso departamental, elaborado por la Nacin.

Actividad 2: Descripcin y explicacin de la situacin actual de la entidad

territorial y su entorno

Para realizar esta actividad, se sugiere:

1. Identificar indicadores de desarrollo. Como el diagnstico es el punto de par-
tida para determinar las acciones que el mandatario adelantar durante su
[ 30 ]
 Administracin, se sugiere que la descripcin y explicacin de la situacin actual
inicie con el anlisis de los indicadores y de sus variables que reflejen el nivel
de desarrollo de la entidad territorial, entre ellos la lnea de pobreza, el ndice de
calidad de vida, el ndice de desarrollo humano, el ndice de necesidades bsicas
insatisfechas, las condiciones de morbilidad y mortalidad por grupo de edad y
sexo, el producto interno bruto, indicadores de competitividad, transparencia,
participacin y desempeo integral.
Se recomienda que, en lo posible, estos indicadores se comparen con los de
las entidades territoriales vecinas, otros niveles de gobierno e inclusive con los
de otros pases; esto permitir identificar y resaltar diferencias entre las distintas
realidades, y con base en ellas explicar el porqu de ciertos comportamientos.
Adicionalmente, se sugiere realizar anlisis retrospectivos con base en tales
indicadores; es decir, hacer un estudio histrico en el cual se evalen los me-
canismos y tendencias que han determinado de manera ms significativa la
situacin actual del departamento o del municipio.

2. Identificar fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Definidos los in-

dicadores de desarrollo y sus tendencias, se recomienda realizar una lluvia de
ideas entre los diferentes actores, con el fin de identificar tanto las fortalezas
y oportunidades que propenden por su mejoramiento como las debilidades y
amenazas que afectan su progreso.
La herramienta usual para realizar este anlisis se conoce con el nombre de
matriz FODA, cuyas siglas hacen referencia a los siguientes factores:

Fortalezas y debilidades. Son los factores relacionados con las condiciones

internas de la entidad territorial y, por lo tanto, estn bajo el control de la Ad-
ministracin. Las fortalezas, permiten determinar las capacidades positivas
que contribuyen al desarrollo del municipio o departamento, mientras las de-
bilidades contribuyen a identificar las deficiencias que dificultan su avance.
Amenazas y oportunidades. Estn representadas por las condiciones externas
que pueden influir en la entidad territorial de manera negativa o positiva y, por
lo tanto, estn fuera del control de la Administracin.

A continuacin se presenta un ejemplo de matriz FODA:

FORTALEZAS: OPORTUNIDADES:
Disponibilidad de recursos Cambios en el entorno econmico,
(fsicos, humanos, financieros, social, tecnolgico, poltico
infraestructura) Demandas por bienes y servicios
Desarrollo institucional y tecnolgico Posibilidad de competir en procesos
Ventajas naturales y de integracin y globalizacin
posicin geogrfica
Capital social
Misin
Valores sociales

DEBILIDADES: AMENAZAS:
Retrasos en desarrollo Situacin de orden pblico
Problemas de corrupcin Migracin poblacional
Escasa participacin social Inundaciones, terremotos, etc.

[ 31 ]
 3. Priorizar los factores. Con base en el anlisis FODA, se recomienda que el equipo
coordinador, con la participacin de cada una de las dependencias y los actores
externos, priorice los factores que explican de manera significativa la situacin
del departamento o municipio, segn sea el caso. Para ello, se sugiere realizar
un anlisis estructural de acuerdo con el cuadro relacionado a continuacin,
con el fin de estudiar la influencia de cada factor sobre los dems.
Una vez identificados los principales factores, se sugiere expresarlos en trmi-
nos neutros, definirlos con indicadores y analizar tanto las causas de su estado
como las posibles consecuencias si la situacin contina como est. Se reco-
mienda utilizar el Mtodo de rbol de Problemas.
De acuerdo enelsiguientecuadrosepresentanejemplosdefactorespor sector.

Valor Importan-
Factor Indicador Causas Consecuencias
indicador cia

Cobertura de Porcentaje 10% Infraestructura Delincuencia Alta

la educacin de nios insuficiente Aumento de la
primaria en matriculados Poblacin pobreza
la entidad en primaria dispersa Estancamiento
territorial social

Analizar los factores priorizados con base en la ubicacin geogrfica y la

poblacin. Priorizados los factores y analizadas tanto sus causas como sus
consecuencias, se recomienda identificar las reas geogrficas con caracte
rsticas y problemticas comunes, y las que requieren un tratamiento integral,
para establecer acciones y/o proyectos que tengan un impacto positivo y con-
duzcan a reducir los desequilibrios dentro del territorio.
Igualmente, se sugiere representar espacialmente, a travs de mapas la rela
cin entre los factores y la poblacin afectada positiva o negativamente
grupos tnicos, nios, adolescentes, adultos mayores, mujeres cabeza de
familia, discapacitados, desplazados, poblacin con escasos recursos econmi-
cos y mayores niveles de pobreza, etc., con el fin de facilitar la posterior
focalizacin de las acciones, la atencin y la inversin del gasto social del plan
de desarrollo.
Analizar estrategias para los diferentes actores. Esta actividad consiste en
conocer los actores que inciden positiva o negativamente en cada uno de los
factores priorizados, identificar sus roles y establecer su peso para facilitar
o impedir la realizacin de posibles actividades que mejoren la situacin ac-
tual identificada. De este ejercicio se deducen recomendaciones estratgicas,
como se plantea en la siguiente tabla.

Rol del actor Resultados Jerarquizacin

Actores Inters
en el factor acciones de su poder

Conjunto Funciones que Objetivo real Listar las princi- Capacidad del actor
de personas desempea que persigue pales de obstaculizar o
con intereses cada actor el actor con su facilitar las acciones
homogneos accionar ALTO, MEDIO, BAJO
relacionados (justificar el puntaje
con el factor asignado)
Fuente: www.worldbank.org

[ 32 ]

(13) Como mnimo se sugiere
utilizar los indicadores definidos
en la metodologa de medicin
y anlisis del desempeo
municipal, en su componente
de capacidad administrativa:
estabilidad personal directivo,
profesionalizacin de la planta,
nivel de sistematizacin, au-
tomatizacin de procesos,
contratacin por medio de
licitacin pblica, capacidad
de interventora, Sistema de
Control Interno.
Actividad 3: Descripcin y explicacin de la situacin actual de la Administracin
Actividad 3.1: Anlisis de la situacin institucional
Es importante que el Coordinador y su equipo, con el apoyo de las dependen-
cias, realicen un diagnstico institucional, siguiendo los lineamientos de poltica
de desarrollo administrativo, para identificar no slo las capacidades existentes
en el departamento o municipio para cumplir con el plan de desarrollo que se
formule, tambin para dar cumplimiento a la Ley 489 de de 1998 (Decreto 3622
de 2005), en trminos de visualizar, con indicadores13 la situacin actual o lnea
base que le permitan ms adelante formular metas en cuanto al fortalecimien-
to del desarrollo institucional a alcanzar en el cuatrienio. De este modo, podr
contar con orientaciones concretas sobre los cambios en los diferentes cam-
pos, a saber:
La situacin respecto al desarrollo del talento humano disponibilidad y calidad
del recurso humano, formacin, adiestramiento y estmulos al merito: confor-
macin de la planta de personal nmero de funcionarios y contratistas, nivel
de profesionalizacin del recurso humano.
Avances en gestin de calidad procesos y procedimientos que satisfagan
necesidades y requisitos a nivel interno y de la ciudadana, avances en la imple-
mentacin de sistemas de gestin de calidad Ley 872 de 2003, certificacin de
procesos, existencia de manuales con indicadores de eficiencia.
Cultura participativa en la gestin pblica, en la rendicin de cuentas y en la
atencin a quejas y reclamos (presupuestos participativos, audiencias pblicas,
veeduras ciudadanas)
Moralizacin y transparencia en la administracin pblica, que consiste en la iden-
tificacin de reas susceptibles de corrupcin y de mecanismos, instrumentos
y proceso que prevengan conductas y actuaciones corruptas funcionamiento
del control interno, mapas de riesgo, avances en la implementacin del modelo
estndar de control interno, etc..
Rediseos organizacionales estructuras flexibles, racionalidad de la planta, acce
so a tecnologas de comunicaciones, sistemas de informacin, sistematizacin
de procesos, situacin de la estructura organizativa, calidad de las oficinas y
equipos de trabajo, disponibilidad de computadores, de telfonos, fax, e Inter-
net; conexiones en intranet e Internet porcentaje de funcionarios con acceso a
Internet, existencia de sistemas de informacin en los sectores bsicos de edu-
cacin, salud y agua potable y en otros sectores, disponibilidad de informacin
estadstica sobre la entidad territorial, existencia y funcionamiento del banco
de proyectos, existencia y funcionamiento del Sisbn, sistematizacin y articu-
lacin en red de procesos y de procedimientos: recaudo tributario, presupuesto,
contabilidad, etc.
Es importante analizar la situacin de las instituciones descentralizadas, insti-
tutos, departamentos administrativos, empresas industriales y comerciales del
Estado, sociedades de economa mixta, empresas sociales del Estado en el caso
de salud, entre otras, definiendo en cada caso las necesidades de intervencin
o ajuste.
Adicionalmente, en el caso departamental, se recomienda analizar la capacidad
y requerimientos de las dependencias prestadoras de asistencia tcnica a los mu-
nicipios de la jurisdiccin, para que en el plan de desarrollo se incluyan metas y
recursos con los cuales se financie esta labor de intermediacin.
[ 33 ]

(14) Los indicadores de desem
peo fiscal son: gasto de
funcionamiento, respaldo de
la deuda, dependencia de las
transferencias, importancia de
los recursos propios, magnitud
de la inversin y capacidad de
ahorro.
(15) Se recomienda consultar
los siguientes documentos y
normas:
Normas bsicas: Decreto 111
de 1996; Ley 715 de 2001; Ley
819 de 2003; Ley 617 de 2000;
Ley 388 de 1997.
Documentos del DNP: Bases
para la gestin del sistema
presupuestal local; Orientacio-
nes para la programacin y eje-
cucin de los recursos del SGP;
Cartilla las regalas en Colombia.
Ver pgina Web:
www.dnp.gov.co.
Documentos del Ministerio de
Hacienda: Gua metodolgica
para la elaboracin del Marco
[ 34 ]
Actividad 3.2: Anlisis de la situacin financiera y presupuestal
Esta actividad permitir que el nuevo gobernante (1) no sobredimensione ni sub-
valore las acciones que adelantar durante su gestin, (2) defina estrategias para
aumentar los recursos propios y apalancar proyectos mediante la cofinanciacin,
(3) determine la capacidad de endeudamiento, y (4) tenga claridad sobre los as-
pectos que debe trabajar para asegurar el cumplimiento de las normas vigentes en
materia financiera Ley 617 de 2000 sobre lmites a los gastos de funcionamiento,
Ley 715 de 2001 sobre destinacin de los recursos provenientes del Sistema Gene
ral de Participaciones y Ley 819 de 2003 sobre responsabilidad fiscal.
Para abordarla, se recomienda:
1. Hacer un diagnstico de la situacin fiscal de la entidad territorial. Con base en
los indicadores de desempeo fiscal14 elaborados por el Departamento Nacional
de Planeacin, y los indicadores de viabilidad fiscal del Ministerio de Hacienda,
se puede realizar un diagnstico rpido en materia fiscal, el cual adems de per-
mitir comparar la situacin de la entidad territorial con la de otros municipios
o departamentos, segn sea el caso, brinde elementos para profundizar en la
identificacin de los problemas y la bsqueda de soluciones.
2. Identificar las fuentes de recursos para financiar el Plan. Es importante que la
nueva Administracin conozca las principales fuentes de financiacin que tiene
la entidad territorial y sus destinaciones especficas, con el fin de garantizar
que los gastos se financien de acuerdo con las disposiciones constitucionales,
legales y normativas vigentes, y para identificar cules son los inconvenientes
que impiden contar con mayores ingresos.
__RECUERDE QUE:
Adems de los recursos tributarios y los del Sistema General de Participaciones,
las entidades territoriales cuentan con otras alternativas de obtencin de recur
sos, cuyo acceso depende de la fuente especfica y de las necesidades tanto de
inversin como focalizacin (para mayor informacin ver anexo).
3. Interrelacionar los instrumentos de planificacin con el sistema presupuestal.
Una vez identificadas las fuentes de financiacin de las entidades territoriales
segn su reglamentacin legal en trminos de manejo y destinaciones especfi-
cas, el equipo de Hacienda y Planeacin debe verificar cmo se interrelacionan,
se planifican y se determinan las rentas. Para ello, se recomienda consultar la
bibliografa bsica15 y tener en cuenta las definiciones generales de cada com-
ponente del sistema presupuestal, entre ellas:
Marco Fiscal de Mediano Plazo16: instrumento referencial de planificacin a
10 aos que presenta la proyeccin de las finanzas municipales, en l se de-
terminan montos de ahorro, flujos de caja, situacin fiscal y estrategias para
su logro. Contiene un plan financiero, que es el instrumento de planificacin
y gestin financiera, para efectuar las previsiones de ingresos, gastos, dficit
y financiacin, a partir de la elaboracin de un diagnstico y de la definicin
de objetivos y estrategias.
Plan Operativo Anual de Inversiones: corresponde a los proyectos de inver-
sin para cada una de las vigencias del Plan, clasificados por dimensiones,
sectores, programas.
 Fiscal de Mediano Plazo en en-
tidades territoriales; Ley 617 de
2000: Preguntas y Respuestas
sobre la Ley. Ver pgina web:
www.minhacienda.gov.co.
(16) Instrumento establecido
con la expedicin de la Ley 819
de 2003, con el objetivo de
promover la responsabilidad en
las finanzas territoriales.
Presupuesto Anual: es el instrumento que permite el cumplimiento de los
planes y programas de desarrollo econmico y social.
4. Identificar la situacin financiera de la entidad territorial. Para tener un panora-
ma general de las finanzas de la entidad territorial, es recomendable consultar, y
si se requiere actualizar, el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo (para
mayor informacin ver anexo).
5. Identificar los recursos disponibles para inversin - Plan Financiero. Una vez
revisado y/o actualizado el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo se
tiene un panorama general de las finanzas territoriales con lo cual se puede
hacer un estimado, a partir de las proyecciones de su plan financiero, de los
recursos disponibles en la entidad para funcionamiento e inversin, de sus prin-
cipales fuentes; es decir, se pueden determinar las restricciones presupuestales
a las cuales se enfrentar la Administracin para financiar las metas definidas
en el plan de desarrollo.
Es importante sealar que para la estimacin de los recursos de inversin se
debe descontar el gasto corriente o de funcionamiento de la entidad ms el
servicio de la deuda. As mismo, las entidades inmersas en programas de sanea-
miento fiscal, financiero y de reestructuracin de pasivos, deben garantizar su
estricto cumplimiento, porque uno de sus objetivos es asegurar la existencia y
sostenibilidad de la entidad territorial.
A manera de ilustracin, el clculo agregado de los recursos disponibles para
la vigencia del plan de desarrollo puede estimarse de la siguiente forma:

Proyecciones de ingresos
Cuenta Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5 Ao 6 Ao 7 Ao 8 Ao 9 Ao 10
Ingresos totales 13.664 14.322 14.820 15.251 15.665 16.106 16.571 17.060 17.571 18.105
1. Ingresos corrientes 6.910 7.332 7.620 7.835 8.027 8.238 8.468 8.713 8.974 9.250
1.1 Ingresos tributarios 5.417 5.916 6.263 6.519 6.736 6.961 7.193 7.434 7.683 7.942
1.1.1. Predial 1.791 2.149 2.364 2.482 2.557 2.633 2.712 2.794 2.878 2.964
1.1.2. Industria y comercio 932 978 1.027 1.079 1.133 1.189 1.249 1.311 1.377 1.446
1.1.3. Otros 2.694 2.788 2.872 2.958 3.047 3.138 3.232 3.329 3.429 3.532
1.2. Ingresos no tributarios 941 974 1.003 1.033 1.064 1.096 1.129 1.163 1.198 1.243
1.3. Transferencias de libre destinacin 553 442 354 283 226 181 145 116 93 74
1.3.1. Del nivel nacional 553 442 354 283 226 181 145 116 93 74
1.3.2. Otras - - - - - - - - - -
2. Ingresos de capital 6.754 6.990 7.200 7.200 7.639 7.868 8.104 8.347 8.597 8.855
2.1. Regalas - - - - - - - - - -
2.2. Transferencias de forzosa inversin
6.754 6.990 7.200 7.200 7.639 7.868 8.104 8.347 8.597 8.855
(SGP, etc.)
2.3. Cofinanciacin - - - - - - - - - -
2.4. Otros - - - - - - - - - -
5. Ingresos por financiamiento 69 -271 -171 -171 -43 - - - - -
5.1. Crdito interno y externo neto 69 -271 -171 -171 -43 - - - - -
5.1.1. Desembolsos (+) 300 - - - - - - - - -
5.1.2. Amortizaciones (-) 231 271 171 171 43 - - - - -
5.2. Recursos balance, var. depsitos, otros - 0 0 0 0 - - - - -
Total recursos disponibles vigencia 13.733 14.051 14.649 15.080 15.622 16.106 16.571 17.060 17.571 18.105

[ 35 ]
 __RECUERDE QUE:
La identificacin de la situacin financiera y presupuestal permitir que los pro
gramas formulados en el plan de desarrollo sean viables. As mismo, permitir a
la Administracin identificar la necesidad de cofinanciacin, convenios y alianzas
con otras entidades territoriales, el sector privado y/o la comunidad.

Actividad 4: Sntesis del diagnstico

A partir del anlisis de la informacin trabajada hasta el momento, se elabora la

descripcin de la situacin actual de la entidad territorial y de la Administracin,
en la cual se explican las posibles repercusiones si no se acta oportunamente so-
bre las causas originarias de los problemas encontrados o en el aprovechamiento
de las oportunidades que brinda el entorno.
En la elaboracin del diagnstico se recomienda agrupar los factores de manera
homognea en dimensiones, lneas o ejes econmico, sociocultural, tecnolgico,
ambiental y poltico institucional, entre otros. Este ejercicio facilita el trabajo articu
lado por dependencias para definir estrategias, programas, subprogramas, metas,
indicadores y recursos, a manera de ejemplo se presentan los siguientes grficos:

Paso 2.2: Construccin de la visin

La planificacin debe superar lo coyuntural, adems de brindar orientaciones de

mediano y largo plazo sobre la entidad territorial que se espera tener en el futuro;
de ah la importancia de construir una visin entendida como la idea fuerza que
[ 36 ]

(17) Dicha visin debe acompa-
arse, en lo posible, de metas
de desarrollo como las esta
blecidas en el ndice de Calidad
de Vida, ndice de Desarrollo
Humano, Necesidades Bsicas
Insatisfechas u otras que se
consideren de inters y de las
cuales se tenga lnea de base.
(18) Tomar como referencia la
Visin de pas, plasmada en el
documento: Visin Colombia II
Centenario 2019.
(19) La caja de herramientas de
la prospectiva estratgica. Mi-
chel Godet. Cuaderno publicado
por Gerpa con la colaboracin
de Electricit de France, misin
prospective. www.cwnam.fr
(20) La Constitucin Poltica, en
su artculo 311, establece como
competencias del municipio:
prestar los servicios pblicos
que determine la ley, construir
las obras que demande el pro-
greso local, ordenar el desa
rrollo de su territorio, promover
la participacin comunitaria, el
mejoramiento social y cultural
de sus habitantes y cumplir las
dems funciones que le asignen
la Constitucin y las leyes.
(21) Recordar que como
funcionario pblico, un alcalde
y su equipo de gobierno slo
puede hacer aquello que
expresamente le ha sido
autorizado por ley.
moviliza a los diferentes actores hacia una imagen del futuro deseable y viable,
basada en principios, ideales y valores compartidos por todas las fuerzas vivas de
la entidad territorial.
En este orden de ideas, es fundamental que el plan de desarrollo retome e in-
cluya la visin existente en la entidad territorial, con el fin de que el gobernante
tenga un marco de referencia para examinar la pertinencia de las decisiones
a adoptar y cuente con un instrumento orientador de los componentes del
Plan objetivos, estrategias, programas y acciones, y para que los actores del
territorio conozcan cul va a ser la contribucin de la Administracin para su
cumplimiento. Para ello, se sugiere revisar los ejercicios prospectivos realizados
incluye el Plan de Ordenamiento Territorial en el caso municipal y desarrollar
talleres con la comunidad para validarlos y actualizarlos17.
Si en la entidad territorial no hay una visin concertada, se recomienda incluir en
el plan de desarrollo un ejercicio inicial en el cual se retomen percepciones de la
comunidad y del propio gobernante18 sobre la visin que se espera alcanzar para
el municipio o departamento, que debe servir como punto de partida para iniciar
el proceso de construccin de una visin concertada. Para hacerlo se sugiere uti-
lizar la caja de herramientas de la prospectiva estratgica19.
__EJEMPLO
Visin de Antioquia En el ao 2020 Antioquia ser la mejor esquina de Amrica,
justa, pacfica, educada, pujante y en armona con la naturaleza.
Paso 2.3: Definicin de la misin
La misin de cualquier institucin, entidad u organizacin es el propsito fun-
damental de su existencia; es la definicin del beneficio que pretende dar y la
delimitacin de sus responsabilidades. La misin constituye la razn de ser de una
institucin y lo que debe distinguirla de otras similares.
La definicin concreta de la misin es fundamental para orientar la toma de deci
siones en la entidad, ella brinda claridad sobre su alcance y las reas de servicio
que debe prestar.
Es vital que todos los funcionarios de la entidad territorial tengan claridad y con-
senso sobre cul es la misin, para que los programas y proyectos definidos en el
Plan, se desarrollen en trminos de lo que anhela ser la Administracin y a quin
debe servir.
La misin responde a las preguntas: quines somos?, cul es nuestra respon-
sabilidad?, cules son los productos y servicios que debemos prestar?, quines
son nuestros clientes o usuarios?, cul es nuestro mbito de accin y nuestro
marco tico y moral?
Todas las entidades territoriales tienen una misin especfica que cumplir en
pro del bienestar de sus habitantes, pero no en todas se han preocupado por
establecer claramente cul es; conocerla, entenderla y asumirla es un requisito
fundamental en el proceso de formulacin del plan de desarrollo.
En la definicin de su misin, la administracin territorial debe iniciar estable
ciendo los principios rectores definidos en el Programa de Gobierno y considerando
las competencias y funciones20 que se le han otorgado en el ordenamiento legal
vigente. Tambin debe conocer el alcance de su responsabilidad, tanto para
cumplirla como para no excederse21. As mismo, debe conocer los recursos con
[ 37 ]
 que cuenta y su nivel de gobernabilidad sobre ellos; adems, es fundamental
estar al tanto de las normas que rigen la accin de los servidores pblicos.
Estos aspectos son fundamentales para definir el mbito de accin de la Adminis
tracin territorial y formar el alcance del plan de desarrollo y, en consecuencia, la
gestin que adelantar el gobernante durante su periodo.

__EJEMPLO
El Municipio de Caldas, Antioquia, es una entidad territorial comprometida con
la satisfaccin de las necesidades bsicas de su poblacin, que aprovechando
su ubicacin geogrfica, las fuentes de financiacin y el desarrollo tecnolgico,
busca a travs de la permanente interaccin de la comunidad y la Administracin
Municipal, efectividad y honestidad en su gestin, para posicionarlo como mu
nicipio modelo en la calidad de vida de sus habitantes dentro de Colombia.

Al Departamento del Cesar, como entidad territorial le corresponde adelantar

la GESTIN, PROMOCIN Y ARTICULACIN del proceso de desarrollo integral de
su territorio, en busca de la consolidacin progresiva del bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, en armona con el medio
ambiente natural. En cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y lega
les, el departamento debe ejercer la MISIN Institucional

Paso 2.4: Definicin de la estructura del plan de desarrollo

En esta actividad se concreta la propuesta del proyecto Plan, la cual debe

guardar una estructura lgica y coherente con el diagnstico y con el enfoque
utilizado. Para su desarrollo se propone la siguiente estructura:

Estructura de formulacin del planteamiento programtico del plan

[ 38 ]

(22) Las estrategias consisten
en lograr que los colombianos
tengan igualdad de oportuni-
dades en el acceso y la calidad
de un conjunto bsico de servi-
cios sociales que, en el futuro,
permitan que todos no slo
alcancen ingresos suficientes,
sino tambin tengan una vida
digna, larga y saludable, que
permitan a todas las personas
y familias construir territorios
gobernables, competitivos,
sostenibles y equitativos.
Paso 2.5: Formulacin de objetivos
Actividad 1: Precisin de las competencias, responsabilidades y resultados
esperados
En el marco de un Estado unitario y descentralizado, el plan de desarrollo y la
gestin de un gobernante deben responder a las competencias que le hayan sido
asignadas a la respectiva entidad territorial por la Constitucin y la Ley.
Por lo tanto, es importante que en el momento de definir objetivos, programas,
subprogramas y proyectos estratgicos, se identifiquen los resultados esperados
de la gestin de acuerdo con dichas competencias: coberturas en educacin, me-
joramiento de la calidad educativa, aumento de cobertura en rgimen subsidiado,
coberturas en servicios pblicos y otros.
Es fundamental que los mandatarios sepan que la Constitucin y la Ley han
establecido prioridades y, por lo tanto, existe una mayor responsabilidad en com-
petencias de educacin, salud y agua potable y saneamiento bsico.
__INFORMACIN DE INTERS
En el anexo 3 se presenta una relacin de estas competencias en los distintos
sectores, pero se sugiere hacer una revisin ms detallada para tener un mayor
conocimiento de todas las responsabilidades de la Administracin.
Actividad 2: Identificacin de los lineamientos de poltica y directrices
definidos por otros niveles de gobierno
Para realizar esta actividad se recomienda revisar los documentos de contexto
de los niveles superiores de gobierno relacionan en el paso 2.1: Elaboracin del
diagnstico, los cuales contienen orientaciones de poltica social, econmica,
ambiental e institucional; estrategias e instrumentos para lograr el desarrollo y
la igualdad de oportunidades. Por ejemplo, las estrategias de equidad22 y produc-
tividad se constituyen en unas de las prioridades nacionales.
Entonces, el reto principal es reducir de las brechas sociales, regionales y en
materia de productividad, construyendo sobre lo ya logrado, lo cual requiere de
intervenciones focalizadas en los grupos vulnerables y regiones ms afectadas,
para buscar un desarrollo integral.
Aqu debera mencionarse explcitamente la Visn 2019, aunque se menciona la
revisin de documentos del orden nacional.
Actividad 3: Identificacin de compromisos adquiridos en el Programa
de Gobierno
Uno de los insumos prioritarios para desarrollar el paso 2.5 es el programa de
gobierno, el cual plasma el compromiso que el candidato electo y su partido ad-
quirieron con sus gobernantes. En tal sentido, el Coordinador y su equipo debern
identificar cules fueron las propuestas realizadas por el gobernante, con el fin de
asegurar su inclusin en el plan.
[ 39 ]
 __RECUERDE QUE
Con base en el diagnstico, la visin, la misin, las competencias, los lineamien
tos de poltica de niveles superiores de gobierno y los compromisos adquiridos
en el programa de gobierno se definen los objetivos, programas, subprogramas
y proyectos del plan de desarrollo territorial.

Actividad 4: Definicin de objetivos

Actividad 4.1: Formulacin del Objetivo General

El objetivo general corresponde a la contribucin del plan de desarrollo para

avanzar en la visin planteada, debe estar sustentada en la informacin obtenida
de los pasos anteriormente expuestos y responder a la pregunta: qu va a hacer
la Administracin durante el perodo de gobierno?

A continuacin se presenta un ejemplo de objetivo general definido en un plan

de desarrollo:

__EJEMPLO
Estimular el potencial humano social y productivo para mejorar la calidad de
vida de los habitantes, disminuir la pobreza, ampliar las oportunidades y ofre
cer las condiciones para el ejercicio de la plena ciudadana, as se generarn
mayores oportunidades en el escenario nacional e internacional de progreso
hacia el futuro.

Actividad 4.2: Formulacin de objetivos estratgicos

Son los propsitos orientados a solucionar los grandes problemas del desarro
llo de la entidad territorial y responden a la pregunta: qu hacer para lograr el
objetivo general? Estos objetivos estn asociados a las grandes dimensiones estra-
tgicas del Plan. Algunos ejemplos de dimensiones estratgicas son:

Empleo y equidad
Gestin ambiental y del riesgo
Crecimiento y competitividad del sector agropecuario

Al tomar la dimensin estratgica Gestin ambiental y del riesgo y de acuerdo con

la problemtica identificada en el diagnstico, podra definirse el siguiente obje-
tivo estratgico:

Garantizar la sostenibilidad ambiental del territorio en la oferta de bienes y ser

vicios, la biodiversidad, el recurso hdrico y los suelos.

[ 40 ]
 Actividad 4.3: Formulacin de objetivos especficos o sectoriales

Los objetivos especficos son los definidos para cada nivel de sector o compo-
nente temtico; en otras palabras, son los propsitos que permiten que el sector
contribuya efectivamente al logro del respectivo objetivo estratgico.
Estos objetivos se convierten en el punto de partida para la definicin de
las metas de resultado y los programas, por ello han de cumplir las siguientes
caractersticas:

Cuantificables. Deben ser claros y brindar la posibilidad de comprometerse con

unas metas de resultado concretas en el perodo de gobierno.
Realizables. Deben ser posibles de alcanzar, prcticos y realistas. No tiene sentido
la formulacin de un objetivo que de antemano se sabe que no se va a cumplir.
Comprensibles. Deben estar escritos con palabras muy sencillas para que sean
de fcil comprensin principalmente por parte de los involucrados en su logro.
Consistentes. Los objetivos se relacionan con la problemtica y/u oportunidades
identificadas en el diagnstico.
Estratgicos. Deben apuntar hacia los temas o asuntos prioritarios con mayor im-
pacto en el desarrollo y poseer una articulacin lgica con los niveles definidos.
Motivadores. Deben animar la ejecucin con eficacia y eficiencia para una mejor
gestin.

De acuerdo con lo anterior, metodolgicamente se sugiere revisar cules sec-

tores tienen competencia directa para el cumplimiento del objetivo estratgico.
Si se considera el ejemplo de Gestin ambiental y de riesgo, los sectores involu-
crados podran ser vivienda, espacio pblico, prevencin y atencin de desastres,
medio ambiente y saneamiento bsico en el componente de aseo. En tal sentido,
cada uno de estos sectores debe formular un objetivo especfico que responda a
la problemtica identificada en el diagnstico a travs de los rboles problemas
causa-efecto, as como al aprovechamiento de los potenciales identificados.

Ejemplos de objetivos especficos para el sector Vivienda son:

__EJEMPLO
Reducir el dficit habitacional cuantitativo.
Reducir el dficit cualitativo de vivienda

Actividad 4.4: Formulacin de objetivos programticos

Los objetivos programticos son los que contribuyen al logro de los objetivos
sectoriales estn relacionados con sus causas. Se constituyen en el punto de
partida para la definicin de las metas de producto que, a su vez, contribuirn al
logro de las metas de resultados establecidas para cada sector.

Paso 2.6: Definicin de estrategias

La finalidad de las estrategias es alcanzar y/o mantener la visin y/o objetivos fija-
dos en el plan de desarrollo, utilizando lo mejor posible los medios y los recursos
[ 41 ]
 de los cuales dispone la entidad territorial. Una estrategia es adecuada si con ella
se consigue alcanzar los objetivos previstos (eficacia) y si ha generado economa
de esfuerzos y recursos (eficiencia). Lograr tanto la eficacia como la eficiencia es
la tarea de la administracin pblica para lo cual deber aplicar toda su capacidad
unida a su destreza para disear programas y proyectos, y realizar todas las ac-
ciones necesarias en coordinacin, asocio, cooperacin, entre otras formas, con
instituciones y actores de orden local, departamental, nacional e incluso interna-
cional, para llevar a efecto con el mayor acierto los objetivos prioritarios definidos
en los planes de desarrollo y/o visiones colectivas deseadas.
En otras palabras, la estrategia contribuye a que la administracin municipal o
departamental cumpla con la funcin necesaria, insustituible y digna de crear o
usar los medios indispensables, de acuerdo con las posibilidades y limitaciones,
para producir los resultados esperados por la comunidad, la Constitucin Poltica
Nacional y las respectivas normas.
Disear una estrategia consiste en definir los medios, acciones y recursos para
el logro de los objetivos, considerando para ello las condiciones sociales, insti-
tucionales, administrativas, polticas y econmicas. Se materializa a travs de
programas, subprogramas y proyectos.

Paso 2.7 Identificacin preliminar de programas, subprogramas y proyectos

Actividad 1: Formulacin de Programas

Un programa es una unidad lgica de acciones dirigidas al logro de los propsitos

establecidos en los objetivos especficos o sectoriales. Es decir, segn el alcance
de los objetivos sectoriales, se generan uno o ms programas.
Al seguir con el ejemplo de la dimensin estratgica gestin ambiental y de ries-
go se puede plantear los siguientes programas:

__EJEMPLO
Programa de reubicacin de viviendas en alto riesgo
Programa de manejo integral de cuencas hidrogrficas
Programa de manejo y disposicin de los deshechos hospitalarios

Actividad 2: Formulacin de Subprogramas

Un subprograma es una unidad lgica de acciones dirigidas al logro de los pro-

gramas. Es decir, de acuerdo con el alcance de los programas, se generan uno o
ms subprogramas, que se despliegan en proyectos.
En el ejemplo del programa de reubicacin de viviendas en condiciones de ries-
go no mitigable, se pueden definir los siguientes subprogramas:

__EJEMPLO
Subprograma de apoyo al desarrollo de proyectos productivos para las fa
milias que van a ser reubicadas
Subprograma de equipamiento

[ 42 ]

(23) Los proyectos se concretan
en el Plan de Accin y Plan
Indicativo (ver en el captulo 3
Instrumentos de la ejecucin).
(24) La preparacin de los
proyectos debe incluir:
Componentes tcnicos: ac-
ciones directas para lograr el
objetivo del proyecto.
Componente ambiental:
descripcin de los efectos
ambientales, tanto negativos
como positivos en la ejecucin
y operacin de cada uno de los
componentes del proyecto.
Componente institucional:
consiste en la previsin, anlisis
y precisin de las acciones
institucionales que se requiere
llevar a cabo, una vez sean
asignados los recursos al
proyecto. Se concreta en dos
aspectos 1) la capacidad tcnica
y administrativa de la entidad
responsable y 2) el mecanismo
propuesto para la ejecucin del
proyecto.
Identificacin de rea de
accin y poblacin beneficiada:
el proyecto debe establecer
claramente el rea en la cual se
ejecutar y, por consiguiente,
determinar quines sern los
beneficiados.
Cronograma de actividades:
definicin del tiempo que
tomar la ejecucin de cada
uno de los componentes del
proyecto; debe ser lo ms
Actividad 3: Identificacin de proyectos
Un proyecto es un conjunto de actividades por realizar en un tiempo determi-
nado, con una combinacin de recursos humanos, fsicos, financieros y con costos
definidos orientados a producir un cambio en la entidad territorial, a travs de la
concrecin de las metas de producto establecidas. Los proyectos se manifiestan
en una obra fsica o una accin especfica.
Aunque por lo general, el plan de desarrollo slo incluye los macroproyectos
o proyectos estratgicos23, es necesario que la Administracin se esfuerce por
identificar en el Banco de Proyectos todos los que se ajusten a los programas y
subprogramas definidos en dicho plan, con el fin de precisar cules de ellos se
encuentran actualizados, cules no y cules requieren ser formulados.
En otras palabras el ejercicio consiste en identificar cules de los proyectos es-
tn listos y, por lo tanto, pueden ser ejecutados; cules no son factibles y deben
ser descartados; y cules requieren de un proceso de formulacin ms precisa.
Actividad 4: Identificacin de poblacin por beneficiar y las zonas sujetas
a intervencin
Esta actividad consiste en identificar tanto la poblacin beneficiaria como las zo-
nas sujetas a intervencin por parte de cada uno de los programas, subprogramas
y proyectos del plan de desarrollo. Para ello, es necesario revisar la actividad 2 del
paso 2.1 descripcin y explicacin de la situacin actual de la entidad territorial y
su entorno.
Es importante que la administracin tenga en cuenta la informacin del Sisbn
para identificar la poblacin ms pobre de su municipio.
Paso 2.8: Estimacin de Costos
Definidos los proyectos en el Banco de Proyectos, se procede a identificar y ac-
tualizar los costos de cada uno de ellos. Si el Banco no tiene todos los proyectos
requeridos y, por lo tanto, es necesario formularlos24; adems, se debe hacer un
estimativo de los costos de acuerdo con los precios del mercado.
Con base en las anteriores proyecciones, se pueden establecer los recursos tcnicos,
administrativos y de inversin indispensables para ejecutar el plan de desarrollo.
Paso 2.9: Definicin de programas, subprogramas y proyectos
Para adelantar este paso es necesario comparar los resultados de la actividad 3.2
Anlisis de la situacin financiera y presupuestal, con el costo del plan, lo cual
permitir que:
los recursos se destinen de acuerdo con las orientaciones legales;
se definan prioridades de inversin;
se tomen decisiones en materia financiera para aumentar los ingresos; y
la financiacin del plan se complemente con otras fuentes.
__RECUERDE QUE
Es importante tener un sistema tributario departamental y municipal slido y
sostenible, que permita a las entidades la financiacin de la inversin social.
[ 43 ]
 detallado posible en cuanto a
las actividades; adems, ha de
brindar un panorama completo
de la duracin del proyecto.
Estructura de costos y
presupuesto: de acuerdo con
los componentes y actividades
previstas para el proyecto, se
define para cada uno de ellos
los requerimientos de diseos,
insumos, equipos, mano de
obra, asistencia tcnica, infraes
tructura, etc.; de esta manera
se puede definir la estructura
de costos de cada componente
y el costo total del proyecto.
Cronograma de inversiones: es
la identificacin del flujo de re-
cursos necesario en cada etapa
de ejecucin y operacin del
proyecto; de acuerdo con esta
necesidad se puede establecer
las fuentes de financiamiento
del proyecto y determinar si es
viable financieramente, si se re-
quiere mayor gestin de la ad-
ministracin para incrementar
las fuentes de financiacin, si
dados los costos slo se puede
avanzar algunas etapas durante
la administracin o si definitiva-
mente el proyecto no es viable
en trminos financieros.
(25) Consultar la Metodologa
para la medicin y anlisis
del desempeo municipal,
elaborada por el DNP.
[ 44 ]
Si los recursos son insuficientes para ejecutar los programas, subprogramas y
proyectos identificados, es necesario que la Administracin priorice cules de
ellos sern financiados durante el perodo de gobierno; se sugiere privilegiar los
proyectos cuya ejecucin se inici en anteriores administraciones, con el objeto
de concluirlos y de no dilapidar recursos.
Otro criterio que es importante tener en cuenta, adems de los compromisos
definidos en el Programa de Gobierno, es la viabilidad poltica del Programa/
subprograma/proyecto en trminos de que este tenga el respaldo no slo de la
comunidad, sino tambin de las autoridades y de los miembros de la corporacin
pblica respectiva asamblea departamental o concejo municipal, entre mayor
concertacin se logre al respecto, mayor seguridad habr para la apropiacin de
los recursos que su ejecucin requiere.
Paso 2.10: Definicin de metas e indicadores
Definidos y priorizados los programas, subprogramas y proyectos, es necesario
identificar cul es la contribucin de cada uno de ellos en el cumplimiento de los
objetivos del plan, tal precisin permitir establecer metas viables para el pero-
do de gobierno. Para ello, es importante tener en cuenta que un proyecto debe
apuntarle al cumplimiento de uno o ms objetivos y un objetivo debe cumplirse
con la ejecucin de uno o ms proyectos.
Las metas expresan en forma concreta los objetivos en trminos de cantidad
y tiempo; es decir, dan cuenta de los resultados por alcanzar mediante la eje-
cucin del plan en un periodo dado, con los recursos disponibles. Las metas se
constituyen en insumo para medir la eficacia en el cumplimiento de programa y
subprogramas y, por ende, de los compromisos del plan25.
Un indicador es un punto de referencia que permite observar y medir el avance
en el logro de una meta esperada.
Segn la informacin proporcionada por cada indicador, stos pueden ser cuali
tativos o cuantitativos. Los indicadores cuantitativos se expresan en trminos
de nmero, porcentaje, razn (tasas); por ejemplo: nmero de nios atendidos
con campaas de vacunacin sobre el total de nios menores de cinco aos,
porcentaje de disminucin de la evasin de impuestos, tasa de mortalidad. Los
indicadores cualitativos se expresan como el cumplimiento de una condicin o
como una escala de valores o de opinin; por ejemplo: s o no; bueno, regular,
malo; alto, medio, bajo, etc.
Los indicadores deben tener las siguientes propiedades:
Medibles: expresan un valor cuantificable o cualificable.
Disponibles: para medirlos es necesario contar con la informacin.
Determinantes: expresan mejor y ms adecuadamente el avance del programa,
subprograma y/o proyecto.
Vlidos: reflejan lo que se pretende medir.
Precisos: estn definidos de manera clara y sin ambigedades.
Confiables: producen el mismo resultado dos mediciones del indicador para la
misma poltica.
Fciles de cuantificar, agregar y desagregar.
Sencillos: de fcil manejo e interpretacin.
Asequibles: el costo de informacin requerida para construirlos no debe ser alto.

(26) DNP. Metodologa para la
medicin y anlisis del desem
peo municipal, pgina 32.
Dado que los indicadores son un punto de referencia, es necesario identificar
un valor inicial como lnea de base y establecer cul se espera lograr (meta), en
un perodo de tiempo limitado, con la ejecucin de las acciones y proyectos que
adelante la administracin territorial en cumplimiento del plan de desarrollo.
Actividad 1: Definicin de metas e indicadores de resultado
Las metas de resultado responden directamente a la cuantificacin del objetivo
especfico o sectorial. En su planteamiento se requiere conocer la situacin actual
para poder evaluar el cambio o la modificacin lograda.
Un indicador de resultado mide los efectos inmediatos o a corto plazo gene
rados por los productos sobre la poblacin directamente afectada; en otras
palabras, es un punto de referencia que permite observar y medir el avance en el
logro de una meta de resultado.
A continuacin, se presentan ejemplos de los conceptos expuestos.
__EJEMPLO
Meta de resultado 1: Reducir el dficit cuantitativo de vivienda en el 50%.
Indicador de resultado de la situacin inicial: dficit habitacional del 20%.
Indicador de resultado de la situacin final: dficit habitacional del 10%.
Como el municipio tiene un total de 5.000 hogares y un dficit habitacional del
20% en su situacin actual, significa que existe un total de 1.000 hogares que no
tienen vivienda. Luego, una meta de resultado de reduccin del dficit cuanti
tativo en el 50%, implica crear condiciones para suministrar vivienda de inters
social a 500 hogares; es decir, pasar de una cobertura del 80% al 90% de hogares
con vivienda.
Meta de resultado 2: Reducir el dficit cualitativo de vivienda en el 10%.
Indicador de resultado de la situacin inicial: dficit cualitativo del 30%.
Indicador de resultado de la situacin final: dficit cualitativo del 20%.
Como el municipio tiene un total de 4.000 viviendas, de las cuales el 30% no
tienen condiciones de habitabilidad en su situacin actual, significa que existe
un total de de 1.200 viviendas que requieren ser mejoradas. Luego, una meta de
resultado de reduccin del dficit cualitativo en el 10%, implica el mejoramiento
de 120 viviendas y pasar de un 30% a un 20% del dficit cualitativo.
Actividad 2: Definicin de metas e indicadores de producto26
Las metas de producto son aquellas que responden directamente a la cuantificacin
de los objetivos programticos, los cuales se logran a travs de subprogramas.
De acuerdo con lo anterior, un indicador de producto es un punto de referencia
que permite observar y medir el avance en el logro de una meta de producto,
porque refleja los bienes y servicios cuantificables producidos y/o aprovisionados
por una determinada intervencin.
El siguiente es un ejemplo de metas e indicadores de producto:
[ 45 ]
 __EJEMPLO
Meta de producto 1: Gestionar la entrega de subsidios para la construccin de
500 viviendas de inters social ubicadas en la zona urbana para familias de es
tratos 1 y 2 del municipio en el perodo 2008-2011.
Indicador: Nmero de subsidios de vivienda de inters social entregados a fa
milias de estratos 1 y 2 del municipio.

Meta de producto 2: Mejorar 120 viviendas del sector rural durante el perodo
de gobierno.
Indicador: Nmero de viviendas mejoradas en el sector rural.

Meta de producto 3: Coordinar la legalizacin de 50 ttulos de propiedad de

predios.
Indicador: Nmero de ttulos de propiedad de predios legalizados.

Meta de producto 4: Capacitar a 10 organizaciones comunitarias ubicadas en el

barrio San Juan.
Indicador: Nmero de organizaciones del barrio San Juan capacitadas.

Meta de producto 5: Construir 500 m2 de muros de contencin en asenta

mientos poblacionales ubicados en zonas de alto riesgo en el barrio Len de la
cabecera municipal.
Indicador: Nmero de m2 de muros de contencin construidos en asentamien
tos poblacionales ubicados en zonas de alto riesgo en el barrio Len.

A manera de sntesis se presenta el siguiente esquema:

El cumplimiento de una meta de producto, puede ser logrado con uno, dos o
ms proyectos. A su vez, un proyecto puede contribuir a una, dos o ms metas
de producto. Como la ejecucin de un proyecto demanda asignacin de recur-
sos y desarrolla acciones especficas, significa tambin la oportunidad para que la
administracin territorial asegure el cumplimiento de los principios de eficiencia,
austeridad y equidad en el uso de los recursos. El siguiente cuadro ilustra la se-
cuencia de los diferentes componentes programticos del Plan.
[ 46 ]
 Cobertura Poblacin
Recursos
Objetivo Objetivo Objetivo del Indicador de Meta de geogrfica beneficiaria Objetivo del Indicador Meta de
por vigencia
general especfico sector resultado resultado del del programa de producto producto

Sector
y fuentes

Dimensin
Programas
subprograma Programa

Subprogramas
Incrementar Porcentaje Incrementar Vereda Toda la $$$$
el porcentaje de hectreas en un 50% las El Pinal poblacin
de hectreas reforestadas hectreas
reforestadas. con bosque reforestadas
productor con bosque
protector protector.

Incrementar Porcentaje Incrementar Vereda Toda la $$$$

Programa el uso de los de hectreas en un 10% El Pinal poblacin
de planes de de cuencas, el nmero
manejo manejo en ecosistemas de has. de
integral las cuencas y estratgicos cuencas,
de cuencas ecosistemas (pramos, ecosistemas
hidrogr- estratgicos ecosistemas estratgicos
ficas (pramos, acuticos ) (pramos,
ecosistemas atendidas de ecosistemas
acuticos). acuerdo con acuticos)
Garantizar la los planes de atendidas de
sustentabilidad manejo. acuerdo con
ambiental los planes de
Mejorar la manejo.
del territorio
calidad de
en la oferta
vida de los
de bienes y Reducir el Porcentaje de Reducir en Subpro- Barrio 50 familias Generar Nmero Capacitar $$$$
habitantes
servicios, la nmero de viviendas en un 30% el grama de Betulia conciencia de familias a 50
del
biodiversidad, viviendas en condiciones nmero de sensibiliza- en la capacitadas. familias.

Medio ambiente
municipio
el recurso condiciones de riesgo no viviendas en cin y poblacin
hdrico y los de riesgo no mitigable. condiciones capacita- ubicada en

Gestin ambiental y de riesgo

suelos. mitigable. de riesgo no cin a zonas de
mitigable. familias alto riesgo
que sern sobre la
reubicadas importancia
de su
reubicacin.

Atender Porcentaje Atender Subpro- Barrio 100 hogares Construir Nmero 100 $$$$
las familias de familias el 100% de grama de Caaveral (1.000 viviendas de VIS viviendas
afectadas afectadas las familias equipa- personas, de inters construidas. constru-
por eventos por eventos afectadas miento de las cuales social para idas.
naturales u naturales u por eventos el 50% son la poblacin
otros. otros. naturales u nios y el afectada.
otros. 10% son
adultos
mayores).

[ 47 ]

(27) La Ley 152 de 1994
establece que el plan de
inversiones de mediano y
largo plazo, debe contener
las proyecciones de recursos
financieros disponibles para
su ejecucin, la descripcin
de los principales programas
y subprogramas, los
presupuestos plurianuales y
los mecanismos de ejecucin.
[ 48 ]
Paso 2.11 Definicin de cambios institucionales para garantizar el
cumplimiento del Plan
Como cada plan de desarrollo tiene sus particularidades, es necesario que la Ad-
ministracin ajuste su organizacin de acuerdo con los nuevos requerimientos,
para lo cual se recomienda comparar los resultados de la actividad 3 del diagnsti-
co Descripcin y explicacin de la situacin actual, con los proyectos estratgicos,
subprogramas y programas definidos en el plan de desarrollo. A partir de este
ejercicio se debe:
Gestionar un cambio institucional.
Incluir en el plan de desarrollo programas, subprogramas y/o proyectos que
generen las condiciones necesarias en la Administracin para garantizar su
cumplimiento como promocin del desarrollo del talento humano, la gestin de
calidad, la participacin en la gestin pblica, la moralizacin y transparencia en
la Administracin, adopcin de tecnologas, etc.
__RECUERDE QUE
Si el costo de los proyectos es superior a los recursos disponibles y la institu
cionalidad no responde a todos los requerimientos que se necesitan para dar
cumplimiento al Plan de Desarrollo, el Consejo de Gobierno deber hacer un
ejercicio para priorizar los proyectos a ejecutar de acuerdo con los compromi
sos adquiridos en el Programa de Gobierno y los recursos humanos, financieros,
tecnolgicos disponibles.
Paso 3: Elaborar del Plan Plurianual de Inversiones (PPI)
El PPI27 es un instrumento que permite articular la parte estratgica del plan de de-
sarrollo con los recursos de inversin que se ejecutarn en el perodo de gobierno,
en l se especifican cada una de las vigencias, se identifican las posibles fuentes
de financiacin y los responsables de su ejecucin, de acuerdo con el diagnstico
financiero e institucional realizado y con el costo de los programas y proyectos
establecidos en el paso 2.9.
Con base en el ejercicio anterior, se asignan por programas, subprogramas
y/o proyectos estratgicos los recursos de inversin, y se establecen las metas
fsicas mediante la discriminacin por tipo de poblacin beneficiada infancia,
desplazados, grupos tnicos, etc. y localizacin geogrficas subregiones, muni-
cipios, corregimientos, comunas, localidades.
En los esquemas siguientes se presentan los diferentes aspectos de la distribu-
cin de los recursos en el Plan Plurianual de Inversiones.
(Ver cuadro pgina siguiente)
 Distribucin de recursos en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI)

Estructura de la matriz Plan Plurianual de Inversiones (PPI)

Metas de Metas de Localizacin Poblacin Asignacin Fuente de

de
Resultado Cdigo Subprogramas Cdigo Producto Cdigo Proyecto Cdigo Geogrfica Cdigo Beneficiaria Recursos Cdigo Financia-
miento
1.1.1.1 1.1.1.1.1 1.1.1.1.1.1 A PI I
1.2.1.1 1.2.1.1.1 1.2.1.1.1.1 B PN II

[ 49 ]
 Recomendaciones en la elaboracin del PPI:

En el caso del primer ao de gobierno, debe realizarse una homologacin de

programas del plan de desarrollo y presupuesto de la Administracin anterior
con los del nuevo plan, previa aprobacin de ajuste del Plan Operativo Anual
de Inversiones de la vigencia. Cuando se realice dicho ajuste, se debe tener el
cuidado de no dejar inversiones o proyectos inconclusos.

El presupuesto y el Plan Operativo Anual de Inversiones deben ser codificados en

su estructura total, de acuerdo con el esquema del PPI del plan de desarrollo.

La articulacin entre el plan de desarrollo y el POT se hace a travs de los pro-

gramas de ejecucin; por consiguiente, es recomendable estructurarlo para el
cuatrienio e incluirlo en el PPI.

Articulacin entre el Plan Plurianual de Inversiones y el Plan Operativo Anual

de Inversiones (POAI). El Plan Operativo Anual de Inversiones es un elemento
del sistema presupuestal basado en el plan financiero, el cual retoma anual-
mente el alcance del plan plurianual de inversiones incorporado en el plan de
desarrollo. As mismo, es un instrumento de gestin que permite operacionali-
zar los objetivos y metas por ao establecidas en el plan de desarrollo con los
recursos previstos de cada fuente por proyectos. Por esta razn las secretaras
de Planeacin territoriales o la entidad que haga sus veces, deben orientar y
elaborar los POAI coordinadamente con la secretaras de Hacienda.

Paso 4: Elaborar la propuesta de seguimiento

La Administracin debe disear una estrategia que sirva para medir los avances,
logros y dificultades en el cumplimiento de las metas definidas en el plan de de-
sarrollo; tambin, debe establecer los mecanismos para realizar autoevaluacin
peridica con el equipo de gobierno e informar a la comunidad sobre su gestin.

2.1.5.2 Etapa 2: Aprobacin del proyecto - plan

En el siguiente esquema se aprecia el proceso de aprobacin del proyecto del

Plan:

(Ver cuadro pgina siguiente)

[ 50 ]

(28) Igualmente para el caso
del Consejo Consultivo de
Planificacin de los territorios
indgenas, estar integrado por
las autoridades indgenas tradi-
cionales y por representantes
de todos los sectores de las
comunidades designados por el
consejo indgena territorial, de
ternas que presenten cada uno
de los sectores de las comuni-
dades o sus organizaciones.
Procedimiento para aprobar el Plan de Desarrollo Municipal
Paso 1: Presentacin del proyecto-plan al Consejo de Gobierno
El alcalde o gobernador debe presentar a consideracin del Consejo de Gobierno,
por conducto del secretario de Planeacin o de quien haga sus veces, el proyecto
del plan en forma integral o por sus elementos o componentes.
Dicho Consejo de Gobierno consolidar el documento que contenga la totalidad
de las partes del plan, dentro de los dos meses siguientes a la posesin del respec-
tivo alcalde o gobernador conforme a la Constitucin Poltica y a las disposiciones
de la presente Ley.
Paso 2: Convocatoria, conformacin y formalizacin del Consejo Territorial
de Planeacin
Antes de explicar el proceso de renovacin del Consejo Territorial de Planeacin,
es importante recordar que segn lo establecido en la Constitucin y la Ley 152 de
1994, en todas las entidades territoriales debe existir esta instancia de planeacin;
por lo tanto, una vez posesionado el gobernante, debe verificar primero que di-
cho consejo est constituido y si est operando o no.
En el caso de que el Consejo no est constituido an, el gobernante deber rea
lizar todo el proceso de convocatoria y eleccin de los consejeros28, los cuales
tendrn un perodo de 8 aos.
Previa a la eleccin de los miembros del Consejo de Planeacin, la asamblea o
el concejo deber establecer su composicin; es decir, mediante una ordenanza
o un acuerdo determinar el nmero de grupos, sectores, representantes de la
divisin administrativa del departamento o del municipio, minoras tnicas, orga-
nizaciones de mujeres, jvenes, entre otros, que existan en la entidad territorial y
sean reconocidos por la comunidad.
[ 51 ]

(29) El nuevo alcalde o gober-
nador, debe determinar qu
consejeros ya han completado
dos periodos y por lo tanto
deben ser renovados.
(30) Se espera que cada sector
con inters de estar all repre
sentado, establezca un me-
canismo interno, democrtico
y amplio para elaborar la terna
que ser enviada al gobernante.
(31) Para la elaboracin del
concepto del proyecto-plan
se recomienda considerar la
opinin de expertos o conoce-
dores de cada temtica en la
entidad territorial.
[ 52 ]
Si est conformado, debe renovar la mitad de sus miembros; es decir, cambiar
los consejeros que cumplieron dos perodos de gobierno consecutivos. Para ello,
el gobernante debe propiciar los espacios y la motivacin necesaria para que los
diferentes lderes agrupen su sector dentro de la comunidad y consulten quines
son sus mejores representantes29.
Para elegir los nuevos consejeros, el gobernante debe seguir el procedimiento
definido mediante acuerdo u ordenanza, segn sea el caso. Si el concejo/asamblea
no ha expedido un acto administrativo, se recomienda seguir el proceso que adopta
el Gobierno nacional para renovar los consejeros nacionales; en otras palabras, rea
lizar dos convocatorias en das diferentes con un intervalo mnimo de 6 das, en
las cuales invite a presentar sus ternas30 a los diferentes sectores, grupos u orga-
nizaciones de la comunidad definidos en la ordenanza o acuerdo que reglamenta el
Consejo Territorial de Planeacin. Las personas que conformen dichas ternas deben
ser representativas del departamento o del municipio y cumplir con los requisitos
establecidos en la Ley 152 de 1994 y el Decreto Reglamentario 2284 de 1994.
Una vez la administracin reciba las ternas, la secretara de Planeacin o la
entidad que haga sus veces debe verificar la informacin remitida por las respec-
tivas organizaciones o sectores. Transcurrido un mes a partir de la convocatoria
para conformar el Consejo Territorial de Planeacin y hechas las revisiones de la
documentacin y verificada la pertinencia de las ternas, el gobernante designar
sus integrantes aunque no se hayan recibido todas las ternas. En la designacin
se deber considerar las personas con mejor perfil formacin, conocimientos,
experiencia participativa y nivel de representatividad de la poblacin. Hecho
esto, el gobernante debe emitir el Decreto de designacin de los consejeros terri
toriales de planeacin, en el cual seale con claridad los grupos representados.
__RECUERDE QUE
Los consejos territoriales de Planeacin tienen como finalidad la representacin
de la comunidad; por lo tanto, no pueden hacer parte de dichos consejos, los
funcionarios de la Administracin, ni los concejales o diputados. Los consejeros
territoriales de planeacin no reciben remuneracin y no tienen ningn vnculo
laboral con la administracin.
Para el desarrollo de las funciones del Consejo, la Administracin territorial
tiene la obligacin de brindar el apoyo administrativo y logstico.
Paso 3: Presentacin del proyecto-plan al Consejo Territorial con copia al
Concejo o Asamblea
El proyecto-plan consolidado debe ser presentado por la autoridad administrativa
al Consejo Territorial de Planeacin, con copia al concejo o a la asamblea, dentro
de los dos meses siguientes a la posesin, para su anlisis y discusin; es decir,
a ms tardar el 1 de marzo de 2008, fecha a partir de la cual el Consejo tendr
un mes (31 de marzo) para socializarlo ante los diferentes sectores representati-
vos de la sociedad civil, rendir su concepto y formular las recomendaciones que
considere convenientes31. Si transcurrido el mes el Consejo no se pronuncia, se
considerar surtido el requisito.
Es importante anotar que la Administracin incluir en el proyecto-plan las re-
comendaciones que considere pertinentes. Para la elaboracin del concepto, se
recomienda que el Consejo disee una estrategia de socializacin con los actores
que representan.

Paso 4: Presentacin al Concejo/Asamblea y aprobacin

El gobernante debe presentar formalmente el proyecto-plan a consideracin de

la corporacin de eleccin popular a ms tardar el 30 de abril de 2008 para que
inicie el trmite de su aprobacin. Si se requiere, podr convocar a sesiones ex-
traordinarias.
De acuerdo con lo establecido por la Ley 152 de 1994, el plan debe ser aprobado
por el concejo a asamblea a ms tardar el 31 de mayo del 2008; es decir, en los prime
ros cuatro meses del primer ao de gobierno, despus de haber sido analizado por
la comisin del plan. Toda modificacin que pretenda introducir el cuerpo colegiado
debe contar con la aprobacin previa y por escrito del gobernante.
Es importante recordar que si el gobernante present el proyecto-plan con
cumplimiento estricto del cronograma establecido por la ley, y el Concejo no le
da trmite o no lo aprueba, la Administracin estar facultada para expedirlo a
travs de un Decreto, con el cual entra en plena vigencia.
El Equipo Coordinador del proyecto-plan debe asegurarse de entregar a la asam-
blea o el concejo contenga/considere como mnimo lo siguiente:

Contenidos S/No
Proyecto de ordenanza/acuerdo del plan de desarrollo
Listado de los participantes en la formulacin del plan
Bases del plan
Breve diagnstico soportado con datos y anlisis de la situacin actual de la
entidad territorial (en los aspectos geogrficos, econmicos, socioculturales,
ambientales, tecnolgicos, y polticos-institucionales, etc.)
Visin
Misin
Objetivos
Programas y subprogramas

Metas de resultado (programas) y de producto (subprogramas) con sus

respectivos indicadores o lneas de base

Aspectos del componente financiero

Plan Plurianual de Inversiones (sustentado en la Planificacin Financiera y el
Marco Fiscal de Mediano Plazo actualizados)
Armonizacin del POAI del primer ao con la estructura del plan de desarrollo
2008-2011
Estado y avance de ejecucin del POT

Elaboracin del Plan Plurianual de Inversiones con base en la estructura

definida en el Plan, en el cual se asignen recursos para el logro de las metas

[ 53 ]
Cap
tulo 3.

[ 54 ]

(32) La Ley 136 de 1994,
establece el mecanismo de
asociaciones de municipios,
de esta manera dos o ms
municipios de uno o ms de-
partamentos podrn asociarse
para organizar conjuntamente,
la prestacin de servicios
pblicos, la ejecucin de obras
o el cumplimiento de funciones
administrativas, procurando
eficiencia y eficacia en los
mismos, as como en el desa
rrollo integral de sus territorios
y colaborar mutuamente en la
ejecucin de obras publicas.
__Plan de desarrollo:
fase de ejecucin
3.1. Conceptos bsicos
3.1.1 En qu consiste la ejecucin?
La ejecucin es la puesta en marcha del plan de desarrollo, con la cual se busca dar
cumplimiento a los objetivos en l establecidos y, por ende, a los compromisos
del programa de gobierno.
3.1.2 Cules son los procesos necesarios para llevar a cabo
la fase de ejecucin?
La ejecucin se lleva a cabo mediante 5 grandes procesos:
1. Gestin administrativa e institucional
2. Gestin financiera
3. Gestin de proyectos
4. Ejecucin del presupuesto
5. Contratacin
3.1.2.1 Gestin administrativa e institucional
La ejecucin del plan de desarrollo debe empezar por una organizacin dentro
de la Administracin, en cabeza del alcalde o gobernador y su equipo de gobier
no, porque es claro que por cada objetivo estratgico y sectorial debe haber un
responsable. Cuando la planta sea global, la autoridad podr hacer los ajustes
pertinentes siempre y cuando no se modifique su estructura, en caso contrario,
tendr que hacer los trmites requeridos para un proceso de reestructuracin.
Para asegurar la ejecucin del plan, adems de contar con estructuras institucio-
nales adecuadas, se necesita disponer de recurso humano cualificado, emplear
tecnologas, procedimientos y herramientas banco de proyectos, plan indicativo,
plan de accin, plan operativo anual de inversiones, tableros de mando, etc. que
permitan responder con eficiencia al cumplimiento de las metas previstas.
Adicionalmente, la Administracin debe buscar aliados y cooperantes externos
que contribuyan a cumplir con los objetivos propuestos para potenciar su capa-
cidad. Este tipo de alianzas se hacen a travs de convenios interadministrativos,
esquemas de asociacin, entre otros. Tales mecanismos contribuyen a que la
gestin administrativa e institucional sea ms efectiva en la prestacin de bienes
y servicios32.
Entre las ventajas de asociarse se encuentran las siguientes:
Se generan soluciones compartidas a problemas comunes, as se optimizan re-
cursos.
Permite definir estrategias regionales para insertar la localidad en las opciones de
desarrollo de territorios gobernables, competitivos, sostenibles y equitativos.
[ 55 ]

(33) Los gastos de funciona-
miento no deben superar los
ingresos corrientes de libre
destinacin.
(34) El proyecto se constituye
en un conjunto ordenado de
informacin, sistemticamente
procesada, con objetivos claros,
delimitados y coherentes, orien-
tados a la generacin de bienes
y servicios que satisfagan
necesidades o aprovechen
oportunidades, sobre la base de
la optimizacin de los recursos.
(35) El Departamento Nacional
de Planeacin pondr a
disposicin de las administra-
ciones territoriales una gua
metodolgica para adelantar
el proceso de presupuesto por
resultados, a partir de la expe-
riencia piloto que se adelant
con los municipios de Medelln,
Pasto y Tocancip.
[ 56 ]
Abre opciones que no estn al alcance de cada entidad territorial de manera
individual.
Permite emprender megaproyectos y obras de impacto regional.
3.1.2.2 Gestin financiera
La ejecucin del plan de desarrollo implica la revisin de los diferentes instrumentos
de planeacin financiera y de mejoramiento de las rentas, de modo que se garan-
tice el poder contar con los recursos suficientes para financiar el funcionamiento33,
la inversin y la deuda, a travs de un buen recaudo tributario, un manejo adecua
do del crdito y teniendo en cuenta el lmite de endeudamiento, entre otros.
Para alcanzar una gestin financiera ptima de los recursos disponibles para la
ejecucin del plan y el funcionamiento de la entidad territorial, se recomienda
desarrollar e implementar procedimientos y sistemas de informacin confiables y
oportunos.
3.1.2.3 Gestin de proyectos
La ejecucin exitosa del plan de desarrollo depende de que los proyectos34 le apun
ten al cumplimiento de sus objetivos y metas.
De esta manera, el Banco de Programas y Proyectos de Inversin de la entidad
territorial es el principal instrumento para la gestin y asignacin de recursos,
pues all se encuentran registrados todos proyectos que son viables.
3.1.2.4 Ejecucin del presupuesto
La ejecucin del plan de desarrollo slo puede realizarse sobre el presupuesto
aprobado en la respectiva vigencia, de tal manera que para el caso del primer ao
de gobierno, la normativa vigente permite a los gobernantes elegidos popular-
mente proponer, ante su respectiva corporacin, durante las sesiones ordinarias
siguientes a la fecha de su posesin, las modificaciones, adiciones o supresiones
al Plan Operativo Anual de Inversiones de la entidad territorial para homologa-
rlo al nuevo plan de desarrollo y su plan de inversiones. Una vez aprobadas las
modificaciones por las respectivas corporaciones, se notificar para su respectivo
control al organismo de planeacin correspondiente, en un plazo no mayor a los
diez (10) das siguientes a la respectiva aprobacin.
La Ley 715 de 2001 exige que en los planes operativos anuales de inversin y en
los presupuestos anuales de las entidades territoriales se incluyan indicadores de
impacto y resultados. En tal sentido, se recomienda a la administracin emplear
el instrumento Presupuesto por Resultados(PPR), el cual es una herramienta de
gestin que le da valor agregado al presupuesto tradicional, al relacionar los in-
dicadores de producto y resultado con el uso de los recursos asignados en los
diferentes programas.
Mientras que un presupuesto de inversin tradicional slo permite a los
ciudadanos y a los cuerpos colegiados mirar la informacin por rubros presu-
puestales, el PPR permite saber cunto recursos destinaron por producto y por
metas del plan.
El PPR no pretende sustituir el presupuesto de inversin convencional, sino
complementarlo con informacin adicional, que d cuenta de la ejecucin de los
recursos, se constituye as en un insumo para la rendicin de cuentas35.
Una vez definido el presupuesto, se procede a su ejecucin mediante la ex-
pedicin de disponibilidades y registros presupuestales, la cual debe tener un

(36) Por contratacin estatal
se entiende todos los actos
jurdicos generadores de dere-
chos y obligaciones celebrados
por las entidades estatales
con otras entidades pblicas y
privadas para la provisin de
ciertos bienes o servicios. El
objetivo fundamental de dicha
contratacin es el cumplimiento
de las finalidades del Estado
de manera eficaz y eficiente,
especialmente en lo relacio-
nado con la prestacin de los
servicios pblicos y sociales
bsicos, buscando satisfacer
las necesidades colectivas en
forma general, permanente
y contina. Para obtener ms
informacin sobre el proceso
de contratacin se recomienda
consultar la Gua 1 sobre
contratacin pblica elaborada
por la Procuradura General de
la Nacin, la Vicepresidencia de
la Repblica y el Departamento
Nacional de Planeacin, en
mayo de 2003.
concepto de viabilidad por parte de la secretara de Planeacin territorial o la
entidad que haga sus veces para garantizar que responda a los compromisos del
plan de desarrollo.
Igualmente, en los procesos de traslados, adiciones, crditos y contracrditos
del presupuesto anual de inversin se requiere de la viabilidad de las secretaras
de Planeacin para asegurar el objetivo enunciado en el prrafo anterior.
Finalmente, en el proceso de ejecucin del Presupuesto, la oficina de Presupues-
to debe expedir mensualmente un informe de la ejecucin del presupuesto de
inversin dirigido a las secretaras de Planeacin para que sta pueda monitorear
la ejecucin del plan de desarrollo.
3.1.2.5 Contratacin36
Con el fin de ejecutar los recursos presupuestados, tanto de funcionamiento
como de inversin, para dar cumplimiento al plan de desarrollo, la Administracin
puede prestar directamente los bienes y servicios o puede contratarlos, a travs
de las diferentes modalidades establecidas en la normativa vigente.
Adicionalmente, para aumentar la eficiencia en las actuaciones del Estado se ha
establecido el sistema de contratacin a travs del Portal nico de Contratacin,
el cual es un sistema electrnico que permite la consulta de informacin sobre
los procesos contractuales gestionados por las entidades del Estado sujetas al
Rgimen de Contratacin establecido en la normativa vigente ( para mayor in-
formacin ver la cartilla Gestin pblica local). El principal objetivo del Portal es
promover la transparencia, eficiencia y uso de tecnologas en la publicacin por In-
ternet de las adquisiciones pblicas para el beneficio de empresarios, organismos
pblicos y de la ciudadana en general, as como mejorar las formas de acceso a la
informacin respecto de lo que compra y contrata el Estado, con el consiguiente
impacto econmico que ello genera en la pequea, mediana y grande empresa,
en los mbitos locales e internacionales.
La oficina Jurdica debe informar a la secretara de Planeacin mensualmente
sobre los contratos realizados, indicando el objeto, el ejecutor, valor con sus res
pectivas fuentes de financiacin, con el fin de poder tener el conocimiento en
tiempo real del avance de la inversin territorial.
3.2 Instrumentos de la ejecucin
3.2.1 Cules son los principales instrumentos en la ejecucin?
Los principales instrumentos para la ejecucin del plan de desarrollo son el plan
indicativo, el plan de accin, el plan operativo anual de inversiones y el banco de
proyectos. A continuacin se presenta una breve explicacin de cada uno de ellos.
3.2.1.1 Plan Indicativo Cuatrienal
Es un instrumento que permite resumir y organizar por anualidades los compromi-
sos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes de desarrollo. En ste
se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar en cada vigencia y al
terminar el perodo de gobierno, con la ejecucin del plan de desarrollo.
Para elaborar el plan indicativo se debe diligenciar una matriz que refleje la es-
tructura bsica de la parte programtica del plan de desarrollo, con sus respectivas
metas, indicadores, recursos por anualidad y responsables. Para la formulacin
del Plan Indicativo se deben tener en cuenta las siguientes actividades:
[ 57 ]

(37) Permite establecer el grado
de cumplimiento de las metas
de producto programadas y,
por lo tanto, ajustar las metas
por programar en el plan de ac-
cin de la nueva vigencia.
[ 58 ]
Convocar los comits operativos sectoriales con el objeto de establecer las orien
taciones para la formulacin del Plan Indicativo Cuatrienal.
Revisar de la estructura del plan de desarrollo, con el fin de que esta sea clara
lgica y coherente. Esto facilitar su seguimiento y evaluacin posterior.
Diligenciar la Matriz del Plan Indicativo previamente establecida por la secretara
de Planeacin y que refleje la estructura bsica de la parte estratgica del plan.
Definir ponderadores, de manera que se establezca la importancia de cada nivel
de la estructura del plan.
Articular el Plan Indicativo al Sistema de Evaluacin de la Gestin Territorial.
3.2.1.2 Plan de Accin
Es un instrumento de programacin anual de las metas del plan de desarrollo que
permite dentro de cada dependencia de la Administracin, orientar su quehacer
para cumplir con los compromisos establecidos. A la vez, es el instrumento sobre
el cual se realiza la actividad de seguimiento y la de autoevaluacin, de la cual se
debe generar informacin clara y consistente sobre el avance en el cumplimiento
de las metas establecidas, que servir de soporte al proceso de rendicin de cuen-
tas de los gobernantes.
El plan de accin permite la articulacin de los objetivos, metas, estrategias y pro-
gramas del plan de desarrollo, con la misin y funciones de las dependencias y de
stas con las polticas, programas y proyectos de inversin programados en cada
vigencia, de manera que cada dependencia de la administracin pueda orientar
estratgicamente sus procesos, instrumentos y recursos disponibles humanos,
financieros, fsicos, tecnolgicos e institucionales hacia el logro de los objetivos y
metas establecidas anualmente y respecto del periodo de gobierno.
Para la formulacin del plan de accin anual se debern revisar los siguientes
insumos:
El plan indicativo
El plan de accin ejecutado en la vigencia anterior37
La disponibilidad de recursos de inversin de la vigencia
El listado de proyectos viables en el banco de programas y proyectos y que res
ponden a los objetivos del plan de desarrollo.
3.2.1.3 Plan Operativo Anual de Inversiones
El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) es el instrumento de gestin que
permite integrar el presupuesto anual con las prioridades definidas en el plan de
desarrollo, el plan indicativo y los planes de accin; es decir, asegura la articulacin
y correspondencia tanto en la parte de programacin como en la de ejecucin.
Para elaborar el POAI se deben tener en cuenta los siguientes instrumentos:
El plan de desarrollo
El plan indicativo
El marco fiscal de mediano plazo
El plan de accin de la respectiva vigencia
Los proyectos formulados y viabilizados
La disponibilidad de recursos de inversin
Se recomienda que el Plan de Accin y el POAI se elaboren de manera paralela,
para lograr mayor armonizacin y coherencia entre ellos y para facilitar el ejerci-
cio de monitoreo y evaluacin.

3.2.1.4 Banco de Proyectos de Inversin

La Ley 152 de 1994 establece que las entidades territoriales deben tener actua
lizados y viabilizados en sus bancos los proyectos que se vayan a ejecutar en las
entidades territoriales y que sean susceptibles de ser financiados con recursos
pblicos.

3.2.1.5 Proyectos de Inversin

Ninguna entidad territorial puede ejecutar inversin sin que medie la formulacin
de un proyecto, el cual debe estar inscrito y viabilizado por el Banco de Programas
y Proyectos. En sntesis la articulacin de los instrumentos en el proceso de eje-
cucin se puede observar en el siguiente cuadro:

Articulacin de los instrumentos: plan de desarrollo,

plan indicativo, planes de accin y POAI

[ 59 ]
Cap
tulo 4.

[ 60 ]

fase de seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas
(38) El ranking mide la eficacia
cumplimiento de las metas del
plan de desarrollo, la eficiencia
en la asignacin y manejo de
los recursos, el desempeo
administrativo y financiero, y el
cumplimiento de los requisitos
legales.
__Plan de desarrollo:
4.1 En qu consiste el Seguimiento y la Evaluacin?
Los procesos de seguimiento y evaluacin adems de facilitar y mejorar tanto la
gestin pblica como la coordinacin interinstitucional dentro y fuera de la enti-
dad, contribuyen a fortalecer la gobernabilidad pblica y la democracia al permitir
que el gobernante explique los aciertos y desaciertos de su administracin.
Adicionalmente, el seguimiento y la evaluacin del plan de desarrollo le permiten
al gobernante autoevaluarse y adoptar medidas para cumplir con sus compromi-
sos oportunamente e informar a los rganos de control y a la ciudadana sobre su
cumplimiento.
Para poder llevar a cabo el seguimiento y evaluacin se requiere, como condicin
bsica, que el plan de desarrollo est bien formulado en trminos de coherencia,
pertinencia, consistencia y claridad de sus objetivos, estrategias, programas, me-
tas e indicadores, de tal manera, que se puedan constatar los avances alcanzados
respecto a la situacin inicial y la situacin futura de la entidad territorial.
El plan indicativo, el plan de accin, el plan operativo anual de inversiones, el
banco de proyectos y el presupuesto son instrumentos importantes para producir
indicadores y generar informacin de monitoreo y seguimiento de la gestin.
De hecho, con la informacin reportada por las entidades territoriales a travs
del SICEP a la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Na-
cional de Planeacin se reconoce la eficiencia fiscal y administrativa lograda por
la entidad territorial. As mismo, se elaboran el ranking anual de desempeo fiscal
de los departamentos y municipios labor que se ha venido realizando desde el
ao 2000 y el ranking de desempeo integral territorial38.
4.2 A qu instrumentos debo hacerle seguimiento?
Se debe hacer seguimiento fsico y financiero a la ejecucin del proyecto, el cual
estar a cargo del Banco del Proyectos con base en la informacin que le dan las
unidades ejecutoras de la inversin.
Adicionalmente, se debe hacer seguimiento al plan de accin, con el fin de iden-
tificar el avance por dependencia en la ejecucin del plan de desarrollo. All se
identifican los avances en metas de proceso y metas de producto. Igualmente, se
debe evaluar el plan indicativo, para identificar el nivel de cumplimiento del plan
de desarrollo.
Por otra parte, se debe hacer seguimiento a la inversin mediante la revisin
de los informes de ejecucin presupuestal expedidos la Oficina de Presupuesto;
ello permite identificar la coherencia de la ejecucin de los recursos con los otros
instrumentos de evaluacin.
4.3 Qu es rendicin de cuentas?
Existen diferentes definiciones de la rendicin de cuentas, una de ellas es la ca-
pacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones,
lo que se interpreta como la obligacin legal y tica que tiene un gobernante de
[ 61 ]
 informar y explicar al gobernado sobre la forma en que ha utilizado los recursos,
encomendados a l, en beneficio de las colectividades.
Tambin se entiende como el espacio de interlocucin entre el gobernante y
la ciudadana, con el fin de generar transparencia y condiciones de confianza
entre gobernantes y ciudadanos, y garantizar el ejercicio del control social a la
administracin pblica. Rendir cuentas es un dilogo e implica abrir un puente de
comunicacin permanente e institucional entre funcionarios y ciudadanos.
La rendicin de cuentas tiene por objetivo hacer ms transparente la gestin
porque promueve: (1) que los recursos entregados a las administraciones terri
toriales se ejecuten de manera eficaz y eficiente, (2) el fortalecimiento del sentido
de lo pblico, y (3) el mejoramiento de la credibilidad y la confianza de los ciudada-
nos en las instituciones del Estado, en aras de avanzar en la consolidacin de la
democracia.
En un sistema social de alta responsabilidad pblica se impone una rigurosa
situacin de peticin y rendicin de cuentas en todos los niveles de gobierno. La
responsabilidad de los cargos pblicos implica: (1) la obligacin de gobernantes y
funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en pblico, (2) la san-
cin en caso de que hayan violado sus deberes pblicos, y (3) el reconocimiento
cuando realiza una labor exitosa.

[ 62 ]
[ 63 ]
Cap
tulo 5.

[ 64 ]

(39) Corte Constitucional.
Sentencia C-305 de 2004.
(40) Ley 152 de 1994, artculo 12.
__Preguntas frecuentes
5.1 Es posible introducir modificaciones a los proyectos de
ordenanza o acuerdo aprobatorios de los planes
de desarrollo territorial?
El artculo 23 de la Ley 152 de 1994 -aplicable a los planes de desarrollo terri-
toriales por expresa disposicin del artculo 36 de la misma Ley- prev que en
cualquier momento del trmite legislativo el Gobierno podr introducir modi-
ficaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. De otra
parte, el artculo 22 permite al Congreso introducir modificaciones al Plan de
Inversiones Pblicas, en cualquier momento del trmite legislativo, siempre que
se mantenga el equilibrio financiero, aunque cuando se trata de modificaciones
o inclusin de nuevos programas o proyectos de inversin, requiere aprobacin
del Gobierno Nacional.
En esa medida, el jefe de la administracin local (gobernador o alcalde) tiene la
iniciativa privativa para proponer modificaciones a su proyecto de plan de desarro
llo y, por su parte, las asambleas y los concejos pueden modificar los proyectos
de ordenanza o acuerdo aprobatorios de los planes de desarrollo, siguiendo las
reglas y condiciones indicadas en la ley.
Sobre este particular aspecto, la Corte Constitucional ha prevenido que las modi
ficaciones que se introduzcan al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo
durante su discusin deben respetar el principio de identidad, y garantizar que el
proyecto mantenga materia o ncleo temtico a lo largo de los debates que
deben cursar conforme a la ley y que los nuevos artculos tengan un vnculo ra-
zonable con el tema general del proyecto en curso.39
5.2 Qu pasa si un concejo o una asamblea no aprueba el Plan
de Desarrollo?
Conforme con el artculo 40 de la Ley 152 de 1994 Los planes sern sometidos
a la consideracin de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4)
meses del respectivo perodo del Gobernador o alcalde para su aprobacin. La
Asamblea o Concejo deber decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su
presentacin y si transcurre ese lapso sin adoptar decisin alguna, el Gobernador
o Alcalde podr adoptarlos mediante decreto. ().
5.3 Un plan de desarrollo se considera vlido sin el concepto
del Consejo Territorial de Planeacin?
En primer lugar, es pertinente sealar que, de acuerdo con el artculo 35 de la Ley
152 de 1994, las funciones de los Consejos Territoriales de Planeacin, son las
mismas definidas para el Consejo Nacional, en cuanto sean compatibles, sin detri-
mento de otras que le asignen las respectivas corporaciones administrativas.
En esa medida, los Consejos Territoriales de Planeacin, al igual que el Consejo
Nacional de Planeacin, tienen como funcin Conceptuar sobre el proyecto del
Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno40, una vez las autoridades locales
[ 65 ]

(41) Sobre el particular se
puede consultar, entre otras, la
Sentencia C-892 de 2002, M.P.
Alfredo Beltrn Sierra.
[ 66 ]
lo sometan a su consideracin conforme al procedimiento para la elaboracin del
Plan que contempla la Ley. De hecho, los numerales 5 y 6 del artculo 39 de la Ley
152 de 1994 citados previamente recogen tal filosofa, al reiterar la labor de anli-
sis y discusin del plan en el seno de los Consejos Territoriales de Planeacin, a fin
de emitir concepto para formular recomendaciones y asegurar la corresponden-
cia del plan con el programa de gobierno del jefe de la administracin local.
Ahora, en relacin con el papel de los Consejos Territoriales de Planeacin de-
ben distinguirse dos hiptesis:
Una, en la que el Consejo Territorial de Planeacin respectivo no cumple su fun-
cin dentro del mes siguiente al que recibi el proyecto consolidado por parte del
alcalde o el gobernador, el requisito se entiende surtido. En este caso, el plan de
desarrollo no pierde validez.
Pero si el alcalde o gobernador no enva el proyecto del plan para el concepto
del Consejo Territorial de Planeacin respectivo, el acto administrativo contendra
vicios de procedimiento que podran conllevar a la nulidad del mismo, en caso de
eventuales demandas, pues se estara trasgrediendo una norma de naturaleza
orgnica -Ley 152 de 1994 -, la cual, dada su naturaleza, tiene una categora supe-
rior en relacin con las dems leyes ordinarias y, por consiguiente, condiciona no
slo la actuacin administrativa, sino incluso, la expedicin de otras leyes sobre la
materia de que tratan41.
5.4 Es posible modificar, una vez aprobado, el plan de
desarrollo de una entidad territorial y, en caso
afirmativo, cul es la fecha limite?
Teniendo en cuenta que la Constitucin Poltica y la Ley 152 de 1994 no establecen
limitacin alguna para modificar los planes de desarrollo, es posible concluir que
las entidades territoriales podrn modificarlos en todo momento, siempre que se
surta todo el procedimiento llevado a cabo durante su aprobacin y se justifique,
en aras del principio de planeacin, las razones por las cuales se hacen necesarias
las modificaciones.
Sobre el particular la Corte Constitucional ha manifestado que:
La obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carcter irreformable,
pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los cambios que estime
pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, segn la Carta
Poltica y la correspondiente Ley Orgnica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero.
Significa lo anterior, que si bien es factible modificar los planes de desarrollo
como parte del ejercicio dinmico que implica el proceso de planeacin, en
ningn momento est posibilidad debe ser utilizada de manera constante e injus-
tificada para introducir cambios que, por el contrario, evidencien improvisacin
en las actuaciones de la administracin.
5.5 Cul es el procedimiento para modificar el plan
de desarrollo?
El procedimiento que se debe adelantar para introducir una modificacin al plan
de desarrollo de una entidad territorial, es igual al que se lleva a cabo para su
formulacin inicial, discusin y aprobacin.
 Es decir, se hace necesario plasmar las respectivas modificaciones en un proyec-
to de acuerdo o de ordenanza, segn sea el caso, para que ste sea discutido y
aprobado por el respectivo concejo o asamblea.
Con respecto al papel de los CTP frente al proceso de modificacin de un plan de
desarrollo, es importante tener en cuenta el contenido de la sentencia C-524 de
2003 que trata algunos aspectos relacionados con las funciones de los Consejos
Territoriales de Planeacin y que destaca que la funcin consultiva del Consejo
Nacional de Planeacin y de los Consejos Territoriales de Planeacin no se agota
en la fase de discusin del Plan de Desarrollo, sino que se extiende a las etapas
subsiguientes en relacin con la modificacin de dichos planes. Por lo mismo,
tales consejos deben cumplir nuevamente su labor durante el proceso de modifi-
cacin del acuerdo u ordenanza que corresponde al plan de desarrollo.
Para tomar la decisin si resulta pertinente emprender el proceso de modificar
el plan de desarrollo es necesario analizar si se cuenta con el tiempo suficiente
por un lado para tramitar el respectivo acuerdo u ordenanza ante el concejo o la
asamblea, segn el caso, y si el tiempo resulta suficiente para ejecutar los diferen-
tes proyectos. Frente a este caso es importante tener en cuenta que el proceso
de modificacin se debe surtir en el menor tiempo posible.
Si bien el ejercicio de planeacin debe ser entendido como un proceso dinmi-
co el cual es susceptible de ser ajustado ante ciertas circunstancias, tambin es
importante tener en cuenta que introducir cambios de manera constante e injusti-
ficada pone en evidencia la improvisacin en las actuaciones de la administracin
y demuestra debilidad del ejercicio de planeacin.

5.6 Cuando hay elecciones atpicas en una entidad territorial,

qu trminos tiene el alcalde o gobernador para
presentar el Plan de Desarrollo?

Los llamados perodos atpicos fueron consecuencia de lo dispuesto por el art-

culo 7 del Acto Legislativo 2 de 2002, que seala lo siguiente:

Todos los alcaldes o gobernadores que inicien sus perodos entre la vigencia del
presente acto legislativo y el 31 de diciembre de 2003, ejercern sus funciones por un
perodo equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre
del ao 2007. Sus sucesores se elegirn para un perodo que terminar el mismo 31 de
diciembre del ao 2007.

Todos los gobernadores y alcaldes elegidos con posterioridad al 29 de octubre del

ao 2000 y antes de la vigencia del presente acto legislativo, ejercern sus funciones
por un perodo de tres aos. Sus sucesores se elegirn para un perodo que termina el
31 de diciembre del ao 2007.

En todo caso, el ltimo domingo del mes de octubre del ao 2007, se elegirn alcal-
des y gobernadores para todos los municipios, distritos y departamentos del pas,
para perodos institucionales de cuatro aos, que se iniciarn el 1 de enero del ao
2008. ()

De acuerdo con lo anterior, a partir del ao 2008 los perodos institucionales

iniciarn de manera uniforme para todas las entidades territoriales.
Ahora bien, lo que s puede suceder es que se presenten faltas temporales o
absolutas de los alcaldes o gobernadores, como lo previenen los artculos 314,
inciso segundo y 303, inciso final, respectivamente. En el caso de faltas tempora-
[ 67 ]
 les, como quiera que el reemplazo es nombrado, mas no elegido popularmente,
la autoridad desginada no tendr que presentar un nuevo proyecto de plan de
desarrollo, sino continuar la ejecucin del que se encuentre en curso.
Por el contrario, si se trata de falta absoluta, el nuevo mandatario local tendr
que presentar un nuevo proyecto de plan de desarrollo, dado que fue elegido
popularmente, que supone un programa de gobierno.

[ 68 ]
 __Bibliografa

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[ 69 ]
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Schedler, Andreas (s.f.) Qu es la rendicin de cuentas? (s.l).

[ 70 ]
 __Glosario

Asociatividad: Mecanismo eficaz y eficiente, en trminos de prestacin de ser-

vicios, en aquellos casos en los que los municipios no cuentan con los recursos
presupuestales o con la capacidad suficiente para hacerlo por s mismos. Para su-
plir estas deficiencias, la Ley 136 de 1994, establece que dos o ms municipios
de uno o ms departamentos podrn asociarse para organizar conjuntamente, la
prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o el cumplimiento de fun-
ciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, as como
en el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecucin
de obras pblicas.

Estrategia: Definicin de medios, acciones y recursos para el logro de los objeti-

vos. Para su formulacin, se consideran las condiciones sociales, institucionales,
administrativas, polticas y econmicas, entre otras. Se materializa a travs de
programas, subprogramas y proyectos.

Gestin: Concepto que rene los insumos o recursos, los bienes y servicios pro-
ductivos y los procesos que encadenan el proceso de produccin.

Gestin pblica: Proceso dinmico, integral, sistemtico y participativo, que ar-

ticula la planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin, control y rendicin de
cuentas de las estrategias de desarrollo econmico, social, cultural, tecnolgico,
ambiental, poltico e institucional de una Administracin, sobre la base de las me-
tas acordadas de manera democrtica.

Gestin financiera: Anlisis de los diferentes instrumentos de planeacin finan-

ciera, de modo que se garantice (1) la suficiencia de los recursos para financiar el
funcionamiento, (2) que los gastos de funcionamiento no superen los ingresos
corrientes de libre destinacin, y (3) la realizacin de un buen recaudo de los re-
cursos propios, altos niveles de inversin y un manejo adecuado del crdito.

Grupos temticos: Conjunto de responsables de las dependencias que integran

la formulacin del plan de desarrollo, los cuales trabajan articuladamente para
solucionar, o bien aprovechar de manera integral los problemas y/o potenciales
del municipio.

ICV: ndice de Calidad de Vida

IDH: (ndice de Desarrollo Humano) medicin elaborada por el Programa de

las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se basa en un ndice estadstico
compuesto por tres parmetros: (1) una vida larga y saludable medido segn la
esperanza de vida al nacer; (2) la educacin, medida por la tasa de alfabetizacin
de adultos y la tasa bruta de combinada de matriculacin en educacin primaria,
secundaria y terciaria; (3) un nivel de vida digno, medido por el PIB per cpita.
[ 71 ]
 MFMP: (Marco Fiscal de Mediano Plazo) instrumento de referencia con pers
pectiva de diez aos para la toma de decisiones fiscales en la elaboracin de los
presupuestos anuales; la Ley 819 de 2003, con el objetivo de promover la respon-
sabilidad en las finanzas territoriales, estableci el MFMP el cual retoma el Plan
Financiero establecido en el Estatuto Orgnico de Presupuesto, como base para
iniciar el proceso de presupuestacin y garantizar la sostenibilidad financiera de
la entidad territorial en el mediano plazo.

Metas de Resultado: Responden directamente a la cuantificacin del objetivo es-

pecfico o sectorial. En su planteamiento se requiere conocer la situacin inicial o
actual para poder evaluar el cambio o modificacin lograda. Por ejemplo: la meta
para el sector educacin es reducir, durante los tres prximos aos, en el 20% el
nivel de desercin escolar registrado actualmente en el rea rural del municipio.

Metas de Producto: Responden directamente a la cuantificacin de los obje-

tivos programticos, los cuales se logran a travs de subprogramas. Se deber
definir desde el principio una lnea de base clara con el propsito de monitorear
su cumplimiento. Por ejemplo, la construccin de 10 aulas educativas, la capaci
tacin en mecanismos de riego al 20% de los agricultores del municipio.

NBI: Necesidades Bsicas Insatisfechas

Objetivos estratgicos: Propsitos orientados a solucionar los grandes problemas

del desarrollo de la entidad territorial y responden a la pregunta: qu hacer para
lograr el objetivo general? Estos objetivos estn asociados a las grandes dimen-
siones estratgicas del Plan.

Objetivos especficos o sectoriales: Definen para cada sector o componente

temtico; en otras palabras, son los propsitos que permiten al sector contribuir
efectivamente al logro del respectivo objetivo estratgico.

Plan de Accin: Instrumento de programacin anual de las metas del plan de desarro
llo que permite a cada dependencia de la Administracin, orientar su quehacer para
cumplir con los compromisos establecidos en el plan de desarrollo. A la vez, es el ins
trumento sobre el cual se realiza la actividad de seguimiento y la autoevaluacin.

Plan de Inversiones: Instrumento gua de gestin que permite articular la Planea

cin con la Presupuestacin por ser la parte especfica del plan de desarrollo, en
la cual la administracin territorial precisa para el perodo de gobierno y en par-
ticular para cada una de las vigencias, la asignacin presupuestal requerida para
la ejecucin los programas que va a desarrollar, en ellas se identifican las fuentes
de financiacin posibles y los responsables de su ejecucin, con el fin de darle
viabilidad financiera a los compromisos del plan.

POT: (Plan de Ordenamiento Territorial) instrumento tcnico y normativo de

planeacin y gestin de largo plazo; es el conjunto de acciones y polticas, adminis-
(42) Gua Metodolgica 1. trativas y de planeacin fsica, que orientarn el desarrollo del territorio municipal
Informacin prctica para por los prximos aos y que regularn el uso, ocupacin y transformacin del es-
la formulacin de Planes de pacio fsico urbano y rural. Un POT es, en esencia, el pacto social de una poblacin
Ordenamiento Territorial. con su territorio. El alcalde municipal tiene, como obligacin principal, mejorar
Ministerio de Ambiente, Vivienda la calidad de vida de sus habitantes; para ello tiene tres herramientas: el Plan de
y Desarrollo Territorial. Ordenamiento Territorial, el Plan de Desarrollo Municipal y el presupuesto42.
[ 72 ]
Plan Financiero: Uno de los elementos fundamentales del Marco Fiscal, y es conce-
bido como un instrumento de planificacin y gestin financiera del sector pblico;
en l se determinan los recursos para inversin, los cuales permiten priorizar la
inversin pblica, acorde con el plan de desarrollo, enfatizando en el gasto social.

Planificacin: Proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir

o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar
soluciones a problemas y atender las necesidades, a travs de estrategias que
apunten, de manera eficiente, al cumplimiento de metas y objetivos.

Plan Indicativo: Instrumento que permite resumir y organizar por anualidades los
compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes de desarrollo.
En ste se precisan los resultados y productos que con la ejecucin del Plan se espera
alcanzar en cada vigencia y al terminar el perodo de gobierno.

POAI: (Plan Operativo Anual de Inversiones): instrumento de gestin que per-

mite integrar el presupuesto anual con las prioridades definidas en el plan de
desarrollo, el plan indicativo y los planes de accin; es decir, asegura la articulacin
y correspondencia tanto en la parte de programacin como en la de ejecucin.

PPI: (Plan Plurianual de Inversiones) instrumento que permite articular la parte

estratgica del plan de desarrollo con los recursos de inversin que se ejecutarn
en el perodo de gobierno, en el cual se especifican cada una de las vigencias, y se
identifican las posibles fuentes de financiacin y los responsables de su ejecucin.

Programa: Unidad lgica de acciones, dirigidas al logro de los propsitos estable

cidos en los objetivos especficos o sectoriales.

Proyecto: Conjunto de actividades por realizar en un tiempo determinado, con

una combinacin de recursos humanos, fsicos, financieros y con costos definidos
orientados a producir un cambio en la entidad territorial.

Rendicin de Cuentas: Capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos res

pondan por sus acciones, lo que se interpreta como la obligacin legal y tica que
tiene un gobernante de informar y explicar al gobernado sobre la forma como ha uti-
lizado en beneficio de las colectividades los recursos que se le han encomendado.

Sociedad Civil: Comprende a las distintas organizaciones y asociaciones creadas

con el propsito de promover la participacin de los ciudadanos en asuntos de
inters pblico.

Subprogramas: Un subprograma es una unidad lgica de acciones, dirigidas al

logro de los programas. Es decir, dependiendo del alcance de los programas, se
generan uno o ms subprogramas, que se despliegan en proyectos.

SSEPI: (Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Proyectos de Inversin Pblica)

facilita a los funcionarios de los bancos de programas y proyectos tanto de las
secretaras de Planeacin en los departamentos, municipios y distritos como
de las secretaras sectoriales, las labores relacionadas con la programacin y la
gestin de la inversin en las entidades territoriales. Dichos usuarios se benefician
no slo del apoyo que el sistema presta en la agilizacin de sus labores, sino de lo
que ste produce como insumo para la toma de decisiones.
[ 73 ]
__Anexos

1. Metodologas

1.1 rbol de problemas43

El rbol de problemas es una tcnica metodolgica que permite describir un

problema y al mismo tiempo conocer y comprender la relacin entre sus causas
y efectos.

Para la construccin del rbol de problemas se debe proceder a realizar los

siguientes pasos:

1. Definir claramente el problema central

El problema central se debe formular de modo que sea lo suficientemente con-
creto para facilitar la bsqueda de soluciones, pero tambin lo suficientemente
amplio que permita identificar causas y efectos, y contar con varias alternativas
de solucin, en lugar de una solucin nica.
Uno de los errores ms comunes en la especificacin del problema consiste en
expresarlo como la negacin o falta de algo. En vez de ello, el problema debe plan-
tearse de tal forma que permita encontrar diferentes posibilidades de solucin.

Ejemplos MAL formulados

No existe un generador local de energa elctrica.
Falta de programas de educacin inicial.

Ejemplos CORRECTAMENTE formulados

Limitada provisin de energa elctrica durante el da.
Bajo rendimiento de nios y nias en los primeros aos de educacin primaria.

Es importante que durante la definicin de la problemtica se identifique la po-

blacin afectada por el problema, en lo posible, de acuerdo con el ciclo de vida.

2. Identificar las variables asociadas al problema central

Una vez se haya definido el problema central, se deben plantear las posibles
variables que explican el problema central. Para realizar este ejercicio, se reco-
mienda organizar una lluvia de ideas con los actores afectados por el problema
y expertos conocedores de la situacin.

3. Determinar las causas y efectos del problema central

Con el conjunto de variables identificadas en el numeral anterior, se realiza un
anlisis para determinar las causas y efectos en torno al problema central.

4. Identificar el indicador que refleja el estado de las variables asociadas a las

(43) Gua Metodolgica para causas y efectos
la preparacin y evaluacin de Una vez definidas las causas y efectos se identifican los respectivos descriptores
proyectos (ILPES). (indicadores), cuyos valores debern ser acordes con la situacin planteada.
[ 74 ]
 5. Esquematizar las relaciones causa y efecto en forma de rbol problemas
Con base en la identificacin del problema central, las causas y efectos, y los in-
dicadores correspondientes, se procede a esquematizar el rbol de problemas
de la siguiente forma:

Esquema 1. Estructura de rbol de problemas

Fuente: Grfico tomado del Curso virtual Banco de Proyectos DNP-SENA

6. Definir proyectos
Los proyectos y acciones que se financien con el presupuesto de la Adminis-
tracin deben propender por solucionar las causas que originan los problemas
identificados.

1.2 Matriz Importancia y Gobernalidad (IGO)44

Esta matriz permite priorizar de manera sencilla las variables o acciones claves
dentro de la lista de acciones propuestas en la lluvia de ideas relacionadas a un
evento.

Para seleccionarlas, se debe analizar cada accin de acuerdo con dos criterios:

a. Importancia
b. Gobernabilidad

Con el primero se verifica la pertinencia de las acciones y con el segundo se cons

tata el control o dominio que la organizacin tiene sobre cada una.

Los detalles para realizar una matriz IGO se detallan a continuacin:

1. Ubicarse en un evento de una organizacin, territorio o sector productivo en la

(44) Mojica Francisco Jos,
(2005). La construccin del
futuro. Concepto y modelo
de prospectiva estratgica,
territorial y tecnolgica.
cual se pueda atacar dos tipos de problemas:
Identificar acciones tendientes a lograr metas establecidas dentro de un plan
estratgico.
Identificar variables estratgicas dentro de los diferentes contextos que se
pueden presentar en el estudio.
[ 75 ]
 2. Clasificar la importancia de las acciones dentro de la lista de acciones propues-
tas en la lluvia de ideas y asignarles un nmero arbitrario de puntos que deben
distribuir entre las diferentes acciones, teniendo en cuenta que se debe pre-
cisar un mayor nmero de puntos a las que consideren ms pertinentes con la
respectiva meta u objetivo; este ejercicio puede ser desarrollado entre uno o
varios grupos de expertos.

Clasificacin de la importancia de las acciones

Acciones obtenidas Ejemplo de

en la lluvia de ideas distribucin de puntos
Accin 1 8
Accin 2 1
Accin 3 6
Accin 4 4
Accin 5 7
Accin 6 1
Accin 7 1
Accin 8 2
Nmero de puntos que deben ser
distribuidos entre las acciones 30
anteriores

3. Clasificar la gobernabilidad estimando el control que tienen los actores sociales

implicados sobre cada una de las acciones; sta se realiza teniendo en cuenta
criterios de control sobre las acciones los cuales son:

Tipo Abreviatura Puntos

Fuerte F 5
Moderado M 3
Dbil D 1
Nulo N 0

Calificacin de la importancia de gobernabilidad

Acciones obtenidas
Resultados Valores
en la lluvia de ideas
Accin 1 F 5
Accin 2 D 1
Accin 3 F 5
Accin 4 F 5
Accin 5 D 1
Accin 6 D 1
Accin 7 D 1
Accin 8 M 3

[ 76 ]
 4. Graficar los valores de Importancia y Gobernabilidad para cada accin o varia
ble en el Plano Cartesiano, donde los valores de Gobernabilidad corresponde al
eje X y los de Importancia al eje Y.

5. Dividir el plano cartesiano en 4 partes utilizando los valores de la mediana tan-

to de Importancia como de Gobernabilidad.

Valor de la mediana de Importancia: 3

Valor de la mediana de Gobernabilidad: 2

6. Escoger las variables claves de acuerdo con el resultado de la grfica; las

variables clave son, en primer lugar, las que se encuentran en la zona superior
derecha inmediatas y, en segundo lugar, los retos. (Ver grfico)

2. Instructivo para la formulacin del plan de desarrollo

Paso 2: Formulacin de la parte estratgica

Actividades Responsables Insumos Cronograma Consulta Metodologa
Elaboracin del diagnstico
Revisin y anlisis Equipo de formu- Ver cuadro Enero Nivel superior de Consultas pginas
Informacin de lacin del plan y insumos Gobierno, secre- Web, reuniones,
contexto. secretaras. tara de Plane- entrevistas,
acin, secretaras revisin informes
sectoriales. elaborados por
la Administracin
anterior.
Identificacin de Equipo de formu- Normativa vigente Enero Nivel superior de Consultas pginas
competencias. lacin del plan y (Leyes (Ley 715 de Gobierno y sec- Web,
secretaras. 2001, leyes secto- tores. reuniones, entre
riales), acuerdos u vistas.
ordenanzas).
Anlisis de la situa Secretara de Ha Marco Fiscal de Enero
cin financiera y cienda o la entidad Mediano Plazo.
presupuestal. que haga sus veces.

[ 77 ]
 Actividades Responsables Insumos Cronograma Consulta Metodologa
Anlisis de la situa Equipo de formu- Organigrama, Enero Dependencias
cin institucional. lacin del Plan. planta de personal,
contratistas, ma
nual de procesos
y procedimientos,
mapas de riesgo,
informes de con-
trol interno.
Identificacin de Equipo de formu- Programa de Enero Gobernante
compromisos lacin del Plan. Gobierno.
adquiridos en
el Programa de
Gobierno.
Descripcin y Equipo de formu- ICV, NBI, IDH, Febrero DANE, DNP, Secre- Consultas pginas
explicacin de la lacin del Plan y ranking e indicado- taras de Plane- Web, reuniones,
situacin actual. secretaras. res de desempeo acin, etc. entrevistas,
integral y fiscal, revisin informes
entre otros. elaborados por la
Administracin
Informacin anterior, talleres,
territorial (ver encuestas de
insumos) opinin, Matriz
FODA, rbol de
problemas,
matriz de
relaciones, IGO,
Mapeo de actores.
Construccin de la visin
Elaboracin de Equipo de Visin, POT, Febrero Sectores, exper- DELPHI, proyeccio-
hiptesis sobre el formulacin del visiones anterio tos, sociedad civil. nes, prospectiva,
comportamiento Plan, Consejo de res, sntesis de escenarios, conje-
de los factores y Gobierno. diagnstico. turas, visualizacin
actores clave que Pronsticos.
determinan el cur-
so de accin de la
entidad territorial
y de las posibles
rupturas que se
pueden generar.
Elaboracin y elec- Equipo de Hiptesis Febrero Sectores, exper- DELPHI, talleres.
cin de escenarios. formulacin del tos, sociedad civil.
Plan, Consejo de
Gobierno.
Construccin de la misin
Definicin de los Recursos humanos Programa de Febrero Alcalde o gober- Visualizacin
valores y la razn y equipo del Plan. Gobierno, misiones nador, Consejo de
de ser de la enti- anteriores, compe- Gobierno.
dad territorial. tencias, visin.

Definicin del planteamiento programtico

Definicin del Equipo de formu- Trabajo realizado Febrero Alcalde o gober-
planteamiento pro- lacin del Plan. con las dependen- nador, Consejo de
gramtico. cias. Gobierno.

Formulacin de objetivos
Formulacin de Equipo de formu- Diagnstico, visin, Febrero Alcalde o gober- rbol de objetivos
objetivo general. lacin del Plan. misin. nador, Consejo de
Gobierno.

[ 78 ]
 Actividades Responsables Insumos Cronograma Consulta Metodologa
Formulacin de Equipo de Objetivo general y Febrero Alcalde o rbol de objetivos
objetivos formulacin del trabajo con gobernador,
estratgicos. Plan. dependencias. Consejo de
Gobierno.
Formulacin de Equipo de Objetivos Febrero Sectores rbol de objetivos
objetivos formulacin del estratgicos y
especficos o Plan. trabajo con
sectoriales. dependencias.

Formulacin de Equipo de Objetivos Febrero Sectores rbol de objetivos

objetivos formulacin del sectoriales y
programticos. Plan. trabajo con
dependencias.

Definicin de programas, subprogramas y proyectos

Definicin de Equipo de Diagnstico, visin, Febrero Consejo de Matriz de marco
Programas. formulacin del misin, objetivo Gobierno lgico
Plan, sectores. general, objetivos
especficos.

Definicin de Equipo de Programas, Febrero Matriz de marco

Subprogramas. formulacin del objetivos lgico
Plan, Sectores. programticos.

Definicin de Sectores Subprogramas, Matriz de marco

Proyectos. Banco de lgico, meto
Proyectos. dologa general
ajustada de
formulacin de
proyectos.

Definicin de costos
Definicin de Sectores Proyectos Febrero
costos. registrados en el
Banco de
Proyectos, precios
del mercado.
Definicin de metas e indicadores
Definicin de Equipo de Objetivos Febrero Sectores
metas e indicado- formulacin del especficos,
res de resultado. Plan. programas,
metas de
producto.
Definicin de Equipo de Objetivos Febrero Sectores Costeo de metas
metas e indicado- formulacin del programticos,
res de producto. Plan. subprogramas,
costos de
proyectos,
recursos dis-
ponibles (financie-
ros, humano,
tecnolgico, etc.).
Definicin de Sectores Metas, recursos, Febrero Secretara de
estrategias. costos, competen- Hacienda,
cias. Secretara de
Planeacin, equipo
de formulacin del
Plan.

[ 79 ]
 Paso 3: Elaboracin Plan de Inversiones
Actividades Responsables Insumos Cronograma Consulta
Elaboracin del Plan de Secretaras de Proyeccin de los recursos Enero Equipo de formulacin
inversiones. Hacienda y Planeacin, financieros disponibles para su del plan, alcalde o
o las entidades que ejecucin y armonizacin con gobernador, Consejo
hagan sus veces. los planes de gasto pblico; de Gobierno.
asignaciones de recursos a
Secretaras sectoriales programas y subprogramas
(objetivos metas y proyectos
prioritarios de inversin).

Paso 4: Elaboracin de la propuesta de seguimiento

Actividades Responsables Insumos Cronograma Consulta
Definir metodologa y Secretara de Metodologa de medicin y Febrero Secretara de
cronograma de Planeacin. anlisis del desempeo Planeacin, equipo de
evaluacin del Plan. territorial (DNP), ejercicios de formulacin del plan y
auto evaluacin y rendicin de Alcalde/Gobernador,
cuentas. Consejo de Gobierno.

3. Competencias sectoriales

Sector Departamentos Distritos y municipios

Educacin Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en
los niveles de preescolar, bsica, media en sus
distintas modalidades, en los municipios no
certificados, en condiciones de equidad, eficiencia
y calidad.
Mantener la cobertura actual y propender a su
ampliacin.
Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la
educacin en su jurisdiccin, en ejercicio de la
delegacin que para tal fin realice el Presidente de
la Repblica.
Organizar la prestacin y administracin del
servicio educativo en su jurisdiccin (Ley 715 de
2001).
Distritos y municipios certificados
Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en
los niveles de preescolar, bsica, media en sus
distintas modalidades, en condiciones de equidad,
eficiencia y calidad.
Mantener la actual cobertura y propender a su
ampliacin.
Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la
educacin en su jurisdiccin
Municipios no certificados
Administrar y distribuir los recursos del Sistema
General de Participaciones que se le asignen para
el mantenimiento y mejoramiento de la calidad.
(Ley 715 de 2001)1.

Salud Dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el
Sistema General de Seguridad Social en Salud en
su territorio:
- Prestar los servicios de salud a la poblacin pobre - Afiliar a la poblacin pobre al rgimen subsidiado.
no cubierta con subsidios a la demanda.
- Implementar la poltica de salud pblica
formulada por la Gobierno nacional, en lo que
corresponda a su competencia y segn las
condiciones epidemiolgicas del departamento.
- Realizar vigilancia y control sanitario de la
distribucin y comercializacin de alimentos y de
establecimientos gastronmicos, as como, del
transporte asociado a las actividades. (Ley 1122
de 2007, artculo 34).
Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema
General de Seguridad Social en Salud en sus
competencias:
- Formular y ejecutar el Plan Nacional de Salud
Pblica ajustado al perfil epidemiolgico del
municipio.
- Vigilar la calidad del agua (Decreto 475 de 1998).
- Efectuar vigilancia y control sanitario de la
distribucin y comercializacin de alimentos y de
establecimientos gastronmicos, as como, el
transporte asociado de estas actividades a los
distritos y a los municipios de categoras 1, 2, 3 y
especiales (Ley 1122 de 2007, artculo 34).

[ 80 ]
 Sector Departamentos
Bienestar El gobernador debe realizar el diagnstico de la
situacin de la niez y la adolescencia en el
departamento, con el fin de establecer las
problemticas prioritarias que debern atender en municipio, con el fin de establecer los problemas
su plan de desarrollo, as como determinar las
estrategias a corto, mediano y largo plazo que se
implementarn para ello
Incluir en el plan de desarrollo, segn lo establece rn para ello.
la Ley 1098 de 2006, la temtica de infancia y
adolescencia.
El gobernador es el responsable del diseo, la
ejecucin y la evaluacin de las polticas pblicas
de infancia y adolescencia de su departamento2. Disear acciones de poltica social dirigidas a
Cultura Conservar y recuperar del patrimonio cultural
tangible e intangible.
Coordinar acciones entre los municipios orienta-
das a desarrollar programas y actividades que
permitan fomentar las artes en todas sus
expresiones y dems manifestaciones simblicas
expresivas.
Fomentar espacios e infraestructura cultural.
Recreacin, Prestar asistencia tcnica, financiera y administra- Fomentar la prctica del deporte, la recreacin y
deporte y tiva a los municipios.
aprovecha- Coordinar acciones entre los municipios orienta- Construir, administrar, mantener y adecuar los
miento del das a desarrollar programas y actividades que
tiempo libre permitan fomentar la prctica del deporte, la
recreacin y el aprovechamiento del tiempo libre
en el territorio departamental.
Servicio de Ejercer funciones administrativas, de coordi-
agua potable nacin, de complementariedad de la accin
y saneamien- municipal, de intermediacin entre la Nacin y los Asegurar que se presten a sus habitantes, de
to bsico municipios.
Prestar asistencia administrativa, tcnica y
financiera a los municipios para que stos
aseguren la prestacin de los servicios domicilia
rios en sus territorios.
Distritos y municipios
El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses
de su mandato, realizar el diagnstico de la
situacin de la niez y la adolescencia en su
prioritarios que debern atender en su plan de
desarrollo, as como determinar las estrategias a
corto, mediano y largo plazo que se implementa-
Incluir en el plan de desarrollo, segn lo establece
la Ley 1098 de 2006, la temtica de infancia y
adolescencia, y formular los planes, programas y
proyectos necesarios para su implementacin.
proteger a grupos de poblacin vulnerable, como
por ejemplo, la poblacin en condicin de
desplazamiento.
Garantizar el servicio de alimentacin al escolar
para los estudiantes de su jurisdiccin, segn lo
establece la Ley 715 de 2001.
Crear las Comisaras de Familia
Conformar y/o fortalecer los consejos municipales
de poltica social.
Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la
produccin artstica y cultural en el municipio.
Apoyar y fortalecer los procesos de informacin,
investigacin, comunicacin y formacin junto
con las expresiones multiculturales del municipio.
Apoyar la construccin, dotacin, sostenimiento y
mantenimiento de la infraestructura cultural del
municipio y su apropiacin creativa por parte de
las comunidades; proteger el patrimonio cultural
en sus distintas expresiones y su adecuada
incorporacin al crecimiento econmico y a los
procesos de construccin ciudadana.
Apoyar el desarrollo de las redes de informacin
cultural y bienes, servicios e instituciones
culturales museos, bibliotecas, archivos, bandas,
orquestas, etc., as como otras iniciativas de
organizacin del sector cultural.
Formular, orientar y ejecutar los planes, progra
mas, proyectos y eventos municipales teniendo
como referencia el Plan Decenal de Cultura.
el aprovechamiento del tiempo libre.
respectivos escenarios deportivos.
Garantizar la provisin de los servicios de
acueducto, alcantarillado y aseo.
manera eficiente, los servicios domiciliarios de
acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica y
telefona pblica bsica conmutada, por empresas
de servicios pblicos de carcter oficial, privado o
mixto, o directamente por la administracin
central del respectivo municipio en los casos
previstos por la ley.
[ 81 ]
 Sector Departamentos
Otros Ejercer funciones administrativas, de coordi-
servicios nacin, de complementariedad de la accin
pblicos municipal, de intermediacin entre la nacin y los
domiciliarios municipios.
Prestar asistencia administrativa, tcnica y
financiera a los municipios para que stos
aseguren la prestacin de los servicios domicilia
rios en sus territorios.
Asegurar la prestacin del servicio de energa
elctrica.
Brindar asistencia tcnica y coordinacin de los
municipios.
Apoyar el fortalecimiento de las empresas para
asegurar su suficiencia financiera.
Ordenamiento
territorial
Medio Colaborar con las autoridades competentes en la
ambiente ejecucin de las tareas necesarias para la
conservacin del medio ambiente y disponer lo
que requiera la adecuada preservacin de los
recursos naturales.
Ejecutar programas y polticas para el manteni
miento del medio ambiente.
Ejercer control y vigilancia ambiental con la
colaboracin de las corporaciones autnomas
regionales.
Prevencin y Como parte del Sistema Nacional para la
atencin de Prevencin y Atencin de Desastres los departa-
desastres mentos deben incorporar en sus planes de
desarrollo las disposiciones y recomendaciones
especficas contenidas en el Plan Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres.
Ejercer la direccin, coordinacin y control de
todas las actividades administrativas y operativas
que sean indispensables para atender situaciones
de desastre cuando estas sean calificadas como
de carcter regional.
[ 82 ]
Distritos y municipios
Asegurar que se presten a sus habitantes, de
manera eficiente, los servicios domiciliarios de
acueducto, alcantarillado y aseo, energa elctrica
y telefona pblica bsica conmutada, por
empresas de servicios pblicos de carcter oficial,
privado o mixto, o directamente por la adminis-
tracin central del respectivo municipio en los
casos previstos por la ley.
Los municipios y los distritos debern formular y
adoptar los planes de ordenamiento del territorio
contemplados en la Ley Orgnica del Plan de
Desarrollo y la Ley 388 de 1997, reglamentar de
manera especfica los usos del suelo en las reas
urbanas, de expansin y rurales de acuerdo con
las leyes.
Optimizar los usos de las tierras disponibles y
coordinar los planes sectoriales, en armona con
las polticas nacionales y los planes departamen-
tales y metropolitanos.
Tomar medidas necesarias para control, preserva-
cin y defensa del medio ambiente.
Ejecutar programas y polticas para mantener el
ambiente sano.
Coordinar y dirigir las actividades de control y
vigilancia ambientales.
Ejecutar proyectos de descontaminacin de
corrientes o depsitos de agua.
Aplicar la estrategia de entornos saludables y
manejo del agua en coordinacin con otros
sectores.
Programas de disposicin, eliminacin y reciclaje
de residuos lquidos y slidos y de control de
contaminacin del aire.
Proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de
tierras y defensa contra las inundaciones.
Manejo y aprovechamiento de cuencas y
microcuencas.
Proyectos de uso y aprovechamiento de los
recursos naturales.
Proyectos productivos sostenibles enmarcados en
la produccin ms limpia y los mercados verdes.
Los municipios hacen parte del Sistema Nacional
de Prevencin y Atencin de Desastres, y les
corresponde incorporar en sus planes de
desarrollo las disposiciones y recomendaciones
especficas contenidas en el Plan Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres.
Involucrar el componente de prevencin de desas-
tres y, especialmente, las disposiciones relaciona-
das con el ordenamiento urbano, las zonas de
riesgo y los asentamientos humanos, as como las
apropiaciones en los presupuestos anuales que
sean indispensables para el efecto.
 Sector Departamentos
Contribuir a coordinar y articular el desarrollo de Ejercer la direccin, coordinacin y control de
las polticas nacionales entre las diferentes
entidades del orden nacional en su territorio y
promover ante el Gobierno nacional la gestin de
proyectos de iniciativa o inters municipal de
impacto regional o subregional.
Infraestruc- Adelantar la construccin y la conservacin de
tura de todos los componentes de la infraestructura de
transporte transporte que les corresponda.
Planear e identificar prioridades de infraestructura las instalaciones portuarias, fluviales y martimas,
de transporte en su jurisdiccin y desarrollar
alternativas viables.
Trnsito Los departamentos de ms de cincuenta mil
habitantes, con poblacin urbana con ms del 80%,
conforme al censo aprobado, podrn organizar su
polica de trnsito, siempre que lo requieran para el trnsito, siempre que lo requieran para el normal
trnsito normal de sus vehculos (Ley 105 de 1993).
Vivienda Brindar asistencia tcnica, administrativa y
financiera a los municipios.
Podrn concurrir a la financiacin de programas
de vivienda de inters social.
Equipamiento
municipal
Desarrollo Crear el Comit Departamental de Desarrollo
rural Rural y Reforma Agraria como instancia de
concertacin y coordinacin de las acciones y el
uso de los recursos en los planes, programas y
proyectos de desarrollo rural.
Coordinar con los municipios y los entes
nacionales la prestacin de la asistencia tcnica
rural.
Realizar la vigilancia y control sanitario de la
distribucin y comercializacin de alimentacin y
de los establecimientos gastronmicos, as como
del transporte asociado a dichas actividades, a
excepcin del departamento de San Andrs,
Providencia y Santa Catalina por tener rgimen
especial.
Empleo y Promover el empleo y la proteccin de los
desarrollo desempleados.
econmico
Turismo Elaborar y ejecutar el plan sectorial de desarrollo
turstico.
Distritos y municipios
todas las actividades administrativas y operativas
que sean indispensables para atender una
situacin de desastre declarada como local.
Construir y conservar la infraestructura municipal
de transporte, las vas urbanas, suburbanas,
veredales y las que sean propiedad del municipio,
los aeropuertos y los terminales de transporte
terrestre, en la medida en que sean de su
propiedad o cuando stos le sean transferidos
directa o indirectamente.
Planear e identificar prioridades de infraestructura
de transporte en su jurisdiccin y desarrollar
alternativas viables.
Los municipios de ms de cincuenta mil habitantes,
con poblacin urbana con ms del 80%, conforme al
censo aprobado, podrn organizar su polica de
trnsito de sus vehculos (Ley 105 de 1993).
Promover programas y proyectos de vivienda de
inters social, otorgando subsidios.
Construir, ampliar y mantener la infraestructura
del edificio de la alcalda, las plazas pblicas, el
cementerio, el matadero municipal, la plaza de
mercado y los dems bienes de uso pblico,
cuando sean de su propiedad.
Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural,
como instancia de concertacin entre las
autoridades locales y las entidades pblicas en
materia de desarrollo rural.
Elaborar un plan general para prestar asistencia
tcnica directa rural.
Corresponde a los distritos y municipios cate
goras 1, 2, 3 y especial realizar la vigilancia y
control sanitario de la distribucin y comercia
lizacin de alimentos y de los establecimientos
gastronmicos, as como del transporte asociado
a dichas actividades.
Promover, participar y/o financiar proyectos de
desarrollo del rea rural que tengan impacto
regional y/o que conserven la soberana alimen-
taria garantizando la seguridad alimentaria.
Prestar el servicio de asistencia tcnica agrope
cuaria.
Promover alianzas de pequeos y medianos
productores hacia proyectos con potencialidad
exportadora.
Promover asociaciones y concertar alianzas
estratgicas para apoyar el desarrollo empresarial
e industrial.
Promover la capacitacin, apropiacin tecnolgica
avanzada y asesora empresarial.
Promover el empleo y la proteccin a los
desempleados.
[ 83 ]
 Sector Departamentos
Justicia, Generar condiciones de seguridad ciudadana.
seguridad y Elaborar plan de convivencia y seguridad.
convivencia Elaborar el plan de accin en DD. HH. y DIH.
ciudadana Atender de manera oportuna e integral a la
poblacin desplazada.
Atender de manera oportuna integral a la
poblacin vctima de la violencia.
Atender de manera integral a las vctimas de
minas antipersona y/o otros artefactos explosivos.
Apoyar el proceso de desmovilizacin de los
grupos al margen de la ley y su reintegracin
social y econmica.
Elaborar un plan para la atencin de las comuni-
dades de mayor riesgo y vulnerabilidad.
En cumplimiento de la sentencia T-025 Desplaza-
dos, en el plan de gobierno se deber incorporar
el tema de apoyo a la poblacin desplazada con
enfoque diferencial, con una poltica e instrumen-
tos claros, que permitan identificar fallas y
debilidades estructurales. En cumplimiento de la
Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elabo-
racin de planes integrales nicos de atencin a la
poblacin desplazada.
Mantener el orden en el departamento.
Regular lo relativo a la polica local.
Participacin
comunitaria
Fortaleci-
miento institu-
cional
Distritos y municipios
Podrn apoyar las crceles para las personas
detenidas preventivamente y condenadas por
contravenciones.
Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza
pblica en su jurisdiccin.
Preservar y mantener el orden pblico en su
jurisdiccin, atendiendo las polticas que
establezca el Presidente de la Repblica.
Financiar las inspecciones de polica.
Generar condiciones de seguridad ciudadana.
Elaborar plan de convivencia y seguridad 3.
Elaborar el plan de accin en DD. HH. y DIH.
Atender de manera oportuna e integral a la
poblacin desplazada.
Atender de manera oportuna integral a la
poblacin vctima de la violencia.
Atender de manera integral a las vctimas de
minas antipersona y/o otros artefactos explosivos.
Apoyar el proceso de desmovilizacin de los
grupos al margen de la ley y su reintegracin
social y econmica.
Elaborar un plan para la atencin de las comuni-
dades de mayor riesgo y vulnerabilidad.
En cumplimiento de la sentencia T-025 Desplaza-
dos, en el plan de gobierno se deber incorporar
el tema de apoyo a la poblacin desplazada con
enfoque diferencial, con una poltica e instrumen-
tos claros, que permitan identificar fallas y
debilidades estructurales. En cumplimiento de la
Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elabo-
racin de Planes Integrales nicos de Atencin a
la poblacin Desplazada.
Coordinar y cofinanciar la implementacin del
Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes.
Promover mecanismos de participacin comuni-
taria y control social, para lo cual podr convocar,
reunir y capacitar a la comunidad.
Realizar procesos integrales de evaluacin
institucional y capacitacin, que le permitan a la
administracin local mejorar su gestin y adecuar
su estructura administrativa, para el desarrollo
eficiente de sus competencias, dentro de sus
lmites financieros.
Adelantar las actividades relacionadas con la
reorganizacin de la administracin local con el fin
de optimizar su capacidad para la atencin de sus
competencias constitucionales y legales.

Notas en el cuadro anterior:
(1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la pgina web:
www.dnp.gov.co/desarrollo territorial/gestin pblica territorial.
(2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuradura General de la Nacin.
(3) Un plan integral de convivencia y seguridad ciudadana, es un documento elaborado de manera
conjunta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que
laboran en una jurisdiccin especifica (departamento y/o municipio), que garantiza atender, a partir
de una serie de estrategias, programas y acciones especificas de manera integral, los problemas y los
hechos que generan violencia, coadyuvando a afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y de
proteccin a los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y
seguridad ciudadana, deben contemplar el diseo y ejecucin de acciones preventivas, disuasivas y coer
citivas entre autoridades territoriales, de polica y la ciudadana en general (Programa Departamentos
y Municipios Seguros. Gua para elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Serie: Documentos Departamentos y Municipios Seguros. Documento 4, diciembre de 2006. Bogot).
En el marco de este programa, la Polica y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado tra-
bajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldas para que desarrollen estos programas y entiendan
la importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia.

[ 84 ]

(45) A partir de esa fecha, ha
tenido lugar un proceso de
discusin amplio y participativo
a lo largo y ancho del territorio
nacional orientado a lograr
acuerdos mnimos para
construir una visin compartida
de pas con miras al ao 2019.
4. Insumos para la formulacin del Plan de Desarrollo
4.1 Visin Colombia II Centenario: 2019
Desde agosto de 2004, por encargo del seor Presidente de la Repblica, el DNP
coordina el proyecto denominado Visin Colombia II Centenario: 201945, el cual se
concibi como un proceso de concertacin de metas y polticas dentro del Gobi-
erno, para formular una propuesta sobre el pas que queremos para el ao 2019,
que sirva de punto de partida para construir una propuesta de Estado. Esa pro-
puesta debe ser un insumo clave para las entidades territoriales, no slo en la
construccin de su propia visin sino tambin como marco de referencia para
formular los planes de desarrollo, constituyndose en una contribucin desde lo
territorial a la construccin de la Visin de Pas.
Este documento propone una perspectiva integral del pas a mediano y largo
plazo en materia econmica, poltica y social, a travs de cuatro grandes objetivos
y un conjunto de estrategias con metas y acciones especficas. Cada estrategia
incluye, a su vez, una estimacin del plan de inversiones requerido, con el fin de
darle mayor solidez a la Visin. (Ver esquema).
Esquema Visin Colombia II Centenario: 2019
Fuente: Elaboracin propia con base en DNP-Visin 2019.
[ 85 ]
 Dado que la Visin Colombia II Centenario: 2019 es un ejercicio a escala nacional,
no todas las estrategias y metas propuestas pueden formularse para los niveles
local o regional. A continuacin se incluyen, para cada objetivo, las que seran
relevantes para las entidades territoriales a la hora de formular sus planes de de-
sarrollo lo mismo que sus visiones de mediano y largo plazo.

Primer objetivo: Una economa que garantice mayor nivel de bienestar. Caben
en este objetivo todas las estrategias orientadas a mejorar la productividad y
competitividad tanto regional como local entre las cuales se destacan: infraes
tructura, desarrollo empresarial, desarrollo rural y agrcola, medio ambiente y
ciencia y tecnologa. La visin y metas que se formulen en relacin con este ob-
jetivo deben tener en cuenta el ejercicio realizado con la Agenda Interna para la
Productividad y la Competitividad. La priorizacin de sectores productivos debe
ir en lnea con los planes productivos de los departamentos y con los potenciales
del municipio.
Segundo objetivo: Una sociedad ms igualitaria y solidaria. Entre las metas ms
importantes en esta materia estn relacionadas con la estrategia Cerrar las
brechas sociales y regionales como: reducir la tasa de crecimiento poblacional;
lograr la cobertura universal en el sistema general de salud y seguridad social;
mejorar indicadores de salud pblica; mejorar la calidad de la educacin bsica,
media y superior; disminuir los niveles de desempleo; reducir la pobreza y la
desigualdad. Para la estrategia Construir ciudades amables se sugieren metas
en coberturas de acueducto y alcantarillando, reduccin de asentamientos pre-
carios y disposicin de desechos slidos.
Tercer objetivo: Una sociedad de ciudadanos libres y responsables. Se reco-
mienda hacer especial nfasis en la estrategia Fomentar la cultura ciudadana,
a travs de metas como: aumentar la actitud positiva de la ciudadana con res
pecto a la ley y las normas de convivencia, mejorar su cumplimiento y aumentar
los niveles de seguridad ciudadana.
Cuarto objetivo: Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Se su-
giere que el municipio o departamento establezca una estrategia para el
mejoramiento de la administracin pblica territorial con metas en materia
de gestin por resultados, desarrollo institucional, legalidad, transparencia y
participacin ciudadana.

Para la articulacin del Plan de Desarrollo Territorial con Visin Colombia II Cen-
tenario, se sugiere tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos:

Otros ejercicios de planeacin adems del 2019: hay municipios y departamen-

tos han participado en la Agenda Interna para la Productividad y Competitividad
y que han desarrollado visiones regionales las cuales deben tenerse en cuenta.
Identificar, durante la elaboracin del diagnstico, el estado de los indicadores
a los cuales le apunta Visin Colombia II Centenario: 2019, con el fin de com-
parar la situacin del municipio o departamento frente a la situacin general del
pas, definir la poblacin objetivo de los programas, trazar estrategias y metas
acordes con sus particularidades y potenciales.

Se sugiere usar el formato 1, presentado a continuacin, para dejar registrada la

situacin actual y las metas proyectadas a 2010 y 2019 (el cuadro debe ser utiliza-
do en todo el mbito del plan). Si bien el periodo de los gobiernos municipales es
2008-2011, es importante contar con un indicador a 2010 para hacer seguimiento
a las metas parciales del 2019.
[ 86 ]
 Programas y
Recursos por
Meta Meta Meta Meta Metas subprogramas Poblacin
Actividades Situacin actual fuentes y
2008 2009 2010 2011 2019 para alcanzar las objetivo
vigencia
metas

Programa 1

Reducir la mortalidad infantil al 40%

Reducir la mortalidad infantil al 50%

Reducir la mortalidad infantil al 30%

Reducir la mortalidad infantil al 35%

Reducir la mortalidad infantil al 5%

Mortalidad Subprograma 1
infantil = 70%
(principal causa Subprograma 2
Mortalidad infantil
de muertes afec-
(muertes de nios
ciones originadas
menores de un Subprograma 3
en el perodo
ao por mil naci-
perinatal (40%),
dos vivos) Programa 2
infecciones
intestinales y
parasitarias (30%) Subprograma 1

Programa n

4.2 Agenda Interna para la productividad y la Competitividad

La Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad es un acuerdo de volun

tades y decisiones entre el Gobierno nacional, las entidades territoriales, el sector
privado, los representantes polticos y la sociedad civil sobre las acciones estratgi-
cas que debe realizar el pas para mejorar su productividad y su competitividad. Se
ha construido mediante un proceso de concertacin y dilogo con las regiones y los
sectores productivos; incluye un conjunto de acciones de corto, mediano y largo
plazo, responsabilidad de cada uno de los involucrados en el proceso.
El Departamento Nacional de Planeacin acompa en la construccin de sus
propuestas de Agenda Interna a 28 departamentos y a dos regiones: Bogot-
Cundinamarca y Orinoquia-Amazonia, en un proceso que cubri todo el territorio
colombiano. De manera paralela, se trabaj a escala nacional en la construccin de
propuestas con 29 sectores productivos. En total, entre 2004 y 2006, se realizaron 96
foros y 1.638 reuniones para el componente regional, con la participacin de 36.651
personas, tambin 151 talleres sectoriales, a los cuales asistieron 3.427 personas.
Las propuestas regionales y sectoriales recopiladas en la Agenda Interna fueron
analizadas por el Gobierno nacional, el cual, al reconocer la legitimidad de este
ejercicio participativo, las ha utilizado como referente fundamental para orien-
tar las polticas y los programas relacionados con la competitividad. De hecho, la
Agenda Interna se convirti en uno de los principales insumos para la formulacin
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

Las Agendas Internas regionales estn conformados por:

Apuestas productivas. Son las actividades, sectores o encadenamientos pro-

ductivos que las regiones priorizaron como fundamento de su estrategia de
competitividad. Para cada uno de ellos se identificaron las ventajas compara-
tivas y competitivas con las cuales cuenta la regin, as como las principales
necesidades en trminos de su productividad y competitividad.
Acciones. Son los planes, programas, proyectos y medidas que se deben empren-
der, en el corto, mediano y largo plazo para impulsar las apuestas productivas.
stas fueron identificadas por las propias regiones; corresponden a diferentes
[ 87 ]
 campos de la poltica pblica e involucran las competencias de muchas entidades
del orden nacional y regional tanto pblicas como privadas. Al mismo tiempo, son
un reflejo de los mltiples factores que inciden en la competitividad de un pas.

Con fines analticos, el DNP clasific las acciones identificadas en Agenda Interna
en seis categoras temticas:

a. Desarrollo empresarial y agropecuario. Asociatividad empresarial, productivi-

dad, gestin de calidad, desarrollo de nuevos productos, produccin limpia,
inteligencia de mercados, estrategias de mercadeo y comercializacin, sistemas
de informacin, modernizacin empresarial de las actividades agropecuarias,
medidas fitosanitarias.
b. Desarrollo tecnolgico. Investigacin, innovacin, transferencia y adaptacin
de tecnologas.
c. Ahorro, inversin y financiamiento. Incluye todas las acciones destinadas a fa-
cilitar el acceso a recursos garantas, fondos, reduccin de costos financieros,
desarrollo de nuevas fuentes.
d. Capital fsico. Infraestructura transporte, vas, comunicaciones, servicios p-
blicos y equipamiento productivo.
e. Capital humano. Formacin de aptitudes bsicas, competencias laborales, ca-
pacidades para la gestin y la investigacin, bilingismo.
f. Instituciones y polticas para la competitividad. Instrumentos normativos y de
regulacin, fortalecimiento y ajuste institucional; racionalizacin de procesos y
trmites; proteccin de la biodiversidad y la diversidad cultural.

Estas categoras temticas fueron la base para definir las polticas y progra
mas orientados a mejorar la competitividad del pas incluidas en el numeral 4.2
Agenda Interna: la estrategia de desarrollo productivo del Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010. El enfoque de esta estrategia es regional, pues reconoce a
los territorios cmo ncleos de desarrollo del pas. Tales precedentes acentan la
importancia de incluir en los Planes Territoriales de Desarrollo aquellas Acciones
de las Agendas Internas regionales que son competencia de los entes territoriales
y que requieren esfuerzos en inversin o gestin. De esta manera, el pas em-
prender su cruzada por la competitividad con fuertes cimientos basados en la
complementariedad entre los esfuerzos del Gobierno nacional, los entes territo-
riales, el sector privado y la academia.
Las propuestas regionales y sectoriales de Agenda Interna se pueden consultar
en la pgina del DNP: www.dnp.gov.co.

__RECUERDE QUE
La Agenda Interna se ha construido mediante una metodologa participativa y
recoge las prioridades definidas por las propias regiones.

4.3 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

El Conpes Social 91 de 2005 estableci un compromiso de pas frente al reto de

reducir la pobreza, el hambre, mejorar el estado de salud, nutricin y educacin
de las personas, dicho reto fue recogido dentro del marco de la poltica social
del gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado Comunitario:
[ 88 ]
desarrollo para todos. Los ODM buscan alcanzar mayores niveles de desarrollo al
combatir los principales males que afectan nuestra sociedad: la pobreza, el ham-
bre, la mortalidad materna, la mortalidad infantil y en la infancia; la desnutricin
crnica y global, el embarazo en adolescentes, las bajas coberturas de vacunacin
de los menores de 5 aos, el VIH/SIDA, el dengue, la malaria; la mortalidad por
cncer de cuello uterino, la desercin y la repeticin escolar, el analfabetismo;
la inequidad de gnero y la falta de autonoma de la mujer, el hacinamiento, el
saneamiento bsico, las condiciones del medio ambiente, entre otros.
El cumplimiento de los ODM requiere de la voluntad poltica de los mandatarios del
orden central y territorial para incluir dentro de sus planes de gobierno y planes de desa
rrollo: objetivos, metas, indicadores, estrategias y recursos; que apoyen el cumplimiento
de la poltica nacional frente al propsito de alcanzarlos. Incluir a los ODM en la agenda
local de desarrollo permite la articulacin de esfuerzos entre los diferentes niveles de
gobierno frente al propsito de mejorar las condiciones de vida y superar tanto los
niveles de pobreza como la vulnerabilidad de la poblacin a su cargo.
El reto que se ha puesto el pas a 2015 es el de avanzar, para garantizar la dismi-
nucin de las brechas sociales y regionales, en los indicadores relacionados con el
cumplimiento de los ODM de que trata el Conpes Social 91:

ODM 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

- Reducir la pobreza y la pobreza extrema.
- Combatir la desnutricin.
ODM 2. Lograr la educacin primaria universal.
- Llegar a la cobertura universal en educacin bsica.
- Avanzar en la cobertura en educacin media.
- Lograr la reduccin del analfabetismo, el aumento de los aos promedio de
educacin y la reduccin de la repeticin.
ODM 3. Promover la equidad de gnero y la autonoma de la mujer.
- Avanzar en la disminucin de la violencia intrafamiliar, especialmente contra
la pareja.
- Efectuar el seguimiento a la equidad de gnero en materia salarial y calidad
del empleo.
ODM 4. Reducir la mortalidad en menores de cinco aos.
- Lograr reducir de la mortalidad infantil y de la niez.
- Avanzar en coberturas de vacunacin.
ODM 5. Mejorar la salud sexual y reproductiva.
- Reducir la mortalidad materna.
- Aumentar la atencin institucional del parto y promover los controles
prenatales.
- Aumentar la prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin.
- Llevar a cabo el control al embarazo adolescente.
ODM 6. Combatir el VIH/SIDA, la malaria y el dengue.
- Reducir y controlar la prevalencia de infeccin de VIH/SIDA.
- Reducir la incidencia de transmisin madre-hijo.
- Aumentar la cobertura de terapia antirretroviral.
- Reducir la mortalidad por malaria y dengue.
ODM 7. Garantizar la sostenibilidad ambiental.
- Avanzar en reforestacin, consolidacin de zonas protegidas y eliminacin de
sustancias agotadoras de la capa de ozono.
- Ampliar la cobertura en acueducto y alcantarillado (saneamiento bsico).
- Reducir los asentamientos precarios.
ODM 8. Fomentar una sociedad mundial para el desarrollo.
[ 89 ]
 Frente al logro de los anteriores objetivos a nivel local, se deben desarrollar ac-
ciones encaminadas a:

Procurar la articulacin con la poltica nacional y territorial, buscando crear siner

gias entre los diferentes actores, mediante la inclusin de metas, estrategias
y recursos relacionados con los ODM en los instrumentos de planificacin del
desarrollo territorial.

- Lograr la participacin efectiva de la entidad territorial en la ejecucin y

condiciones de entrada de los programas sociales nacionales.
- Definir indicadores de seguimiento al cumplimiento de los ODM a escala local.
- Hacer seguimiento presupuestal a los recursos destinados en el nivel local
para el logro de la estrategia de ODM.
- Incentivar la participacin de los agentes privados del nivel local, bajo esque-
mas de responsabilidad social, en el cumplimiento de los ODM.
- Generar mecanismos de rendicin de cuentas frente a su comunidad y
hacerlos partcipes del cumplimiento de los ODM.

4.4 Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010, Estado Comunitario:

desarrollo para todos

El Plan Nacional de Desarrollo debe ser aprobado en el primer semestre de 2007,

razn por la cual los candidatos a gobernadores y alcaldes, tienen la responsabili-
dad de consultarlo y tomarlo de referencia en las reas de su competencia.

El Plan contiene cuatro objetivos principales que son:

El mejoramiento del Estado; es decir, incrementar la transparencia y eficiencia

del Estado, y garantizar un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.
Brindar seguridad y crear una sociedad de ciudadanos libres y responsables, a
travs de una poltica de defensa y seguridad democrtica.
Generar empleo y crecimiento econmico sostenible, procurando garantizar el
bienestar de la poblacin.
Buscar equidad social, lo que se concreta en alcanzar una sociedad ms iguali-
taria y solidaria.

Para articular los planes territoriales con el Plan Nacional de Desarrollo se reco-
mienda que la Administracin revise los diferentes programas adelantados por
las entidades del orden nacional en los territorios, y establezca cules de ellos res
ponden a objetivos comunes de desarrollo. Para este ejercicio, se sugiere revisar
(47) Elaborado por el DNP. adicionalmente el documento Manual de Oferta Institucional47.

__RECUERDE QUE
La articulacin del plan de desarrollo Territorial con el Plan Nacional de Desa
rrollo no solo contribuye a alcanzar los objetivos propuestos a nivel nacional,
sino que permite a la entidad territorial identificar posibles fuentes de finan
ciacin y/o cofinanciacin.

[ 90 ]
4.5 Poltica de niez, infancia, adolescencia y familia

La Ley 1098 de 2006, Cdigo de Infancia y Adolescencia, reconoce como sujetos

titulares de derechos a todos las nias, nios y adolescentes menores de diez
y ocho aos. Su objeto fundamental es establecer normas para la proteccin
integral mediante la garanta de sus derechos y libertades fundamentales y su
restablecimiento. El artculo 204 de dicha ley obliga a las entidades territoriales a
que definan estrategias a corto, mediano y largo plazo que permita el desarrollo
integral y armnico, as como mejorar la calidad de vida y el ejercicio de los dere-
chos de la niez y la adolescencia.
Por lo tanto, en los planes de gobierno y en los planes de desarrollo territoriales
se deben incorporar las metas para procurar cumplir este propsito. Igualmente,
el artculo 41 de la misma Ley, define que el Estado es el contexto institucional
en el desarrollo integral de los nios, las nias y los adolescentes, y establece sus
obligaciones en los diferentes niveles territoriales.

__RECUERDE QUE
La inclusin en los planes de desarrollo es obligatoria en virtud de lo dispuesto
en el artculo 204 de la Ley 1098 de 2006.

Los lineamientos mnimos que las entidades territoriales deben tener en cuenta
en el momento de preparar sus planes de desarrollo, programas y proyectos, los
cuales, deben ser elaborados a partir de los enfoques de desarrollo: poblacional
y ciclo vital, garanta y restitucin de derechos, territorial y de gnero, as como
para garantizar y/o restituir los derechos que han sido vulnerados a nios, nias y
adolescentes, son, entre otros, los enumerados a continuacin.

1. Incluir un diagnstico que muestre la situacin actual de las condiciones de los

nios, nias y adolescentes, en el cual se evidencian, no slo los problemas sino
las causas de dicha situacin. El diagnstico debe realizarse sobre los diferentes
enfoques, en l se deben identificar los determinantes de cada situacin, los
factores protectores y de riesgo en los entornos familiares, comunitario, social,
cultural y ambiental.
2. Definir estrategias y programas relacionados con la situacin real de la niez y la
adolescencia. Las estrategias deben garantizar el ejercicio de los derechos al igual
que enfocarse prioritariamente en los nios, nias y adolescentes ms vulnerables
y en mayor riesgo (por ejemplo aquellos en condiciones de desplazamiento).
3. Establecer tanto indicadores como sistemas de informacin que permitan fun-
damentar la toma de decisiones y realizar el seguimiento y evaluacin. Por lo
tanto, se deben establecer lneas bases por ciclo vital y zona geogrfica que
permitan evidenciar los avances en esta materia.
4. Elaborar el diagnstico, las estrategias, programas y proyectos, bajo el enfoque
de ciclo vital. En cada fase de la vida existen particularidades, potenciales y
riesgos especficos, que requieren de acciones diferentes en cada uno de esos
momentos de la vida; no se puede tratar igual a un menor de 5 aos que a uno
de 8 aos y a uno de 14. En ese sentido, cuando se habla de los nios de 0 a 6
aos incluido el proceso de gestacin, parto y posparto de la madre, se hace
referencia la primera infancia; la infancia incluye a los nios y nias entre los 7 y
los 12 aos y, la adolescencia de los 13 a los 17 aos.
[ 91 ]
 5. Tener en cuenta a la familia como sujeto activo y de intervencin en sus estrate-
gias, programas y proyectos. La familia tiene un papel determinante durante el
perodo de vida de la primera infancia, la infancia y la adolescencia; las acciones
integrales a este grupo de poblacin deben irradiarse a los diferentes integran-
tes del grupo familiar. Por ejemplo, en casos de maltrato a un menor, la accin
institucional de atencin del maltrato y de prevencin de otros episodios, debe
incluir a todos los miembros de la familia para romper con el ciclo de la agresin.
Las entidades territoriales deben promover la responsabilidad y los deberes de
la familia entorno a la infancia y la adolescencia.
6. Propender por la programacin y articulacin intersectorial. Las acciones de
poltica que requieren los nios, nias y adolescentes, implican la presencia de
sectores como proteccin social, salud, educacin, justicia, medio ambiente,
vivienda y otros. Por ello es indispensable que la definicin, priorizacin, asig-
nacin de presupuesto para el plan de desarrollo, se realice coordinando entre
las entidades o sectores que representan cada sector, para definir responsables,
metas, objetivos e indicadores.
7. Promover la afiliacin inmediata del recin nacido al Sistema General de Seguri-
dad Social de Salud.
8. Garantizar el derecho a la identidad. Todo recin nacido tiene derecho al nom-
bre, a la familia y a la ciudadana, para garantizar el acceso a los servicios sociales
bsicos. Son, entonces, imprescindibles las acciones articuladas del municipio
con el Ministerio de la Proteccin Social y la Registradura Nacional del Estado
Civil, para garantizar la inscripcin y el trmite del registro civil de nacimiento de
manera oportuna y eficaz.
9. Tener en cuenta la poblacin en condicin de desplazamiento. Tal como lo
estableci la Corte Constitucional, el Estado debe brindar especial atencin y
proteccin a esta poblacin en sus distintos momentos del ciclo vital y en las
diferentes etapas del desplazamiento.

Las administraciones territoriales tienen la funcin de garantizar los derechos

a la educacin, la salud, la cultura y la participacin, entre otras, a travs del ac-
ceso a la oferta y la calidad en la prestacin de los servicios. Tales acciones deben
plantearse con base en la garanta del ejercicio y la restitucin de los derechos,
la etapa del ciclo vital y el gnero. Enseguida se detallan parte de las ms impor-
tantes.

De la gestacin a
los 6 aos

Comenzar bien
en la vida

De 7 a 11 aos
Proteccin
Integral

Bases para la
ciudadana con
educacin de calidad
para todos

De 12 a 17 aos
Adolescencia
puerta al futuro
con garanta de los
derechos

[ 92 ]
 Primera infancia (de la gestacin a los 6 aos), madres gestantes y lactantes.
Para garantizar la salud de los nias y nias y de las mujeres, entre las posibles
acciones por seguir se encuentran las siguientes: promocin de la asistencia
al control del embarazo mnimo 4 durante la gestacin, la asistencia a los
controles de crecimiento y desarrollo de los menores, esquemas completos
de vacunacin; implementar las Instituciones Amigas de la Mujer y la Infancia,
las cuales incidirn en la disminucin de las muertes maternas las relacionadas
con el embarazo, de los recin nacidos, de los menores de 1 ao y de 5 aos,
tambin en las condiciones de nutricin, especialmente en los menores de 2
aos, momento en el cual las condiciones nutricionales definen los patrones de
crecimiento y desarrollo de los nios.
En este ciclo de la vida se requiere iniciar la implementacin de programas de
educacin inicial, los cuales son coordinados por el Ministerio de Educacin Na-
cional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por medio de la creacin
y/o mejoramiento de espacios adecuados para la atencin integral a la primera
infancia, de involucrar a la familia en los procesos de formacin de los nios y
nias, de la definicin del marco pedaggico para la atencin a nios y nias
menores de seis aos diferenciado por subgrupos etarios menores de 3 aos,
3-4 aos y 5-6 aos.
Infancia (de 7 a 11 aos). Adems del reforzamiento de los procesos de pre-
vencin y atencin en salud que se pueden dar por medio de la asistencia a los
controles de crecimiento y desarrollo, es preciso implementar estrategias que
requieren la coordinacin interinstitucional para el manejo del tiempo libre y la
recreacin; aumentar el acceso y la matrcula en la bsica primaria; disminuir la
desercin escolar; identificar las dificultades para el acceso de los menores de
zonas rurales dispersas y plantear estrategias para la asistencia; programas de
alimentacin escolar para disminuir y reducir la desnutricin de los menores;
adems, protegerlos del abandono y maltrato.
Adolescencia (de 12 a 17 aos). Esta etapa de desarrollo requiere especial aten-
cin por parte de la familia, el Estado y la sociedad, de tal forma que deben
fortalecerse las acciones en educacin media y acceso a la superior, manejo del
tiempo libre y recreacin, salud prevencin del consumo de sustancias psicoac
tivas, alcohol, acciones de poltica de salud sexual y reproductiva, participacin
en procesos sociales y comunitarios. Igualmente, es indispensable la atencin
en materia de restitucin de los derechos a quienes les han sido vulnerados,
como son los desvinculados del conflicto armado, explotados, abandonados,
entre otras.
Restablecimiento de los derechos. Las polticas de restablecimiento de dere-
chos estn dirigidas a los nios, nias y adolescentes vctimas de acciones u
omisiones familiares, sociales o institucionales, que lesionan sus derechos y que
exigen de manera especfica de la proteccin e intervencin para restablecer
el derecho negado o vulnerado o para suspender su amenaza. En los diferen-
tes momentos del ciclo vital de los nios, nias y adolescentes, el Estado en
corresponsabilidad con la familia y la sociedad, debe establecer los mecanismos
y acciones de poltica dirigidos a restituir los derechos que han sido vulnerados,
las cuales deben acompaarse de polticas de asistencia social o compensatoria
de carcter temporal, que buscan superar problemas estructurales de desven-
taja econmica y social, en estado permanente o temporal de vulnerabilidad o
riesgo personal, familiar o social.
Para restablecer los derechos a los nios, nias y adolescentes a quienes les han
sido vulnerados abandonados, sin identidad, desvinculados de grupos al mar-
gen de la ley, maltratados, explotados sexualmente, abusados sexualmente,
[ 93 ]
 infractores de la ley, entre otros, las entidades territoriales deben establecer
acciones de proteccin orientadas exclusivamente a la atencin y superacin de
estos nios, nias y adolescentes.
En el diseo e implementacin de esas acciones, debe tenerse en cuenta que la
familia ha de ser parte fundamental del proceso de restitucin de los derechos
vulnerados, ya que condiciones como el desempleo y la falta de oportunidades,
entre otras, aumentan la tensin entre sus miembros, lo cual genera situaciones
de agresin y maltrato. Es decir, la superacin de las situaciones de vulneracin
de los derechos de nios, nias y adolescentes, requiere de apoyo a asistencia a
todos los integrantes de la familia.
Igual ocurre con la sociedad, ella tambin hace parte integral de esa restitucin
de los derechos de los nios, nias y adolescentes. Su papel es determinante en
la acogida, apertura de espacios y opciones de integracin a procesos partici-
pativos y sociales de quienes, por diferentes causas, sus derechos les han sido
vulnerados.

4.6 JUNTOS Red para la Superacin de la Pobreza Extrema

La Red JUNTOS es una estrategia de intervencin integral y coordinada en el mar-

co del Sistema de Proteccin Social, dirigida a las familias en extrema pobreza y
orientada a promover el mejoramiento de sus condiciones de vida, a travs del
fortalecimiento y la construccin de capacidades para promover su propio desa
rrollo, en un marco de corresponsabilidad.
La Red focaliza y articula el conjunto de programas sociales del orden nacional y
territorial para otorgar acceso preferente a stos a las familias en extrema pobre-
za. Contempla el compromiso y corresponsabilidad de las familias para promover
la superacin de su situacin, con el fin de reducir su vulnerabilidad e incentivar su
insercin autnoma en los mecanismos de proteccin social.

La poblacin objetivo de la Red JUNTOS est dividida en dos grupos de la

siguiente manera:

Familias del Nivel 1 del Sisbn con nios menores de 18 aos, que ingresan al
Programa Familias en Accin.
Poblacin desplazada registrada en el Registro nico de Poblacin Desplazada
(RUPD).

La implementacin de JUNTOS comenz en marzo de 2007 en 34 municipios

piloto y se expandir a todos los municipios del pas entre 2008 y 2009. El desarro
llo de la estrategia se har a travs de tres componentes:

Acompaamiento (familiar y comunitario). Consiste en brindar atencin per-

sonalizada a travs de gestores sociales a las familias, en sus domicilios, y a las
comunidades, en su territorio, por un periodo mximo de 5 aos. Los gestores
establecen la lnea de base de las condiciones de vida a partir de 53 logros bsi-
cos que deben alcanzar las familias y las acompaan en la gestin de acciones
para cumplirlos. Dichos logros bsicos son el conjunto de condiciones deseables
para que una familia en extrema pobreza salga de esa situacin y mejore sus
condiciones de vida. El seguimiento al estado de los logros bsicos se hace a
travs de un sistema de informacin.
Acceso preferente a la oferta de servicios. Su objetivo es focalizar y dar priori-
dad a las familias beneficiarias de JUNTOS en el acceso a la oferta de programas
[ 94 ]
 sociales. Pretende: (1) garantizar el acceso de las familias a los programas, (2)
adaptar institucionalmente los programas a las necesidades de las familias, y
(3) que las entidades presten servicios sociales de manera integral. El principio
rector consiste en que el acceso a los programas posibilita romper carencias
estructurales en las familias que las habiliten para su insercin autnoma en los
mecanismos de proteccin social y promover su propio desarrollo en un marco
de corresponsabilidad.
Fortalecimiento institucional. Su objetivo fundamental es fortalecer la capaci-
dad en los municipios que as lo requieran, para identificar las necesidades de
la poblacin ms pobre, gestionar de manera eficiente el acceso a los servicios
y programas y hacer seguimiento a la evolucin de esta poblacin en la supera
cin de la pobreza.

De acuerdo con lo anterior, los municipios son el eje fundamental para la im-
plementacin de JUNTOS, ya que en estos se realiza el acceso a los servicios de
proteccin social por parte de los ciudadanos, en particular de quienes presentan
mayores niveles de vulnerabilidad.
Para articular el plan de desarrollo Territorial con JUNTOS, se requiere que en la
elaboracin del diagnstico se identifiquen las familias beneficiarias y se incluyan
programas y recursos para cofinanciar esa Estrategia.
Adicionalmente, los municipios deben establecer convenios con la Gerencia
Operativa de la Red a cargo de Accin Social, en los cuales se comprometan
a gestionar y garantizar, conjuntamente con las entidades del orden departa-
mental y nacional, el acceso preferente de las familias beneficiarias de JUNTOS
a la oferta de servicios de proteccin social, as como a destinar los recursos de
cofinanciacin necesarios y suficientes tanto para su operacin como para su
sostenibilidad.

__RECUERDE QUE
JUNTOS es una poltica de Estado que pretende trascender los alcances de las
administraciones, lo mismo que establecerse como el inicio de la consolidacin
de un Sistema de Proteccin Social integral capaz de responder adecuada y
efectivamente a las necesidades de la poblacin colombiana y, en particular, de
aquella en pobreza extrema.

4.7 Planes de desarrollo territorial

Una de las condiciones para consolidar el proceso de descentralizacin es la articu

lacin de los esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno en el cumplimiento
de los fines del Estado, lo cual supone la armonizacin, no slo entre los planes de
desarrollo territoriales con el nacional, sino entre los mismos planes territoriales.
Incluso en el caso de los municipios, si stos hacen parte de un rea metropolitana,
subregin geogrfica, provincia o asociacin, deben considerar las polticas de estas
instancias, con el fin de asegurar la mxima integracin de propsitos y esfuerzos.
De acuerdo con lo anterior, y de manera independiente a la voluntad del goberna-
dor por tener un plan de desarrollo concertado, cada municipio debe conocer, por
lo menos los grandes programas, si es posible cul va a ser la poltica departamental
y los criterios de asignacin de recursos por programas y proyectos, principalmente
en las reas donde departamentos y municipios comparten responsabilidades.
[ 95 ]

(48) El Programa de Ejecucin
define con carcter obligatorio,
las actuaciones sobre el
territorio previstas en el plan
de ordenamiento que sern
ejecutadas en el periodo
correspondiente a cada
administracin municipal,
de manera articulada con el
respectivo Plan de Desarrollo
Municipal.
(49) El Plan Plurianual de
Inversiones es el elemento de
enlace entre las decisiones
de ordenamiento territorial
de largo plazo y los planes,
programas y proyectos que
se concretan en el plan de
desarrollo municipal de corto
plazo y que se deben reflejar
en el plan de gobierno expuesto
por el alcalde a los ciudadanos
durante su campaa.
Fuente: documento
consolidando el POT, de
Ministerio de Desarrollo, 2000.
(50) Segn datos de Evaluacin
de Riesgos Naturales
(ERN) Colombia (2004), en
los ltimos 30 aos por
diferentes tipos de eventos
causados por fenmenos
naturales y antrpicos, se
han producido 9.951 muertes,
89.337 viviendas destruidas,
[ 96 ]
Por ejemplo, si un municipio no certificado en educacin tiene como objetivo
estratgico incrementar la matrcula educativa, debe conocer y concertar con el
departamento el nmero de plazas docentes disponibles para el municipio.
Por otra parte, las entidades territoriales deben conocer la situacin actual y los
programas de gobierno de las entidades territoriales vecinas, con el fin de identi-
ficar problemas comunes para encontrar soluciones conjuntas.
__RECUERDE QUE
La armonizacin de polticas facilita la celebracin de convenios, acuerdos de
asociacin y/o establecimiento de alianzas estratgicas que permiten hacer
ms eficiente la prestacin de servicios, minimizar los costos de los proyectos,
aprovechar las economas de escala y mitigar las limitaciones generadas por
dificultades financieras del sector pblico colombiano.
4.8 Planes de Ordenamiento Territorial
Como la mayora de planes de ordenamiento estn vigentes y su incorporacin
a los planes de desarrollo es la nica manera de que el municipio construya una
plataforma territorial mediante la cual garantice mayor productividad econmica,
mejor y ms equitativa prestacin de servicios pblicos y sociales junto con mayor
sostenibilidad ambiental; se requiere: (1) concertacin con actores locales y regio-
nales al igual que la coordinacin intersectorial e interinstitucional para superar
las debilidades y obstculos persistentes, e (2) integracin del programa de ejecu-
ciones48 de sus respectivos POT al plan plurianual de inversiones49.
De otra parte, para efectuar el seguimiento a la aplicacin de los planes de or-
denamiento territorial, se ha identificado la necesidad de orientar los procesos de
tal tipo en un contexto ms amplio, donde se integren la sostenibilidad ambiental,
el crecimiento econmico, la equidad social y el ordenamiento, como condiciones
para garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin.
As pues, la articulacin planes de desarrollo - planes de ordenamiento sugiere la
revisin y/o inclusin de otros aspectos entre los cuales se destacan:
Renovacin urbana para garantizar mejor calidad de vida urbana en las ciudades,
a travs de la dinamizacin de centros urbanos deteriorados, la recuperacin de
sectores donde se genere el desplazamiento de uso de alto impacto, de centros
histricos de valor patrimonial, sectores centrales que cuenten con potencial de
aprovechamiento del suelo y la localizacin de usos compatibles con vivienda.
Generacin, mejoramiento y sostenibilidad de espacio pblico, conformado
por la red peatonal, los parques y plazas, las reas protegidas y los frentes de
agua. Se busca incrementar los bajos ndices de espacio pblico por habitante
generados por el deterioro, la invasin y la ocupacin ilegal de reas de uso
pblico y la falta de criterios para el diseo, construccin y seguimiento de los
procesos de recuperacin y sostenibilidad de las reas intervenidas.
Incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos, con el fin de identificar
y delimitar las zonas de generacin de nuevos riesgos que, como han ido en au-
mento, incrementan, los impactos sobre la poblacin y sus bienes50; igualmente,
es necesario determinar los tratamientos urbansticos por implementar para re-
ducir el potencial de prdidas de todo tipo.
Incorporacin de la actividad minera, para prevenir la generacin de asenta-
mientos no planificados provocados por flujos migratorios y desplazamientos
 185.364 viviendas afectadas
y daos estimados por el
2,3% del PIB. Adicionalmente
y segn cifras del DNP, se
estima que 1.061.000 hogares
urbanos se encuentran en
situacin de precariedad,
de los cuales 180.370 se
encuentran en viviendas que
requieren reubicacin y 212.
200 cuyas viviendas se ubican
en zonas de alto riesgo.
(51) Los grupos tnicos
reconocidos por el Estado
colombiano son los pueblos
indgenas, afrocolombianos,
raizales y Rom (gitanos).
Jurdicamente la necesidad
de armonizar los planes
de desarrollo municipal y
departamental con los planes
de vida y de etnodesarrollo de
estos grupos est sustentada
en la Constitucin Poltica y en
la Ley 21 de 1991, mediante la
cual se ratific el Convenio 169
de la Organizacin Internacional
del Trabajo, sobre pueblos
indgenas y tribales en pases
independientes. Al respecto
en el artculo 7 numeral 1,
se ordena: los pueblos
interesados, debern tener
derecho a decidir sus propias
prioridades en lo que atae al
proceso de desarrollo, en la
medida en que ste afecte a sus
vidas, creencias, instituciones
y bienestar espiritual () y
de controlar, en la medida
de lo posible, su propio
desarrollo econmico social
y cultural. Adems, dichos
pueblos debern participar
en la formulacin, aplicacin
y evaluacin de los planes
y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles
de afectarles directamente
Para los afrocolombianos,
la Ley 70 de 1993, contempla
masivos de poblaciones atradas por el inicio de nuevas explotaciones mineras
o el incremento de actividad en las existentes, lo que conlleva: de una parte,
precariedad en la prestacin de servicios pblicos y equipamientos, conflictos de
uso de suelo y su prdida que puede traducirse en amenaza para el desarrollo
local y de otra, para prevenir, afectaciones que puedan producirse a los suelos,
los recursos hdricos, la biodiversidad, la calidad del aire y el paisaje.
El ordenamiento regional y las directrices de ordenamiento territorial metro
politano, deben ser considerados como orientadores de la planificacin de los
municipios que las integran, por cuanto estas reas legalmente constituidas
concentran en la actualidad la mayora de la poblacin, los servicios sociales,
educativos, culturales y la dinmica econmica nacional y, en consecuencia, pro-
mueven el crecimiento general del pas y su integracin mundial.
Planes parciales de desarrollo, plusvalas y bancos inmobiliarios, identificados
en los respectivos POT, deben implementarse para continuar promoviendo el
crecimiento ordenado y equilibrado de las nuevas reas de ciudades a travs de
acciones integrales, que garanticen la calidad de los nuevos barrios, la dotacin
de servicios pblicos y la ejecucin de proyectos de vivienda de inters social.
La articulacin de reas de manejo especial, como humedales, pramos, reser-
vas de biosfera y otros ecosistemas protegidos, son elementos naturales que
deben ser incorporados al ejercicio de planificacin local, porque, adems de
cumplir una importante funcin social y ambiental, tienen un papel estratgico
para el desarrollo de actividades sostenibles, la generacin de empleo e ingreso,
tambin representan una alternativa para las comunidades rurales del pas, siem-
pre y cuando se realicen en el marco de las regulaciones nacionales existentes.
Adicionalmente es necesario incorporar en la planificacin municipal, el uso ade
cuado del suelo rural, llegando a la planificacin de fincas y ejercer control a
la construccin de vivienda rural, hacer cumplir el reglamento de uso de suelo
rural, buscar la reduccin el deterioro de los suelos y ecosistemas y las prdidas
en la cantidad y calidad de servicios ambientales, lo que significa el punto de par-
tida para la construccin del desarrollo sostenible en los municipios del pas.
La incorporacin de la dimensin poblacional, para verificar la pertinencia de
algunas decisiones del Plan de Ordenamiento Territorial, que dependen de las
expectativas poblacionales; se debe llevar a cabo un balance completo del
tamao de poblacin, sus tasas de crecimiento, su estructura segn el censo
y los grupos de edades, las tasas de migracin y dinmicas de desplazamiento
forzado, buscando dimensionar los requerimientos en trminos de generacin
de suelo, provisin de servicios pblicos, construccin de infraestructura y
equipamiento de acuerdo con las necesidades reales de la poblacin, as como
planear las demandas futuras.
4.9 Planes de Etnodesarrollo y Planes de Vida
Los Planes de Vida de los indgenas, de Etnodesarrollo de las comunidades ne-
gras y otros planes de grupos tnicos, son instrumentos51 fundamentales para
el ejercicio de planificacin y para plantear las propuestas de desarrollo acorde
con sus cosmovisiones y caractersticas particulares, se busca, a la vez, preser-
var su identidad tnica y cultural. Estos planes apuntan a garantizar el devenir, la
permanencia y la sostenibilidad en el tiempo de estas comunidades as como su
fortalecimiento tnico y el mejoramiento de sus condiciones de vida.
De acuerdo con lo anterior, en los procesos de planeacin deben generarse
espacios con las autoridades y representantes de grupos tnicos para llegar a
acuerdos sobre los aspectos relacionados con el reconocimiento y proteccin de
[ 97 ]
 varias disposiciones tendientes
a garantizar que las prioridades
de desarrollo definidas por
estos pueblos, puedan hacerse
efectivas.
Para el pueblo raizal del
archipilago de San Andrs y
Providencia y Santa Catalina, la
Corte Constitucional a travs
de la Sentencia C-086 de 1999,
reconoci a este pueblo su
capacidad y el derecho (...) para
determinar su destino como
parte de Colombia y mejorar
sus condiciones de vida.
Para el pueblo Rom, la direc-
cin de etnias del Ministerio
del Interior y de Justicia,
emiti la Circular 1629 de 2003,
mediante la cual recomienda
a los alcaldes y gobernadores
incorporar adecuadamente
() medidas concretas y espe-
cficas a favor del pueblo Rom.
(52) Fuente: CCO. Documento
Borrador de la Poltica Nacional
del Ocano y los Espacios
Costeros e Insulares. Marzo
de 2007.
[ 98 ]
la diversidad tnica y cultural de la Nacin, as como con las decisiones que afec-
ten a sus territorios.
Adicionalmente, se recomienda incluir en los planes de desarrollo programas
y proyectos que tengan como propsito la lucha contra la pobreza y al mejora-
miento de la calidad de vida de los grupos tnicos, segn el momento del ciclo
vital en que se encuentre la poblacin, con especial nfasis en la infancia, y la
adolescencia en las reas de educacin, salud, seguridad social, generacin de
empleo, planes de vivienda y la asistencia tcnica municipal en proyectos produc-
tivos de estas comunidades, as como los relacionados con el enriquecimiento de
su diversidad tnica y cultural en los contextos municipal y departamental, entre
otros; se deben generar procesos permanentes de concertacin en las dinmicas
de planeacin, seguimiento y evaluacin con las autoridades de los territorios
tnicos, de las cuales se derive la identificacin de planes y proyectos en el corto
y mediano plazo lo mismo que los ajustes correspondientes a las acciones en
ejecucin.
4.10 Manejo Integrado de la zona costera52
El desarrollo territorial marino-costero hace parte del progreso y fortalecimiento
de la competitividad econmica y socio-cultural de un pas, al ser uno de los in-
sumos base para las interrelaciones de la Nacin con su entorno y sus vecinos,
adems de brindar elementos concretos para el adecuado uso, manejo, y aprove-
chamiento de los recursos naturales disponibles.
La zona costera colombiana es parte del territorio nacional, est formada por
una franja de anchura variable de tierra firme y espacio martimo, contiene eco-
sistemas diversos y productivos, dotados de potencialidades para proveer bienes
y servicios, que aumenten la competitividad y desarrollo local y nacional. Es un
recurso natural nico, frgil y limitado que exige un manejo adecuado, y como tal,
requiere ser incorporada su planificacin a travs de la formulacin de planes de
Manejo Integrado de Zona Costera (MIZC) acordes con el desarrollo local, regio
nal y nacional, con plena articulacin institucional, e incorporacin de directrices
en planes de desarrollo y respectivas fases de revisin y ajuste de los Planes de
Ordenamiento Territorial.
Por consiguiente, el manejo de los espacios ocenicos y las zonas costeras de la
nacin cobra renovada preponderancia al constituirse en uno de los principales
renglones del desarrollo territorial, por lo que su implementacin debe seguir un
enfoque integral (dimensin ambiental, sectores socioeconmicos y diferentes
niveles de gobierno) en consideracin a los mltiples factores y elementos que lo
componen.
El manejo integrado de los espacios ocenicos y las zonas costeras se debe
realizar en forma racional y operativa, en funcin de la legislacin vigente y en
relacin con las caractersticas y recursos ecolgicos, socioeconmicos y cultura-
les propios de cada regin ocenica y costera del pas, incluyendo y promoviendo
consultas permanentes con la ciudadana y los sectores.
En Colombia, la propuesta metodolgica para abordar el MIZC (COLMIZC) se
basa en la delimitacin espacial del territorio, la caracterizacin y diagnstico de
los elementos biofsicos, socioeconmicos, culturales y de gobernabilidad que lo
conforman. Dicho anlisis permite identificar los objetivos de manejo y programas
necesarios para la construccin del plan y brindar herramientas para la gestin
por parte de los administradores locales.
De acuerdo con lo expuesto, se recomienda que el plan de desarrollo de las en-
tidades territoriales costeras tenga en cuenta los siguientes aspectos:
 Estrategias para la implementacin del MIZC, entendindose ste como un
proceso continuo y dinmico a travs del cual se toman decisiones para el uso
sostenible, desarrollo y proteccin de los espacios ocenicos y los recursos
costeros y marinos. En este sentido, incluir lneas de accin en cuanto a cohesin
territorial, conservacin de recursos naturales, asuntos relacionados con trans-
porte martimo, energa, entre otros, de injerencia del municipio y que requieren
adelantar acciones de coordinacin con el departamento y/o la Nacin.
Fortalecimiento de la gobernabilidad (entendida como un sistema institucional y
normativo), que permitan y faciliten la adopcin del MIZC y armonicen las polti-
cas intersectoriales a nivel local.
Mecanismos apropiados para la cooperacin, articulacin y participacin de los
actores involucrados en el manejo de la zona costera.
Programas y proyectos con el propsito de ordenar el territorio, segn las ven-
tajas, oportunidades y potencialidades que brindan las zonas costeras, en pro
de mejorar la calidad de vida de sus pobladores.
Principios y normas para la proteccin de los bienes de uso pblico, con el fin de
recuperar su importancia como elementos estructurales en la planificacin del
desarrollo y ordenamiento del territorio marino y costero.

__SI SU ENTIDAD TERRITORIAL TIENE ZONAS COSTERAS RECUERDE QUE:

Las playas martimas, las zonas de bajamar y las reas martimas jurisdiccionales
son bienes de uso pblico de carcter nacional y de connotacin estratgica
para la unidad territorial y soberana del Estado, por lo cual, este a travs de
sus entidades competentes -, para una adecuada gestin y desarrollo, man
tendr su administracin y control en el orden nacional, con la participacin y
articulacin de los entes regionales y locales.

4.11 La gestin del riesgo como instrumento de desarrollo

Como la ocurrencia de terremotos, inundaciones, deslizamientos y otros fen-

menos de origen natural afectan gravemente a un territorio, y ste no puede
recuperarse sin ayuda externa, se est frente a una situacin de desastre. En ella
se ven afectadas de manera negativa vidas humanas y la infraestructura fsica
esencial para el normal desempeo de la entidad territorial, lo cual genera un
compromiso obvio de desarrollo, tanto presente como futuro.
En este contexto, resulta importante que durante la elaboracin del plan de de-
sarrollo exista conciencia de la necesidad de comprender el origen y la relacin del
desastre con el desarrollo, con el fin de garantizar la sostenibilidad de los niveles
de bienestar alcanzados. Para ello, es necesario identificar los riesgos existentes
en la entidad territorial, esto es las condiciones de amenaza y vulnerabilidad, al
igual que el diseo y la negociacin de medidas para su prevencin y/o reduccin.
El riesgo es el momento previo a la ocurrencia del desastre, es una condicin que
lleva implcita la idea de potenciales daos futuros, razn por la cual su interven-
cin implica evitar la ocurrencia otros desastres o la reduccin de su magnitud.
El riesgo es adems una condicin gestada socialmente en tanto que los elemen-
tos determinantes de la existencia de condiciones de vulnerabilidad, debilidad o
exposicin de un grupo social frente a un determinado fenmeno peligroso, se
originan en los procesos econmicos, sociales y polticos. De esta manera, el ries-
go es susceptible de control social.
[ 99 ]
 De acuerdo con lo anterior, el plan de desarrollo debe incluir estrategias y recur-
sos para la Gestin del Riesgo, considerada como el proceso a travs del cual una
localidad interviene en los niveles de riesgo que enfrenta. En particular, la Gestin
del Riesgo constituye un proceso social complejo, a travs del cual la sociedad
crea conocimiento, toma conciencia, analiza e interviene en los niveles de riesgo
que enfrenta, pretendiendo manejar ste en niveles aceptables y de acuerdo con
las condiciones sociales que la caracterizan (Lavell, 2001).

__RECUERDE QUE
La Gestin del Riesgo se constituye en un instrumento de desarrollo, en tanto
contribuye a mejorar las condiciones de seguridad actuales de la poblacin
frente a la ocurrencia futura de posibles desastres y tambin a generar condicio
nes sostenibilidad en los procesos que buscan mejorar las condiciones de vida
de las personas.

4.12 Planes departamentales de agua y saneamiento

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a travs del Viceminis-

terio de Agua y Saneamiento viene apoyando la estructuracin e implementacin
de planes departamentales de agua como estrategia para aumentar las coberturas
y mejorar la gestin y calidad de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo,
mediante adopcin de esquemas regionales de prestacin de los servicios, optimi-
zacin en el uso de las fuentes de financiacin, generacin de sinergia de recursos y
equidad en su aplicacin, transparencia y eficiencia en el uso de los recursos pbli-
cos y recuperacin de la confianza en las instituciones, para lo cual se ha fortalecido
el rol de los Departamentos para que acten como articuladores entre la Nacin y
los municipios, respetando sus competencias y aunando esfuerzos para dar solucio-
nes efectivas a la problemtica del sector en su respectiva jurisdiccin territorial.
El Plan departamental de agua y saneamiento consiste en un conjunto de estrate-
gias en materia fiscal, presupuestal, normativa, poltica e institucional adelantadas
por las partes involucradas en el sector, con el fin de organizar la prestacin de
los servicios de agua potable y saneamiento bsico, as como planear y ejecutar las
inversiones estratgicas a corto y mediano plazo, para lograr una mejora sostenida
de los indicadores de prestacin de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo
en los municipios del Departamento que presenten mayor rezago y deficientes
sistemas de gestin.
En esta perspectiva el Documento Conpes 3463 de 2007 recomend solicitar a los
departamentos y municipios que se vinculen a la formulacin y desarrollo de sus
respectivos planes departamentales de agua y saneamiento, adoptar los procedi
mientos y recomendaciones definidos en dicho Documento, los cuales incluyen la
firma de los convenios de asistencia tcnica, apoyo financiero e institucional, y los
compromisos departamentales para el aporte de recursos y transformacin insti-
tucional y empresarial, as mismo, recomienda solicitar al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, los departamentos, municipios y las Corporaciones
Autnomas Regionales (CAR), hacer efectiva la articulacin de los recursos destina-
dos al sector de agua potable y saneamiento, a travs del mecanismo financiero e
institucional que se defina en cada plan departamental.
De otra parte, en el artculo 91 de la Ley 1151 de 2007 mediante la cual se adopta el
Plan Nacional de Desarrollo 2007 2010 se establece que los recursos que aporte
[ 100 ]
 el Gobierno Nacional a la ejecucin de los planes departamentales para el manejo
empresarial de los servicios de agua y saneamiento estarn condicionados al com-
promiso por parte de las entidades territoriales, de los recursos del Sistema General
de Participaciones y de regalas, as como de los compromisos de transformacin
empresarial que se deriven del diagnstico institucional respectivo.
As las cosas, las entidades territoriales dentro de su proceso de planificacin de-
ben incorporar las acciones inherentes a la estructuracin y la implementacin y
seguimiento de los planes departamentales de agua y saneamiento, de conformi-
dad con los lineamientos establecidos por el Viceministerio de Agua y Saneamiento
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial.

__RECUERDE QUE
Los recursos de apoyo de la Nacin al sector de agua potable y saneamiento
bsico y los que aporten las Corporaciones Autnomas Regionales al sector,
se deben ejecutar en el marco de los planes departamentales de agua y sanea
miento.

5. Principales fuentes de financiacin de la inversin

pblica territorial

Recursos propios: son los recursos que genera la entidad territorial como resul-
tado de su gestin tributaria y la prestacin de servicios, en razn a las funciones
y competencias asignadas. En trminos generales, los recursos se clasifican en
tributarios, y no tributarios.
Existen recursos propios que son ingresos de capital como la venta de activos,
la recuperacin de cartera, rendimientos financieros, utilidades y excedentes fi-
nancieros.

Principales ingresos propios de las entidades territoriales

Tipo ingresos Caractersticas Departamentos Municipios

Tributarios
Directos; cuando correspon
den a gravmenes estable
cidos por ley que consultan
la capacidad de pago y
recaen sobre la renta, el
ingreso y la riqueza de las
personas naturales y/o
jurdicas y, por lo tanto, no
son trasladables a otros
actores econmicos.
Indirectos: son gravmenes
establecidos por ley no
relacionados con la riqueza
de las personas naturales
y/o jurdicas, sino con el tipo
de actividades realizadas;
por lo tanto, pueden ser
trasladados a otros actores
econmicos.
Son de propiedad de la
entidad territorial.
Tienen carcter obligatorio. Licores
Son generales, segn su
base gravable.
No generan contrapresta
cin directa.
Son exigidos coactiva-
mente, si es del caso.
Registro y Ano Circulacin y trnsito
tacin Predial unificado
Telefona
Cerveza Sobretasa ambiental
Cigarrillos y tabaco Industria y comercio
Degello de ganado Avisos y tableros
mayor Publicidad exterior visual
Sobretasa consumo Delineacin y urbanismo
Gasolina motor Espectculos pblicos
Estampillas Ocupacin de vas
Ventas por sistema de clubes
Rifas municipales
Apuestas hpicas
Degello de ganado menor
Sobretasa bomberil
Sobretasa consumo gasolina
motor
Estampillas
Alumbrado pblico
Registro de marcas y herretes
Pesas y medidas
Contribucin contratos obra
pblica

[ 101 ]
No tributarios
(53) Para conocer el manejo
detallado de los recursos del
Sistema General de Participacio-
nes (SGP) consultar el documen-
to elaborado por la DDTS del
DNP sobre Orientaciones para la
programacin y ejecucin de los
recursos del SGP, disponible en la
pgina Web: www.dnp.gov.co
[ 102 ]
Son los ingresos recibidos Las tasas o tarifas Las tasas o tarifas
en forma regular, que se Las multas y san- Las multas y sanciones
originan por la prestacin ciones Las contribuciones fiscales
de un servicio pblico, la Contribuciones La Participacin en la Plusvala
explotacin de bienes o la Rentas Contrac Peajes
participacin en los benefi- tuales Otros ingresos no tributarios
cios de bienes o servicios,
transferencias y dems
recursos que ingresen peri-
dicamente al presupuesto
territorial, pero que no
correspondan a impuestos.
Sistema General de Participaciones (SGP): corresponde a los recursos que la
Nacin asigna a cada entidad territorial, por mandato de los artculos 356 y 357
de la Constitucin Poltica reformados por por los Actos Legislativos 01 de 2001
y 04 de 2007, para la financiacin de los servicios a su cargo, en salud, edu-
cacin, agua potable y saneamiento bsico y los definidos en el Articulo 76 de
la Ley 715 de 2001. En trminos generales el Sistema General de Participaciones
tiene la siguiente composicin y usos generales53.
Estructura bsica del Sistema General de Participaciones (SGP)
Fuente: DNP- Direccin de Desarrollo Territorial (2006) Orientaciones para la programacin y ejecucin de
los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), Bogot D.C. 2006. Acto Legislativo 04 de 2007.
- Asignacin especial para alimentacin escolar. Para financiar programas de ali-
mentacin escolar.
- Asignacin especial para municipios ribereos ro Magdalena. Para financiar el
desarrollo de las competencias municipales previstas en la Ley 715 de 2001.
- Asignacin especial para los resguardos indgenas. Para financiar proyectos de
inversin social en jurisdiccin de los resguardos.
 - Asignacin especial para el Fonpet. Para financiar los pasivos pensionales de
las entidades territoriales (Ley 549 de 1999).
- Participacin para educacin. La destinacin de los recursos de la partici-
pacin de educacin depender de la entidad territorial beneficiaria, as: (1) en
el caso de los departamentos, dichos recursos deben ser destinados a finan-
ciar la prestacin de los servicios educativos en los municipios no certificados
salarios del personal docente y administrativo de las instituciones educativas
y aportes patronales del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones
del Magisterio de los municipios no certificados, cancelaciones de las presta-
ciones sociales del magisterio y cuota de administracin; (2) en el caso de
los distritos y municipios certificados dichos recursos deben ser destinados
a financiar la prestacin de los servicios educativos salarios del personal do-
cente y administrativo de las instituciones educativas del municipio, aportes
patronales del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones del Magis-
terio, cuota de administracin y para financiar acciones de calidad ; (3) en el
caso de los municipios no certificados los recursos se asignan solamente para
financiar acciones de calidad.
- Participacin para salud. Los recursos asignados para salud tienen desti-
nacin especfica para financiar los siguientes componentes del sistema
de salud: afiliacin rgimen subsidiado de seguridad social en salud, salud
pblica y prestacin de servicios a la poblacin pobre no afiliada al rgimen
subsidiado.
- Participacin para agua potable y saneamiento bsico. Los recursos asigna-
dos para Agua Potable y Saneamiento Bsico tienen destinacin especfica
para financiar los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Orientados
a la financiacin de los subsidios y a realizar inversiones para mejorar la cali-
dad de los servicios y/o ampliar la cobertura.
- Participacin de propsito general. Del total de recursos de propsito general
el 17% se dirigir exclusivamente a los municipios menores de 25.000 habitan-
tes y debern ser orientados por stos a libre inversin en los sectores de su
competencia. As mismo, del total de recursos de propsito general los mu-
nicipios de categora 4, 5 y 6 podrn destinar hasta el 42% a libre inversin u
otros gastos inherentes al funcionamiento de la administracin municipal.
Los recursos restantes debern ser destinados as: 4% Deporte, 3% Cultura,
10% Fonpet y 83% Libre Inversin.
- Atencin Integral a la Primera Infancia. Los recursos correspondientes al cre-
cimiento de la economa superior al 4% sern destinados a la atencin integral
de la primera infancia.

Regalas: las regalas se definen como la contraprestacin econmica por la

explotacin de un recurso natural no renovable, sin perjuicio de cualquier otra
compensacin que se pacte, y deben haber sido autorizadas o previstas por la
ley, se caracterizan por ser una contraprestacin que reciben los entes territo-
riales por la explotacin de los recursos naturales no renovables, limitada en el
tiempo por el agotamiento de su fuente. Las entidades territoriales tienen un
derecho de participacin sobre los recursos de regalas y compensaciones.

- Regalas directas: benefician directamente a las entidades territoriales en

donde se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables -hi-
drocarburos, carbn, nquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, calizas,
yesos, arcillas, gravas, minerales radioactivos, minerales metlicos, minerales
no metlicos, esmeraldas y dems piedras preciosas, a los municipios con
[ 103 ]
 puertos martimos y fluviales por donde se transportan dichos recursos y a
los municipios del rea de influencia de esos puertos. Las regalas directas
deben destinarse por ley a proyectos de inversin contenidos en los planes
de desarrollo territorial, con prioridad en saneamiento ambiental, cobertura y
ampliacin de servicios de salud, educacin, electricidad, agua potable, alcan-
tarillado, aseo y dems servicios pblicos bsicos esenciales.
- Regalas indirectas: son recursos no asignados directamente a entidades
territoriales que ingresan al Fondo Nacional de Regalas. A los recursos FNR
pueden acceder todas las entidades territoriales presentando proyectos de
promocin de minera, preservacin del medio ambiente y proyectos regio-
nales de inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo.
Existen adems destinaciones especficas de recursos FNR otorgadas por ley
en favor de diferentes entidades.

Cofinanciacin y programas nacionales: la cofinanciacin es un mecanismo de

financiacin complementario a los recursos propios y a las transferencias no
condicionadas, para atender la inversin de los niveles subnacionales a partir
de programas nacionales. Su principal caracterstica consiste en que para tener
acceso a ellas, las entidades territoriales deben concursar por los recursos, me-
diante la presentacin de proyectos, adems, sobre la base de la incorporacin
en su propuesto de respectiva una contrapartida.

Recursos del Crdito: las operaciones de crdito pblico, de acuerdo con la Ley
80 de 1993, se definen como los actos o contratos que tienen por objeto do
tar a la entidad estatal de recursos, bienes y servicios con plazo para su pago o
aquellas mediante las cuales la entidad acta como deudor solidario o garante
de obligaciones de pago54.

6. Marco Fiscal de Mediano Plazo

El Marco Fiscal de Mediano Plazo, como instrumento referencial presenta la ten-

dencia futura de las finanzas municipales, determina montos de ahorro, flujos de
caja y situacin fiscal y cumple, entre otros, los siguientes propsitos:

Ser una referencia general y un instrumento informativo de la situacin de las

finanzas de la entidad.
Elaborar la proyeccin tcnica de la sostenibilidad fiscal territorial a 10 aos
Promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano plazo, sin involucrar las
condiciones polticas que afectan la gestin territorial.
Sustentar el desarrollo de la actividad del gobierno territorial, en el logro de sus
objetivos de poltica.

El MFMP debe tener en su contenido bsico lo siguiente:

- Plan Financiero
- Metas de supervit primario
- Metas de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad
- Acciones y medidas especficas para el cumplimiento de las metas, con los crono
gramas de ejecucin
- Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior
- Estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia
(54) Ley 80 de 1993, Artculo 41, anterior
Pargrafo 2. - Relacin de los pasivos exigibles y de los contingentes
[ 104 ]
 - Costo fiscal de los proyectos de ordenanza sancionados en la vigencia fiscal anterior
- Indicadores de gestin presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y
programas desagregados para mayor control del presupuesto

Plan financiero: programa de ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades

de financiamiento. Es un instrumento de planificacin y gestin financiera del
sector pblico municipal, que tiene como base las operaciones efectivas, en
consideracin a las previsiones de ingresos, gastos, dficit y su financiacin com-
patibles con el Programa Anual de Caja.

Contenido del plan financiero Estructura bsica de cuentas

Cifras en millones de pesos
Cuenta Ao 1 Ao 1 Ao 3...10
Ingresos totales 13.664
1. Ingresos corrientes 6.910
1.1 Ingresos tributarios 5.417
Diagnstico: identifica la
1.1.1 Predial 1.791
problemtica financiera,
causas, oportunidades, 1.1.2 Industria y comercio 932
amenazas, fortalezas, debili- 1.1.3 Otros 2.694
dades, etc.
1.2 Ingresos no tributarios 941
Estructuradeingresosygas- 1.3 Transferencias 553
tos: establece la evolucin 1.3.1 Del nivel nacional 533
(tendencia) de los ingresos y
gastos, y su composicin. 1.3.2 Otras -
Gastos totales 13.733
Financiamiento: corres 3. Gastos corrientes 3.825
ponde los fondos obtenidos
o utilizados por la entidad 3.1 Funcionamiento 3.704
para cubrir en un perodo 3.1.1 Servicios personales 1.879
determinado su dficit. Si 3.1.2. Gastos generales 931
se presenta supervit, se
refleja el uso de recursos. Se 3.1.3. Transferencias pagadas 895
debe observar la evolucin 3.2 Intereses deuda pblica 121
(tendencia) de las fuentes 3.3 Otros gastos corrientes
de financiacin y su com-
posicin Dficit o ahorro corriente (1 - 3) 3.086
2. Ingresos de capital 6.754
Gestinfinanciera:estrate- 2.1 Regalas -
gias, acciones, programas,
metas, etc. 2.2 Transferencias nacionales (SGP, etc.) 6.754
2.3 Cofinanciacin -
Gestin sectorial desde 2.4 Otros -
la perspectiva financiera:
ajuste de las metas secto- 4. Gastos de capital (inversin) 9.908
riales. 4.1.1.1 Formacin bruta de capital fijo 3.468
4.1.1.2 Otros 6.440
Relacioneseindicadores:ca-
pacidad de endeudamiento, Dficit o supervit total (1 - 3 + 2 - 4) -68
lmites a los gastos de funcio 5. Financiamiento (5.1 + 5.2) 69
namiento, cumplimiento en
5.1 Crdito interno y externo (5.1.1 - 5.1.2.) 69
la ejecucin del SGP, etc.
5.1.1 Desembolsos (+) 300
5.1.2 Amortizaciones (-) 231
5.2 Recursos balance, var. depsitos, otros -
Saldo de la deuda 656

[ 105 ]
 Metas de supervit primario. Cada ao el Gobierno territorial determinar para
la vigencia fiscal siguiente una meta de supervit primario para el sector pblico
no financiero consistente con el plan financiero y metas indicativas para los su-
pervit primarios de las diez (10) vigencias fiscales. Su clculo se realiza a partir
de la ejecucin presupuestal de la siguiente forma:

Gastos de
Ingresos corrientes
funcionamiento
+ Recursos de capital
_ + Gastos de inversin Meta de
- Desembolsos de crdito, + Gastos de operacin = supervit
primario
privatizaciones y/o capitalizaciones comercial

Ingresos corrientes Total gastos

Indicadores:
- 2 Supervit Primario / Intereses >= 100% *
- 2. Intereses / Ahorro operacional <= 40%
- 3. Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80%
- * Este balance se elabora bajo el esquema presupuestal.

Metas de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad, se busca determinar el

clculo de la sostenibilidad de la deuda en el horizonte de los 10 aos del Marco
Fiscal de Mediano Plazo, para ello, en cada vigencia se debe observar la sos-
tenibilidad del endeudamiento, considerando su compatibilidad con las metas
de Supervit Primario. Es decir, el servicio de la deuda planteado cada ao no
podr exceder el supervit primario.

Acciones y medidas especficas para el cumplimiento de las metas, con los

cronogramas de ejecucin

Objetivos Estructura bsica de cuentas

Tiempo de ejecucin real en aos

Programa Aspectos
Las metas deben ser 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
viables financiera e insti- X1 ... ... ... ... ... ... ... ... ...
tucionalmente.
Metas X2 ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Cumplirse,segnelcro- ... X3 ... ... ... ... ... ... ... ...
nograma de ejecucin. A1 ... ... ... ... ... ... ... ... ...
P1 Actividades
A2 ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Identificaralresponsable
Indicadores
de su ejecucin. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
de seguimiento
Identificar el crono- Responsable
grama de ejecucin a los X2 ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Metas
programas. ... X3 ... ... ... ... ... ... ... ...
A1 ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Indicadores de segui-
miento. Actividades A2 ... ... ... ... ... ... ... ... ...
P2
... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Estar articuladas al Indicadores
... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
plan de accin de cada de seguimiento
dependencia. Responsable
Pn Pn ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

[ 106 ]

(55) Pasivos contingentes son
todas las obligaciones pecunia
rias sometidas a condicin,
por la ocurrencia de un hecho
futuro incierto, mientras que los
exigibles son obligaciones con-
ciliadas o falladas pendientes de
pago. Para efectos del MFMP los
pasivos contingentes debern
tener una valoracin numrica
y su existencia obliga, incluso, a
crear un fondo para contingen-
cias cuyo valor depender del
monto de contingencias y de la
probabilidad de que se convierta
en realidad, caso en el cual se
convierten en pasivos exigibles.
Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior, este informe debe
incluir:
- Grado de cumplimiento de metas previstas
- Explicacin de incumplimiento
- Medidas para corregir
- Estrategia para incorporacin en las siguientes vigencias
- Indicadores de seguimiento permanente
Estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigen-
cia anterior, con ello se busca dar cuenta el impacto de las decisiones adoptadas
el ao anterior (y anteriores) que impliquen exenciones tributarias, bien sea
exenciones o incentivos tributarios, dando cuenta de los siguientes aspectos:
- Monto de la exencin o incentivo
- Plazo
- Beneficiarios
- Cumplimiento del objetivo por el cual se da la exencin o incentivo
- Revisin de su continuidad
Relacin de los pasivos exigibles y de los contingentes55: esta relacin da cuenta
de las obligaciones ciertas y futuras de la entidad.
Costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia
fiscal anterior. Busca determinar el impacto de las normas locales y de presentar
a la corporacin de eleccin popular, los efectos de los acuerdos u ordenanza
aprobadas en la vigencia anterior, que generaron costos, cuantificando el efecto
de los mismos, incluyendo el gasto presupuestal que dichas decisiones generaron
en la vigencia fiscal. De esta manera se garantiza la corresponsabilidad Gobierno
Territorial - Concejo, en la bsqueda de la sostenibilidad fiscal y financiera del
municipio en el largo plazo. En particular se debe informar acerca de:
- Valoracin monetaria del acto administrativo
- Beneficiarios
- Fuentes de recursos
- Recaudo no percibido por efectos de la reforma
- Cronograma
Indicadores de seguimiento a la gestin presupuestal y de resultado de los ob-
jetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.
La situacin fiscal de la entidad territorial se puede medir con un conjunto de
indicadores entre los cuales se destacan los de Desempeo Fiscal y los del Minis
terio de Hacienda y Crdito Pblico, a travs del cual se realiza el seguimiento
a la viabilidad fiscal de los departamentos y de los municipios que se encuentren
en programas de reestructuracin de pasivos.
Por ltimo, se recomienda revisar el marco fiscal de mediano plazo, instrumento
que le brinda al equipo de gobierno un panorama general y detallado sobre la
situacin de las finanzas de la entidad, en el cual se abarca un anlisis detallado de
la estructura de los gastos de la entidad y los ingresos para atenderlos, los pasivos
y las contingencias que se puedan enfrentar en el mediano plazo y la sostenibili-
dad de la deuda pblica.
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Esta publicacin se termin de imprimir en
los talleres de la Imprenta Nacional
en el mes de octubre de 2007.